Colombia Internacional No. 90 by Publicaciones Faciso

Colombia Internacional ISSN 0121-5612 • e-ISSN 1900-6004 • Abril-junio 2017

colombiainternacional.uniandes.edu.co

POLÍTICA SUBNACIONAL EN AMÉRICA LATINA Facultad de Ciencias Sociales • Departamento de Ciencia Política

Colombia Internacional 90

U N I V E R S I D A D D E L O S A N D E S • F A C U LTA D D E C I E N C I A S S O C I A L E S D E PA R TA M E N T O D E C I E N C I A P O L Í T I C A Colomb.int • ISSN 0121-5612 • e-ISSN 1900-6004 • Abril-junio 2017

colombiainternacional.uniandes.edu.co

Consejo editorial Manuel Alcántara Sáez Universidad de Salamanca (España) David Altman Pontificia Universidad Católica de Chile Barry Ames University of Pittsburgh (EE. UU.) Octavio Amorim Neto Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Peter Andreas Brown University (EE. UU.) Bruce Bagley University of Miami (EE. UU.) Ana María Bejarano University of Toronto (Canadá) Daniel Buquet Universidad de la República (Uruguay) Ernesto Calvo University of Maryland (EE. UU.) Royce Carroll Rice University (EE. UU.) Daniel Chasquetti Universidad de la República (Uruguay)

Juan Pablo Luna Pontificia Universidad Católica de Chile Mariana Llanos GIGA Institute of Latin American Studies (Alemania) Scott Mainwaring University of Notre Dame (EE. UU.) María Victoria Murillo Columbia University (EE. UU.) Ana María Mustapic Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Gabriel Negretto Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. (México) Carlos Pereira Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Aníbal Pérez-Liñán University of Pittsburgh (EE. UU.) Lucio Renno Universidade de Brasilia (Brasil) Angelika Rettberg Universidad de los Andes (Colombia)

Brian Crisp Washington University in St. Louis (EE. UU.)

Cristóbal Róvira Kaltwasser

Scott Desposato University of California, San Diego (EE. UU.)

Mitchell Seligson

Flavia Freidenberg Universidad Nacional Autónoma de México

William C. Smith

Mónica Hurtado Universidad de La Sabana (Colombia) Mark Jones Rice University (EE. UU.) Steven Levitsky Harvard University (EE. UU.) Germán Lodola Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)

Universidad Diego Portales (Chile)

Vanderbilt University (EE. UU.)

University of Miami (EE. UU.) Richard Snyder Brown University (EE. UU.) Martín Tanaka Instituto de Estudios Peruanos (Perú) Arlene Tickner Universidad del Rosario (Colombia) Juan Gabriel Tokatlian Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)

Colombia Internacional Colombia Internacional tiene como objetivo difundir contenidos inéditos (en español, inglés y portugués) que promuevan el debate nacional e internacional en los campos de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, por medio del análisis de fenómenos políticos pasados y actuales, desde miradas disciplinares e interdisciplinares y abordajes metodológicos pertinentes e innovadores. De esta manera, busca ampliar y divulgar el conocimiento que permita entender, en términos rigurosos y científicos, los hallazgos, debates y reflexiones recientes de la comunidad académica nacional e internacional. Es una publicación trimestral (enero-marzo, abril-junio, julio-septiembre, octubre-diciembre) que se publica al inicio de cada periodo, creada en 1986 y financiada por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes (Colombia). Las secciones de la Revista son: S Editorial: presenta a los lectores el número, su contenido, importancia y justificación. Este sección incluye una “Carta a los lectores”, a cargo del Equipo Editorial de la Revista, y una “Presentación”.

S Análisis: artículos que giran alrededor de una temática específica, convocada previamente por el Equipo Editorial de la Revista. Los números monográficos abordan un tema de importancia actual en la disciplina de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales y suelen ser coordinados por un editor invitado.

S Tema libre: artículos sobre diversos temas (Relaciones Internacionales, teoría política, política comparada, política colombiana, y política exterior, entre otras), que no forman parte de una temática específica.

S Documentos: se publican reseñas, se reproducen escritos, transcripciones, fotografías o documentos publicados previamente en otros lugares que se consideren de interés para el público de la Revista, especialmente por el uso pedagógico e ilustrativo que puedan tener. También esta sección es un espacio para la reflexión crítica y el intercambio de puntos de vista en relación con temas políticos de actualidad, propuestas teóricas y resultados breves de investigación. PALABRAS CLAVE: Ciencia Política • Relaciones Internacionales • política comparada • política colombiana • teoría política Todos los contenidos de la Revista son de libre acceso y se pueden descargar en formato PDF, HTML y en versión e-book. Contenidos disponibles en: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Indexación Colombia Internacional hace parte de los siguientes catálogos, bases bibliográficas, índices y sistemas de indexación: ŚŚ Académico Onefile e Informe Académico • Gale Cengage Learning (EE. UU.) • desde 2007. ŚŚ CIBERA – Biblioteca Virtual Iberoamericana/España/Portugal • German Institute of Global and Area Studies (Alemania) • desde 2007. ŚŚ CLASE – Citas Latinoamericanas de Ciencias Sociales y Humanidades • Universidad Nacional Autónoma de México (México) • desde 2007. ŚŚ DIALNET – Difusión de Alertas en la Red • Universidad de la Rioja (España) • desde 2007. ŚŚ DOAJ – Directory of Open Access Journal • Lunds Universitet (Suecia) • desde 2007. ŚŚ EP Smartlink Fulltext, Academica Search Complete, Fuente Académica, Current Abs- tract y TOC Premier • EBSCO Information Services (EE. UU.) • desde 2005. ŚŚ ERIH PLUS - European Science Foundation (Noruega) • desde 2016. ŚŚ HAPI – Hispanic American Periodical Index • UCLA (EE. UU.) • desde 2008. ŚŚ HLAS – Handbook of Latin American Studies • Library of Congress (EE. UU.) • desde 2002. ŚŚ IBSS – International Bibliography of the Social Sciences • ProQuest (EE. UU.) • desde 2008. ŚŚ LATINDEX – Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal • (México) • desde 2006. ŚŚ OCENET • Editorial Océano (España) • desde 2003. ŚŚ PRISMA – Publicaciones y Revistas Sociales y Humanísticas • ProQuest (EE. UU.) • desde 2005. ŚŚ PUBLINDEX – Índice Nacional de Publicaciones Seriadas Científicas y Tecnológicas ŚŚ Colombianas • Colciencias (Colombia), actualmente categoría A2 • desde 2006. ŚŚ RedALyC – Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal • UNAM (México) • desde 2007. ŚŚ SciELO – Scientific Electronic Library Online (Colombia) • desde 2007. ŚŚ SciELO Citation Index • Thomson Reuters-SciELO (EE. UU.) • desde 2013. ŚŚ SCOPUS – Database of Abstracts and Citations for Scholarly Journal Articles • Else- vier (Holanda) • desde 2011. ŚŚ Ulrich’s Periodicals Directory • ProQuest (EE. UU.) • desde 2004. ŚŚ Worldwide Political Science Abstracts y PAIS Internacional – Public Affairs Information

Service • CSA–ProQuest (EE. UU.) • desde 2004.

Portales web ŚŚ http://www.lablaa.org/listado_revistas.htm (Biblioteca Luis Ángel Arango, Colombia) ŚŚ http://www.lib.utexas.edu/benson (Benson Latin American Collection) ŚŚ https://uniandes.academia.edu/ColombiaInternacional (Academia.edu)

Contenido Editorial Carta a los lectores

13-14

El auge de los estudios sobre la política subnacional latinoamericana

15-34

Julieta Suárez-Cao, Margarita Batlle, Pontificia Universidad Católica de Chile y Laura Wills- Otero, Universidad de Los Andes (Colombia)

Análisis: Política subnacional en América Latina Policy Regime Juxtaposition in Latin America

37-65

Configuración de los apoyos electorales a nivel municipal. Un análisis de los resultados electorales para la Alcaldía de Cali, Colombia (2003-2015)

67-98

Kent Eaton, University of California (Estados Unidos)

Juan Pablo Milanese, Adolfo A. Abadía, Universidad Icesi (Colombia), Alejandro Rodríguez y Beatriz Cuervo, Geografía Urbana (Colombia)

Más allá de la capacidad estatal: sociedad civil e implementación de políticas a nivel subnacional en Cusco y San Martín (Perú)

María Claudia Augusto Meléndez, Eduardo Dargent Bocanegra y Stéphanie Rousseau, Pontificia Universidad Católica del Perú

Clientelismo, territorio y política subnacional en Argentina. Aportes a partir del caso de Santiago del Estero Victoria Ortiz de Rozas, CONICET (Argentina)

99-125

127-156

“Juntos pero revueltos”. Estrategias electorales y coaliciones partidarias para la elección de diputados locales en los estados mexicanos (2000-2016) 157-187 Lisandro M. Devoto, Universidad Nacional Autónoma de México y Juan C. Olmeda, El Colegio de México

Tema libre Partidos políticos, ideologías y política exterior en las elecciones presidenciales brasileñas del 2014 Flávio Contrera, Universidade Federal de São Carlos (Brasil) e Matheus Lucas Hebling, Universidade Estadual de Campinas (Brasil)

191-220

Documentos Consideraciones teóricas-metodológicas para el análisis de la política internacional subestatal

223-250

Genocidas, situaciones y responsabilidades: Una revisión de The Killing Compartments: The Mentality of Mass Murder (2015) de Abram de Swaan y A Dreaming Child de Gakire Dieudonné (2016)

251-255

María Lis Rolandi y Marcos Merello, Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (Argentina)

Angelika Rettberg, Universidad de los Andes (Colombia)

Colombia Internacional

Contents Editorial Letter from the Editor

13-14

The Rise of Latin-American Subnational Political Studies

15-34

Julieta Suárez-Cao, Margarita Batlle, Pontificia Universidad Católica de Chile y Laura Wills- Otero, Universidad de Los Andes (Colombia)

Analysis: Subnational politics in Latin America Policy Regime Juxtaposition in Latin America

37-65

Configuration of Electoral Support at the Municipal Level: An Analysis of Election Results for the Mayoralty of Cali- Colombia (2003-2015)

67-98

Kent Eaton, University of California (United States)

Juan Pablo Milanese and Adolfo A. Abadía, Universidad Icesi (Colombia), Alejandro Rodríguez, Beatriz Cuervo, Geografía Urbana (Colombia)

Beyond State Capacity: Civil Society and Policy Implementation at the Subnational Level in Cusco and San Martín (Peru)

María Claudia Augusto Meléndez, Eduardo Dargent Bocanegra and Stéphanie Rousseau, Pontificia Universidad Católica del Perú

99-125

Clientelism, Territory and Subnational Politics in Argentina: Contributions Based on the Case of Santiago del Estero

127-156

“Together and Mixed”: Electoral Strategies and Party Coalitions for the Election of Local Deputies in Mexican States (2000-2016)

157-187

Victoria Ortiz de Rozas, CONICET (Argentina)

Lisandro M. Devoto, Universidad Nacional Autónoma de México and Juan C. Olmeda, El Colegio de México

General Interest Political Parties, Ideologies and Foreign Policy in Brazil’s Presidential Election of 2014 Flávio Contrera, Universidade Federal de São Carlos (Brazil) and Matheus Lucas Hebling, Universidade Estadual de Campinas (Brazil)

191-220

Documents Theoretical-Methodological Considerations for the Analysis of Sub-state International Politics

223-250

Genocides, Situations and Resposibilities: A Review of The Killing Compartments: The Mentality of Mass Murder (2015) by Abram de Swaan and A Dreaming Child (2016) by Gakire Dieudonné Angelika Rettberg, Universidad de los Andes (Colombia)

251-255

María Lis Rolandi and Marcos Merello, Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (Argentina)

Colombia Internacional

Índice Editorial Carta aos leitores

13-14

O auge dos estudos sobre política subnacional latino-americana

15-34

Julieta Suárez-Cao, Margarita Batlle, Pontificia Universidad Católica de Chile y Laura Wills- Otero, Universidad de Los Andes (Colombia)

Análise: Política subnacional em América Latina Justaposição de regimes de políticas na América Latina

37-65

Configuração dos apoios eleitorais no âmbito municipal. Uma análise dos resultados eleitorais para a Prefeitura de Cali, Colômbia (2003-2015)

67-98

Kent Eaton, University of California (Estados Unidos)

Juan Pablo Milanese, Adolfo A. Abadía, Universidad Icesi (Colômbia), Alejandro Rodríguez e Beatriz Cuervo, Geografía Urbana (Colômbia)

Para além da capacidade estatal: sociedade civil e implementação de políticas a nível subnacional em Cusco e San Martín (Peru)

María Claudia Augusto Meléndez, Eduardo Dargent Bocanegra e Stéphanie Rousseau, Pontificia Universidad Católica del Perú

99-125

Clientelismo, território e política subnacional na Argentina. Contribuições a partir do caso de Santiago del Estero

127-156

“Juntos e misturados”. Estratégias eleitorais e coalizões partidárias para a eleição de deputados locais nos estados mexicanos (2000-2016)

157-187

Victoria Ortiz de Rozas, CONICET (Argentina)

Lisandro M. Devoto, Universidad Nacional Autónoma de México e Juan C. Olmeda, El Colegio de México

Tema aberto Partidos políticos, ideologias e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014 Flávio Contrera, Universidade Federal de São Carlos (Brasil) y Matheus Lucas Hebling, Universidade Estadual de Campinas (Brasil)

191-220

Documentos Considerações teóricas e metodológicas para a análise da política internacional subestatal

223-250

Genocidas, situações e responsabilidades: uma revisão de The Killing Compartments: The Mentality of Mass Murder (2015), de Abram de Swaan, e A Dreaming Child (2016), de Gakire Dieudonné

251-255

María Lis Rolandi e Marcos Merello, Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (Argentina)

Angelika Rettberg, Universidad de los Andes (Colombia)

Colombia Internacional

Colombia Internacional agradece la colaboración de los siguientes académicos que participaron como árbitros de este número

Adrián Albala, Universidade de São Paulo (Brasil) Francisco Aldecoa, Universidad Complutense de Madrid (España) Guillermo V. Alonso, Universidad Nacional de San Martín (Argentina) Luis Fernando Angosto Ferrández, University of Sydney (Australia) Marcela Ávila-Eggleton, Universidad Autónoma de Querétaro (México) Anna Ayuso, Barcelona Centre for International Affairs (España) Alberto Aziz Nasif, CIESAS (México) Roxana Barrantes, Pontificia Universidad Católica del Perú Patricio Besana, Universidad Nacional de San Martín (Argentina) Peter Birle, Ibero-Amerikanisches Institut (Alemania) Horacio Cao, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Gabriel Cepaluni, Universidade Estadual Paulista (Brasil) Paula Clerici, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Miryam Colacrai, Universidad Nacional de Rosario (Argentina) Rosalía Correa, Pontificia Universidad Javeriana, Cali (Colombia) Pablo Simon Cosano, Universidad Carlos III de Madrid (España) Gabriela da Silva Tarouco, Universidade Federal de Pernambuco (Brasil) Paulo Roberto de Almeida, Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (Brasil) Leonardo Díaz Abraham, Universidad Autónoma Metropolitana (México) Tomas DÔsek, Pontificia Universidad Católica de Chile Ariel Alejandro Goldstein, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Juan David Gutierrez, University of Oxford (Reino Unido) Jorge Hernández Lara, Universidad del Valle (Colombia)

William Guillermo Jiménez, Universidad Libre (Colombia) Michael Keating, University of Aberdeen (Reino Unido) Ruben Cesar Keinert, Fundação Gertulio Vargas (Brasil) Massimo Leone, Università degli Studi di Torino (Italia)/ Durham University (Reino Unido) Peter J. May, University of Washington (Estados Unidos) Luis Bernardo Mejía, Universidad de los Andes (Colombia) Irma Méndez de Hoyos, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (México) Luisa Messina Fajardo, Università degli Studi Roma Tre (Italia) Elias David Morales Martinez, Universidade Federal do ABC (Brasil) Leonardo Morlino, LUISS (Italia) Aldo Muñoz Armenta, Universidad Autónoma del Estado de México Carlos Murillo, Universidad de Costa Rica Marcelo Gabriel Nazareno, Universidad Católica de Córdoba (Argentina) Sara Niedzwiecki, University of New Mexico (Estados Unidos) Virginia Oliveros, Tulane University (Estados Unidos) Janina Onuki, Universidade de São Paulo (Brasil) Sandra Polania-Reyes, University College London (Reino Unido) José Ricardo Puyana, Universidad Externado de Colombia Julia Maria Rubio, Columbia University (Estados Unidos) Mónica Sinisterra Rodríguez, Universidad del Cauca (Colombia) Celeste Schnyder, CONICET (Argentina) Valeria Serafinoff, Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina) Britta Weiffen, Universität Konstanz (Alemania) J.J. Woo, Harvard University (Estados Unidos)

E EDITORIAL F

Carta a los lectores 2017 es un año de cambios para Colombia Internacional. La Revista pasó de publicar tres números anuales a ser una publicación trimestral. El gran reto es conservar esta nueva periodicidad y la calidad que caracteriza a los artículos y textos que aquí se publican. Por otro lado, a partir del presente número me corresponde reemplazar a Carlo Nasi en la dirección editorial de la Revista. A este cambio se suma también la partida de Mateo Morales, quien estuvo encargado de la coordinación editorial por un año, y quien ha asumido la coordinación editorial de la Revista de Estudios Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales. Para Carlo y Mateo, muchos éxitos en sus nuevas labores y un enorme agradecimiento por su excelente desempeño y dedicación en las tareas editoriales. Para mí es un gusto asumir la dirección editorial de la Revista y los nuevos retos que se vienen para Colombia Internacional. El número 90, el primero de dos sobre política subnacional, contó con la participación de tres editoras invitadas, especialistas en el tema. Julieta Suárez-Cao y Margarita Batlle, de la Pontificia Universidad Católica de Chile, y Laura Wills-Otero, directora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Colombia) y actual directora de Colombia Internacional, nos acompañaron como coordinadoras de los números 90 y 91. A ellas agradecemos la dedicación en la selección y lectura de los textos, y toda su disposición para facilitar el proceso editorial de este y el siguiente número. Como nuestras editoras invitadas presentan los artículos seleccionados en los dos números monográficos dedicados al análisis de la política subnacional en América Latina, me limito a resaltar el éxito que tuvo la convocatoria. Recibimos más de cuarenta textos de académicos radicados en países como Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Países Bajos y Perú, por mencionar sólo algunos. Este considerable número de artículos da cuenta de la creciente importancia de la política subnacional como campo de estudio de las Ciencias Sociales en América Latina. Los textos seleccionados para su publicación contribuyen al debate sobre yuxtaposición de regímenes políticos en América Latina, competencia electoral, régimen político local, instituciones informales en el nivel local, sociedad civil e implementación de políticas públicas, y coaliciones para elecciones locales, principalmente. Espero que disfruten la lectura de este valioso material. No quisiera dejar de comentar que se vienen épocas de cambio también en el escenario internacional, con la llegada de Donald Trump a la Presidencia de Estados Unidos. Sus radicales posturas hacia los migrantes y refugiados que

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se encuentran en suelo estadounidense o en solicitud de asilo, así como sus impulsos por implementar medidas proteccionistas en la política comercial y su agresiva política exterior, auguran momentos difíciles en la política internacional. Por último, el país tampoco es ajeno a grandes desafíos y retos en la política nacional. La implementación de los acuerdos de paz con las FARC y la puesta en marcha, ahora sí, de lo que algunos sectores sociales, políticos y económicos del país llaman el posconflicto son una tarea titánica que nos involucra a todos los colombianos como ciudadanos. Espero que desde Colombia Internacional se siga aportando al análisis, a la reflexión y al debate sobre estos y otros temas de coyuntura de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales. Mariana Delgado Barón Editora Colombia Internacional

El auge de los estudios sobre la política subnacional latinoamericana Julieta Suárez-Cao1 Margarita Batlle2 Pontificia Universidad Católica de Chile Laura Wills-Otero Universidad de los Andes (Colombia) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.01

Introducción Las últimas décadas fueron prolíficas en análisis sobre política subnacional dentro de los estudios politológicos sobre América Latina. Esta tendencia a poner en primer plano la política local se encuentra principalmente ligada a los procesos de democratización de nuestros países y a los procesos de descentralización que experimentaron tanto los países unitarios como federales de la región (Fox 1994).3 Sin embargo, mientras que el boom de los estudios sobre política subnacional se desarrolló mayormente a partir de los años dos mil, las transiciones a la democracia y sus análisis son característicos de las décadas anteriores. Si bien la reflexión sobre lo subnacional se ancla en la preocupación por la democratización, la brecha temporal entre ambos grupos de estudios indica que uno no explica fácilmente la emergencia del otro. Así, el presente artículo sostiene que existe una razón disciplinaria metodológica importante detrás de esta brecha temporal. Dicha razón metodológica está relacionada con el surgimiento de un nuevo enfoque que vuelve a valorar la investigación y la teorización a partir de los estudios de caso (Brady y Collier 2004; Gerring 2007 y 2012; Goertz y Mahoney 2012; Seawright 2008).

1 La autora agradece al Proyecto FONDECYT Iniciación #11130538, y al Núcleo Milenio para el Estudio de la Estatalidad y la Democracia en América Latina (RS130002), desarrollado con aportes de la Iniciativa Científica Milenio del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo de Chile. 2 La autora agradece al Proyecto FONDECYT Postdoctoral #3160447. 3 El hecho de que la democratización haya incentivado la descentralización en los países unitarios no implica desconocer que, en ciertos casos particulares, algunos aspectos de dicha descentralización habían comenzado durante los regímenes militares (Eaton 2006b). 15

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 15-34 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.01

La incorporación de fenómenos de política local al acervo de la política comparada latinoamericana es un acontecimiento que merece ser celebrado. La comprobación empírica de la importancia de las dinámicas políticas subnacionales, sin embargo, se encuentra con los problemas teóricos propios de una disciplina que sufre un “sesgo nacional” en sus conceptos, teorías e indicadores (Rokkan 1970). Durante años, la atención centrada de manera exclusiva en los procesos nacionales no sólo mantuvo en las sombras dinámicas locales relevantes, sino que además apuntaló el supuesto implícito de que la política subnacional era un mero reflejo del acontecer nacional, o digno de un interés idiosincrático con poca conexión con las dinámicas más relevantes de la política nacional. La falta de una atención sistemática sobre la política local es entendible en términos de la política comparada y de sus discusiones metodológicas, que, desde sus inicios, ponían sobre la mesa la necesidad de diferenciarse de la disciplina de la Historia, de aumentar el número de casos, y la importancia de generar conceptos universales empíricos (Lijphart 1971; Sartori 1970). Del mismo modo, es comprensible por razones pragmáticas ligadas a la ausencia de datos confiables sobre fenómenos subnacionales, en un contexto en el que aún hoy en día es difícil obtener información. No es sorprendente, entonces, que el boom de los análisis de política subnacional haya surgido en paralelo con una revolución en la forma de concebir la metodología en la Ciencia Política. La puesta en cuestionamiento del modelo único de inferencia causal propuesto por Gary King, Robert Keohane y Sidney Verba (1994), de la mano de Brady y Collier (2004) y otros académicos (Collier y Gerring 2009; Gerring 2007; George y Bennett 2005; Gerring 2012; Goertz 2006; Goertz y Mahoney 2012; Mahoney 2003; Mahoney y Rueschemeyer 2003, entre otros), ha generado un ambiente menos hostil para el florecimiento de análisis de casos, el diseño de investigación más comúnmente asociado a los estudios de política local. En gran medida, los dos dossiers de Colombia Internacional que resultaron de la convocatoria para recibir artículos sobre política subnacional en América Latina son evidencia de esta situación. A partir de los resultados de esta convocatoria, en esta introducción buscamos explorar los fundamentos empíricos del surgimiento de los análisis sobre política subnacional latinoamericana, discutir las cuestiones teóricas que emergen con este nuevo foco de estudio y evaluar los desafíos metodológicos que este presenta. En la próxima sección analizamos el sesgo nacional en la política comparada en relación con las herramientas metodológicas que hegemonizaban los estudios de la disciplina. Allí sostenemos que los desarrollos metodológicos más recientes facilitaron la ampliación del foco de análisis, incorporando así, de manera sistemática, fenómenos de índole subnacional. En la tercera sección listamos los acontecimientos históricos que llevaron al auge 16

El auge de los estudios sobre la política subnacional latinoamericana Julieta Suárez-Cao • Margarita Batlle • Laura Wills-Otero

de los estudios de política subnacional. En este sentido, se reconoce como clave la influencia del federalismo en las transiciones a las democracias en Argentina, Brasil y México; y la descentralización política sufrida por los países unitarios de la región. La cuarta sección se centra en el análisis de la presente convocatoria. Ahí damos cuenta de las principales características de los manuscritos recibidos a la luz de los aspectos metodológicos, teóricos y empíricos desarrollados anteriormente. Por último, se presentan los artículos que hacen parte de los dos dossiers resultantes publicados en los números 90 y 91 de Colombia Internacional.

1. El auge de los estudios sobre la política subnacional: razones metodológicas La política comparada como disciplina ha estado históricamente enfocada al análisis de casos nacionales. Así, aunque los objetos de estudio sean países, partidos políticos, sistemas políticos, modelos económicos, grupos sociales, tipos de Estado, etcétera, la escala en la cual los fenómenos eran aprehendidos era, en su amplia mayoría, de índole nacional. Se dio entonces un proceso circular, en el cual la arena nacional ocupaba el foco de atención, y los conceptos y teorías de la disciplina se abocaban a captarla. De esta manera, las cuestiones no nacionales no sólo quedaban en las sombras, sino que nuestras herramientas teóricas, que son las encargadas de develar los fenómenos por explicar y las causas posibles, tampoco facilitaban su incorporación al análisis. A esta situación, Stein Rokkan la caracterizó como “sesgo nacional” (whole-nation bias) (1970). Una causa de este sesgo nacional que no ha sido muy explorada está relacionada con el manejo de las cuestiones metodológicas en la política comparada. La posición predominante en la disciplina por varias décadas se puede resumir en el axioma de que existe una única lógica de inferencia causal, y que dicha lógica es la perteneciente a la del método estadístico (King, Keohane y Verba 1994, 3). La relación de los estudios cuantitativos con los fenómenos nacionales es bastante directa. Son los gobiernos centrales los que suelen poseer generalmente las estadísticas más detalladas, confiables y de dominio público. Más aún, los organismos internacionales son receptáculos de estadísticas accesibles y, en muchos casos, comparables entre países. Los datos a nivel nacional son entonces más fáciles de conseguir y se prestan más cómodamente al armado de las bases de datos. Este único modelo se basa en un entendimiento de causalidad simétrica y covarianza; a diferencia de los modelos de causalidad compleja como la causalidad asimétrica, la multifinalidad y la equifinalidad que subrayan la existencia de una causalidad múltiple coyuntural y compleja en las ciencias sociales (Hall 2003; Ragin 2008). De todos modos, esta idea de un único modelo 17

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 15-34 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.01

de causalidad no era muy novedosa. Ya Arend Lijphart en su artículo de 1971, por mencionar un ejemplo, ordenaba los distintos tipos del método científico en relación con su poder de control implicando que la lógica era la misma para todos.4 Exceptuando al estudio de caso, por supuesto, que en la mayoría de sus variantes ni siquiera podía ser considerado como un método de control. Es más, en opinión de Lijphart, la principal desventaja del método comparado consistía en el famoso adagio de “pocos casos, muchas variables” replicando un problema de grados de libertad que es relevante en los análisis estadísticos, pero no así en los cualitativos (George y Bennett 2005; Goertz y Mahoney 2012). Es interesante notar que una de las soluciones que proponía el autor para aumentar el número de casos consistía en estudiar unidades subnacionales, en vez de nacionales. Esta solución también demuestra la implicancia cuantitativa del razonamiento de Lijphart, ya que no se cuestiona el hecho de que probablemente las unidades subnacionales sean cualitativamente diferentes a las nacionales y, por ende, no resulten susceptibles de ser intercambiables o englobables en un mismo diseño de investigación. A pesar de trabajar dentro del mismo marco de metodología unificado, Richard Snyder desarrolla esta advertencia en su artículo sobre el método comparado subnacional: “[…] las observaciones a nivel subnacional no proveen necesariamente pruebas independientes de la teoría, porque los estados, los condados y otras subunidades dentro del sistema político están frecuentemente interconectados […]” (2001, 95; cursiva en el original). Incluso aquellos autores comprometidos con el método comparado y de corte más cualitativo, como Giovanni Sartori, contribuyeron a devaluar la importancia de los estudios de caso con su llamado a construir conceptos que sean universales empíricos y capaces de viajar (Collier y Gerring 2009; Sartori 1970).5 A pesar de que el autor propugna la importancia de la clasificación y la conceptualización por sobre la medición y la cuantificación, el sesgo nacional también resulta evidente en sus escritos más sustantivos sobre partidos y sistemas de partidos (Sartori 1976), y explica en parte los problemas teóricos que enfrenta en el momento de decidir si los sistemas de partido subnacionales tienen una entidad propia o si carecen del estatus de sistema.6 Es conveniente remarcar que esta propuesta metodológica cuenta con una mayoría de adeptos y no debería leerse como una crítica al modelo unificado per se, sino que simplemente se ofrece

4 En una escala de mayor a menor poder de control: el método experimental, el método estadístico, el método comparado y el método de estudio de caso. 5 En otro texto, Sartori es explícitamente más escéptico con respecto a las supuestas ventajas del método estadístico sobre el comparado (1991). 6 Para una discusión detallada al respecto, véase Gibson y Suarez-Cao (2010). 18

El auge de los estudios sobre la política subnacional latinoamericana Julieta Suárez-Cao • Margarita Batlle • Laura Wills-Otero

como una explicación del hecho de que la política subnacional se haya mantenido en las sombras de la disciplina. A pesar de que varias obras de las relevadas en la sección siguiente emplean métodos de índole cuantitativa, los estudios de política regional y local tienen una afinidad electiva con los estudios de caso. Lo que esta sección intenta argumentar es que los fenómenos de política subnacional en general habían logrado mantenerse en las sombras porque predominaba un sesgo en las herramientas teóricas y metodológicas de la política comparada que apuntaba mayormente a cuestiones de índole nacional. Esto es así por otras razones también. En efecto, durante años la política comparada contempló mayormente fenómenos nacionales porque eran los más fácilmente aprehendidos por conceptos del ámbito nacional, y explicados por teorías del mismo alcance. Esta situación procede de una extensión acrítica de las supuestas ventajas de los métodos cuantitativos por sobre los cualitativos, que fue facilitada por visiones que propugnaban una unificación de las metodologías disponibles poniendo como estándar los análisis estadísticos. Asimismo, la política comparada más tradicional fue marcada con fuerza por la experiencia continental europea, mayoritariamente unitaria y centralista, donde había poco lugar para las reflexiones de cuestiones subnacionales. Pero esta situación de hegemonía metodológica pronto se vería desafiada. Con los comienzos del siglo, la política comparada y la ciencia política estadounidense en general vivieron una revolución interna, encabezada por el movimiento de la Perestroika, que propugnaba el pluralismo de métodos, ante una situación de monismo metodológico como la descrita arriba (Monroe 2005). Así, la pluralidad metodológica resultante trajo consigo una revalorización de los estudios de caso, y con ella, una ampliación de miras hacia cuestiones más allá de lo nacional (Brady y Collier 2004; George y Bennett 2005; Gerring 2007; Gerring 2012; Goertz y Mahoney 2012; Mahoney 2001 y 2003; Ragin 2008; Seawright 2008). En suma, la pluralidad metodológica contribuyó a abrir la puerta a los estudios subnacionales, gracias al énfasis en la causalidad determinística, en vez de la probabilística.7 La ventaja de la lógica de condiciones necesarias y suficientes reside en que permite realizar inferencias causales válidas en un número pequeño de casos (Ragin 2008). Asimismo, otras características de los análisis cualitativos —como la identificación de multifinalidad (las mismas combinaciones causales que llevan a diferentes resultados en distintos contextos), de equifinalidad (distintas combinaciones causales que llevan a un mismo resultado) y de relaciones 7 Véase Goertz y Mahoney (2012) para una discusión de las diferencias ontológicas entre los métodos cualitativos y cuantitativos. 19

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causales asimétricas (donde la presencia de una causa provoca un efecto, pero su ausencia no necesariamente lo impide)— también contribuyen a la posibilidad de estudiar fenómenos subnacionales a partir de diseños de investigación adecuados.

2. El auge de los estudios sobre la política subnacional en América Latina: razones empíricas La agenda de la política comparada en los estudios sobre América Latina ha pasado por varias oleadas de temas que tienden a dar uniformidad a una región por demás heterogénea. Así, es posible señalar los estudios sobre las perspectivas de modernización socioeconómica y los regímenes autoritarios que fueron predominantes en las décadas de los sesenta y los setenta (Cardoso y Faletto 1969; Linz y Stepan 1978; Linz y Valenzuela 1994; Stepan 1971; O’Donnell 1973; Stepan 1973 y 1978; Valenzuela y Valenzuela 1986; Valenzuela 2003). En general, estas obras proponen enfoques diversos, desde visiones institucionalistas hasta de economía política, acerca de los vaivenes autoritarios del subcontinente, del rol de los militares en política y de las perspectivas de desarrollo económico y social. Del mismo modo, una vez desmanteladas las dictaduras, la política comparada latinoamericana se abocó a los análisis de la transición democrática y de las posibilidades de consolidación de regímenes poliárquicos (Cavarozzi y Garretón 1989; Linz y Stepan 1996; Mainwaring, O’Donnell y Valenzuela 1992; Mainwaring y Shugart 1997; O’Donnell, Schmitter y Whitehead 1986; Siavelis 2009). Y posteriormente, a cuestiones acerca de la calidad de estas democracias recientes (Altman y Pérez-Liñán 2002; Diamond y Morlino 2005; Morlino 2007; O’Donnell et al. 2004; entre otros). Sin embargo, todas estas obras comparten, más allá de sus diferencias, un foco de escala de análisis nacional. Así, las dictaduras militares, los desafíos de industrialización y, posteriormente, la implantación y las vicisitudes de las democracias latinoamericanas han sido estudiados a partir de la unidad de análisis de los países, privilegiando los procesos nacionales y las dinámicas políticas que ocurren en el centro de las naciones de la región. Los análisis en profundidad de dichos procesos pronto revelaron que los fenómenos estudiados distaban de ser homogéneos en todo el territorio nacional (O’Donnell 1993). Como se argumentará a continuación, los procesos de democratización tuvieron un papel importante a la hora de develar la importancia de poner al territorio en primer plano. La importancia de la democratización en el descubrimiento de la política subnacional se debe principalmente a un doble desarrollo. Por un lado, el rol del federalismo en los procesos de democratización de los países grandes de América Latina no pasó desapercibido. La democratización, en estos casos, fue, o mejor 20

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dicho, sigue siendo, un proceso irregular e inconsistente a través del territorio. Por otro lado, la democratización incentivó procesos de descentralización política y administrativa en los países unitarios de la región. Así, la apertura política y la multiplicidad electoral generaron una relevancia creciente de las arenas regionales y locales en países que solían ser mucho más centralizados. Sin embargo, como bien lo muestran los artículos del presente dossier, la promesa de democracia y desarrollo de la descentralización se mantiene parcialmente incumplida. En relación con el federalismo en los procesos de democratización, el caso brasileño fue pionero en develar las lógicas subnacionales, en particular estatales, que afectaron a la política nacional durante los primeros años de la transición y que siguen siendo relevantes para entender los fenómenos más actuales. La particularidad de la transición en Brasil residió en que las primeras elecciones directas fueron las locales, en 1985, el mismo año en que se eligió un presidente civil —después de casi veinte años de gobiernos militares— de manera indirecta. Es más, el hecho de que el gobierno militar haya mantenido la elección de autoridades municipales, y que en la transición los gobernadores hayan gozado de una legitimidad de origen con anterioridad al presidente, redundó en que fueron estos últimos quienes marcaron el ritmo de la democratización (Eaton 2006b). Habiendo sido electos directamente en 1982, los gobernadores fueron actores claves en la democratización, a través del impulso a la campaña de 1984, que reclamaba la elección directa de las autoridades (Diretas Já!). Así, el federalismo impuso un entramado institucional que afectó la manera en que las instituciones democráticas penetraron en el territorio nacional y, eventualmente, en la implementación de las reformas de mercado (Samuels y Abrucio 2000; Samuels y Mainwaring 2004). El poder de los gobernadores en Brasil no es un tema novedoso en la política de ese país; por este motivo, suelen ser conocidos como os Barões da federação (los Barones de la federación) (Abrucio 1998).8 En este sentido, la política estatal y municipal y los principales líderes subnacionales han sido protagonistas importantes de estudios politológicos que pusieron en primer plano la relevancia del territorio para entender fenómenos no sólo locales, sino también nacionales. El caso mexicano también dio pie a interpretaciones refinadas acerca del rol del federalismo en la democratización nacional. La transición desde “la dictadura perfecta” del Partido Revolucionario Institucional (PRI) hacia la 8 Sobre este tema aún no existe un acuerdo definitivo, y trabajos más nuevos marcan un descenso en el poder de los gobernadores a partir de la presidencia de Fernando Henrique Cardoso (1995) (Arretche y Rodden 2004; Figueiredo y Limongi 2000). Otros autores encuentran que, si bien el federalismo tiene un impacto negativo en la cohesión partidaria, la influencia de los actores subnacionales no es tan relevante (Desposato 2004). 21

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competencia política se realizó de manera gradual e incremental, pero quizás su rasgo más interesante es que transcurrió desde el nivel municipal, pasando al estatal y finalmente al federal.9 A fines de la década de los ochenta, en un contexto económico adverso y con una comunidad internacional cada vez menos dispuesta a tolerar las limitaciones a la oposición, el PRI empezó a reconocer victorias electorales locales al Partido Acción Nacional (PAN) (Ochoa-Reza 2004). La democratización entonces fue de abajo hacia arriba, pero esto no implica desconocer que se generó una situación heterogénea donde coexisten sistemas políticos estatales democráticos y autoritarios. En este caso, el federalismo ha presentado incentivos divergentes, ya que, si bien permite en un primer momento una apertura gradual, luego tolera la supervivencia de enclaves no democráticos (Reynoso 2002). Los estudios sobre autoritarismo subnacional en México y en Argentina son de los más desarrollados de la región. A partir de los análisis pioneros de Jonathan Fox (1994), Wayne Cornelius, Eisenstadt y Hindley (1999), y de Edward L. Gibson (2012), más investigadores se han abocado al análisis de la persistencia y el desmantelamiento de algunos gobiernos estatales no democráticos (Durazo-Herrmann 2010; Gervasoni 2011; Gibson 2012; Giraudy 2010; Behrend 2011).10 La transición a la democracia en Argentina fue muy diferente a la de los demás casos federales de América Latina (Huntington 1991). El derrumbe de la dictadura luego de la derrota militar en Malvinas en 1982 generó una repentina apertura electoral. A la veloz democratización se le sumó, una década más tarde, una transformación de golpe del aparato productivo nacional y de la estructura del Estado nacional, vía la rápida implementación de reformas pro-mercado (la privatización de empresas estatales, la desregulación de los mercados financieros, la descentralización de servicios de salud y educación, etcétera). Estos procesos redundaron en una intensificación de los poderes formales y fácticos de las administraciones provinciales, quienes eventualmente pasaron a un primer plano de interés político y politológico. Por otro lado, en muchos países unitarios de América Latina, la democratización y, posteriormente, las reformas económicas de mercado trajeron consigo la descentralización política. Si bien en algunos países la descentralización en

9 En México, así como en Brasil, las unidades administrativas territoriales intermedias son los estados, y se conoce al nivel nacional como el federal. 10 En el ámbito de la política territorial, la literatura sobre el clientelismo, las redes asistenciales y la compra de votos también prosperó (Auyero 2001; Brusco, Nazareno, y Stokes 2004; Calvo y Murillo 2008; Szwarcberg 2015). Existe una amplia literatura sobre la competencia partidaria en las provincias y el sistema multinivel (Calvo y Escolar 2005; Calvo y Micozzi 2005; Gibson y Suarez-Cao 2010; Leiras 2007; Suárez-Cao 2013; Suárez-Cao y Freidenberg 2014). 22

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general había comenzado antes, como en Chile —y en otros casos, como en Colombia, no puede hablarse de transición a la democracia—, la descentralización fue un proceso que transcurrió en todos los países latinoamericanos que ahora eligen sus propias autoridades subnacionales. El ritmo, la profundidad y el grado de transformación de la descentralización variaron, sin embargo, de un caso a otro. De todas maneras, el resultado es una mayor relevancia política y politológica de lo local.11 A pesar de las diferencias entre los procesos descentralizadores, el análisis politológico de los fenómenos de la política subnacional en los países unitarios de la región ha florecido merecidamente. En consecuencia, es posible encontrar estudios sobre la descentralización, los clivajes regionales y su importancia en la política nacional boliviana y ecuatoriana (Del Campo 2007; Eaton 2007 y 2011; Freidenberg y Alcántara Sáez 2001; Freidenberg 2010). La descentralización ha contribuido así a reavivar conflictos étnicos y, en el caso de Bolivia, también de clase. Para el caso colombiano destacan, a grandes rasgos, dos grupos de trabajos: aquellos que han analizado la naturaleza y evolución de los sistemas de partidos subnacionales (Pinzón de Lewin 1989; García 2000; Hoyos 2007; Guzmán 2005; Batlle 2014; Milanese y Jaramillo 2015; Bedoya y Arenas 2015), por un lado, y los que han vinculado diferentes aspectos de la competencia electoral o la disputa de poder con la dinámica propia del conflicto armado en el nivel subnacional (Duncan 2014; García 2007; González 2014; Hoyos 2009). Otro tema recurrente en la investigación de cuestiones subnacionales es el rol de lo local en el colapso del sistema de partidos (para los casos de Ecuador, Perú y Venezuela), así como el formato y la dinámica de la competencia política y partidaria a nivel local, y la emergencia de outsiders o de políticos sin partidos (Batlle 2009; Cyr y Meléndez 2016; Cyr y Sagarzazu 2014; León 2004; Melendez y Leon 2009; Pachano 2008; Pérez Mendieta 2014; Sagarzazu 2011; Tanaka 2005; Tanaka y Vera 2008). Al igual que en los estudios sobre casos federales, gran parte de los análisis subnacionales en los países descentralizados han versado sobre el tema del clientelismo (Bezerra 2011; Penfold-Becerra 2007; Rehren 1996; Van Cott 2000; Wolff 2007). Los estudios sobre el caso peruano son particularmente interesantes porque presentan un fenómeno paradójico: la presencia de relaciones cliente-patrón en un contexto sin maquinarias políticas potentes, esto es, en un contexto sin partidos 11 Una mayor relevancia de lo local no significa que siempre la arena local salga favorecida del proceso descentralizador. Como bien argumenta Tulia Falleti (2010), la descentralización dista mucho de ser una política homogénea. Así, no todo proceso de descentralización fortalece a los actores subnacionales; en particular, si lo que se descentraliza son responsabilidades, pero no recursos, en general será el gobierno central el favorecido por dicha política. 23

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(Cameron 2010; Muñoz 2014). Del mismo modo, el caso colombiano presenta una realidad muy particular, por la mezcla del conflicto armado, la presencia del narcotráfico y la prevalencia del clientelismo (Eaton 2006a; Gamboa 2012).

3. El auge de los estudios sobre la política subnacional en América Latina: la convocatoria de Colombia Internacional En la introducción se propuso una explicación que conecta aspectos históricos con otros de índole específicamente académica, que son propios de la disciplina. Por un lado, los aspectos empíricos están relacionados con la puesta en primer plano de la política territorial, a partir de las transiciones a la democracia que comenzaron en los años ochenta. Tanto en los países federales —donde la democratización se vio afectada por este diseño institucional— como en los países unitarios —donde la democratización trajo consigo la descentralización—, la política regional y local dejó de ocupar el lugar rezagado de siempre para adquirir una presencia propia. Sin embargo, esto sólo se tradujo en una agenda de investigación dinámica décadas después, cuando una transformación del paradigma metodológico en la disciplina permitió la elaboración de diseños de investigación adecuados a las características más comunes de los temas de política subnacional. Así, se sostiene que la agenda sobre política territorial es no sólo relativamente reciente, sino que además se ha visto fuertemente influenciada por la revalorización del rol de los estudios de caso, en particular, y de los métodos cualitativos, en general. El pluralismo metodológico es la razón que facilitó la innovación conceptual y teórica que viene de la mano de las nuevas preguntas de investigación y temas de estudio. En la presente convocatoria de Colombia Internacional recibimos un total de 47 manuscritos. El éxito inesperado de este llamado contribuyó a la publicación de dos dossiers. Esta decisión nos permitió publicar doce artículos, cinco en el Nº 90 y siete en el Nº 91 de la Revista. Los 47 manuscritos recibidos llegaron de académicos radicados en trece países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, Estados Unidos, México, Países Bajos, Perú, Reino Unido y Venezuela. Esto pone en evidencia tanto el éxito de la convocatoria como la consolidación de esta área de estudios sobre la región. De los doce artículos publicados, dos corresponden a análisis comparado de países de la región, dos son estudios sobre Argentina, uno sobre Brasil, dos sobre Colombia, dos sobre México, uno sobre Paraguay, uno sobre Perú, y un artículo teórico-conceptual. Los artículos presentan un rango de metodologías varias, a pesar de que predominan los enfoques cualitativos. De hecho, la

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utilización que se realiza de las estadísticas en los estudios publicados es más bien descriptiva, que un test para la inferencia causal. El dossier del Nº 90 comienza con el artículo “Policy Regime Juxtaposition in Latin America”, de Kent Eaton que destaca la lucha existente entre los modelos de desarrollo neoliberal y estatista. Según el autor, estos se estructuran en torno a líneas territoriales con funcionarios subnacionales electos que desafían las preferencias de política de los presidentes. En “Configuración de los apoyos electorales a nivel municipal. Un análisis de los resultados electorales para la Alcaldía de Cali, Colombia (2003-2015)”, Juan Pablo Milanese et al. analizan las conductas electorales según el estrato socioeconómico y los niveles de fragmentación de los candidatos para la disputa por la Alcaldía de Cali (Colombia). Así, a partir de diversas herramientas metodológicas, identifican elementos que contribuirían a poner en duda las percepciones instaladas sobre el impacto de los diferentes sectores sociales en los resultados de la elección local. En “Más allá de la capacidad estatal: sociedad civil e implementación de políticas a nivel subnacional en Cusco y San Martín (Perú)”, Eduardo Dargent, Stéphanie Rousseau y María Claudia Augusto analizan la manera en que los actores de la sociedad civil usaron la descentralización como una oportunidad para una implementación y un desarrollo mejores de determinada normativa nacional, lo que evidenciaría una implementación territorialmente heterogénea de las políticas públicas en los casos analizados. El cuarto artículo que integra el dossier es de Victoria Ortiz de Rozas y se titula “Clientelismo, territorio y política subnacional en Argentina. Aportes a partir del caso de Santiago del Estero”. La autora analiza el papel clave que tienen las prácticas clientelares en manos de los políticos provinciales en la mediación entre sus bases y la administración pública, lo cual constituye una estrategia determinante para conservar el poder político conseguido. Finalmente, el artículo de Lisandro Devoto y Juan Olmeda, “Juntos pero revueltos. Estrategias electorales y coaliciones partidarias para la elección de diputados locales en los estados mexicanos (2000-2016)”, muestra, a partir de una rica base de datos de elecciones de diputados locales, que las estrategias coalicionales difieren dependiendo tanto del estado en el que tengan lugar como del momento, y pueden, asimismo, variar en los diferentes distritos de un mismo estado. En el siguiente dossier, el número 91, que será publicado más adelante, incluimos otros cinco artículos relacionados con el tema de la convocatoria y dos documentos complementarios. En primer lugar, Jacqueline Behrend y Laurence Whitehead hacen un balance sobre lo que hemos aprendido en la última década sobre la heterogeneidad en los niveles de democracia a través de los territorios nacionales de los países de América Latina, India, Rusia, Filipinas y Estados 25

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Unidos. Los autores hacen una reflexión crítica de conceptos y explicaciones que otros han propuesto para dar cuenta de dicho fenómeno, e introducen el concepto estructuras y prácticas iliberales subnacionales para referirse a las variaciones democráticas territoriales. En segundo lugar, el artículo de Yann Basset et al., titulado “La política local en Riosucio: ¿un caso de autoritarismo subnacional?”, discute el argumento de Edward Gibson según el cual la existencia de élites regionales poderosas, combinadas con la presencia de actores armados ilegales, generan condiciones propicias para el surgimiento de autoritarismos subnacionales. Los autores muestran que, a pesar de presentarse un terreno fértil para que tal situación se dé en el municipio que estudian en profundidad, los resultados son opuestos: hay competencia electoral fuerte, y las élites políticas locales tienen grandes dificultades para mantenerse en el poder. La hipótesis de los autores es que esto ocurre por la imposibilidad de dichas élites de establecer conexiones con las élites nacionales que les permitan estabilizarse. El artículo de Germán Lodola, “Reclutamiento político subnacional. Composición social y carreras políticas de los gobernadores en Argentina”, analiza los procesos que regulan la entrada a la política de quienes en algún momento de su carrera electoral llegan a ocupar las gobernaciones. El estudio encuentra que características sociodemográficas asociadas a estos individuos favorecen su reclutamiento para ocupar dichos cargos. Además, Lodola muestra que los gobernadores despliegan diferentes modalidades de carrera, que varían en términos de su alcance territorial y movimiento entre niveles de gobierno. El cuarto trabajo, de Maria do Socorro Sousa Braga et al., analiza las relaciones que existen entre los partidos políticos y los regidores municipales, y propone la hipótesis de que estos últimos tienen mayores probabilidades de ocupar cargos en los Directorios Municipales de los partidos, a medida que aumenta su tiempo de afiliación a dichos partidos. Para poder concluir esto, los autores analizan las características demográficas, socioeconómicas y político-partidistas de los regidores electos en 2012 en el estado de São Paulo. En el quinto artículo, titulado “Los resortes colorados del poder: evolución y distribución de las gobernaciones en Paraguay (1998-2013)”, Sarah P. Cerna y Juan M. Solís analizan la distribución del poder a nivel departamental en Paraguay. Los autores muestran que, a diferencia del nivel nacional —donde ha habido apertura y tendencias hacia una mayor competencia electoral—, en la arena departamental se impone un bipartidismo en el que predominan los partidos tradicionales. Muestran que la Asociación Nacional Republicana (ANR) sobresale, dado que ha logrado mantener el control de la mayoría de los espacios de poder local desde el retorno a la democracia. En este segundo dossier incluimos, además, dos documentos que también recibimos en el marco de la convocatoria: una revisión de literatura y una nota de 26

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investigación. En primer lugar, Juan Federico Pino reseña reflexivamente la literatura sobre la evolución de los conceptos de las democracias y los autoritarismos subnacionales, y de algunas tipologías que se han derivado de tales conceptos en el contexto latinoamericano. Por su parte, Julio Ríos y Luis F. Soto describen la trayectoria institucional de casi un siglo de diversos aspectos de los poderes judiciales en los treinta y un estados de México. Los autores resumen los cambios constitucionales estatales, particularmente los que afectan primordialmente el poder judicial, así como los cambios a elementos del poder judicial como tal. Por último, los autores revisan los mecanismos institucionales de nombramiento, duración en los cargos y procesos de remoción de los magistrados de los tribunales superiores. Para concluir, en cada uno de los números acá presentados se incluyen artículos de tema libre. El primero, en el número 90, es “Partidos políticos, ideologia e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014” de Flávio Contrera y Matheus L. Hebling. El segundo, en el número 91, es “Pentecostalismo y política electoral en Colombia (1991-2014)” de William Mauricio Beltrán y Jesús David Quiroga. Dos documentos adicionales hacen parte del número 90: “Consideraciones teóricas-metodológicas para el análisis de la política internacional subnacional” de Rolandi María Lis Merelló Marcos, y “Revisión de Abram de Swaan, The Killing Compartments: The Mentality of Mass Murder, 2015, Yale University Press (traducción al español: Dividir para matar: Una exploración de la mentalidad genocida, 2016, Semana Libros) y A Dreaming Child, 2016, Divine Purpose Publishing”, de Angelika Rettberg. Esperamos que los lectores de este dossier disfruten los artículos que presentamos y que las investigaciones de las que estos se derivan nutran los estudios y las discusiones sobre la política subnacional.

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Julieta Suárez-Cao es licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (Argentina), máster y doctora en Ciencia Política por la Northwestern University (Estados Unidos). Es profesora asistente de la Pontiﬁcia Universidad Católica de Chile e investigadora responsable del Proyecto FONDECYT #11130538 “Opening the Black Box of Political 33

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 15-34 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.01

Party Competition”. Entre sus líneas de investigación se encuentran la política subnacional, el federalismo, las instituciones políticas y los partidos. Ha publicado en The Journal of Comparative Politics, en The Bulletin of Latin American Research y en la Revista de Ciencia Política, entre otras revistas especializadas. * julieta.suarez@uc.cl Margarita Batlle es licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (Argentina), máster en Estudios Latinoamericanos y doctora en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca (España). Es investigadora postdoctoral de la Pontiﬁcia Universidad Católica de Chile/ CONICYT-FONDECYT. Es co-coordinadora del Grupo de Investigación sobre Partidos y Sistemas de Partidos de América Latina (GIPSAL) de la ALACIP. Entre sus líneas de investigación se encuentran los partidos políticos, las elecciones, la política subnacional y la representación política de las mujeres en América Latina. Sus más recientes publicaciones son “Mujeres en el Congreso colombiano: Un análisis a partir de la primera implementación de la Ley de cuota de género en las elecciones de 2014”, Colombia Internacional (89): 17-49, 2017, y “Elecciones en Colombia: polarización, abstención y agenda de paz” (junto con Olivier Dabène), en Cambio político, desafección y elecciones en América Latina, editado por Rosa Conde e Isabel Wences y publicado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid. * mabatlle@uc.cl Laura Wills-Otero es politóloga de la Universidad de los Andes (Colombia), magíster y doctora en Ciencia Política de la University of Pittsburgh. Actualmente es profesora asociada y directora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. También codirige el programa Congreso Visible de la misma universidad. Sus investigaciones han girado en torno a las organizaciones internas de los partidos políticos y los efectos de estas en su desempeño electoral y legislativo. También ha estudiado las reformas a los sistemas electorales en los países de América Latina a lo largo de los siglos XX y XXI. Tiene interés en temas relacionados con elecciones en el nivel nacional y subnacional en Colombia. Ha publicado artículos en Latin American Research Review, en Party Politics, en Latin American Politics & Society; en la Revista de Ciencia Política, entre otras. En 2014 publicó su libro Latin American Traditional Parties, 1978-2006: Electoral Trajectories and Internal Party Politics, en Ediciones Uniandes. * l.wills21@uniandes.edu.co

E ANÁLISIS F

Policy Regime Juxtaposition in Latin America Kent Eaton University of California (United States) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.02 RECEIVED: August 12, 2016 ACCEPTED: November 3, 2016 REVISED: January 11, 2017

This article has three main objectives, each in the spirit of broadening the study of subnational politics to include the juxtaposition of policy regimes and not just political regimes. First, it identifies the causes that help explain why we are seeing more territorial heterogeneity within countries in terms of the pursuit of ideologically disparate development models at different levels of government. Second, the article assesses the importance of this trend by analyzing the chief advantages and disadvantages of policy regime juxtaposition. Third, I turn to the question of why subnational officials are able to defend ideologically deviant policy regimes in some cases, but not in others. Based on the Bolivian, Ecuadorian, and Peruvian cases, my argument emphasizes the importance of two key factors: capacity and coalitions. ABSTRACT:

capacity (Thesaurus) • policy regime • juxtaposition • subnational • coalitions (author’s keywords) KEYWORDS:

H Research for this article was supported by grants from the Committee on Research at the University of California, Santa Cruz, and forms part of a larger, book-length project on subnational policy challenges in Latin America.

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 37-65 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.02

Yuxtaposición de regímenes de políticas en América Latina Este artículo tiene tres objetivos principales, cada uno con el ánimo de ampliar el estudio de las políticas subnacionales para incluir la yuxtaposición de regímenes de políticas, y no sólo los regímenes políticos. Primero, identifica las causas que ayudan a explicar por qué estamos viendo más heterogeneidad territorial dentro de los países, en términos de la búsqueda de modelos ideológicamente divergentes de desarrollo en diferentes niveles de gobierno. Segundo, el artículo evalúa la importancia de esta tendencia al analizar las principales ventajas y desventajas de la yuxtaposición de regímenes de políticas. Tercero, considera la pregunta de por qué los funcionarios subnacionales pueden defender ideológicamente divergentes regímenes de políticas en algunos casos, mas no en otros. Con base en los casos de Bolivia, Ecuador y Perú, mi argumento enfatiza la importancia de dos factores cruciales: capacidad y coaliciones. RESUMEN:

régimen • capacidad (Thesaurus) • yuxtaposición • subnacional • coaliciones (palabras clave autor) PALABRAS CLAVE:

Justaposição de regimes de políticas na América Latina RESUMO: Este artigo tem três objetivos principais, cada um com o objeto de ampliar o

estudo das políticas subnacionais para incluir a justaposição de regimes de políticas, e não só os regimes políticos. Primeiro, identifica as causas que ajudam a explicar por que estamos vendo mais heterogeneidade territorial dentro dos países, em termos da busca de modelos ideologicamente divergentes de desenvolvimento em diferentes níveis de governo. Segundo, o artigo avalia a importância dessa tendência ao analisar as principais vantagens e desvantagens da justaposição de regimes de políticas. Terceiro, considera a pergunta de por que os servidores públicos subnacionais podem defender ideologicamente divergentes regimes de políticas em alguns casos, mas não em outros. Com base nos casos da Bolívia, Equador e Peru, meu argumento enfatiza a importância de dois fatores cruciais: capacidade e coalizões. regime • capacidade • coalizões (Thesaurus) • justaposição • subnacional (palavras-chave autor) PALAVRAS-CHAVE:

Introduction Over the past decade an important new literature has emerged in comparative politics on the juxtaposition of political regimes, which Edward Gibson defines as “situations where two levels of government with jurisdiction over the same territory operate under different regimes” (2005, 103). Gibson’s highly generative work on this topic has triggered a vibrant debate about how to define, and what explains, the phenomenon of subnational authoritarianism within nationally democratic regimes.1 Even as the juxtaposition of political regimes receives the growing attention it deserves among comparativists, I argue in this article that the study of subnational politics in Latin America should also begin to examine the territorial juxtaposition of policy regimes. If, as most scholars would agree, political and economic liberalization were the defining trends of the late 20th century in Latin America, it is important to note that the unfolding of both trends —and not just the first— has generated a great deal of territorial dissonance between the national and subnational levels. Just as political liberalization in the form of democratization set into relief the persistence of subnational spaces of authoritarianism, so too did economic liberalization set in motion illiberal economic policy behaviors by subnational actors, as Snyder has documented in his pioneering work on re-regulation within Mexican states (2006). More recently, the national-level shift back to statism and the repudiation of neoliberal models that took place in the course of the left turn since 2000 have triggered the defense of more market-friendly projects at the municipal or departmental level, as in Argentina, Bolivia, and Ecuador. Thus, in contrast to political regime juxtaposition, where the democrats are always national and the authoritarians always subnational, policy regime juxtaposition is characterized by a more flexible dynamic in which liberals and statists can occupy either national or subnational positions.

1 Scholars have disagreed about both how to conceptualize this phenomenon and how it might be theorized. At the conceptual level, whereas Gibson refers to “authoritarian regimes,” Agustina Giraudy (2010) uses the adjective “undemocratic” rather than “authoritarian,” and Carlos Gervasoni refers to these regimes as “hybrid,” given that they are typically “under intense national pressure to sustain minimal levels of democracy” (Gervasoni 2010, 314). In a still deeper departure, Jacqueline Behrend (2012) questions whether “regime,” the term used by Gervasoni, Gibson, and Giraudy, is the appropriate concept for subnational authoritarian phenomena within nationally-democratic contexts. At the theoretical level, scholars have likewise responded to Gibson’s theory of “boundary control” (2005 and 2012) by pointing to a host of other causal variables that might lead to juxtaposed regimes, including patrimonialism (Durazo Herrmann 2010), rentier dynamics (Gervasoni 2010), control over media and business interests (Behrend 2012), the manipulation of usos y costumbres (Benton 2012), and the president’s partisan and fiscal powers (Giraudy 2015). 39

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 37-65 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.02

My central claim in this article is that subnational officials in Latin America are increasingly trying to design, implement and, if necessary, defend subnational policy regimes that deviate ideologically from the content of national policy regimes. We are witnessing not just the simultaneous survival of democratic and authoritarian political regimes within the same national territory, but also the simultaneous pursuit of neoliberal and statist policy regimes by national and subnational governments within the same national territory. Put slightly differently, the ideological struggle between neoliberal and statist development models that has roiled politics in Latin America ever since independence is increasingly unfolding along territorial lines; mayors and governors, now that they are elected almost everywhere, are frequently challenging the policy preferences of elected presidents. This is important because when subnational governments are able to develop ideologically discordant policy regimes, they are in effect imposing territorial limits on the scope of the national government’s policy authority. In this fashion, subnational policy regimes potentially represent a threat to one of the central state’s defining attributes, namely the prerogative of imposing its preferred policies uniformly throughout the national territory (Mann 1986, Soifer and vom Hau 2008). When these subnational policy regimes manage to persist, the result is policy regime juxtaposition, a term I use to refer to the simultaneous pursuit of ideologically discordant policy regimes at different levels of government within the same country. It is important to clarify at the outset that the emergence of this phenomenon does not necessarily require federalism, even if the kinds of powers assigned to intermediate-level governments under federalism likely augment their ability to build subnational policy regimes. Nor is it the case that only intermediate-level governments (e.g. provinces, departments, states, regions) can generate divergent policy regimes; local-level governments (e.g. cities and municipalities) can do so as well. Whenever two separately elected governments —one national and one subnational— can jointly claim governing authority over the same territory, I argue that this arrangement opens up the possibility of policy regime juxtaposition. The same is true of political regime juxtaposition; subnational authoritarianism is also a possibility in formally unitary countries like Colombia and Peru (Eaton and Prieto forthcoming, Levitsky 2014), even though the literature on this phenomenon has focused exclusively on federal countries like Argentina, Brazil, and Mexico (Behrend 2012; Benton 2012; Durazo Herrmann 2010; Gervasoni 2010, Gibson 2005 and 2010, Giraudy 2013 and 2015).2 Not only is the juxtaposition of 2 Though he focuses on the maintenance of conservative rather than authoritarian rule, Alfred Montero’s research on Brazil is also relevant here. Montero (2012) finds that the destabilization 40

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political and policy regimes not limited to federalism, but there are good reasons to suspect that the design of state institutions (e.g. federalism vs. unitarism) matters less than the underlying strength of these institutions when it comes to the kinds of policy challenges that subnational officials are able to articulate and advance. It is perhaps no coincidence that the most powerful subnational policy challenges in Latin America have emerged in countries with especially low levels of state capacity, including the three unitary countries that I draw upon in this article: Bolivia, Ecuador, and Peru.3 When we turn from the study of juxtaposed “political regimes” to the study of juxtaposed “policy regimes,” we are moving from a concept that has been a central topic of study for generations of comparativists to a concept that instead has been developed largely within the American politics subfield of political science. Here I am borrowing from the debate that has emerged between two different ways of conceptualizing the (American) public policy process: “policy subsystems” and “policy regimes.” For decades, much of the policy literature has emphasized the salience of “policy subsystems,” alternatively labelled “policy domains” (Burstein 1991), and “subgovernments” (Berry 1989). According to Baumgartner and Jones (1991, 1045), policy subsystems result from “the ability of single-industry economic interests to insulate themselves from the influence of large-scale democratic forces through the creation of relatively independent depoliticized subgovernments.” Examples of regulatory capture by single industries in the U.S. —and of the “iron triangles” that formed between businesses, bureaucrats, and legislators— can be seen in a number of policy subsystems, including for tobacco, airlines, trucking, and telecommunications (Sabatier and Jenkins-Smith 1993). On the one hand, the idea that there is no single national policy system but rather multiple and differently constituted policy subsystems appears to be compatible with my argument that subnational policy models can diverge significantly from national models within the same country. On the other hand, the development of policy subsystems as they have been documented in the U.S. case seems to require highly stable institutional environments, suggesting that this concept might not travel easily to more fluid institutional settings. More recently, scholars in the public policy literature have criticized the focus on policy subsystems as overly narrow, and shifted to the study of policy regimes —a more capacious concept that holds greater promise for the study of policy processes in Latin America (Wilson 2000, Jochim and May 2010).

of conservatives’ access to state patronage has led to the erosion of its dominance in the states it traditionally controlled in the northeast. 3 For a fuller version of this argument, along with more empirical details and interview data, see Eaton 2017. 41

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According to Peter May and Ashley Jochim (2013, 428), policy regimes are “governing arrangements for addressing policy problems.” Regardless of the specific substance of the policy problem in question (e.g. civil rights, environmental issues, health care), a policy regime is always composed of three main elements: “a central idea that constitutes its purpose, the institutional arrangements that structure the regime, and the interests that comprise the bases of support and opposition (May and Jochim 2013, 437).” In adapting the concept of “policy regime” from the U.S. politics literature, I use the term to refer not to any one policy issue but rather to a broader set of economic policies (e.g. taxation, regulation, privatization, and trade and financial policies) that together reflect either a state-centered or market-centered model of economic development.4 In this sense, I consider “policy regime” to be synonymous with “development model”; each term refers to a package of public policies and institutional practices that result from a common set of ideas and beliefs about the appropriate role for market forces and the appropriate levels and types of state intervention in economic life.5 This paper has three main objectives, each in the spirit of trying to broaden the study of subnational politics in Latin America so that it includes the juxtaposition of policy regimes and not just political regimes.6 In the first section, I identify the general causes that have led to the proliferation of subnational policy challenges, some of which end up resulting in full-blown cases of policy regime juxtaposition. Why are we seeing more territorial heterogeneity within countries in terms of the pursuit of ideologically disparate economic development models? The second section assesses the importance of this trend by analyzing the chief advantages and disadvantages of policy regime juxtaposition. Moving beyond the question of why it has become more common, I ask whether juxtaposition is positive or negative —a question seldom posed in the literature on political regime juxtaposition due to a strong scholarly consensus about the superiority of democracy relative to authoritarianism. The absence of such a consensus about the superiority of neoliberalism or statism makes this a fruitful question to explore. In the third section, which is based on three countries in the central

4 May and Jochim argue that “the breadth of a policy regime is largely determined by the boundaries that one establishes in conceptualizing the problem or set of problems (2013, 437).” For the purposes of this paper, economic development is the “problem” that determines the boundaries of the policy regimes examined here. 5 While my focus is on economic policy regimes rather than other types of policy regimes, ideological struggles between national and subnational politicians are also playing out in other policy fields in Latin America, including vis-à-vis controversial social policies around issues like reproductive rights and same sex marriage. 6 Although they do not use the term “policy regime juxtaposition,” Benjamin Goldfrank and Andrew Schrank (2009) have pointed toward a similar phenomenon in their important work on municipal neoliberalism and municipal socialism, which inspired my own approach. 42

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Andes (Bolivia, Ecuador, and Peru), I turn to the more difficult question of why subnational officials are able to defend ideologically deviant policy regimes in some cases, resulting in policy regime juxtaposition, but not in others. The argument that I develop —and illustrate with necessarily brief references to these three cases— straddles the state/society divide by emphasizing the importance of both institutional capacity and societal coalitions.

1. Drivers of Policy Regime Juxtaposition Attempts by subnational officials in Latin America to mount their own policy regimes are especially striking at the start of the 21st century because of what the 20th century looked like in the region. Virtually all Latin American countries began that century governed by fundamentally liberal development models, followed by widespread experimentation with statism in the middle fifty years of the century, and ending with the subsequent return to market-centered approaches in the century’s closing decades. Individual countries differed in the exact timing, scope, and depth of the policy reforms they adopted as part of each successive shift, but to a striking degree Latin America as a region moved in concert as national governments adopted and then shed common approaches (Corrales 2003, Sheahan 2002). One important pattern of continuity as the policy pendulum swung back and forth between liberal and statist policy regimes in the 20th century was the unimportance of subnational actors like mayors and governors, who did not meaningfully influence the ideological debate over the market, even as this debate triggered frequent regime changes, extensive social mobilization, and in some cases high levels of political violence (Kurtz 2004; Oxhorn and Ducatenzeiler 1998). This 20th century backdrop sets into sharp relief the protagonism that subnational elected officials are now exerting in the 21st century, which is starting to look as a result much more like the 19th century —a period in which subnational caudillos routinely took up arms against the center over a range of matters, including economic policy (Bethell 1985). A number of factors, some global in their reach and some more specific to the region, help account for why we are seeing more robust and aggressive efforts by subnational officials in Latin America to fashion their own policy regimes —even if these clash with the ideological content of the national policy regime. One key driver is globalization, which has increased opportunities for some subnational regions to insert themselves into the world economy as exporters of the goods that they have comparative advantages in producing, more or less independently from their respective national governments (Piore and Sabel 1986; Scott 1998). Less fortunate subnational regions, in contrast, have been left further behind by globalization in ways that have triggered 43

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the defensive creation of distinct subnational policy regimes (Brenner 2004; Geddes 2014). What this means is that globalization is especially potent because it can trigger subnational challenges on the part of regional winners and losers (Castells and Borja 2004). Democratization has also likely increased the scope for serious subnational policy challenges and for the possibility of policy regime juxtaposition. Democratically elected national officials may well oppose the emergence of distinct subnational policy regimes, and if so inclined they can use the full range of their powers in the attempt to attenuate policy challenges from below. Authoritarian national governments, however, are even less likely to tolerate subnational deviations, particularly in cases where authoritarian actors like the armed forces took power to fix the national economy or to pursue a particular vision of economic development (Hirschman 1979; O’Donnell 1973).7 Even if the third wave of democratization has tended to produce thin and feeble democratic regimes more often than robust consolidated democracies (Hagopian and Mainwaring 2005), transitions to democracy in the 1980s and 1990s created permissive conditions for the generation of subnational policy challenges. Particularly where voters can cast separate ballots in national and subnational races, and where these races are held at different times in the electoral calendar (Carey and Shugart 1992), democracy may well encourage policy regime juxtaposition. After all, voters may look to different levels of government for different policy solutions and for different levels of engagement in the economy. For instance, voters might prefer more interventionism from local governments and less interventionism on the part of the more distant national government, whose actions may be deemed to disproportionately benefit residents in other parts of the country. Or, conversely, doubting the competence of local authorities whom they can observe up close, voters may prefer greater intervention by the national government officials whom they consider to be better trained or more competent. By definition, the ability to mount subnational policy challenges depends on some degree of decentralization, which should be considered the main driver of the tighter connection we are seeing today between ideological and territorial conflicts. The trend toward political, fiscal, and administrative decentralization

7 At the same time, while authoritarianism likely limits the space within which subnational policy challenges can emerge, under certain conditions the pursuit of subnational policy regimes that deviate from the national policy regime may actually serve the interests of authoritarian national governments. 44

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that began in Latin America in the 1980s has done much to lay the foundation for policy regime juxtaposition (Eaton 2004; Falleti 2010; Goldfrank 2011). Typically taking the form of separate elections for subnational officials, political decentralization has introduced an entirely new arena for ideological contestation over the market, creating the possibility that subnational officials will win electoral mandates to pursue very different economic models relative to the national level. Fiscal decentralization, meanwhile, provides a double impetus in that it both enhances the resources that elected subnational officials can devote toward the pursuit of their preferred approaches, while also endowing them with fiscal policy tools they can use to behave in either a liberal or statist fashion (i.e. either lowering taxes to promote investment or raising taxes to finance expenditure). Administrative decentralization has also contributed to this phenomenon since it gives subnational officials real choices in terms of how much of a role they want the private sector to play in the provision of critical public services like health, education, and infrastructure. Decentralization has undeniably set the stage for more meaningful subnational policy challenges around the world, and yet it does not necessarily imply that distinct subnational policy regimes will automatically take shape. Subnational officials can make extensive use of newly decentralized authorities without their policy choices congealing into an identifiable and coherent policy regime or challenge. The key question with respect to policy regime juxtaposition is whether subnational officials who are committed to either liberalism or statism can use the powers of their offices to act on those ideological commitments. In and of itself, decentralization does not tell us enough about the outcome of attempts by subnational officials to use their powers in this fashion. Furthermore, it is important not to overstate the significance of formal decentralization because the reality is that subnational elected officials, particularly in the context of weak central states, often enjoy significant de facto autonomy to act on their ideological preferences, even in the absence of high levels of de jure policy decentralization. A case in point is four-term Guayaquil Mayor Jaime Nebot (2000 to the present), who announced that he would embark on a process of â&#x20AC;&#x153;autonomĂa al andarâ&#x20AC;? when confronted with national government resistance to formal decentralizing measures. In addition to worldwide trends like globalization, democratization and decentralization, several other developments that are especially salient in Latin America have increased the likelihood of subnational policy challenges and distinct subnational policy regimes. Across the region, countries have experienced high levels of party system instability, characterized by the collapse of traditional political parties in some cases (Seawright 2012; Tanaka 2002). Party system 45

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turmoil has threatened the ability of powerful economic interests to achieve representation in the national government through the same political parties they previously relied on for this purpose. In some countries, the traditional parties that contested national elections have not disappeared altogether but rather survive at the subnational level (Cyr forthcoming; Freidenberg and Suárez-Cao 2014). Where parties that formerly represented elite interests can no longer hope to win national elections or can no longer be expected to exert great influence in national-level policymaking processes, one response might be to pay greater attention to the types of policy solutions that subnational governments can provide. Economic elites in this situation certainly have other options, including the pursuit of non-partisan mechanisms of representation at the national level (Levitsky, Loxton and Van Dyck 2016), but the greater difficulty of accessing national power via parties should throw into greater relief the potential importance of subnational policy regimes. Party system turbulence has taken different forms in Bolivia, Ecuador and Peru, but in all three cases the collapse of the national party system has increased the importance of being able to shape and defend distinct policy approaches at the subnational level. Looking across the region brings into focus another common cause of the greater frequency of subnational policy challenges in Latin America today: ethnic mobilization. Against a backdrop of centuries of political subordination, new indigenous social movements in recent decades have dramatically expanded their capacity to influence national-level policy debates, not just by placing indigenous leaders in key bureaucratic positions but by winning presidential and legislative elections as well (Chartock 2013; Madrid 2012; Yashar 2005). While the perhaps more dramatic story here is that indigenous mobilization has led to the transformation of national policy regimes, it has also triggered the articulation of demands for alternative subnational policy regimes. This can even happen simultaneously in the same country, as in Bolivia where eastern indigenous communities have sought to enhance the policy authority of subnational units even as western indigenous groups enjoy unprecedented control over national policy levers through the dominance of the governing MAS party (Postero 2006 and 2010). More generally, where ethnic claims overlap with territorial demands for autonomy, as in the lowland areas of the Amazonian basin, the political mobilization of ethnic identities has prioritized not so much the transformation of national policy regimes as the right to pursue territorially distinct local models (Tockman and Cameron 2014).

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2. Advantages and Disadvantages of Policy Regime Juxtaposition Bracketing the question of why subnational actors are more frequently launching and defending policy regimes that clash with the national policy regime, is this a desirable trend? From a normative perspective, what are the various advantages and disadvantages of territorially juxtaposed policy regimes? An exploration of the potential costs and benefits that might be generated by policy regime juxtaposition underscores the importance of better understanding this growing phenomenon. In contrast to the literature on the juxtaposition of political regimes, which is animated by a widely-shared normative desire to promote the democratization of subnational authoritarian enclaves, the relative merit of market-oriented versus state-centered approaches has remained an open debate among scholars. As a result, greater normative discord may characterize the study of the phenomenon of policy regime juxtaposition relative to political regime juxtaposition. There are a number of reasons to emphasize the positive effects generated by territorially juxtaposed policy regimes. First, the phenomenon reflects movement away from a one-size-fits-all dynamic in which subnational governments are not allowed to pursue development models that may elicit majority support subnationally but not nationally. In some respects, policy regime juxtaposition is simply an outcome that follows logically from one of the primary motives behind decentralization, which is that it enables policy innovation and experimentation (Cheema and Rondinelli 2007; Sabel and Zeitlin 2012). If there are strong normative reasons to support decentralization, including meaningful variation in citizen preferences across subnational units and the likelihood that local politicians have better local knowledge than do national politicians (Oates 1972; Weingast 2014), then there are likewise strong reasons to conclude that it is positive when subnational officials can craft coherent models with their policy authority. A second possible benefit of policy regime juxtaposition is that it may enable voters at a given point in time to make comparative assessments of the two regimes in contention. When only a single, national policy regime is in place, voters can only engage in retrospective comparisons, comparing their current information about the current national model with their memories of the relative merits of the previous national model. Cross-temporal comparisons are complicated, however, not just by the quality of peopleâ&#x20AC;&#x2122;s memories, but by the exogenous factors that impact the implementation of any model. How, for example, to compare the performance of statist models during the commodity boom of the 2000s in Latin America with the neoliberal model implemented during the 1980s and 1990s at a time of fiscal austerity and financial crisis? While the comparison of territorially juxtaposed policy regimes in real time suffers from other problems 47

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—namely the difficulty of comparing models across scales of government—, voters may be exposed to better and more useful information about the differences between statism and neoliberalism when they are repeatedly exposed to and reminded of these differences due to the interactions of contemporary incumbents —defending different ideological approaches— at different levels of government. Third, policy regime juxtaposition may reduce the size and/or the frequency of the often extreme policy swings that have been so destabilizing in Latin America. Writing on the instability of economic strategies in Latin America, John Sheahan argues that “these countries change their versions of capitalism much more frequently, and more radically, than European countries do (2002, 25).” With respect to the size of past swings, policy regime juxtaposition may moderate the tendency of national governments to experiment with extreme versions of either model, whether in the form of “Gerschenkron gone awry” in the mid-20th century (Corrales 2003) or the decision to privatize even profitable state-owned enterprises in some countries in the 1990s. Policy regime juxtaposition may have a dampening effect in either direction. With respect to the frequency of past swings, irrespective of one’s ideological preferences and the value or lack thereof that one sees in the content of neoliberal or statist approaches, a case can be made that rapid and relatively short-lived changes are in themselves negative. Furthermore, not unlike democracy, which lowers the stakes of electoral contests for losers by giving them an opportunity to win in the future (Przeworski 1991), the ability to construct subnational policy regimes can lower the stakes associated with losing the national-level battle over development models. This may be especially important for economic elites, whose past support for democracy in Latin America was often highly contingent (Gibson 1996), and whose ability to protect their economic interests through subnational policy regimes might increase their tolerance for the continuation of democracy at the national level. More generally, a country’s political life may become more pluralistic when subnational officials are able to defend deviant local models from the national incumbents who would prefer to impose and enforce their own models; economic pluralism may beget political pluralism. As a final possible advantage, the pursuit of ideologically distinct models at the national and subnational levels may enable and promote convergence between neoliberal and statist approaches in the medium- to long-term. Policy regime juxtaposition can bring into focus similarities rather than differences between market-oriented and state-centered approaches, particularly at a time when environmental and indigenous groups are articulating truly revolutionary critiques of both types of approaches. In this way, policy regime juxtaposition could appeal to pragmatists who would prefer a less ideologically charged and inflexible debate over economic development, and who wish to focus the conversation instead on 48

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the identification and emulation of practical solutions and effective partnerships between the state and the private sector. Ironically, more pragmatism and less ideology might be one of the side effects of policy regime juxtaposition. On the other hand, there are significant potential disadvantages associated with successful subnational policy challenges and the territorial juxtaposition of distinct policy regimes. First, in the context of policy regime juxtaposition, the territory circumscribed within a particular subnational unit (i.e. municipality, department, region) is in effect being governed by two different regimes, which can generate substantial contradictions. Particularly where decentralization has taken the form of shared rather than exclusive competencies over public policy fields, juxtaposition may be a recipe for chronic uncertainty. But even where there is a clearer devolution of specific policy authorities to subnational levels, the national government still retains important oversight and monitoring roles in ways that can produce confusion for the local private sector. At a minimum, policy regime juxtaposition increases transaction costs by requiring economic actors to master and stay on top of the rules and incentives emanating from two rival models. These costs could be especially onerous for foreign investors, who have less access to high-quality information about domestic political realities and work-arounds, along with fewer local relationships to help them navigate between disparate models. A second disadvantage can be identified as the flip-side of the presumed benefits of convergence and pragmatism discussed above. Firm believers in either neoliberalism or statism would argue that the strength of the incentives created by either model is undercut or diluted by the presence of a different set of incentives at another level of government within the same country. In this view, subnational governments should be prevented from being able to pursue deviant approaches that counter the logic of national models. That subnational policy regimes might have a moderating effect should be seen as a negative rather than a positive factor, and is precisely why they should be disabled. For example, defenders of neoliberal approaches at the national level might fear the market distortions created when important subnational governments establish their own state-owned enterprises or use state-owned banks to lend to preferred borrowers. In the opposite configuration, national advocates of statism might have a harder time encouraging private sector actors to reorient their behavior toward industrialization, production for the domestic market, and/or the use of domestic (rather than imported) inputs if subnational governments are simultaneously providing vigorous support for exporting and importing activities. Most importantly, policy regime juxtaposition in the Latin American context is likely to generate significant political conflict and consume scarce 49

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political resources that could be devoted to other pressing priorities. In the 20th century, shifts between national development models tended to produce acute political conflict in the period leading up to the shift, and then more low-grade conflict once the new model was in place (Fitzgerald 2005). In the contemporary period, marked by greater lag effects produced by territorial resistance and the greater persistence of distinct subnational models, political conflict may be intense and nearly constant. The politics of policy regime juxtaposition are often characterized by 1) aggressive national attempts to stamp out the subnational deviation, which understandably provokes stiff local resistance, and 2) equally aggressive subnational attempts to use subnational experiences as the basis for successful efforts to overthrow the national model. In more institutionalized political settings, distinct subnational policy regimes may be less threatening to the center, and policy regime juxtaposition seems to have resulted in “cohabitation” rather than “contention” (Jones and Keating 1995). But in less institutionalized contexts, territorially juxtaposed policy regimes are likely to be the source of deep, ongoing, and even violent political conflict in ways that threaten human security, as in Bolivia and Peru and, to a lesser extent, Ecuador. In Bolivia, many lost their lives in the context of the hard-fought policy conflict between east and west that pushed the country to the brink of civil war in 2008, and many Peruvians across the country have died in local protests against the neoliberal mining policies insisted upon by the national government. According to the argument developed so far in this paper, the juxtaposition of policy regimes is likely to become increasingly common, and the jury is very much still out in terms of whether this is good or bad for a range of important outcomes, including development, democracy, and security.

3. Policy Regime Juxtaposition as the Result of Institutional Capacity and Societal Coalitions If we appear to be at the dawn of a new period in which subnational officials feel empowered to challenge the policy direction of the national governments in Latin America, what explains variation in the effectiveness of these challenges? Why are elected officials able to build and defend their own divergent policy regimes in some subnational jurisdictions, but not in others? If the introduction of elections for subnational officials has transformed them into more important players in their countries’ ideological struggles over the market, when do they win or lose those struggles? In the attempt to uncover plausible answers to these questions, I have conducted field research over the past decade in the three Latin American countries where ideological conflict over the market has 50

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generated especially salient territorial conflicts: Bolivia, Ecuador, and Peru. In Bolivia and Ecuador, the left turn in the first decade of the 21st century brought to power national governments intent on implementing statist policy regimes, which clashed fundamentally with the distinctly neoliberal policy regimes in place in the most powerful subnational districts in each country: Santa Cruz and Guayaquil, respectively. In Peru, in contrast, the maintenance of a profoundly neoliberal national policy regime since 1990 has triggered efforts by a variety of left-of-center regional presidents to deviate from neoliberalism and to pursue more state-centered options in the regions. In other words, where the advocates of neoliberalism and statism are located, territorially speaking, differs across these three cases; in Bolivia and Ecuador subnational neoliberals have done battle with national statists, and in Peru neoliberals at the national level have sought to stamp out subnational projects that challenge neoliberalism. In the remainder of this article, I aim to show that two key variables are especially helpful in explaining these dynamics: the institutional capacity of the governments that subnational officials control, and the breadth and depth of the local societal coalitions they are able to build in defense of their preferred policies. By focusing on capacity and coalitions, I do not mean to suggest that they are the only important factors, simply that they likely deserve a great deal of attention in the effort to understand the contours of policy regime juxtaposition. a. Institutional Capacity Subnational officials are unequal in the institutional capacity of the governments they command by virtue of their direct election. When countries around the world opted recently to decentralize responsibilities to subnational governments, they adopted laws re-assigning authorities between levels of government that took place immediately upon passage of the legislation. Formal authority can be shifted from one day to the next, but the capacity necessary to make use of newly devolved authorities is another matter. According to Painter and Pierre (2005, 2), â&#x20AC;&#x153;capacity can be defined as the ability to marshal the necessary resources to make intelligent collective choices about and set strategic direction for the allocation of scarce resources to public ends.â&#x20AC;? Although administrative capacity can dissipate quite rapidly when politicians decide to use the state bureaucracy for short-term political purposes (Geddes 1996), it typically takes a long period of time for this kind of capacity to accrue and accumulate. Not unlike their counterparts at the national level, for most mayors and governors hoping to deliver on their policy mandates while in office, institutional (in)capacity is mostly experienced as a given, and as a key constraint that is quite difficult to overcome within the short time horizons facing most politicians. 51

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Until the recent adoption of decentralization, subnational governments around the world did not need to develop much capacity because centralizing traditions in most countries denied them important governing roles. The transfer of real responsibilities, however, has exposed the problem of insufficient capacity at subnational levels, as has the preference for devolution (to subnational bureaucrats) over deconcentration (which merely relocates national bureaucrats to the subnational branches of central ministries). The capacity problem, as documented by the vast literature on decentralization, takes various forms, including manifest failures in delivering more administratively challenging services, along with greater dependence on fiscal transfers due to the inability of subnational governments to extract resources locally (Bardhan 2002; Smoke, Gomez and Peterson 2007). Capacity itself, according to Wu, Ramesh and Howlett (2015, 167-168), comes in three different forms —analytical, operational, and political— all of which are necessary for subnational governments to construct and defend policy regimes. Subnational challengers must be able to devise policy actions that are technically sound (analytical capacity), align resources with policy actions to enable their implementation (operational capacity), and solicit political support for policy actions (political capacity). I argue that prospects for the success of subnational policy challenges are enhanced if elected officials can count on relatively capable subnational governments. Subnational executives need to be able to design, finance, implement, and monitor their own policies more or less independently of the national government if they are going to be able to sustain discordant subnational policy regimes. Although institutional capacity is necessary for the construction of any coherent subnational policy regime, it stands to reason that it is especially critical for the establishment of a statist (as opposed to neoliberal) policy regime given the greater roles that subnational administrations are expected to play in this kind of model. As we know from the literature on the politics of liberalization as a national-level phenomenon, it is a mistake to overlook the critical forms of state capacity on which even market-centered economic models depend (Kahler 1990; Fukuyama 2004). This is true at the subnational level as well, where neoliberal mayors and governors are rarely indifferent to state capacity; indeed they typically argue that limiting the scope of what their governments do enables them to excel at those few responsibilities deemed critical for market-driven growth, including quality infrastructure, efficient transport systems and effective policing. And yet the kinds of professional training, technical know-how and personnel systems that are required to build a state-centered model involve a much higher level of both complexity and flexibility. Picking winners through subnational industrial policy, running subnational banks, and guaranteeing universal coverage to social 52

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services provided by subnational governments all place serious demands on the quality of subnational bureaucracies. If the institutional capacity of the subnational state matters, where does it come from? While the comparative politics literature has focused more on the question of why state capacity varies across countries rather than across subnational units within a given country, this is beginning to change thanks to a new body of research. The answer, according to Singh (2015), lies in subnational identities or collective forms of “we-ness” that vary significantly across the national territory, and that can generate not just higher levels of public goods provisioning but deeper investments in subnational state capacity. Questioning demand-side explanations and arguing for a “decentralized path to infrastructural power,” Ziblatt emphasizes the importance of the “priorities, ambitions and goals” of the professionals who work within the (subnational) state and who exhibit varying levels of professionalism (2008, 276). Others have focused on the importance of electoral competition at the subnational level. Whereas Fiszbein (1997) attributes higher levels of local capacity to more locally competitive electoral environments, Pribble (2015) adopts a more nuanced perspective, arguing that electoral competition may encourage capacity building efforts but also compromise these efforts if it generates high levels of turnover. Finally, other scholars adopt an approach closer to my own, emphasizing that subnational economic elites hold the keys for understanding how and why state capacity varies across territory. Boone (2003) emphasizes the differential bargaining power of local elites as they interacted with national state builders in Ghana, Côte d’Ivoire and Senegal, whereas Montero (2002) points to the importance of competition among regional elites, which discouraged subnational governments from creating insulated public sector agencies in select Brazilian states. Like these authors, I emphasize the importance of the link between state capacity and regionalized economic elites. According to the argument I derive from the Bolivian and Ecuadorian cases, the historical absence of the central state in Santa Cruz and Guayaquil respectively led local business elites to invest heavily in a series of quasi-public, privately-controlled subnational institutions within the regions of their influence. Many subnational governments in Bolivia and Ecuador suffer from debilitating capacity deficits, but Guayaquil and Santa Cruz have built up relatively strong administrative structures over the course of several decades. In both cases, local economic elites directed a gradual process of capacity building over many decades that would ultimately help explain the persistence of neoliberal policy regimes in each subnational region when they came under attack from leftist presidents at the national level after 2005. As Dunlop and Radaelli (forthcoming, 2) argue, administrative capacity “is not a 53

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static set of skills, but rather it is a set of relational goods produced by interactive relations between government organizations and the wide range of governance actors beyond”— in this case, regionalized economic elites. In Bolivia, the story begins in the 1950s with the creation of the ProSanta Cruz Committee (Comité Pro-Santa Cruz or CPSC). Financed and led by socially prominent families opposed to the Revolution, the CPSC identified the lack of public services in Santa Cruz as the region’s chief problem and won tremendous legitimacy when it successfully led the movement to decentralize oil royalties in 1957. Even as the CPSC emerged as Santa Cruz’s leading institution, the elite interests who dominated it spun off a whole panoply of other institutions that are critical in understanding the region’s liberal, outward-oriented and market-centered policy regime. These include the Regional Development Corporation (CORDECRUZ), three service cooperatives (COTAS, CRE and SAGUAPAC), and a number of regionally-specific business chambers (CAINCO, CAO and FEPB-SC). Each of the pieces of what are together referred to as “la institucionalidad cruceña” (Ferreira 2010, 163) has played a distinct role in supporting the region’s neoliberal policy regime: CORDECRUZ enabled economic elites to determine where and how public revenues (including oil royalties) would be invested in infrastructure and services, cooperatives demonstrated that nongovernmental social provision could result in consistently high-quality services, and business chambers offered strong and consistent support for private property and an outward-looking economic orientation (Roca 2001, 604). CORDECRUZ in particular served as an important incubator for the development of public-sector local capacity, especially since it was absorbed by the prefecture in 1994 and by the departmental government a decade later. All of this means that when conservative landowner Ruben Costas became Santa Cruz’s first-ever elected governor in 2005 as part of a broader attempt to defend the department’s market model from Evo Morales and the MAS, he could count on deep reserves of local administrative capacity. A broadly similar story unfolded in Ecuador, though it began at an even earlier date in the 19th century. As in Santa Cruz, local institutions in Guayaquil were designed by local elites to provide critical services neglected by a national government that was centered in a far-away, Andean capital (Soifer, 2016). The most emblematic local institution is the Guayaquil Charity Board (Junta de Beneficiencia de Guayaquil or JBG), founded in 1888 by leading members of the cacao oligarchy and the banks that they established, including most importantly the Commercial Agricultural Bank of Guayaquil. Financed with resources from a lottery that the national government gave it exclusive rights to manage in 1893, the JBG has offered free and subsidized social services at a wide range of 54

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high-quality private facilities. Guayaquil elites also established and controlled a number of other high performing, quasi-public institutions, including the Corps of Firefighters (Cuerpo de Bomberos), the Guayas Transit Committee (Comité de Transito de Guayas or CTG), and the Roads Committee (Comité de Vialidad). These institutions, which had a public purpose but were under the control of the local private sector, are important today not just because some of them (e.g. the JBG) continue to provide key services, but because they set the stage for the development after 1992 of privatized models of governance within city hall. Thus, when President Rafael Correa moved aggressively to eliminate Guayaquil’s neoliberal policy regime after his election in 2006, Jaime Nebot as mayor (2000-2019) was able to defend it by drawing upon the city’s distinctive legacy of capacity-building. Peru represents the opposite experience, where the absence of subnational capacity has derailed efforts to build subnational policy regimes. On the one hand, insufficient capacity in Peru is to be expected given that regional governments were only created in 2002. In general, the 25 regional presidents elected in each of the four cycles conducted so far (2002, 2006, 2010, 2014) have faced deep capacity deficits, and these deficits have hindered the ability of Peru’s most ambitious regional presidents to act on their non-neoliberal policy preferences through the implementation of distinct approaches subnationally. On the other hand, the Peruvian case is important because it shows not simply that capacity is hard to come by, or that it is difficult to transfer extant capacity from the national to the subnational level. The problem is more pernicious: national governments may actively try to undercut efforts to build up subnational capacity, leaving subnational governments intensely dependent on the temporary consultants who cannot effectively substitute for public sector professionals. Two important recent programs that undermined capacity building in Peru’s regions are the Voluntary Contributions (Aportes Voluntarios) and Works for Taxes (Obras por Impuestos) programs developed by Presidents Alán García (2006-2011) and Ollanta Humala (2011-2016), respectively. Under the former, mining companies were asked to contribute 3.75 % of their profits to funds that they then unilaterally used to finance projects in the communities where they extract resources, thereby circumventing regional governments and ignoring their plans (Campodónico 2011). In the latter program, participating companies can finance and execute local spending projects and deduct the cost of those projects from the income taxes that they owe the national government, after which the national government reduces its revenue transfers to the subnational government by the amount equal to the project cost —all of which further inhibits the accumulation of the kind of administrative capacity that regions would need in order to build their own policy regimes. 55

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b. Societal Coalitions Turning from capacity to coalitions, my second central claim is that subnational chief executives simply cannot succeed on their own. If individual mayors and governors stand alone in the policy challenges they pose to the president, chances are good that they will fail. Given the tremendous advantages enjoyed by the national chief executive in terms of media attention, fiscal resources and administrative leverage, subnational chief executives must enlist the support of civil society at the subnational level. To defend discordant subnational policy regimes, mayors and governors need to construct “internal” coalitions within the districts they govern, not just by mobilizing local beneficiaries but by marginalizing detractors —including those potentially activated, funded and coordinated by ideological adversaries within the national government. Here I draw on a long tradition of coalitional analysis within the literature on comparative political economy, according to which the content and stability of national policy regimes can be fully explained only with reference to their underlying support coalitions. This same analytical approach may hold even more promise when we shift from the national to the subnational level given the necessarily embattled status of mayors and governors who are seeking to defend discordant local models. At any level of government, the core insight holds: no economic development model is viable in the long term without a political coalition to sustain it and to defend it from opponents. Political entrepreneurs can play important proactive roles in supplying policies that they adopt before the support coalition is in place (Waterbury 1993), but to a significant extent politicians are constrained by the availability of societal partners and by the regularity with which exogenous shocks in the global economy either empower or impoverish domestic economic groups (Gourevitch 1986). According to Gourevitch’s pioneering work, coalitional arrangements are more important than any other causal factor (i.e. institutional, ideational, partisan) in explaining whether European countries opted for free trade or protectionism in response to major economic crises in the 1870s, 1930s and 1970s. More recently, scholars seeking to understand the neoliberal shift that began in the 1980s and 1990s have documented the new coalitions that emerged in the developing world to sustain market-oriented economic reforms, thereby calling into question the sufficiency of technocratic insulation and bureaucratic change teams (Conaghan and Malloy 1994; Schamis 1999). Policy regime juxtaposition depends on the construction of locally —or regionally— specific societal coalitions with organized interests that represent the socioeconomic groups who stand to gain from the policy model preferred by the subnational executive. These will vary according to specific ideological configurations: business chambers and elite-dominated civic associations are key 56

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coalition partners in the defense of subnational neoliberalism, whereas NGOs, labor unions and neighborhood associations are likely to be more important in coalitions to defend subnational statism. A particularly critical question to ask about business as a coalitional partner is the extent to which economic elites in a given country are subject or not to important regional cleavages (Gibson 1996). In my three cases, regional cleavages among economic elites have been consistently prominent in Bolivia and Ecuador, and of decreasing significance in Peru —all with observable impacts on the success or failure of subnational policy challenges (Vergara 2015). But I also argue that it is important to look at coalitionbuilding as a discursive and not just material practice. Subnational executives have a greater shot at winning their policy struggles when they can broaden their coalitions by emphasizing the territorial as opposed to purely ideological nature of their conflict with the president. When subnational chief executives can claim that important territorial prerogatives and identities beyond ideology are under threat, and that questions of “community” are at stake, their chances of enlisting the support of a larger percentage of the local population substantially increase (Hooghe and Marks 2016). Though subnational collective identities are real and significant, my cases suggest that mayors and governors are not above manipulating these identities in the service of their economic policy battles with the national government. In Bolivia, the political defense of Santa Cruz’s neoliberal model was coordinated by CPSC President (and later Santa Cruz Governor) Ruben Costas, who tapped into deep-seated fears that the MAS would intervene in the department’s service cooperatives for water, telecommunications and electricity —all of which are controlled by local elites grouped into two long-standing “lodges.” But building the case for autonomy to defend Santa Cruz’s neoliberal model required building a much broader coalition —one that would go substantially beyond the economic and social elites who had dominated the CPSC for nearly 50 years. In response, the CPSC systematically reached out to non-elite groups like lowland indigenous groups and workers belonging to the Departmental Labor Confederation, representatives of which were brought onto the CPSC’s governing body. In a more diffuse but also demonstrable fashion, the CPSC as the ultimate arbiter of cruceñidad (i.e. what it means to be cruceño) also reached out to migrants, striking a more inclusive tone by defining cruceños as “vivientes en Santa Cruz” (e.g., those who live in Santa Cruz) rather than “nacidos en Santa Cruz” (i.e. those who were born in Santa Cruz). The success of these coalition-broadening efforts can be seen in the multitudinous town meetings (Gran Cabildos) organized to defend Santa Cruz’s model in 2004, 2005, 2006 and 2008.

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In Ecuador, the strength of the local coalition constructed by Guayaquil Mayor Leon Febrés-Cordero (1992-2000) and maintained by his successor Jaime Nebot since 2000 —both from the conservative Social Christian Party (PSC)— helps explain the survival of a neoliberal policy regime that President Rafael Correa has repeatedly criticized and sought to dismantle. As the former head of the powerful Chamber of Industries, Febrés-Cordero was in an ideal position as mayor to enlist the support of local business associations in his effort to remake Guayaquil in a neoliberal image, which he accomplished through privatization and the streamlining of the municipal bureaucracy. Nebot then cemented this coalition through the extensive delegation of formerly municipal responsibilities to private foundations that provided services with public monies. When the model came under attack after Correa’s election in 2006, Nebot relied heavily on elite-dominated civic associations to organize and finance a major demonstration in 2008, which sought not just to critique the president’s statist proposals, but also to articulate a demand for autonomy sufficient to defend the city’s distinct policy regime. Nebot managed to convince working class guayaquileños and popular sector organizations that it was their city that was under attack. Finally, limited coalitional possibilities have severely handicapped subnational executives in Peru, most of whom confront a difficult societal landscape marked by fluidity, fragmentation, and the absence of coherent civil society organizations. As numerous scholars have argued, Peru’s civil society was flattened by a prolonged internal armed conflict in which the Shining Path insurgency targeted for elimination the very organizations that could have served as coalitional partners for the contemporary left. Also important are the legacies of the Fujimori regime, which closed associational space and passed market reforms that led to the relocation of industries to Lima (Gonzales de Olarte 2000; Yashar 2005). The disappearance of organized labor from numerous regional economies means that unions cannot play the coalitional roles that were critical in the emergence of “municipal socialism” in countries like Brazil (Goldfrank and Schrank 2009). Although several regional presidents have sought to foster and coordinate anti-neoliberal protests against large-scale mining, protests have been largely ephemeral and have failed to produce much of an organizational residue once protests subside. Simply put, regional presidents on the left often find that there are few established groups with whom they can partner in their attempts to challenge the neoliberal approaches insisted upon by Lima.

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Conclusion To summarize, we know more about why subnational officials are increasingly trying to build their own policy regimes in Latin America today than we do about why they succeed in these efforts, and whether it is positive or negative when they do. In most, but not all, countries in Latin America ideological conflict over the market is now characterized by much greater territorial heterogeneity, dissonance, and friction than anything witnessed in the 20th century. Thanks to a wave of globalizing, democratizing, and above all, decentralizing changes that have empowered subnational jurisdictions, national governments can no longer so easily ignore the policy preferences of the officials who are now elected to govern these jurisdictions. Although the territorial dimensions of ideological conflict over the market are becoming more pronounced, not everywhere will this culminate in the stable juxtaposition of policy regimes. In part this is because of the superior resources and advantages enjoyed by most national governments, which will do what they can to stamp out ideologically discordant policy regimes at the subnational level when they feel threatened by subnational challengers —as they did in Bolivia, Ecuador, and Peru. But just as important are the limitations facing subnational governments when they seek to challenge the national government. In this paper I’ve focused on two especially important variables —institutional capacity and societal coalitions— that help explain the outcome of attempts to build and defend deviant subnational policy regimes, which succeeded in Bolivia and Ecuador but not in Peru. For the purposes of theory building, my country cases appear to generate contradictory findings with respect to the role of the private sector as a force that can either promote or hinder capacity building. In Bolivia and Ecuador, private sector elites took the lead in designing and running local institutions and in contributing to the accrual of local institutional capacity over time. The argument is not that private sector elites intentionally contributed to state capacity, but rather that their initial control over these originally quasi-public institutions encouraged them to invest heavily in administrative capacity that would later redound to the benefit of subnational state administrations. In Peru in contrast, the private sector in the form of transnational mining companies undermined state capacity by taking on roles in service provision that directly and indirectly displace subnational governments. Together, the three cases point to the importance of distinguishing not only between domestic and foreign owners of capital, but further disaggregating the former category to appreciate the particular preferences of private sector

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elites who have regional identities, locations, and commitments. Foreign and domestic capital owners alike often face weak incentives to invest in state capacity and therefore generally resist state building efforts, but regionalized economic elites may have greater cause to invest in institutional capacity, particularly if it can be limited to subnational regions in which they have great influence. But coalitions matter just as much as capacity; their strength helps explain the persistence of neoliberal policy regimes in Guayaquil and Santa Cruz, and their absence was fatal for the construction of subnational policy regimes in Peru. Not only do my three cases speak to the importance of support coalitions, but they also show that subnational officials can deploy both material and discursive strategies in their attempts to broaden these coalitions. Materially speaking, mayors and governors in Guayaquil and Santa Cruz were able to successfully challenge the national government because of their close alliances with leading regional elites whose interests were threatened by the national turn to the left. At the same time, when subnational officials sought to broaden their coalitions beyond elites, and thereby make it costlier for the center to respond with aggression, they turned to rhetorical and discursive strategies that portrayed their conflicts with the national government as fundamentally territorial conflicts. My research in Bolivia and Ecuador suggests that these strategies are particularly appealing to subnational officials on the right of the political spectrum as they seek to defend market-oriented models, whose content typically finds greater support among elites than non-elites. If non-elite residents in subnational districts decide that they actually have more to gain from the state-centered approaches articulated by the center, then mayors and governors seeking to defend neoliberal approaches are in real trouble. In settings like these, subnational neoliberals can try to emphasize the territorial rather than ideological nature of their conflict with the center as a potentially viable way to broaden coalitions and successfully stand up to the center.

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59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77.

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H Kent Eaton is a professor in the Politics Department at the University of California, Santa Cruz (United States). Before joining the faculty at UCSC, he taught in the Woodrow Wilson School at Princeton University (United States). His recent journal articles on Latin American politics have appeared in Comparative Politics, Comparative Political Studies, and the Journal of Latin American Studies. He is also the author of a forthcoming book entitled Territory and Ideology in Latin America: Policy Conflicts between National and Subnational Governments. Oxford University Press, 2017. * keaton@ucsc.edu

Configuración de los apoyos electorales a nivel municipal. Un análisis de los resultados electorales para la Alcaldía de Cali, Colombia (2003-2015)* Juan Pablo Milanese Adolfo A. Abadía Universidad Icesi (Colombia) Alejandro Rodríguez Beatriz Cuervo Geografía Urbana (Colombia) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.03 RECIBIDO: 28 de noviembre de 2015 APROBADO: 15 de diciembre de 2015 MODIFICADO: 3 de febrero de 2016

Este artículo analiza los resultados de las elecciones a la Alcaldía de Santiago de Cali en 2003, 2007, 2011 y 2015. Con base en premisas del modelo sociológico del comportamiento electoral y mediante la utilización de conjuntos difusos (fuzzy sets) y de geo-referenciación, se hacen estimaciones acerca de las conductas electorales según el estrato socioeconómico y los niveles de fragmentación exhibidos por los distintos segmentos de candidaturas (élite-no élite). De esta manera, se identifican configuraciones causales que, como condiciones suficientes, contribuyen a desmitificar percepciones generalizadas sobre el impacto de algunos sectores de la ciudad en la elección del alcalde. RESUMEN:

Colombia • participación política (Thesaurus) • elecciones subnacionales • Qualitative Comparative Analysis (QCA) • conjuntos difusos • análisis geo-referenciado • Cali (palabras clave autor) PALABRAS CLAVE:

H El presente trabajo forma parte de los resultados del proyecto “Preferencias electorales en el pacífico colombiano. Análisis de la participación política en escenarios de conflicto (1997-2014)”. Código CA0313176. Aprobado y financiado por el CIES de la Universidad Icesi (Colombia). ✳

Tanto las matrices descriptiva y calibrada de datos como la tabla de la verdad, indispensables para este tipo de análisis (QCA), no son presentadas en el trabajo por cuestiones relacionadas con su longitud. Cualquier interesado en su revisión puede encontrarlas en https://www.researchgate.net/profile/Juan_Milanese, https://www.researchgate.net/profile/Adolfo_Abadia 67

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 67-98 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.03

Configuration of Electoral Support at the Municipal Level: An Analysis of Election Results for the Mayoralty of Cali, Colombia (2003-2015) This article analyzes the election results for the mayoralty of Santiago de Cali in 2003, 2007, 2011 and 2015. Based on premises of the sociological model of voting behavior and through the use of fuzzy sets and geo-referencing, it makes estimates regarding electoral behavior in relation to socio-economic status and levels of fragmentation exhibited by the different types of candidacy (elite–non-elite). Causal configurations are thus identified which, as sufficient conditions, contribute to demystifying widespread perceptions about the impact of some sectors of the city on the election of the mayor. ABSTRACT:

KEYWORDS: Colombia

• political participation (Thesaurus) • sub-national elections • Qualitative Comparative Analysis (QCA) • fuzzy sets • geo-referenced analysis • Cali (author’s keywords)

Configuração dos apoios eleitorais no âmbito municipal. Uma análise dos resultados eleitorais para a Prefeitura de Cali, Colômbia (2003-2015) RESUMO: Este

artigo analisa os resultados das eleições para a Prefeitura de Santiago de Cali em 2003, 2007, 2011 e 2015. Com base em princípios do modelo sociológico do comportamento eleitoral e mediante a utilização de conjuntos difusos (fuzzy sets) e de georreferenciamento, fazem-se estimativas sobre os comportamentos eleitorais segundo a classe socioeconômica e os níveis de fragmentação exigidos pelos diferentes segmentos de candidaturas (elite-não elite). Dessa maneira, identificam-se configurações causais que, como condições suficientes, contribuem para desmitificar percepções generalizadas sobre o impacto de alguns setores da cidade na seleção do prefeito. PALAVRAS-CHAVE: Colômbia • participação política (Thesaurus) • eleições subnacionais

• Qualitative Comparative Analysis (QCA) • conjuntos difusos • análise georreferenciada • Cali (palavras-chave autor)

Configuración de los apoyos electorales a nivel municipal Juan Pablo Milanese • Adolfo A. Abadía • Alejandro Rodríguez • Beatriz Cuervo

Introducción Durante los últimos años, los estudios electorales enfocados en el nivel subnacional han despertado un gran interés en Colombia. De hecho, el sensible aumento de la producción académica comienza paulatinamente a llenar los primeros vacíos existentes alrededor de la temática. El presente trabajo pretende ser un aporte en esa dirección, profundizando el estudio del comportamiento de los votantes en las elecciones celebradas entre 2003 y 2015.1 Con elementos propios de un enfoque clásico, como es el sociológico, se indaga sobre la conducta del electorado, realizando estimaciones del comportamiento según el estrato social y la mecánica de la competencia de acuerdo a los niveles de fragmentación de los distintos segmentos de candidaturas (élite-no élite). De este modo, se pretende identificar qué tipo de configuraciones causales permitieron la elección de los últimos cuatro alcaldes de la ciudad. El trabajo marca una línea de continuidad con el análisis realizado por Abadía y Milanese (2015). Nuevamente, se apela a los fuzzy sets, variedad del Qualitative Comparative Analysis (QCA), como estrategia de aproximación al tema bajo una lógica ex post (posterior a la celebración de las elecciones), partiendo de un claro interés por desarrollar un estudio comparado de corte diacrónico orientado hacia los casos.2 Sin embargo, a diferencia del mencionado estudio, el presente apuesta por un mayor nivel de refinamiento metodológico incorporando al análisis herramientas provenientes de los Sistemas de Información Geográfica que permiten lograr una precisión notablemente superior en lo referido a la estimación del comportamiento por estrato y, a partir de ello, una aproximación más ajustada a la realidad. Además, se incluyen las elecciones celebradas el 25 de octubre de 2015, lo que amplía el número de casos y enriquece el ejercicio de comparación. En síntesis, antes que generar nuevas hipótesis acerca del comportamiento y la distribución espacial de los apoyos, se pretende abordar con mayor precisión y detalle en el dato la consistencia de las condiciones causales identificadas en el trabajo anteriormente mencionado, con el objetivo de ponerlas a prueba. Grosso modo, el trabajo anteriormente mencionado estuvo guiado por dos proposiciones: (P1) Aguablanca elige al alcalde, (P2) basta contar con el apoyo electoral 1 Nos limitamos exclusivamente a esas cuatro elecciones ya que son las únicas en las que se pudo acceder a los resultaos con el nivel de desagregación necesario para poder realizar el análisis. 2 No obstante, este tipo de estudios tienden a realizarse por medio de sondeos. La ausencia de series de tiempo confiables —las encuestas antes de las últimas elecciones fueron claramente cuestionadas— conduce a buscar alternativas, encontrando en los fuzzy sets una opción que no sólo se ajusta bien al n pequeño, sino también al interés en llevar adelante un estudio orientado a casos. 69

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de los estratos populares para hacerse a este cargo. Dado que ninguna de las dos fue ratificada, se reorientó mediante la pregunta ¿Qué tipo de combinación de factores permite la elección del alcalde? En el presente se ofrecen nuevos insumos empíricos que corroboran la insuficiencia del peso de los apoyos electorales de Aguablanca,3 o incluso, el de la totalidad de los sectores populares de la ciudad, vislumbrándose un panorama más complejo para lograr la elección del jefe de gobierno municipal. El trabajo se ha estructurado en seis partes. En la primera y segunda se busca dar cuenta del componente teórico-conceptual al desarrollar los criterios teóricos básicos que orientan el análisis, y ofrecer un referente de los estudios sobre comportamiento electoral en Cali y Colombia. El componente metodológico se desarrolla en las partes tres y cuatro. En la cinco y seis se analizan las combinaciones causales que permitieron la elección de los alcaldes en los comicios celebrados entre 2003 y 2015. Por último, se ofrecen reflexiones, a modo de conclusión, sobre los principales hallazgos del estudio.

1. Criterios teóricos A pesar de ser una de las mayores preocupaciones de la Ciencia Política, no existe consenso respecto a las motivaciones del voto. Esto se cristaliza en una diversidad de enfoques que pretenden explicarlo, entre los que se destacan, sin ser los únicos, el sociológico, el psico-social y el económico. Con oscilaciones en cuanto a su influencia, los tres se entienden como referentes clásicos e ineludibles de los estudios sobre la conducta electoral (López 2004, 286; Montecinos 2007, 10). En nuestro caso, aun cuando el enfoque utilizado no reproduce cabalmente las premisas del primero de los tres, se basa fundamentalmente en este. De hecho, se emplea una versión minimalista de la aproximación sociológica, ya que los criterios clasificatorios utilizados (estrato, élite, etc.) se ajustan con mayor precisión a sus características que a las de los demás. Así, no obstante pueda considerarse que, como tipo ideal, no ofrezca una explicación comprensiva del comportamiento promedio del electorado, sí responde, en términos generales, a la conducta que este asume en las elecciones para la Alcaldía (Abadía y Milanese 2014 y 2015).4

3 Es muy común escuchar el mito que afirma que para ganar la elección a la Alcaldía es condición suficiente la victoria en la zona de la ciudad conocida como el Distrito de Aguablanca. Esto es técnicamente imposible dado que representa aproximadamente el 15% del electorado “estable”. Por lo tanto, ni comportándose de forma completamente homogénea bastaría esa proporción para elegir autónomamente al alcalde. 4 Es importante señalar que este tipo de comportamiento no se repite en otras elecciones como las presidenciales o las legislativas. Ver Abadía y Milanese (2015). 70

Configuración de los apoyos electorales a nivel municipal Juan Pablo Milanese • Adolfo A. Abadía • Alejandro Rodríguez • Beatriz Cuervo

Cabe remarcar que el enfoque sociológico asume que las conductas son determinadas por el entorno social de los individuos, donde pueden identificarse factores que inciden en los comportamientos electorales como la vida familiar, laboral, barrial, entre otros. (Lazarsfeld. Berelson y Gaudet 1948). En síntesis, el votante es entendido como un ser social, cuyas opiniones políticas se forman a través de relaciones con otros miembros de sus grupos de pertenencia (Sulmont 2010). Dentro de este marco, optamos por una aproximación “minimalista” de este tipo de enfoque ya que nos concentramos exclusivamente en el estrato de pertenencia y no en otras variables sociales potencialmente relevantes.5

2. Estudios sobre el comportamiento electoral en Cali y Colombia Aunque elemental, la contextualización teórica apenas desarrollada constituye un punto de partida para la realización de una revisión bibliográfica que, sin pretensiones de exhaustividad, nos permite ubicar el trabajo en los debates sobre el comportamiento electoral en Colombia y en Cali. Se revisaron publicaciones que vinculan variables de carácter sociológico con el voto, aunque sin circunscribirse exclusivamente al “modelo sociológico”. A la luz de lo anterior, y en lo referido al ámbito nacional, el campo comenzó a desarrollarse con relativa intensidad a partir de los sesenta, concentrándose en las elecciones presidenciales. Se destacan dentro de este grupo trabajos pioneros como los de Weiss (1968), Losada y Williams (1970), Schoultz (1972), Cepeda y González (1976), Losada y Delgado (1976), Losada y Vélez (1982). En estos, variables como la edad o el género comenzaron a ser tenidas en cuenta en escenarios caracterizados por la gran velocidad de los cambios demográficos.6 Esta primera generación comprobó hipótesis (válidas en el marco temporal y espacial en el que fueron formuladas) como la relación directa entre participación y estrato social, o la dificultad para identificar una relación significativa entre las preferencias electorales con las variables anteriormente mencionadas (Losada y Vélez 1982).

5 La idea de minimalismo se refuerza por el hecho de que no se intenta observar cómo el estrato influye sobre el voto, sino, por el contrario, cómo los comportamientos son relativamente homogéneos en cada uno de ellos. En este sentido, desde el punto de vista investigativo (naturalmente no desde uno normativo) es indiferente si la elección del votante es autónoma o movida a través de transacciones particularistas como el clientelismo, el patronazgo o la misma compra de votos. 6 Estos mostraron un claro abanico de enfoques. Por ejemplo, Weiss (1968) se inscribió en una tradición sociológica; Losada y Williams (1970) en la psicosocial; mientras que Losada y Vélez (1982) combinaron elementos de ambos (Barrero y Meléndez 2011). 71

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Posteriormente, y sin omitir la presencia de trabajos aislados,7 el inicio del siglo XXI trajo consigo un nuevo ciclo de estudios sistemáticos del cual, sólo por mencionar algunos de los más significativos, se resaltan aquellos elaborados por Hoskin, Masías y García (2011) —desde una perspectiva mucho más racional aunque no por eso excluyente de variables sociológicas—; Losada, Giraldo y Muñoz (2003) quienes utilizan una combinación de los modelos; Hoskin, Masías y Galvis (2005) retoman más claramente elementos del modelo sociológico; y Barrero y Meléndez (2011), quienes recurren a un modelo denominado “de gobernabilidad”. En este mismo ciclo también deben ser tenidos en cuenta aquellos que abordan el comportamiento electoral en escenarios de conflicto armado, concluyendo que la violencia tiende a ser un vehículo eficiente para influenciar al elector (García 2010a y 2010b, entre otros). Por su parte, con relación al caso caleño, la producción es significativamente inferior. De forma más tardía, pueden identificarse precursores como Judith Talbot y José Martín (1980) quienes llevaron adelante una rigurosa caracterización del comportamiento electoral (incluyendo cuestiones como identificación partidaria o abstención cruzadas con datos como edad, nivel de formación, antecedentes familiares, etc.) en la ciudad y el departamento. Paradójicamente, su obra no se constituyó como fuente de inspiración posterior. Por el contrario, por más de una década no se observan más que contribuciones esporádicas y, prácticamente en todos los casos, inéditas.8 Un visible aumento se experimentó durante la última década, identificándose, por un lado, análisis que se concentran en el valor explicativo de elementos del lenguaje simbólico de los candidatos, sus campañas publicitarias y el vínculo existente entre estos y los medios de comunicación (Ararat y Londoño 2012; Pinto 2008). Por el otro, en los efectos de la secuencia de cambios institucionales producidos desde la reforma constitucional de 1991 y la elección popular de alcaldes y gobernadores, hasta la reforma política de 2003 (Correa 2012; Milanese y Jaramillo 2015; Pinto 2011). Nuevamente, haciendo referencia a aquellos casos que utilizan variables de carácter sociológico, podemos identificar trabajos como el de Herrera Baltán (2009) en los que estrato, etnia, nivel de escolaridad, rangos de edad y género son utilizados como predictores del comportamiento electoral en una serie de comunas

7 Barrero y Meléndez (2011) mencionan algunos como los de Pinzón y Rothlisberger (1991) o Hoskin (1998). 8 Pueden destacarse Mercado y Hoyos (1992); Clavijo, Soto y Leyner (1992) (tomado de Pinto 2011), aunque no llegaran a trascender más allá de las bibliotecas universitarias. Trabajos que recibieron una fuerte influencia de Rodrigo Losada, a quien puede atribuírsele un notable impacto en la producción de conocimiento sobre el tema (Milanese y Fernández 2013). 72

Configuración de los apoyos electorales a nivel municipal Juan Pablo Milanese • Adolfo A. Abadía • Alejandro Rodríguez • Beatriz Cuervo

de la ciudad. Este trabajo representa un valioso aporte metodológico que permite construir los perfiles de los votantes para el análisis; sin embargo, paralelamente, evidencia importantes déficits en lo referido a los marcos teórico y conceptual. Por último, un nuevo grupo de ejercicios (Abadía 2014; Abadía y Milanese 2014 y 2015) pretende realizar una aproximación a la cuestión mediante la tríada candidatos, electorado y territorio y, a través de ella, identificar las fuentes de distribución de apoyos electorales, evaluando la incidencia de algunas zonas y grupos sociales presentes en la ciudad a la hora de elegir a los alcaldes.

3. Fuzzy sets como metodología de análisis Basado en la teoría de conjuntos, el QCA alberga una relativamente variada familia de métodos (crisp sets, multi value sets y fuzzy sets) que se pueden identificar, a la vez, como enfoques investigativos y como una técnica para el análisis de los datos, esta última orientada al estudio de casos (Schneider y Wagemann 2012). Dicha técnica se basa en la aplicación de reglas de inferencia lógica, con las cuales se pretende examinar relaciones causales entre condiciones que, habitualmente combinadas, se constituyen como necesarias o suficientes para la producción de distintos resultados.9 Otro de los aspectos que distinguen al QCA es la idea de equifinalidad (ver tabla 1). Esta se caracteriza por reconocer que hechos similares pueden ser producidos por diferentes causas o combinaciones de ellas. En este sentido, a diferencia de la estadística,10 la teoría de conjuntos no pretende identificar el modelo que mejor se ajusta a la explicación de los datos, sino la diversidad de soluciones a través de la cual esto puede lograrse. Desde este punto de vista, como consecuencia de su orientación a casos y no a variables, es importante señalar que es un enfoque metodológico singularizado, por el intento de producir generalizaciones de rango medio. Además, su alcance en términos predictivos es evidentemente modesto; de hecho, carece de expectativas desde este punto de vista al concentrarse en la producción de explicaciones (Berg-Schlosser et al. 2009).

9 Para conseguirlo, utiliza operadores provenientes del álgebra booleana, como son: la conjunción, distinguida por el operador lógico “Y” (*), que expresa la intersección de dos conjuntos; la disyunción interpretada por el símbolo “O” (+), que denota la unión de los mismos; y, finalmente, la negación representada por el operador “NO” (~) que denota ausencia. 10 De hecho, la idea de causalidad opera en QCA sobre supuestos que difieren visiblemente de los enfoques estadísticos. Por ejemplo, no se asumen principios como el de causalidad permanente, uniformidad de los efectos causales, homogeneidad de las unidades, aditividad, simetría causal, o linealidad (Berg-Schlosser et al. 2009, 9). 73

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Tabla 1. Síntesis de principios básicos de la teoría de conjuntos Equifinalidad

Un mismo resultado puede ser producido por más de una condición suficiente o combinación de causas que producen una condición suficiente (A*B+C*D→Y).

Causalidad coyuntural

Una condición por sí sola no es suficiente para producir un resultado pero debe existir para que, combinada con otras causas, este se ocasione. Condiciones: INUS: Condiciones insuficientes pero partes necesarias de una condición que es —a su vez— innecesaria pero suficiente para el resultado. Esto significa que una condición no es por sí misma suficiente pero debe existir para que combinada con otra produzca un resultado (A+B*C→Y). SUIN: Condiciones suficientes pero no necesarias de un factor que es insuficiente pero necesario para el resultado ((~A+B)*(C+~D)←Y).

Causalidad asimétrica

Las causas de un resultado negativo no necesariamente son la negación de aquellas que producen un resultado positivo. Es decir que A y B causen Y (A*B→Y) no implica que la ausencia de A y B vayan a producir la ausencia de Y (~A*~B→~Y).

Fuente: Abadía y Milanese (2015), con información de Ragin (2008a); Schneider y Wagemann (2012); y Goertz (2003).

Basados en álgebra —y lógica— difusa en lugar de booleana (a diferencia de los crisp sets), los fuzzy sets (Ragin 2008a) se caracterizan por la necesidad de establecer distintos grados de membresía en un conjunto. Esto es posible mediante el establecimiento de intervalos entre 0 y 1, resultantes de la flexibilización de las restricciones en términos de pertenencia que permite captar con mayor precisión la complejidad de los fenómenos sociales (Ragin 2008a; Schneider y Wagemann 2012). Vale aclarar que estos intervalos no deben ser interpretados bajo una lógica de probabilidades. Por el contrario, son una forma de establecer grados de inclusión o exclusión dentro de un conjunto, transformando variables de escala en conjuntos difusos (Basurto y Speer 2012; Ragin 2008a). Como punto de referencia de este cambio, se recurre a tres umbrales o anclajes —basados en el conocimiento teórico sustantivo externo a los propios datos—: la total inclusión, la total exclusión y la indiferencia. Este proceso es conocido como calibración y se caracteriza por la utilización de dos tipos de métodos: el directo y el indirecto.11

11 El directo emplea una función logística para ajustar los datos en los anclajes, mientras que el indirecto requiere una agrupación inicial de los casos en puntajes de inclusión en los conjuntos (Schneider y Wagemann 2012). 74

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4. Definición de las condiciones para la calibración de los datos A partir de la propuesta metodológica señalada, es pertinente definir las condiciones de realización del proceso de calibración. Para hacerlo, partimos de la utilización de los lineamientos básicos del modelo sociológico de comportamiento electoral. El primer paso consiste en segmentar a la población votante de acuerdo a los estratos socioeconómicos con el objetivo de evaluar la conducta electoral en cada uno de ellos. De acuerdo a lo planteado por Alzate (2006), se entiende por estrato la clasificación que se realiza de las viviendas según sus características y entorno. La división se efectúa en seis grupos, según sus particularidades físicas y de hábitat urbano o rural. De este modo, se identifican los estratos 1 y 2 como bajos, 3 medio-bajo, 4 medio, 5 medio-alto y 6 alto. En congruencia con lo anterior, y utilizando los datos de la Secretaría de Planeación Municipal (“Cali en Cifras”), se calculó el estrato medio ponderado (ver gráfico 1) a partir del número de lados de manzana existentes dentro de cada barrio. Es justamente en este punto donde identificamos unas de las principales diferencias respecto a Abadía y Milanese (2015). Mientras que en ese caso la segmentación de la ciudad fue realizada por comunas (en las que se agrupaban varios puestos de votación), en este se utilizaron polígonos de Thiessen12 (uno por cada puesto específico), dividiéndose el perímetro urbano (no son utilizados ni corregimientos rurales ni el puesto censo)13 en torno a las áreas de influencia de cada puesto de votación. Posteriormente, se realizó la intersección entre estos y los barrios con el objetivo de determinar a qué puesto está asociado cada uno de ellos. Para establecerlo, se estipuló que si más del 50% del área de un barrio se encuentra dentro de un polígono se lo asociará específicamente a ese puesto. Para aquellos que no cumplen con tal condición, se decidirá su pertenencia identificando en cuál tiene el porcentaje mayor. Finalmente, una vez ubicados los barrios por puestos de votación, se determina el porcentaje de participación del primero sobre el segundo, de acuerdo

12 Estos hacen parte de un método exacto de interpolación (basado en la distancia euclidiana), que supone que valores de ubicaciones no muestreadas son iguales al valor del punto de muestreo más cercano. Son el resultado de la estimación de la distancia media sobre la superficie de un conjunto de datos (puntos de referencia —en este caso puestos de votación—) que conforman un polígono irregular constituido como un área de influencia. Área compuesta por un perímetro en el que las mediatrices que separan a los puntos serán equidistantes de cada uno de ellos (Heywood, Cornelius y Carver 2006). 13 La proporción de votos de los corregimientos es marginal desde el punto de vista de su volumen. En el caso del puesto censo, su utilización distorsionaría la revisión espacial de los resultados, ya que recibe votantes de toda la ciudad y no necesariamente de su “área de influencia”. Sin embargo, la notable similitud entre los resultados entre este puesto con los de la elección general lleva a pensar que su omisión no sea traumática desde el punto de vista del análisis. 75

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al tamaño de su población. Para ello, se cruzan la información del potencial electoral y la participación registrada. Para el caso de 2003, los barrios cuyas áreas estaban completamente ubicadas dentro de un polígono de votación representaron aproximadamente el 27% del total. Entre el 80% y el 100% alrededor del 50%, mientras que la distribución entre el 50% y el 80% es de 40% del total y el 10% restante se encuentra en porcentajes menores al 50%. La media de los datos se encuentra alrededor del 80%.

Frequency 40 60

100

Gráfico 1. Porcentaje área del barrio en puesto de votación (2003-2015)

Porcentaje área del barrio en puesto de votación 2007

Frequency

Porcentaje área del barrio en puesto de votación 2003

Porcentaje área del barrio en puesto de votación 2011

Porcentaje área del barrio en puesto de votación 2015

Fuente: elaboración propia con datos de “Cali en Cifras”.

Al igual que en 2003, en 2007 el 50% de los barrios se ubica entre el 80% y el 100% de su área dentro de un puesto de votación. Entre el 60% y el 80% lo hacen 82 barrios, alcanzando el 25% del total. Puede concluirse entonces que la mayoría se encuentra entre el 60% y el 100%. El 25% restante es menor al 60% estando la media de los datos alrededor del 80%. Para las elecciones de 2011 decrece al 15% el número de barrios cuya área se encuentra completamente dentro del polígono. Mientras tanto, el 70% se 76

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encuentra entre el 50% y el 99,9%. El 15% de los barrios restantes es menor al 50% y la media de los datos gira en torno al 72%. Finalmente, de la misma manera que en 2011, en 2015 se repite (15%) el porcentaje de barrios que posee el 100% de su área en un polígono. Entre el 60% y el 99,9% se encuentra el 55% del total de barrios, y en porcentajes menores al 60% se distribuye el 30% de los datos restantes. Entre el 40% y el 60% uniformemente se localizan en un 25% de los barrios. La media de los datos se aproxima al 70%.14 Este ejercicio implicó un notable aumento de la sensibilidad en la medición, ya que se pasó de revisar 22 unidades socialmente heterogéneas como son las comunas, a 117 polígonos en 2003, 122 en 2007, 146 en 2011 y 149 en 2015, notablemente más homogéneos. Esto permitió elaborar una estimación mucho más fina del comportamiento de cada estrato, sin la necesidad de efectuar agrupaciones entre ellos,15 reduciendo así la heterogeneidad en cada unidad de medida (al ser espacialmente más pequeñas), por lo que en cada una de ellas se alcanzó una desviación estándar significativamente más baja con relación al promedio ponderado.16 Como se observa en el mapa 1, el resultado es un corredor que se extiende de norte a sur de la ciudad, caracterizado por un perfil socioeconómico que oscila entre el estrato medio y alto (4, 5 y 6); un centro geográfico caracterizado por el predominio del estrato 3 (aunque también con una sensible presencia de 2) — medio bajo—y, finalmente, aquellas ubicadas en los extremos oriente y occidente de la ciudad, singularizadas por la preponderancia de los estratos 1 y 2 —bajos—. El segundo punto para considerar es la caracterización de los perfiles de las candidaturas. En este sentido, es importante remarcar que, como ocurre en buena parte de los municipios medianos y grandes de país, las etiquetas partidarias no juegan un rol crucial. De hecho, la mayor parte de las candidaturas competitivas se lanzan en Cali bajo el rótulo de “independientes” (Abadía 2014), a través de la recolección de firmas.17 Esto les permite constituirse como una plataforma mucho más eficiente a la hora de lograr la adhesión de una dirigencia local fuertemente atomizada y venal (Milanese y Albarracín 2015).

14 Tendencia a la baja, esperable como consecuencia del aumento del número de puestos de votación. 15 En Abadía y Milanese (2015) la agrupación por comuna hizo que no pudieran diferenciarse el comportamiento de los estratos 4, 5 y 6 que se agruparon dentro de un único segmento. 16 De este modo —mediante su segmentación en polígonos— se resolvieron, por ejemplo, problemas como el que se presentaba en la comuna 18 (por mencionar sólo el caso más evidente), donde la dispersión de la distribución de los estratos es muy grande, convirtiéndose el promedio ponderado en una medida “mentirosa”. 17 De hecho, en las elecciones revisadas, entre los candidatos “competitivos” sólo Angelino Garzón (Partido de la U) y Roberto Ortiz (Partido Liberal) lo hicieron por partidos nacionales. Sin embargo, es sabido que, en ambos casos, la razón fue que la ley electoral los inhabilitaba para hacerlo por otra fuerza o mediante la recolección de firmas. 77

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Mapa 1. Estrato medio ponderado por área de influencia de puesto de votación (2003-2015) 2003

2007

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2011

2015

Fuente: elaboración propia con datos de "Cali en Cifras". 79

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En este contexto, el perfil del candidato se convierte en el principal elemento decantador (e incluso polarizador) del voto, mucho más que cualquier tipo de posicionamiento partidario.18 Como consecuencia de ello, resulta mucho más útil clasificar dichas candidaturas según otro tipo de criterio. En este caso específico, de acuerdo a las premisas planteadas en la introducción, es decir, a partir de su pertenencia o no a la élite social de Cali. Es importante aclarar que el término élite no es utilizado como criterio valorativo sino exclusivamente taxonómico. Por medio de este se realiza una agrupación de candidatos basada en características compartidas (o su ausencia). Así, una vez definida la categoría de referencia, se identifican aquellos casos que forman parte del conjunto candidatos élite y aquellos que no (agrupándolos exclusivamente por su no pertenencia, independientemente de otro tipo de atributos comunes o divergentes entre ellos). Asimismo, no está de más decir que esta clasificación será aplicada exclusivamente a los candidatos y no a los votantes a quienes catalogaremos únicamente a partir del estrato. Interpretaremos a las élites (sociales) como una red específica de actores caracterizados por compartir una serie de recursos que definimos a través de distintas nociones de capital (Bourdieu 2002). En este sentido, formar parte del grupo élite implica la posesión simultánea de capital cultural, económico, social y simbólico (ver figura 1). Figura 1. Combinación de condiciones para formar parte de la élite Capital Económico

Capital Social

ÉLITE

Capital Cultural

Capital Simbólico

Fuente: Abadía y Milanese (2015) basado en Bourdieu (2002).

18 E incluso también “ideológico”. De hecho, en cada uno de los segmentos podemos encontrar candidatos que muestran distintos perfiles desde este punto de vista, aunque, en la mayor parte de los casos, sin mostrar posiciones especialmente definidas. Ver Pinto (2008 y 2011). 80

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Se entiende como capital social aquellos atributos que asienten la participación en un sistema de interacciones sociales de carácter permanente que, a su vez, permite la institucionalización o la reproducción de cierto tipo de relaciones sociales. El capital económico son las condiciones materiales que facilitan/ permiten/garantizan la adquisición de bienes y servicios. Por su parte, el capital cultural se divide en tres subtipos: el incorporado (forma de hablar, vestirse, etc.), el objetivado, (disposición de medios de consumo cultural) y el institucionalizado (educación formal, cargos, etc.). Por último, el capital simbólico se singulariza por la relación entre las propiedades distintivas de un grupo o individuo y los esquemas de percepción y apreciación de los demás. Es así como, sólo en la interacción con el otro, se pueden reconocer esas propiedades comunes (Bourdieu 2002). Sin pretender entrar en un debate teórico, es importante aclarar que la noción de élite responde a un criterio estrictamente sociológico y no político.19 De hecho, utilizar el segundo de estos (es decir, hacer referencia a una “élite política”) habría implicado la recategorización (inadecuada de acuerdo a los objetivos del trabajo)20 de la mayor parte de los candidatos. El siguiente paso corresponde a la clasificación de los candidatos en cada categoría (ver tabla 2). Para efectuarlo, se utiliza un criterio de validación externo, realizando, en primer lugar, una revisión de antecedentes de los candidatos a través de información pública, para, posteriormente, contrastarla con los conocimientos de expertos en el campo de las élites y la historia política de la ciudad de Cali.21 Tabla 2. Candidatos élite vs. no élite (2003-2015) Élite

Año

Gustavo Ignacio De 2003 Roux Francisco José Lloreda

2003

No élite

Año

No élite

Año

Miguel Antonio Yusti*

2003

Bruno Díaz

2007

Apolinar Salcedo

2003

Fabio Cardozo

2007

19 Mientras que la noción de élite social se basa en la posesión de los capitales mencionados, la pertenencia a la élite política se fundamenta en otro tipo de atributos como los posicionales, decisionales o reputacionales (Bourdieu, 2002). Para una mayor especificidad en la diferenciación ver Sáenz 2010a y 2010b. 20 De hecho, las formas de clasificación de las élites políticas no nos hubiese permitido segmentar el tipo de candidaturas de acuerdo a criterios que dividen al electorado. 21 Agradecemos el valioso aporte realizado por los profesores José Darío Sáenz y Enrique Rodríguez Caporalli para este ejercicio. También a los evaluadores anónimos de la Revista Colombia Internacional quienes señalaron ajustes pertinentes. Asimismo, consideramos que la presentación de un perfil de cada uno de los 34 candidatos sugerida por estos últimos, excede el formato de la publicación; sin embargo, la información relacionada con ellos puede ser solicitada a los autores. 81

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Élite

Año

No élite

Año

No élite

Año

Francisco Javier Hernández*

2003

Haumer Vargas

2003

Ramiro Jurado

2011

Luis Fernando Cruz 2007 Gómez

Carlos Urresty

2003

Milton Castrillón

2011

Heyder Gómez

2011

Francisco José Lloreda

2007

Juan Manuel Pulido

2003

Rodrigo Guerrero

2011

Alejandro Baena Giraldo*

2003

Maurice Armitage

2015

Jorge Isaac Tobón

2007

Michel Maya

2015

Jorge Portocarrero

2007

Carlos José Holguín 2015

Diego Luis Hurtado

2007

John Maro Rodríguez 2007 Jorge Iván Ospina

2007

María Isabel Urrutia 2011 Clara Luz Roldán*

2011

María Isabel Larrarte 2015 Roberto Ortiz

2015

Angelino Garzón

2015

Wilson Arias

2015

* Retiraron su candidatura de hecho aunque formalmente participaron de la elección. Fuente: Abadía y Milanese (2015) basado en información de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Realizada la clasificación de los candidatos, llevamos adelante la calibración de las principales condiciones que permiten explicar los resultados. La primera, es la relevancia electoral de cada candidato en cada estrato. El ejercicio fue realizado a través del método directo, estableciendo los anclajes en distintos porcentajes de votos. Como completamente incluidos en el conjunto candidatos relevantes, identificamos a aquellos que obtuvieron la mayoría absoluta de los votos en cada estrato, fijándose el umbral de indiferencia en el 37,5% y el punto de total exclusión en el 0% de los votos. Mientras que en lo referido a la total inclusión y exclusión no es necesaria mayor justificación, sí lo es en el caso del punto de indiferencia que se precisa a través de la fórmula de Gallagher y Mitchell (2008, 607), utilizada para calcular el umbral efectivo (ver tabla 3). Ambos autores reconocen que, si bien no existe una forma infalible para hacerlo, esta permite estimar el porcentaje mínimo de votos que, teniendo en cuenta la magnitud distrital, es necesario para obtener un escaño. Cabe señalar que, sin ser garantía de representación, este umbral ofrece un piso razonable en términos de porcentaje de votos.

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Tabla 3. Umbrales de calibración de las condiciones Candidato relevante

Segmento de candidatura fragmentado

Umbral de total inclusión

1 = alcanzar o superar el 50%+1 de los votos.

1 = NEP=2 El número efectivo de partidos es la medida del número de partidos (N) ponderado por su tamaño, bien en votos, bien en escaños, donde Pi es la proporción de votos, o escaños, de cada partido i (Laakso y Taagepera 1979). N = n1 2 ∑ i =1 pi

Umbral de indiferencia

0,5 = alcanzar el 37,5% de los votos. El umbral fáctico —threshold— donde t es umbral y m es la magnitud del distrito electoral (Gallagher y Mitchell 2008). t = 75% m+1

0,5 = NEP=1,5

Umbral de total exclusión

0 = obtener el 0% de los votos.

0 = NEP=1

Fuente: Abadía y Milanese (2015).

La última condición por calibrar es la fragmentación de cada segmento de candidaturas EFRAG (élite fragmentada) y NEFRAG (no élite fragmentada). Esta también se realiza a través del método directo, basándose en la inclusión o exclusión del conjunto segmento de candidaturas fragmentado (ver tabla 3). El nivel de inclusión fue calculado a partir del número efectivo de partidos (Laakso y Tagepera 1979) de cada segmento específico. Se estableció como umbral de total inclusión un NEP=2, es decir, un escenario en el que uno o más partidos le “roban”, por lo menos, la mitad de los votos disponibles en cada estrato al candidato “principal”; un umbral de indiferencia de NEP=1,5, entendido como un nivel de fragmentación relativamente bajo, pero suficiente para producir una merma significativa de los votos, no inferior al 20% dentro del segmento analizado; y, finalmente, un NEP=1 (es decir la ausencia de fragmentación) como el umbral de total exclusión. Es importante apreciar que los números efectivos señalados, de observarse en el sistema en conjunto, no representarían niveles de fragmentación significativos, sino todo lo contrario. Sin embargo, dentro de cada segmento de candidatura, como se advierte en la revisión empírica, sí se produce un impacto sensible. 83

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5. Procesando los datos por medio de fuzzy sets Una vez procesados los datos (utilizando el algoritmo Quine-McCluskey como método de simplificación de funciones booleanas), podemos observar las combinaciones causales que se han constituido como condición suficiente para garantizar el acceso a la Alcaldía. Identificamos así los distintos subconjuntos existentes dentro del conjunto candidato ganador a través de los siguientes resultados: Tabla 4. Resultados con solución compleja e intermedia Raw coverage

Unique coverage

Consistency

~E1*~E2*E3*E4*E5*E6*~efrag*nefrag

0,519651

0,407569

1,000000

E1*E2*E3*E4*~E5*~E6*~efrag*~nefrag

0,208151

0,040757

1,000000

E1*E2*E3*~E4*~E5*~E6*efrag*~nefrag

0,254731

0,087336

1,000000

solution coverage: 0,703057 solution consistency: 1,000000 Frequency cutoff: 1,000000 Consistency cutoff: 1,000000 Fuente: cálculos realizados a partir del fs/QCA software. Ver en Ragin y Davey (2014).

Tabla 5. Resultados con solución parsimoniosa

Raw coverage

Unique coverage

Consistency

0,943231

0,980333

solution coverage: 0,943231 solution consistency: 0,980333 Frequency cutoff: 1,000000 Consistency cutoff: 1,000000 Fuente: Cálculos realizados a partir del fs/QCA software. Ver en Ragin y Davey (2014).

En línea con lo señalado por Abadía y Milanese (2015), aunque con una combinación causal extra (la segunda de la solución compleja), observamos una reiteración tanto en las condiciones de predominio de los candidatos no élite como en las de los élite. Hacemos referencia a la preponderancia de cada perfil de candidatura en los que podríamos denominar, en relación a la explicación sociológica, estratos naturales de apoyo. De hecho, la última elección no hizo más que ratificar las tendencias señaladas con anterioridad. En este sentido, como puede observarse en el gráfico 2, mientras que los estratos 1 y 2 tienden a votar preeminentemente 84

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por candidatos no élite, lo opuesto ocurre con los 4, 5 y 6. Por otro lado, en el caso del estrato 3 pese a haber una ligera preferencia por los no élite, esta puede volverse difusa, de acuerdo a los niveles de fragmentación de ese segmento. Gráfico 2. Porcentaje de votos acumulados según segmento de candidaturas por estrato (2003-2015) 1

1,00

% votos

,80 ,60 ,40 ,20 ,00

1,00

% votos

,80 ,60 ,40 ,20 ,00

2003

2007

2011

año

2015

2003

2007

2011

2015

2003

año

2007

2011

2015

año no elite elite

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Así, en relación con lo que las premisas del enfoque sociológico permitirían intuir, puede observarse que las posibilidades de victoria de un candidato élite dependieron del predominio en los estratos 3, 4, 5 y 6, a lo que debe agregarse la no (o escasa) fragmentación de su propio segmento y la fragmentación del segmento rival. Mientras que en el caso de los no élite basta con que su segmento no esté fragmentado (o lo esté ligeramente), manteniendo el predominio en los estratos 1, 2 y 3. Aunque en este último caso puede agregarse que a medida que el rendimiento electoral de un candidato no élite decrece en el estrato 4, este 85

Colomb. int. 90 â&#x20AC;˘ issn 0121-5612 â&#x20AC;˘ e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 â&#x20AC;˘ pp. 67-98 â&#x20AC;˘ doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.03

necesitarĂĄ que se produzca un incremento de la fragmentaciĂłn del segmento rival de candidaturas (ver segunda combinaciĂłn en tabla 4). Ambas afirmaciones se basan en los resultados arrojados por las soluciones compleja e intermedia (coincidentes). El trabajo se concentra en estas dos, prefiriĂŠndose el uso conservador de los contrafĂĄcticos (Ragin 2008; Schneider y Wagemann 2012), y haciendo foco exclusivamente en los resultados empĂricamente observables. Sin embargo, no deja de ser interesante notar que de acuerdo a la soluciĂłn parsimoniosa, el actor mĂĄs relevante parece ser el estrato 3 al que (establecidos normalmente preferimos ser exigentes. Especialmente, porque en ese podrĂa atribuĂrsele un rolende0,85), quasi-necesidad. (establecidos normalmente en 0,85), preferimos ser exigentes. Especialmente, porque en ese grupo puede ubicarse un clĂşster caracterizado por por una una consistencia perfecta y una claraclara grupo puede ubicarse un clĂşster caracterizado consistencia perfecta y una 22 TambiĂŠn es importante seĂąalar que, aunque el umbral de corte utilizado 22 brecha en relaciĂłn con el de los brecha en relaciĂłn conresto el resto decasos. los casos. El resultado es una serieserie de explicaciones caracterizadas por estĂĄndares un alto nivelnivel (1,00) pueda considerado exageradamente alto para los dede los Elser resultado es una de explicaciones caracterizadas por un alto de consistencia visible en ambas soluciones (se entiende como consistencia la expresiĂłn consistencia visible en ambas soluciones (se entiende como consistencia la expresiĂłn conjuntos difusos (establecidos normalmente en 0,85), preferimos ser exigentes. numĂŠrica del grado en que la informaciĂłn empĂrica se desvĂa de laderelaciĂłn de subconjunto numĂŠrica del grado en que la informaciĂłn empĂrica se desvĂa la relaciĂłn de subconjunto 23 23 otro un perfecto, siendo la consistencia igual a 1).ubicarse Por lado,clĂşster tambiĂŠn puede apreciarse Especialmente, porque en eseperfecta grupo puede caracterizado por perfecto, siendo la consistencia perfecta igual a 1). Por otro lado, tambiĂŠn puede apreciarse un importante nivelnivel de cobertura (0,703057 y 0,943231) de acuerdo al tipo de soluciĂłn, lo 22lo un importante de cobertura (0,703057 y 0,943231) de acuerdo al tipo de soluciĂłn, una consistencia perfecta y una clara brecha en relaciĂłn con el resto de los casos. que indica que una del resultado estĂĄ estĂĄ cubierto por las causales que indica que alta una proporciĂłn alta proporciĂłn del resultado cubierto porcombinaciones las combinaciones causales El resultado es una serie de explicaciones caracterizadas por un alto nivel de seĂąaladas. seĂąaladas. consistencia visible en ambas soluciones (se entiende como consistencia la expresiĂłn6.numĂŠrica del grado en que lay resultados informaciĂłn empĂrica se desvĂa defĂłrmulas la fĂłrmulas relaciĂłn Combinaciones causales y resultados electorales. AnĂĄlisis de las 6. Combinaciones causales electorales. AnĂĄlisis de las ganadoras (2003-2015) de subconjunto perfecto, siendo la consistencia perfecta igual a 1).23 Por otro lado, ganadoras (2003-2015) tambiĂŠn puede un importante nivel de cobertura (0,703057 yrealizado 0,943231) Al retomar las apreciarse premisas planteadas por AbadĂa y Milanese (2015), tras haber realizado las las Al retomar las premisas planteadas por AbadĂa y Milanese (2015), tras haber operaciones relativas al procesamiento de los datos con variables â&#x20AC;&#x153;afinadasâ&#x20AC;? (especialmente de acuerdo al tipo de soluciĂłn, lo que de indica queconuna alta proporciĂłn del resuloperaciones relativas al procesamiento los datos variables â&#x20AC;&#x153;afinadasâ&#x20AC;? (especialmente en loenrealcionado a estratificaciĂłn) y al agregar las elecciones de 2015, se refuerza la idea de de locubierto realcionado a estratificaciĂłn) y al agregar las elecciones de 2015, se refuerza la idea tado lasdecombinaciones causales seĂąaladas. queestĂĄ la elecciĂłn del por alcalde Cali responde a configuraciones causales mĂĄs complejas que que la elecciĂłn del alcalde de Cali responde a configuraciones causales mĂĄs complejas que un hipotĂŠtico comportamiento homogĂŠneo de los pupulares, lo que desdibuja, con con un hipotĂŠtico comportamiento homogĂŠneo de estratos los estratos pupulares, lo que desdibuja, mayor solidez, el mito de que Aguablanca eligeelige al alcalde. mayor solidez, el mito de que Aguablanca al alcalde. 6. Combinaciones causales yobtenidos resultados electorales. AnĂĄlisis de En este sentido, los resultados nos nos permitieron rastrear explicaciones En este sentido, los resultados obtenidos permitieron rastrear explicaciones lascaracterizadas fĂłrmulas ganadoras (2003-2015) caracterizadas por por patrones mĂĄs especĂficos y consistentes. En congruencia con con lo dicho patrones mĂĄs especĂficos y consistentes. En congruencia lo dicho anteriormente, las primeras dos elecciones responden a lasacombinaciones: anteriormente, las primeras dos elecciones responden las combinaciones:

Al retomar las premisas planteadas por AbadĂa y Milanese (2015), tras haber (2003) E1*E2*E3*~E4*~E5*~E6*EFRAG*~NEFRAGâ&#x2020;&#x2019; Candidato ganador (2003) E1*E2*E3*~E4*~E5*~E6*EFRAG*~NEFRAGâ&#x2020;&#x2019; Candidato ganador E1*E2*E3*E4*~E5*~E6*~EFRAG*~NEFRAGâ&#x2020;&#x2019; Candidato realizado(2007) las(2007) operaciones relativas al procesamiento de los datosganador con variables E1*E2*E3*E4*~E5*~E6*~EFRAG*~NEFRAGâ&#x2020;&#x2019; Candidato ganador â&#x20AC;&#x153;afinadasâ&#x20AC;?Ambas (especialmente en loporrealcionado amayorĂas estratificaciĂłn) y allosagregar las no elecse caracterizaron las obtenidas por Ambas se caracterizaron porcĂłmodas las cĂłmodas mayorĂas obtenidas por candidatos los candidatos no ĂŠliteĂŠlite en los estratos 1 y 2, y la holgada mayorĂa (Ospina) o primera pluralidad (Salcedo) en ciones de 2015, se refuerza la idea de que la elecciĂłn del alcalde de Cali responde en los estratos 1 y 2, y la holgada mayorĂa (Ospina) o primera pluralidad (Salcedo) en el 3,el lo3, que permitiĂł a losaposeedores de este perfilperfil alcanzar el triunfo, independientemente lo le que le permitiĂł losmĂĄs poseedores de este alcanzar el triunfo, independientemente a configuraciones causales complejas quecabe un hipotĂŠtico comportamiento de ladediferencia obtenida en los Aunque remarcar, como se verĂĄ, que que en en la diferencia obtenida en medio-altos. los medio-altos. Aunque cabe remarcar, como se verĂĄ, 20032003 la diferencia a favor de Lloreda en el estrato 4 podrĂa haber cambiado la situaciĂłn de el homogĂŠneo de los estratos pupulares, lo que desdibuja, con mayor solidez, la diferencia a favor de Lloreda en el estrato 4 podrĂa haber cambiado la situaciĂłn de haber sido sido el nivel de fragmentaciĂłn de sudesegmento. menor el nivel de fragmentaciĂłn su segmento. mito dehaber quemenor Aguablanca elige al alcalde. TambiĂŠn vale vale la pena aclarar que aque pesar de nodeser no existe una diferencia TambiĂŠn la pena aclarar a pesar noidĂŠnticas, ser idĂŠnticas, no existe una diferencia significativa en loenreferido a lasa combinaciones de estratos en ambos casos. De hecho, la la significativa lo referido las combinaciones de estratos en ambos casos. De hecho, inclusiĂłn del estrato 4 como parteparte de lade condiciĂłn de suficiencia en laen segunda soluciĂłn es eles el inclusiĂłn del estrato 4 como la condiciĂłn de suficiencia la segunda soluciĂłn

22 Existe con alta consistencia de fila (0,985915). En este caso, si Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â una Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â combinaciĂłn Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â descartada Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â Â 22 guiendo las combinaciĂłn recomendaciones de Ragin (2008b, 77), utilizamos las columnas PRI consist. ylas SYM Existe una descartada con alta de fila En este siguiendo 22 Existe una combinaciĂłn descartada con consistencia alta consistencia de (0,985915). fila (0,985915). En caso, este caso, siguiendo las recomendaciones de Ragin (2008b, 77),(donde utilizamos columnas PRI0,833333 consist. y SYM consist. de la de tabla de la de la consist. de la tabla deRagin la verdad loslasvalores son y 0,823170 respectivamente) recomendaciones de (2008b, 77), utilizamos las columnas PRI consist. y SYM consist. la tabla verdad (donde los valores son 0,833333 y 0,823170 respectivamente) para afinar los umbrales, identificando, paraverdad afinar(donde los umbrales, identificando, en realidad, una brecha de consistencia a la los valores son 0,833333 y 0,823170 respectivamente) para afinar los umbrales, mayor identificando, en realidad, una brecha de consistencia mayor a la observada a simple vista,vista, que justifica su exclusiĂłn. en realidad, una brecha consistencia a la observada a simple que justifica su KexclusiĂłn. observada a simple vista,deque justificamayor su exclusiĂłn. GHI Â ( C ,F ) K 23 D D DLM GHI Â (C. D ,FD ) 23fĂłrmula para su cĂĄlculo son respectivamente: đ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??ś:;<<%=%>'? Â =A'B%?%A' Â C EF ( D D C EF ( K DLM La fĂłrmula su cĂĄlculo respectivamente: đ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??ś:;<<%=%>'? Â =A'B%?%A' Â 23 LaLa fĂłrmula para para su cĂĄlculo sonson respectivamente: .. DLM CD K C D D DLM D K K (CD ,FD ) DLM GHI Â GHI Â ( Â C (Schenider y Wagemann 2012). đ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??ś ( ver: y Wagemann 2012). D ,FD ) Schenider DLM :;<<%=%>'? Â = A'B%?%A' Â C EF ( K D D đ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??śđ??ś Â (ver: Schenider y Wagemann 2012). :;<<%=%>'? Â =A'B%?%A' Â CD EFD ( DLM FD K

DLM FD

Â Â

17 Â 17 Â

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En este sentido, los resultados obtenidos nos permitieron rastrear explicaciones caracterizadas por patrones más específicos y consistentes. En congruencia con lo dicho anteriormente, las primeras dos elecciones responden a las combinaciones: (2003) E1*E2*E3*~E4*~E5*~E6*EFRAG*~NEFRAG→ Candidato ganador (2007) E1*E2*E3*E4*~E5*~E6*~EFRAG*~NEFRAG→ Candidato ganador Ambas se caracterizaron por las cómodas mayorías obtenidas por los candidatos no élite en los estratos 1 y 2, y la holgada mayoría (Ospina) o primera pluralidad (Salcedo) en el 3, lo que le permitió a los poseedores de este perfil alcanzar el triunfo, independientemente de la diferencia obtenida en los medio-altos. Aunque cabe remarcar, como se verá, que en 2003 la diferencia a favor de Lloreda en el estrato 4 podría haber cambiado la situación de haber sido menor el nivel de fragmentación de su segmento. También vale la pena aclarar que a pesar de no ser idénticas, no existe una diferencia significativa en lo referido a las combinaciones de estratos en ambos casos. De hecho, la inclusión del estrato 4 como parte de la condición de suficiencia en la segunda solución es el resultado de una “distorsión” producida por la votación minoritaria pero significativa de Jorge Iván Ospina dentro de él, que, como consecuencia de polarización en dos candidatos, aparece como candidato relevante (cruzando el umbral de indiferencia) aun cuando no sea predominante dentro de ese grupo. No obstante, es el predominio en los estratos 1, 2 y 3 lo que marca la diferencia más significativa. Incluso, fue en esa elección donde el segmento no élite obtuvo su mayor votación en el estrato 3 (ver gráfico 2 y tabla 6), concentrándose prácticamente la totalidad de esos votos en Ospina. Por el contrario, los comicios de 2011 produjeron un cambio notorio que se reprodujo en las elecciones de 2015. En primer lugar, por la elección de candidatos pertenecientes al segmento élite (Guerrero y Armitage) que rompió el prolongado predominio de alcaldes pertenecientes al otro segmento; en segundo, porque los actores clave en su elección fueron los estratos alto, medio-alto y medio (6, 5, 4 y 3 respectivamente) bajo la fórmula: (2011/15) ~E1*~E2*E3*E4*E5*E6*~efrag*nefrag→ Candidato ganador En síntesis, podemos observar una mayor consistencia temporal de los comportamientos de estratos medio-altos y bajos, evidenciándose entre los primeros la preferencia por los candidatos élite y en los segundos por aquellos no élite (ver gráfico 2). Así, en las zonas constituidas por estratos 6, 5 y 4, son los candidatos del primero de estos segmentos aquellos predominantes (aunque de forma decreciente).24 24 En principio, esta reflexión podría demostrar una divergencia en relación con la presencia del estrato 3 como actor crucial en la victoria de los candidatos élite, sin embargo, las dudas 87

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Tabla 6. Porcentaje de votos de los principales candidatos por segmento de electorado según estrato medio ponderado (2003-2015)

2003

2007

2011

2015

56,10%

53,80%

47,10%

30,60%

21,70%

9,80%

Salcedo

(NE)

De Roux

(E)

5,90%

8,00%

12,80%

14,80%

15,80%

9,20%

Lloreda

(E)

29,60%

30,80%

34,20%

51,60%

59,80%

80,00%

Lloreda

(E)

30,00%

34,30%

39,10%

54,20%

66,30%

84,80%

Ospina

(NE)

58,60%

57,10%

53,70%

40,30%

29,30%

12,50%

Urrutia

(NE)

24,90%

20,60%

15,80%

9,70%

9,00%

4,20%

Guerrero

(E)

28,50%

35,80%

46,10%

65,40%

69,50%

83,00%

Castrillón

(NE)

25,50%

25,80%

22,70%

14,70%

12,60%

7,60%

Ortiz

(NE)

33,90%

32,10%

27,80%

17,40%

17,00%

7,10%

Armitage

(E)

30,10%

32,80%

38,20%

55,90%

55,20%

77,90%

Garzón

(NE)

27,40%

25,90%

22,80%

15,70%

15,80%

7,20%

Nota: Los porcentajes fueron calculados omitiendo el voto en blanco, utilizando como base el total de los votos por candidatos y no el total de los votos válidos de acuerdo a la legislación electoral. Sólo se considera a los tres candidatos con mayores votaciones. Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Mientras tanto, en las zonas de estrato 1 y 2, y en menor medida el 3, predominan los candidatos no élite. Cabe remarcar que, en este último caso, no obstante en 2011 la primera pluralidad haya estado constituida por un candidato élite (Guerrero),25 estuvo lejos de alcanzar la mayoría, doblada por la sumatoria de los candidatos no élite. De hecho, esta mantuvo un porcentaje de votos prácticamente idéntico al de su equivalente en las dos elecciones previas (Lloreda) quien sufrió sonoras derrotas. Por el contrario, una revisión del comportamiento del estrato 3 (que junto al 2 son los segmentos más grandes en términos del caudal electoral) muestra una menor homogeneidad en cada elección y una mayor volatilidad entre ellas

comienzan a disiparse cuando se tienen en cuenta exclusivamente los candidatos que pueden ser considerados relevantes y no la votación general. 25 En 2015 Armitage no logra ser la primera pluralidad en el estrato 1 y lo hace por menos de un punto de diferencia en el 2. 88

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(ver gráfico 3 y mapa 2 en anexo). Esas mismas características han influido notablemente a la hora de definir los resultados, estableciendo al estrato 3 como una suerte de “pívot electoral”. En este sentido, cualquier candidato, ya sea élite (con predominio —relevancia— en los estratos medio-altos) o no élite (y la situación equivalente en los bajos), que pretenda ganar una elección, lo logrará si y sólo si alcanza una votación significativa en el estrato 3 (ya sea como mayoría absoluta o como primera pluralidad).26 Gráfico 3. Histórico de la distribución de la votación del candidato ganador según estrato agrupado (2003-2015) Guerrero

Armitage

% votos

Salcedo

Ospina

Fuente: elaboración propia basada en información de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

26 La necesidad de mayoría o pluralidad dependerá esencialmente de la diferencia que logre obtener en sus estratos de influencia y, como se observará, de los niveles de fragmentación de su segmento de candidaturas y el segmento rival. 89

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Si se tiene en cuenta que las visibles diferencias entre los tamaños de cada fracción del electorado (ver gráfico 3) producen una fuerte diferenciación de la composición del voto de cada candidato de acuerdo al segmento específico de candidaturas (gráfico 4), esas mismas diferencias hacen que el establecimiento de configuraciones causales no se detenga en las combinaciones de estratos. De hecho, existe otra variable significativa para comprender este tipo de procesos como es el nivel de fragmentación de cada segmento de candidaturas. Es decir, el control electoral sobre cada grupo de estratos que un candidato de cada perfil necesita, depende también del número de rivales con el mismo perfil —élite o no élite— con que deba competir. La inclusión de esta variable torna mucho más complejo el escenario apenas señalado, precisando las condiciones que deben cumplirse para acceder a la jefatura del gobierno municipal. Es decir, para ganar la elección no solamente es necesario el control del estrato natural y el pívot, sino que además implica el establecimiento de una lógica de coordinación que consienta agregar estratégicamente las candidaturas y los votos. Partiendo de la clásica premisa duvergeriana (1992), dada la presencia de un sistema electoral pluralista, esto no debería ser particularmente complejo, ya que este tiende a producir efectos (mecánicos) reductores del número de partidos, reforzando, en la misma dirección, los incentivos para el comportamiento estratégico de los votantes. Sin embargo, la notable diferencia existente en términos de distribución de recursos de poder que genera el premio principal (la Alcaldía) y los restantes27 (junto a las visibles diferencias ideológicas existentes, especialmente en el segmento no élite), producen problemas de acción colectiva: hacen que las posibilidades de cierre de acuerdos no sea tan simple y dificultan la absorción mecánica de candidaturas. Es así como dadas las condiciones estructuralmente más favorables de las que gozan, basta para un candidato no élite que su segmento de candidaturas no esté fragmentado para ganar las elecciones. Este es, en esencia, el escenario existente en las elecciones de 2003 y 2007 que otorgó la victoria a Salcedo y a Ospina. Aunque en el primero de los casos, la derrota de Lloreda también puede entenderse por la competencia dentro del mismo segmento, establecida por la presencia de De Roux. De hecho, el pobre resultado de Salcedo en el estrato 4 hizo que su victoria dependiese también del alto nivel de fragmentación de las candidaturas élite.28

27 Sobre todo, cuando se hace referencia a candidatos que manejan caudales electorales razonablemente parecidos. Es esos casos tiende a ser complejo lograr un acuerdo para ver quién se bajará de la candidatura. 28 Sin embargo, existen dudas de que esos votos se hubiesen transferido linealmente al primero frente a la eventual ausencia del segundo, especialmente en el estrato 3 y, en menor medida, en el 4 (ver gráfico 2). Sobre todo, si se tiene en cuenta lo sucedido en la elección posterior. En ese caso, aunque las características de este trabajo no permiten comprobarlo (para hacerlo sería 90

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En síntesis, es interesante señalar que las probabilidades de que un candidato con este perfil acceda a la Alcaldía (simplificando las posibilidades de comportamiento estratégico) dependen casi exclusivamente de lo que ocurra dentro de su segmento. Basta con que este no esté fragmentado y con obtener el control del estrato pívot y su electorado natural. Gráfico 4. Peso porcentual de cada estrato sobre el resultado de la elección (2003-2015) 2007

2015

2011

peso % de cada estrato

2003

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Nuevamente, es más compleja la situación para los candidatos élite. En cuyo caso no sólo es necesario que su propio segmento de candidaturas no esté fragmentado, sino que debe estarlo el rival. Esto produce la disolución del predominio de sus principales candidatos en los estratos medio-bajos, que desde el punto de vista numérico son significativamente mayores (ver gráfico 4). Así, las posibilidades de triunfo electoral son más remotas ya que no es suficiente un ejercicio de necesario realizar un estudio ecológico), hay indicios que hacen pensar que buena parte de los votos de De Roux se trasladaron hacia Ospina y no hacia Lloreda. 91

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coordinación de las candidaturas dentro del segmento, sino que, además, es necesario que ocurra el efecto opuesto en el antagonista (es decir falta de coordinación). Sin embargo, no debe confundirse dificultad con imposibilidad. De hecho, como se mencionó, en las elecciones de 2011 Guerrero pudo producir ese quiebre, repitiéndose la situación en 2015 con Armitage (incluso con una proporción de votos notablemente inferior de quien lo precediera). En ambos casos, se mantuvo la fragmentación del segmento de candidaturas no élite hasta el final de la elección, aunque con lógicas diferentes. En el primero, no sólo diluyó el poder electoral de sus adversarios (de por sí débiles), sino que además le permitió absorber candidaturas no pertenecientes a su segmento, dado que sus dos principales rivales en la fracción antagonista perdieron la capacidad de producir una “promesa” creíble de patronazgo, como consecuencia de sus pobres proyecciones en términos de intención de voto. En el segundo (más allá de la repetición del efecto de absorción), es posible que la fragmentación del segmento rival no se debiera a la debilidad de los candidatos, sino por el contrario, a su fortaleza. De hecho, “bajarse” de la candidatura no era una opción para ninguno de los dos, lo que permitió que el candidato élite obtuviera la victoria con una votación (proporcionalmente hablando) relativamente escasa (similar a la de Lloreda en 2007), pero con una significativa ventaja frente a los otros dos candidatos (Ortiz y Garzón).

Conclusiones Al recuperar algunas de las premisas del modelo sociológico sobre análisis electoral y mediante la utilización de conjuntos difusos y técnicas provenientes de sistemas de información geográfica, el trabajo examinó las conductas del electorado caleño en las últimas cuatro elecciones a la Alcaldía. Para lograrlo, se realizaron estimaciones relativas al comportamiento según estrato socioeconómico y la mecánica de la competencia de acuerdo a los niveles de fragmentación de los distintos segmentos de candidaturas (élite-no élite), identificando desde allí cuáles son las configuraciones causales que se constituyeron como condición suficiente para la elección. El procesamiento de los datos arrojó un set de resultados que confirman las combinaciones previamente sugeridas por Abadía y Milanese (2015) agregando una nueva. En ambos casos se ratifica que, a diferencia de lo que comúnmente se plantea en la ciudad, no basta con el apoyo de los sectores populares (mayoritarios) para poder ganar la elección. De hecho, para lograrlo es esencial, de acuerdo al perfil del candidato (élite o no élite), obtener no sólo el apoyo del segmento de votantes que constituye su electorado natural, sino también contar con el soporte del estrato 3 que asume un rol decisivo al actuar como pívot en escenarios particulares de fragmentación de cada segmento de candidaturas. 92

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Anexo Mapa 2. Resultados electorales de los tres principales candidatos (2003-2015) 2003

2007

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2011

2015

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 94

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Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 67-98 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.03

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Configuración de los apoyos electorales a nivel municipal Juan Pablo Milanese • Adolfo A. Abadía • Alejandro Rodríguez • Beatriz Cuervo

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Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 67-98 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.03

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H Juan Pablo Milanese es licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (Argentina), magíster en Relaciones Internacionales y doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la Università di Bologna (Italia). Se desempeña como jefe y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi (Colombia). También es investigador del grupo Nexos. Entre sus últimas publicaciones se destacan: “The Relationships Between the Executive and Legislative Branches of Power During the First Term of Álvaro Uribe Vélez (2002-2006)”. En Colombia’s Political Economy at the Outset of the 21st Century: From Uribe to Santos and Beyond, editado por Bruce Bagley M. y Jonathan D Rosen. Washington: Lexington Books, 2015; “Impacto de los factores institucionales del sistema electoral en la fragmentación partidaria. Un análisis de las elecciones para concejos municipales en el Valle del Cauca (19972011)”. Colombia Internacional (84): 43-70, 2015 (junto a Luis Eduardo Jaramillo). DOI: dx.doi. org/10.7440/colombiaint84.2015.02. * jmilanese@icesi.edu.co Alejandro Rodríguez Caicedo arquitecto y magíster en Desarrollo Regional por la Universidad de los Andes (Colombia), y doctor en Geografía y Estudios Ambientales por la University of California. Actualmente es director de proyectos en la firma Geografía Urbana. Entre sus últimas publicaciones se destacan los capítulos: “Infrastructure Finance” e “Interjurisdictional Coordination”. En Colombia Urbanization Review. Amplifying the Gains from the Urban Transition. Editado por Taimur Samad, Nacy Lozano-Gracia y Alexandra Panman. Washington: The World Bank, 2012 (junto a Nancy Lozano-Gracia y Alexandra Panman). * ar@geourb.com Adolfo A. Abadía es politólogo de la Universidad Icesi (Colombia) y estudiante de la maestría en Estudios Sociales y Políticos de la misma institución. Es investigador del grupo Nexos. Entre sus últimas publicaciones se destacan: “Análisis del comportamiento electoral en la ciudad de Cali utilizando fuzzy sets. Elecciones para la Alcaldía municipal 2003-2011”. Politai 5 (10): 13-37, 2015 (junto a Juan Pablo Milanese) y “Opciones políticas, comunas y votos. Distribución territorial de los apoyos electorales a la Alcaldía de Santiago de Cali 2003-2011”. Trans-pasando Fronteras 6: 183-216, 2014. * aaabadia@icesi.edu.co. Beatriz Cuervo es ingeniera catastral y geodesa de la Universidad Distrital (Colombia). Actualmente se desempeña como analista de SIG en Geografía Urbana. * bec@geourb.com 98

Más allá de la capacidad estatal: sociedad civil e implementación de políticas a nivel subnacional en Cusco y San Martín (Perú) María Claudia Augusto Meléndez Eduardo Dargent Bocanegra Stéphanie Rousseau Pontificia Universidad Católica del Perú DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.04 RECIBIDO: 13 de agosto de 2016 ACEPTADO: 2 de diciembre de 2016 MODIFICADO: 6 de enero de 2017

RESUMEN: En este artículo presentamos dos casos que resaltan cómo la sociedad civil

regional contribuye a una mejor implementación de normas y políticas públicas en espacios subnacionales. En las regiones peruanas de San Martín y Cusco, actores de la sociedad civil aprovecharon el espacio de la descentralización para poner en marcha de manera efectiva leyes nacionales (normas ambientales, en el primer caso, y derechos para la población hablante de idiomas indígenas, en el segundo). Estos casos ayudan a explicar la heterogeneidad en la implementación de las normas en espacios subnacionales, un fenómeno común en América Latina. PALABRAS CLAVE:

(Thesaurus)

descentralización • Perú • quechua • política ambiental • Estado

H Parte de la investigación se financió con fondos del proyecto “La emergencia de políticas multiculturales en los gobiernos regionales y municipales del Perú: los casos de Cusco y Ayacucho-Huamanga” (2015-3-0008/000000000000194) de la Dirección General de Investigación-PUCP. El proyecto es desarrollado por el Grupo de Investigación en Estudios Cualitativos de la Política (GIECEP). 99

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 99-125 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.04

Beyond State Capacity: Civil Society and Policy Implementation at the Subnational Level in Cusco and San Martín (Peru) In this article we present two cases that highlight how regional civil society contributes to improving the implementation of regulations and public policies in subnational spaces. In the regions of San Martín and Cusco in Peru, civil society actors took advantage of decentralized space to effectively enforce national laws (environmental regulations in the first case, and rights for the population that speaks indigenous languages in the second). These cases help to explain the heterogeneity encountered in implementating regulations in subnational spaces, a common phenomenon in Latin America. ABSTRACT:

KEYWORDS:

(Thesaurus)

decentralization • Peru • Quechua • environmental policy • State

Para além da capacidade estatal: sociedade civil e implementação de políticas a nível subnacional em Cusco e San Martín (Peru) RESUMO: Neste artigo apresentamos dois casos que destacam como a sociedade civil

regional contribui a uma melhor implementação de normas e políticas públicas em espaços subnacionais. Nas regiões peruanas de San Martín e Cusco, atores da sociedade civil aproveitaram o espaço da descentralização para implementar de maneira efetiva leis nacionais (normas ambientais, no primeiro caso, e direitos para a população falante de idiomas indígenas, no segundo). Esses casos ajudam a explicar a heterogeneidade na implementação das normas em espaços subnacionais, um fenômeno comum na América Latina. PALAVRAS-CHAVE:

(Thesaurus)

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descentralização • Peru • quéchua • política ambiental • Estado

Introducción La heterogeneidad en la efectiva implementación de leyes y políticas públicas en el territorio es un fenómeno común en América Latina (O’Donnell 1993; Giraudy 2012). Aunque esta heterogeneidad trasciende el tema del gobierno subnacional, con frecuencia se vincula el fenómeno a los resultados de los procesos de descentralización desarrollados en las últimas décadas en la región. Mientras en algunas circunscripciones subnacionales (regiones, provincias, distritos) se implementan más efectivamente normas y políticas, en otras todo sigue igual o peor que antes de la descentralización (Gutiérrez Sanín et al. 2009). La regionalización en el Perú, relanzada en 2002 tras un fallido intento en los años ochenta, también muestra dicha heterogeneidad entre regiones y municipios (Barrantes, Cuenca y Morel 2012; Vargas 2010; Muñoz 2010). El factor más evidente para explicar esta heterogeneidad es la capacidad estatal local, evaluada por los recursos financieros (presupuestos, extracción de recursos) e institucionales (tamaño y calidad de la burocracia) que poseen los gobiernos subnacionales o las oficinas locales del Estado central. Diversos autores resaltan la relación positiva entre capacidad estatal y una mayor fortaleza institucional, desarrollo de políticas, efectividad de la ley, respeto al Estado de derecho, entre otros (Rose-Ackerman 2007; Scartascini, Stein y Tomassi 2008; Stein y Tomassi 2006). En espacios subnacionales con alta capacidad estatal, probablemente será más pequeña la “brecha de implementación”, definida como “la disparidad que frecuentemente hay entre lo que se anuncia como política y en lo que en realidad se ejecuta” (Grindle 2009, 33). Sin embargo esta respuesta es parcial: esconde otros factores relevantes para entender la implementación efectiva de leyes y políticas a nivel subnacional. Primero, es necesario preguntarse por qué algunos gobiernos subnacionales alcanzan dicha capacidad mientras que otros no. ¿De dónde surge la capacidad estatal? ¿Qué condiciones son más propicias para alcanzarla? Una respuesta funcionalista, que asocie el nivel socioeconómico de una localidad y su calidad de gobierno, no es suficiente para explicar estos contrastes. Si bien áreas del territorio con mayores recursos y capital humano tendrán, por diversas razones, más posibilidades de desarrollar capacidad estatal, también es obvio que el nivel socioeconómico y esta capacidad no siempre coinciden. Segundo, ¿por qué se mantiene dicha capacidad? Esta pregunta no es secundaria, sino central para comprender qué factores hacen que el gobierno efectivo no sea flor de un día. Tercero, ¿qué otros factores, además de la capacidad estatal, pueden ayudar a la mejor implementación de leyes y políticas?

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Basándonos en literatura de política comparada que estudia las relaciones Estado-sociedad y que suele trascender la capacidad estatal como factor explicativo, en este artículo presentamos dos casos regionales que resaltan cómo la sociedad civil regional puede contribuir a la implementación y el desarrollo de mejores políticas públicas. Definimos como sociedad civil “the social fabric formed by a multiplicity of self-constituted territorially- and functionally-based units which peacefully coexist and collectively resist subordination to the state, at the same time that they demand inclusion into national political structures” (Oxhorn 1998, 6). A través de entrevistas a actores estatales y de la sociedad civil, así como la revisión de documentos oficiales y prensa, proponemos que, en las regiones peruanas de San Martín y Cusco, actores de la sociedad civil con expertise y con una red de contactos a nivel nacional e internacional aprovecharon el espacio de la descentralización para promover la implementación y el desarrollo de mejores leyes nacionales. El caso de San Martín, una región en la ceja de la selva amazónica, muestra cómo una coalición de actores de la sociedad civil interesados en el medioambiente aprovechó la descentralización para impulsar sus agendas, contribuyendo al desarrollo y continuidad de una institucionalidad ambiental efectiva, que incluye su desarrollo normativo regional y fiscalización. En este caso, el aumento de capacidad estatal en el gobierno regional, con la creación y el fortalecimiento de la Autoridad Regional Ambiental (ARA), se debe en parte al esfuerzo de esta coalición. En la región Cusco, por su lado, se cumplen en forma más efectiva que en otras regiones las disposiciones de la Constitución de 1993 favorables a los derechos lingüísticos para la población hablante de idiomas indígenas y la Ley de Lenguas Originarias de julio del 2011 (Ley que regula el uso, preservación, desarrollo, recuperación, fomento y difusión de las lenguas originarias del Perú, Ley 19735). Las demandas de la sociedad civil, y sus vínculos con gobiernos locales y una oficina local del gobierno central, la Dirección Desconcentrada de Cultura (DDC), han sido claves para el desarrollo de normas regionales y para la promoción y difusión del quechua. Si bien en este caso la oficina que antecedió a la DDC contaba con capacidad estatal desde antes de la descentralización, proponemos que sin una sociedad civil regional activa, difícilmente esta oficina, más vinculada a temas turísticos y patrimoniales, habría desarrollado estas políticas. El artículo tiene la siguiente estructura: en la primera sección, presentamos literatura sobre la relación Estado y sociedad que busca explicar el surgimiento y continuidad de la capacidad estatal, así como sobre las condiciones que contribuyen a la implementación de las leyes. Ello permitirá entender la relevancia de la sociedad civil en los procesos regionales bajo análisis. En la segunda sección, ofrecemos evidencia de que las políticas bajo estudio han logrado un mayor nivel 102

Más allá de la capacidad estatal: sociedad civil e implementación de políticas a nivel subnacional María Claudia Augusto Meléndez • Eduardo Dargent Bocanegra • Stéphanie Rousseau

de desarrollo y cumplimiento en Cusco y San Martín, contrastando estos resultados con otras regiones similares. En la tercera sección, documentamos cómo la sociedad civil fue clave para la implementación y continuidad de estas políticas. Concluimos con algunas ideas sobre las lecciones teóricas y prácticas del trabajo.

1. Capacidad estatal, sociedad y gobiernos locales Los académicos usan diversos conceptos para estudiar al Estado y su fortaleza: capacidad, fuerza, poder infraestructural, entre otros (Fukuyama 2004; Skocpol 1985; Soifer 2008). Aunque con particularidades y énfasis distintos, estos conceptos suelen describir lo mismo: un Estado que puede cumplir con sus funciones y desarrollar e implementar sus políticas en forma efectiva. Así, Bersch, Praça y Taylor (2013, 2) definen la capacidad del Estado como “la habilidad de una burocracia profesional para implementar políticas públicas sin influencia externa indebida”. En forma similar, Soifer y Vom Hau señalan que capacidad “es, en sentido amplio, una función de la burocracia estatal, la relación del Estado con los actores sociales y su alcance espacial y social. Estados con una alta capacidad son vistos generalmente como mejor equipados para establecer un monopolio de la violencia, hacer cumplir los contratos, controlar a su población, regular instituciones, extraer recursos y proveer bienes públicos” (2008, 219; traducción propia). Así, llamaremos capacidad estatal regional a la capacidad de gobiernos regionales y/u oficinas regionales del Estado central, y la evaluaremos considerando los recursos a su disposición: financieros (presupuesto, recaudación) e institucionales (personal, infraestructura) (Soifer 2008, 236). Asimismo, consideraremos en la evaluación los resultados obtenidos por estas oficinas regionales para implementar estas normas y políticas nacionales.1 Los estudios comparados suelen preguntarse por qué algunos Estados alcanzan más capacidad que otros. Diversos trabajos recientes sobre América Latina exploran por qué algunos países como Chile y Uruguay gozan de mayor capacidad que otros, como Bolivia y Perú (Kurtz 2013; Paredes 2012; Soifer 2015; Saylor 2014). Pero otra forma de estudiar la capacidad estatal, sus orígenes y 1 Centrarse en “resultados” para evaluar la capacidad estatal es complicado y a veces inadecuado, pues dichos resultados a) pueden estar relacionados con otros factores (por ejemplo, disminuir la desnutrición infantil puede estar asociado al crecimiento económico, antes que la mayor efectividad estatal; Fukuyama 2013) o b) asumen que lo que hace o deje de hacer el Estado es un tema de capacidad, cuando en realidad puede ser más una decisión: el Estado puede hacerlo pero por diversas razones decide no hacerlo (Holland 2016; Slater y Kim 2014). Sin embargo, en nuestra evaluación nos centramos en algunos resultados de acciones (fiscalización, desarrollo de normativa regional) vinculadas al desarrollo de las normas nacionales que suelen mostrar una mayor capacidad estatal. 103

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 99-125 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.04

continuidad, pasa por analizar los contrastes en los niveles de capacidad de las agencias estatales dentro de un mismo Estado. Así, algunos trabajos exploran por qué algunas de sus áreas desarrollan más capacidad que otras (Bersch, Praça y Taylor 2013; Dargent 2015; Migdal, Kohli y Shue 1994). Por ejemplo, en América Latina las áreas económicas suelen tener niveles de capacidad más altos que las áreas sociales. La descentralización también permite explorar esta variación de capacidad dentro del Estado. Los diversos niveles de capacidad de gobiernos subnacionales que cuentan con las mismas competencias legales y, en muchos casos, similares recursos son ideales para este análisis (Muñoz 2008; Vargas 2010). Ya hemos señalado el peso atribuido por diversos autores a la capacidad estatal como factor independiente para explicar diversos resultados asociados con el gobierno efectivo, la fortaleza institucional, implementación de la ley, mejor provisión de servicios, entre otros. Como han mostrado algunos estudios, una mayor capacidad regional, ya sea del gobierno regional o de entidades regionales del Estado central, estaría asociada a una mejor implementación de las normas y políticas (Barrantes, Cuenca y Morel 2012; Vargas 2010). Sin embargo, una creciente literatura en política comparada va más allá de la capacidad estatal para explorar cómo factores económicos, sociales y políticos ayudan a explicar a) el surgimiento de dicha capacidad, b) su continuidad en el tiempo y c) la adecuada implementación de la ley (enforcement) y/o la eficiente provisión de servicios, en casos en que el Estado sea débil. Veamos primero el surgimiento de capacidad estatal. Diversos trabajos muestran cómo los actores políticos y económicos desempeñan un papel central en el momento de aumentar la capacidad de agencias estatales. Por ejemplo, centrándose en actores políticos, Geddes (1990 y 1994) resalta cómo los presidentes suelen fortalecer ciertas áreas estatales para que desarrollen las políticas que les darán popularidad y estabilidad. No tenemos que pensar sólo en políticos egoístas o actores individuales para apreciar este mecanismo de aumento de capacidad estatal, también pueden ser políticos reformistas o partidos políticos los que fortalezcan el Estado. A nivel subnacional, son comunes los casos donde gobernadores y alcaldes, y sus respectivas coaliciones políticas, marcaron un antes y un después en la calidad de gobierno. Gutiérrez Sanín et al. (2009), por ejemplo, muestran cómo coaliciones políticas reformistas fueron clave para establecer mejores políticas de seguridad en Bogotá y Medellín, en contraste con Cali (Colombia). Del mismo modo, la capacidad estatal puede aumentar por presión de actores económicos interesados en que se desarrollen algunas políticas o en la protección de sus intereses. Silva (1993) —al discutir el poder de la tecnocracia económica 104

Más allá de la capacidad estatal: sociedad civil e implementación de políticas a nivel subnacional María Claudia Augusto Meléndez • Eduardo Dargent Bocanegra • Stéphanie Rousseau

durante la dictadura de Pinochet—, Boylan (1998) —al explicar el surgimiento del Banco Central de Chile al final de dicha dictadura— y Durand (2006) —al discutir la captura del Estado en diversos organismos en el Perú contemporáneo— han resaltado cómo el poder privado puede buscar fortalecer al Estado para avanzar y proteger sus intereses (aunque en algunos de estos casos no se trate de un Estado autónomo sino capturado). También podemos evaluar el peso de factores internacionales que contribuyen a que se refuercen determinadas áreas estatales. Por ejemplo, proyectos de la cooperación internacional que fortalecen oficinas y programas determinados, o desafíos o demandas externos que obligan a los gobernantes a fortalecer ciertas áreas del Estado para responder a estos desafíos en forma efectiva (Dargent 2014; Schrank 2009). También cabe pensar en actores estatales, tales como equipos de reforma, que tienen la capacidad de lograr cambios sustanciales desde adentro. Durand (2002) documenta cómo un equipo de reformadores dotados de recursos y personal calificado fue capaz de aumentar considerablemente la calidad de la administración tributaria en el Perú. En resumen, es posible rastrear en una serie de actores el impulso inicial para el fortalecimiento estatal. Tan importante como el surgimiento de la capacidad estatal es explicar su continuidad. Con el tiempo, un área estatal que haya ganado capacidad puede ser “causa” de su propia continuidad: podrá usar su poder para defender sus fueros y resistir futuros intentos de debilitarla. Pensemos en Cortes Constitucionales, Bancos Centrales y Ministerios de Economía cuyo poder está consolidado, o en gobiernos subnacionales donde ya es muy difícil una caída en la capacidad de gobierno. Sin embargo, no hay que asumir que el fortalecimiento estatal es permanente; los casos de surgimiento y caída de capacidad estatal son frecuentes en América Latina. En muchos casos, esta dura el periodo de un presidente, un alcalde o un gobernador. Otra literatura se centra en explicar dicha continuidad, y también mira a la sociedad para explicarlo. La idea central detrás de esta literatura es que una fuente de estabilidad está en el lado de la “demanda”. De acuerdo con North, las instituciones serán estables “only if they are supported by organizations with an interest in their perpetuation” (North 1995, 25). Podemos hacer el símil con las organizaciones estatales a cargo de hacer efectivas dichas instituciones: ganarán estabilidad si actores directa o indirectamente beneficiados por su acción tienen interés en su perpetuación. El interés de actores políticos, sociales y/o económicos será clave para garantizar la continuidad de la capacidad estatal, actuando como aliados, demandando resultados o ejerciendo presión contra quienes intenten debilitar estas agencias. Las políticas producidas por estas organizaciones incluso pueden

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Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 99-125 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.04

fortalecer a estos actores sociales y debilitar a los que se oponen (Graham et al. 1999; Levitsky y Murillo 2009, 123; Pierson 1993).2 Este argumento se ha usado para explicar la continuidad de organizaciones estatales, la estabilidad de instituciones formales o la producción de políticas públicas. El juego entre mayorías y minorías políticas ha contribuido al fortalecimiento y continuidad de cortes constitucionales, vistas como una garantía para quienes están fuera del gobierno (Ginsburg 2003; Ríos Figueroa 2007). En forma similar, Brinks y Botero (2014) discuten cómo las normas que crean derechos se vuelven efectivas cuando hay grupos sociales que ejercen estos derechos y demandan su efectividad. Evans, Huber y Stephens (2016), por su parte, resaltan cómo el desarrollo de instituciones desarrollistas dependerá en parte de partidos políticos, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil capaces de demandar al Estado políticas efectivas. Incluso las burocracias profesionales pueden ser agentes de su propia continuidad al construir intencionalmente, con sus acciones y políticas, una base de apoyo social (Carpenter 2001). Como veremos en este artículo, una sociedad civil regional organizada también puede contribuir al desarrollo de políticas estatales en sus áreas de interés. Especificamos qué mecanismos permiten a una sociedad civil organizada ser una fuente de buen gobierno, una idea desarrollada por Robert Putnam (1993) en su clásico estudio sobre cómo el capital social explica la contrastante calidad de gobierno en las regiones italianas. Finalmente, es posible explorar qué causas, además de la capacidad estatal, pueden estar detrás de la implementación o el desarrollo de mejores políticas. Así, Amengual (2016) resalta cómo el grado de cumplimiento (enforcement) de la fiscalización laboral y ambiental en Argentina varía, no necesariamente por el nivel de capacidad estatal, sino por la relación entre el Estado y los grupos sociales interesados en hacer cumplir la ley, en su caso, sindicatos y asociaciones ecologistas. Estos grupos pueden “prestar” su organización e información a agencias estatales para hacer efectivo el enforcement de normas regulatorias, ya sea coproduciéndolo, cuando las oficinas estatales cuenten con mediana capacidad, o incluso guiando al Estado cuando este es débil. Si bien Amengual se centra en organizaciones reguladoras, señala que su teoría sirve también para explicar la provisión de servicios. En este caso vemos cómo la sociedad civil contribuye a la implementación con el desarrollo de normativas regionales (ordenanzas) y capacitando a los funcionarios encargados de implementar las políticas.

2 En otros casos, los actores sociales también pueden debilitar al Estado cuando se oponen a su regulación. 106

Más allá de la capacidad estatal: sociedad civil e implementación de políticas a nivel subnacional María Claudia Augusto Meléndez • Eduardo Dargent Bocanegra • Stéphanie Rousseau

Esta literatura nos ayuda a explorar las causas detrás de la heterogeneidad regional en la implementación de leyes y políticas. En concreto, proponemos que una sociedad civil fuerte y con expertise explica por qué en dos regiones del Perú, Cusco y San Martín, se ha logrado implementar dos normas nacionales mejor que en otras regiones. Incluso en San Martín, el surgimiento de la capacidad estatal está relacionado con la actividad de estos actores.

2. Normas nacionales y su implementación a nivel subnacional La creación de regiones se dio en Perú en 2002, tras la caída del régimen de Alberto Fujimori (1990-2000). La regionalización era una agenda central de la transición, pues el gobierno de Fujimori anuló con el autogolpe de abril de 1992 una primera experiencia de regionalización iniciada a fines de los ochenta, reduciendo así las facultades de alcaldes provinciales (Muñoz 2005). Los gobiernos regionales se establecieron sobre la base de los veinticinco departamentos administrativos del Estado unitario, con la idea de que en el futuro, voluntariamente, los departamentos conformaran regiones (Tanaka 2002). Ello no sucedió, y hoy se mantiene el número de regiones. La regionalización otorgó en forma rápida y poco planificada una serie de funciones a los recién creados gobiernos. Como veremos en los casos bajo análisis, se observa heterogeneidad en la implementación efectiva de estas competencias. En esta sección demostramos que en las regiones de San Martín y Cusco existe una mayor implementación de dos normas nacionales. Veamos primero el caso de desarrollo de institucionalidad ambiental en San Martín. Históricamente, en el Perú la implementación de políticas de desarrollo regional ambiental ha estado guiada por el gobierno central, ignorando las particularidades geográficas del territorio y generando, en el camino, una ocupación desordenada con consecuencias ambientales. Sin embargo, el proceso de descentralización actual transfirió parte de esta responsabilidad a las regiones a través de la Ley de Gobiernos Regionales (Ley 27867). En la actualidad, estos se encuentran a cargo de la planificación del territorio a través de la formulación e implementación de políticas de Ordenamiento Territorial (arts. 50 y 53), con el fin de garantizar el uso sostenible de recursos naturales (art. 10). Como política, el Ordenamiento Territorial busca garantizar el uso y ocupación ordenados del suelo bajo un enfoque integral que incluye diversos criterios (ambientales, económicos, socioculturales, institucionales, etcétera) (Ministerio de Ambiente 2012, 225). Este proceso técnico-político es supervisado por el Ministerio del Ambiente, que ha definido distintos instrumentos técnicos y participativos como la Zonificación Económica y Ecológica (ZEE), que deberán 107

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ser desarrollados por los Gobiernos Regionales para generar información útil sobre los grupos y actividades que se despliegan en el territorio. Pese a su importancia para el cumplimiento de otras funciones, los avances en la elaboración de ZEE a nivel nacional aún son muy limitados. El cuadro 1 sugiere que la transferencia de funciones de la ley no ha sido un incentivo suficiente para la elaboración del instrumento, dándose un desarrollo heterogéneo, incompleto y tardío. Esto puede atribuirse a distintos factores, tales como el poco interés a nivel regional, la debilidad del ente rector en la promoción y el acompañamiento del proceso, la limitación de recursos o la ausencia de expertise para llevarlo a cabo. En todo caso, pese a ser declarada de interés nacional en 2001 (D.S. 045-2001-PCM), tan sólo trece regiones cuentan con una ZEE concluida, y en la mayoría de los casos, esto es más simbólico que efectivo. Lo interesante para nuestro caso es que San Martín fue la región que realizó un proceso temprano y real de implementación. Cuadro 1. Avances de regiones en elaboración de ZEE (porcentaje) % (avance)

Número

Regiones

0-10

Ancash, Ica, La Libertad, Lima, Pasco.

11-50

Apurímac, Moquegua, Loreto, Tumbes, Ucayali.

51-99

Arequipa, Huánuco.

Amazonas, Ayacucho (2013), Cajamarca (2011), Callao (2012), Cusco (2009), Huancavelica (2014), Junín (2015), Lambayeque (2014), Madre de Dios (2009), Piura (2013), Puno (2015), San Martín (2006).

100

Fuente: Ministerio de Ambiente (2015).

En la última década, San Martín dejó de ser la región más deforestada a nivel nacional, con más de un millón de bosques afectados (Propuesta Ciudadana 2015, 21), y se convirtió en un modelo de gestión ambiental y territorial (GIZ 2015), sirviendo como referente para el diseño de políticas a nivel nacional. Aunque la tasa de deforestación no ha variado de forma significativa, para 2021 se espera que sea la única región con una tasa cero. Estos avances han sido en gran parte posibles a través de la construcción gradual de una institucionalidad ambiental basada en el trabajo de actores locales, junto a la cooperación internacional y las gestiones regionales. Desde finales de los años noventa, la gestión territorial se convierte en un eje importante en la agenda local, debido a las emergencias ambientales, como se verá más adelante. Estos temas fueron impulsados por actores y expertos locales con el apoyo del gobierno regional, siendo especialmente favorecidos por la gestión del gobernador César Villanueva (2007-2014). En la actualidad, las gestiones 108

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ambiental y territorial como políticas regionales han posibilitado avances importantes como la aprobación de la ZEE, cuyo diagnóstico reveló que el 64,80% del territorio correspondía a Zonas de Protección y Conservación Ecológica, y el 20%, a Zonas de Recuperación (Gobierno Regional de San Martín 2008, 11). Estas políticas regionales también permitieron la creación de la Autoridad Regional Ambiental (ARA), que integra funciones antes distribuidas en distintos sectores en una sola entidad, con mayor número de plazas y recursos. La ARA cuenta con tres Direcciones Ejecutivas, que se encargan de la concertación de la política ambiental con actores políticos y sociales, la fiscalización de concesiones y el diseño e implementación de políticas territoriales. La mayoría del personal de la institución es sanmartinense, joven (Correa 2012), y proviene de universidades locales (la Universidad Nacional de San Martín [UNSM], por ejemplo), con especialización en temas ambientales. En muchos de los casos, los altos funcionarios han estado vinculados con ONG locales, entidades ambientales o la cooperación internacional. Al igual que otros actores, este personal se encuentra comprometido con la gestión ambiental, priorizando la conservación y sostenibilidad del territorio, y su incorporación ha permitido abordar mejor los problemas de la región (entrevista a Miranda 2016). Cabe agregar que la ARA trabaja junto a otras instituciones (locales, regionales, nacionales) y a una red de concesionarios, aumentando así el alcance territorial de sus políticas. En consecuencia, más del 50% del territorio se encuentra protegido bajo alguna modalidad de conservación (SERNARP 2014), alcanzando cerca de 2.162.936 hectáreas protegidas, con la participación de la sociedad civil y de los tres niveles de gobierno (Propuesta Ciudadana 2015). La fortaleza de la burocracia de la ARA y la aplicación de la ZEE han permitido la aprobación de otras políticas claves como el Plan Forestal Regional (de 2008) y la Política Territorial Regional (de 2012), siendo un referente en la implementación de las funciones transferidas. En efecto, entre 2004 y 2015 se han aprobado más de 140 normas ambientales a través de la Presidencia y del Consejo Regional. A nivel local, este número también es alto, entre las que encuentran iniciativas de protección de cuencas, gestión de residuos sólidos, reforestación, entre otros. En conjunto, esto ha permitido reorientar las actividades productivas; generar actividades de educación ambiental; planificar la inversión pública o privada de acuerdo con la ZEE; categorizar y reubicar a la población en áreas seguras o replicar los procesos a nivel municipal y sentar un sustento técnico que permite la continuidad de la política, independientemente de la gestión regional. Estos avances resaltan frente a otras regiones. El cuadro 2 recoge este contraste con otras regiones amazónicas (Augusto 2016), donde, a través de un proceso de difusión institucional, se ha replicado la creación de la ARA. Como 109

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queda claro, en ellas la institucionalidad ambiental se encuentra considerablemente menos desarrollada, ya sea porque la elaboración de la ZEE constituye un proceso reciente o nulo o por condiciones institucionales. Cuadro 2. Desempeño de las regiones amazónicas en materia ambiental Criterio

Amazonas

Loreto

M. de Dios

San Martín

Ucayali

Diseño

ARA

Enforcement

Bajo

Intermedio

Bajo

Alto

Bajo

Cuerpo burocrático

Débil

Intermedio

Débil

Fuerte

Débil

Resultado

Bajo

Intermedio

Bajo

Alto

Bajo

Fuente: Augusto (2016).

Veamos ahora el desarrollo de una institucionalidad en Cusco que busca dar contenido a disposiciones de la Constitución de 1993 y la reciente Ley de Lenguas Originarias de 2011, que otorgan derechos lingüísticos a la población hablante de idiomas indígenas. De manera discontinua y muy limitada, desde los años setenta el Estado peruano introdujo los idiomas indígenas como idiomas oficiales. En la Constitución de 1979 (art. 83), el quechua y el aimara son reconocidos como idiomas de uso oficial. La Constitución de 1993 marca un cambio sustantivo, pues reconoce a todos los idiomas indígenas el mismo estatus: “Son idiomas oficiales el castellano y, en las zonas donde predominen, también lo son el quechua, el aimara y las demás lenguas aborígenes, según la ley” (art. 48). Además, reconoce el derecho a la identidad étnica y cultural, el deber del Estado de proteger la diversidad cultural del país y el derecho ciudadano de usar su idioma materno en todas las entidades públicas, con la ayuda de un intérprete (art. 2.19). Esas disposiciones, aunque en gran medida simbólicas, fueron abriendo el camino para que, durante la década de los dos mil, se elaborara una nueva agenda de derechos lingüísticos de la población hablante de idiomas indígenas. La Ley de Lenguas Originarias establece derechos lingüísticos en las regiones y municipalidades del país donde un idioma indígena es hablado por la mayoría de la población, y el ente rector de la Ley es el Ministerio de Cultura, en colaboración con el Ministerio de Educación. Cusco es una de las cinco regiones donde el quechua es hablado por la mayoría de sus habitantes. Si bien el castellano ha sido el idioma del Estado en la región, el nuevo contexto normativo en materia de derechos lingüísticos ha generado una apertura creciente y varias iniciativas por parte de instituciones regionales, para introducir el quechua como idioma oficial de la región. Incluso antes de la adopción de la Ley de 2011, Cusco había empezado a avanzar hacia una nueva agenda 110

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de normas y políticas para implementar el derecho de sus ciudadanos a recibir atención y servicios públicos en quechua. Debido a razones que expondremos más adelante, la región del Cusco se beneficia de varios elementos que le han dado una clara ventaja en la implementación de los nuevos derechos lingüísticos. Uno de ellos es la institucionalidad cultural existente en la región. El mayor desarrollo de los nuevos derechos lingüísticos está asociado a la considerable capacidad de la que ha gozado desde hace décadas la oficina local de cultura del gobierno central. Cusco cuenta con una experiencia institucional excepcional en el campo de la cultura, dado que la abrumadora mayoría de los sitios arqueológicos e históricos más visitados del país se encuentra en esta región. El Instituto Nacional de Cultura (INC), que precedió al recientemente creado Ministerio de Cultura, tenía allí su sede regional más importante y desde hace décadas recibe parte de los recursos que dejan los turistas. Su sucesor, la Dirección Desconcentrada de Cultura del Cusco (DDC), es proporcionalmente más importante que cualquiera de los “equivalentes” en otras regiones del Perú. Si bien es un órgano del gobierno central, la gran mayoría de los funcionarios del INC (ahora DDC), eran y son cusqueños que han estudiado en la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco. La fuerza institucional de la DDC le ha permitido crear una estructura que replica a nivel regional el organigrama del Ministerio de Cultura. Esto incluye, para lo relacionado con los derechos lingüísticos de los hablantes de idiomas indígenas, las oficinas encargadas de varias dimensiones de la interculturalidad. Como en el Ministerio, estas oficinas están agrupadas en una Sub-Dirección Desconcentrada de Interculturalidad, en donde se le ha dado un especial impulso al desarrollo del tema. Además, la DDC en su conjunto ha difundido internamente las normas relativas a los derechos lingüísticos para adecuar su gestión. Los funcionarios contratados en estas oficinas están comprometidos con la implementación de la Ley de Lenguas Originarias. Desde la oficina de Ciudadanía Intercultural se ha trabajado con las municipalidades provinciales y distritales para que aprueben ordenanzas contra la discriminación y a favor del uso de lenguas originarias. Desde la oficina de Derechos de los Pueblos Indígenas se trabaja con organizaciones sociales para difundir los derechos lingüísticos, con el fin de que los ciudadanos conozcan su derecho a ser atendidos por el Estado en su propia lengua; también se ha trabajado el primer curso descentralizado de intérpretes en lenguas originarias, desarrollado en Quillabamba (Cusco) en 2015. Se han hecho talleres de difusión sobre los derechos lingüísticos en siete de las trece provincias de la región, en colaboración con las municipalidades provinciales (entrevistas a Campos y Cañari 2015).

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En otras oficinas de la DDC existe también un compromiso con la agenda de los derechos lingüísticos, que se traduce en una mejor implementación de las políticas nacionales. Luis Nieto Degregori, exdirector de la oficina de Industrias Culturales, explicó que su primera medida fue contratar trabajadores quechuahablantes en su equipo y orientar todas las actividades culturales a tener un contenido de promoción de las lenguas originarias, o que estén directamente orientadas a esta tarea. Todas las actividades culturales se presentan en quechua y castellano, y se procura que la difusión y publicidad sean bilingües (entrevista a Nieto Degregori 2016). A pesar del indudable valor explicativo de la capacidad de esta entidad para la mejor implementación de estas políticas, en la siguiente sección mostramos evidencia de que la sociedad civil ha sido clave para que la DDC se dedique a la difusión del quechua. El gobierno regional también ha impulsado el tema. Antes del trabajo con base en el marco normativo de la Ley de Lenguas Originarias, el Gobierno Regional del Cusco (GRC) ya había manifestado su interés por la difusión del quechua a través de una ordenanza en 2007 (025-2007-CR/GRC), donde se establece esta lengua como curso de enseñanza obligatoria en todos los establecimientos educativos de la región. Aunque todavía se requieren herramientas para evaluar el cumplimiento por parte de los establecimientos educativos, la impresión general de los observadores cusqueños es que se ha vuelto generalizada la enseñanza del quechua en los colegios, a la vez que ha progresado la adopción del currículo de la educación intercultural bilingüe en la región. La DDC también ha logrado un acuerdo con la Gerencia de Desarrollo Social del GRC para darle un enfoque transversal a la interculturalidad en la gestión pública de la región. Otro espacio institucional importante es la Municipalidad Provincial del Cusco, que en 2014 produjo una ordenanza (001-2014-MPC) basada en la Ley de Lenguas Indígenas para justificar la adopción de un Plan de Fortalecimiento del Quechua de la Municipalidad del Cusco. Este Plan contiene tres tipos de actividades: “a) Aquellas para mejorar la capacidad de la entidad frente a la población quechuahablante de menores recursos económicos; b) Acciones de carácter afirmativo al interno de la entidad municipal; y c) Acciones para mejorar la capacidad social en la provincia de Cusco en el uso y revaloración del idioma quechua”. La regidora Silvia Uscamayta, también teniente alcaldesa, ha sido su promotora. El trabajo de la municipalidad provincial es en realidad pionero sobre el tema. Los cusqueños resaltan la segunda gestión de Daniel Estrada (19901995) como alcalde provincial de Cusco, en la que desarrolló material educativo, colocó los nombres quechuas de calles cusqueñas y fomentó el uso del idioma en actividades municipales.

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En otras regiones quechuahablantes no se observa similar desarrollo de políticas de promoción y reconocimiento del quechua u otras lenguas originarias. El caso de Ayacucho, otra región de mayoría quechuahablante, ofrece un contraste interesante. En la región, la descentralización también abrió espacio al tema y, en forma similar a Cusco, se desarrollaron instrumentos legales a nivel regional: la Ordenanza Regional 36-06 GRA/GR, que adoptó un ambicioso plan de educación con un alto contenido de educación bilingüe, Proyecto Educativo Regional de Ayacucho 2006-2021 (PERA), y la Ordenanza Regional 10-2008 GRA/GR, que reconoce al quechua, al español y al ashaninka como lenguas oficiales de la región, otorgan una serie de derechos y señalan obligaciones para el Estado. Estas normas, sin embargo, no han sido implementadas en forma similar en Cusco y son más bien simbólicas. En Ayacucho, la DDC es una entidad asociada a la promoción de actividades artesanales que incorpora el bilingüismo, pero no lo hace un tema central de su gestión.

3. Sociedad civil, actores y coaliciones Esta sección documenta cómo en ambas regiones la sociedad civil, ya sean actores o coaliciones más estructuradas, ha sido clave para una mejor implementación de la Ley. En el caso de San Martín, una coalición de la sociedad civil interesada en el tema medioambiental y el desarrollo local es la que explica los mejores resultados en materia ambiental. En el caso de Cusco, no existe similar fortalecimiento estatal de instancias regionales y municipales, pero la sociedad civil ha sido clave tanto para incluir la agenda de derechos lingüísticos en las actividades de la DDC como en la implementación de estos derechos en varios municipios distritales y provinciales y en el gobierno regional. En el caso de San Martín, los avances en la implementación de una efectiva institucionalidad ambiental pueden entenderse desde la existencia de una sociedad civil organizada que ha promovido el fortalecimiento en materia ambiental en distintos momentos y a través de diversos actores, ya sea por demandas específicas o por la colaboración con el gobierno regional para el desarrollo de políticas. Los actores están agrupados en una coalición, entendida como un conjunto de “actores provenientes de una variedad de instituciones públicas y privadas en todos los niveles de gobierno que comparten una serie de creencias básicas y que buscan manipular las reglas, los presupuestos y el personal de instituciones de gobierno para cumplir sus objetivos en el tiempo” (Sabatier y Jenkins-Smith 1993). Esta coalición está compuesta por actores locales interesados en la reflexión del desarrollo de la región desde una mirada propia que incorpora el 113

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desarrollo económico, social y político-institucional, en respuesta a la intervención del gobierno central. Por tanto, la coalición articula un elemento político con “propuestas técnicas provenientes de organizaciones no gubernamentales (ONG) de desarrollo y de los proyectos especiales que se desarrollaron con el apoyo de la Cooperación Internacional” (Propuesta Ciudadana 2015, 8). En el caso de las ONG pueden identificarse dos generaciones de actores. La primera, fuertemente influenciada por la cooperación holandesa y formada en las décadas de los sesenta y setenta, realizó una contribución importante en los proyectos políticos de la época. Sus integrantes, en su mayoría, completaron sus estudios fuera del país y retornaron a la región debido a sus vínculos con las empresas del departamento (Zárate 2003, 35). En este espacio pueden ubicarse ONG locales como el Centro de Desarrollo e Investigación de la Selva Alta (CEDISA) y la Asociación de Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU). La segunda surge en los noventa e inicios de la década de los dos mil y estuvo conformada por ciudadanos locales más jóvenes, entre cuarenta y cincuenta años de edad, graduados de las carreras de Agronomía, Biología e Ingeniería Forestal. En este grupo pueden ubicarse instituciones como Taki Wasi (1992), Instituto para el Desarrollo y la Paz Amazónica (IDPA) (1996), Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales Cordillera Escalera (CIMA) (2002), Urku Estudios Amazónicos (2002) y Amazónicos por la Amazonía (AMPA) (2006). Pese a su diferencia temporal, estos actores comparten algunas características, como su expertise técnica. Este conocimiento les ha permitido ser reconocidos como voceros legítimos frente al Estado, especialmente en el plano ambiental. Debido a ello, han sido invitados a trabajar dentro del gobierno regional o con este, proponiendo o mejorando las iniciativas existentes. En ese sentido, su alta rotación dentro de ONG locales, la cooperación internacional, o alguno de los tres niveles de gobierno, ubica sus expectativas laborales dentro de estos espacios y garantiza la formación de una red que se mantiene actualizada. En segundo lugar, debido a su lugar de procedencia, tienden a apostar por una metodología participativa. Esto se aplica en todos sus ámbitos de intervención, ya sea en espacios habilitados por el gobierno regional, o en aquellos establecidos debido a su trabajo diario (entrevista a Paitán 2016). En tercer lugar, la agenda de la coalición ha sido fuertemente influenciada por la cooperación internacional. El aporte de la cooperación radica en la generación de capacidades locales, ya sea a través de espacios de reflexión o de capacitación en temas ambientales (cursos, carreras técnicas universitarias), como en el caso de la cooperación canadiense. Sin embargo, precisan del interés de actores locales para llevar a cabo sus iniciativas. Esta coalición es anterior al proceso de descentralización. Las creencias compartidas por estos actores en temas ambientales surgen a raíz de los 114

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problemas que experimentó la región, producto de una transformación rápida en los años ochenta tras la construcción de la carretera Marginal de la Selva. Esta carretera, pensada como eje de articulación para lograr el abastecimiento alimentario de la costa, trajo consigo un aumento del flujo migratorio, la mercantilización del campo a través de la promoción del monocultivo de arroz y maíz, y, posteriormente, la expansión del cultivo de coca3 (Pinedo 2009, 14). El desconocimiento del territorio y su ocupación desordenada produjeron, en el mediano plazo, la deforestación y la escasez del recurso hídrico. Así, se fue creando una identidad común entre varios actores con base en episodios como la crisis económica, la expansión del narcotráfico o la aparición de grupos subversivos durante los años ochenta. Desde los años noventa es posible identificar iniciativas desde esta sociedad civil regional que permiten poner en agenda propuestas en los distintos espacios de gobierno, especialmente a través de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), que administraban los espacios regionales desde el autogolpe de Fujimori de 1992, que disolvió las entonces asambleas regionales. Pensados como espacios verticales y cerrados, los CTAR eran conducidos desde el gobierno central. Sin embargo, la coalición logró persuadir a sus líderes regionales para iniciar el primer proceso participativo de Planeamiento Estratégico, siguiendo la metodología de USAID, a nivel regional y municipal. Esto fue posible a través de una estructura horizontal para la toma de decisiones, en donde estuvieron presentes las ONG locales, la Iglesia católica, la Asociación de Municipalidades de la Región San Martín (AMRESAM), las comunidades nativas y otros expertos independientes. Esta “planificación participativa sentó bases sólidas en una masa crítica de profesionales, técnicos y líderes populares, constituyéndose en una fortaleza regional” (Pinedo 2009, 33), e identificó dentro de sus ejes la conservación de recursos naturales. Esta actividad continuó con la transición democrática y el inicio del proceso de descentralización. A inicios de los años dos mil se siguió trabajando con la CTAR promoviendo las primeras experiencias de ZEE (anteriores a la legislación nacional de la descentralización) y se conformó la Comisión Ambiental 3 San Martín fue la zona cocalera más grande del país. Debido a ello se considera que las políticas de erradicación de cultivo de coca llevadas a cabo por la cooperación internacional y por el gobierno central son elementos claves para explicar los avances en la gestión ambiental. No obstante, es necesario señalar que aunque esto ha contribuido al fortalecimiento de la sociedad civil, es una dinámica que trasciende. La experiencia muestra que pese a esfuerzos similares, la cooperación internacional no ha tenido resultados similares en otras regiones (consideremos, por ejemplo, la creación de las ARA en el resto de regiones amazónicas). Asimismo, la existencia de actividad cocalera dificulta, más que contribuye, a la regulación ambiental, haciendo el caso todavía más interesante. 115

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Regional (CAR), primera plataforma de concertación de la política ambiental a nivel regional. Así, desde los años noventa se observa una recomposición del tejido social en búsqueda de espacios participativos para la promoción de proyectos de desarrollo regionales fuera o dentro del gobierno (Meléndez 2004; Tenorio, Rodríguez y Neira 2002). Estos actores han logrado colocar su agenda en el gobierno regional, siendo claves en el proceso de fortalecimiento institucional. Como señala una exgerente de la ARA, “la gestión territorial en San Martín inicia por un componente social más que por una decisión política. Había varios actores sociales del departamento preocupados por seguir las líneas de desarrollo económico-social pero que veían la presencia de emergencias ambientales” (entrevista a Reátegui 2015). Asimismo, estos actores persuadieron a otros actores para que apoyaran estas iniciativas, al mostrar beneficios de la gestión ambiental y crear capital social para presionar al gobierno regional. Un ejemplo claro es la elaboración de la ZEE, que inicia en 2003 por iniciativa de la CAR, bajo la conducción del Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana (IIAP), y que recibió el apoyo de expertos locales, agrupados en ONG locales, institutos y municipios, que ya venían aplicando la metodología en pequeños espacios. Su naturaleza participativa permitió involucrar las demandas de distintos actores, incidiendo en el gobierno para la obtención de recursos (entrevista a Pinasco 2016). Como mencionamos en párrafos anteriores, el éxito de la experiencia local fue llevado a nivel nacional, convirtiendo a la ZEE en un instrumento obligatorio y vinculante en la toma de decisiones a nivel regional. En la actualidad, dado que los instrumentos ya han sido aprobados o se encuentran en curso, la coalición viene trabajando en la diversificación económica sostenible, de acuerdo con la ZEE. Desde la descentralización hasta la actualidad, la coalición ha aprovechado las iniciativas a nivel nacional para adecuarlas a las demandas regionales. En muchos casos, como sucedió con el ordenamiento territorial, las competencias transferidas carecían de políticas aprobadas que definieran las fases o los procedimientos que debían seguir las regiones. En San Martín sí se aprovecharon esos espacios, a veces sin que las normas nacionales hubiesen sido desarrolladas. Aunque, según Reátegui, esto generó debates iniciales con el gobierno regional por la constitucionalidad de las normas, los resultados actuales le han dado mayor legitimidad y autonomía para la toma de decisiones (entrevista a Reátegui 2015). La coalición ha sido central para enraizar y garantizar la continuidad de estas políticas. Con frecuencia se organizan talleres de capacitación, y con mayor intensidad en coyunturas claves, como los procesos electorales. Para ello se han trabajado con distintos actores como el Consejo Regional, encargado de la 116

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toma de decisiones; la sociedad civil organizada en asociaciones de productores, comunidades indígenas u organizaciones sociales, cuyo apoyo es importante para presionar al gobierno y los medios de comunicación. Esto es más claro en momentos claves, como los comicios electorales del 2014. A través de talleres con periodistas, y la firma de un Acuerdo de Gobernabilidad con los candidatos para la continuidad de la política ambiental y territorial con base en la ZEE, se logró cambiar la postura del presidente electo, la cual promovía la inversión en minería e hidrocarburos (entrevista a Quevedo 2016). En suma, se observa la presencia de una coalición de alto expertise ambiental, instalada en el gobierno regional y que continúa en el tiempo y potencia las políticas ambientales. Esta coalición mantiene un discurso estable y está conformada por actores que, pese a estar ubicados en distintas esferas, se conocen entre sí y refuerzan sus relaciones a través de espacios formales e informales. En Cusco, una sociedad civil difusora de los derechos para la población quechua hablante cumple un papel fundamental en el desarrollo de políticas. Para situar la importancia y el surgimiento de dicha sociedad civil local debe resaltarse la centralidad de un fuerte regionalismo vinculado al reclamo de una herencia cultural inca por parte de las élites y de la población en general. A través del trabajo de algunos intelectuales cusqueños, como Luis Valcárcel, en las primeras décadas del siglo XX se construyó un discurso indigenista e incaísta, cuyo centro son Cusco y la sociedad cusqueña. A partir de los años cincuenta, el quechua empezó a ocupar un rol importante en esta identidad regional, a través de la formación de la Academia Mayor de la Lengua Quechua. Esta Academia tiene un papel relevante hasta el día de hoy y es parte de la sociedad civil que demanda políticas lingüísticas. Este regionalismo indigenista ha crecido y se ha difundido en todos los sectores socioeconómicos de Cusco. Es un discurso que moviliza a la sociedad civil en distintos sectores: turismo, arqueología, negocios de diferente naturaleza, eventos culturales. Los símbolos del pasado inca han sido reapropiados de manera “moderna” y se combinan con reclamos sobre el quechua collao como idioma regional. Esto legitima y facilita la colaboración Estado-sociedad civil. Otro sector de la sociedad civil ha estado más directamente vinculado al desarrollo de políticas interculturales y de promoción del quechua en materia de derechos ciudadanos. Desde los años setenta surgieron en Cusco diversas organizaciones no gubernamentales vinculadas a temas educativos y de alfabetización, por un lado, y de promoción de la identidad regional, por otro. Así, encontramos al Centro Andino de Educación y Promoción (CADEP)-José María Arguedas, que promociona la educación intercultural bilingüe; el Centro Bartolomé de las Casas (CBC), que ha contribuido al desarrollo de políticas lingüísticas en la 117

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región y a su vez ha promovido la investigación del idioma y la capacitación de profesionales en políticas lingüísticas e interculturalidad. El CBC produce materiales de capacitación de funcionarios con énfasis en temas de educación y salud intercultural. Otro espacio que ha aportado en el tema es el Centro Guamán Poma de Ayala (CGPA), que, gracias a financiamiento de la cooperación vasca, también ha contribuido a la formación de funcionarios y el desarrollo normativo desde los gobiernos locales. Lo que nos interesa resaltar es que esta sociedad civil ha demandado a la DDC y a los gobiernos subnacionales el desarrollo de políticas de interculturalidad y de implementación de la Ley de Lenguas Originarias. Incluso ha nutrido con sus agendas el contenido de las políticas de la DDC. Sin esta demanda sostenida, muy probablemente la DDC no daría la prioridad que desde hace unos años da a las políticas de difusión y promoción del quechua en los servicios públicos. Estos proyectos de influencia en la política pública desde la sociedad civil pueden dividirse en dos grupos, por sus objetivos. Por un lado, como indicamos antes, el CGPA planteó como un objetivo importante la confección y aprobación de normativa local a través de ordenanzas. De esta manera, su equipo desarrolló talleres de sensibilización con organizaciones locales de base, así como un importante trabajo de cabildeo con autoridades municipales. Por otro lado, el CGPA complementó este trabajo con el proyecto Perú Suyo, cuyo objetivo era la promoción y “apología” del idioma mediante campañas culturales y eventos públicos de notable concurrencia, como en el caso de “La Hora del Quechua”. Este programa es desarrollado en las plazas y los espacios públicos de distintos lugares de la ciudad, donde, a través de actividades lúdicas, se incentiva el uso del idioma y se llama la atención sobre la importancia de revalorar y mantener el uso cotidiano del quechua. Los resultados de estas estrategias fueron la aprobación de ordenanzas en varias municipalidades de la provincia y la “adopción” del programa por parte de la Municipalidad Provincial. Prueba de esta cercanía es que gran parte del personal de la DDC, que desde esta entidad ha impulsado las políticas lingüísticas, tiene una trayectoria profesional que está muy relacionada con la actividad de las ONG antes mencionadas. Así, por ejemplo, Luis Nieto Degregori, uno de los impulsores y gestores de estos proyectos de interculturalidad en el CGPA, asumió en 2014 un cargo ejecutivo dentro de la Sub-Dirección de Interculturalidad, y posteriormente se desempeñó como asesor de la en estos temas. En este periodo, dicha Sub-Dirección logró consolidar un equipo formado por profesionales que provenían de los diferentes proyectos desarrollados por el CGPA, sumando capacidades tanto en el desarrollo de políticas culturales de difusión del idioma como en la promoción de la Ley de Lenguas, mediante capacitaciones con organizaciones de base y coordinaciones con autoridades locales. Los funcionarios de la DDC, Teresa Campos e Hilda 118

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Cañari (Pueblos Indígenas), y Jorge Vargas e Inés Quispe (Políticas Culturales), entrevistados para este artículo, ilustran este fenómeno. El contraste con el caso de Ayacucho resalta la relevancia de esta sociedad civil cusqueña como factor explicativo. En Ayacucho, la sociedad civil también fue clave para adoptar la ordenanza de promoción de lenguas originarias antes señalada. Fue central en este esfuerzo la Federación Regional de Mujeres Indígenas de Ayacucho (FEREMIA), que contó con el apoyo de diversas organizaciones, algunas locales, como el Centro de Culturas Indígenas del Perú (CHIRAPAQ), y otras nacionales, como la Asociación Tarea y la Asociación SER (entrevistas a Gamboa 2015; Riveros 2015). Sin embargo, comparada con la sociedad civil cusqueña, la ayacuchana carece de recursos e influencia similares. No cuenta con un regionalismo liderado por élites que asocie políticamente al quechua como un eje central de su identidad. Tampoco posee un espacio institucional donde trasladar ese tipo de demandas a nivel gubernamental. La Dirección Desconcentrada de Cultura de Ayacucho cuenta apenas con una docena de funcionarios, enfocados en temas patrimoniales y artísticos. Como resultado, las normas han carecido de una implementación adecuada.

Conclusión Nuestros resultados apuntan a una causa por la que ciertas competencias de gobiernos subnacionales se desarrollan más que otras: una sociedad civil fuerte e interesada en los asuntos regulados en las normas será un buen predictor de este desarrollo. Resaltar esta relevancia de la sociedad civil para mejorar la implementación de leyes y políticas a nivel subnacional tiene implicancias teóricas y prácticas. A nivel teórico, exploramos un nuevo mecanismo que ayuda a entender mejor el desarrollo de capacidad estatal a través de gobiernos subnacionales, que también puede darse a través del Estado central en general. Una ruta de investigación interesante pasa por explorar otros casos en los que la sociedad civil contribuye a una mejor implementación de la ley y el desarrollo de capacidad estatal a nivel local y del gobierno central. Sin embargo, también cabe preguntarse por otras instancias y explorar donde esta relación entre Estado y sociedad civil puede ser menos virtuosa. Más que mejores desempeños, esta relación podría dar lugar a oficinas estatales débiles o incluso capturadas, ajenas a su misión institucional. El trabajo de Amengual (2016) precisamente muestra las dinámicas que pueden producirse cuando agencias estatales tienen demasiada cercanía con organizaciones sociales. Asimismo, el trabajo deja lecciones importantes para los interesados en la reforma estatal. Nos ilustra, por un lado, sobre la importancia de contar con 119

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coaliciones de apoyo fuera del Estado para la continuidad de las políticas, especialmente si estas cuentan con suficiente fuerza como para no depender de la cooperación internacional o un actor privado en particular. Si bien en algunos casos se justifica que los equipos de reforma realicen procesos cerrados para avanzar reformas, nuestros resultados sugieren que, en el largo plazo, esta estrategia de reforma puede ser un error en términos de sostenibilidad. Involucrar a la sociedad civil organizada y con expertise en los temas de reforma, hacerla partícipe de las políticas, o incluso diseñar políticas que alineen los intereses del Estado con la sociedad, sirven como garantía de continuidad. Del mismo modo, los casos muestran que la sociedad civil puede buscar en el gobierno funcionarios interesados en promover la implementación de temas de su interés. El trabajo apunta a tomarse seriamente, y no sólo como un tema simbólico, los espacios participativos locales para el diseño, adopción e implementación de políticas. La continuidad de las políticas y el desarrollo en el tiempo de las propias instituciones de gobierno pueden depender de estas dinámicas.

Referencias Fuentes primarias Entrevistas 1. Campos Chong, Teresa. Coordinadora, Oficina de Derechos de Pueblos Indígenas, DDC. Cusco, 14 de octubre de 2015. 2. Cañari Loaiza, Hilda. Funcionaria, Oficina de Derechos de Pueblos Indígenas, DDC. Cusco, 14 de octubre de 2015. 3. Gamboa, Zoila. Vicepresidenta de FEDECMA (antes FEREMIA). Ayacucho, 14 de octubre de 2015. 4. Miranda, Carlos. Planificador de la Gerencia de la ARA. San Martín, 4 de febrero de 2016. 5. Nieto Degregori, Luis. Exdirector de Industrias Culturales, DDC Cusco, y funcionario de la ONG Centro Guaman Poma de Ayala. Cusco, 13 de febrero de 2016. 6. Paitán, Rubén. Director de Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales. Tarapoto, 16 de junio de 2016. 7. Pinasco, Karina. Exgerente de la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente y Directora de AMPA. Lima, 10 de enero de 2016. 8. Quevedo, Lenin. Director del Diario Voces. Tarapoto, 6 de febrero de 2016. 9. Quispe Puma, Inés. Funcionaria, Oficina de Políticas Culturales, DDC. Cusco, 16 de febrero 2016. 10. Reátegui, Sylvia. Exgerente de la ARA y Coordinadora del Programa PRO Ambiente de GIZ. Lima, 17 de diciembre de 2015. 11. Riveros Reginaldo, Clelia. Expresidenta de FEDECMA. Ayacucho, 5 de octubre de 2015. 12. Vargas Prado, Jorge. Funcionario, Oficina de Políticas Culturales, DDC. Cusco. 13 de febrero de 2016.

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Fuentes secundarias 13. 14. 15. 16.

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H María Claudia Augusto Meléndez es politóloga de la Pontificia Universidad Católica del Perú y miembro del Grupo de Investigación sobre Capacidad del Estado Peruano (GICEP) de la misma institución. Sus líneas de investigación incluyen la política subnacional, la capacidad estatal, las políticas ambientales y territoriales, y la descentralización. Su más reciente publicación es (en coautoría) “El éxito de Francis Allison en el distrito de Magdalena del Mar (2002-2014). Un análisis empírico de la ventaja del incumbente a nivel subnacional”. Politai: Revista de Ciencia Política 5 (10): 103-216, 2015. * mcaugusto@pucp.pe Eduardo Dargent Bocanegra es magíster en Filosofía Política por la University of York (Reino Unido) y doctor en Ciencia Política por la University of Texas at Austin (Estados Unidos). Es miembro del Grupo de Investigación sobre Capacidad del Estado Peruano (GICEP) y del grupo sobre Estudios Cualitativos de la Política (GIECEP) de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Sus líneas de investigación incluyen la política de la política pública, la capacidad estatal y la economía política. Dentro de sus últimas publicaciones se encuentran el libro Technocracy and Democracy in Latin America: The Experts Running Government. Cambridge: Cambridge University Press, 2014; el artículo “Determinantes 124

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Clientelismo, territorio y política subnacional en Argentina. Aportes a partir del caso de Santiago del Estero Victoria Ortiz de Rozas CONICET (Argentina) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.05 RECIBIDO: 13 de agosto de 2016 ACEPTADO: 2 de diciembre de 2016 MODIFICADO: 10 de enero de 2017

RESUMEN: El artículo estudia el clientelismo como institución informal y plantea su

persistencia en relación con el régimen político subnacional. Se realiza un estudio de caso en la provincia argentina de Santiago del Estero, teniendo como punto de partida la actividad cotidiana de políticos con distintos cargos electivos. Se muestra que, en tanto que el principal recurso para acceder al poder es el capital político en un territorio, una vez en el poder, los políticos provinciales, más allá de sus atribuciones formales, deben actuar como mediadores entre sus bases territoriales y la administración pública. El clientelismo como institución informal se impone a quienes busquen acumular y conservar su poder político en la provincia. territorio • régimen político • estudio de caso • Argentina (Thesaurus) • clientelismo • instituciones informales • política subnacional (palabras clave autor) PALABRAS CLAVE:

H El presente artículo es producto de la investigación realizada en el marco de la tesis doctoral, con una Beca de posgrado, financiada con fondos del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Argentina).

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Clientelism, Territory and Subnational Politics in Argentina: Contributions Based on the Case of Santiago del Estero This article studies the phenomenon of clientelism as an informal institution and poses the question of its persistence in relation to subnational political regimes. A case study was done in the province of Santiago del Estero in Argentina, taking as its starting point the everyday activity of politicians in different elected offices. It showed that, while provincial politicians’ main resource for attaining power is political capital in a territory, once in power, above and beyond their formal attributions, they must act as mediators between their territorial bases and the public administration. Clientelism as an informal institution is imposed upon whoever seeks to accumulate and conserve political power in the province. ABSTRACT:

territory • political regime • case study • Argentina (Thesaurus) • clientelism • informal institutions • subnational politics (author’s keywords) KEYWORDS:

Clientelismo, território e política subnacional na Argentina. Contribuições a partir do caso de Santiago del Estero O artigo estuda o clientelismo como instituição informal e propõe sua persistência com relação ao regime político subnacional. Realiza-se um estudo de caso na província argentina de Santiago del Estero, tendo como ponto de partida a atividade cotidiana de políticos com diferentes cargos eletivos. Mostra-se que, enquanto o principal recurso para chegar ao poder é o capital político num território, uma vez no poder, os políticos provinciais, para além de suas atribuições formais, devem agir como mediadores entre suas bases territoriais e a administração pública. O clientelismo como instituição informal impõe-se a quem procure acumular e conservar seu poder político na província. RESUMO:

território • regime político • estudo de caso • Argentina (Thesaurus) • clientelismo • instituições informais • política subnacional (palavraschave autor) PALAVRAS-CHAVE:

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Introducción Las relaciones clientelares —el intercambio personalizado de bienes y servicios por apoyo político, en la forma de votos— tienen lugar en diferentes niveles de gobierno; no se trata, de manera específica, de un fenómeno subnacional. Sin embargo, es posible plantear que, en ciertos contextos subnacionales, el clientelismo está estrechamente vinculado con las formas predominantes de construcción de poder político. Esta hipótesis es contrastada a través de un estudio de caso sobre la provincia argentina de Santiago del Estero, cuya estructura socioeconómica se caracteriza por el rol central del Estado.1 Según estudios anteriores, el funcionamiento del Estado provincial —en cuanto a la distribución de bienes públicos— se halla atravesado por la lógica político-partidaria (Farinetti 2012; Godoy 2010; Schnyder 2011). El clientelismo es entendido como la distribución particularista y personalizada de bienes y servicios hacia las bases electorales, que involucra tanto individuos como colectivos territoriales, a cambio de apoyo político en la forma de votos; en una relación de intercambio desigual derivada de la posición privilegiada del mediador en cuanto al acceso a los recursos distribuidos. Considerando la informalidad como una característica constitutiva del clientelismo (Schröter 2010), se lo aborda en cuanto institución informal (Levitsky y Helkme 2006; O’Donnell 2006), noción pertinente para analizar prácticas regulares y extendidas entre los dirigentes políticos provinciales, más allá de las competencias formales de los cargos ocupados. Se habla de clientelismo en un nivel general, considerando la “compra de votos”, el patronazgo y el pork-barrel como tipos particulares de clientelismo.2

1 Ello se refleja en la proporción de empleados públicos con respecto a los empleos formales del sector privado, casi equivalente, ya que representa el 96%. Santiago del Estero se encuentra, así, entre las seis provincias con mayor proporción de empleo público sobre el privado, siendo Formosa la que presenta la mayor proporción, 139%. Ello contrasta con el total país, 32%, y con los dos tercios de las provincias argentinas, que presentan una proporción menor que el 52%. (Elaboración propia basada en datos de Subsecretaría de Coordinación Provincial 2016). Asimismo, se trata de una provincia altamente dependiente de las transferencias de recursos nacionales: en 2013, los ingresos tributarios de origen nacional representaban el 89%, mientras que los de origen provincial eran el 9% del total (Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo 2014). 2 El vote-buying o la “compra de votos” (Brusco, Nazareno y Stokes 2004) es una dimensión del clientelismo referida al ofrecimiento de dinero o, más comúnmente, bienes de consumo menores a los votantes a cambio de su apoyo electoral; el patronazgo remite a una forma especial de clientelismo que se enfoca en el intercambio de recursos públicos, específicamente de empleos públicos (Schröter 2010), y el pork barrel es un término que remite a la distribución de recursos

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Esta definición, elaborada con fines teórico-metodológicos, recoge rasgos comunes presentes en los trabajos clásicos y contemporáneos de distintas disciplinas, que sin embargo divergen en ciertos aspectos sustanciales. Algunos trabajos destacan las dimensiones simbólicas y morales del clientelismo (Auyero 1997 y 2001; Briquet 1995; Combes y Vommaro 2015; Eisenstadt y Roninger 1984; Mauss 2009; Pitt-Rivers 1954; Scott 1972; Vommaro y Quirós 2011; Wolf 1966), en ocasiones en abierta polémica con aquellas que conciben al clientelismo en términos de un intercambio fundamentalmente instrumental (Brusco, Nazareno y Stokes 2004, Kitschelt y Wilkinson 2007; Nichter 2008, Schröter 2010).3 El presente trabajo deja de lado esta fundamental polémica, derivada principalmente de la evidencia empírica presentada y el recorte propuesto, que no permite indagar sobre la naturaleza de las motivaciones de los políticos y los “clientes”, de orden estratégico o moral, en sus intercambios. Sin embargo, abordar el clientelismo como institución informal supone una toma de posición en dos sentidos: cierta distancia con las nociones de corte instrumentalista, así como con aquellas que entienden el clientelismo como una relación de dominación. La concepción de las relaciones clientelares como producto de decisiones instrumentales de los individuos contrasta con la aproximación al clientelismo en cuanto institución, lo cual supone preguntarse por el modo en que esta, en cuanto producto social, constriñe a los individuos, por la influencia que tiene en sus prácticas y representaciones de los miembros de una sociedad o de un grupo. Los individuos siguen, la mayoría de las veces, orientaciones rutinarias fuertemente influidas por el marco institucional heredado en cada contexto local, el cual constituye el horizonte de las elecciones posibles y se adapta difícilmente a los intereses personales (Lagroye y Offerlé 2010). El clientelismo supone un conjunto de reglas cognitivas y pragmáticas, definido por la obligación de reciprocidad, la personalización de las relaciones políticas y la necesidad de presentar el intercambio político en los términos del desinterés, teniendo en cuenta las máximas consideradas válidas en espacios sociales y contextos de acción particular (Briquet 1995). La perspectiva planteada no excluye sin embargo la posibilidad de concebir una relación distanciada e instrumental de los actores con las instituciones. Pueden hacer “como si” creyeran en los valores promovidos por la institución,

hacia distritos específicos, que benefician con distintos tipos de bienes, como por ejemplo bienes de infraestructura, a las regiones representadas (Lodola 2010). 3 La distinción presentada es relativamente simplificadora, por cuanto las dimensiones instrumentales no se hallan completamente ausentes en el primer grupo de trabajos. Las visiones más instrumentales en ocasiones conciben elementos inmateriales como la lealtad como constitutivos de los intercambios clientelares. 130

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pero al ser interrogados fuera de escena muestran un discurso crítico del juego que deben jugar. Igualmente, si bien la conformidad a las reglas puede ser estratégica (“es lo que conviene hacer”), el rol ocupado de esa manera presenta cierta fragilidad (Lefebvre 2010). Entender el clientelismo como institución informal supone distanciarse parcialmente del clientelismo entendido como forma de dominación de los clientes por parte de los mediadores, tal como se observa en las visiones de Stokes (2005) y en las de Kitschelt y Wilkinson4 (2007), donde el control del comportamiento de los votantes tiene un papel central; y en parte de la visión de Auyero (1997), quien estudia la relación entre los mediadores peronistas y los clientes involucrando cuestiones relacionadas con la representación política,5 pero entendiendo este vínculo principalmente en términos de una relación de dominación. El análisis del clientelismo como institución informal implica tener en cuenta que el cliente dispone de cierto poder en la relación política; sus intereses y expectativas deben ser tomados en cuenta por el mediador político.6 En pos de acumular poder político, los mediadores políticos deben atenerse a las formas socialmente establecidas de asignación de recursos públicos, mostrándose con capacidad de “dar respuesta” a las diferentes demandas de su base electoral.7 Ello no implica romper la visión, predominante en la literatura, de relaciones intrínsecamente asimétricas y desiguales. La desigualdad es constitutiva de los modos de construcción política de los mediadores, cuyo poder se basa en su capacidad diferencial de acceso a los recursos públicos con respecto a los clientes.8 El principal aporte del artículo consiste en estudiar el clientelismo como una institución informal de la política subnacional, estrechamente relacionada con las formas predominantes de acumulación de poder político; en un sentido amplio, con las características del “régimen político” en este nivel de gobierno.

4 Kitschelt y Wilkinson (2007) contraponen los vínculos clientelares con los programáticos, cuando los representantes producen bienes según criterios universalistas, a los que pueden acceder todos los electores, independientemente de si votaron, o no, por ellos. 5 Frente a los clientes —pensados en cuanto audiencia—, los mediadores realizan una performance pública, de modo que la entrega de bienes queda asociada a una manera de dar particular, asociada con la tradición peronista (Auyero 1997 y 2001). 6 La existencia de menores o mayores niveles de desigualdad en la relación clientelar ya ha sido señalada por autores como Scott (1972), quien identifica variaciones, matices, en el balance de poder entre patrón y cliente, según los servicios que puede brindar este último y el grado de necesidad del primero. 7 Zarazaga (2015) ha mostrado que una de las variables explicativas del apoyo político de los mediadores se encuentra en la eficiencia e inmediatez de los mediadores para ejecutar políticas sociales. 8 Incluso, las conceptualizaciones que señalan la igualdad moral como constitutiva del clientelismo (Combes y Vommaro 2015; Eisenstadt y Roninger 1984; Pitt-Rivers 1954; Wolf 1966) reconocen las diferencias jerárquicas en torno al control de recursos. 131

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El concepto régimen político hace referencia al “conjunto de patrones, explícitos o no, que determina la forma y los canales de acceso a las principales posiciones gubernamentales, las características de los actores admitidos y de los excluidos de ese acceso y los recursos y estrategias que ellos pueden usar para alcanzarlo”, según la clásica definición de O’Donnell y Schmitter (1988, 73). En cuanto al caso de Santiago del Estero, se ha planteado que uno de los principales recursos políticos para acceder al poder es el “capital territorial”: ser reconocido como representativo de un territorio determinado, con capacidad de movilizar electoralmente a los ciudadanos que habitan en ese espacio (Ortiz de Rozas 2011 y 2012). El artículo plantea que, en consecuencia, la tarea de los políticos provinciales, más allá de las atribuciones formales de los cargos ocupados, consiste en la realización de tareas de mediación entre sus bases territoriales y diferentes dependencias de la administración pública, con el fin de conservar y acumular poder político. Dichas tareas, informalmente institucionalizadas, pueden ser abordadas a través del concepto de clientelismo. Los referentes empíricos del artículo son los mediadores políticos, situados en diferentes posiciones en relación con el territorio representado. El estudio no se encuentra centrado, así, en un solo personaje de la cadena de mediación política: aquel que está más cercano al territorio, en Argentina, típicamente, el “puntero”. El concepto de mediador alude a una posición y un rol político, más que a un personaje político concreto, sin limitarse así a los actores locales, en la base de la jerarquía política. A partir de una estrategia metodológica cualitativa se abordan las actividades de quienes ocupan diferentes tipos de cargos electivos en el nivel subnacional. Se construyó una muestra teórica: tres diputados provinciales, un diputado nacional, dos concejales y tres intendentes; dirigentes que, por el tipo de cargo ocupado, pudieran tener diferentes relaciones con el territorio representado. Se eligieron tanto cargos locales, intendentes y concejales como puestos que no tuvieran una relación directa con el territorio, como los diputados provinciales y nacionales. Se eligieron dirigentes políticos con extracciones políticas distintas, tanto radicales como peronistas, si bien, como se explicará más adelante, todos pertenecientes al mismo frente gobernante. Su actividad fue reconstruida a partir de las técnicas de la entrevista en profundidad y la observación no participante, en el curso de 2013 y 2014. Se entrevistó a los políticos, así como también a los asesores, secretarios y otros integrantes de su entorno cercano. En cuanto a la técnica de observación no participante, se desplegó en diversas situaciones, tales como acompañar a una diputada provincial a su territorio de trabajo político durante todo un día; compartir una tarde con un concejal en el Concejo Deliberante; o esperar, en el hall 132

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de las intendencias, junto con ciudadanos de la municipalidad, ser “atendida” personalmente por el jefe municipal. A partir de la evidencia empírica producida se realizó un recorte que no privilegia la percepción de los actores sobre su propia actividad, si bien esta aparece a través de las palabras que ellos mismos emplearon para describir su actividad, las cuales se resaltan con el uso del entrecomillado. Se privilegió la presentación de la evidencia empírica sobre la actividad de los políticos, que señala en qué medida esta se corresponde con las características formales del cargo, las tareas informalmente asociadas a este, o incluso ambas simultáneamente, como surgió en el trabajo de campo. En cuanto a la estructura del artículo, en primer lugar, se describe el caso de Santiago del Estero, analizando las características de su régimen político —las formas de reclutamiento del personal político— y del partido gobernante. Luego se presenta el estudio de la actividad cotidiana de dirigentes políticos con distintos cargos políticos, considerando sus aspectos formales e informales. Por último se consideran la evidencia empírica presentada y sus implicancias para el estudio del clientelismo en el nivel subnacional y se sugieren nuevas agendas de investigación.

1. El caso de Santiago del Estero. Las características del partido gobernante y el régimen político subnacional Santiago del Estero se caracteriza por la estabilidad de los partidos de gobierno y por una tendencia a conformar fuerzas políticas hegemónicas o dominantes. Desde 1983, ningún partido gobernante fue desplazado del gobierno mediante elecciones. El Partido Justicialista, que gobernó hasta 2004, sólo fue interrumpido mediante dos Intervenciones Federales que se dieron luego de movilizaciones sociales: el “Santiagueñazo”,9 en 1993, y la movilización por el reclamo del esclarecimiento de los crímenes de La Dársena.10 Si bien en este período no accedió a la gobernación, el radicalismo gobernaba las dos principales ciudades, Santiago y La Banda. Luego, en 2005, Gerardo Zamora, de la Unión Cívica Radical, asumió como gobernador, liderando el Frente Cívico, formado por radicales y peronistas que se fueron incorporando progresivamente. El Frente Cívico triunfó en todas

9 En el marco de los procesos de reforma del Estado en la década del noventa, y motivados por un retraso en sus salarios, los empleados públicos se manifestaron a través de la quema de edificios públicos, el saqueo y quema de domicilios particulares de dirigentes políticos locales acusados de corrupción. Esta forma de protesta se consideró afín con los vínculos clientelares (Farinetti 2005). 10 Ver al respecto Gibson (2005) y Silveti (2006). Gibson (2005) ha explicado el fin del gobierno justicialista y el nuevo período abierto por la Intervención Federal en 2004, en los términos de la desarticulación de un enclave autoritario, proceso en el que tuvieron un papel central actores no partidarios. 133

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las elecciones, y el gobernador logró ser reelecto en 2008 con el 85,3% de los votos, y luego, en 2013, su esposa fue electa gobernadora por la misma fuerza política. El Frente Cívico gobierna, con intendentes radicales o peronistas, la casi totalidad de los municipios santiagueños, con la excepción de la ciudad de La Banda, formando así una fuerza política más abarcadora territorialmente que el Partido Justicialista.11 El caso estudiado ilustra lo que sucede en gran parte de las provincias argentinas en cuanto a la estabilidad de los partidos de gobierno en el poder, siendo que para el período 1987-2015, la media de alternancia en las gobernaciones provinciales fue del 20%, con un máximo de 32% en 1999 (Del Cogliano y Varetto 2016, 27). El caso seleccionado es representativo de aquellos con menores grados de competencia política: se encuentra entre las cinco provincias argentinas con menores niveles de competencia electoral en los ámbitos ejecutivo y legislativo, tal como muestran los indicadores elaborados por Gervasoni (2011, 593), a partir de la proporción de votos del partido gobernante, que indica las oportunidades reales de la oposición de derrotarlo. Se ha considerado que la categoría régimen híbrido (Diamond 2004) es pertinente para el caso de Santiago del Estero, donde los partidos opositores tienen escasas oportunidades de llegar al poder, y, al mismo tiempo, la legitimidad electoral y la capacidad de ganar elecciones de los dirigentes son atributos altamente valorados (Ortiz de Rozas 2016). Se trata de una caracterización pertinente para un escenario en el que el partido de gobierno domina el panorama electoral y, al mismo tiempo, muestra una verdadera competencia electoral en su interior. Ello recupera la línea planteada por otros trabajos que utilizan la categoría para conceptualizar la coexistencia de elementos autoritarios y democráticos en los regímenes políticos subnacionales, cuestionando la noción de autoritarismo, que no da cuenta de la legitimidad electoral de estos regímenes, así como de la existencia de ciertas libertades y de partidos opositores con cargos electivos (Behrend 2011; Durazo-Herrman 2010; Gervasoni 2011). En el presente trabajo se analiza el régimen político desde otra perspectiva, referente a las formas de reclutamiento y acceso al poder, tal como se definió en párrafos anteriores. Esta dimensión no es incompatible con los estudios mencionados; supone profundizar en el conocimiento de los partidos hegemónicos en el nivel subnacional, teniendo en cuenta las prácticas de sus integrantes. Se

11 En este sentido, es posible cuestionar la caracterización del nuevo período en los términos de una apertura política; si bien la desarticulación de una estructura de espionaje político para perseguir opositores políticos va en el sentido de una democratización, tal como propuso Gibson (2005). 134

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indaga, desde la óptica de la agencia, sobre cuestiones que se han estudiado desde una perspectiva centrada en la estructura. Una de estas cuestiones remite a las condiciones estructurales que favorecen la formación de sistemas políticos provinciales con partidos predominantes o hegemónicos. Gervasoni (2010 y 2011) ha indagado sobre las características del federalismo fiscal argentino y su impacto en la configuración de los regímenes provinciales,12 cuyos elementos autoritarios son producto del acceso que las élites de provincias pequeñas tienen a abundantes medios, que emplean para consolidar su poder, a través de prácticas clientelares y otras formas de utilización de los recursos públicos. Retomando el planteamiento del mismo autor, es posible señalar que el presente artículo contribuye a clarificar la comprensión de los caminos específicos que llevan a la configuración de partidos políticos subnacionales hegemónicos. El caso de Santiago del Estero muestra la relevancia que tiene la construcción de poder político en el territorio, para comprender las características de los partidos y el régimen político. El justicialismo santiagueño mostraba un fuerte liderazgo en la cúspide, ocupada por Carlos Juárez, y por abajo, una importante autonomía de los referentes municipales o provinciales (Vommaro 2009). Los dirigentes políticos territoriales —como intendentes, comisionados municipales, así como concejales y diputados provinciales— eran una parte central del Partido Justicialista, que se superponía con la organización en ramas partidarias.13 Los dirigentes territoriales peronistas luego se incorporarán al Frente Cívico. Como en los gobiernos justicialistas, ser aliado del gobernador —dador de bienes públicos y garante de la supervivencia de las clases populares— suponía un recurso material y simbólico (Vommaro 2009). La incorporación al Frente Cívico se realizó en forma individual, como fue el caso de los intendentes peronistas que establecieron acuerdos personales con el nuevo gobernador (Silveti 2006). La formación del Frente Cívico debe comprenderse, más que como el reemplazo de un partido por otro, como un reacomodamiento de dirigentes con poder territorial. Se observa un cambio en las posiciones entre el centro y el territorio: los dirigentes radicales ocuparon la gobernación, cargos ministeriales y

12 El federalismo fiscal argentino proporciona subvenciones de las grandes provincias a las pequeñas, cuyos gobernantes tienen acceso a generosos recursos económicos “exógenos” (transferencias federales, rentas del petróleo o promoción industrial). Se trata de provincias rentísticas, cuyos gobernantes se sostienen en una posición fiscal privilegiada, son relativamente “ricos” en relación con sus sociedades y fiscalmente independientes de sus votantes, con mayor probabilidad, así, de restringir la competencia política (Gervasoni 2010 y 2011). 13 En lugar de líneas internas provinciales, el peronismo santiagueño se organizó en ramas —Juventud, Sindical y Femenina—, encabezadas por líderes leales a Carlos Juárez (Vommaro 2009). 135

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más cargos locales. Algunos peronistas, los más cercanos al juarismo, se alejaron del centro político, y la mayor parte de los que disponían de poder territorial se incorporaron al gobierno. Las elecciones municipales, en 2006 y 2010, visibilizaron las dinámicas partidarias del nuevo frente gobernante, fundamentalmente las disputas políticas en el territorio. La competencia electoral se dio, de manera casi exclusiva, entre candidatos oficialistas. En la mayor parte de los municipios, dirigentes políticos de extracción peronista radical, de partidos vecinales, dirigentes sociales, apoyaron al oficialismo provincial, pero llevando su propio candidato. Si bien a nivel provincial todos aceptaban el liderazgo de Zamora, competían en el territorio. Sin ley de lemas, luego de la Reforma Constitucional de 2005, Zamora recurrió a las listas “colectoras” —así las llamaron los mismos actores—, listas de candidatos locales con diferentes etiquetas políticas, que compiten entre sí, pero apoyan una misma candidatura provincial. Aunque las listas colectoras no permiten sumar la totalidad de los votos para un partido —como la ley de lemas—, tienen un efecto análogo: ganara quien ganara, siempre se trataría de la victoria del oficialismo provincial. Los resultados de las elecciones de 2006 y 2010 mostraron un Frente Cívico triunfante en la casi totalidad del territorio santiagueño.14 Quien finalmente emergió como el representante local del oficialismo, fue quien obtuvo más votos, más allá de la extracción política de origen. El partido gobernante se conformó, así, con quienes tenían más poder político en un territorio, lo cual es consistente con las formas de reclutamiento de candidatos predominantes en la provincia. El estudio realizado sobre las formas de selección de candidatos en Santiago del Estero —basado fundamentalmente en el estudio de las trayectorias y las formas de reclutamiento de los diputados provinciales, pero también de dirigentes con otros cargos electivos— ha mostrado dos rasgos principales. En primer lugar, la centralidad del gobernador y su entorno cercano en la selección del personal político provincial (de manera similar a lo que se observa en otras provincias).15 En segundo lugar, la relevancia de la representatividad o “capital territorial”, como las cualidades que los decisores de candidaturas privilegian (Ortiz de Rozas 2011 y 2011a). Se trata de un capital “personal”, fundado en el hecho de “ser conocido y reconocido” en su persona, diferente de lo que se considera un

14 En 2006, 22 intendencias, del total de 26 que participaron en la elección, quedaron bajo el mando de esta fuerza política. En 2010, la gran mayoría —24 de 26— de los intendentes electos se habían presentado por listas afines al oficialismo provincial. 15 Ver Behrend (2011), Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2002), Lodola (2009), Maidana, (2010), Ortiz de Rozas (2011a). 136

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“capital delegado”, aquel proveniente de su pertenencia a una organización política (Bourdieu 1981). Dispone de “capital territorial” quien es reconocido como capaz de influenciar o movilizar la forma de votar de los ciudadanos de un determinado territorio, barrio, ciudad o departamento provincial, y, en virtud de ello, es considerado representativo de los ciudadanos y grupos sociales del mismo, los cuales constituyen su base territorial. La calificación técnica, así como el nivel educativo, no aparecen como atributos relevantes para acceder al poder. La profesión o el oficio sólo se convierten en recursos en cuanto pueden ser reconvertidos en un capital de representatividad en un territorio.16 Los vínculos familiares pueden constituir un recurso político, pero el apellido raramente constituye el único recurso político, sino que siempre está acompañado de capital territorial (Ortiz de Rozas 2011 y 2012). La “territorialización de la política” es un fenómeno relacionado con la importancia del capital territorial. Esta consiste en la renovada centralidad adoptada por los clivajes políticos territoriales, en detrimento de los clivajes partidarios y los corporativos, que se observa con la vuelta de la democracia en Argentina (Rossi 2015). Este fenómeno ha sido observado en sus diferentes manifestaciones, en particular las relacionadas con el sistema y los partidos políticos (Gibson 2005; Levitsky 2003), así como las vinculadas con los movimientos sociales (Merklen 2005; Svampa y Pereyra 2004). En este trabajo se busca llamar la atención sobre la relevancia del capital territorial en el nivel subnacional. Las observaciones realizadas pueden considerarse un aporte al conocimiento de la relación entre el poder político territorial y las prácticas de los políticos en general, en el marco del mencionado fenómeno de territorialización de la política. El caso estudiado es relevante para el estudio de esta cuestión en el ámbito subnacional. Si bien no se dispone de un estudio comparativo sistemático sobre reclutamiento político en el nivel subnacional en Argentina, el estado del conocimiento hasta ahora permite sugerir que el poder político en el territorio tiene, en la provincia estudiada, una primacía que no necesariamente se observa en otros casos. En otros contextos se ha llamado la atención sobre la centralidad de otros capitales políticos, como la importancia de los vínculos familiares (Behrend 2011), el pasaje por la universidad como capital político (Mellado 2015), los vínculos

16 Entre otras ocupaciones, ser abogado, docente, médico, estudiante universitario, incluso comerciante o empresario, coloca a los individuos en un lugar privilegiado para constituirse como “dirigentes representativos”, porque por su profesión u oficio tienen la posibilidad de acumular un capital de relaciones sociales a partir de sus vínculos con gran parte de los habitantes de su territorio. 137

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con grupos de interés o corporaciones (Mellado 2011). Un estudio sobre el Frente para la Victoria en Santa Cruz muestra cómo, a partir del acceso de este partido a la gobernación, la élite política de la provincia pasó a tener mayor cantidad de dirigentes originarios de otros territorios, señalando la falta de inserción social de los integrantes de este partido (Sosa 2016). En el caso de Mendoza, se ha reflexionado sobre el fenómeno de la “territorialización de la política”, llamando la atención sobre el poder político de los delegados municipales, en virtud de los recursos acumulados a nivel local (Mellado 2011). El caso de Santiago del Estero puede ser planteado como un caso paradigmático del avance del proceso de “territorialización de la política”, que se refleja en los recursos y prácticas para acceder y mantenerse en el poder. Se postula que si el principal recurso de los políticos provinciales es el poder político construido en un territorio, una vez en el poder retribuyen a sus bases territoriales, en pro de conservar y ampliar dicho capital político.

2. Competencias formales y prácticas informales. La construcción de capital político territorial desde los cargos electivos En la presente sección se describe la actividad cotidiana de políticos pertenecientes al partido gobernante y con diferentes cargos electivos. Se muestra que, más allá de las competencias formales de los cargos ocupados, su actividad consiste en viabilizar la circulación de recursos públicos entre diferentes niveles de la administración pública municipal, provincial y nacional, y sus bases territoriales, oficiando como mediadores políticos. Las tareas desempeñadas pueden ser abordadas a través de la categoría clientelismo, por cuanto involucran relaciones de carácter personal y jerárquico, que suponen la distribución particularista de recursos públicos, con el fin último de acumular poder político, a fin de lograr, de forma más o menos inmediata o mediata, apoyo electoral. Como dirigentes con cargos electivos, sus pedidos en los distintos niveles de la administración pública resultan privilegiados, puesto que disponen de legitimidad para obtener recursos para un territorio. Ello muestra la dimensión jerárquica de la relación de los mediadores respecto a sus bases territoriales: desde el punto de vista de los ciudadanos, es necesario disponer de un contacto político para obtener bienes públicos. Las actividades de mediación son de carácter personalizado; el mediador tiene un contacto directo con los ciudadanos, así como con los diferentes funcionarios públicos. Su actividad consiste en obtener diferentes tipos de bienes,

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tanto obras y servicios públicos —bienes indivisibles—17 como bienes de consumo menor, o bienes divisibles (Offerlé 2011): bolsones de mercadería, plástico para techos cuando llueve, subsidios para realizar una operación en un hospital de Buenos Aires, medicamentos, chapas, colchones, etcétera. Los mediadores políticos viabilizan bienes indivisibles de un tipo particular que están dirigidos a un territorio concreto. En ese sentido, es posible que los bienes distribuidos beneficien tanto a los posibles electores del político en cuestión como a quienes no lo son. Sin embargo, se incluyen dentro de la categoría clientelismo porque se trata de una distribución de bienes orientada a un colectivo territorial particular; en ese sentido, es particularista, de modo personalizado, y con el fin último de obtener apoyo político-electoral. A continuación, en diferentes subsecciones, se describen las prácticas de políticos con distintos cargos electivos. Se busca mostrar el carácter estable y sistemático de las prácticas clientelares, que trascienden las atribuciones formales de los cargos ocupados, por lo que se propone considerarlas como institucionalizadas informalmente. a. Los diputados provinciales La principal atribución de los legisladores provinciales, según la Constitución Provincial sancionada en 2005, es diseñar y promulgar leyes. También les corresponde fijar anualmente el presupuesto de gastos, reformar la Constitución, y otras atribuciones relativas a la organización institucional de la provincia, así como funciones de control de los otros poderes. El estudio de las rutinas de tres legisladores provinciales muestra que la actividad legislativa no es la única, y a veces no es la principal. Los legisladores provinciales son concebidos y se autorrepresentan como “gestores” del territorio (ciudad, pueblo o departamento) donde desarrollan su trabajo político, más que como representantes de la provincia como un todo. Si bien no existe ninguna disposición sobre sus atribuciones que los vincule necesariamente con su territorio, la relación con este estructura su actividad cotidiana. La mayor parte vive en los lugares donde desempeñan su trabajo político (generalmente coincidente con sus lugares de origen), a pesar de que la Legislatura Provincial se encuentra en la ciudad de Santiago. Es el caso de una diputada proveniente de la ciudad de Loreto, a 70 km de Santiago, y un diputado

17 Offerlé (2011, 167) clasifica los bienes según el origen y el destino de lo ofrecido. Dentro de los bienes públicos, identifica los divisibles (favores personales, condecoraciones, ayudas públicas, puestos administrativos o electivos, amenazas de despidos) e indivisibles (oferta de ayudas políticas, políticas públicas). 139

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proveniente de Tintina —190 km, de “una ruta en malas condiciones”, explica el diputado—. Su rutina semanal muestra constantes desplazamientos entre sus territorios y la capital provincial. Es diferente el caso de una diputada oriunda de Bandera, que se ha mudado a la capital. A pesar de ello, mantiene un vínculo muy estrecho con su territorio, que se halla a 260 km de distancia de Santiago de Chile. Para ello, cuenta con la ayuda de sus “secretarios”, que se encuentran en Bandera y también ofician como mediadores en beneficio de las bases territoriales, de las que están más cerca. Los secretarios le informan a la diputada de los pedidos que se hacen (si hay un incendio, si se piden colchones, si hay urgencias en las escuelas). Cuando le es posible, la diputada viaja a Bandera para recibir los pedidos y reclamos personalmente. El tiempo que los diputados pasan en sus territorios resulta muy valioso; allí realizan el “relevamiento” de las necesidades de sus pobladores. Luego, en la capital, los diputados se presentan personalmente en las reparticiones públicas, con el objetivo de hacer pedidos y “acelerar los trámites”. Como dirigentes con cargos electivos, “tienen la chapa” para ser recibidos por los funcionarios. El cargo de legislador constituye una garantía de confiabilidad. “Yo no voy a mentir”, explica la diputada oriunda de Bandera, acerca de los recursos solicitados, respecto a que serán distribuidos con un criterio justo o que en efecto llegarán a quienes los necesitan. Los diputados provinciales también se valen de sus competencias legislativas para beneficiar a sus bases electorales, recurriendo a los proyectos de comunicación y de declaración. Los proyectos de comunicación están relacionados con el pedido al poder ejecutivo de realización de obras públicas, lo cual —explican los diputados— es más rápido cuando se hace “la gestión” de manera directa con los ministerios correspondientes. La vía legislativa, que supone presentar proyectos para que sean incluidas las obras en el presupuesto provincial, “es más lenta”. La práctica habitual de acercarse personalmente a las diferentes reparticiones públicas, e incluso al propio gobernador, para solicitar la realización de obras —como el enripiado de un camino— es más eficaz que la vía legislativa, explica una diputada proveniente de Loreto. Sin embargo, algunos diputados presentan proyectos de comunicación, mostrando que han “gestionado obras” para su ciudad o pueblo. El diputado oriundo de Tintina menciona proyectos como la solicitud al Ejecutivo del enripiado del camino Tintina-Tilo Viejo, “que era un camino de años que no, que llovía y no podía pasar o venía una ambulancia con un enfermo y no podía llegar”. Igualmente, si bien presentó proyectos como legislador, sostiene que fue “el Ejecutivo” el que se los “consiguió”. 140

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El diputado también ha presentado proyectos de declaración para conmemorar el aniversario de su ciudad, Tintina. Los proyectos de declaración constituyen una atribución formal de los diputados, a través de la cual buscan el reconocimiento de artistas, deportistas, actividades u obras públicas realizadas, organizaciones o eventos realizados en sus pueblos, ciudades o departamentos, estableciendo así lazos con sus bases territoriales. La diputada oriunda de Bandera considera significativo impulsar iniciativas que “a veces para el lugar son importantes”. En su caso, destaca la ley aprobada que declara de interés legislativo y provincial el Día del Tambero, importante para su zona, donde hay muchos tambos. También ha presentado proyectos que declaran de interés el aniversario de Bandera, así como de distintas personalidades del pueblo y eventos allí realizados. La diputada menciona políticas y medidas que han beneficiado a su base territorial, que se han logrado por fuera de la vía legislativa, como la creación de la comisión municipal de Cuatro Bocas, localidad donde se crió. Como probable contrapartida por el trabajo político realizado por la entonces candidata a diputada en las elecciones provinciales de 2005, luego del triunfo de Zamora como gobernador, se impulsa la formación de dicha comisión municipal, lo cual era un reclamo de sus pobladores. Ello implicó la posibilidad de “conseguir cosas”, como la electrificación rural de todo el pueblo y, por intermedio del comisionado, obras como el enripiado de rutas. En las tareas de mediación que los diputados realizan en beneficio de las bases territoriales, los “contactos” con diferentes funcionarios es un capital social invaluable. La diputada proveniente de Loreto dispone de un capital relacional derivado de ser la hermana del Ministro de Gobierno, el máximo referente de los sectores peronistas integrados al Frente Cívico, por lo que es reconocida por los ciudadanos como alguien con capacidad de obtener recursos en la administración pública provincial. Los “contactos” con el centro político son susceptibles de ser adquiridos a lo largo de una trayectoria política, como en el caso del diputado oriundo de Tintina. Anteriormente, como intendente, el hoy diputado estableció vínculos con el poder ejecutivo provincial y logró asfaltar calles, construir el Concejo Deliberante y una terminal de ómnibus, así como viviendas y una plazoleta. El conocimiento personal, por parte del gobernador, de quien ha mostrado haber “gestionado cosas” para su territorio, lo convirtió en un interlocutor válido. Como diputado, ahora continúa “solicitando audiencia” con el gobernador, a fin de hacer pedidos para Tintina. Existe un acuerdo generalizado entre los legisladores en que un cargo ejecutivo como el de intendente provee mayores recursos para “dar respuesta” y 141

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“resolver problemas” a la gente, que el cargo legislativo. Igualmente, los cargos legislativos operan como credenciales para transmitir e impulsar demandas a las instancias ejecutivas. Algo similar se observará en otra escala de gobierno, como el Congreso Nacional. b. Un diputado nacional Como miembros del poder legislativo, los diputados nacionales tienen dos atribuciones principales: cumplir una función legislativa, de elaboración de leyes de carácter general, relativas a los poderes públicos del Estado y de los habitantes del territorio argentino; y servir de contralores de las acciones del Estado, fundamentalmente del poder ejecutivo. Mientras que los senadores nacionales son elegidos con independencia del tamaño de la población de la provincia, los diputados se eligen de manera proporcional, según la cantidad de habitantes de cada distrito. Los senadores son concebidos como representantes de los intereses de su provincia, y los diputados representan a la nación como un todo. En la práctica, muchos diputados nacionales son vistos más como representantes de su provincia. La relación de los diputados nacionales con su territorio de origen no es sorprendente, si se tienen en cuenta los patrones de carrera de los legisladores nacionales, centrados en las provincias (Jones et al. 2002; Micozzi 2014), ya que para su acceso al Congreso dependen de la nominación de los líderes partidarios en este nivel. Tal como se señaló más arriba, se ha mostrado cómo quienes esperan seguir sus carreras en el nivel subnacional tienden a presentar proyectos que sirven como señales a sus distritos electorales locales (Micozzi 2014). Un diputado nacional santiagueño, exintendente de Clodomira, da sentido a su trayectoria e identidad política en torno a su actividad como intendente de dicha ciudad, más que como legislador nacional. La relación con su territorio signa su actividad política; a pesar de estar en Buenos Aires, mantiene contacto permanente y recibe diariamente información sobre su ciudad, y viaja a Santiago del Estero tres o cuatro días en la semana. Dispone de dos secretarios, uno que se ocupa de los asuntos legislativos, y otro, proveniente de Clodomira, el “secretario informal” —como lo definen otros dirigentes santiagueños—, quien lo ayuda en su rol de mediador territorial. El diputado se vale de las herramientas que le provee su cargo para establecer lazos con su territorio de origen. Ha logrado incluir en el presupuesto nacional proyectos, como el de solicitar al poder ejecutivo la inclusión en el presupuesto nacional de “los fondos para la ampliación y distribución de la red de gas natural” y la planificación y ejecución de “la provisión de obras y trabajos tendientes al tendido de cloacas y construcción de estación de bombeo de líquidos cloacales” en la ciudad de Clodomira. Sin embargo, los proyectos no se han 142

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llevado a cabo; el poder ejecutivo nacional tiene como interlocutores privilegiados al gobernador y, también, a los intendentes, mientras que la “vía legislativa” no parece ser adecuada para este tipo de iniciativas. Los diputados nacionales igualmente disponen de ciertos recursos para dar respuesta a sus bases territoriales, como dinero para otorgar subsidios y becas. El diputado y su “secretario informal” lo consideran poco, en comparación con un pasado en que podían otorgar pensiones graciables. El secretario explica que “no es nada, dejas huérfanos a los que están en tu territorio”. El cargo de diputado nacional tiene otro aspecto particular en cuanto a las potencialidades para realizar tareas de mediación en beneficio de las bases territoriales: la facilidad de acceso a los ministerios nacionales, por el hecho de encontrarse en Buenos Aires. El diputado explica que se ocupa de “acelerar trámites”, “mover expedientes”, por ejemplo, para ciudadanos santiagueños que tienen trámites pendientes en la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Su intervención puede acelerar los tiempos en los casos de quienes ya han tramitado pensiones no contributivas. La credencial de diputado es un recurso que se hace valer en las dependencias públicas nacionales, acompañado del hecho de que el diputado integra un partido político, el Frente Cívico, alineado políticamente con el Gobierno Nacional. El diputado asume un papel de “gestor” a nivel nacional; así se representa su rol y así es visto por otros dirigentes políticos en la provincia, “como alguien que está en Nación”, tal como se refiere a él un concejal, proveniente de la ciudad de Termas, según se describe más abajo. Desde que es diputado nacional, sus bases territoriales se han ampliado y exceden Clodomira, abarcando el departamento de Río Hondo. Este diputado peronista está “construyendo” su capital político en otro territorio del cual no es oriundo, con el objetivo de disputarlo a las redes radicales que controlan la intendencia de Termas. El cargo de diputado nacional no es muy valorado en el mundo político provincial, por cuanto supone un alejamiento del territorio y la imposibilidad de tomar decisiones visibles que impacten en la vida cotidiana de los habitantes. El Congreso Nacional es visualizado como un “cementerio de elefantes”, donde las carreras políticas terminan o se ven debilitadas. Sin embargo, los diputados nacionales se valen de algunas atribuciones, formales e informales, para no perder contacto con sus bases territoriales. c. Los concejales Según se observa en la Ley Orgánica de Municipalidades, algunas de las principales atribuciones del Concejo Deliberante son sancionar anualmente el presupuesto; fijar las tasas y contribuciones; proveer los gastos municipales no incluidos 143

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en el Presupuesto; adoptar las medidas que garanticen la seguridad y salud de la población, y solicitar informes al Departamento Ejecutivo. Existen requisitos de asistencia, ya que para alcanzar el quórum legal es necesaria la presencia de la mitad más uno del número total de concejales. Otra normativa relevante es la que establece que, en caso de ausencia temporaria del intendente, sus funciones serán desempeñadas por el Presidente del Concejo Deliberante, cargo que así se volverá importante, más allá de sus atribuciones legislativas. La normativa que configura el cargo de concejal moldea en parte la actividad de los dos concejales estudiados (un peronista de la ciudad de Termas y un radical de la capital, ambos pertenecientes al mismo frente gobernante en el nivel provincial). Además de sus atribuciones legislativas, gran parte de su actividad consiste en interceder personalmente en las diferentes dependencias gubernamentales para obtener recursos públicos y solucionar problemáticas de los ciudadanos. El concejal de Termas considera que “siempre hizo lo mismo”, aunque es la primera vez que ocupa ese cargo. Antes fue secretario de un importante diputado provincial, que llegó a ser presidente de la Cámara y vicegobernador. Su tarea era “gestionar”: hacer pedidos a los ministros, secretarios, directores y empleados de la administración pública provincial, con diversos fines. Por ejemplo, conseguir el avión sanitario para llevar a una niña de urgencia a un hospital en Buenos Aires. Como producto de la labor desempeñada en ese entonces, ha acumulado un valioso recurso: numerosos vínculos con personas en “lugares clave”, en diferentes reparticiones provinciales. Por ejemplo, en el área de Acción Social, del Ministerio de Salud y Acción Social, donde la secretaria técnica, por ejemplo, viabiliza los subsidios para quienes no tienen obra social. Como concejal, en el mismo recinto donde realiza su tarea legislativa, recibe gente; es la “faceta social” de su actividad, como él la llama. El criterio de “atención” de las personas que lo buscan es el orden de llegada, al igual que se observará en la especie de “salas de espera” que montan otros dirigentes como los intendentes. Por ejemplo, busca al intendente una mujer con un hijo que sufre de ataques de epilepsia y necesita medicamentos, sin poder para financiar su costo ni los viajes al hospital de la capital provincial. El concejal explica que el municipio “no le da respuesta” ni “asesoramiento”, por lo que él ha iniciado una “gestión” en el nivel provincial, donde existe un programa social para los que no tienen obra social. Mientras tanto, utiliza la propia obra social para comprar los medicamentos necesarios, una vía de solución que emplea frecuentemente. También recibe a un hombre que necesita vitaminas, y él le da el dinero. Otro ciudadano de Termas acude al concejal porque su hijo tuvo un accidente y le pide medicamentos: además de dárselos, el concejal le explica el 144

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procedimiento burocrático para obtener una pensión. Usando sus contactos con otros políticos, en esa oportunidad llama al diputado nacional, del cual se habló en el apartado anterior. Le promete al señor que, cuando esté en Termas, le va a llevar al diputado nacional a su casa “para comprometerlo”, dado que, dice, “está en Nación” y puede ayudarlo. El concejal también cumple con su rol legislativo: se lo encuentra en el Concejo Deliberante preparando el trabajo en comisiones que se hará la semana siguiente. Con sus potestades legislativas, también da respuesta a pedidos “particulares”. Por ejemplo, atiende a un bailarín de comparsa que solicita un reconocimiento del Concejo por participar en los desfiles organizados en su barrio. Los proyectos de reconocimiento constituyen un medio por el cual los concejales se vinculan con sus bases territoriales, de forma similar a lo observado para los diputados provinciales con los proyectos de declaración. Los cargos como concejales se vuelven más relevantes, en la medida que permiten tener algún tipo de acceso, aunque temporario, a la intendencia. Este es el caso del presidente del Concejo Deliberante de la capital provincial. El concejal de la capital provincial, con una amplia trayectoria política, es presidente del Concejo Deliberante, posición por la que ha tenido que suplantar al intendente en su ausencia, en numerosas oportunidades. En virtud de su trayectoria anterior, habiendo ocupado cargos técnicos en la administración local y provincial, e incluso llegando a ser candidato a intendente, ha acumulado un valioso recurso: el conocimiento personal de diferentes funcionarios y empleados en el poder ejecutivo local y provincial. El presidente del Concejo tiene atribuciones relativas a la organización de las sesiones del Concejo Deliberante, así como a la administración de este en cuestiones que atañen a su estructura administrativa. En la descripción de sus tareas, hace alusión a todos estos aspectos. Si bien integra dos comisiones, como presidente debe asistir a todas cuando “hay un tema importante”. Por ocupar dicha posición, explica que es responsable de elaborar el orden del día de las sesiones, formado por los proyectos presentados por los concejales o el poder ejecutivo. Tiene la facultad de decidir qué temas entran, lo cual no es una potestad menor; la selección, en ocasiones, tiene que ver con las prioridades que le comunican desde el poder ejecutivo provincial y municipal. Igualmente, como otros dirigentes políticos, prefiere los cargos ejecutivos: Y, bueno, está bien, si necesitan, no es lo que a mí me gusta, yo soy más del ejecutivo. A mí me gusta estar en cargos donde vos puedas actuar y hacer cosas. Como legislador también es importante, pero […] Me gusta más ir

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a los efectos conducentes, tratar de discutir política, tratar de hacer cosas, solucionar cosas. (Concejal)

Si bien como oficialista su papel es acompañar al Ejecutivo, como concejal también ejerce el rol esperado de control del gobierno municipal y provincial. Por ejemplo, ha promovido la adhesión a la ley de personas con capacidades diferentes, ley nacional a la cual se han incorporado como municipalidad, ya que considera que es necesario controlar los sistemas de autorización de la edificación en la ciudad, adecuándose a las exigencias de la ley. Además de las atribuciones de un cargo legislativo, el concejal cumple tareas de “ayuda social”, que remiten a la atención personalizada de pedidos particulares que involucran bienes divisibles, especialmente en el caso de las personas que solicitan viajar a Buenos Aires por temas de salud. Para ello, utiliza los recursos del Concejo Deliberante, que dispone de fondos para otorgar subsidios, un aspecto no muy conocido del funcionamiento del órgano legislativo y que, en términos estrictos, no se corresponde con sus competencias formales y se asemeja al sistema de ayudas de viaje de los municipios. Ser responsable por la estructura administrativa del Concejo constituye una ventaja en las posibilidades de mediación de los concejales. El concejal es el responsable político de uno de los “circuitos” de la capital provincial, en la zona sur, donde tiene su propia base territorial. En él, junto con “sus” dirigentes, hace trabajo político. Las atribuciones en cuanto concejal no son las que le permiten dar respuesta a las necesidades de los habitantes del circuito, sino, sobre todo, los contactos y el nivel de conocimiento que ha cosechado en su profusa trayectoria política; lo que se suma al hecho fundamental de que es integrante del frente gobernante. Debo reconocer, yo he estado en la intendencia, he sido jefe de gabinete, soy conocido en la municipalidad. Muchos de los funcionarios son gente que yo he puesto o me conocen, es decir que en ese sentido tengo la más absoluta libertad por parte del intendente, que ellos saben que el intendente no les va a llamar la atención si yo llamo directamente al director de suelo urbano y le digo: “Mira, vete a hacer aquella cosa” […] Ellos van como si fuera el intendente el que los estuviera mandando. (Concejal)

Podría decirse que el presidente de Concejo actúa como un “intendente informal”. El ejecutivo local es el cargo más codiciado en el mundo político provincial, y es el que más recursos provee para las actividades de mediación territorial.

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d. Los intendentes Los procesos de descentralización en Argentina, llevados a cabo en la década del noventa, modificaron las condiciones institucionales para los gobernadores, y también para los intendentes; a pesar de tratarse de un proceso básicamente de carácter administrativo, sin los recursos necesarios para su financiamiento (Falleti 2006). Los intendentes comenzaron a desempeñar un papel central en la articulación de políticas en el territorio que gobiernan (Clemente y Smulovitz 2004), papel que se mantuvo durante los gobiernos kirchneristas, a pesar de las tendencias centralizadoras de sus políticas.18 Los intendentes son los interlocutores por excelencia y los representantes formales del territorio ante los diferentes niveles de gobierno, con una amplia ventaja sobre los otros mediadores territoriales. En el vocabulario local, los intendentes son los que tienen “la firma” y “la lapicera”, términos que remiten a la posibilidad de ejecutar fondos propios del municipio, y también a su papel como intermediarios en la implementación de las políticas a nivel local, más allá del origen de los recursos. Los intendentes también obtienen recursos a través de las llamadas “gestiones” en las diversas reparticiones provinciales y en las nacionales, actividades a las que dedican la mayor parte de su semana. A pesar de ser los representantes legales del municipio, los intendentes competirán con otros dirigentes políticos, poseedores de un “capital territorial propio”. Los últimos trabajan políticamente en barrios o áreas urbanas y rurales rezagados, y señalan que el intendente “no recorre los barrios”, que los barrios periféricos están abandonados, en pos de diferenciarse de este. La Ley Orgánica de Municipalidades de Santiago del Estero estipula que una de las atribuciones de los intendentes es “regular los servicios primordiales del municipio: higiene, moralidad, seguridad, difusión, abastecimiento y todas cuantas gestiones fueran necesarias para cumplir sus funciones en beneficio de las personas y cosas sometidas a su jurisdicción”. Parecen no quedar excluidas demasiadas actividades de las facultades específicas de un intendente. Entre las principales atribuciones del intendente, que tienen un impacto inequívoco en las actividades de los intendentes, se encuentran las relativas a la administración

18 Si bien se observó una tendencia hacia la centralización de impuestos y tasas escasamente coparticipados con los niveles inferiores de gobierno, los recursos “extraordinarios” obtenidos en el contexto de un ciclo económico expansivo fueron utilizados para aceitar vínculos políticos con los intendentes sorteando, muchas veces, la influencia de los gobernadores, sobre todo a través de la inversión en obra pública (Lodola 2011). En cuanto a las políticas sociales, primó el principio de “territorializar” las políticas asistenciales, lo que supuso la transferencia de responsabilidades de gestión a los niveles subnacionales, simultáneamente con la centralización de los programas sociales a nivel nacional (Perelmiter 2011). 147

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general del municipio, como las de ejecutar el presupuesto e inaugurar todos los años el período ordinario de sesiones dando cuenta de sus gestiones. Existe una serie de exigencias de otro tipo que no están cristalizadas en una norma, pero tienen el mismo peso: son las instituciones informales de la política local. Existen procedimientos relativamente estandarizados en cuanto a las maneras de relacionarse con los ciudadanos: están, de algún modo, obligados a atender personalmente a diversos ciudadanos que se acercan al municipio con sus problemáticas, relativas a bienes divisibles o indivisibles. En los casos de los tres intendentes estudiados —un radical de la ciudad de Pozo Hondo, un peronista de la ciudad de Beltrán y un radical de la ciudad de Termas—, todos integrantes del frente gobernante, se ha registrado la práctica de la recepción personalizada de los ciudadanos, estipulada un día, o más, a la semana.19 El criterio de atención es el orden de llegada, tal como fue posible observar en las entrevistas a los intendentes, donde fue necesario anotarse en la lista de espera, explicando el motivo de consulta: “una entrevista para una tesis de doctorado”. El intendente de Pozo Hondo, una ciudad pequeña, de poco más de 3.000 habitantes, explica que si bien ha intentado introducir la costumbre de “dar audiencia”, es decir, una cita con un horario, no ha sido posible. Los ciudadanos no buscan a la persona específicamente encargada de un área, sino que buscan a la “cabeza de la institución”. A pesar de querer cambiar esta lógica, están obligados a responder a las expectativas ya creadas de los habitantes, o corren el riesgo de perder apoyo político: “Para que no tengamos sorpresas electorales, nos tenemos que abocar a eso, constantemente”. En su caso, sufre la competencia de otros dirigentes con “capital territorial propio”: redes de dirigentes peronistas, de larga data, encabezadas por un diputado provincial, quien “tiene la chapa” de su cargo para realizar “gestiones” y “conseguir cosas” para el municipio. El intendente destaca que lo importante es “estar presente”, en gran parte porque una ausencia o una falta de respuesta a los ciudadanos favorece a la importante oposición política local. Un exintendente de la ciudad de Suncho Corral cuestiona al actual por “no recibir gente, no dar soluciones”. A su vez, en la “sala de espera” de la intendencia de la ciudad de Fernández se escucha a los vecinos hablar bien del jefe comunal, que “a pesar de ser joven trabaja”, ya que recibe a toda la gente que se acerca a la municipalidad.

19 Esta práctica se ha observado en otros municipios, así como en dependencias públicas provinciales. 148

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La rutina del intendente de Beltrán se divide entre las exigencias de “atender a la gente” y las diversas “gestiones” que realiza en las diferentes dependencias de la administración pública provincial, situada en la ciudad capital, a donde viaja casi diariamente para presentar proyectos de obras públicas y “seguir los expedientes”, y también para buscar resolución de las demandas diarias que recibe por parte de los ciudadanos de forma personal. Algunos de los pedidos, explica, se pueden “solucionar rápido”, como el de pelotas y trofeos para un campeonato de fútbol organizado por un club local: los compra o los pide en la Subsecretaría de Deportes de la Provincia. Otros niveles de gobierno con los que interactúa son los nacionales. Los “viajes a Buenos Aires” forman parte de su rutina periódica, a partir de los cuales ha logrado la construcción de un complejo para el tratamiento de desechos, a través del Secretario de Medio Ambiente de la Nación, y la compra de una camioneta para transportar niños a una escuela especial en una ciudad cercana, para lo cual presentó un proyecto en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. El intendente se preocupa tanto por los “proyectos más grandes” como por las “cosas que te viene a pedir acá la gente”. Para este último tipo de pedidos contacta a la Subsecretaría de Desarrollo Social, que “te provee de las chapas, los colchones, mercadería, rollos de plástico, ayuda social”. En cuanto a pedidos como dinero para viajar por temas de salud y medicamentos, el intendente explica que deben recurrir a la asistente social del municipio y presentar los papeles correspondientes, pero “la gente no se acostumbra, la gente viene al intendente”. A pesar de tratarse de un municipio de una escala mayor, en Termas de Río Hondo, la metodología de “atención” a los ciudadanos que buscan soluciones en la persona del intendente es similar a la de municipalidades pequeñas: el intendente destina los días miércoles a recibir personalmente, por orden de llegada, a diferentes ciudadanos con problemáticas e inquietudes diversas: cómo iniciar un nuevo emprendimiento gastronómico en la ciudad, cómo obtener los medios para el regreso de familiares que son trabajadores golondrina, comprar una prótesis para un recién operado, los viajes de los deportistas de la ciudad, pasajes para ir a un hospital en Buenos Aires, etcétera. En un municipio con un desarrollo económico impulsado por el turismo, las grandes obras de infraestructura20 y políticas que benefician a la comunidad local como un todo coexisten con la resolución de problemáticas que involucran bienes divisibles y grupos particulares de ciudadanos e individuos, tareas que los dirigentes políticos clasifican como “sociales”. 20 Como la refacción de la costanera, el aeropuerto, el autódromo, la Reserva Natural Tara Inti y la inauguración de un balneario público de aguas termales. 149

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Conclusiones La acumulación de poder político personal en un territorio determinado constituye uno de los principales recursos políticos para acceder al poder en la provincia de Santiago del Estero. Incluso, parece ser más determinante que la pertenencia o la extracción partidaria, tal como se evidenció en la incorporación de peronistas con poder político territorial en un frente partidario liderado por un gobernador radical. Una vez en el poder, la conservación y ampliación de ese poder territorial son las que parecen orientar la actividad cotidiana de políticos con distintos cargos electivos, más allá de las regulaciones formales que estipulan sus competencias, e incluso, parte del uso de las atribuciones formales parece estar orientada por dicho objetivo. En tanto que los modos predominantes de selección de candidatos y acceso al poder político privilegian a los líderes territoriales, los políticos deben concentrarse en cultivar su reputación como tales, si es que quieren seguir siendo elegibles. Los cargos electivos son valorados a partir de los recursos que brindan para acumular capital territorial, de forma que los roles formales establecidos por los cargos de diputado provincial, diputado nacional, concejal e intendente adquieren valor en la medida en que sirven a dicho propósito. El cargo ideal más codiciado es el de intendente, cargo ejecutivo con la posibilidad de decidir directamente sobre el destino de los recursos públicos, y con los atributos de legitimidad derivados de ser los representantes formales de su territorio. Incluso en este caso, con las competencias formales para acumular poder territorial, los políticos se comportan de un modo similar a quienes ocupan otros cargos, cuya relación con el territorio es más difusa: orientan su actividad hacia la atención particularista y personalizada de las demandas de los ciudadanos. Las similitudes encontradas en las prácticas de los políticos estudiados se relacionan con una institución informal, que se impone a todos los mediadores, incluso a aquellos con más poder en términos formales. Se trata del clientelismo como modo privilegiado de construcción política, estrechamente vinculado con el principal recurso político en el espacio político estudiado: el capital territorial. Los mediadores políticos, más allá del cargo ocupado, establecen relaciones políticas personalizadas y despliegan modos particularistas de asignación de recursos, destinados a individuos y a colectivos territoriales, con un rasgo inherentemente jerárquico y desigual: tienen una capacidad diferencial de obtener recursos públicos, derivada del poder político acumulado, que opera como credencial legítima para solicitar bienes públicos en nombre de las bases territoriales; y de las relaciones personales establecidas con diferentes funcionarios y dirigentes, incluso, y fundamentalmente, con el propio gobernador. 150

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A partir del análisis realizado es posible caracterizar con mayor precisión la relación entre la institución informal del clientelismo y el capital territorial. El carácter personal de este recurso político está estrechamente vinculado con la personalización de las relaciones clientelares. A través de la distribución personalizada de bienes, el mediador político logra, o al menos busca, que dichos bienes queden asociados a su persona. Su base electoral, definida territorialmente, es particular, por cuanto servir a la ciudadanía en abstracto, o incluso a los ciudadanos de la provincia o un municipio, no supone rédito político alguno para políticos que, para acceder y mantenerse en el poder, deben aparecer como los representantes de individuos y colectivos territoriales concretos. El poder del mediador político se basa en la capacidad de interceder, en virtud de su poder diferencial, en los diversos niveles de la administración pública, para obtener recursos públicos destinados a su base territorial, apareciendo como el artífice de su obtención. Al contrario, vínculos impersonales, igualitarios entre representantes políticos y la ciudadanía considerada en abstracto, fundados en las competencias formales de los cargos ocupados por los políticos, difícilmente sirven al objetivo de construir capital político territorial. En pos de construir poder, los políticos, en el contexto estudiado, están “obligados a dar” (Mauss 2009), de forma personalizada y particularista, tal como dictan las normas informales del clientelismo. El análisis realizado supone una contribución, y fundamentalmente plantea otras agendas de investigación. En primer lugar, sobre la cuestión relativa a las condiciones de formación de partidos hegemónicos en el nivel subnacional en contextos como el estudiado, donde el Estado tiene un papel central en la sociedad. Se ha profundizado en el conocimiento de uno de los caminos específicos a partir de los cuales la disponibilidad de recursos por parte del gobierno provincial se transforma en recursos de poder político: prácticas clientelares informalmente institucionalizadas, presentes en diferentes espacios de la política provincial, estrechamente relacionadas con el poder político territorial. Emerge el interrogante sobre los modos de construcción política en otras provincias donde el rol del Estado es central, así como contextos subnacionales con otras características socioeconómicas. Queda planteada otra cuestión asociada a la llamada territorialización de la política: la mayor relevancia de los clivajes políticos centrados en el territorio implica una renovada centralidad de los actores territorialmente definidos, entre ellos, quienes ocupan cargos en los diferentes niveles de gobierno. Es posible que el caso estudiado sea paradigmático del avance de dicho proceso de territorialización, con las consecuencias observadas en cuanto a las prácticas políticas y la influencia del clientelismo como institución informal. Ello sugiere una agenda de 151

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investigación sobre las consecuencias de este proceso, no sólo en otros espacios subnacionales, sino también en ámbitos de la política nacional como el Congreso Nacional; que se interrogue por la medida en que las prácticas de los políticos se explican por las atribuciones formales de sus cargos, por el clientelismo u otro tipo de institución informal.

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H Victoria Ortiz de Rozas es licenciada en Sociología por la Universidad de Buenos Aires (Argentina), magíster en Ciencia Política por el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martín (Argentina), doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires y becaria postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Sus líneas de investigación son la política subnacional, las élites políticas y legislativas, y la actividad política cotidiana. Dentro de sus últimas publicaciones se encuentran Política subnacional en Argentina. Enfoques y problemas. Instituto Federal de Estudios Parlamentarios (IFEP), Honorable Senado de la Nación, Universidad de Buenos Aires (junto con Sebastián Mauro, Martín Parata compiladores), en prensa; “¿Clientelismo o representación política?: el ‘programa’ de los mediadores políticos. Reflexiones desde Argentina”. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales 62 (229): 265-296, 2017. * victoriaderozas@gmail.com

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“Juntos pero revueltos”. Estrategias electorales y coaliciones partidarias para la elección de diputados locales en los estados mexicanos (2000-2016) Lisandro M. Devoto Universidad Nacional Autónoma de México Juan C. Olmeda El Colegio de México DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.06 RECIBIDO: 15 de agosto de 2016 ACEPTADO: 3 de noviembre de 2016 MODIFICADO: 14 de diciembre de 2016

RESUMEN: A pesar de ser una estrategia muy utilizada por los partidos, el estudio de

las coaliciones electorales es aún incipiente en América Latina. Los escasos trabajos sobre México se han centrado en elecciones para cargos ejecutivos o de diputados federales. El presente artículo representa un primer análisis sobre coaliciones para la elección de diputados locales, a partir de una base original que compila 180 contiendas del período 2000-2016. Los datos confirman que los partidos no sólo desarrollan estrategias diferentes entre estados y a lo largo del tiempo, sino incluso en diversos distritos en una misma elección y en un mismo estado. PALABRAS CLAVE: elecciones • México (Thesaurus) • coaliciones electorales • política

subnacional • diputados locales • sistemas multinivel (palabras clave autor)

H La recolección de los datos y la construcción de las bases de datos para este artículo se enmarcan en el proyecto titulado “Sistemas de partidos y prácticas democráticas en México: una exploración de los patrones de competencia multinivel y sus efectos”, asentado en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, y fueron posibles gracias al financiamiento otorgado por dicha institución.

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“Together and Mixed”: Electoral Strategies and Party Coalitions for the Election of Local Deputies in Mexican States (2000-2016) Despite being a strategy that is widely used by political parties, the study of electoral coalitions is still incipient in Latin America. The few studies done until now regarding Mexico have focused on elections for executive offices or for seats as federal deputies. This article represents an initial analysis of coalitions for the election of local deputies, starting from an original base containing compiled information on 180 electoral contests from the 2000-2016 period. The data confirm that parties not only develop different strategies among states and over time, but even within diverse districts in the same election and in one and the same state. ABSTRACT:

elections • Mexico (Thesaurus) • electoral coalitions • subnational politics • local deputies • system (author’s keywords) KEYWORDS:

“Juntos e misturados”. Estratégias eleitorais e coalizões partidárias para a eleição de deputados locais nos estados mexicanos (2000-2016) RESUMO: Apesar

de ser uma estratégia muito utilizada pelos partidos, o estudo das coalizões eleitorais é ainda incipiente na América Latina. Os escassos trabalhos sobre o México centraram-se em eleições para cargos executivos ou de deputados federais. O presente artigo representa uma primeira análise sobre coalizões para a eleição de deputados locais, a partir de uma base original que compila 180 contendas do período 2000-2016. Os dados confirmam que os partidos não só desenvolvem estratégias diferentes entre estados e ao longo do tempo, mas inclusive em diversos distritos numa mesma eleição e num mesmo estado. eleições • México (Thesaurus) • coalizões eleitorais • política subnacional • deputados locais • sistemas multinível (palavras-chave autor)

PALAVRAS-CHAVE:

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Introducción Tal como señala la literatura, en sistemas multinivel la competencia electoral se pone de manifiesto en diferentes arenas de manera simultánea, y en cada una de ellas puede adquirir características singulares y dinámicas propias (Freidenberg y Suárez Cao 2014). En el caso de los países federales, en los que las unidades subnacionales están dotadas de una importante cantidad de recursos y prerrogativas, y su autonomía se encuentra protegida constitucionalmente, las arenas estatales y locales se han convertido en territorios codiciados por las fuerzas políticas. Los partidos tienen diferentes incentivos y, por lo tanto, desarrollan distintas estrategias pensando en cada una de las arenas de competencia y en su objetivo fundamental: ganar las contiendas. En el caso de los países federales de América Latina, las coaliciones electorales1 han emergido como una de las estrategias más utilizadas, y se han popularizado para acceder a cargos en diferentes niveles de gobierno (Carreirão y Nascimento 2010; Cruz 2014; Méndez de Hoyos 2012; Reynoso 2011a). A pesar de la ubicuidad de este tipo de estrategia, el estudio de las coaliciones electorales es aún incipiente en la región, aunque la cantidad de trabajos sobre el tema ha comenzado a crecer durante los últimos años. En el caso particular de México, la formación de coaliciones electorales ha emergido como un fenómeno extendido en la vida política durante las últimas dos décadas, tanto en el ámbito nacional como subnacional. Es difícil encontrar en la actualidad una contienda en la que no exista como mínimo una coalición de partidos en la competencia. Los trabajos al respecto se han centrado, sin embargo, en el análisis de las competencias electorales por cargos ejecutivos (por ejemplo, presidentes y gobernadores) o de diputados federales. Existe, por lo tanto, un importante vacío en la aproximación a lo que sucede dentro de los estados. Hasta donde sabemos, no se ha desarrollado aún ningún estudio que analice las elecciones para diputados locales, cuyo análisis permitiría ver cómo se coaligan los partidos a nivel local. De alguna manera, esta falta de análisis aparece justificada por la presuposición de que el estudio de este tipo de contiendas no genera ningún interés: se asume que la disputa por estos cargos estará subsumida en las estrategias tejidas para la competencia por las gobernaciones, lo cual se traduce en que las mismas alianzas se repetirán en ambos casos. Sin embargo, esta idea no sólo no está empíricamente probada, sino que, por el contrario, y tal como proponemos, las consideraciones estratégicas que imperan a nivel de los distritos electorales 1 En la literatura también son llamadas alianzas electorales o coaliciones preelectorales. De aquí en adelante utilizamos estos conceptos de manera indistinta. 159

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 157-187 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.06

locales y las decisiones que estas desatan no necesariamente son las mismas que las observadas en las elecciones de gobernadores. Este artículo propone una contribución para llenar este vacío. A partir de una base de datos original que compila información sobre 180 elecciones legislativas estatales en las 32 entidades federativas mexicanas para el período 2000-2016, el trabajo explora de qué manera el fenómeno de las coaliciones electorales opera en las elecciones para diputados estatales por distritos uninominales de mayoría relativa. El objetivo general del trabajo es dimensionar el fenómeno de las coaliciones electorales para contiendas legislativas en los estados mexicanos, y al tiempo identificar sus principales cualidades. Asimismo, si bien se trata de un estudio exploratorio, se proponen algunas conjeturas que expliquen estas dinámicas. Enfocarnos en este tema resulta relevante, por una serie de cuestiones. En primer lugar porque las elecciones de diputados locales son aquellas en las que las élites partidarias estatales pueden tener mayor influencia en la definición de las estrategias que asumirán los partidos, y, por lo tanto, conocer las dinámicas aliancistas puede ayudar a develar las consideraciones que estos suponen en el momento de definirlas. Asimismo, el tipo de coaliciones que se generen tiene impacto directo en la conformación de los congresos locales, y, en determinadas circunstancias, esto puede derivar en un aumento de la fragmentación que ponga en juego la gobernabilidad de los estados, algo que, para el caso de México, ya ha sido destacado por Reynoso (2010). Por último, la proliferación de alianzas puede afectar negativamente la percepción de los votantes, ya que, si bien ayudan a reducir la oferta electoral, pueden generar dificultades para identificar las posiciones de cada una de las fuerzas contendientes y, en ciertas ocasiones, aumentar la visión negativa sobre el sistema político en general. A lo largo del trabajo, argumentamos que la formación de coaliciones ha sido un fenómeno extendido también a nivel estatal. Al mismo tiempo, discutimos con la literatura que argumenta que las alianzas para cargos locales se derivan de las coaliciones para las elecciones de gobernadores. En este sentido, mostramos que las alianzas divergentes (aquellas en las que la estrategia de competencia elegida por los partidos para aspirar a un determinado cargo no necesariamente coincide con la elegida para otro tipo de cargo) han sido un fenómeno común dentro de las entidades federativas mexicanas. Por otro lado, argumentamos que la conformación de alianzas no responde en todos los casos a la cercanía ideológica de los partidos que se coaligan. Tal como se ha comprobado en elecciones para otros niveles, en las elecciones locales también existen numerosas alianzas “contra natura”, en las que se coaligan partidos alejados en sus posturas programáticas. Por último, mostramos que, incluso dentro de un mismo estado, los partidos pueden elegir coaligarse de diferente manera en diversos distritos, 160

“Juntos pero revueltos”. Estrategias electorales y coaliciones partidarias Lisandro M. Devoto • Juan C. Olmeda

lo que aumenta la heterogeneidad de los patrones de competencia. Como proponemos en distintos momentos, este tipo de dinámicas parecen responder al aumento de la competencia que se ha presentado en México durante las últimas décadas, como resultado de la progresiva apertura del sistema político. El artículo se organiza de la siguiente manera: en una primera sección hacemos un repaso de la literatura enfocada en la formación de coaliciones, con un foco en los países federales de América Latina. En una segunda parte realizamos una introducción al caso mexicano, detallando los cambios experimentados en el país que llevaron a un fortalecimiento de los ámbitos locales de competencia, al tiempo que consideramos el marco legal que regula la formación de coaliciones en el ámbito subnacional. En un tercer apartado presentamos el diseño de la investigación y los aspectos metodológicos. En una cuarta sección analizamos la evidencia, demostrando de qué manera la formación de alianzas para la elección de diputados locales no sólo se ha convertido en una estrategia utilizada de modo recurrente por los partidos, sino que responde a lógicas diferentes a las que imperan en las competencias por las gobernaciones. Finalmente, formulamos algunas conclusiones e identificamos futuras líneas de investigación.

1. La competencia política subnacional y las coaliciones electorales Durante los últimos años ha revivido el interés por el estudio de las dinámicas políticas subnacionales. Este tipo de trabajos ha buscado superar el “sesgo nacional” que caracterizó a la ciencia política hasta hace algunas décadas y que concentró los esfuerzos de análisis en los niveles nacionales de gobierno. En términos de las dinámicas electorales, la visión tradicional suponía que no se consideraba como relevante lo que aconteciera en los niveles inferiores, o bien, que las dinámicas experimentadas en estas instancias no eran más que el reflejo de lo que sucedía en el plano nacional (Gibson y Suarez Cao 2010). A partir de los procesos de democratización y descentralización experimentados en América Latina durante el último cuarto del siglo XX comenzó a quedar en claro que no sólo las unidades subnacionales habían pasado a ocupar un lugar relevante como arenas de disputa, sino que, además, las dinámicas experimentadas en cada estado, provincia o entidad federativa no necesariamente coincidían con lo acontecido en términos nacionales ni con lo experimentado en otras unidades al mismo nivel. La existencia de las múltiples arenas presentes en sistemas multinivel impone a los partidos desafíos en el momento de competir electoralmente en cada una de ellas. Una de las herramientas a las que han comenzado a recurrir de 161

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 157-187 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.06

manera más sistemática ante este escenario ha sido la conformación de alianzas o coaliciones electorales, tanto en el plano nacional como subnacional (Limongi y Vasselai 2016). Dichas alianzas pueden ser definidas como el resultado de la decisión de dos o más partidos de unir fuerzas detrás de los mismos candidatos, con el objetivo de tener mayores chances de ganar la contienda.2 Las coaliciones proponen entonces una solución al problema de coordinación de las élites partidistas (Reynoso 2011b), reduciendo las opciones para los electores e intentando mejorar las chances de los candidatos propios. Si bien el fenómeno de las coaliciones electorales se ha convertido en una constante en la mayoría de los países federales de América Latina —salvo en el caso de Brasil, en donde existe una tradición académica más robusta sobre el tema (ver Krause y Godoi 2012; Miranda 2013)—, su estudio es aún incipiente, aunque creciente. Diferentes trabajos han surgido durante los últimos años, concentrados en describir y explicar este fenómeno, llamando la atención tanto sobre la ubicuidad de este tipo de prácticas como sobre el uso estratégico que hacen los partidos de esta herramienta (Clerici 2015 a y b; Cruz 2014; Méndez de Hoyos 2012; Miranda 2013; Reynoso 2011 a y b, Samuels 2000, entre otros). El estudio de las coaliciones ha combinado esfuerzos que se han concentrado en diferentes aspectos de esta dinámica. Algunos trabajos se han centrado en el marco normativo que rige la conformación de alianzas, al tiempo que otros consideran hasta qué punto este entramado legal explica su surgimiento. Por ejemplo, Clerici y Scherlis (2014) realizan un análisis comparado de las reglas para formar alianzas en once países de América Latina e identifican los casos en los que dicha normativa da más o menos margen a los partidos para formar distintas alianzas en diferentes niveles de gobierno, así como en competencias en un mismo nivel. Por otro lado, Méndez de Hoyos (2012) identifica cuáles son las cualidades de las reglas electorales que, para el caso mexicano, posibilitan o dificultan las coaliciones electorales. En relación con Brasil, diferentes autores analizan los efectos de la “verticalización” generada por la decisión del Supremo Tribunal de Justicia de prohibir a los partidos la práctica recurrente de formar alianzas con diferentes socios en las contiendas electorales para diversos cargos (Fleischer 2007; Machado 2009).

2 Debe quedar aquí claro que las alianzas electorales son diferentes de las alianzas o coaliciones de gobierno, en las que se ha enfocado una creciente literatura sobre sistemas multinivel en países europeos (ver, por ejemplo, Bäck et al. 2013). En América Latina, las alianzas de gobierno también han sido un fenómeno profundamente estudiado, particularmente en el caso de Brasil (Abranches 1988). En los casos en los que nos concentramos, una alianza electoral no necesariamente se traduce en una coalición de gobierno. 162

“Juntos pero revueltos”. Estrategias electorales y coaliciones partidarias Lisandro M. Devoto • Juan C. Olmeda

Otra línea se pregunta en qué medida la formación de alianzas se explica por las posiciones que ocupan los partidos en el espectro ideológico. En este sentido, se intenta poner a prueba la premisa de trabajos clásicos que argumentan que las probabilidades de formar coaliciones aumentan con la cercanía ideológica. Para el caso de México, y considerando las elecciones para gobernador entre 1988 y 2011, Reynoso (2011b) encuentra que el eje ideológico no es el único que explica la formación de alianzas, y propone la existencia de otro eje de análisis más pragmático (priismo-antipriismo) que lleva a que los partidos opuestos al Partido Revolucionario Institucional (PRI), en muchos casos, se unan más allá de sus diferencias. Esto permite explicar las numerosas alianzas “contra natura” forjadas entre el Partido Acción Nacional (PAN), ubicado a la derecha en el espectro ideológico, y el Partido de la Revolución Democrática (PRD), ubicado a la izquierda, con el único objetivo de vencer al PRI, particularmente en las elecciones de gobernadores. Teniendo en cuenta este tipo de alianzas pragmáticas, Salazar-Elena (2015) desarrolla un modelo formal para probar de qué manera la presencia de un candidato ajeno a los partidos más importantes (y, por lo tanto, “neutral”) disminuye la desconfianza entre estos y posibilita la coalición. Ampliando la muestra y considerando además las elecciones para diputados federales, Méndez de Hoyos (2012) encuentra que la dimensión ideológica resulta, sin embargo, muy relevante. Para Brasil, numerosos trabajos han mostrado que las llamadas alianzas “inconsistentes” (entre socios lejanos ideológicamente) han sido la norma y no han disminuido, a pesar de la “verticalización” (Fleischer 2007; Krause y Godoi 2012; Machado 2009; Miranda 2013). En un trabajo que desafía esta postura, Lyne (2005) encuentra que, en el caso brasilero, las coaliciones (tanto electorales como legislativas) han tendido a ser más consistentes en términos ideológicos a partir de los años noventa. En un plano paralelo, otros estudios se han enfocado en entender de qué manera la competencia simultánea en elecciones para diferentes cargos afecta o no el tipo de alianzas que tejen los partidos en cada caso. Si las visiones clásicas plantean que los partidos tendrían incentivos para presentar coaliciones similares en los diversos niveles, distintos trabajos han llamado la atención sobre la proliferación de las llamadas “alianzas cruzadas” o “divergentes”. Se trata de una situación en la que los partidos compiten utilizando diferentes estrategias (e incluso con aliados diversos) en distintas contiendas. En varios trabajos, Clerici (2013, 2014 y 2015b) explora esta dinámica para el caso de Argentina considerando la emergencia de lo que denomina “alianzas cruzadas” en las elecciones para presidente y diputados federales.3 Esto se explica porque mientras que la definición de 3 Clerici (2014) propone una extensa discusión tanto teórica como metodológica acerca de cómo se ha conceptualizado y medido en diversos trabajos la existencia de alianzas cruzadas o divergentes. 163

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las alianzas para el primer caso está en manos de las dirigencias nacionales de los partidos, en el segundo la decisión recae en las dirigencias provinciales. Su argumento es que la proliferación de este tipo de arreglos crea efectos negativos en la gobernabilidad democrática al promover incentivos divergentes en el Congreso, generar potenciales conflictos entre las provincias y el gobierno federal, y limitar la rendición de cuentas de los legisladores (Clerici 2014). Con relación al caso mexicano, Miño (2015) identifica un crecimiento de este tipo de prácticas cuando se comparan las coaliciones para la elección de presidente con las contiendas por las gubernaturas. Su análisis propone que las posibilidades de formar lo que denomina “alianzas divergentes” aumentan donde existen casos de gobierno dividido verticalmente (es decir, el gobierno estatal es controlado por un partido diferente al que controla la Presidencia). Para el caso de Brasil, Limongi y Vasselai (2016) encuentran que, ante la imposición de la “verticalización”, ciertos partidos —en especial el Partido del Movimiento Democrático Brasileño, PMDB— prefirieron renunciar, que presentar candidatos presidenciales, a fin de tener mayor libertad para formar coaliciones con diferentes partidos en las competencias a nivel estatal. Analizando el mismo caso, Samuels (2000) examina hasta qué punto la divergencia en las alianzas limita los “efectos de arrastre” de la elección presidencial en elecciones para cargos en el nivel subnacional y genera una mayor influencia de las elecciones a las gubernaturas. Por último, distintos autores han señalado los efectos creados por la proliferación de estas prácticas en términos de la relación entre Ejecutivo y Legislativo. Por ejemplo, Reynoso (2010) argumenta que la recurrente realización de alianzas para las elecciones de gobernadores en México ha llevado a una constante disminución del contingente legislativo del partido del gobernador electo. Su explicación es que en una coalición entre diferentes partidos, el partido al cual pertenece el candidato a gobernador se ve forzado a ceder a sus aliados (en muchos casos, partidos menores o incluso estatales) un importante número de candidaturas en las elecciones legislativas, lo que lleva a que, a la larga, los miembros del partido del gobernador ocupen menos escaños en el Congreso local. Centrándose en Brasil, Calvo, Guarnieri y Limongi (2015) y Limongi y Vasselai (2016) muestran de qué manera la dinámica de formación de coaliciones está ligada con el aumento en la fragmentación de la representación partidaria en el Congreso federal. En una visión contrapuesta, sin embargo, Braga (2006) argumenta que la prohibición de la formación de coaliciones tendría efectos menores en términos de la configuración del sistema partidario y en la reducción de la fragmentación legislativa. A pesar de las enseñanzas que nos deja esta creciente literatura, existe un ámbito que ha permanecido ausente en estas indagaciones: el de la elección de legisladores locales. En otras palabras, casi no se han desarrollado investigaciones 164

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que intenten ver qué ocurre con este fenómeno dentro de los estados. Salvo el caso de Carreirão y Nascimento (2010), para Brasil, ningún otro trabajo ha considerado este tipo de elección como relevante para el análisis. Para el caso de México, el trabajo del propio Reynoso (2010) da pistas de la ausencia de interés por este tipo de elecciones; la premisa parece ser que la formación de alianzas para diputados locales se encuentra, en realidad, subordinada a la construcción de alianzas para pelear por las gubernaturas. En este sentido, parece aplicarse aquí un argumento que resalta Clerici al revisar la literatura: La discusión sobre competencia partidaria en escenarios multinivel en general, y sobre alianzas electorales en particular, está fuertemente influenciada por la teoría de elecciones de segundo orden. El argumento central de la teoría es que existe una jerarquía en la importancia que perciben los votantes respecto de distintos tipos de elecciones en un Estado. Las elecciones para cargos ejecutivos son elecciones de primer orden y el resto de las instancias electorales son de segundo orden […]. (2013, 21)

De acuerdo con la visión imperante, y llevando el argumento al plano de las elecciones a nivel estatal, esto derivaría en dos efectos observables: en primer lugar, las alianzas para diputados locales (si es que se conforman) deberían ser inevitablemente idénticas a las de gobernador y, por otro lado, deberían repetirse en todos los distritos en disputa. Sin embargo, argumentamos que este no es el caso, y en la siguiente sección lo probamos de manera empírica. Esto es así porque las disputas por las elecciones de diputados locales enfrentan a los partidos con desafíos particulares, y, por consiguiente, sus estrategias para afrontar estas elecciones no necesariamente se corresponden con las desarrolladas para las elecciones de gobernadores. En primer lugar, la lógica de la elección de legisladores resulta muy diferente a la del Ejecutivo. En las elecciones de gobernadores, al tratarse de una votación en la que se elige un solo cargo por el principio de mayoría relativa, los partidos tienen incentivos para formar coaliciones que permitan reducir la oferta electoral. En las elecciones legislativas, por el contrario, son múltiples los cargos en disputa, y, en casos en los que —como en México— la elección de diputados se organiza a partir de circuitos uninominales por mayoría relativa, las arenas se multiplican. Por lo tanto, aun dentro de una misma unidad subnacional, los incentivos de los partidos pueden ser diferentes para cada uno de estos distritos, y distintas las estrategias por emplear. En segundo lugar, el foco en las elecciones de legisladores locales está justificado por el hecho de que estas son aquellas en las que, de manera más 165

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explícita, las ramas estatales de los partidos pueden expresar e implementar las estrategias que mejor se adecúen a sus intereses. En términos normativos, las élites partidarias locales tienen un papel central en la definición de las estrategias para la elección de los ejecutivos estatales. En el caso de México, sin embargo, los liderazgos nacionales son los que asumen el rol fundamental en la definición de estrategias para la elección de diputados federales, así como en la de gobernadores.4 De este modo, son sólo las elecciones de legisladores locales y las de los ayuntamientos las que quedan bajo la influencia directa de las dirigencias estatales, tanto por la escasa o nula visibilidad del resultado a nivel nacional como por la dificultad de los líderes nacionales para conocer las particularidades de las regiones en las que se deciden las disputas. Si, además, cuentan con un marco normativo que los habilita a diferenciar sus estrategias aliancistas dentro del estado, como es el caso de México, es posible esperar distintos tipos de coaliciones respecto de las construidas para disputarse las gubernaturas. Esto se haría aún más evidente cuando se trata de elecciones de medio término, que no coinciden con las elecciones de gobernadores. En términos concretos, las élites se enfrentan a cuatro decisiones al respecto: 1) decidir si van a participar en las elecciones como parte de una coalición; 2) si este es el caso, definir quiénes serán los socios; 3) establecer si las coaliciones dentro del estado serán similares para las elecciones legislativas y para la contienda por la gubernatura; 4) establecer, en el caso de las coaliciones legislativas, si la misma estrategia se utilizará en todo el distrito. Proponemos que, para el caso de las elecciones para diputados estatales en México, la utilización de coaliciones también debería ser una práctica comprobable empíricamente, y que los partidos las usarán de manera recurrente. Por otro lado, es esperable que, dada la mayor autonomía de las élites políticas locales para definir sus relaciones con otros partidos, no en todos los casos las coaliciones para legisladores estatales coinciden con las que se forman para las elecciones de gobernadores. Asimismo, es posible que aun dentro de un mismo estado, los partidos se coaliguen de manera diferente dependiendo de cada distrito electoral. La premisa de fondo es que, en todos los casos, el tipo de decisiones que los partidos toman al respecto está definido por el objetivo de aumentar sus probabilidades de ganar la elección, un elemento que ya ha sido señalado como central para otro tipo de contiendas en el caso mexicano (Méndez de Hoyos 2012; Reynoso 2011a y 2011b). Esto, a su vez, ha derivado en que imperen consideraciones pragmáticas, antes que ideológicas, en el momento de definir los potenciales socios. 4 En el caso de México, las alianzas para las contiendas por gubernaturas deben ser aprobadas por las direcciones nacionales de los partidos (Miño 2015). 166

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2. Las alianzas electorales en México: poniendo el foco en los estados México es un país federal conformado por 32 entidades federativas (estados), cada una de las cuales elige autoridades ejecutivas y legislativas propias. Los órganos legislativos estatales son en su totalidad unicamerales y su tamaño varía en cada caso, alcanzando un máximo de 75 diputados en el estado de México y un mínimo de 21 en Baja California Sur. En todos los casos, la elección de los diputados se realiza a partir de un sistema mixto: algunos son elegidos en distritos uninominales por el principio de mayoría relativa, y otra porción, a partir de un distrito plurinominal (que abarca todo el estado), de acuerdo con el principio de representación proporcional. La cantidad de distritos uninominales varía por estado y se ha modificado a lo largo del tiempo. En la actualidad, el estado con mayor cantidad de distritos locales es el estado de México, con 45, seguido por Ciudad de México, con 40, y Veracruz, con 30; mientras que la menor cantidad de distritos (15) se repite en seis estados.5 En todos los estados, la cantidad de diputados electos por distritos uninominales es mayor que la definida por el principio de representación proporcional. Los congresos estatales se renuevan en su totalidad cada tres años. Para entender la importancia que las arenas subnacionales ganaron en México en las últimas décadas es necesario realizar un breve recorrido histórico. La vida política mexicana experimentó significativas transformaciones desde la década de 1980, ya que a partir de entonces comenzó a crecer de manera paulatina pero sostenida la competencia electoral, y los partidos que hasta entonces habían asumido un rol menor durante los años de la hegemonía priista empezaron a ganar posiciones dentro del entramado gubernamental, al tiempo que nuevos partidos obtenían su registro legal para participar en las elecciones. La literatura coincide en señalar que este proceso de creciente pluralismo político adquirió fuerza primero en los estados, para luego convertirse en una ola con impacto nacional. Lo cierto es que desde la década de los ochenta, la posición del partido hegemónico comenzó a verse amenazada por las fuerzas opositoras. Es en este contexto de creciente pluralidad y competitividad que las alianzas electorales empezaron a observarse como fenómenos recurrentes. Ciertamente, en el plano federal fue una candidatura común la que en 1988 amenazó con derrotar a Carlos Salinas, cuando Cuauhtémoc Cárdenas fue impulsado por una coalición formada por diferentes partidos, denominada Frente Democrático

5 Estos son Durango, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tlaxcala y Yucatán. 167

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Nacional.6 Fue otra coalición (en este caso, la conformada por el PAN y el Partido Verde Ecologista de México [PVEM]) la que en el 2000 posibilitó la victoria de Vicente Fox. En el plano subnacional, la formación de coaliciones preelectorales resultó central para concretar la salida del PRI de numerosas gubernaturas, desde fines de la década de 1990 hasta las últimas elecciones de 2015 y 2016. Si en un principio la formación de coaliciones electorales pareció ser una estrategia abrazada principalmente por el PAN y el PRD (los dos partidos más representativos de la oposición), con el incremento de la competencia política, el PRI también comenzó a adoptar el mismo curso de acción, convirtiéndose en el partido más aliancista en elecciones para las gubernaturas (Reynoso 2011b). La ubicuidad de este tipo de estrategia resulta evidente si vemos algunos datos. Por ejemplo, en las tres elecciones presidenciales desde 2000, al menos una de las fuerzas con posibilidades de ganar la Presidencia ha sido una alianza entre diferentes partidos. En las elecciones de gobernadores, las contiendas en las que al menos se presentó una alianza electoral han pasado de representar 12,9% del total durante el sexenio de Carlos Salinas (1988-1994) a un 100% en el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012) (Reynoso 2011b). Para el caso de diputados federales, en todas las elecciones que tuvieron lugar desde el año 2000 se ha presentado al menos una coalición (Méndez de Hoyos 2012). Esta evidencia confirma que la formación de coaliciones aparece para los partidos como una estrategia que aumenta sus posibilidades de éxito electoral. Sin embargo, los trabajos que se han realizado hasta ahora sobre el tema muestran que existen diferencias en relación con el objetivo perseguido. En el caso de alianzas entre un partido grande (PRI, PRD o PAN) y alguno chico (PVEM, PANAL, PT, o MC, por ejemplo), la intención del primero es poder sumar una cantidad marginal de votos para imponerse a sus competidores, mientras que para los segundos se trata de sumar suficiente apoyo para alcanzar el umbral requerido, en aras de preservar el registro y acceder al financiamiento público (antes se definía en el convenio de coalición, lo que cambió con las reformas electorales).7 La formación de alianzas entre dos partidos grandes (las únicas de este tipo han sido entre PAN y PRD, sumando en ciertos casos algunas fuerzas

6 La candidatura fue apoyada por el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, el Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional, el Partido Social Demócrata y el Partido Popular Socialista. 7 La reforma política de 2007-2008 estableció que los partidos políticos deberían aparecer por separado en la boleta electoral, aunque conformen una coalición, para lograr establecer con claridad el apoyo electoral alcanzado por cada uno de ellos. Al mismo tiempo se prohibía la transferencia de votos entre partidos, que solía formar parte de los convenios de coalición para que los partidos chicos aseguraran su registro legal (al asegurarse los votos exigidos para superar el umbral establecido para dicho fin). 168

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menores, y en contiendas diferentes a la elección presidencial) se explica, fundamentalmente, por la intención de partidos opositores de vencer al PRI (Méndez de Hoyos 2012, Miño 2015; Reynoso 2011a y 2011b). La expansión de esta práctica ha sido posibilitada en gran medida por el hecho de que la legislación que regula la formación de alianzas brinda autonomía para la definición de estrategias diferenciadas en la competencia por distintos niveles de gobierno (ver Clerici y Scherlis 2014), aun cuando a partir de 2008 la reforma en el código electoral federal elevó los costos de formar coaliciones para competir por cargos a ese nivel (Méndez de Hoyos 2012). La formación de alianzas para competir por diputaciones estatales está regulada por legislación que, hasta la reforma de 2013-2014, resultaba potestad exclusiva de los estados. Si bien existe heterogeneidad entre las entidades federativas, los partidos cuentan en general con dos herramientas para definir las estrategias por utilizar en cuanto a la formación de coaliciones: por un lado, pueden decidir si las alianzas se repiten en todos los distritos (coaliciones totales), o sólo en algunos (coaliciones parciales o flexibles); por el otro, pueden establecer si replican o no las alianzas que construyen para las gubernaturas, para la elección de diputados estatales (coaliciones convergentes o divergentes). Como ya se mencionó, si bien en México y en América Latina ha crecido durante los últimos lustros la cantidad de trabajos interesados en las coaliciones electorales, existe un ámbito cuyo análisis permanece olvidado: el de la conformación de alianzas para la elección de diputados locales. En las siguientes secciones nos dedicamos a abordar este tema. a. Marco regulatorio de las coaliciones electorales a nivel estatal Al ser México un Estado federal, la definición del marco normativo que regula las elecciones a nivel local y, por ende, las coaliciones electorales ha sido potestad de cada entidad federativa, siempre dentro del marco general establecido en las constituciones federal y estatal. De esta manera, han coexistido una legislación vigente para las elecciones federales y 32 legislaciones locales en la materia (aplicando estas últimas para elecciones de gobernador, ayuntamientos y diputados locales). Como expone Ramos Mega (2011), las coaliciones en los estados han sido reguladas principalmente de dos maneras: permitiendo que los partidos se alíen para un cargo sin necesidad de hacerlo para otros cargos en disputa (lo que permite las coaliciones divergentes), o ligando las elecciones de gobernador con otros cargos de elección popular, obligando a mantener la misma coalición en ambos casos, lo que impediría las alianzas divergentes. En el primer caso, por ejemplo, si dos partidos se coaligaban para la elección de diputados o ayuntamientos (sea en forma total o parcial), no estaban obligados a mantener la 169

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misma coalición para las elecciones de gobernadores. En el segundo caso, por el contrario, las coaliciones deben ser convergentes para los distintos cargos en disputa, ligando las elecciones de gobernadores con las de diputados o las de ayuntamientos.8 Una situación similar acontecía con las candidaturas comunes, una figura que quedó definitivamente fuera de la legislación federal con la reforma política de 2007-2008, pero que al mismo tiempo mantenía su vigencia en algunos estados, y su regulación variaba respecto a los cargos en los que se permitían las candidaturas comunes y su forma de implementación.9 Por ejemplo, en Baja California Sur sólo estaban permitidas para la elección de gobernador. Esta situación se vio redefinida a partir de la reforma político-electoral de 2013-2014, que abrogó el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), y en su lugar creó la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE) y la Ley General de Partidos Políticos (LGPP). Esta ley obligó a la armonización de los textos legales estatales, sin dejar de contemplar la autonomía de las entidades federativas. La LGPP, en su Título Noveno, establece que los partidos podrán actuar unidos con fines electorales, mediante coalición o fusión, o con fines no electorales, formando frentes. No contempla la figura de candidaturas comunes,10 pero en el artículo 85.5 establece que “será facultad de las entidades federativas establecer en sus Constituciones Locales otras formas de participación o asociación de los partidos políticos con el fin de postular candidatos”. En la actualidad las candidaturas comunes son una realidad en la legislación electoral de diecisiete estados mexicanos. En lo que respecta a las estrategias de competencia de los partidos políticos en el territorio, la LGPP establece algunas limitaciones a la posibilidad de impulsar coaliciones divergentes. El artículo 87.9 determina que “los partidos políticos no podrán celebrar más de una coalición en un mismo proceso electoral federal o local”, y el 87.15 dice que “las coaliciones deberán ser uniformes. Ningún partido político podrá participar en más de una coalición y éstas no podrán ser

8 La primera situación aplicaba para diecisiete estados, y la segunda, para quince (Ramos Mega 2011). 9 Esta figura, que fue creada con la reforma política de 1986, permitía que dos o más partidos impulsaran al mismo candidato sin mediar coalición, y que todos los emblemas de los partidos aparecieran juntos en la boleta electoral, lo que impedía conocer el caudal electoral de cada uno. En la reforma de 1990, las candidaturas comunes fueron excluidas de la legislación federal (Woldenberg, Salazar y Becerra, 2011), y por último, la reforma electoral de 2007-2008 determinó que cada partido coaligado aparecería por separado en la boleta, con el fin de conocer el caudal electoral de cada uno para los fines establecidos en la ley, principalmente en cuanto a mantener o perder el registro como partido político, por lo que de manera definitiva desaparecía esta figura. 10 Dado que nuestro interés es identificar situaciones en donde los partidos se coordinan, cuando nos referimos a coaliciones o alianzas electorales incluimos casos que obedecen a ambos tipos de figuras legales. La figura de las candidaturas comunes no aparece en la nueva normativa. 170

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diferentes, en lo que hace a los partidos que las integran, por tipo de elección”. Finalmente, el artículo 88.3 establece que “en el caso de las elecciones locales si dos o más partidos se coaligan en forma total para las elecciones de diputados locales o de diputados a la Asamblea Legislativa, deberán coaligarse para la elección de Gobernador o Jefe de Gobierno”. El texto de la ley fue retomado en los lineamientos para el registro de coaliciones en las elecciones locales que emitió el Instituto Nacional Electoral (INE), aclarando que “esta regla no operará de manera inversa ni en el caso de postular a la totalidad de candidatos para las elecciones de Ayuntamientos o Titulares de los Órganos Político-Administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal”. Atendiendo esta normativa, en la actualidad todos los estados limitan o prohíben las coaliciones divergentes, en consonancia con lo establecido en la LGPP.11 Tomando en cuenta nuestro período de estudio, es importante destacar que estos nuevos lineamientos pueden haber impactado sólo en el último período de procesos electorales contemplados en el trabajo, 2015-2016, pero no afectaron de ninguna manera lo sucedido durante los años anteriores.

3. Diseño de investigación El caso mexicano resulta relevante para el análisis por varios motivos. En primer lugar, la revitalización que ha experimentado el federalismo durante las últimas décadas a partir de la alternancia, seguida por el aumento en la pluralidad política y la descentralización, han llevado a que las arenas locales se convirtieran en importantes ámbitos de disputa electoral. Dado que las elecciones de gobernadores, así como las de diputados de mayoría, se organizan a partir de distritos uninominales, esto nos permite descartar la magnitud del distrito como elemento que explique la formación de coaliciones. En segundo lugar, si bien existen en México algunos partidos locales, estos asumen un rol bastante débil en la competencia electoral, que gira principalmente en torno a partidos nacionales con presencia en todo el territorio. Entre estos podemos identificar tres de mayor tamaño y tradición (PRI, PAN y PRD), un conjunto de partidos más pequeños pero activos en la mayoría de los estados (PVEM, PANAL, MC, PT) y uno aún naciente (MORENA). El hecho de que sean los mismos partidos en todo el territorio nos permite concluir que las diferencias en las estrategias de alianza no son el resultado de las cualidades intrínsecas de

11 En los casos de Quintana Roo y Veracruz, todo el articulado referido a coaliciones en la legislación estatal fue declarado inválido por una sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Tlaxcala no incluye regulación específica sobre coaliciones en su legislación. 171

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las fuerzas políticas sino de las particulares consideraciones estratégicas en un contexto determinado. Por último, como ya se señaló, las contiendas para la elección de diputados locales son aquellas en las que las ramas locales de los partidos pueden hacer valer de manera más clara sus propias consideraciones y, por lo tanto, llevar adelante las estrategias que crean más oportunas. En general, puede decirse que sólo este tipo de elecciones son las que permiten que las élites políticas locales hagan valer sus preferencias por sobre las decisiones de los partidos nacionales. Para analizar la dinámica de creación de alianzas para elecciones legislativas en el ámbito estatal, construimos una base de datos original que reúne información de los resultados de las contiendas para diputados locales electos por mayoría relativa, reportados por los institutos electorales locales (en sus sitios web) en las 32 unidades subnacionales entre 2000 y 2016, lo que da un total de 180 elecciones.12 A partir de estos datos identificamos para cada elección y para cada uno de los distritos cuáles partidos compitieron, en qué distritos se conformaron coaliciones electorales y quiénes fueron sus integrantes. Los vacíos de información en algunos estados responden a que los datos no estaban disponibles, o bien estaban presentados de una manera que dificultaba su procesamiento.13 Las ausencias son sin embargo mínimas. El tipo de información recolectada nos permitió realizar un análisis tanto en términos intertemporales (un mismo estado a lo largo del tiempo) como entre estados en un mismo punto en la historia. Las siguientes secciones abordan los principales hallazgos y proponen algunas conjeturas para explicar las dinámicas observadas.

4. Las dinámicas de las coaliciones electorales legislativas en los estados mexicanos Tomando en cuenta el crecimiento de las coaliciones en elecciones presidenciales y de diputados federales, así como para las gubernaturas, un primer

12 Por razones expositivas, las elecciones se agrupan en seis procesos electorales 2000-2001, 20032004, 2006-2007, 2009-2010, 2012-2013 y 2015-2016 (aunque hubo elecciones anualmente). Incluso algunas elecciones que se realizaron en 2005 y 2011 fueron asignadas a los procesos posteriores. En tres casos, las elecciones se realizaron en 1999, por lo que los datos corresponden a ese año y se incluyen en el período 2000-2001. 13 Por ejemplo, el archivo que presentaba los datos de la elección de 2007 en Veracruz era ilegible y no se ha recibido hasta el momento la solicitud de información enviada al instituto electoral local. En el caso de los procesos electorales de Querétaro entre 2000 y 2009, la información se presenta por municipios, lo que dificulta conocer la cantidad de votos por distritos en casos como los del municipio de Querétaro (capital del estado), que está conformado por seis distritos electorales locales. 172

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interrogante es si esta tendencia se repite en los comicios para diputados locales. Al mismo tiempo, parece ser importante indagar cuáles son los principales socios con los que se vinculan los diferentes partidos. Como menciona Méndez de Hoyos (2012, 152), las coaliciones electorales a nivel estatal para competir por gubernaturas comienzan a aumentar a partir de 1997, lo que coincide con la intensificación de la competencia electoral en todo el territorio nacional. Para nuestro análisis consideramos como punto de partida, sin embargo, el año 2000, cuando finalmente se produjo la alternancia en la Presidencia que puso fin a siete décadas de hegemonía del PRI. El gráfico 1 muestra el importante aumento que tuvo la formación de coaliciones en los últimos dieciséis años para las diputaciones locales, tendencia que coincide con los hallazgos registrados para las elecciones de gobernadores (Méndez de Hoyos 2012; Reynoso 2011b). Puede apreciarse que mientras que, en el ciclo electoral 2000-2001, en el 59,3% de los distritos no se registró ninguna coalición —lo cual indica que los partidos competían de manera individual—, para el ciclo electoral 2006-2007, ese porcentaje había caído dramáticamente hasta reducirse a sólo el 9% de los distritos. Como puede observarse en el gráfico 1, a partir del proceso de 2009-2010 se mantiene estable el porcentaje de distritos en donde se presenta al menos una coalición (en torno al 80%). Para el período 2006-2013, es notable la importante porción de distritos en los que compite más de una coalición, donde destaca el ciclo electoral 2006-2007 porque en más de la mitad de los distritos se presentaron dos o tres coaliciones. Por el contrario, la tendencia muestra una reversión en los procesos electorales de 2015-2016, que implicaron la renovación de los congresos en 31 estados de la República, en los que la competencia se definió entre partidos individuales o entre partidos, y sólo una coalición en más del 70% de los distritos. Podemos identificar algunos factores que podrían ayudarnos a entender estas redefiniciones en las estrategias de las élites partidistas. En primer lugar, los cambios en las leyes electorales estatales que siguieron a la reforma electoral nacional de 2013-2014, que buscaba limitar las posibilidades de coaliciones divergentes, pueden haber influido para que algunos partidos, principalmente PAN y PRD, hayan decidido aliarse menos, ya que la nueva legislación establece que si se forman coaliciones totales para diputados, estas fuerzas están obligadas a coaligarse también para las elecciones de gobernadores. Por otro lado, es posible que las alianzas PAN-PRD no hayan resultado tan exitosas al nivel de los distritos locales y que, ante la falta de eficacia para obtener resultados, la distancia ideológica cobrara mayor importancia y se conformaran menos coaliciones.

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Gráfico 1. Evolución de la incidencia de las coaliciones en elecciones legislativas estatales 2000-2016 (porcentaje de distritos totales) 100% 90% 80% 70%

0,0 11,4

2,4

6,4

11,2

24,0 29,3

2,9

4,2

24,5 47,0

30,1

41,5

37,9

33,8

20,8

20,5

19,4

2009-2010

2012-2013

2015-2016

60%

44,5

50% 40% 30%

59,3

37,7

20%

29,1

10% 0%

53,2

9,0 2000-2001

2003-2004

0 coaliciones

2006-2007

1 coalición

2 coaliciones

3 coaliciones

Nota: la cantidad de distritos incluidos en cada uno de los ciclos electorales es la siguiente: 580 (2000-2001), 659 (2003-2004), 677 (2006-2007), 625 (2009-2010), 692 (2012-2013), 660 (2015-2016). La variación en la cantidad de distritos electorales entre los distintos ciclos electorales responde a la falta de información disponible en distintos estados, principalmente para el proceso 2000-2001, y en menor medida, también a los cambios en la distritación producida en algunos estados a lo largo del tiempo. Para el proceso 20002001 sólo se incluyen datos de veintisiete estados, quedando fuera Baja California Sur, Chiapas, Guerrero, Nayarit y Querétaro. Esto mismo aplica para el resto de los datos presentados a lo largo del trabajo. Fuente: elaboración propia con base en los institutos electorales estatales.

Una cuestión conexa refiere a cuáles son los partidos que recurren en mayor medida a estrategias aliancistas. Como ya se mencionó en secciones anteriores, las coaliciones electorales adquirieron relevancia en México como un mecanismo utilizado principalmente por los partidos opositores al PRI, con la clara intención de lograr victorias que pudieran reflejar el pluralismo vigente en la sociedad mexicana. Sin embargo, en el caso de las elecciones para diputados locales, es justamente el PRI el partido que con el paso del tiempo ha recurrido con mayor frecuencia a la coordinación estratégica con partidos aliados, coincidiendo con lo destacado por los estudios enfocados en las elecciones para gobernador. Como se observa en el gráfico 2, a partir del proceso electoral 2003-2004, el PRI ha formado coaliciones en el 60% o más de los distritos electorales locales, perfilándose como el partido más aliancista del período, sólo superado por el PRD en el proceso 2006-2007. Por otro lado, el PAN es el partido más renuente a la formación de coaliciones, lo que deja en evidencia su clara preferencia por competir individualmente, siguiendo la misma estrategia que en las elecciones 174

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ejecutivas en los estados. Durante todo el período analizado se coaligó en menos del 40% de los distritos —superando el 20% sólo en 2009-2010 y 2012-2013—, y en el proceso electoral 2015-2016 sólo lo hizo en el 18,6% de los distritos. Gráfico 2. Porcentaje de distritos locales donde los tres principales partidos formaron coaliciones (2000-2016) 100 90 80

Porcentaje (%)

70 58.4

44.2 37.9

39.4

30.5

30 22.1

68.0

59.4

72.2

67.2

65.0

11.5

13.4

27.8

31.2 18.6

15.2

0.2 2000-2001

2003-2004

PAN

2006-2007

2009-2010

Procesos electorales

PRI

2012-2013

2015-2016

PRD

Fuente: elaboración propia con información de los institutos electorales locales.

Esta situación que presenta al PRI y al PAN en extremos opuestos en sus estrategias para la competencia electoral en distritos locales puede tener diversas explicaciones. Como ya lo ha resaltado la literatura sobre elecciones a las gubernaturas (Reynoso 2011b), el PRI comenzó a formar coaliciones como una estrategia defensiva para conservar el gobierno ante la amenaza presentada por alianzas formadas por los principales partidos opositores (incluso las alianzas PAN-PRD con partidos chicos, que Reynoso llama “megaanti-PRI”). Sin embargo, una vez desplazado del gobierno, empezó a recurrir a alianzas ofensivas para retornar al poder. Es posible suponer que esta misma lógica estaría operando también para las elecciones legislativas. En pocas palabras, luego de perder su lugar como partido hegemónico, y en consonancia con la apertura del sistema político, el paso del tiempo hizo comprender al PRI que competir en solitario le restaba chances electorales, por lo que la formación de coaliciones se convirtió en la estrategia elegida para conservar o recuperar el poder. También, como se verá en la siguiente sección, debe destacarse que el PRI ha logrado establecer coaliciones más estables y duraderas con socios menores que generalmente se repiten (PVEM y PANAL). Llegar a acuerdos con partidos chicos implica para el PRI no tener que asumir costos tan altos, como sí ocurriría en caso de negociar con partidos grandes (algo 175

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que puede pasarles a PAN y PRD cuando intentan formar alianzas entre sí), y, por lo tanto, genera mayores incentivos para este tipo de estrategia. a. Con quiénes se alían a nivel estatal los partidos mexicanos El siguiente tema por considerar refiere a la identificación de los partidos que se alían entre sí para las elecciones legislativas estatales. En este plano, las coaliciones reflejan una variedad mucho mayor que aquellas que se forman para las elecciones de gobernadores, lo que deja en evidencia que los partidos políticos no sólo cambian sus aliados de una elección a otra, o de un estado a otro, sino también de un distrito a otro en un mismo proceso electoral y dentro del mismo estado. Para analizar este punto, consideramos las diferentes combinaciones de partidos que se presentaron en coalición, tomando como eje los tres partidos más importantes, con la intención de mostrar la heterogeneidad de alianzas presente en la competencia por las diputaciones estatales. En términos metodológicos, cada combinación hace referencia a una particular combinación de socios. Por ejemplo, las alianzas PRI-PVEM, PRI-PVEM-PANAL y PRI-PANAL son consideradas como tres combinaciones diferentes. De este modo, se supone que un partido que participa en un mayor número de combinaciones recurre a una mayor cantidad de estrategias diferenciales para establecer quiénes son sus socios. Vale aclarar que una misma combinación puede haberse presentado en distintos distritos al mismo tiempo, o incluso en diversos procesos electorales a lo largo del tiempo, pero sólo se computa una vez. A lo largo del período bajo estudio, el PRI no sólo es el partido que ha recurrido de manera más frecuente a las coaliciones, como se señaló antes, sino el que ha presentado mayor heterogeneidad en sus alianzas, estando dicho partido incluido en 46 combinaciones diferentes. Le sigue el PRD, con 33 combinaciones, y el luego el PAN, con 23 (ver la tabla 1). Es importante destacar que si se consideran las elecciones de gobernadores para el mismo período, las combinaciones se reducen a 20, 23 y 19, respectivamente. Esto demuestra que, para el caso de elecciones de diputados locales, los partidos grandes recurren a un número más elevado de potenciales aliados. Como se observa en la tabla 1, las denominadas alianzas “contra natura” (es decir, aquellas en las que se coaligan partidos alejados ideológicamente) representan un porcentaje importante de las combinaciones de coaliciones forjadas por los tres principales partidos mexicanos.14 Sin embargo, existen variaciones

14 Existen varios trabajos acerca de la posición ideológica de los partidos mexicanos. Seguimos aquí la visión aceptada generalmente, que ubica al PT, Convergencia y PRD en la centro-izquierda; al PRI, en el centro, y al PAN, PANAL y PVEM, en la centro-derecha (ver, entre otros, Reynoso 2011b). 176

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importantes entre ellos. El 61% de las coaliciones que realizó el PAN fueron con partidos que se encuentran ubicados hacia la izquierda del espectro ideológico (PRD, Partido del Trabajo [PT] y Partido Convergencia, llamado en la actualidad Movimiento Ciudadano). Del total de combinaciones que promovió Acción Nacional, el PRD estuvo presente en cerca de la mitad, en una clara muestra del pragmatismo que primó en la formación de estas alianzas. Sus coaliciones con el PANAL responden de mejor manera a las posturas ideológicas de ambas fuerzas políticas, aunque este último es un partido fundado en 2006, y en los últimos procesos electorales se ha aliado mayoritariamente con el PRI. Tabla 1. Número de combinaciones de partidos para la formación de coaliciones electorales, 2000-2016 PAN

PRI

PRD

Número de combinaciones

Número de combinaciones que representan coaliciones “contra natura” (%)

14 (61%)

9 (20%)

17 (52%)

Aliados más repetidos en las combinaciones

PRD (47,8%) Partidos locales (43,5%) PANAL (39,1%)

Partidos locales (56,5%) PVEM (56,5%) PANAL (43,5%)

PT (42,4%) PC/MC (39,4%) PAN (33,3%)

Nota: las alianzas “contra natura” del PAN son las que incluyen al PRD, al PT y/o a Convergencia; las del PRI son aquellas con el PRD y/o el PT; y las del PRD, las conformadas con el PAN, el PVEM y el PANAL. Los porcentajes no suman 100%, ya que en diversas alianzas pueden haber participado más de dos partidos. Fuente: elaboración propia con base en información de los institutos electorales locales.

Las alianzas realizadas por el PRD también pueden entenderse desde ambos ejes de análisis. Por un lado, sus dos principales aliados, el PT y PC/MC, se ubican a la izquierda del espectro ideológico en México, y las coaliciones con uno o ambos partidos han sido una constante a lo largo de los años. Pero, por otro lado, el PAN aparece como el tercer partido con el que el PRD ha formado más coaliciones, con más del 33%, lo cual parece haber respondido a la decisión pragmática de ambos organismos políticos de unirse para derrotar al PRI. El PRD también ha forjado coaliciones ocasionales con el PANAL y el PVEM, por lo que el porcentaje de alianzas “contra natura” alcanza el 52%. Por último, el PRI es el que muestra menor porcentaje de este tipo de coaliciones (20%), ya que sólo realizó dos con el PRD y siete con el PT a lo largo del período. Por el contrario, sus principales socios, el PVEM y el PANAL (además de diversos partidos locales),

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son partidos ideológicamente cercanos que, sin embargo, han variado sus socios a lo largo del período analizado. La formación de coaliciones “contra natura” parece responder claramente a contextos en los cuales el PAN y el PRD, por separado, son incapaces de derrotar al PRI. Incluso, la formación de coaliciones con aliados ideológicamente cercanos queda relegada para estos partidos, ya que los apoyos que estas les permitirían conseguir resultan insuficientes. De esta manera, parece aplicar la misma lógica que expone Reynoso para el caso de las elecciones de gobernadores (2011b, 95): se trata de una evaluación racional para evitar el resultado menos deseado, es decir que el partido en el último orden de preferencia (PRI) resulte ganador. Estas alianzas “contra natura” tienen mayor presencia entre las combinaciones que presenta el PAN, que en las del PRD. El PAN se coaliga poco, pero en la mayoría de las ocasiones lo hace con partidos ideológicamente lejanos (sobre todo el PRD), mostrándose como el más pragmático (en términos ideológicos) de los partidos grandes a la hora de concretar coaliciones para diputados locales. Por su parte, el PRI, al contar con un gran caudal de votos en la mayoría de los estados del país, considera que las coaliciones con partidos menores le son funcionales para ser competitivo y ganar elecciones, por lo que no le resulta necesario buscar coaliciones con partidos alejados en el espectro ideológico. b. Más allá de las elecciones ejecutivas: estrategias divergentes de coordinación estratégica Como han destacado diversos trabajos sobre el caso mexicano, las coaliciones conformadas para las elecciones de gobernador muestran la intención de las élites partidistas de coordinarse para acceder al gobierno estatal o mantenerlo, y han adquirido mayor relevancia a medida que las elecciones se han hecho más competitivas (Miño 2015; Reynoso 2011a y 2011b). Sin embargo, y contrario a la literatura académica, no necesariamente estas coaliciones se repiten en todos los distritos locales a la hora de contender por el acceso a las diputaciones estatales. En aquellos casos en que la misma coalición que impulsa al candidato a gobernador se replica en todos los distritos locales, esta se denomina alianza convergente (AC); mientras que nos encontramos con una alianza divergente (AD) allí donde el patrón de competencia de los partidos en un distrito difiere del observado en la elección para gobernador.15 Esto se puede deber a que 1) la coalición que un partido conforma para la contienda por la gubernatura no se repite en ninguno de los

15 Para identificar la divergencia/convergencia, consideramos qué partidos forman la coalición. En este sentido, una coalición es considerada convergente aun si lleva diversos nombres, pero reúne a los mismos socios (ver Clerici 2014 para una discusión más extensa sobre las formas de medir la divergencia). 178

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distritos en los que se eligen diputados locales, o sólo lo hace en algunos distritos (en los demás, el partido compite solo o forma otras alianzas); 2) un partido se presenta individualmente en la elección para el Ejecutivo pero con aliados en las elecciones para diputados locales; o 3) un partido se presenta individualmente en todos los distritos locales en la elección para diputados pero forma una coalición en la elección de gobernador. Para refinar el análisis, planteamos dividir las coaliciones divergentes en “limitadas” (en el 50% o menos de los distritos no se repite la coalición presentada para la elección de gobernador) y “altas” (en más del 50% de los distritos no se repite la coalición de gobernador). Esto con el propósito de evitar considerar como similares situaciones en donde la divergencia se da sólo en algunos distritos dentro de un estado, y aquellas en los que alcanza a casi todos. Como puede observarse en la tabla 2, el PRI, el PAN y el PRD muestran variaciones en las estrategias para competir a lo largo del territorio en los momentos que se desarrollan elecciones concurrentes, es decir, comicios donde se eligen gobernador y diputados locales en el mismo proceso electoral. La única excepción se presenta en el proceso 2000-2001, cuando el PRI no presentó coaliciones en ninguno de los cargos en disputa. Para el período bajo estudio, en el que se consideran 90 elecciones concurrentes,16 el PAN formó coaliciones en 40 (44,4%), el PRI en 72 (80%) y el PRD en 60 (66,7%), ya sea para gobernador y/o para diputados locales. Tabla 2. Alianzas convergentes y divergentes en elecciones concurrentes (2000-2016) 2000-2001 2003-2004 2006-2007 2009-2010 2012-2013 2015-2016 Nº de estados con elecciones concurrentes

ADA

ADL

ADA

ADL

ADA

ADL

ADA

ADL

ADA

ADL

ADA

ADL

PAN

PRI

3 10 3

6 11

PRD

AC: Alianza convergente; ADL: una alianza divergente limitada; ADA: una alianza divergente alta. Nota: la suma de AC y AD no es igual al número de estados con elecciones concurrentes. La diferencia corresponde a elecciones en las que los partidos compitieron de manera individual. Fuente: elaboración propia con información de los institutos electorales locales.

16 El total de las elecciones para el período fue 99. Sin embargo, para 9 contiendas no fue posible acceder a los datos de elecciones legislativas locales. Seis de ellas corresponden al proceso 20002001. Asimismo, en este último proceso se incluyeron 3 elecciones que tuvieron lugar en 1999. 179

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En el período 2000-2016, el 52,5% (21) de las 40 coaliciones formadas por el PAN en elecciones concurrentes y el 59,7% (43) de las 72 integradas por del PRI fueron divergentes. Esto implica que ambos partidos eligieron estrategias distintas para competir por cargos ejecutivos y legislativos en más del 50% de las contiendas. En el caso del PRD, las alianzas divergentes se presentan en el 43,3% (26) de las 60 elecciones en las que el partido compitió coaligado. Aunque se trata de un número menor al de los otros partidos, continúa siendo un porcentaje alto y demuestra que el PRD decide competir de una manera diferente para los distintos cargos en disputa. Es importante destacar, a su vez, que el 71,4% de las alianzas divergentes formadas por el PAN fueron divergentes “altas”, y lo mismo sucedió con el 65,1% de las conformadas por el PRI y el 80,8% de las conformadas por el PRD. De esta forma, se puede apreciar que cuando los partidos deciden seguir estrategias de alianzas distintas en las elecciones de diputados y gobernador, la divergencia suele estar presente en la gran mayoría de los distritos. La tabla 3 presenta los datos de manera más desagregada, considerando la cantidad de distritos locales en los que se presentan coaliciones divergentes. Esto permite conocer con más detalle las estrategias de competencia en el territorio y alcanzar mayor precisión en el análisis, ya que existen estados en los que las coaliciones para gobernador se replican en algunos distritos para diputados, aunque no en otros. Tabla 3. Cantidad de distritos con alianzas divergentes en elecciones concurrentes 2000-2001 2003-2004 2006-2007 2009-2010 2012-2013 2015-2016 Elecciones concurrentes

Distritos

220

376

299

350

300

388

PAN

36,4

PRI

0,0

5,6

29,4

23,4

19,7

0,5

25,5

18,7

27,1 142 47,3 221 57,0

PRD

120

54,5

23,1

17,1

26,0 102 34,0

13,7

AD: Alianza divergente. Fuente: elaboración propia con información de los institutos electorales locales.

Tal como se observa en la tabla 3, el PAN es el partido que presenta un menor número de alianzas divergentes, seguido por el PRD y el PRI, que es el partido que muestra mayor divergencia en las estrategias de competencia. En el próximo apartado, al analizar la formación de coaliciones totales o parciales para las elecciones de diputados locales, expondremos posibles causales. 180

“Juntos pero revueltos”. Estrategias electorales y coaliciones partidarias Lisandro M. Devoto • Juan C. Olmeda

c. Coaliciones totales o parciales

Como hemos mencionado, en las elecciones para diputados locales los partidos no sólo pueden elegir a sus aliados, sino que además pueden decidir si lo harán con esos mismos socios en todos los distritos de un mismo estado (coaliciones totales —CT—) o sólo en algunos (coaliciones parciales —CP—). Esto último les da margen para establecer, de manera más precisa, estrategias variadas para los diferentes distritos en una misma elección. En otras palabras, en un mismo estado, los partidos pueden recurrir a distintas estrategias en diversos distritos. Cuando este es el caso, es posible argumentar, retomando un concepto de Clerici (2014), que existe una divergencia horizontal entre las coaliciones formadas. Sin embargo, vale aclarar que, si bien no es la regla, puede haber casos en los que una serie de partidos formen una coalición total para la elecciones de diputados (lo que daría una convergencia horizontal), pero pueden elegir otros socios para la elección de gobernador (lo que supondría una divergencia, pero en términos verticales).17 Asimismo, el considerar las diferencias entre coaliciones parciales y totales nos permite aprehender una dinámica que opera más allá de que las elecciones de diputados sean o no concurrentes con las de gobernador. Como se observa en la tabla 4, el PRI es el partido que más ha utilizado las coaliciones parciales, principalmente a partir de las elecciones del ciclo 2006-2007. El uso de esta estrategia alcanzó su máxima expresión en el proceso 2015-2016, cuando integró este tipo de coaliciones en el 74% de las elecciones. Podríamos decir que esto responde a que el partido plantea estrategias que se adaptan a las condiciones de competencia en cada uno de los distritos locales, lo que da como posible resultado la coexistencia de distintas alianzas en distritos diferentes durante una misma elección e, incluso, el considerar la posibilidad de competir solo en otros. Sin embargo, no debe perderse de vista que el PRI es el único partido que recurre a las coaliciones totales y parciales en igual proporción, si tenemos en cuenta el agregado de todo el período. Esta convivencia de estrategias distintas abona también a una mayor divergencia en las alianzas, lo que resulta más notorio al desagregar el análisis por distritos (tabla 3). En el proceso 2015-2016, con la nueva legislación vigente, se aprecia que el PRI decide competir formando coaliciones parciales en

17 Para citar sólo algunos casos, en Guanajuato, en el 2000, se conformó una coalición para gobernador entre el PRD, el PT, el Partido Alianza Social (PAS) y el Partido Socialdemócrata (PSD), mientras que para diputados hubo una coalición total que incluyó al PRD, PAS, PC, mientras que el PT y el PSD compitieron por su cuenta. En Michoacán, en 2007, para la elección del gobernador se coaligaron el PRD, PT, PC y PAS, mientras que en la elección de diputados hubo una coalición total PRD, PT y PC, mientras que el PAS compitió por su cuenta. En Nuevo León, en 2009, para la elección del gobernador se formó una alianza entre el PRI, el PVEM, el Partido Demócrata (PD) y el Partido Cruzada Ciudadana (PCC) —los dos últimos son partidos estatales—, mientras que para diputados hubo una coalición total entre PRI, PD y PCC, y el PVEM compitió por su cuenta. 181

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la gran mayoría de las elecciones de diputados, lo que le permite mantener estrategias mayoritariamente divergentes en la elección de gobernador (tablas 2 y 3). Esto indica que el partido responde estratégicamente a la nueva normativa, ya que, de haber conformado coaliciones totales para diputados, las reglas recientes lo hubiesen obligado a replicar la misma coalición para gobernador. Tabla 4. Estrategia de competencia de los tres principales partidos, 2000-2016

Nº de estados/ elecciones PAN PRI PRD

2006-2007

2009-2010

CT 2

7,4 0 18,5

Nº de estados/ elecciones

PAN PRI PRD

2003-2004

PAN PRI PRD

2000-2001 CP 2 1

SC 23 26 22

CT 4 16 9

CP SC CT 1 25 4 4 10 13 2 19 17 % % 7,4 85,2 13,3 3,3 83,3 13 3,7 96,3 53,3 13,3 33,3 42 0 81,5 30 6,7 63,3 55 2012-2013 2015-2016 32

CT 7 15 10

CP 3 13 5

22 47 31,3

% 9,4 40,6 15,6

CP SC CT CP 3 24 9 4 11 7 14 11 6 8 9 7 % % 9,7 77,4 31 14 35,5 22,6 48,3 37,9 19,4 25,8 31 24 TOTAL

31 SC 22 4 17 68,8 12,5 53

CT 6 5 6

CP 3 23 5

19,4 16 19,4

% 9,7 74,2 16

SC 16 4 13 55,2 13,8 44,8

176 SC 22 3 20

CT 32 63 56

CP 16 63 25

SC 132 54 99

71 9,7 64,5

% (sobre totales) 18 9 73,3 35 35 30 31 13 55

CT: Coalición total; CP: Coalición parcial; SC: Sin coalición. Nota 1: las CT incluyen las elecciones en que el partido conformó una misma coalición para todos los distritos en los que compitió, mientras que las CP incluyen las elecciones en las que el partido conformó una alianza en menos del 100% de los distritos, e incluso casos en que el partido conformó más de una coalición en la misma elección (en distritos diferentes). Nota 2: en el proceso 2000-2001 no se cuentan los estados de Baja California Sur, Chiapas, Guerrero, Nayarit y Querétaro; en el proceso 2003-2004 no se incluyen Baja California Sur y Querétaro; en el proceso 2006-2007 no se incluye Querétaro; en el proceso 2009-2010 no se incluyen Guerrero, Michoacán y Querétaro; y en el proceso 2015-2016 no se cuenta Puebla. Algunos de los porcentajes están redondeados. Fuente: elaboración propia con datos de los institutos electorales locales.

182

“Juntos pero revueltos”. Estrategias electorales y coaliciones partidarias Lisandro M. Devoto • Juan C. Olmeda

Por otro lado, el PAN es el partido que prefiere participar en mayor medida de manera individual, compitiendo en solitario en alrededor del 70% —o más— de las elecciones para diputados locales en cada proceso (con la excepción de 20092010, cuando este porcentaje cayó al 55,2%, y la formación de coaliciones totales ganó terreno a lo largo del territorio). Asimismo, no se ha destacado por integrar coaliciones parciales, las que se han presentado consistentemente en menos del 10% de las elecciones en las que participó el partido a lo largo de los últimos años (de nuevo, con la excepción de 2009-2010). Como se ha expuesto a lo largo del texto, el PAN compite generalmente solo, y, como muestra la tabla 4, en caso de conformar alianzas, son principalmente alianzas totales. Esto puede deberse a que el partido no cuenta con socios estables, ya que no ha mantenido una estrategia de alianza que se haya mantenido en el tiempo y/o se haya expandido en el territorio. Se trata de coaliciones coyunturales con el objetivo claro de ganar elecciones, sobre todo donde gobierna el PRI, razón por la cual las alianzas “contra natura” están tan presentes en su estrategia. Por último, se aprecia que el PRD se inclina por competir solo o por conformar coaliciones totales, siendo ambas estrategias las que alternadamente dominan la participación del partido en los procesos electorales del período 2000-2016. Fue en el proceso 2009-2010 donde más recurrió a las coaliciones parciales, cuando se valió de ellas en siete estados (24%). El PRD parece mostrar una tendencia parecida a la del PAN, ya que a lo largo del período su principal estrategia ha sido competir solo (99 elecciones), seguida por la conformación de coaliciones totales (56) y coaliciones parciales (25). Esto puede deberse a un proceso de toma de decisión basado sólo en la dimensión estatal para definir las estrategias de competencia, y que deja de lado las diferencias que pudieran existir entre los distritos; o a que la misma coalición resulta ser la mejor opción en cada uno de los distritos en diferentes entidades federativas. En el proceso 2015-2016, ante el nuevo marco regulatorio, el PAN y el PRD parecen haber decidido contender en solitario en un mayor número de elecciones, contrario a la estrategia del PRI de conformar coaliciones parciales. Las coaliciones totales que muestran ambos partidos para dichos procesos electorales implicaron un cálculo estratégico, con el objetivo de ganar algunas gubernaturas en coalición y, al mismo tiempo, lograr una composición favorable en los congresos estatales. Esta estrategia les dio un importante rédito político a ambos partidos, en detrimento del PRI.

Conclusiones Las alianzas electorales se han convertido en una práctica recurrente en las elecciones para ocupar cargos en diferentes niveles de gobierno en América Latina, y 183

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México no ha sido la excepción a la regla. Dentro de los estados, el aumento de la competencia llevó a que los partidos recurrieran a esta estrategia para potenciar sus posibilidades de victoria. Si bien diversos trabajos han comenzado a abordar el tema en años recientes, ninguno se ha enfocado hasta ahora en las estrategias que utilizan los partidos en las elecciones para diputados locales. El presente artículo representa un primer estudio sobre dichas estrategias para el caso mexicano, a partir del análisis de 180 contiendas que tuvieron lugar en el período 2000-2016. Si bien se trata de un trabajo de carácter más exploratorio y descriptivo, el análisis de los datos nos permitió confirmar que el tipo de dinámicas que impera en estas elecciones no se puede asimilar con las que se tejen para los comicios de gobernador. En muchos casos, los partidos no replican las coaliciones que se forman para competir por el cargo ejecutivo. En otras ocasiones, las alianzas que se conforman en las contiendas por las gubernaturas se replican para las elecciones legislativas en algunos distritos, pero no en otros. Esto nos permite afirmar que los partidos no sólo desarrollan estrategias diferentes entre estados y a lo largo del tiempo, sino incluso en diversos distritos en una misma elección y dentro de una misma entidad federativa. En términos generales, los datos muestran que la formación de coaliciones ha ido en aumento a lo largo del tiempo. Sin embargo, luego de alcanzar un punto máximo en el proceso electoral 2006-2007, la tendencia parece haberse estancado. No menor puede haber sido el efecto de los recientes cambios en la legislación orientados a promover mayor convergencia entre las coaliciones, en un movimiento similar al que se intentó en Brasil con la “verticalización”. En relación con los tres partidos principales, el PRI es el partido que forma coaliciones de manera más reiterada, presentando además mayor variación en los socios que elige. También es la fuerza política que más recurre a alianzas divergentes y coaliciones parciales. En el extremo opuesto, el PAN es quien menos recurre a las alianzas, aunque en los casos en que lo hace, el PRD aparece como su principal socio, a pesar de la distancia ideológica existente entre ellos. Si bien el PRD privilegia las coaliciones ideológicas, también genera vínculos con el PAN en reiteradas ocasiones. Para este tipo de competencias, también puede observarse un tipo de vinculación totalmente ausente en otro tipo de contiendas: alianzas PRI-PRD. Si bien el número de distritos en donde dichos partidos se coaligaron es ínfimo, esta vinculación no es imposible, tal como lo asume el sentido común sobre la política mexicana. Por último, este trabajo debe ser pensado como un primer paso en una agenda de investigación a futuro. Entre los temas en los que debemos profundizar están el nivel de éxito de las coaliciones, la definición de las candidaturas entre los partidos coaligados, la vinculación entre las estrategias en las elecciones para 184

“Juntos pero revueltos”. Estrategias electorales y coaliciones partidarias Lisandro M. Devoto • Juan C. Olmeda

diputados de mayoría y los electos por representación proporcional, así como el análisis de las dinámicas observadas en las elecciones para ejecutivos municipales. Por último, vale la pena indagar con más detalle en qué medida la definición de estrategias dentro de los estados tiene algún vínculo con las que los partidos adoptan para contiendas federales. Si bien la ciencia política ha comenzado a superar el sesgo nacional, continuar descendiendo en el nivel de análisis se impone como una tarea en la que aún estamos a mitad de camino.

Referencias 1.

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H Lisandro M. Devoto es licenciado en Relaciones Internacionales y magíster en Política Económica Internacional por la Universidad de Belgrano (Argentina); y doctor de investigación en Ciencias Sociales con mención en Ciencia Política por la FLACSO (México) Actualmente es becario del Instituto de Investigaciones Jurídicas por el Programa de Becas Posdoctorales en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Entre sus líneas de investigación destacan el estudio de las elecciones, partidos políticos y estrategias de competencia, coaliciones electorales en México, política subnacional, representación y participación política, innovación democrática. Entre sus últimas publicaciones se encuentran “Elecciones en Colima 2015. La hegemonía del PRI en jaque”, en Los estados en 2015. Resultados y alcances de la reforma político-electoral 2014, coordinado por Rosa María Mirón Lince; México: Facultad de Ciencias Políticas y Sociales UNAM (en prensa), y “Las relaciones entre el Estado y la sociedad civil organizada en el nivel estatal: los casos de Guanajuato y Veracruz”, en Democracia en América Latina. Entre el ideal utópico y las realidades políticas, editado por Alex Caldera Ortega y Armando Chaguaceda Noriega, 263-297. México: Fontamara – Universidad de Guanajuato. 2016. * lisandro.devoto@gmail.com Juan C. Olmeda es licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (Argentina); magíster en Ética, Política y Política Pública por la University of Essex (Reino Unido); y magíster y doctor en Ciencia Política por la Northwestern University (Estados Unidos). Actualmente se desempeña como profesor-investigador en el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México. Entre sus líneas de investigación se encuentran el federalismo comparado en América Latina, la política y las políticas públicas a nivel subnacional en México, y los procesos de recentralización en América Latina. Entre sus últimas publicaciones se encuentran “The Federal Dilema: Organisational Strategies and the Consolidation of Parties in Mexico and Argentina” (con Julieta Suárez-Cao). Bulletin of Latin American Research. 2016, DOI: DX.DOI.ORG/:10.1111/blar.12594 y “Policy Analysis in State Governments in Mexico”, en Policy Analysis in Mexico, editado por José Luis Méndez y Mauricio Dussauge-Laguna. Bristol: Policy Press. 2016. * jcruzo@colmex.mx 187

E TEMA LIBRE F

Partidos políticos, ideologias e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014 Flávio Contrera Universidade Federal de São Carlos (Brasil) Matheus Lucas Hebling Universidade Estadual de Campinas (Brasil) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.07 RECEBIDO: 4 de abril de 2016 APROVADO: 7 de agosto de 2016 REVISADO: 20 de outubro de 2016

Este estudo teve por objetivo identificar os posicionamentos ideológicos dos partidos brasileiros em questões de política externa bem como suas posições sobre o papel do Brasil no exterior na eleição presidencial de 2014. Os resultados demonstraram que o espaço ideológico em que os partidos foram classificados na escala esquerda-direita em política externa encontra similaridade com o espaço em que eles são geralmente classificados pelos analistas em estudos que não isolam a política externa. Ademais, mostram que a maioria dos partidos defendeu que o Brasil atuasse de forma protagonista na política externa. Contudo, esses partidos diferem quanto às parcerias estratégicas que o país deve firmar. RESUMO:

PALAVRAS-CHAVE: partidos políticos • política externa • ideologia • Brasil (Thesaurus)

• eleições (palavras-chave autor)

H Versão similar do artigo foi apresentada no 8º Encontro Latino-americano de Ciência Política (Alacip). Trata-se de uma pesquisa não vinculada a outros projetos de investigação. Não há fonte de financiamento.

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Political Parties, Ideologies and Foreign Policy in Brazil’s Presidential Election of 2014 ABSTRACT: This study aimed to identify the ideological positions of Brazilian parties

on the issue of foreign policy and their positions about Brazil’s role abroad in the presidential election of 2014. The results show that the ideological space in which the parties classified themselves along the left-to-right scale on foreign policy is quite similar to the way they are generally classified by political analysts in studies that do not consider foreign policy in isolation. Furthermore, the findings show that most of the parties defended Brazil’s playing a major role in foreign policy, although they differ regarding the strategic alliances that the country should establish. political parties • foreign policy • elections • Brazil (Thesaurus) • ideology (author’s keywords) KEYWORDS:

Partidos políticos, ideologías y política exterior en las elecciones presidenciales brasileñas del 2014 El estudio tuvo como objetivo identificar las posiciones ideológicas de los partidos brasileños en el tema de política externa y sus posiciones acerca del rol de Brasil en el exterior en la elección presidencial del 2014. Los resultados señalan que el espacio ideológico en el que los partidos se clasificaron en la escala izquierdaderecha en política exterior es similar al espacio en el cual ellos generalmente son clasificados por los analistas en estudios que no aíslan la política externa. Igualmente, los hallazgos demuestran que la mayoría de los partidos defendió que Brasil tuviera un rol protagónico en su actuar internacional, pero difieren en cuanto a las alianzas estratégicas que el país debe establecer. RESUMEN:

PALABRAS CLAVE:

Brasil (Thesaurus)

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partidos políticos • política exterior • elecciones • ideología •

Introdução Apesar de não constituir um elemento decisivo para a escolha do eleitor no Brasil, os posicionamentos dos partidos políticos a respeito das questões de política externa estão presentes nos programas de governo dos candidatos à Presidência da República e cada vez mais essa temática tem ganhado um espaço importante no debate presidencial (Almeida 2006). Todavia, ainda há pouco esclarecimento a respeito dos posicionamentos que os partidos brasileiros sustentam nessa esfera, tendo em vista o desenvolvimento recente dessa área de estudo. No final dos anos 1970, Merle (1978, 80) afirmou haver uma “conspiração do silêncio” entre estudiosos de partidos políticos e política externa, devido ao fato de o tema situar-se na interseção de duas disciplinas “que trabalham separadamente e que raramente se comunicam entre si”. Na literatura nacional, Almeida (1986) foi pioneiro em artigo que se propunha a iniciar uma discussão sobre o espaço e o papel da política externa nos programas e nas atividades dos partidos políticos brasileiros. Oliveira e Onuki (2010) propuseram-se a demonstrar como evoluiu a posição dos partidos brasileiros em política externa e a analisar a crescente polarização política dessa área. Recentemente, Lopes e Faria (2014) argumentaram que está em curso no Brasil a superação definitiva da ideia de que a política externa é irrelevante eleitoralmente, uma vez que as posições sustentadas nela podem minar a imagem e o prestígio de candidatos e partidos. Na arena legislativa, vários esforços têm sido feitos para a compreensão da relação entre os Poderes Executivo e Legislativo e a condução da política externa brasileira (Lima 2000; Oliveira e Onuki 2007). Parte da literatura rejeita a noção de que o Poder Legislativo possa ser um ator interessado no tema, o qual seria relegado ao Executivo, que concentra poderes nessa esfera, dado o arranjo institucional brasileiro (Alcântara 2001; Lima e Santos 2001; Oliveira 2004). Por outro lado, outra corrente da literatura defende que o Poder Legislativo conta com controles ante e ex-post do processo decisório em política externa (Anastasia, Mendonça e Almeida 2012; Diniz 2009; Diniz e Ribeiro 2008 e 2010). Há ainda estudos focados na análise do comportamento dos partidos no Congresso nessa temática (Feliu e Miranda 2011; Feliu e Onuki 2014). Com efeito, a política externa acontece em um ambiente complexo que envolve o trabalho de coalizões de atores e grupos nacionais e internacionais. Suas matérias estão frequentemente ligadas, o que reflete a força de vários partidos e suas preocupações específicas. Dessa maneira, a política externa decorre de questões domésticas bem como das relações externas de um país, exigindo uma análise multinível e multifacetada, a fim de confrontar suas complicadas origens e natureza. Putnam (1988) afirma que a política externa ocorre em jogos 193

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políticos de dois níveis, expressando uma relação entre o sistema internacional e o ambiente doméstico. No nível internacional (nível I), o interesse interno deve ser maximizado e, no nível doméstico (nível II), pressões de grupos de interesse devem ser tratadas pelo governo. Milner (1997) argumenta de maneira similar ao defender a existência de um vínculo direto entre atores domésticos e internacionais, em um cenário denominado poliárquico, pois o poder e a autoridade do processo decisório é dividido entre diferentes atores. No nível nacional, os grupos domésticos pressionam o governo para adotar políticas a seu favor, enquanto políticos buscam o poder construindo coalizões entre os constituintes. Entende-se como grupos domésticos os partidos políticos, a mídia, a opinião pública e os grupos de interesse, que recorrentemente podem estar ligados entre si (Mingst 1995). Entre esses grupos, os partidos políticos são os mais importantes canalizadores de opiniões e mecanismos de representação de interesses em uma democracia, representando diferentes preferências na arena eleitoral1 por meio da publicação de manifestos e programas que refletem a imagem que o partido possui de si mesmo. De acordo com Robertson (1976) e Budge e Farlie (1983), a teoria da saliência postula que os partidos políticos não fornecem respostas diferentes para uma determinada agenda de problemas políticos, mas tornam mais salientes as questões que são vantajosas para si próprios. Nesse sentido, Budge et al. (2001) apontam que a maioria dos programas dispõe de propostas iguais ou extremamente similares. Além disso, a teoria da saliência também se baseia no conceito de issue ownership, entendido aqui pela ideia de que certos partidos são percebidos pelos eleitores como sendo mais competentes do que seus adversários em uma área política específica (Budge 1982). Os partidos políticos tendem a priorizar certas questões durante as eleições, ao passo que suas atitudes políticas podem mudar lentamente (Petrocik 1996). Tais problemas vêm à tona por motivos que escapam do controle dos partidos. Portanto, a teoria da saliência conclui que é racional para os partidos enfatizarem apenas os problemas em seu portfólio ideológico em situações em que 1) a posição do partido está associada às preferências da maioria e/ou em situações

1 Lowi (1964) propõe três tipos de arenas decisórias segundo o grau de divisibilidade nos objetos das decisões, diferindo na forma de controle e atuação dos interessados: 1) distributiva, na qual transacionam interesses divisíveis. Há afastamento dos partidos em formulação, porém é grande a participação quando na aplicação das decisões; 2) regulatória, em que há possibilidade de desagregação, como concessão de serviços públicos, normas sanitárias etc.; 3) redistributiva, na qual as decisões são agregadas; categorias sociais socioeconômicas, como distribuição de renda e propriedade, como reforma agrária, política salarial e tributária. Aqui, as coalizões são estáveis e diferenciadas socioeconomicamente. 194

Partidos políticos, ideologias e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014 Flávio Contrera • Matheus Lucas Hebling

em que 2) o eleitorado acredita que o partido tem maior competência do que seus concorrentes para lidar com determinado assunto. Esses dois critérios determinam a atratividade de questões para um partido. Consequentemente, pode-se inferir que os partidos enfatizam ou minimizam questões específicas não por acaso, mas de uma forma previsível. Winslett (2012) aponta que a competição partidária tem um grande impacto na política externa, de modo que se um problema de política externa ameaça o partido governante com uma possível derrota, então toda a agenda deste coloca-se em risco. Enquanto representante do partido no Executivo, o Presidente é responsável perante seu eleitorado a promover no governo as políticas defendidas pelo seu partido na eleição. Segundo Aldrich (2011), os militantes do partido, que fornecem um peso de compensação à maioria centrista da opinião pública, empenham-se em tentar constranger os líderes do partido e seus candidatos ambiciosos nessa direção. Aldrich et al. (2006) também sugere que, uma vez que o público possui diferentes atitudes e credos para com uma política, ele refletirá tais atitudes em um contexto eleitoral. Tal conexão é majoritariamente fruto da percepção de eleitores sobre problemas mundiais e como eles poderiam afetar o país. Assim, quanto maior ou mais forte for o evento, mais a política externa se torna relevante para o voto em determinado partido. Disso resulta um relacionamento causal indireto, ao ligar o eleitor ao partido político e este à política externa. A partir dessas considerações, este trabalho, de caráter exploratório, teve por objetivo identificar os posicionamentos ideológicos dos partidos brasileiros em questões de política externa bem como suas posições sobre o papel do Brasil no exterior na eleição presidencial de 2014. Buscou-se também verificar as temáticas que os partidos mais abordaram, o número de propostas e as análises de conjuntura que emitiram, bem como o direcionamento, se positivo, negativo ou neutro de suas posições. Os resultados demonstram que o espaço ideológico em que os partidos foram classificados na escala esquerda-direita em política externa encontra similaridade com a posição em que eles são geralmente classificados pelos analistas em estudos que não isolam a política externa. Ademais, mostram que a maioria dos partidos defendeu que o Brasil atuasse de forma protagonista na política externa. No entanto, esses partidos diferiram quanto às parcerias estratégicas que o país deveria firmar. As principais contribuições deste estudo são a adaptação do método do Manifesto Project para estimar o posicionamento ideológico dos partidos em um tema específico, a política externa, e a criação de uma escala, a minimalista-protagonista, para posicionar espacialmente os partidos quanto ao papel que o Brasil deve desempenhar no exterior.

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Na próxima seção, apresentamos as categorias e o método utilizado para posicionar os partidos espacialmente na política externa. Na segunda seção, elencamos as categorias que compõem a escala esquerda-direita na política externa bem como as propostas e posições dos partidos nela. Na terceira seção, expomos uma proposta de escala para mensurar a posição dos partidos sobre o papel do Brasil no exterior e seus resultados. Por fim, mostramos as principais conclusões do estudo.

1. Um método para estimar a posição dos partidos na política externa Nas eleições presidenciais brasileiras de 2014, 11 partidos políticos registraram candidatura para concorrer ao cargo. São eles: Partido dos Trabalhadores (PT), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Social Cristão (PSC), Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), Partido Verde (PV), Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (PSTU), Partido Social Democrata Cristão (PSDC), Partido da Causa Operária (PCO), Partido Comunista Brasileiro (PCB) e Partido Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB). Para identificar os posicionamentos desses partidos em questões de política externa, coletamos, do site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) na web, pela ferramenta conhecida como DivulgaCand, os programas de governo dos candidatos que concorreram à Presidência da República em 2014. Esses materiais foram submetidos a uma análise quantitativa e qualitativa de seus conteúdos. De acordo com Bardin (2002, 35), a análise de conteúdo consiste em “um conjunto de técnicas de análise das comunicações que utiliza procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens”, o qual adota normas sistemáticas de extrair significados temáticos ou significantes lexicais por meio dos elementos mais simples do texto. O procedimento adotado para o tratamento dos dados foi o da análise temática ou categorial, baseada em operações de desmembramento do texto em unidades, para descobrir os diferentes núcleos de sentido que constituíram a comunicação e cuja presença ou frequência de aparição significou alguma coisa para o objeto. Pressupôs-se, assim, que um texto contém sentidos e significados, patentes ou ocultos, que podem ser apreendidos por um leitor que interpreta a mensagem contida nele por meio de técnicas sistemáticas apropriadas. A mensagem pode ser apreendida decompondo-se o conteúdo do documento em fragmentos mais simples, que revelem sutilezas contidas em um texto. Para Chizzotti (2006), os fragmentos podem ser palavras, termos ou frases significativas de uma mensagem. Neste trabalho, definimos como unidade de registro desses

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Partidos políticos, ideologias e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014 Flávio Contrera • Matheus Lucas Hebling

fragmentos as frases que continham menções às questões de política externa. Frases que continham a expressão verbal de mais de uma ideia ou mais de um significado foram desmembradas, de modo que cada uma pudesse ser classificada em apenas uma categoria. No caso da análise qualitativa, nosso foco foi identificar quais questões estavam presentes, quais estavam ausentes e em que direção os partidos se manifestaram nos programas de governo. Para tanto, classificamos as sentenças coletadas nos manifestos em dois tipos: 1) propostas defendidas pelos partidos e 2) análise conjuntural que envolvem assuntos de política externa. As sentenças de ambos os tipos foram individualmente classificadas nas categorias temáticas que perfazem nosso quadro analítico. Especificamente, as sentenças do primeiro tipo foram ainda divididas entre propostas gerais e propostas específicas, e as de segundo tipo foram classificadas quanto à direção de avaliação da conjuntura, isto é, se foi positiva, neutra ou negativa. A análise quantitativa dos programas partidários pautou-se pela construção de uma distribuição de frequência dos dados que compõem nossa população, baseada na contagem das frases classificadas em cada categoria temática e em cada tipo de menção, isto é, se foi proposta ou conjuntura. De acordo com Bardin (2002, 109), “a importância de uma unidade de registro aumenta com a frequência de aparição”. Uma vez que a métrica dos programas partidários varia consideravelmente, foram calculadas as porcentagens que cada categoria representava quanto ao número total das frases dedicadas à política externa em cada manifesto partidário. Assim, enquanto a primeira parte da análise nos ajudou a perceber a forma como os partidos se posicionaram em termos de direcionamento, a segunda revelou quais assuntos ganharam mais atenção em seus programas de campanha e quais deles foram os mais propositivos. As categorias em que as sentenças foram classificadas foram definidas por meio de um modelo misto (quadro 1), isto é, algumas delas foram definidas antes da exploração do material, e outras se formaram no decorrer dela. As que foram definidas a priori fazem parte do esquema de classificação do projeto Manifesto Research on Political Representation (MARPOR), grupo de pesquisa sediado em Berlim que se dedica à análise de manifestos partidários. Mas, na medida em que o conjunto de categorias do domínio relações exteriores desse método foi insuficiente para lidar com todas as questões de política externa, bem como para tratar das especificidades da política externa brasileira, algumas categorias foram adaptadas, e outras criadas com essa finalidade. As categorias utilizadas neste estudo podem ser consultadas no quadro abaixo.

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Quadro 1. Categorias de análise da política externa brasileira Código

DNP*

DNN*

DPP*

DPN***

AIM*

198

Categoria

Descrição

Defesa nacional (positivo)

Refere-se à importância da segurança e da defesa externa. Pode incluir declarações relativas a: • a necessidade de manter ou aumentar as despesas militares; • a necessidade de garantir efetivos adequados no serviço militar; • a necessidade de modernizar as forças armadas e melhorar a força militar; • a qualificação profissional dos militares; • a necessidade de rearmamento e de autodefesa; • a necessidade de manter as obrigações dos tratados militares.

Defesa nacional (negativo)

Referências negativas aos militares ou ao uso da força militar para resolver os conflitos. Pode incluir referências a: • a diminuição das despesas militares; • o desarmamento; • a redução ou a supressão da conscrição para o serviço militar.

Diplomacia (positivo)

Declaração de crença na paz e nos meios pacíficos para resolução de crises —referência ausente para defesa nacional. Pode incluir: • a paz como objetivo geral; • a desejabilidade de países que aderiram em negociações com países hostis; • o fim de guerras com o intuito de estabelecer a paz; • a crença no uso da diplomacia como meio para resolução de conflitos; • o aumento do corpo diplomático e de gastos com este.

Diplomacia (negativo)

Refere-se a declarações que, embora não neguem a paz ou o uso de meios pacíficos para resolução de crises, se referem a uma: • diminuição do corpo diplomático e de seus custos ou • diminuição da participação do país nos organismos internacionais como agente pacificador ativo.

Antiimperialismo

Referências negativas ao comportamento imperial e/ ou referências negativas a um Estado que exerce forte influência (política, militar ou comercial) em relação a outros Estados. Também podem incluir: • referências negativas ao controle de outros países como se fossem parte de um império; • referências negativas ao controle do capital financeiro internacional sobre setores da economia nacional.

Partidos políticos, ideologias e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014 Flávio Contrera • Matheus Lucas Hebling

INS***

Inserção internacional

Referência positiva a um papel maior do Brasil no mundo, tanto política quanto economicamente. • Inclusão do Brasil como membro permanente do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU). • Maior participação do Brasil no Fundo Monetário Internacional (FMI), no Banco Mundial, dentre outros organismos internacionais. • Diferenciação da categoria internacionalismo positivo por não mencionar a cooperação internacional. Admite-se nessa categoria apenas a cooperação econômica com organismos em que o Brasil está inserido (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul —Brics—, União de Nações Sul-americanas —Unasul— e Mercado Comum do Sul —Mercosul—) e cuja inserção se busca em conjunto com os outros membros desses organismos.

ITP*

Necessidade de cooperação internacional. Também pode incluir referências: • a ajuda aos países em desenvolvimento; Internacionalismo • a necessidade de planejamento mundial para uso de recursos; (positivo) • o apoio à governança global; • a necessidade de tribunais internacionais; • o apoio à ONU ou a outras organizações internacionais.

ITN*

Referências negativas à cooperação internacional. • Menções favoráveis à independência e à soberania nacional do Brasil em matéria de política externa. Internacionalismo • O isolamento e/ou o unilateralismo em oposição ao (negativo) internacionalismo; a redução de auxílio à organizações internacionais. • Negar auxílio/não perdoar dívidas de países em desenvolvimento.

ECO**

EST**

Economia

Menções a objetivos e conjunturas econômicas não cobertos pelas demais categorias e/ou que não apresentam orientações ideológicas.

Estatização

Refere-se à manutenção ou ao aumento da participação do setor público na economia vis a vis à participação estrangeira. Inclui menções a: • o estabelecimento de monopólio estatal sobre a exploração de determinado recurso natural, como petróleo e gás; • a estatização de empresas privadas ou a reestatização de empresas públicas que foram privatizadas (com participação de capital estrangeiro); • a crítica à privatização de empresas públicas, passadas a multinacionais.

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PRP**

Protecionismo (positivo)

Menções favoráveis à manutenção ou à ampliação do mercado interno em face da concorrência externa. Pode incluir políticas de subsídio à produção e à exportação.

PRN**

Protecionismo (negativo)

Apoio ao livre comércio e a mercados abertos com o exterior. Inclui propostas para abolir todos os meios de proteção do mercado interno.

Sustentabilidade

Refere-se a políticas gerais em favor de proteger o meio ambiente e à luta contra a mudança climática em escala global. Pode incluir: • uma grande variação de políticas que têm o objetivo único de proteção ambiental do planeta; • políticas que se referem ao desejo de expansão ou priorização em investimentos sustentáveis.

SUS**

DIR***

Direitos individuais

Defesa de direitos individuais e humanos de brasileiros no exterior bem como de estrangeiros que estejam sofrendo agressões de seus próprios países. Condenação à homofobia, à xenofobia, ao fascismo e ao racismo praticados por outros países contra seu povo ou outros povos.

*Categorias definidas a priori presentes no domínio “relações exteriores” do Manifesto Project Coding Scheme. A categoria Diplomacia (positivo) é identificada como Paz no referido método. **Categorias presentes em outros domínios do Manifesto Project interpretadas no contexto da política externa. ***Categorias criadas a posteriori. Fonte: elaboração dos autores a partir dos dados do Manifesto Project.

Os partidos que mais dedicaram espaço (medido em termos de unidade de registro) à política externa em seus manifestos, em números absolutos, foram PSDB (37), PV (36) e PSC (32). Em seguida, vieram PSB (16), PCB (15), PT (13), PCO (10), PSOL (9), PSTU (7), PRTB (4) e PSDC (2). As classificações dessas unidades revelou que a maioria dos partidos apresenta mais propostas do que análise conjuntural. As exceções são PCO (apenas 50% das unidades eram propostas) e PSTU (apenas 33,7% de suas unidades eram propostas). O PSC foi o partido que mais apresentou, em termos percentuais, propostas específicas. Por outro lado, o PSTU foi o partido que mais apresentou análises conjunturais (66,7%), as quais se caracterizam unanimemente por sua abordagem negativa. O PV (16,7%) superou o PT (7,7%) em termos de análise de conjuntura positiva, e o PSOL apresentou mais análises conjunturais neutras que os demais partidos. Os dados completos dessa análise encontram-se na tabela 1.

200

Partidos políticos, ideologias e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014 Flávio Contrera • Matheus Lucas Hebling

Tabela 1. Classificação das unidades de registro em proposta ou conjuntura (em %) Conjuntura negativa 8,3 6,7 50 11,1 66,7 25 -

PSDB PV PSC PSB PCB PT PCO PSOL PSTU PRTB PSDC

Conjuntura positiva 16,7 6,3 7,7 -

Conjuntura neutra 5,4 2,8 3,1 6,3 11,1 -

Proposta geral 37,8 27,8 12,5 37,5 66,7 69,2 10 11,1 100

Proposta específica 56,8 44,4 84,4 50 26,7 23,1 40 66,7 33,3 75 -

Fonte: elaboração dos autores a partir dos dados dos manifestos de campanha dos partidos (2014).

No que diz respeito à classificação das unidades em temas de política externa, com exceção da categoria Protecionismo positivo, todas as outras apareceram nos manifestos partidários. As categorias Economia (7 partidos), Defesa nacional (positivo) (5) e Anti-imperialismo (5) apareceram em mais manifestos partidários do que as demais. A tabela 2 apresenta a frequência (em %) de aparição de todas as categorias. Tabela 2. Frequência de aparição das categorias temáticas (em %) DNP DNN DPP DPN AIM INS ITP ITN EST ECO PRP PRN SUS DIR PSTU

14,3

57,1 28,6

PCB

6,7

73,3

6,7

13,3

PCO

PRTB

PSB

37,5

12,5

PSC

18,8 18,8 6,3

3,1

15,6

5,4

18,9

2,7

PSDB 21,6

5,4

PSDC

PSOL

11,1

5,6

13,9 16,7 2,8

16,2 2,7

22,2 22,2 44,4

61,5 30,8 7,7 -

38,9

2,8 16,7 2,8

Fonte: elaboração dos autores a partir dos dados dos manifestos de campanha dos partidos (2014).

201

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Como o nosso objetivo é identificar os posicionamentos dos partidos em questões de política externa em termos de orientações ideológicas e do papel do Brasil no exterior, criamos duas escalas a partir das categorias temáticas2 elencadas no quadro 1. São elas: esquerda-direita em política externa e minimalista-protagonista a respeito do papel do Brasil no exterior. Ambas as escalas variam suas pontuações de -100 a 100, as quais representam, respectivamente, os extremos de esquerda e direita no primeiro, e de minimalista e protagonista no segundo. Para chegar ao resultado do posicionamento de cada partido em cada uma das escalas, somamos as porcentagens de cada categoria pertencente a um domínio, de esquerda, direita, minimalista ou protagonista. Da soma das porcentagens das categorias de direita, subtrai-se a soma das porcentagens das categorias de esquerda e, da soma das porcentagens das categorias do tipo protagonista, subtrai-se a soma das porcentagens das categorias do tipo minimalista.

2. A esquerda e a direita na política externa brasileira Distinções entre esquerda e direita podem ser feitas por meio de diferentes concepções de igualdade, liberdade e conduta diante da mudança, que ordenam posicionamentos em questões que envolvem o tamanho e papel do Estado, bem-estar social, direitos das minorias, valores tradicionais, entre outras, e nos ajudam a pensar como os partidos se posicionam. No que se refere especificamente a questões de política externa, a partir do quadro analítico do Manifesto Project, Klingemann et al. (2006) consideram que a defesa do fortalecimento militar é uma questão de direita, enquanto uma visão negativa dele e defesas do anti-imperialismo, da paz e do internacionalismo seriam questões vinculadas à esquerda. Para justificar essas associações, os autores argumentaram que as categorias de esquerda encontram fundamento teórico nos escritos marxistas, que enfatizam a intervenção estatal na economia e o bem-estar social. Já no que tange às questões de direita, os autores admitem ter dificuldade de definir uma única fonte teórica

2 As categorias Economia, Sustentabilidade e Direitos individuais não foram utilizadas na construção das nossas escalas. Apesar disso, a posição dos partidos nesses temas merece registro uma vez que denotam a saliência deles nessas questões. Nesse sentido, as propostas econômicas do PSB se voltam para a consolidação do desenvolvimento por meio da estrutura e da competitividade. O PSDC, de modo mais abrangente, trata a política externa como um instrumento de desenvolvimento nacional. A sustentabilidade está presente nos programas de PV e o PSB, que entre outras coisas concordam que haja comprometimento com as metas de redução de carbono na atmosfera. A defesa dos direitos individuais foi manifestada no cenário internacional nos programas de governo de PCB, PV, PSDB e PSC, em ideais que, de maneira geral, perpassam por luta contra formas de preconceito e a favor de brasileiros em situações no exterior que podem restringir seus direitos individuais. 202

Partidos políticos, ideologias e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014 Flávio Contrera • Matheus Lucas Hebling

especifica. Apesar disso, afirmam que o encadeamento entre segurança, livre comércio e moralidade tradicional passou a ser discutido a partir dos escritos e discursos teóricos de Burke (1790). Salientam também que investigações anteriores ao Manifesto Project em documentos dos partidos atestaram a associação desses temas como pertencentes a seus respectivos espaços de esquerda ou de direita. Inspirados na escala esquerda-direita do Manifesto Project, a qual é constituída por 26 categorias, criamos uma escala esquerda-direita cuja especificidade está em posicionar os partidos dentro desse espaço ideológico somente em questões de política externa. Assim, consideramos de direita as categorias Protecionismo (negativo) e Defesa nacional (positivo), e, de esquerda, as categorias Estatização, Anti-imperialismo, Protecionismo (positivo) e Defesa nacional (negativo). Nossos resultados demostraram que a maioria dos partidos que disputaram as eleições presidenciais brasileiras de 2014 se posicionou à esquerda do espaço ideológico (gráfico 1). Especificamente, PCO, PCB e PSTU estão mais próximos à extrema esquerda, PSOL à esquerda e PV à centro-esquerda. À centro-direita, posicionam-se PRTB e PSC, e, à direita, PSB e PSDB. Não foi possível aferir o posicionamento de PT e PSDC nessa escala porque esses partidos defenderam em seus manifestos apenas questões ligadas à Economia, à Inserção internacional e ao Internacionalismo. Particularmente, o Internacionalismo (positivo) compõe a escala esquerdadireita original elaborada pelo Manifesto Project. Todavia, de acordo com Tarouco (2008), há uma enorme discrepância quando os critérios elaborados por pesquisas que têm como objeto principal de análise partidos europeus são aplicados para classificar partidos políticos de outras regiões, como o Brasil. Desse modo, a inclusão de questões como o internacionalismo nessa escala faz pouco sentido, uma vez que o Brasil não passou pelos mesmos processos históricos revolucionários que moldaram as visões da política nos países europeus. Incluir o internacionalismo nessa escala resultaria, assim, em classificações no mínimo esdrúxulas (Madeira e Tarouco 2011). Esse entendimento pode ser corroborado ao analisarmos os resultados de nossa pesquisa. Os partidos de esquerda no Brasil tendem a defender mais questões de Internacionalismo (negativo), enquanto, na escala original do Manifesto Project, a versão positiva da categoria é entendida como uma questão de esquerda. Caso tivéssemos incluído o internacionalismo na nossa escala, o PSOL estaria mais próximo ao centro do que o PT, e o PSDC estaria posicionado equivocadamente à esquerda, inclusive estando à esquerda de PSOL, PT e PV. No campo da direita, não haveria mudanças significativas. De modo geral, os resultados que apresentamos aqui têm similaridades com resultados de outros estudos que visam posicionar ideologicamente os partidos brasileiros, mas não isolam uma temática em particular. Em survey aplicado 203

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por Madeira e Tarouco (2012), os respondentes posicionaram PCO, PSTU, PSOL e PCB à extrema-esquerda, PT à esquerda, PSB e PV à centro-esquerda, PSDB ao centro, e PSC, PSDC e PRTB à centro-direita. Em classificação de Silva et al. (2013), PSTU, PSOL e PCO estariam à extrema-esquerda, PT, PSB, PV e PCB à esquerda, PSDB ao centro, PRTB à direita e PSDC e PSC à extrema-direita. Confrontando essas observações com nossos resultados, as diferenças mais significativas são o fato de, na política externa, o PSB estar em uma posição distinta do que geralmente é posicionado pelos analistas na escala que engloba todas as questões, e o PSDB estar mais à direita do que geralmente é classificado. Gráfico 1. Posicionamento dos partidos brasileiros nas eleições de 2014 em política externa na escala esquerda-direita PSDB

48,6

PSB

37,5 25

PSC

PRTB

PSDC

PT PV

–5,6

PSOL

–33,3

PSTU

–71,4

PCB

–80

PCO

–90 –100

–80 –60 Esquerda

–40

–20

80 Direita

100

Fonte: elaboração dos autores a partir dos dados dos manifestos de campanha dos partidos (2014).

Dentre as seis categorias que compõem nossa escala esquerda-direita em política externa, três são temáticas estritamente econômicas. A esse respeito, podemos argumentar que menções ao sistema financeiro internacional e ao comércio exterior do Brasil dividem os partidos entre aqueles favoráveis à maior regulação estatal e à menor presença de monopólios estrangeiros na economia, e aqueles empenhados em promover uma maior abertura comercial e estimular o livre comércio. No primeiro grupo, encontram-se PCO, PSTU e PSOL. Na avaliação do PCO, a política de privatizações e o favorecimento do capital internacional e financeiro impulsionou a demissão em massa de milhões de trabalhadores e um amplo processo de destruição das forças produtivas para abrir caminho para a recuperação do capital imperialista sufocado pela crise de superprodução. O partido propõe que os bancos e todo o grande capital nacional e estrangeiro sejam 204

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expropriados e que a dívida externa e interna não deva ser paga. Para o PSTU (2014, 2), é necessário estatizar todo o sistema financeiro para “acabar com os juros escorchantes, ter o controle de capitais externos e impedir a fuga do capital especulativo, assim como a remessa de lucros das grandes multinacionais”. O PSTU também defende a anulação do leilão do Pré-sal e de todos os campos entregues às multinacionais, a volta do monopólio estatal e a Petrobras 100% estatal. O PSOL, por sua vez, defende uma mudança na política de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com o intuito de impedir a concessão de empréstimos para grandes empreiteiras e multinacionais que têm capital próprio ou acesso a empréstimos internacionais àquelas que usam os recursos públicos para aumentar a concentração e os monopólios. Defende também maior tributação do setor primário, com impostos específicos sobre a exportação e fim de incentivo público para setores unicamente voltados à exportação de commodities. Em sua análise conjuntural, o partido afirma que está em curso atualmente um processo de desindustrialização, que envolve maior dependência tecnológica, crescente vulnerabilidade externa, reprimarização da economia, maior concentração de capital e crescente dominação financeira. PSC, PV e PSDB estão no segundo grupo e defendem menor intervenção estatal na economia, maior abertura comercial e estímulos ao livre comércio. São propostas do PSC: abolir barreiras comerciais que criam um embargo econômico estatal sobre o povo brasileiro; efetuar uma desburocratização alfandegária para importação e exportação de produtos agropecuários; revitalizar o tratado do Mercosul, retirando entraves à livre negociação do Brasil com outros blocos econômicos; assinar tratados de livre comércio com todas as nações que tenham interesse em nossos bens e serviços; manter as reservas internacionais em patamar elevado; reformar o setor bancário com maior abertura de mercado para bancos e grupos estrangeiros; promover a modernização da infraestrutura e da mobilidade urbana, com parcerias público-privadas e plena concorrência para o fim do chamado “custo Brasil”. Em seu manifesto, o PV afirma ser uma prioridade a aproximação do Brasil bem como o fechamento de um acordo de livre comércio do nosso país com a comunidade europeia. Essa mesma proposta é encampada pelo PSDB, que promete também lançar as bases para um acordo preferencial com os Estados Unidos, considerado um mercado tradicionalmente relevante para as exportações de manufaturados brasileiros, e reavaliar as prioridades estratégicas do Brasil e a atenção ampliada no que tange à China. Quanto ao Mercosul, defende recuperar seus objetivos iniciais e flexibilizar suas regras para avançar nas negociações com terceiros países. Nesse ponto, afirma ainda que é preciso priorizar a abertura de novos mercados e a integração do Brasil às cadeias produtivas globais para pôr 205

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fim ao isolamento comercial do país. Promete também apoiar o investimento externo de empresas brasileiras, reduzir a carga tributária sobre as exportações, simplificar a legislação de comércio exterior desburocratizando aduanas e portos, desenhar uma reforma tributária que confira maior racionalidade à estrutura de proteção e reforçar as instituições de regulação técnica e de certificação de produtos, como o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi) e o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), para a redução dos prazos para a obtenção de patentes e a isonomia entre produtos importados e os produzidos localmente. As propostas econômicas do PSDB recuperam em grande parte os objetivos de política externa promovidos durante o governo Fernando Henrique Cardoso — FHC— (1995-2002). À frente do Executivo Federal, a política comercial do PSDB foi marcada pelo déficit inicial, preocupando-se com um regionalismo aberto e consolidando relações do Cone Sul (Cervo 1997) com a proposta da Área de Livre Comércio Sul-americana (ALCSA), cujo objetivo era criar uma alternativa à Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), que garantiria uma aproximação ainda maior com os Estados Unidos (Bernal-Meza 2002). Em contrapartida, nos governos petistas, o fortalecimento do comércio se deu por meio da criação da Agência Brasileira de Exportação e Investimentos (Cavalcante e Lima 2013) e da diversificação dos parceiros comerciais brasileiros (Vigevani e Cepaluni 2007). As outras três temáticas que completam a nossa escala esquerda-direita compõem também a escala minimalista-protagonista e são apresentadas na próxima seção.

3. O papel do Brasil no exterior: uma proposta de escala Ikenberry (2009) chama a ordem mundial atual de “ordem liberal 2.5”, cujas características seriam os questionamentos e os desafios à potência estadunidense. Nesse contexto, a comunidade internacional seria ainda intimidada pela unipolaridade norte-americana, em ação ainda cautelosa dos países, principalmente emergentes, ao poder dos Estados Unidos. Já o Brasil se beneficiaria de uma política externa dentro de uma possível ordem 3.0, na qual uma diminuição da soberania westfaliana existe, juntamente à ascensão de uma nova ordem mundial. Tal ordem, mais “plana”, se caracterizaria por ser uma coalizão de países emergentes que começam a produzir os bens públicos anteriormente fornecidos pelos Estados Unidos. Nessa nova ordem, muda-se o foco para as organizações internacionais, além da reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, mais aberto para os novos poderes e não apenas que reflete potências do pós-Segunda Guerra. Mesmo na ausência de tal reforma ou consenso sobre ela, organismos regionais e agrupamentos não universais de países com objetivos 206

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semelhantes continuariam a oferecer fontes alternativas de autoridades sobre questões mundiais. Analisando diferentes perspectivas de política externa nos Estados Unidos, Baum e Nau (2012) argumentam que a literatura oferece cada vez mais fortes evidências de que a ideologia da política interna influencia as atitudes das pessoas a respeito de assuntos específicos de política externa. Assim, às ideologias conservadoras e liberais se vinculariam concepções de um internacionalismo combativo e de um internacionalismo cooperativo, respectivamente. A ideia de internacionalismo combativo envolveria o uso de força militar contra adversários, antecipação de ameaças e promoção da liberdade que visassem à mudança de regimes, enquanto o internacionalismo cooperativo seria caracterizado por ajuda externa, apoio a ações multilaterais via organizações internacionais, diplomacia e desarmamento. A partir das formulações de Ikenberry (2009) e Baum e Nau (2012), operacionalizamos dois conceitos (minimalista e protagonista) para analisar as ideias que os partidos defendem a respeito da atuação do Brasil no sistema internacional. Por minimalista, entendemos uma política externa alinhada com os países capitalistas centrais, em especial com os Estados Unidos, e caracterizada por uma participação periférica nas organizações internacionais; em contraste, por protagonista, uma política externa alinhada com países economicamente emergentes e destinada a aumentar o poder e a participação do Brasil nas organizações internacionais. Nesse sentido, uma atuação minimalista seria tipificada pela aparição de conteúdo classificado nas categorias Anti-imperialismo, Internacionalismo (negativo), Diplomacia (negativo) e Defesa nacional (negativo). De outro modo, uma atuação protagonista seria tipificada pelas categorias Inserção Internacional, Internacionalismo (positivo), Diplomacia (positivo) e Defesa nacional (positivo). Variações desses dois tipos de atuações marcaram as últimas presidências. Na medida em que os países capitalistas centrais, em primeiro lugar o Reino Unido e, em seguida, os Estados Unidos, foram muitas vezes vistos como obstáculos naturais para a realização do desenvolvimento brasileiro e da sua mobilidade ascendente na hierarquia de poder internacional, o governo FHC tendeu a enfatizar a necessidade do Brasil para acomodar-se ao poder dos Estados Unidos e à globalização liberal. Daí a disposição crescente do Brasil em aceitar as normas dominantes no período pós-Guerra Fria, por exemplo, em tecnologia de mísseis, exportações de armas e proliferação nuclear. Pinheiro (2004) defende que o período do governo FHC foi marcado pela tentativa de influenciar a ordem internacional por meio da participação ativa em órgãos internacionais multilaterais como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a ONU, especialmente em tópicos como meio ambiente e direitos humanos. Na avaliação da autora, o 207

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período pode ser caracterizado pela ideia de um institucionalismo pragmático, dadas a proximidade de organismos internacionais e a busca de soluções de problemas da ação coletiva, traduzida na lógica de ganhos absolutos em âmbito global mediante a cooperação regional e de ganhos relativos no âmbito regional. No que se refere à política externa do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, Armijo e Burges (2010) explicam que o Brasil teria trabalhado para contrabalancear o poder norte-americano ao construir novas instituições sul-americanas ao invés de utilizar as já existentes no sistema internacional. Economicamente, a importância que o Brasil exerce pode ser exemplificada pelo Produto Interno Bruto (PIB) do país representar metade da economia da América do Sul. Ademais, os Estados Unidos foram substituídos pela China como maior parceiro comercial do Brasil (Neves 2013). No entanto, Hurrell (2010) pondera que o Brasil tem perdido sua relevância no que tange à entrada de produtos nos outros países sul-americanos para a China, o que compromete o papel do país como agenda setter da região. O argumento é expandido por Nadkarni e Noonan (2013), que consideram que o Brasil, em conjunto de países como Índia, Rússia e China, coloca-se como ator vital para que assuntos como mudança climática, terrorismo e crises financeiras sejam tratados de maneira a privilegiar diferentes pontos de vistas. Dado esse cenário, Hurrell (2010) avalia que as relações com Washington são sempre importantes para o Brasil, e a adesão da administração de Obama, sem dúvida, abriu novas possibilidades. Entretanto, entende que o Brasil vê clara vantagem geopolítica e econômica no desenvolvimento de laços com não democracias, como a China, e também de seu poder de persuasão diplomática, que depende da alegação de que ele pode agir como interlocutor entre muitos tipos diferentes de Estados e sistemas políticos. A partir dos dados dos manifestos de campanha presidenciais defendidos pelos partidos nas eleições de 2014, constatamos que quatro partidos defenderam uma postura minimalista do Brasil no exterior (gráfico 2), no que se destacam PCB (-86,7) e PCO (-70). Dos quatro, três foram classificados como partidos de extrema-esquerda e um como partido de centro-esquerda na escala que apresentamos anteriormente. O PSC apresentou posições ambíguas que o aproximaram do centro da escala. Ademais, os seis partidos restantes tiveram seus resultados finais mais próximos do que poderia ser considerada uma atuação protagonista, destacando-se PRTB (100) e PT (84,6). Há, nesse grupo, partidos que classificamos anteriormente como de esquerda, centro-esquerda, centro-direita e direita.

208

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Gráfico 2. Posicionamento dos partidos brasileiros nas eleições de 2014 em política externa na escala minimalista-protagonista 100 PRTB 84,6

PSDC

PSB

40,5

PSDB

33,3

3,2

PSC PSTU

–14,3 –33,3

PSOL PCO

–70 –86,7 –100

PCB –80

–60

Minimalista

–40

–20

100

Protagonista

Fonte: elaboração dos autores a partir dos dados dos manifestos de campanha dos partidos (2014).

Apenas quatro partidos defenderam tanto posições de caráter minimalista quanto de caráter protagonista, são eles: PT, PSC, PSDB e PV. Os outros sete ou defenderam apenas posições minimalistas (PCB, PCO, PSOL e PSTU), ou apenas protagonistas (PRTB, PSB e PSDC). Entre os partidos que só defenderam uma atuação minimalista para o Brasil, o PCB (2014, 17) propunha retirar as tropas brasileiras do Haiti a fim de “acabar com a vergonhosa ocupação desse país irmão”. Ao sustentar também uma visão anti-imperialista, o PCB avaliou que a crise mundial do capitalismo acirra as contradições interimperialistas e a escalada militar das grandes potências contra os países periféricos para a conquista de riquezas naturais não renováveis e de posições estratégicas. Além disso, postula que o Brasil, por sua importância e pelo respeito que cativa junto aos povos, pode jogar um papel decisivo na luta anti-imperialista e pelo socialismo se empenhando na criação de um polo de nações e povos, que começa pela América Latina, que lutam contra o imperialismo e por sociedades justas e solidárias, complementares e pacíficas em todas as esferas, em um movimento que se contraponha à ONU, dentro e fora dela. Desse modo, o partido entende como prioritárias a luta pela desativação da IV Frota e das bases militares na Colômbia, e em diversos outros países, e a defesa solidária de toda a região contra o advento de golpes como os que derrubaram governos progressistas em Honduras e no Paraguai. Promete também promover um Encontro Latino-americano contra o Imperialismo, propondo uma pauta que inclua a defesa do governo bolivariano na Venezuela, o 209

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respaldo a uma solução política para o conflito colombiano, o fim do Bloqueio a Cuba e a libertação dos Cinco Heróis, a retomada das Ilhas Malvinas pela Argentina e um movimento continental pelo não pagamento das dívidas externas. Ademais, o PCB (2014, 17) propõe estimular uma luta continental contra “a mafiosa Sociedade Interamericana de Imprensa”, em defesa da imprensa popular e independente, pela democratização e pelo controle social da mídia, ao mesmo tempo que enfrenta, junto à América Latina, a espionagem americana no continente. Também é lembrada que a conduta do Brasil deve ser destacada pela sua solidariedade ao direito de o povo palestino viver em paz em seu território e à soberania de países agredidos, como Líbia, Síria, Iraque e Afeganistão. A economia está no centro do discurso anti-imperialista do PSTU, PSOL e PCO. Para o PSTU, o mecanismo da dívida é um dos principais instrumentos de submissão do país ao capital financeiro internacional. O PSOL, por seu turno, promete não conceder autonomia ao Banco Central, para que este se transforme em um instrumento da retomada da soberania nacional ante o imperialismo. Na leitura do PCO, a ofensiva do imperialismo no Brasil promoveu um retrocesso histórico nas já precárias condições de vida da imensa maioria da população. Nesse sentido, o partido propõe o “cancelamento de todos os acordos políticos, econômicos e diplomáticos ditados pelo imperialismo” (PCO 2014, 5), e condena a internacionalização da Amazônia e a partilha do território nacional pelo imperialismo. No que diz respeito à defesa da temática negativa do internacionalismo, o programa do PSOL é taxativo na defesa da soberania nacional e, portanto, do controle público das áreas estratégicas, como a energia, que é um fator crítico da soberania e do desenvolvimento de qualquer país, por entender que há um potencial conflito de interesses geopolíticos inerente a uma gigantesca reserva petrolífera como a do Brasil. Já o PCB é enfático ao argumentar que abandonaria, nos planos econômico, político e diplomático, a estratégia principal do estado brasileiro de expansão do seu capitalismo no exterior, avaliando isso como uma “obsessão de se tornar uma grande potência no campo imperialista, representada no fetiche de, a qualquer preço, conquistar uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU” (2014, 16). Em contraposição aos defensores de uma conduta minimalista, o PRTB propôs, no campo da defesa nacional, que o Brasil tivesse suas forças dissuasórias altamente reequipadas, ampliadas e prontas para atuar em terra, no ar e no mar, inclusive capacitadas atomicamente. Em consonância com essa visão, o PSB argumentou que o país necessita de uma política de defesa nacional vigorosa, que inclua o desenvolvimento de uma base industrial de defesa, o implemento de ações que fortaleçam setores como o espacial, naval, comunicações estratégicas, 210

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cyberdefesa, radares, defesa aérea e aviação avançada. Ademais, propôs a criação de articulações com o setor privado, para que este dê importância ao investimento de produtos e processos de interesse da defesa nacional; criar, fortalecer e articular centros de pesquisa que apoiem tecnologicamente a política nacional de defesa e valorizar os profissionais das forças armadas, tanto em termos de remuneração quanto de investimentos em formação para o exercício das funções de defesa. Quanto à defesa da inserção internacional do país, o PRTB manifesta a pretensão de consolidar o Brasil como uma potência, a partir de um projeto estratégico que envolve um Estado forte interna e externamente, que esteja cada vez mais presente nos organismos internacionais e no campo comercial e tecnológico, desejando respeitar e ser respeitado por todos. O PSB, por sua vez, sustenta que o Brasil tende a ter maior importância no cenário internacional em função de sua extensão e biodiversidade e das reservas de recursos naturais que controla. Desse modo, propõe criar uma política de inovação tecnológica, que articule os esforços do governo na construção de uma estratégia de desenvolvimento para fortalecer a inserção da economia brasileira no cenário internacional. Finalmente, o PSDC sustentou uma visão positiva de internacionalismo, destacando que o Brasil deve objetivar uma ordem social mundial baseada nos princípios da solidariedade, da justiça e da liberdade. Apesar de sustentar posições dispostas nas duas visões sobre o papel do Brasil no exterior, o PT dedica maior atenção em seu programa de governo à inserção internacional do Brasil. No texto, manifesta a prioridade à América Latina com o intuito de fortalecer o Mercosul, a Unasul e a Comunidade de Estados Latino-americanos e Caribenhos (Celac), “sem discriminação de ordem ideológica” (PT 2014, 24). O partido argumenta que a integração da região buscada pelo Brasil deve ser feita por meio de fomento do comércio e da integração produtiva, dando ênfase especial à integração financeira e de suas infraestruturas física e energética. Avalia, ainda, que as transformações econômicas, sociais e políticas dos últimos anos em nosso continente habilitam a região para vir a ser um importante ator no mundo multipolar que hoje se está desenhando. Também é manifestada a intenção de destacar as relações do Brasil com a África, com os países asiáticos, especialmente a China, e com o mundo árabe. Sustenta, por fim, que a prioridade que o país confere a uma visão multilateral do mundo nos conduz e conduzirá a lutar pela reforma dos principais organismos internacionais, como a ONU, o FMI, o Banco Mundial, entre outros, cuja governança hoje não reflete a atual correlação de forças global. Nesse sentido, o PT enfatiza que a política externa trata-se de um elemento fundamental do seu projeto de nação. No que diz respeito à defesa do internacionalismo, o PT destaca a importância que o Brasil dá aos países do sul do mundo, cuja expressão concreta são os Brics, 211

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mas sem desconsiderar as relações do Brasil com os países desenvolvidos como os Estados Unidos, o Japão e a União Europeia.3 Ademais, o partido assegura que a presença do Brasil no mundo será marcada “pela defesa da democracia, pelo princípio de não intervenção e respeito à soberania das nações, pela luta pela paz e pela solução negociada dos conflitos, pela defesa dos Direitos Humanos, pelo combate à pobreza e às desigualdades, pela preservação do meio ambiente e pelo multilateralismo” (PT 2014, 25). Sua visão negativa de internacionalismo não contradiz a visão positiva manifestada. Ela está relacionada especificamente com a intenção de querer construir mecanismos que protejam todas as formas de comunicação —a internet, em particular— assegurando a privacidade da cidadania, das empresas e dos governos. O PSDB, por sua vez, defende um conjunto de medidas para reforçar a defesa nacional. Desse modo, enfatiza que a defesa das fronteiras e das plataformas de produção e de perfuração em nosso mar territorial deve merecer um tratamento de segurança nacional. Propõe também a modernização da defesa nacional, da gestão administrativa das Forças Armadas e da base industrial de defesa. Ademais, defende a atualização da Política Nacional de Defesa, da Estratégia Nacional de Defesa e do Livro Branco de Defesa. Por fim, salienta a necessidade de haver uma ampliação da coordenação entre o Ministério da Defesa, o Itamaraty (Ministério das Relações Exteriores) e os órgãos de planejamento e gestão do governo federal em todas as dimensões de segurança. Sobre a diplomacia, o PSDB defendeu uma revalorização do Itamaraty na formulação de nossa política externa. Propôs também garantir o contínuo aprimoramento de seus quadros e a modernização da sua gestão. A respeito da inserção internacional do país, o PSDB foca o comércio como seu principal elemento.4 Assim, avalia que o grande desafio que a nova política de comércio exterior enfrentará será o de promover uma crescente integração do Brasil no comércio internacional com o intuito de reduzir o hiato tecnológico da nossa indústria e abrir caminho para uma estratégia de

3 A defesa do internacionalismo manifestada pelo PT nas eleições de 2014 pode ser interpretada como uma continuidade da estratégia conduzida pelo governo Lula (2003-2010). A ação de Lula em sua política externa buscava o equilíbrio internacional em detrimento do unilateralismo, fortalecer relações bi e multilaterais do país e evitar acordos que pudessem comprometer o desenvolvimento em longo prazo, em um processo denominado autonomia pela diversificação (Vigevani e Cepaluni 2007). 4 Essa proposta do PSDB encontra paralelo com a política de inserção que o partido defendia enquanto ocupava a Presidência da República. A internacionalização do país durante o governo FHC (1995-2002) deu-se pela autonomia pela integração, e não mais pela autonomia pela distância (Lampreia 1998). Tal mudança ocorreu devido às novas formas de estruturação da economia internacional e à revalorização de temas soft nas agendas governamentais. 212

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modernização, compatível com a dinâmica do sistema econômico internacional. Nesse sentido, propõe um exame da compatibilização com a legislação nacional das regras, normas e regulamentos técnicos que passaram a fazer parte dos novos acordos de preferências comerciais, a fim de permitir a participação dos produtos nacionais em cadeias globais de valor. Além disso, julga a necessidade de realizar uma reavaliação das prioridades estratégicas à luz das transformações do cenário internacional no século XXI, merecendo atenção especial a Ásia, em função de seu peso crescente, os Estados Unidos e outros países desenvolvidos, pelo acesso à inovação e à tecnologia. Propõe também uma ampliação e diversificação da relação com os países em desenvolvimento e um reexame das políticas seguidas no tocante à integração regional. Quanto ao internacionalismo, o partido defende ambas as visões, positiva e negativa. Isto é, o partido argumenta que o Brasil deverá, nas organizações internacionais, ampliar e dinamizar sua ação diplomática nos temas globais, como mudança de clima, sustentabilidade, energia, democracia, direitos humanos, comércio exterior, terrorismo, guerra cibernética, controle da internet, e nas questões de paz e segurança, inclusive nas discussões sobre a ampliação do Conselho de Segurança. Contudo, afirma que sua proposta de política externa para o Brasil levará em conta as transformações mundiais e regionais do século XXI, tendo por objetivo restabelecer o seu tradicional caráter de política de Estado, que visa ao interesse nacional e é conduzida com base nos princípios da moderação e da independência. Assim como o PT e o PSDB, o PV manifestou mais posições de caráter protagonista do que minimalista. Em uma avaliação positiva do internacionalismo, o PV argumentou que o atual ciclo de globalização impulsionado pela expansão dos meios de comunicação e transportes, se bem administrado por uma governança global, poderia trazer benefícios para todo o planeta em um ambiente de democracia, cultura de paz e respeito aos direitos humanos. Para superar a desigualdade entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos, o documento sugere que precisamos de uma evolução amadurecida de políticas públicas internacionais em direção a uma Federação Democrática de Nações, que teria o Brasil na vanguarda de sua construção e cujos ensinamentos seriam tirados das experiências da ONU e da Comunidade Europeia. O PV declarou apoiar a ONU, apesar de suas limitações e contradições, como organização global para gerenciar conflitos e manter a paz, uma vez que ela tem mostrado capacidade histórica e inédita de gerar pautas progressivas para políticas públicas. Ainda assim, percebe como necessária uma democratização das instâncias decisórias da ONU, inclusive do Conselho de Segurança. No mesmo sentido, argumentou que a Comunidade Europeia vem mostrando capacidade de caminhar para uma convivência com diversidade e progredir na convergência de padrões de bem-estar entre os países 213

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reunidos no seu território. O programa salienta também que cada nação, e mais ainda o Brasil pelo seu peso crescente no cenário internacional, deve fazer o trabalho de desenvolvimento sustentável e superação da miséria no seu território. Na temática da diplomacia, o PV definiu como campos de atuação a cultura da paz e o desenvolvimento sustentável. Em uma avaliação anti-imperialista, argumentou que, no atual ciclo de globalização, o poder dos mais fortes estaria se sobrepondo a uma possível vontade das maiorias que poderiam se expressar por uma democracia ampliada mundialmente. A respeito da temática da Defesa Nacional, o PV sustenta posições negativas e positivas. Assim, propôs que as Forças Armadas fossem caracterizadas apenas como uma força de autodefesa, renunciando ao recurso da iniciativa de agressão a outro país. Propôs também a redução de gastos com o orçamento militar, suspendendo a compra de aviões militares e o investimento em equipamentos como o submarino nuclear, além de sugerir o banimento de armas atômicas. Ademais, salientou a necessidade de abolir o serviço militar obrigatório e reduzir o contingente atual nas regiões sul e sudeste. Por outro lado, o programa do PV salientou que as forças de autodefesa deveriam ser profissionais do comando ao soldado e que a formação militar de nossos oficiais deveria incluir elementos de engenharia e ciências naturais. Defendeu, ainda, reforço no nosso contingente nas fronteiras do Oeste e do Norte bem como sugeriu ser uma função das nossas forças armadas o apoio ao desenvolvimento da infraestrutura na Amazônia e no nordeste. Por fim, propôs uma presença contínua de nossas forças para proteção dos recursos ambientais do nosso mar. Por fim, o PSC defendeu quase que em proporção semelhante posições minimalistas e protagonistas. Acerca da Defesa Nacional, o partido foi enfático ao afirmar por quatro vezes que o Brasil não deveria promover, apoiar ou participar de qualquer tipo de invasão ou ocupação de países que não tenham agredido a sua soberania. Além disso, propôs a manutenção do acordo de não proliferação de armas nucleares e a promoção de valores tais como moral, dignidade e senso de justiça entre os militares. Por outro lado, defendeu que as Forças Armadas e a Polícia Federal deveriam receber investimentos maciços para evitar o tráfico de armas e de drogas para o país. Para isso, entende que os recursos humanos dessas instituições precisam ser valorizados, com aumento salarial e reequipamento. Cogitou também investimento em tecnologia nuclear apenas para uso pacífico. Sobre a temática da diplomacia, apesar de o PSC destacar que esta junto com a paz são vocações naturais do Brasil, defendeu a redução do corpo diplomático brasileiro. A respeito do internacionalismo, o partido só focou sua visão negativa, defendendo um papel menor para o Brasil no cenário internacional. Assim, teve

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como propostas reduzir o auxílio financeiro a organizações internacionais e não perdoar dívidas de governos estrangeiros com o governo brasileiro.

Conclusões Por meio da análise de conteúdo dos manifestos de campanha dos partidos que disputaram as eleições presidenciais brasileiras de 2014, demonstrou-se que a política externa é um tema presente na agenda de todos os partidos, embora com ênfases diferentes. Vimos que nove dos onze partidos foram mais propositivos em seus programas do que analíticos quanto à conjuntura internacional, sendo o PSC o partido que mais apresentou propostas específicas e o PSTU o partido que mais realizou análises conjunturais. As temáticas mais discutidas pelos partidos foram Economia, Defesa Nacional (positivo) e Anti-imperialismo, respectivamente. No que se refere ao posicionamento dos partidos na escala esquerda-direita, percebemos que há muita similaridade entre o que os nossos resultados apresentaram e a forma na qual os partidos são geralmente classificados pela literatura quando esta não isola uma temática em particular, o que pode sugerir uma ligação entre o que os partidos defendem na política interna e na política externa. A respeito da escala minimalista-protagonista, vimos que os partidos geralmente classificados como pertencentes à extrema-esquerda pelos especialistas foram os únicos a se posicionarem na direção de uma política externa minimalista. Já os partidos que defenderam uma política externa protagonista se localizam ao longo de quase todo o espaço ideológico. PCB, PV, PT e PSDB foram mais específicos quanto ao que entendem sobre o papel do Brasil nas organizações internacionais e nas parcerias estratégicas. Sobre o primeiro aspecto, PCB e PV sugerem a criação de uma nova organização internacional de nações em um processo liderado pelo Brasil. PV, PSDB e PT defendem também a democratização das instâncias decisórias da ONU, inclusive do seu Conselho de Segurança. Ademais, o PT, particularmente, vê como necessária uma reforma no FMI e no Banco Mundial para refletir a atual correlação de forças global. Quanto às parceiras estratégicas do Brasil no exterior, PCB e PT enfatizam a prioridade das relações do país com a América Latina. Nesse sentido, o PCB debruça-se sobre a luta contra o imperialismo na região e sugere a retirada das tropas do Brasil no Haiti, desativação da IV Frota e a retirada de bases militares na Colômbia. Já o PT propõe o fortalecimento do Mercosul, da Unasul e da Celac. Além da América Latina, o PT valoriza as parcerias do Brasil com os países que formam o Brics e com África, Ásia e Mundo Árabe. Por fim, não desconsidera as relações do Brasil com Estados Unidos, Japão e União Europeia. Em direção contrária, o PSDB vê como necessária uma reavaliação das prioridades estratégias 215

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do Brasil, na qual mereceria atenção especial a Ásia, os Estados Unidos e países desenvolvidos. Propõe também uma ampliação e diversificação da relação do Brasil com os países em desenvolvimento e um reexame das políticas de integração regional. Desse modo, apesar de, tanto o PT quanto o PSDB enfatizarem em seus manifestos uma atuação protagonista para o Brasil no exterior, eles diferem quanto aos países com os quais o Brasil deve estabelecer acordos e parcerias estratégicas. Nesse ponto, conclui-se que a escala minimalista-protagonista é bem-sucedida em captar a posição dos partidos sobre a atuação do país no exterior, mas falha em alinhar essa posição com as parcerias estratégicas que eles defendem. Acreditamos que a temática política externa e partidos ainda careça de análises empíricas, e este trabalho aponta para a necessidade de novos estudos que deverão ampliar o escopo de aplicação do método aqui utilizado para a estimação da posição dos partidos em outras eleições presidenciais. Nesse sentido, análises longitudinais de eleições serão de grande valia para estudiosos preocupados em entender se há estabilidade ao longo do tempo nas posições que os partidos sustentam sobre a política externa. Outro ganho substancial que poderá advir de novas agendas de pesquisa é a comparação das posições dos partidos em política externa nas eleições com as posições que suas bancadas sustentam em votações no legislativo, ou ainda em perspectiva comparada com outros sistemas políticos.

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Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017 • pp. 191-220 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.07

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H Flávio Contrera é mestre e doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal de São Carlos (Brasil). Suas áreas de pesquisa são partidos políticos, eleições, política externa dos Estados Unidos e relações Estados Unidos-América Latina. Suas últimas publicações incluem: “O conceito de interesse nacional: debate teórico e metodológico nas relações internacionais”. Revista de Estudos Internacionais 6: 178-195, 2015; e “Os interesses americanos no pós-Guerra Fria: mudança nas prioridades dos Estados Unidos?”, em Dinamismo y diversidad en la Ciencia Política Latinoamericana. VII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política, organizado por Felipe Botero, Fredy Barrero, Miguel García Sánchez e Laura Wills Otero. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2016. * flavio.contrera@gmail.com Matheus Lucas Hebling é mestre em Ciência Política pela Universidade Federal de São Carlos (Brasil) e doutorando em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (Brasil). Suas áreas de pesquisa são presidencialismo, política externa e política comparada. Suas últimas publicações incluem: “Partidos políticos e política externa durante a administração Lula”. Revista Teoria & Pesquisa 24: 49-60, 2015; e “Estudo de caso em Ciência Política”. Revista Agenda Política 2: 70-83, 2014. * matheushebling@gmail.com

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E DOCUMENTOS F

Consideraciones teóricas-metodológicas para el análisis de la política internacional subestatal María Lis Rolandi Marcos Merello Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (Argentina) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.08 RECIBIDO: 9 de abril de 2016 ACEPTADO: 7 de mayo de 2016 MODIFICADO: 1 de agosto de 2016

RESUMEN: En el marco del proceso de transformaciones sistémicas y de la globalización

de finales del siglo XX y principios del siglo XXI, el escenario internacional y el Estado-nación han experimentado cambios que dieron paso a la participación de actores antes ausentes en el plano externo y provocaron el surgimiento de nuevos ámbitos de interacción, en donde obtienen protagonismo los gobiernos locales. El objetivo del presente documento es explicitar un conjunto de consideraciones teórico-metodológicas para el análisis de la política internacional subestatal, dentro de las cuales se analizarán los aportes de las Relaciones Internacionales y del Desarrollo Local, así como la conceptualización de la política y gestión internacional subestatal. Al término del trabajo se expondrán consideraciones que pretenden aportar a la construcción de un marco teórico-metodológico para el abordaje de la política internacional subestatal como una estrategia de desarrollo local. PALABRAS CLAVE:

política • Relaciones Internacionales (Thesaurus) • aspectos teóricos-metodológicos • gestión internacional subestatal (palabras clave autor)

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Theoretical-Methodological Considerations for the Analysis of Sub-state International Politics Within the framework of the process of systemic transformations and globalization at the end of the 20th and beginning of the 21st century, the international scenario and the nation-state have experienced changes that have given way to the participation of previously unfamiliar external actors and the rise of new spheres of interaction wherein local governments assume a leading role. The article aims to explain a set of theoretical-methodological considerations for analyzing substate international politics, including an analysis of the contributions of International Relations and Local Development, as well as the conceptualization of politics and substate international management. At the end, it presents considerations to contribute to the construction of a theoretical-methodological framework for addressing the issue of sub-state international politics as a local development strategy. ABSTRACT:

politics • International Relations (Thesaurus) • theoretical/ methodological aspects • sub-state international politics (author’s keywords) KEYWORDS:

Considerações teóricas e metodológicas para a análise da política internacional subestatal RESUMO: No âmbito do processo de transformações sistêmicas e da globalização do

final do século XX e início do século XXI, o cenário internacional e o Estado-nação experimentaram mudanças que levaram à participação de atores antes ausentes no plano externo e provocaram o surgimento de novos âmbitos de interação, onde os governos locais obtêm protagonismo. O objetivo do presente trabalho é explicitar um conjunto de considerações teórico-metodológicas para a análise da política internacional subestatal, dentro das quais serão analisadas as contribuições das Relações Internacionais e do Desenvolvimento Local, bem como a conceptualização da política e da gestão internacional subestatal. Ao término do trabalho, serão expostas considerações que pretendem contribuir com a construção de um marco teórico-metodológico para a abordagem da política internacional subestatal como uma estratégia de desenvolvimento local. PALAVRAS-CHAVE: política • Relações Internacionais (Thesaurus) • aspectos teóricos-

metodológicos • gestão internacional subestatal (palavras-chave autor)

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Introducción La inserción internacional de las entidades subestatales —entendidas como unidades institucionales o niveles del poder ejecutivo que son componentes de un Estado nacional (ciudades, provincias, municipios u otros poderes locales [Fronzaglia 2005])— tiene su origen en los procesos de descentralización, mediante la atribución de importantes competencias a los niveles locales e intermedios de gobierno y, a su vez, en algunas de las transformaciones más notables que atraviesa en la actualidad el sistema internacional (Cornago Prieto 2010). Dicho fenómeno ha sido abordado desde diferentes perspectivas teóricas y analíticas en el marco de las transformaciones del sistema internacional que, durante las últimas décadas del siglo XX y principios del siglo XXI, han modificado el carácter central y unitario del Estado-nación en el plano global. Siguiendo a Calvento (2010), las corrientes teóricas que estudiaron el surgimiento de la temática subestatal en el plano internacional pueden ser reagrupadas en dos grandes campos analíticos: el de las teorías de las Relaciones Internacionales y el de los enfoques del Desarrollo Local. En el ámbito de las primeras, el tema se ha abordado dentro de las transformaciones del escenario internacional que han modificado el carácter central y unitario del Estado-nación. Por su parte, desde los enfoques del Desarrollo Local se ha analizado la inserción internacional de las entidades subestatales con relación a los efectos —negativos o positivos— que lo global imprime sobre lo local. A partir de la revisión de algunos aportes que se han realizado desde ambos campos analíticos al estudio de la inserción internacional de las entidades subestatales, el presente artículo pretende contribuir a la construcción de un marco teórico y metodológico apropiado para su abordaje.

1. Aportes teóricos de las Relaciones Internacionales Desde la década de 1970 surge dentro de las teorías de las Relaciones Internacionales una serie de aportes teóricos y debates fundamentales en torno al modo en que se insertan las entidades subestatales en el plano internacional. Estos giran en torno a dos cuestiones centrales: el proceso de emergencia de nuevos actores internacionales distintos a los Estados nacionales y su creciente influencia en el plano internacional, y la redefinicion del rol del Estado-nación. A pesar de que el Estado sigue teniendo un rol fundamental en el escenario internacional, las transformaciones sistémicas y la globalización han introducido en él profundos cambios, y esto ha derivado en nuevas formas de concebir su rol y sus relaciones con otros actores. Históricamente los paradigmas referidos 225

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a las Relaciones Internacionales han elaborado sus teorías mayoritariamente sobre la figura de los Estados nacionales, sin embargo, desde la década de 1960, el surgimiento y ampliación de los actores internacionales1 ha sido uno de los temas que más atención ha recibido en dicha disciplina. La novedad de este fenómeno reside en la diversificación cuantitativa y cualitativa de los sujetos que participan en la escena internacional (Russell 2010). Los primeros aportes en este sentido se inscribieron en el marco de un debate amplio conocido en la literatura como el “tercer debate”2 o “debate inter-paradigmático”3 que dio lugar a fuertes controversias teóricas entre realistas, liberales y marxistas. Dentro de dicho debate, puede destacarse el enfoque transnacionalista desarrollado por Keohane y Nye a mediados de la década del setenta basado en la teoría de la interdependencia compleja. Este enfoque surge como una crítica al realismo clásico, que como corriente Estado-céntrica se basa en el estudio de las grandes potencias, considerando al Estado como el actor central de las Relaciones Internacionales. La perspectiva transnacionalista significó un cuestionamiento de los tres supuestos básicos que sustentan la visión realista del Estado-nación: que los Estados son los principales actores del sistema; que se dirigen hacia el mundo externo como unidades integradas y que actúan esencialmente de un modo racional (Russell 2010). A su vez, propuso la ampliación del análisis hacia una pluralidad de nuevos actores que permitieran analizar con propiedad la creciente complejidad de los asuntos mundiales (Keohane y Nye 1977). Entre los actores que han crecido en la consideración de la disciplina desde estos aportes se encuentran los gobiernos subestatales (provincias y municipios) y los organismos intergubernamentales (tales como las Naciones Unidas o la Organización de Estados Americanos) en tanto actores estatales; y por otro lado, las organizaciones no gubernamentales, las empresas multinacionales, las fuerzas sociales, las personas de gran prestigio y la opinión pública internacional, en tanto actores societales. Considerando que todos ellos poseen los atributos fundamentales de

1 Se entiende como actor internacional a aquella “unidad del sistema internacional (entidad, grupo, individuo) que: goza de habilidad para movilizar recursos que le permitan alcanzar sus objetivos, que tiene capacidad para ejercer influencia sobre otros actores del sistema y que goza de cierta autonomía” (Barbé 1995). 2 En la disciplina de las Relaciones Internacionales se suele narrar la historia en términos de “grandes debates”: idealismo versus realismo en los años cuarenta es el primero; behaviorismo versus tradicionalismo en los años sesenta es el segundo; y el debate interparadigmático de mediados de los años setenta entre realismo, la teoría de la interdependencia y el neo-marxismo es visto como el “tercer debate” (Weaver 1997, 8-9). 3 Se le considera un debate interparadigmático porque se estructuró con base al triángulo realismo- liberalismo-marxismo, que opuso a tres paradigmas antagónicos. 226

Consideraciones teóricas-metodológicas para el análisis de la política internacional subestatal María Lis Rolandi • Marcos Merello

un actor internacional: cierto grado de autonomía, capacidad o habilidad para movilizar recursos, ejercer influencia y alcanzar objetivos propios (Russell 2010). Un segundo conjunto de aportes a la temática surge del llamado “cuarto debate” (Weaver 1997) que se desarrolla en los años ochenta y noventa entre el neorrealismo4 y el institucionalismo neoliberal.5 El neorrealismo representa una adecuación de la teoría realista clásica a las transformaciones del sistema internacional. En dicha concepción se abre un espacio de acercamiento con el institucionalismo neoliberal. Este último adoptó del realismo el supuesto de la anarquía como un punto de partida útil para el estudio de los asuntos mundiales, la descentralización del sistema internacional y la importancia con la que debe tomarse el poder del Estado (Keohane 1993). A su vez, valorizó el papel de las instituciones internacionales, los regímenes y la posibilidad de cooperación en un contexto de anarquía —lo que se ha denominado como cooperación no hegemónica (Keohane 1988)—, así como la expectativa de la ineficiencia del uso o la amenaza del uso de la fuerza entre los Estados. Esto ha ayudado a crear apoyo para las convenciones o regímenes que deslegitiman las amenazas de fuerza, y, en este sentido, las relaciones entre los actores internacionales estarían orientadas crecientemente hacia la cooperación. En los dos debates analizados hasta el momento la temática de la inserción internacional de las entidades subestatales no ocupó un lugar destacado. Sin embargo, se le reconoce a los mismos una serie de aportes en torno a la necesidad de estudiar la creciente pluralidad de actores internacionales antes ignorados, la posibilidad de cooperación entre los mismos en un contexto anárquico, el cuestionamiento sobre la racionalidad, así como el rol central y unitario del Estado-nación en el sistema internacional. La problemática de la difusión del poder estatal y las relaciones entre el gobierno central y los estados, provincias y municipios serían temas de análisis en debates posteriores. Con importantes herencias de los aportes anteriormente señalados, durante los años ochenta, y principalmente en los años noventa, los debates estuvieron centrados en el rol del Estado como actor internacional con base en dos ejes: su funcionalidad para organizar la actividad humana en un mundo que se estaría globalizando; y la dispersión creciente de su poder hacia otras estructuras de autoridad: subestatales, supranacionales y privadas (Russell 2010). En ambos ejes se introdujeron importantes reflexiones sobre el papel de los actores estatales no 4 Dentro de los exponentes del neorrealismo se encuentran principalmente los escritos de Waltz, Theory of International Politics (1979), y Gilpin, War and Change in World Politics (1981), en los que el realismo responde a las críticas e intenta relanzarse en una versión de carácter más científico (Weaver 1997). 5 Entre sus exponentes se destacan Robert Keohane y Helen Milner, entre otros. 227

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centrales y sus vínculos con el Estado-nación y, con ello, se incorporó al debate teórico la categoría subestatal que nos interesa en este trabajo. En primer lugar, Rosecrance (1986) brinda interesantes aportes sobre los cambios en la funcionalidad del Estado. El autor advierte la existencia de un proceso de transición del predominio de una concepción político-militar de los Estados (propia del Realismo clásico) —en la que los países se ordenan en función de la magnitud de su poder y de la extensión del territorio que dominan— hacia una concepción mercantil, en la cual los Estados reconocen un contexto de interdependencia y apuestan a incrementar su bienestar sobre la base de la especialización y la división internacional del trabajo. A finales de siglo, el mismo autor va a advertir la necesidad de repensar la tipología del Estado actual, creando el concepto de Estado virtual, emancipado de la tierra como factor de producción fundamental. Este es entendido como un ente que ya no posee la capacidad de controlar los recursos como en el pasado mercantilista y, en cambio, negocia con el capital y el trabajo, extranjero y doméstico, para atraerlos a su propia esfera económica (Rosecrance 1997). Con relación a esto, Aldecoa y Keating (1999) afirman que la globalización de la economía, la movilidad del capital y las tecnologías de la comunicación y el transporte han cortado muchos de los vínculos entre lugar y producción, permitiendo la libre elección de localización y reducción de la dependencia de las firmas con respecto a la proximidad de recursos naturales. En lo que respecta a la dispersión del poder del Estado, varios autores han identificado el accionar de fuerzas que modifican la inserción del mismo en el sistema internacional. Entre ellos, Rosenau (1997) interpreta los cambios que se producen en los asuntos mundiales como parte de una época naciente de múltiples contradicciones caracterizada por la interdependencia y la complejidad. Esta época se identifica con procesos de fragmegración: concepto que intenta conjugar las tensiones entre las fuerzas fragmentadoras descentralizantes y las fuerzas integradoras y aglutinantes que alimentan los asuntos mundiales. En este sentido, otros autores coinciden en que el Estado se va a ver atravesado por diversas fuerzas que operan tanto desde un nivel superior (supraestatal) como desde uno inferior (subestatal), y desde un nivel horizontal (donde se encuentran los actores no estatales), generando un desmantelamiento progresivo del Estado nacional en relación con su facultad soberana y su capacidad de gestión (Rosenau 1997; Strange 1996). Se consolida así un panorama caracterizado por la superposición territorial de autoridades y lealtades, en el que los gobiernos nacionales tienden a compartir su autoridad en forma creciente con otros actores sobre cuestiones políticas importantes o, al menos, en el que los Estados mantienen fuentes de poder que se yuxtaponen con formas y focos 228

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internacionales de poder, influencia y regulación (Mora Cortés 2009; Strange 1996). Sin embargo, como se verá más adelante, este proceso no debe ser leído como el fin del Estado-nación, sino como la consolidación de otros ámbitos de interacción (Madoery 2000). En síntesis, según las diversas visiones contempladas en este apartado, se puede afirmar que la acción de las fuerzas que operan sobre el Estado-nación (a nivel supraestatal, subestatal y horizontal) coincide con un proceso de aumento en la cantidad de actores internacionales que operan en el sistema. Entre ellos, se encuentran los gobiernos subestatales, como las provincias y municipios, que comienzan a reclamar, de manera creciente, el derecho a jugar sus propias cartas en el escenario internacional desbordando prácticas e instituciones de la diplomacia tradicional (Cornago Prieto 2010). Es en dicho contexto donde surgen con fuerza nuevos conceptos que pretenden analizar la inclusión de estos actores en el escenario internacional y que tratan de explicar novedosas formas de relacionamiento. Los términos que han adquirido mayor trascendencia desde los años noventa han sido principalmente el de paradiplomacia (Duchacek 1990; Soldatos 1990), y otros como diplomacia regional (Keating 2001), protodiplomacia o paradiplomacia identitaria (Lachapelle y Paquin 2005). Estos conceptos han significado un aporte fundamental en el inicio de los estudios sobre la temática en la década de 1990 y han llegado a constituirla como una nueva área de estudio dentro de las Relaciones Internacionales, provocando que en la disciplina se incremente el análisis de la participación de los gobiernos locales en el plano internacional. Posteriormente, se han propuesto nuevos conceptos como diplomacia multinivel (Hocking 1993) y diplomacia subestatal (Criekemans 2010) en el ámbito europeo y norteamericano,6 y otros como gestión internacional (Colacrai y Zubelzú 2004) internacionalización territorial (Costamagna y Foglia 2011), gestión internacional territorial (Jiménez 2015) y política internacional subnacional (Calvento 2015; Maira 2010), en el ámbito latinoamericano. Como se analizará más adelante, los aportes realizados para conceptualizar este fenómeno, en especial aquellos desarrollados en la región latinoamericana, son de fundamental importancia para la construcción de un marco teórico-metodológico para el abordaje de la temática.

6 Ambos trabajos citados en Cornago Prieto (2010). 229

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2. Aportes desde los enfoques del Desarrollo Local Indistintamente del concepto que se utilice para definir el proceso de internacionalización subestatal, se entiende que los actores centrales del mismo son los gobiernos locales o territoriales, teniendo en cuenta que son ellos los que se convierten en los ejes articuladores de los demás actores del desarrollo territorial (Jiménez 2015). En función de esta concepción, se considera fundamental para el abordaje de este fenómeno un análisis de las concepciones teóricas que entienden la relación global-local como una fuente de oportunidades de acción para el espacio local. Lo local, entendido como una unidad de análisis y como lugar de vida (Sforzi 2005),7 constituye el espacio concreto donde se manifiestan y difunden los fenómenos de innovación y cambio tecnológico-cultural, y donde se ejercitan con mayor vigor las demandas y presiones sociales (Madoery 2000). Es decir que el espacio local aparece como un escenario complejo que es necesario comprender para abordar el estudio de cómo este se inserta en el escenario global. El Desarrollo Local o Territorial es entendido “como un conjunto de capacidades generadas endógenamente, ligadas a la calidad de los recursos humanos, la capacidad organizativa y de articulación público-privada, la innovación y emprenditorialidad de los agentes locales, la capacidad institucional territorial, donde los impulsos exógenos se incorporan a un territorio organizado con una estructura de relaciones establecidas y consolidadas”. (Madoery 2000, 5)

Los enfoques sobre el Desarrollo Local son aquellos que entienden el territorio como una entidad significativa, como un conjunto de actores y agentes que lo habitan, con una organización social y política, una cultura e instituciones, y con un medio físico determinado (Alburquerque y Pérez Rozzi 2012). En el contexto de la crisis económica que sufrieron los países industrializados en los años setenta comenzó a estudiarse sistemáticamente el desarrollo local como respuesta a los problemas de la misma (Arocena 2002). Sin embargo, en América Latina, sería hasta la década de 1990 cuando —en el marco de un proceso de descentralización de funciones por parte del Estado nacional hacia los niveles provinciales y municipales— comienza a consolidarse un campo disciplinar en torno a esta problemática (Cravacuore y Villar 2014). 7 Se entiende lo local como “una porción de territorio definida y circunscrita, donde vive un grupo humano, donde se encuentran las actividades económicas con las que sus habitantes se ganan la vida y donde se establecen la mayoría de las relaciones sociales cotidianas” (Sforzi 2005, 10). 230

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Desde los enfoques del Desarrollo Local se ha analizado la inserción internacional de las entidades subestatales, especialmente en función de los efectos, negativos o positivos, que lo global imprime sobre lo local. Desde dicho enfoque se entiende que no se puede analizar un proceso de desarrollo local sin referirlo a la sociedad global en la que está inserto, porque para definir la noción local no hay otro camino que referirla a su noción correlativa a lo global (Arocena 2002). En este sentido cabe preguntar ¿Existe posibilidad para el desarrollo local en la globalización? En primer lugar, se concibe el término globalización como un descriptor de la actual fase tecnocognitiva del desarrollo del capitalismo (Boisier 2005), como un sistema de relaciones económico-sociales y culturales que genera “procesos de homogeneización y heterogeneidad al mismo tiempo; contradicciones que se ven expresadas en procesos territoriales complejos” (Oddone 2008, 13). Desde los enfoques teóricos del Desarrollo Local, con base en la relación global-local, se identifican opiniones encontradas entre quienes sostienen que la globalización devalúa el territorio y aquellos que argumentan lo opuesto. En este sentido, se pueden clasificar las distintas interpretaciones de dicha relación en dos grandes grupos: globalizadores y localistas (Arocena 2001; Boisier 2005). Los globalizadores se basan en el hecho de que una facción importante del capital se está concentrando y centralizando a nivel de la economía internacional. Según esta interpretación, las localidades, regiones e incluso países, están siendo rediseñados de acuerdo a la economía global y a sus principales actores: las empresas transnacionales (Boisier 2005). En este sentido, De Mattos (1994) entiende la lógica de la globalización como avasallante de toda propuesta de desarrollo local dentro del actual modo de acumulación basado en una dimensión tecnológica y una economía transnacional que apuesta a la desterritorialización del capital. Desde esta perspectiva, las decisiones y procesos exógenos ganan relevancia en perjuicio de las capacidades de la sociedad local para controlar su entorno. Se consagra desde estas posiciones la ausencia de toda planificación territorial, dejando el espacio local expuesto a estrategias privadas desterritorializadas y guiadas por la búsqueda del máximo beneficio. En este contexto, con los territorios librados a los efectos de lógicas que escapan a su control, se afirma una perspectiva pesimista de la globalización desde la que se identifica una mayor polarización en el interior de los países y regiones (Bauman 1999; Bervejillo 1995). Los localistas —partidarios de la re-localización8— en cambio, proponen lo local como alternativa a un proceso de globalización negativamente connotado. Se plantea, por lo tanto, una suerte de revolución antiglobal que devuelva a los 8 La re-localización o localización es entendida como un proceso endógeno y centrípeto que va del nivel nacional al local, desde contextos nacionales a contextos subestatales. 231

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actores locales el poder necesario para construir auténticas democracias (Arocena 2001). Estos enfoques se apoyan en una supuesta reacción del consumo frente a la homogeneización de los bienes y servicios transados, y a la respuesta de una parte de las empresas a través de la especialización flexible (estrategia de permanente innovación, que trata de acomodarse al cambio incesante en vez de intentar controlarlo). Tal especialización flexible va de la mano con escalas pequeñas de producción y con la necesidad de lograr un aprendizaje colectivo (Boisier 2005). Ambos argumentos poseen un grado de verdad, ya que la globalización afecta el tamaño (e inevitablemente la localización) de las unidades productivas de dos maneras opuestas y simultáneas. En función de ello, en vez de posicionarse en alguna de las dos concepciones, el presente trabajo se asienta en una tercera forma de entender la relación global-local, que intenta superar la antinomia entre ambas dimensiones y prioriza el análisis de los esfuerzos de articulación (Arocena 2001). En este sentido, se afirma que la globalización genera una suerte de procesos de acción y reacción, de homogeneización y heterogeneidad en los que los gobiernos locales devienen en actores de fundamental importancia. Es en dicho contexto dicotómico, de amenazas y oportunidades, donde emerge la posibilidad de elaborar estrategias de desarrollo local, en relación con lo global. En síntesis, se considera que la dicotomía globalización-localización, más que como una relación unilineal hacia la desterritorialización o la re-territorialización, debe entenderse como un proceso articulado multilineal de dos aristas, que para el espacio local puede expresarse en términos de oportunidades, por un lado, y de amenazas o desafíos por otro. En lo que respecta a la globalización como amenaza, Bervejillo (1995) reconoce a grandes rasgos cuatro manifestaciones posibles: la marginación o exclusión para las partes del planeta que dejan de ser relevantes para la economía global; la integración subordinada, dependiente de actores externos globales; la fragmentación, el desmembramiento, la desintegración económica y social; y la crisis ambiental. Por otro lado, en lo que respecta a la globalización como oportunidad se plantea el acceso más abierto a recursos y oportunidades globales, como la tecnología, el capital y los mercados, la valorización o revalorización de recursos endógenos, y, por último, la formación o acceso a redes inter-territoriales, como son las redes de ciudades, constituidas por entidades subestatales (Bervejillo 1995). A su vez, el territorio es —o puede llegar a ser— valorizado en un contexto de globalización desde el punto de vista tecno-económico y cultural. En cuanto al primero, uno de los efectos más gravitantes de la revolución científica y tecnológica es el de permitir, por la vía de la microelectrónica y otros mecanismos, la segmentación funcional y territorial de los procesos productivos sin pérdida 232

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de eficacia ni de rentabilidad. En cuanto a lo segundo, desde el punto de vista cultural e identitario, el territorio también se valoriza dentro de una dialéctica globalizadora producida por la confrontación entre las tendencias a la homogeneización cultural y la defensa del ser individual y colectivo (Boisier 2005). El enfoque del Desarrollo Local “entiende que el desarrollo se ha convertido en un fenómeno fuertemente localizado, que se debe organizar, planificar y gestionar desde cada unidad territorial con capacidades de decisión estratégica, como son las ciudades y los espacios regionales” (Madoery 2000, 6). El desarrollo, por lo tanto, es un fenómeno local en un sentido geográfico y sistémico (Boisier 2005).9 Como sostiene Oddone (2008), dado que el territorio ofrece la base material de todo proceso humano, todo tipo de desarrollo, aun en tiempos de globalización, sigue siendo de base territorial. Definida la concepción que se tiene de la relación entre lo global y lo local, cabe responder a la pregunta inicial de que no sólo es posible el desarrollo local en el marco de la globalización, sino que la planificación y el desarrollo deben ser en gran parte de carácter local.10 En función de ello se entiende que hay dos cuestiones centrales para que el territorio pueda insertarse en un entorno global con un balance positivo: el desarrollo, que debe ser entendido como un fenómeno local, aunque integrado en un entorno más amplio; y el territorio, es decir las capacidades y recursos del sistema de actores y agentes que lo componen, y la capacidad de articular políticas entre ellos para la consecución de fines comunes. Ambos conforman lo que se define como la masa crítica de capacidades estratégicas de un territorio, que implica un nivel de desarrollo que permita acceder a las oportunidades que brinda el entorno global. La idea central que permite articular desarrollo y territorio es lo que Madoery (2000, 4) denomina el proyecto político local, que significa “[…] la relación entre política (como síntesis y expresión de las relaciones de poder) y territorio (como expresión valorativa del espacio y como el espacio dotado de significado), y nos permite comprender que en un contexto dentro del cual pueden coexistir sentidos diferentes, homogeneización-fragmentación e integración-desintegración, la posibilidad de

9 Se entiende que un país desarrollado rara vez lo es en toda su superficie. Entonces, se hace referencia a un fenómeno local, es decir, localizado e incrustado en las características económicas, técnicas, sociales y culturales de ese lugar en particular. 10 En este sentido, una de las más importantes debilidades de la planificación global y centralizada fue el divorcio entre planificadores y protagonistas, los fracasos de todos los esfuerzos por planificar desde el centro del sistema se debieron a los permanentes desfasajes entre los planes y la realidad local o regional (Arocena 2002). 233

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caracterizar los múltiples espacios geográficos y convertirlos en territorios, sólo es pensable a partir de variables políticas”.

En el marco de dicho proyecto han emergido políticas públicas locales innovadoras que buscan, por un lado, hacer frente a nuevas exigencias del contexto exógeno y, por otro, aprovechar las nuevas condiciones para el mejoramiento de la gestión pública local. Entre ellas se destacan las estrategias de internacionalización, que en este trabajo se propone enmarcarlas dentro del concepto de política internacional subestatal.

3. Conceptualizando la política internacional subestatal Se entiende que la acción internacional de los estados subestatales puede ser rastreada como suceso histórico, en forma inorgánica y aislada, desde mediados del siglo XX e incluso desde tiempos anteriores. Sin embargo, para el caso de Latinoamérica, en general, su expansión, legitimación y consolidación como una política pública local se vislumbra recién a comienzos de la década de 1990 y ha aumentado su relevancia en la actualidad. Se considera que el término que más trascendencia ha tenido en los trabajos teóricos en América Latina ha sido el de paradiplomacia entendida como una acción de carácter político, económico o cultural llevada adelante por un gobierno subestatal con la intención de vincularse con el mundo en forma similar a la realizada por las cancillerías (Keating 2001; Vigevani 2004) o como una especie de diplomacia paralela ejercida por entes subestatales (Colacrai 2010). Definida también por Cornago Prieto como: “[…] la participación de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, a través del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc, con entidades públicas o privadas extranjeras muy diversas, con el propósito de promover diversos aspectos socioeconómicos, culturales o medioambientales, así como cualquier otra dimensión exterior de sus propias competencias constitucionales”.11 (2010, 109)

11 También se puede mencionar la utilización del término protodiplomacia que, a diferencia de la paradiplomacia, conlleva la búsqueda disolutoria de la federación o del Estado y se plantea como una búsqueda decidida de constituir una nueva unidad política soberana a partir de la fragmentación de una entidad previa (Duchacek 1990). Con el objetivo final de la secesión, enmarcada en un desarrollo ideológico-político, con raíces en cuestiones de tipo étnicas o culturales, las razones para la protodiplomacia son claras: “la búsqueda explicita de lograr la autonomía de una determinada región del marco institucional que la contiene” (Paikin 2010, 22). 234

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Sin embargo, aunque el término paradiplomacia ha sido utilizado en el ámbito académico para referirse a la internacionalización de las entidades subestatales, se debe tener en cuenta que este concepto tiene origen en estudios desarrollados en su mayoría en Europa y norteamérica y, por lo tanto, está pensado desde y para los análisis propios de dichas regiones. En un contexto cultural como el latinoamericano, en el que el prefijo para tiene más bien una connotación negativa, el empleo del término puede provocar que se interprete a la actividad como una que duplica o compite con la que lleva adelante el Estado nacional (Zubelzú 2008). En dicho contexto, la paradiplomacia se define justamente por su oposición a la forma tradicional de la diplomacia (Paikin 2010), por lo que se considera un término desajustado a la realidad sociopolítica de los países de la región, ya que en algunos casos el marco jurídico o constitucional permite la participación internacional de estados subnacionales. Tales son los casos de Argentina, Chile, México y Perú, en los cuales existen leyes nacionales o artículos constitucionales que habilitan distintos grados de accionar internacional para los gobiernos locales o regionales (Zapata Garesché 2007). En este sentido, el presente trabajo propone el uso de otros conceptos para referirse a las distintas aristas del accionar internacional subestatal. Entre ellos se seleccionan los conceptos internacionalización o inserción internacional de entidades subestatales, política internacional subestatal y gestión internacional subestatal. Por inserción internacional de las entidades subestatales o internacionalización del territorio se entiende el proceso por medio del cual los actores locales incrementan significativamente los vínculos fuera de las fronteras estatales, generando diversos tipos de interrelaciones (Colacrai y Zubelzú 2004). Estos son conceptos amplios que se refieren a los vínculos internacionales establecidos por entidades subestatales que no son necesariamente los gobiernos locales, sino que pueden ser empresas, universidades y otras instituciones, y que muchas veces no están enmarcados dentro de una política pública, parte de una estrategia de desarrollo local más amplia. En este sentido, se entiende que el proceso de internacionalización territorial es un fenómeno complejo y multidimensional que debe ser analizado desde diversas esferas, entre las que se destaca la importancia de la político-institucional. La política internacional subestatal,12 en cambio, es “la decisión política y la herramienta pública de los gobiernos locales que se ocupa de impulsar la 12 Esta denominación deviene del término política internacional subnacional empleado inicialmente por Maira (2010) y profundizado conceptualmente por Calvento (2015). Sin embargo, se consideró más apropiada para este trabajo la utilización de subestatal en lugar de subnacional, para respetar la distinción conceptual entre Estado y nación planteada en la materia por algunos autores (Oddone 2008). 235

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inserción internacional a través de una estrategia y objetivos tendientes a aprovechar, articuladamente, las oportunidades del contexto exterior con las necesidades del territorio” (Calvento 2015, 18). Esta, como política pública, consiste en la toma de posición de quienes asumen la representación del Estado para resolver las cuestiones de la agenda (Oszlak 2007), con una razón de ser (es decir un por qué) y una serie de objetivos a cumplir. Es por ello que cuando se analiza la política internacional subestatal se está respondiendo a las preguntas: ¿Por qué se implementa? ¿con qué objetivos? y ¿cuáles cursos de acción se tomaron? En este sentido, la política internacional subestatal no debe ser entendida como un fin en sí mismo, sino que debe estructurarse como una política transversal de la gestión pública local que supone la existencia de una decisión y voluntad políticas del gobierno de desempeñarse como un actor global (Calvento 2015). A su vez, si no se sostiene una visión amplia y sistémica de las distintas estrategias que dicha política implica, esta puede acabar como una actividad de búsqueda de recursos de corte asistencialista y paternalista, sin que genere un proceso consolidado y consensuado de desarrollo territorial (Jiménez 2012). Dentro de la política internacional subestatal se encuentra la gestión de dicha política, entendida como el modo en el que se desarrolla la misma. Es decir que la gestión internacional subestatal o la gestión de la política internacional subestatal hace más referencia al cómo se lleva a cabo esa política: con qué actores, con qué nivel de articulación, con qué eficiencia, y con qué recursos humanos y económicos. La gestión internacional subestatal es parte de una estrategia de desarrollo local de la cual la internacionalización territorial debe constituir un componente esencial si pretende ser integral y enfrentar los múltiples desafíos que presenta un sistema internacional complejo, interdependiente y cambiante (Costamagna y Foglia 2011). Dicha gestión debe comprenderse como un “proceso de construcción social que apunta al aprovechamiento del contexto y los recursos territoriales, implementado por los actores locales en articulación con actores extra-locales, donde el gobierno subestatal se establece como el actor central, a través de la generación de capacidades, para la satisfacción de las necesidades y de los problemas de la ciudad”. (Calvento 2015, 29)

De todas maneras, aunque la globalización y la aceleración del progreso técnico-productivo han obligado a replantearse los términos referidos al papel de las instituciones locales y de las empresas, la respuesta elaborada por los distintos territorios a estos cambios ha sido diferente (Petrantonio 2003). El hecho de que 236

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exista una diversidad de modalidades y niveles de internacionalización, y de que algunos territorios hayan logrado potenciar esta oportunidad de un modo más eficiente que otros, demuestra la existencia de obstáculos para su aprovechamiento como estrategia del desarrollo local. Entre ellos se destacan: la carencia de competencias adecuadas y suficiente nivel de autonomía que permitan a los gobiernos asumir y desarrollar una política internacional; enfoques estrechos o limitados que tienen algunos organismos internacionales sobre la forma y tipo de cooperación con las entidades subestatales; aspectos referidos a la gestión y organización propia de los procesos de inserción internacional; y la falta de conocimiento, capacitación y sensibilización sobre las posibilidades que brinda la internacionalización (Jiménez 2012). El presente trabajo se adhiere a la visión de que una mayor autonomía por parte de estas unidades no implica una atomización del poder del Estado, sino “una mayor potestad en la coordinación y gestión de sus recursos, bajo una idea de poder compartido” (Oddone 2008, 30). En este sentido, se entiende que el papel del Estado-nación continúa siendo de gran importancia en la construcción económica, social y política de las sociedades actuales. Es decir que antes que su desaparición, se evidencia una transformación para el acompañamiento a los territorios en los procesos de globalización (Jiménez 2012). Así, en vez de una lógica de “[…] oposición o de erosión de poder en el marco de un juego de suma cero, corresponde pensar en una lógica de complementación que adquiere un carácter cada vez más estratégico en un contexto mundial que ofrece numerosas oportunidades pero también nuevos desafíos que reclaman una creciente cooperación, tanto entre como dentro de los estados”. (Russell 2010, 102)

Otro elemento que se considera importante es la diferenciación entre política exterior y política internacional subestatal, teniendo en cuenta que esta distinción no se realiza en muchos de los trabajos sobre la temática en la literatura, lo que genera la confusión de los términos y del rol que le compete a cada uno de los niveles de gobierno en el plano internacional. En este sentido, algunos autores consideran a los gobiernos subestatales como participantes reales o potenciales del proceso de formulación de la política exterior (Salomón 2008). Sin embargo, en este trabajo se entiende que fijar el contenido de esta última es tarea exclusiva del Estado nacional, en tanto que el rol de las ciudades y de las entidades subestatales es la política internacional subestatal o la gestión internacional subestatal, que proporciona un instrumento para satisfacer las necesidades locales (Doval 2007). 237

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La política exterior es aquella política pública llevada a cabo por el Estado nacional, que implica aquellas “relaciones entre el Estado y otros actores, en particular otros Estados (pero no exclusivamente), en el sistema internacional” (Lasagna 1996, 389). Se entiende que esta constituye la proyección externa de un modelo político-institucional y económico-social interno, así como una pieza indispensable para la consolidación del mismo (Araya y Herrero 2015). Por ello, su formulación depende de elementos de orden internacional, pero también de orden nacional, es decir que su análisis requiere un estudio del contexto externo e interno. La política internacional subestatal, en cambio, es gestionada por los estados subestatales (provincias, municipios y regiones) y se enmarca dentro de la política exterior desarrollada por el Estado nacional. En este sentido, la primera puede fortalecer los vínculos entre Estados e, incluso, contribuir a una mayor profundidad de los mismos mejorando su calidad. Expresado de otro modo, se cree que los gobiernos locales no fijan el contenido de la política exterior —es decir el qué, dado que esa es un área reservada al gobierno nacional— pero tienen posibilidades de influenciar el cómo (Colacrai y Zubelzú 2004).

4. Aspectos metodológicos para el análisis de la política internacional subestatal En lo que respecta a los aspectos metodológicos que se consideran apropiados para el estudio de la política internacional subestatal, inicialmente se sostiene que el análisis debe centrarse en el actor principal que la lleva a cabo: el gobierno local (municipal o provincial). Para ello, se propone el análisis de tres dimensiones establecidas por Calvento (2012 y 2015): la dimensión contextual, la dimensión relacional y la dimensión organizacional-administrativa. La dimensión contextual es aquella que aborda el escenario en el que se desarrollan estas políticas, incluyendo las características económicas, sociales y políticas generales en las que se insertan los gobiernos locales, así como también las especificidades del sector municipal. En este sentido, se entiende que en el proceso de emergencia internacional de las entidades subestatales en la región coexisten dos componentes: uno que puede denominarse de tipo ideológico discursivo y otro de tipo estructural (Paikin 2010). Esta clasificación es útil para distinguir claramente entre unos y otros factores en la dimensión contextual. Dentro de dicha dimensión se distinguen dos planos de análisis. En primer lugar, uno general que incluye el ámbito normativo-institucional común a todos los municipios de un territorio delimitado, en donde se abordan elementos como las constituciones, cartas orgánicas, decretos o leyes, así como el apoyo institucional y financiero por parte del nivel de gobierno provincial y nacional, 238

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y el respaldo internacional. En segundo lugar, un plano particular, donde se desarrollan los recursos específicos del municipio. Siguiendo a Alburquerque (1994), los mismos pueden clasificarse en: recursos físicos (situación geográfica, clima, orografía, recursos naturales disponibles, infraestructuras, transporte, salud, y educación); recursos económico-financieros, evidenciados en el análisis del Producto Bruto Geográfico (PBG), el Producto Bruto Interno (PBI), y las condiciones del mercado de trabajo, para los cuales es fundamental la existencia de un sector empresarial innovador y entidades financieras relacionadas con las iniciativas locales que impulsen el crecimiento económico y la generación de empleo; recursos políticos (liderazgo y legitimidad del gobierno y movilización política de la sociedad civil); recursos socio-culturales (movilización social y formación de recursos humanos); y por último los recursos científico-tecnológicos (universidades, acceso a la información e investigación, y la implementación y desarrollo de nuevas tecnologías). La dimensión relacional incluye la interacción o articulación que lleva adelante el gobierno municipal para la gestión internacional, es decir la vinculación y coordinación de este con otros actores en tres sentidos: por un lado, los actores territoriales, por otro, los demás municipios y, por último, los niveles superiores de gobierno (nacional y provincial). La articulación, entendida como una forma de interacción, se produce cuando “dos o más organizaciones públicas, privadas o de la sociedad civil acuerdan y coordinan políticas que se traducen en acciones concretas, donde cada una asume una o más tareas específicas y aporta su propio know how, sin que entre ellas existan relaciones de subordinación” (Cravacuore, Ilari y Villar 2004, 18). En primer lugar, la articulación (también asociada al concepto de sinergia13) entre el gobierno local y los actores territoriales estratégicos reviste un carácter fundamental para el desarrollo local. Entre dichos actores, Alburquerque (1994) identifica al sector empresarial —representado también en cámaras territoriales—, a los sindicatos, a las instituciones educativas, básicas, polimodales y universitarias, y a las organizaciones de la sociedad civil. Estos actores que persiguen sus propios objetivos pueden ser impulsados por la administración pública local, mediante la articulación, para buscar el aprovechamiento del potencial de recursos endógenos. En este sentido, el municipio, mediante las agencias de desarrollo local, se convierte en un agente cuyo objetivo es promover, intermediar, catalizar, animar, informar y capacitar a los actores locales (Alburquerque 1994).

13 Se entiende que existe sinergia cuando “en un ámbito territorial concreto, múltiples actores sociales y estatales cooperan para el logro de propósitos y objetivos comunes, aprueban los medios para alcanzarlos y contribuyen a su implementación” (Tecco 1997, 112). 239

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En segundo lugar, en lo que respecta a la relación con los demás municipios, se señala la importancia que ha ido adquiriendo el asociativismo intermunicipal en los inicios del siglo XXI, tanto a nivel nacional como internacional. En tercer lugar, en cuanto a las relaciones con otros niveles de gobierno, se parte de entender que si los esfuerzos locales por implementar estrategias de desarrollo local no son acompañados por otros, a escala nacional y provincial, la sustentabilidad de los primeros se verá en riesgo (Villar 2006). En este sentido, dichas políticas deben inscribirse en el marco de un proyecto o modelo de desarrollo sustentable, regional y nacional, ya que “su viabilidad depende, en parte, de su articulación con un proyecto de desarrollo nacional, que constituya un marco de referencia básico para las estrategias locales” (Calvento 2015, 32). Por último, se encuentra la dimensión organizacional-administrativa, que es aquella que se enfoca en el gobierno municipal en tanto unidad geográfica-política catalizadora de las iniciativas locales (Calvento 2015) y facilitadora de un proyecto político local, en el cual se enmarcan. En esta dimensión se incluye la organización interna del gobierno municipal en relación con la política internacional subestatal; organigrama, oficinas destinadas a la temática, recursos humanos disponibles, recursos presupuestarios y de infraestructura asignados al área.

5. Clasificación de las estrategias de gestión internacional subestatal La participación de los actores subestatales en el ámbito internacional presenta actualmente una amplia diversidad de estrategias y herramientas, lo que refuerza el carácter integral que puede adquirir la política internacional subestatal y da cuenta de un creciente interés e involucramiento de dichos actores en la búsqueda de espacios de cooperación, intercambio y posicionamiento (Calvento 2015). En el presente trabajo, las estrategias de gestión internacional son clasificadas como políticas de posicionamiento internacional y estrategias de relacionamiento institucional internacional (Calvento 2010). Las políticas de posicionamiento internacional son aquellas de carácter unilateral desarrolladas por los gobiernos locales con el objetivo de promocionar y posicionar en el exterior a los actores subestatales. Estas estrategias demuestran la tendencia creciente del involucramiento de los gobiernos en el desarrollo productivo e integral local orientado hacia afuera. Dichas políticas implican un mayor compromiso y sustentabilidad por parte del Estado local ya que, a diferencia de las de relacionamiento institucional, son herramientas que dependen exclusivamente de la decisión y trabajo unilateral de ese actor (Calvento 2012). Dentro de ellas se destacan la promoción comercial en los mercados externos y la promoción de la ciudad o marketing territorial. 240

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La promoción comercial en los mercados externos es una política que busca hacer conocer la oferta de producción local en el exterior y atraer inversores o recursos de financiación, así como promover en el extranjero aquellos sectores estratégicos locales y los posibles mercados de exportación e importación. El fin de esta política es contribuir a la generación de condiciones favorables para aquellos actores territoriales interesados en incursionar en el comercio internacional. Este tipo de estrategias suele estar principalmente orientado a fomentar la exportación e importación de las Pymes (Pequeñas y Medianas Empresas). Las herramientas más utilizadas son las misiones comerciales, las ferias internacionales y las rondas de negocios, y para su implementación es fundamental entender a la competitividad como un factor sistémico, resultado de la interacción del conjunto de la sociedad local que integra factores macroeconómicos y sectoriales tradicionales a la capacidad endógena de los entes económicos (Costamagna y Foglia 2011; Pérez Rozzi 2011). Por su parte, la promoción de la ciudad o marketing territorial implica la exposición de los recursos del territorio en el exterior en función del estudio, la investigación y la valorización, con el objetivo de sostener y estimular el desarrollo local (Jiménez 2012). Esta estrategia adopta como objetivo el desarrollo de una imagen pública de aceptación en referencia a la ciudad y a los atractivos que contenga. La marca-ciudad,14 por ejemplo, pretende comunicar la esencia y la identidad del territorio, y sirve para identificar características del mismo y diferenciarlo de otros para incentivar el interés por visitarlo, atraer inversiones, difundir la cultura y la identidad, generando un sentido de pertenencia en los ciudadanos (Calvento 2015). Además de la marca-ciudad se destacan las visitas internacionales, la participación en congresos y seminarios, entre otras actividades. Las estrategias de relacionamiento institucional internacional implican la relación de colaboración entre gobiernos locales a través de las fronteras de los Estados nacionales. La cooperación descentralizada se ha erigido como una de las principales formas de la misma y permite que los gobiernos territoriales aprovechen las oportunidades que brinda la cooperación internacional para actuar conjuntamente entre sí. Esta cooperación tiene el propósito de fomentar “[…] la asistencia técnica, la transferencia de tecnología, el intercambio de experiencias, la formación de recursos humanos (tanto del personal técnico como de los cargos políticos electos) y el desarrollo institucional de manera más amplia” (Zapata Garesché 2007, 22). En este sentido, este modo de relacionamiento permite

14 Se entiende a la marca-ciudad como una combinación de recursos intangibles destinados a mejorar la imagen de la ciudad (Ochoteco 2007). 241

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fortalecer las instituciones públicas y privadas del nivel local en diversas áreas (Costamagna y Foglia 2011).15 A su vez las estrategias de relacionamiento institucional internacional pueden ser clasificadas en aquellas que se constituyen en función de relaciones bilaterales —como los hermanamientos y acuerdos entre ciudades—, y aquellas basadas en relaciones multilaterales. Los hermanamientos, surgidos en Europa luego de la Segunda Guerra Mundial, son una práctica caracterizada por su alto valor simbólico (Zapata Garesché 2007) y constituyen un vínculo entre entidades que tienen la voluntad y el compromiso de acercarse y compartir valores, conocimientos y recursos (Batista, Jakobsen y Evangelista 2008). Aunque también pueden registrarse otros tipos de acuerdos bilaterales como actas y convenios de cooperación internacional bilateral, los hermanamientos representan la estrategia históricamente más utilizada dentro de este tipo de relaciones. Su mayor debilidad es su inactividad y falta de proyectos concretos, al punto que algunos los consideran una forma obsoleta de cooperación descentralizada (Costamagna y Foglia 2011). Por otro lado, dentro de las relaciones multilaterales, las redes de ciudades se basan en el establecimiento de relaciones horizontales entre dos o más instituciones similares que comparten objetivos comunes y permiten su inserción en un sistema de relaciones superior, “sirviendo de estímulo para el desarrollo interno de la calidad de vida y de la competitividad” (Borja y Castells 1997, 322). Las redes son entendidas como organizaciones formadas por un conjunto de establecimientos que se distribuyen por varios lugares de una zona geográfica, para llevar adelante una actividad en conjunto. Estas representan la modalidad más innovadora dentro de las estrategias de internacionalización: la horizontalidad, los niveles bajos de formalización y la autonomía de las entidades asociadas a ellas les permiten tener flexibilidad en sus relaciones. Poseen, además de lo mencionado, grandes ventajas en tanto que no exigen un grado alto de confianza, no comprometen elevados recursos, consolidan espacios de concertación para la creación de economías de escala que generan valor añadido común, consienten el intercambio de información y experiencias, y vinculan actores aislados fomentando la colaboración entre instituciones (Jiménez 2012; Zapata Garesché 2007). Las redes, como estructuras flexibles, abiertas y en gran medida virtuales, suelen tener relación mediata o inmediata con procesos de integración supranacional, al amparo de los cuales fortalecen su institucionalidad (Petrantonio 2007). A través de esta forma de trabajo conjunto, los gobiernos locales acceden a 15 Sobre todo a la hora de atraer no sólo recursos financieros externos que permitan sustentar el proceso de desarrollo a nivel económico, sino también para fortalecer otras áreas prioritarias locales. 242

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asistencias técnicas brindadas por otros municipios donde se da una transferencia de recursos, no sólo como bienes tangibles sino también como intercambio de experiencias, conocimientos y know how.

Consideraciones finales Lo desarrollado en este trabajo permite establecer un marco teórico para el abordaje de la política internacional subestatal como una estrategia de desarrollo local, que se construye con base en la confluencia de aportes de dos grandes campos analíticos: las teorías de las Relaciones Internacionales y los enfoques del Desarrollo Local. En primer lugar se reconocieron los distintos debates que han contribuido al estudio de la temática dentro de las teorías de las Relaciones Internacionales, introduciendo en la disciplina distintos temas entre los que se destacan la creciente pluralidad de actores internacionales antes ignorados, como los gobiernos locales; la posibilidad de cooperación entre los mismos en un contexto anárquico y el cuestionamiento sobre la racionalidad y el rol central y unitario del Estadonación en el sistema internacional. Dichos temas fueron retomados posteriormente en estudios enfocados en los cambios producidos por el rol del Estado-nación con base tanto en la funcionalidad del mismo en el nuevo contexto global como en la dispersión creciente de su poder hacia estructuras subestatales y supranacionales. De este modo, se identifica el accionar de diversas fuerzas que operan sobre el Estado desde distintos niveles, lo que provoca un escenario caracterizado por la interdependencia y la superposición de autoridades y lealtades, donde los gobiernos subestatales comienzan a obtener una creciente participación. Estos debates y aportes constituyeron la base teórica sobre la cual se edificaría el cuestionamiento del Estadocentrismo de la disciplina y se plantearía la necesidad de estudiar el rol que cumplen en el sistema internacional otros actores como los gobiernos locales. En segundo lugar se revisaron los aportes desde los enfoques del Desarrollo Local que constatan los cambios producidos en la relación global-local a partir de los cuales el territorio emerge como una entidad significativa, respondiendo a la pregunta de si existe posibilidad para el desarrollo local en la globalización. Para ello, es necesario comprender la dicotomía globalización-localización, más que como una relación unilineal hacia la desterritorialización o la re-territorialización, como un proceso articulado multilineal de dos aristas, que para el espacio local puede expresarse en términos de oportunidades, por un lado, y de amenazas o desafíos, por el otro. Es precisamente sobre la concepción de la globalización

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como oportunidad que las políticas de internacionalización adquieren un rol importante como estrategias de desarrollo local. En tercer lugar, en lo que se cree es el aporte fundamental del presente trabajo, en el tercer y cuarto apartado se elaboró una conceptualización de la política internacional subestatal, seguida de un planteamiento metodológico para abordar su análisis, como estrategia de desarrollo local. Del tercer apartado se consideran centrales cuatro aportes conceptuales para el abordaje de la internacionalización de los gobiernos locales en la coyuntura latinoamericana. Primero, es relevante el planteamiento sobre la necesidad de aplicar conceptos distintos a aquellos utilizados mayoritariamente en Europa y Estados Unidos, los cuales se encuentran desajustados a dicha realidad, como el caso del término paradiplomacia. Segundo, la elección y definición de los conceptos de internacionalización, política internacional subestatal y gestión internacional subestatal como términos adecuados para referirse a las distintas aristas de dicho fenómeno. De manera particular, política internacional subnacional es el concepto que más se ajusta para definir la herramienta pública con la que cuentan los gobiernos locales para impulsar sistemáticamente la inserción internacional, a través de una estrategia y objetivos tendientes a aprovechar las oportunidades del contexto exterior, de manera articulada con las necesidades del territorio. En cuarto lugar, se destaca el distanciamiento de las visiones que sostienen que este tipo de políticas locales implican una atomización del poder del Estado nacional, y se adhiere a una lógica de complementación necesaria entre los distintos niveles en el proceso de internacionalización territorial. Se entiende que cuando los esfuerzos locales por implementar estrategias de desarrollo no son acompañados a escala nacional y provincial, la sustentabilidad del primero se verá seriamente en riesgo. Finalmente, se destaca la diferenciación de la política exterior, llevada a cabo por el Estado nacional, y de la política internacional subestatal, ejecutada por los estados provinciales y municipales. Lo anterior teniendo en cuenta que esta distinción no se realiza en muchos de los trabajos sobre la temática, lo que genera no sólo una confusión terminológica sino también confusión en el rol que le compete a cada uno de los niveles de gobierno en el plano internacional. En función de dichos aportes conceptuales se describió un marco metodológico, que se considera apropiado para abordar el estudio de la política internacional subestatal como una herramienta de desarrollo local. El mismo se fundamenta en tres dimensiones de análisis: la contextual, que abarca el plano general y particular, y el plano normativo institucional en el que se desarrolla la política internacional subestatal; la dimensión relacional, que abarca la interacción y articulación del 244

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gobierno local con los demás actores territoriales, municipios, y con los otros niveles de gobierno; y por último, la dimensión organizacional-administrativa, que se enfoca en el estudio del gobierno local como unidad geográfica-política. La multidimensionalidad del marco propuesto se considera útil para el estudio de este tipo de políticas desde un enfoque que, con el eje puesto en el actor principal que las lleva a cabo (el Estado local), aborde tanto la coyuntura general en la cual se desarrollan como la realidad específica del territorio en el cual estas se aplican. Se logra así una profundidad en el análisis de las experiencias y se evita que el mismo quede en una genérica explicación descriptiva. Para complementar este marco metodológico se estableció una clasificación de las distintas estrategias de gestión internacional subestatal, entre las que se reconocen las políticas de posicionamiento internacional y las estrategias de relacionamiento institucional. De esta manera el presente trabajo constituye un aporte significativo tanto desde el plano teórico como desde el plano metodológico para el análisis a futuro de la política internacional subestatal. Una temática que está tomando auge en los últimos años y que requiere de concepciones adecuadas para su abordaje en la realidad latinoamericana.

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H María Lis Rolandi es magíster en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (Argentina) y profesora de Geografía en la misma institución. Se desempeña como jefa de Trabajos Prácticos Ordinarios en la Licenciatura en Relaciones Internacionales. Es integrante de la planta estable de investigadores del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL). Entre sus publicaciones más recientes se encuentran “La política internacional subnacional de Junín: una lectura a partir de las capacidades locales, regionales e internacionales del municipio (2011-2015)” (junto con Romina Loray), en Gestión y política internacional subnacional. El caso de los municipios del interior de la provincia de Buenos Aires, compilado por Mariana Calvento, 147-168. Buenos Aires: CEIPIL-ANPCyT, 2016; “Políticas públicas en ciencia y tecnología: la situación energética argentina de 2003 a 2013” (junto con Franco Sabatini), en La intervención estatal en los campos científico-tecnológico y educativo, compilado por Ignacio De Angelis Emiliano Fernández, 27-46. La Plata: Dynamis. 2015; “Reconfiguración de la Cooperación Sur-Sur en la región latinoamericana y la participación internacional de los actores subnacionales” (junto con Mariana Calvento). Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales 224: 311-344, 2015. * lisro@live.com.ar Marcos Merello es licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (Argentina) y maestrando en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo por la Universidad Nacional de San Martín (Argentina) 249

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y Georgetown University (Estados Unidos). Ha desarrollado actividades de investigación en el Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (CEIPIL), presentando trabajos en jornadas y seminarios entre los que se encuentran: “Estrategias de política internacional subnacional: el caso de los municipios intermedios de la provincia de Buenos Aires”, presentado en la I Jornada de Actualización en Relaciones Internacionales (UNICEN) en noviembre 2015, y “La inserción internacional de los estados subnacionales y el desarrollo local. Debates y aportes teóricos para su abordaje en la provincia de Buenos Aires”, presentado en el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Cuyo en Mendoza, en agosto de 2015. * marcosmerello@gmail.com

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Genocidas, situaciones y responsabilidades: Una revisión de The Killing Compartments: The Mentality of Mass Murder (2015) de Abram de Swaan y A Dreaming Child de Gakire Dieudonné (2016)1 Angelika Rettberg Universidad de los Andes (Colombia) DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint90.2017.09

¿Quiénes son los genocidas y cómo ocurren los genocidios? La pregunta no es banal si se considera que desde el siglo XIX han muerto cuatro veces más personas en este tipo de violencias masivas, asimétricas y de corto alcance que en las guerras internacionales. Para ser más precisos, cien millones de personas, estima Abram de Swaan, autor del libro The Killing Compartments: The Mentality of Mass Murder (2015) (en español, Dividir para matar: Una exploración de la mentalidad genocida). Según De Swaan, la respuesta estándar a la pregunta es: “cualquiera de nosotros”. En una situación extrema, bajo presión de otros y siguiendo las instrucciones de alguien con autoridad, la mayoría de nosotros haría lo impensable: matar indiscriminadamente siguiendo órdenes. La premisa de la teoría “situacional”, como la llama De Swaan, es popular en los estudios acerca de las atrocidades masivas. Se deriva del estudio clásico de Hannah Arendt sobre el juicio contra Adolf Eichmann en Jerusalén (Arendt 1961). Eichmann, una figura clave en el exterminio de seis millones de judíos perpetrado por el régimen alemán nacionalsocialista (1933-1945), sorprendió a Arendt por su apariencia de hombre normal, de burócrata consumado, que había hecho lo que consideraba su deber y siguiendo órdenes. “Befehl ist Befehl” (“Una orden es una orden”) fue la frase que marcó gran parte de los juicios, también, de otras cabezas del Tercer Reich. En el caso de Eichmann, según el análisis de Arendt, la situación lo convirtió en genocida. La discrepancia entre la apariencia cotidiana de los individuos y su capacidad para la destrucción masiva y sistemática de vidas humanas fue captada por Arendt con el término banalidad del mal.

1 Ambos autores asistieron a la XIX Feria del Libro de Bogotá (Colombia), que se realizó del 19 de abril al 2 de mayo de 2016, gracias a una invitación conjunta con la Universidad de los Andes. 251

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Estudios en el campo de la psicología social siguieron la misma ruta. Quizás el más famoso es el de Stanley Milgram (Obedience to Authority, 1974), en el cual los participantes debían administrar descargas eléctricas a supuestos aprendices. El experimento de Milgram mostró que ciudadanos estadounidenses comunes y corrientes, en las circunstancias adecuadas (“la situación”), llegaban al punto de suministrar descargas, incluso con consecuencias letales. Y no era una minoría: hasta dos tercios de los grupos estudiados alcanzaban el punto fatal. De nuevo, la lección principal era que cualquiera de nosotros —no una bestia diabólica o un psicópata desatado— podía convertirse en asesino en masa, en un perpetrador imperturbable. En su libro, De Swaan controvierte la teoría situacional. Argumenta que reducir a los genocidas a gente común y corriente que hace cosas abominables en determinados contextos ignora las complejidades de la vida real y exime de responsabilidad a los individuos. En la teoría situacional, crítica de De Swaan, la culpa queda dispersa en generaciones, eras, momentos, en vez de asignar responsabilidades puntuales. Según De Swaan, una concepción “sobre-socializada” del hombre oculta las fuerzas contradictorias, externas e internas, que las personas deben confrontar de una u otra manera (De Swaan 2015, 38). Sobre el caso de Eichmann, afirma que no se trataba de un burócrata cualquiera, sino de un asesino entusiasta, que incluso excedía con gran eficiencia las cuotas de muerte que sus superiores le pedían. En contraste con la teoría de que cualquiera podría convertirse en asesino en masa, De Swaan argumenta que es necesario conocer el conjunto de factores sociales y psicológicos que llevan a personas concretas a obrar. En el caso específico de Alemania, el holocausto de los judíos estuvo precedido por un extenso periodo de adoctrinamiento, que recalcaba la humillación por las potencias victoriosas percibida por el pueblo alemán al finalizar la Primera Guerra Mundial, y que recogía el antisemitismo prevalente en la Europa de inicios del siglo XX, así como los estragos causados por la depresión económica de los años veinte y treinta. Esto, en palabras del autor, generó el contexto social propicio para el exterminio del chivo expiatorio, aquel grupo social señalado como culpable. “No era cualquier persona, era cualquier persona alemana” (33), lo resume De Swaan en alusión a cómo un contexto histórico particular, no una situación cualquiera, hizo posible el Holocausto. En otras palabras, es cierto que nadie nace genocida, pero es igualmente cierto que para convertirse en uno se requieren condiciones psicológicas y sociales particulares. Los genocidas se hacen. El argumento de De Swaan no busca explicar exclusivamente el contexto de la Alemania nazi. Extiende su lógica a contextos tan remotos como el terror 252

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que Holanda sembró en la provincia indonesia de Aceh, los horrores causados por los belgas en el país antiguamente conocido como el Congo, los turcos en Armenia, los japoneses en China y el genocidio ocurrido en Ruanda en 1994. Según De Swaan, en vez de alejada y remota en el tiempo, la posibilidad de que se repitan los genocidios es alta, pues las condiciones que dieron lugar a los ejemplos mencionados arriba pueden fácilmente repetirse. El libro tiene varias implicaciones para los estudios de la justicia transicional. En primer lugar, es importante comprender a quienes ordenan y cometen atrocidades —los perpetradores— como personas y grupos que tienen un pasado individual y social que es preciso entender, pues, siguiendo la recomendación de De Swaan, no se trata sólo de instrumentos o marionetas del presente sino de reflejos de experiencias vitales específicas. Esto repercute en el dimensionamiento de responsabilidades individuales y colectivas. Otra implicación del libro de De Swaan es que, a pesar de los esfuerzos de memoria y de la búsqueda de mecanismos para garantizar la no repetición de las crueles atrocidades masivas que han marcado la historia reciente de la humanidad, una y otra vez contextos sociales puntuales parecen promover la violencia masiva. Cabe entonces preguntarse acerca de los límites que tienen los insignes esfuerzos que, como mecanismos de prevención, se llevan a cabo por construir verdad y memoria en las sociedades transicionales. De acuerdo con el análisis de De Swaan, estos parecen ser más eficaces como reconocimiento y sanación del dolor pasado que como antídoto frente al futuro. Finalmente, el libro ofrece una perspectiva importante para evaluar los avances en el desarrollo de marcos normativos internacionales dirigidos a sancionar comportamientos considerados lesivos de la humanidad. Siguiendo las recomendaciones de De Swaan, es clave complementar estos esfuerzos desde el Derecho con la detección temprana de aquellos valores y actitudes sociales que parecen ser más conducentes a la repetición de las atrocidades. Esto, además de leyes, requiere ser traducido en programas educativos de prevención en todos los grupos sociales, así como la voluntad política de autoridades internacionales y nacionales. Por su parte, el libro de Gakire Dieudonné A Dreaming Child (2016) es útil para traer los análisis de De Swaan a un contexto puntual. En este libro autobiográfico, Gakire, quien tenía tres años cuando ocurrió el genocidio de Ruanda, en el que él perdió a sus padres, recoge también los testimonios de otros niños y niñas, hoy adultos, que pasaron por circunstancias similares. Cuenta la historia desde el lado de las víctimas, aunque incluye también las voces de algunos perpetradores. No aspira a producir marcos teóricos que permitan comprender, sino que se guía primordialmente por la motivación de dar voz a quienes fueron las 253

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víctimas más indefensas de la furia violenta que causó la muerte a casi un millón de personas en menos de tres meses en 1994, hace poco más de dos décadas, con el predominio de machetes y otras armas cortas. Por tratarse de un testimonio honesto, profundo y lleno de detalles, el libro se convierte en una referencia obligada para comprender lo acontecido. Como en el caso de otros genocidios, la matazón en Ruanda no empezó de repente, sin previo aviso. Fue anunciada, incluso incitada por la radio y la prensa meses antes. El genocidio se hizo posible porque la comunidad internacional le dio la espalda a Ruanda, ya que desestimó las advertencias, cerró embajadas y retiró personal de seguridad. Finalmente, el genocidio se basó en un proceso largo de “desidentificación” con el otro que les facilitó la labor a los genocidas. Gakire empezó a escuchar las historias de sus contemporáneos en la Asociación de Sobrevivientes del Genocidio, huérfanos como él. Los instó a escribir sus historias, pero cuando no lo hicieron, empezó a anotarlas en un cuaderno que se convirtió en lectura para todos sus protagonistas. Después, inició un largo proceso para lograr auto-publicar su trabajo, cosa que logró el año pasado con financiación de varias empresas (por eso no cuenta con una editorial formal). Sorprende en este libro el tono de esperanza y confianza en un futuro mejor. Una y otra vez, historias como esta llaman la atención sobre la resiliencia de las víctimas de los conflictos. Se distingue de otros en que da voz también a los perpetradores y permite plantear algunos de los retos futuros que Ruanda deberá encarar en los próximos años. Juntos, los libros de Adam de Swaan y Gakire Dieudonné, ambos sobrevivientes de genocidios, ofrecen dos perspectivas de un mismo problema. Uno es el trabajo de un sociólogo experimentado y reconocido, que navega las técnicas de la comparación y conoce la literatura académica, y el otro, un testimonio desgarrador y honesto. Ambos son profundamente pertinentes en el mundo contemporáneo y se constituyen en contribuciones clave en un contexto en el que los estudios de justicia transicional buscan anclarse cada vez más en trabajos empíricos, que cuentan procesos concretos y problemas que ponen de presente las múltiples tensiones sociales, culturales, económicas y políticas que enfrentan las sociedades transicionales.

Referencias 1. 2.

254

Arendt, Hannah. 1961. Eichmann in Jerusalem: A Report on the Banality of Evil. Nueva York: Penguin Classics. De Swaan, Abram. 2015. The Killing Compartments: The Mentality of Mass Murder. Nueva Heaven: Yale University Press.

Genocidas, situaciones y responsabilidades Angelika Rettberg

3. 4.

Dieudonné, Gakire. 2016. A Dreaming Child. Kissimmee: Divine Purpose Publishing. Milgram, Stanley. 1974. Obedience to Authority: An Experimental View. Nueva York: Harper & Row.

H Angelika Rettberg es profesora asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes (Colombia). Sus investigaciones se han enfocado en el papel de la sociedad civil y la justicia transicional en sociedades que buscan superar los conflictos armados, en la relación entre recursos, conflicto armado y criminalidad, y en el comportamiento empresarial en contextos de conflicto armado y construcción de paz. Sus publicaciones más recientes son “Golden Opportunity, or a New Twist on the Resource-Conflict Relationship: Links between the Drug Trade and Illegal Gold Mining in Colombia”. World Development 84: 82-96 (en coautoría con Juan Felipe Ortiz-Riomalo), 2016; “Need, Creed, and Greed: Understanding How and Why Business Leaders Focus on Issues of Peace”. Business Horizons 59 (5): 481-492, 2016; y “Reconciliation: A Comprehensive Framework for Empirical Analysis”. Security Dialogue 47 (6): 517-540 (en coautoría con Juan Esteban Ugarriza), 2016. * rettberg@uniandes.edu.co

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E COLOMBIA INTERNACIONAL F

Políticas editoriales

Normas para los autores Tipo de artículos, fechas y modalidades de recepción

Colombia Internacional publica artículos inéditos que presenten resultados de investigación, innovaciones teóricas y/o metodológicas y revisiones bibliográficas en las disciplinas de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales escritos en español, inglés o portugués. Las fechas de recepción de artículos de Tema libre y/o para los números monográficos se informan en las respectivas convocatorias, las cuales son publicadas en la página web de la Revista y se distribuyen por medio de una lista de correo dispuesta para ello. Si tiene interés en saber cuándo se abren y/o cuáles son los temas de las convocatorias, envíe un correo a colombiainternacional@uniandes.edu.co para ser incluido en la lista especial de correo. La recepción de un texto se acusará de inmediato y los resultados de la evaluación se informarán en un plazo máximo de seis meses. Colombia Internacional no cobra los costos de los procesos editoriales a los autores. Colombia Internacional usa una herramienta de detención de plagio para verificar la originalidad de los documentos sometidos a revisión; en caso de comprobarse que el artículo o partes de él fueron extraídos de otros trabajos sin la apropiada referencia, se notificará al autor y se procederá a rechazar el documento. Todos los artículos publicados cuentan con un número de identificación DOI, que de acuerdo con las políticas editoriales internacionales, debe ser citado por los autores que utilizan los contenidos, al igual que el título abreviado de la revista: colomb.int. Evaluación de artículos y proceso editorial

Al recibir un artículo el Equipo Editorial revisa si cumple con los requisitos básicos

exigidos por la revista (normas de citación y presentación formal). Posteriormente, los artículos son sometidos a un proceso de arbitraje a cargo de dos árbitros anónimos y al concepto del Equipo Editorial. La decisión final de publicar o rechazar los artículos será comunicada al autor en un período inferior a seis meses a partir de la recepción del artículo; esta decisión es enviada por medio de un concepto escrito emitido por el Editor de la revista. Las observaciones de los evaluadores, así como las del Equipo Editorial, deberán ser tenidas en cuenta por el autor, quien hará los ajustes solicitados en el plazo estipulado por la revista. El Equipo Editorial se reserva la última palabra sobre la publicación de los artículos y el número en el cual se publicarán. Esa fecha se cumplirá siempre y cuando el autor haga llegar toda la documentación que le es solicitada en el plazo indicado. Durante el proceso de edición, los autores podrán ser consultados por los editores para resolver las inquietudes existentes. No obstante, la revista se reserva el derecho de hacer correcciones menores de estilo. Tanto en el proceso de evaluación como en el proceso de edición, el correo electrónico constituye el medio de comunicación privilegiado con los autores. Los autores de los textos aceptados autorizan, mediante la firma del “Documento de autorización de uso de derechos de propiedad intelectual”, la utilización de los derechos patrimoniales de autor (reproducción, comunicación pública, transformación y distribución) a la Universidad de los Andes, Departamento de Ciencia Política, para incluir el texto en Colombia Internacional (versión impresa y versión electrónica). En este mismo documento los autores confirman que el texto es de su 259

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autoría y que en el mismo se respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros. Al finalizar este proceso, los textos no serán devueltos. Los autores recibirán dos ejemplares de cortesía del número en el que participaron. En caso de que un artículo quisiera incluirse posteriormente en otra publicación, deberán señalarse claramente los datos de la publicación original en Colombia Internacional, previa autorización solicitada al Equipo Editorial de la revista. Parámetros para la presentación de artículos

A continuación se enumeran las características que deben tener los manuscritos que se presenten para publicación. El Equipo Editorial de la revista pide a los autores tener en cuenta estas recomendaciones para facilitar el proceso de evaluación y de edición.

• El manuscrito debe presentarse en un archivo compatible con Word, en hoja tamaño carta (21,59 cm x 27,54 cm), con márgenes de 3 cm, letra Times New Roman tamaño 12, espacio sencillo, separación entre párrafos de 0 puntos y texto justificado. Las notas a pie de página deben estar en Times New Roman tamaño 10, espacio sencillo y texto justificado. • El manuscrito debe tener una extensión máxima de 10.000 palabras (artículos de más palabras serán considerados excepcionalmente), incluidos el título, resumen, palabras clave, notas al pie, lista de referencia y anexos. • En la primera página, se debe incluir el título, un resumen en español de máximo 100 palabras (presentar los objetivos del artículo, su contenido y sus resultados) y un listado de cuatro a siete palabras clave. Se recomienda revisar los términos y jerarquías establecidos en el Thesaurus de la Unesco (http://databases.unesco.org/ thesso/) para seleccionar estas palabras. Cuando una palabra no se encuentre normalizada en Thesaurus, debe señalarse.

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• El resumen, las palabras clave y el título deben presentarse también en inglés. • Después de esta primera página de presentación, el artículo debe comenzar. Recuerde escribir el documento siguiendo las normas gramaticales y de sintaxis del idioma en el que escribe. Use un lenguaje académico accesible a diferentes públicos. • La información sobre el (los) autor(es) debe incluirse en un documento aparte con la siguiente información: nombre completo, nacionalidad, dirección de correo, títulos académicos, afiliación institucional actual, grupos de investigación, líneas de investigación y publicaciones recientes en libros y/o revistas. En este documento también se debe indicar el origen del artículo y su fuente financiación. • Todas las tablas, gráficas, cuadros o imágenes que se incluyan en los artículos deben ser autoexplicativos, claros y pertinentes; deben estar titulados, numerados secuencialmente y acompañados por sus respectivos pies de imagen y fuente(s). Por motivos de diagramación, recomendamos que las tablas, gráficas y cuadros se adjunten en un documento aparte en formato Excel. Las imágenes se deben entregar en formato digital (.jpg o .tiff 300 y dpi 240). Es responsabilidad del autor conseguir y entregar a la revista el permiso para la publicación de las imágenes que lo requieran. • Cuando los contenidos utilizados tengan un número de identificación DOI este debe incluirse en el listado de referencias.

Los manuscritos deben ser enviados al correo colombiainternacional@uniandes.edu.co. Reglas de edición

• Las divisiones en el cuerpo del texto (secciones principales) deben ir numeradas en números arábigos, excepto la introducción y la conclusión; las subdivisiones (secciones secundarias) deben ir numeradas con letras minúsculas. Recuerde aplicar sangría a cada párrafo.

Políticas editoriales

• Los términos en latín y las palabras extranjeras deben estar en letra itálica. Evite el uso excesivo de itálicas a lo largo del texto. • Recuerde tener en cuenta las reglas ortográficas del idioma en el que escribe. • La primera vez que se use una sigla o abreviatura deberá ir entre paréntesis después de la fórmula completa; las siguientes veces se usará únicamente la sigla o la abreviatura. • Las citas textuales que sobrepasen cuatro renglones deben colocarse en formato de cita larga, a espacio sencillo, tamaño de letra 11 y márgenes reducidos. • Las notas de pie de página deben aparecer en números arábigos. • Indique claramente en el texto el lugar donde debe ir cada cuadro/tabla/imagen/gráfico. • Al final del artículo deben presentarse todas las referencias usadas en el texto. El listado bibliográfico debe incluir las referencias que han sido citadas en el texto (no incluir títulos no referenciados), enumeradas y dispuestas en orden alfabético. Es indispensable incluir los nombres completos de los autores y/o editores en cada una de las referencias. • Colombia Internacional utiliza el formato autor-año del Chicago Manual of Style, versión 16, para presentar las citas y referencias. Deben tenerse en cuenta los detalles de puntuación exigidos y la información necesaria requerida.

A continuación se presentan los ejemplos que muestran las diferencias entre la forma de citar dentro del texto (T) y la forma de citar en la lista bibliográfica (B). Libros: De un solo autor:

T: (Apellido año, páginas) (Sáenz 1992, 100) B: Apellido(s), Nombre. Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos

y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Nota: no se usa coma entre el apellido y el año; y no se usan las abreviaturas p. o pp. para indicar las páginas. Dos o tres autores:

T: (Apellido y Apellido año, páginas) (Frieden, Williams y Lake 2000, 67-70) B: Apellido(s), Nombre y Nombre Apellido(s). Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Frieden, Jeffry, Paul Williams y David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Cuatro o más autores:

T: (Apellido et al. año, página(s)) (Quijano et al. 1995, 21) B: Apellido(s), Nombre, Nombre Apellido(s), Nombre Apellido(s) y Nombre Apellido(s). Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez y Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilaciones (editor, traductor o compilador) además del autor

T: (Camacho Guizado 2004) B: Apellido(s), Nombre(s), eds./comps. Año. Título completo. Traducido por Nombre Apellido. Ciudad: Editorial. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Capítulo de libro

T: (Gómez y Gamboa 2010, 70) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título capítulo”. En Título libro, editado por Nombre Apellido(s), páginas. Ciudad: Editorial. Gómez, Hernando José y Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade Policy-Making”. En 261

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Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, editado por Ann Capling y Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artículos de revistas académicas (impresa o en línea)

T: (Novak 2008, 770) (Karmaus y Riebow 2004, 645) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título artículo”. Nombre revista Volumen (Número): páginas. DOI o URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113:752-72. DOI: dx.doi. org/10.1086/ahr.113.3.752 Karmaus, Wilfred y John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112 (mayo): 643-47. URL: http://www.jstor. org/stable/3435987 Artículo en prensa Con autor:

T: (Coronell 2014) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título noticia”. Título periódico, fecha publicación, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, 10 de mayo, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3 Sin autor:

T: (“Título [abreviado] del artículo” año) (“Así se cocinó” 2014) B: “Título noticia”. Año. Título periódico, fecha publicación, URL. “Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos”. 2014. Semana, 13 de mayo, URL: http://www. semana.com/nacion/elecciones-2014/articulo/un-acuerdo-entre-progresistas-santos-para-apoyar-el-proceso-de-paz/387230-3 262

Tesis o disertación:

T: (Bermúdez 2009, 20) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título de la tesis”, tesis de maestría/doctorado, Institución, país. Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, tesis de maestría, Universidad de los Andes, Colombia. Publicaciones en internet De sitios virtuales:

T: (“Título [abreviado] de la página”) (“US-Colombia Free Trade”) B: “Título de la página”. Nombre del sitio virtual, última modificación día, mes, año, último acceso día, mes, año, URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, última modificación 21 de octubre de 2011, último acceso 22 de septiembre de 2014, URL: http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreement-astep-back-for-development/ De blogs:

T: (Roa Roa 2015) B: Apellido(s), Nombre (o pseudónimo). Año. “Título de la entrada o comentario”. Nombre del blog (blog), día, mes, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), 5 de marzo, URL: http://nadaflota.blogspot. com.co/2015/03/desde-quibdo-hasta-chiay-no-perder-la.html Nota: si tiene dudas sobre como referenciar otro tipo de documentos, incluya toda la información necesaria para identificar la fuente. Reseñas:

Se mantiene el mismo formato de citación para reseñas de libro, capítulo de libro, película, álbum de música, exposición, entre otros.

Políticas editoriales

T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título reseña”. Reseña de Título (libro), de Nombre Apellido. Título revista/ periódico, fecha de publicación, páginas. Duque, Juliana. 2008. Reseña de Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, de Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Reseña de A Dry White Season (película), dirigida por Euzhan Palcy. New Republic, 9 de octubre: 24-25. Ponencias:

T: (Doyle 2002) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título ponencia”. Ponencia presentada en lugar donde se presentó. Institución, país. Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Ponencia presentada en el Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, Estados Unidos.

• En ningún caso se utiliza op. cit., ibid. o ibidem. • Para documentos legales, sean leyes, resoluciones, decretos, tratados, constituciones, entre otros, se recomienda citarlos en notas al pie con el nombre completo del documento e indicar la fecha exacta en que se expidió. • Los artículos que incluyan fuentes de archivo deben presentar las referencias en notas a pie de página numeradas, de manera que faciliten al lector la identificación y el acceso a los documentos en el archivo correspondiente. Es necesario indicar: Siglas del archivo, Sección, Fondo, vol./leg./t., f. o ff. (lugar, fecha, y otros datos pertinentes). La primera vez se cita el nombre completo del archivo con la abreviatura entre paréntesis, y después, sólo la abreviatura. Al final del texto, deben recogerse todas las referencias primarias en un listado separado del bibliográfico.

Consulte las “Normas para los autores” en español, inglés y portugués en http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Políticas éticas Publicación y autoría

La revista Colombia Internacional es la publicación académica del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes (Colombia), institución encargada de su soporte financiero. La oficina está ubicada en el Edificio Franco, GB417. La dirección electrónica es http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co y su correo colombiainternacional@uniandes.edu.co. El teléfono de contacto es 3394999, extensión 3036. La revista tiene la siguiente estructura: un equipo editorial —compuesto por un director, un editor y un asistente editorial—, un comité editorial, un comité científico y un equipo de soporte administrativo y técnico que garantizan la calidad y pertinencia de los contenidos de la publicación. Los miembros de los comités son evaluados bianualmente en función de su prestigio en su disciplina de trabajo y su producción académica en otras revistas y publicaciones académicas nacionales e internacionales. Los artículos presentados a Colombia Internacional deben ser originales e inéditos y no deben estar simultáneamente en proceso de evaluación ni tener compromisos editoriales con otra publicación. Si el manuscrito es aceptado, el equipo editorial espera que su aparición anteceda a cualquier otra publicación total o parcial del artículo. Si el autor de un artículo publicado en la revista quiere incluirlo posteriormente en otra publicación, la revista, compilación o libro donde se publique deberá señalar claramente los datos de la publicación original, es decir, Colombia Internacional, previa autorización del editor de la revista. Asimismo, cuando la revista tenga interés en reproducir un artículo previamente publicado, se compromete a pedir la 263

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autorización correspondiente a la editorial donde apareció por primera vez. Responsabilidades del autor

Los autores deben enviar sus artículos al correo electrónico colombiainternacional@ uniandes.edu.co en las fechas establecidas para la recepción de los artículos (convocatorias). La revista tiene pautas para los autores de acceso público, con los requisitos para la presentación de artículos, así como las reglas de edición. Las pautas se pueden consultar en: http://colombiainternacional. uniandes.edu.co/page.php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas o al final de la versión impresa de la revista. Aunque el equipo editorial es responsable de aprobar los artículos con base en criterios de calidad, rigurosidad investigativa y teniendo en cuenta las evaluaciones realizada por pares internacionales, los autores son los responsables de las ideas allí expresadas, así como de la idoneidad ética del artículo. Los autores tienen que hacer explícito que el texto es de su autoría y que en el mismo se respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros. También es responsabilidad de los autores asegurarse de tener las autorizaciones para usar, reproducir e imprimir el material que no sea de su propiedad/autoría (cuadros, gráficas, mapas, diagramas, fotografías, etc.). Los autores aceptan someter los textos a la evaluación de pares externos y se comprometen a tener en cuenta sus observaciones, así como las del equipo editorial, al momento de revisar el documento. Estas modificaciones deberán ser realizadas en el plazo que el equipo editorial le indique al autor. Luego que la revista reciba el artículo modificado, se le informará al autor acerca de su aprobación definitiva. Cuando los textos sometidos a Colombia Internacional no son aceptados para publicación, el equipo editorial enviará una notificación escrita al autor explicando los motivos de esta decisión. Durante el proceso de edición, el equipo editorial puede consultar a los 264

autores para resolver inquietudes. En el proceso de evaluación y de edición, el correo electrónico es el medio de comunicación privilegiado entre la revista y los autores. El equipo editorial se reserva la última palabra sobre la publicación de un artículo y el número en el cual se publicará. Esa fecha se cumplirá siempre y cuando el autor entregue toda la documentación solicitada en el plazo indicado. La revista se reserva el derecho de hacer correcciones menores de estilo al documento antes de la publicación. Los autores de los textos aceptados deben autorizar a la Universidad de los Andes a usar los derechos patrimoniales de autor (reproducción, comunicación pública, transformación y distribución), mediante la firma del “Documento de autorización de uso de derechos de propiedad intelectual”, para incluir el texto en Colombia Internacional (versión impresa y electrónica). En este mismo documento los autores confirman que el texto es de su autoría y que respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros. Revisión por pares/responsabilidades de los evaluadores

Cuando se recibe un artículo, el equipo editorial evalúa si cumple con los requisitos básicos exigidos por la revista. El equipo editorial establece el primer filtro, teniendo en cuenta formato, la calidad y la pertinencia del documento. Después de esta primera revisión, se seleccionan los artículos que iniciarán el proceso de arbitraje. Los textos son, en esta instancia, sometidos a la evaluación de pares académicos internacionales y al concepto del equipo editorial, quien se reserva la última palabra de los contenidos a publicar. El resultado será comunicado al autor en un período de hasta seis meses a partir de la recepción del artículo. Cuando el proceso de evaluación exceda este plazo, el equipo editorial deberá informar al autor.

Políticas editoriales

Todos los artículos que pasen el primer filtro de revisión serán sometidos a un proceso de arbitraje a cargo de evaluadores internacionales, quienes podrán hacer sugerencias/comentarios al autor y señalar referencias significativas que no hayan sido incluidas en el trabajo. Estos lectores son, en su mayoría, externos a la institución, y en su elección se busca que no tengan conflictos de interés con los temas sobre los que se les pide arbitrar. Ante cualquier duda, se procederá a buscar a otro evaluador. La revista tiene un formato de evaluación que incluye preguntas con criterios cuidadosamente definidos. Los evaluadores tienen la responsabilidad de sugerir la aceptación, rechazo o aprobación con modificación del artículo arbitrado. Durante la evaluación, tanto los nombres de los autores como los de los evaluadores serán mantenidos en completo anonimato. Responsabilidades editoriales

El equipo editorial, junto a los comités editorial y científico, es responsable de definir las políticas editoriales para que la revista cumpla con los estándares que permitan su posicionamiento como una reconocida publicación académica. La revisión continua de estos parámetros asegura que la revista mejore y satisfaga las expectativas de la comunidad académica. Así como la revista publica normas editoriales, que se esperan sean cumplidas, también se compromete a publicar correcciones, aclaraciones, rectificaciones y dar justificaciones cuando la situación lo amerite. El equipo editorial es

responsable de seleccionar los mejores artículos para la publicación. Esta selección se hace con base en las recomendaciones derivadas del proceso de evaluación y el proceso de revisión editorial del artículo, en el que se tienen en cuenta criterios de calidad, relevancia, originalidad y contribución a la disciplina. En este mismo sentido, cuando un artículo es rechazado, la justificación que se le da al autor debe orientarse hacia estos aspectos. El equipo editorial es responsable de vigilar el proceso editorial de todos los artículos que se postulan a la revista, y debe desarrollar mecanismos de confidencialidad durante el proceso de evaluación por pares hasta su publicación o rechazo. Cuando la revista recibe quejas de cualquier tipo, el equipo editorial debe responder prontamente de acuerdo a las normas establecidas por la publicación, y en caso de que el reclamo lo amerite, debe asegurarse de que se lleve a cabo la adecuada investigación tendiente a la rápida resolución del problema. Cuando se reconozca una falta de exactitud o un error en un contenido publicado, se consultará al comité editorial, y se harán las correcciones y/o aclaraciones en la página web de la revista. Tan pronto un número de la revista sea publicado, el equipo editorial es responsable de la difusión y distribución entre los colaboradores, evaluadores y las entidades con las que se hayan establecido acuerdos de intercambio, así como entre los repositorios y sistemas de indexación nacionales e internacionales. Igualmente, el equipo editorial es el encargado de hacer los envíos a los suscriptores activos.

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Editorial Policy

Instructions for Authors Types of articles, submission dates and guidelines

Colombia Internacional publishes unpublished articles which present the results of research, theoretical and/or methodological innovation and bibliographical reviews in the fields of Political Science and International Relations written in Spanish, English or Portuguese. The dates for receiving articles on open topics and/or for special editions will be communicated in the relevant calls for papers, which will be published on the journal’s website and distributed via an email mailing list created for this purpose. If you would like to know when the calls for papers will open and what the topics will be, email colombiainternacional@uniandes.edu.co to be included on the mailing list. Receipt of a text will be acknowledged immediately and the results of its evaluation will be made known within a maximum period of six months. Colombia Internacional does not required any article processing charges from the authors. Colombia Internacional uses a plagiarism detection tool to check the originality of the documents submitted to review; if it is discovered that the article or parts of it have been extracted from other work without the appropriate referencing, the author will be notified and the process of rejecting the document will begin. All the articles published have a DOI identification number which, according to international editorial policies, must be cited by the authors who use the contents, along with the abbreviated title of the journal: colomb.int. Peer review and editorial policy

When an article is received, the Editorial Board assesses it to see whether it meets 266

the basic requirements established for publication by the journal. All articles accepted for consideration are subjected to international peer-review process in which the evaluators can also make suggestions to the author regarding the article. The names of the authors and the evaluators will remain anonymous throughout the evaluation process. The final decision to either publish or reject an article is made by the Editorial Board, based on the results of the peer evaluation, and is communicated to the author in writing by the editor of Colombia Internacional. Observations made by the evaluators and by the Editorial Board must be taken into account by the author, who will make the necessary adjustments within the time limit set by the editor. The Editorial Board has the final say regarding the publication of articles and the issue in which each article will be published. The author will be informed of the decision immediately, provided that all required documentation has been presented within the established deadlines. During the editing process, authors may be called on to resolve any doubts that arise, but the journal reserves the right to proofread and correct any minor errors detected in the text. E-mail will normally be used for communicating with the author during the evaluation and editing processes. The authors of approved manuscripts authorize the use of intellectual property rights by signing the ‘Document of authorization of intellectual property rights use’ and the usage of the author’s patrimonial rights (reproduction, public communication, transformation and distribution) to theUniversidad de los Andes, in order to include the text in the journal (both printed and electronic

Editorial Policy

versions). In this same document the authors confirm that they are the authors of the text and that intellectual property rights of third parties are respected in the text. Each author will receive two copies of the issue which includes their article. If an author wishes to include their article in another journal or book in the future, they must request authorization from the director of Colombia Internacional, and the article’s original publication in Colombia Internacional must be clearly referenced. General Presentation of Articles

Below you will find a list of the characteristics required by manuscripts being submitted for publication. The journal’s editorial team asks the authors to keep these recommendations in mind in order to facilitate the evaluation and editing process.

• The manuscript should be presented in a file compatible with Word, Letter size paper (21.59 cm x 27.54 cm), with 3 cm margins, using Times New Roman size 12, single spacing, 0 point separation between paragraphs and justified text. Footnotes should be in Times New Roman size 10, with single spacing and justified text. • The manuscript should have a maximum word count of 10,000 words (longer articles will be considered in exceptional cases), including the title, abstract, keywords, footnotes, bibliography and appendices. • The first page should include the title of the article, an abstract with a maximum of 100 words (the abstract should be clear and precise) and a list of four to seven key words. We recommend that you should check the terms and hierarchies established in Unesco’s Thesaurus (http://databases. unesco.org/thesso/) to help you select these words. When a word cannot be found in Thesaurus, it has to be marked • If possible, you should also include the title, abstract and keywords in the Journal’s other two publication languages. • After this first presentation page, the article should begin. Remember to follow

the rules of grammar and syntax of the language in which you are writing the document. Use academic language that will be accessible to different audiences. • The author information should be included in a separate document and should include the following information: full name, nationality, email address, academic titles, current institutional affiliation, research groups, areas of research and recent publications in books and/or journals. In this document you should also indicate the origin of the article and its source of finance. • All tables, graphs, charts and images included in the articles should be self-explanatory, clear and relevant; they should have titles, be listed in a numbered sequence and be accompanied by their respective image credit and source(s). For design purposes, we recommend that the tables, graphs and charts should be attached in a separate Excel document. The images should be submitted in digital format (.jpg o .riff 300 and 240 dpi). It is the responsibility of the author to obtain permission to publish the images required for the article and to submit this permission to the Journal. • When the contents used have a DOI identification number, it should be included in the list of references.

The manuscripts should be emailed to colombiainternacional@uniandes.edu.co. Editorial Guidelines

• Divisions in the body of the text (main sections) should be listed with Arabic numerals, except for the introduction and the conclusion; the subdivisions (secondary sections) should be listed with lower case letters. Remember to indent every new paragraph. • Latin terms and foreign words should be written in italics. Avoid the excess use of italics throughout the text. • The first time an acronym or abbreviation is used, it should be placed in parentheses immediately following the full form to which

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•

• • •

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it corresponds. On subsequent occasions, the acronym or abbreviation will be used alone. Textual quotes longer than four lines should be written in long quote form, with single spacing, size 11-point font and reduced margins. Footnotes should be used with Arabic numerals. State clearly in the text where each chart/ table/image/graph should be placed. All the references used in the text should be presented at the end of the article. The bibliography should include all references cited in the text (it should not include any that were not referenced), listed in alphabetical order. It is essential to include the complete names of the authors and/or editors for each of the references. Colombia Internacional uses the AuthorDates References from Chicago Manual of Style to present quotes and references. You should take into account the details of required punctuation and other necessary information when writing your article.

The following examples are presented to show the differences between the brief parenthetical form of citation to be used within the text (T), and the full form of citation to be used in the bibliography (B). Books: By a single author:

T: (Surname year, pages) (Sáenz 1992, 100) B: Surname(s), Name. Year. Complete title. City: Publisher. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Note: No punctuation appears between author and date. Abbreviations such as p or pp. for page or multiple pages are omitted. Book by two or three authors:

T: (Surname and Surnam year, pages)

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(Frieden, Williams and Lake 2000, 67-70) B: Surname(s), Name and Name Surname(s). Year. Complete title. City: Publisher. Frieden, Jeffry, Paul Williams and David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Book by four or more authors:

T: (Surname et al. year, pages) (Quijano et al. 1995, 21) B: Surname(s), Name, Name Surname(s), Name Surname(s) and Name Surname(s). Year. Complete title. City: Publisher. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez and Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilations (editor, translator or compiler) besides the author

T: (Camacho Guizado 2004) B: Surname(s), Name(s), eds. /comps. Year. Complete title. Translate by Name Surname. City: Publisher. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Book chapter

T: (Gómez and Gamboa 2010, 70) B: Surnames(s), Name. Year. “Complete title”. In Book title, edited by Name Surname(s), pages. City: Publisher. Gómez, Hernando José and Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade PolicyMaking”. In Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, edited by Ann Capling and Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press.

Editorial Policy

Article in journal (printed or digital)

T: (Novak 2008, 770) (Karmaus and Riebow 2004, 645) B: Surname(s), Name. Year. “Article title”. Journal Title Vol (No): pages. DOI or URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113:752-72. DOI: dx.doi.org/10.1086/ ahr.113.3.752 Karmaus, Wilfred and John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112 (may): 643-47. URL: http://www.jstor. org/stable/3435987. Press Article With author:

T: (Coronell 2014) B: Surname(s), Name. Year. “Headline”. Publication, date of publication, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, May 10, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3 Without author:

T: (“[abbreviated] Article title” year) (“Así se cocinó” 2014) B: “Headline”. Year. Publication, date of publication, URL. “Así se cocinó el acuerdo ProgresistasSantos”. 2014. Semana, May 13, URL: http:// www.semana.com/nacion/elecciones-2014/ articulo/un-acuerdo-entre-progresistass a nt o s - p a r a - ap oy a r- e l - p r o c e s o - d e paz/387230-3. Thesis or dissertation:

T: (Bermúdez 2009, 20) B: Surname(s), Name. Year. “Thesis title”, Undergraduate/Master’s/PhD thesis in, University, Country.

Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, Master`s thesis in, Universidad de los Andes, Colombia. Online publications Websites:

T: (“[abbreviated] Article title”) (“US-Colombia Free Trade”) B: “Title”. Website name, date of publication (day, month, year), Access date (day, month, year), URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, October 21, 2011, Access date September 22, 2014, URL: http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreement-astep-back-for-development/ Blogs:

T: (Roa Roa 2015) B: Surname(s), Name (o pseudonym). Year. “Title of article”. Blog name (blog), day, month, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), March 5, URL: http://nadaflota.blogspot.com. co/2015/03/desde-quibdo-hasta-chia-y-noperder-la.html Note: if you are unsure about how to reference any type of document, include all the information necessary for the source to be identified. Book Review

The same citation form should be maintained for book reviews, chapter reviews, movies reviews, music albums reviews, among others. T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Surname(s), Name. Year. “Review Title”. Review of (book) Title, by Name Surname. Journal/Press Title, publication date, pages. 269

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Duque, Juliana. 2008. Review of Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, by Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Review of A Dry White Season (movie), directed by Euzhan Palcy. New Republic, October 9, 24-25. Paper presented at a meeting or conference:

T: (Doyle 2002) B: Surname(s), Name. Year. “Paper title”. Submitted at (where was presented). Institution, country. Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Submitted at the Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, United States. • Ibid, ibidem or op. cit. should not be used in these cases. • For legal and public documents, such as cases, constitutions, statutes and other government documents, it is recomended to use footnotes with the complete information (name, date of expedition, etc.) • Articles that include source files should present the references in numbered footnotes, so as to facilitate the reader’s identification of and access to the documents in the corresponding file. It is necessary to indicate the following: Abbreviation of the name of the file, Section, Source, vol./ leg./t., f. o ff. (place, date and other relevant information). The complete name of the file, followed by its abbreviated form set in parentheses, is used the first time a file is cited; the abbreviation is used alone in subsequent citations. All primary references should be placed on a separate reference list at the end of the text, before the bibliography. • Consult the “Instructions for authors” in Spanish, English and Portuguese on http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co/

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Ethical Guidelines Publications and Authorship

Colombia Internacional is the academic publication of the Department of Political Sciences in the Faculty of Social Sciences at the Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), the institution that provides it with financial support. The journal’s office is located in the Franco Building (GB-417) on the university campus; the website is http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co; the email address is http://colombiainternacional. uniandes.edu.co; and the contact telephone number is 3394999, extension 3036. The journal’s structure is as follows: an editorial team —including a general director, a general editor and an editorial assistant—, an editorial committee, a scientific committee and an administrative and technical support team, which together guarantee the quality and relevance of the publication’s content. The members are evaluated biannually based on their prestige in their area of work and their academic output in other national and international journals and academic publications. The articles submitted to Colombia Internacional must be original and unpublished and should not simultaneously be undergoing an evaluation process or have any editorial commitments with another publication. If a manuscript is accepted, the editorial team will expect it to appear in the journal before appearing in any other publication, either partially or entirely. If the author of an article published in the Journal later wishes to include it in another publication, the journal, edited volume or book in question must clearly state the details of its original publication, i.e. Colombia Internacional, after receiving authorization from the journal’s editor. Similarly, when the Journal is interested in reproducing a previously published article, it commits to requesting the relevant

Editorial Policy

authorization from the publisher where it appeared for the first time. Author Responsibilities

The authors must submit their articles to colombiainternacional@ uniandes.edu.co during the timeframe established for the submission for articles (call for papers). The journal has publicly available guidelines for authors, with information about the requirements for the presentation of articles as well as editorial rules and instructions. The guidelines can be found at http://colombiainternacional. uniandes.edu.co/page.php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas or at the end of the printed version of the Journal. Although the editorial team is responsible for approving the articles based on the criteria of quality, accuracy and thoroughness of research, taking into account the reviews carried out by international peers, the authors are responsible for all the ideas expressed in the articles, as well as for their suitability on an ethicallevel. The authors must explicitly state that the text is of their own authorship and that the intellectual property rights of third parties are respected in the article. It is also the authorâ&#x20AC;&#x2122;s responsibility to ensure that they have permission to use, reproduce and print any material that is not owned or created by them (tables, graphs, maps, diagrams, photographs, etc.). The authors agree to submit their texts to an external peer review and commit to take these observations, and those of the editorial team, into account when revising the document. These revisions should be made within the timeframe communicated to the author by the editorial team. After the journal receives the revised article, the author will be informed regarding its definitive approval. If a text submitted to Colombia Internacional is not accepted for publication, the editorial team will send a written notice to the author explaining the reasons behind this decision. During the editing process, the

editorial team may consult the authors to resolve any uncertainties. During the reviewing and editing processes, the main form of contact between the journal and the authors will be by email. The editorial team reserves the right to have the final word regarding the publication of an article and the issue in which it will be published. The article will be published on the stated date as long as the author submits all the required documentation during the established timeframe. The Journal reserves the right to make copyediting changes to the document before publication. The authors of the accepted texts must authorize the Universidad de los Andes to make use of the copyrights (reproduction, public communication, transformation and distribution), by signing the â&#x20AC;&#x153;Use of intellectual property rights authorization documentâ&#x20AC;?, in order for the text to be included in Colombia Internacional (printed and electronic versions). On this same document the authors must confirm that the text is of their own authorship and that they respect the intellectual property rights of third parties. Peer Review/ Peer Reviewer Responsibilities

When an article is received, the editorial team evaluates it to see whether it complies with the basic requirements demanded by the Journal. The editorial team establishes the first filtering process; this takes into account aspects such as the format, quality and relevance of the document. After this first review, and based on the comments and suggestions of the members of the editorial and scientific committees, the selected articles will begin a further review process. In this case, the articles are submitted to international peer review, as well as to the views of the editorial team. The result will be communicated to the author within six months of receiving the article. If the 271

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evaluation process lasts longer than this, the editorial team must inform the author. All articles that pass the initial review filter will be submitted to a further judging process carried out by international peer reviewers, who will make suggestions/ comments to the author and highlight significant references that have not been included in the paper. These readers are usually external to the institution, and are chosen on the basis that they should have no conflict of interest in terms of the topics they will be reviewing. If there is any doubt in this area, another reviewer will be found. The Journal has an evaluation form that includes questions with carefully defined criteria. The reviewers are responsible for recommending whether the article under review should be accepted, rejected or approved with changes. During the evaluation process, both the names of the authors and the names of the reviewers are kept strictly anonymous. Editorial Responsibilities

The editorial team, along with the editorial and scientific committees, is responsible for defining the editorial policies in order for the journal to meet the necessary standards to ensure its positioning as a renowned academic publication. The continuous revision of these parameters guarantees that the journal will continue to improve and satisfy the expectations of the academic community. As well as publishing these editorial rules, which authors are expected to follow, the journal commits to publishing any corrections, clarifications, rectifications and justifications as the situation requires. The

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editorial team is responsible for selecting the best articles for publication. This selection process is based on recommendations made during the evaluation process and the process of editing the article, taking into account the criteria of quality, relevance, originality and the contribution it makes to the author’s field. Similarly, if an article is rejected, the justification given to the author must focus on these same aspects. The editorial team is responsible for overseeing the editorial process of all the articles submitted to the journal, and must develop confidentiality mechanisms during the peer review process until the articles are published or rejected. When the journal receives complaints of any kind, the editorial team should respond promptly, in accordance with the rules established by the publication. If the complaint is found to be worthwhile, the editorial team must ensure that an appropriate investigation is carried out in order to rapidly resolve the problem. If a lack of accuracy or an error of published content is identified, the editorial team will be consulted and the relevant corrections and/or clarifications will be made on the journal’s website. As soon as an issue of the journal is published, the editorial team is responsible for disseminating and distributing that issue among its collaborators, reviewers and the entities with which exchange agreements have been established, as well as with the relevant national and international repositories and indexing systems. Additionally, the editorial team is responsible for sending the journal to its active subscribers.

Políticas Editoriais

Normas para os autores Tipo de artigos, datas e modalidades de recepção

A Colombia Internacional publica artigos inéditos que apresentarem resultados de pesquisa, inovações teóricas e/ou metodológicas e revisões bibliográficas nas disciplinas da Ciência Política e das Relações Internacionais escritos em espanhol, inglês ou português. As datas de recepção de artigos de Tema Aberto e/ou para os números monográficos são informadas nos respectivos editais, os quais são publicados na página web da revista e distribuem-se por meio de uma lista de e-mails disposta para isso. Se tiver interesse em saber quando são abertos e/ou quais são os temas dos editais, envie um e-mail a colombiainternacional@ uniandes.edu.co para ser incluído na lista especial de e-mails. Os artigos apresentados não devem estar em processo de avaliação nem ter compromissos editoriais com nenhuma outra publicação. A recepção de um texto será acusada de imediato e os resultados da avaliação serão informados num prazo máximo de seis meses. Colombia Internacional não cobra dos autores os costos dos procesos editoriais. A Colombia Internacional usa uma ferramenta de detecção de plágio para verificar a originalidade dos documentos submetidos à avaliação; caso se comprove que o artigo ou partes dele foram extraídos de outros trabalhos sem a apropriada referência, o autor será notificado e o documento, recusado. Todos os artigos publicados contam com um número de identificação DOI que, de acordo com as políticas editoriais internacionais, deve ser citado pelos autores que utilizam os conteúdos, bem como o título abreviado da revista: colomb.int.

Avaliação de artigos e processo editorial

Ao receber um artigo, o Corpo Editorial confere se este cumpre com os requisitos básicos exigidos pela Revista. Em seguida, os artigos são submetidos a um processo de arbitragem sob a responsabilidade de pares avaliadores, os quais podem formular sugestões ao autor. Durante a avaliação, tanto os nomes dos autores quanto os dos avaliadores se manterão no anonimato. A decisão final de publicar ou recusar os artigos é tomada pelo Corpo Editorial, com base nos relatórios apresentados pelos avaliadores; essa decisão é comunicada ao autor por meio de um conceito escrito emitido pelo Editor da revista. As observações dos avaliadores, bem como as do Corpo Editorial, deverão ser consideradas pelo autor, o qual fará os ajustes solicitados no prazo estipulado pela revista. A data de publicação informada pelos editores se cumprirá contanto que o autor faça chegar toda a documentação solicitada no prazo indicado. Durante o processo de edição, os autores poderão ser consultados pelos editores para resolver as dúvidas existentes. No entanto, a revista se reserva o direito de fazer revisões de texto menores. Tanto no processo de avaliação quanto no de edição, o e-mail constitui o meio de comunicação privilegiado com os autores. Os autores dos textos aceitos autorizam, mediante a assinatura do “Documento de autorização de uso de direitos de propriedade intelectual”, a utilização dos direitos patrimoniais autorais (reprodução, comunicação pública, transformação e distribuição) à Universidad de Los Andes, Departamento de Ciência Política, para incluir o texto na revista Colombia Internacional (versão impressa e eletrônica). Nesse mesmo documento, os autores confirmam que o texto é de sua autoria e que nele são respeitados os 273

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direitos de propriedade intelectual de terceiros. Ao finalizar esse processo, os textos não serão devolvidos. Os autores receberão dois exemplares de cortesia do número do qual participaram. Caso queiram incluir o artigo posteriormente em outra publicação, deverão ser indicados claramente os dados da publicação original na Colombia Internacional, com prévia autorização solicitada à Equipe Editorial da revista. Parâmetros para a apresentação de artigos

A seguir, são relacionadas as características que devem ter os manuscritos que se apresentam para publicação. A Equipe Editorial da revista pede aos autores que considerem estas recomendações para facilitar o processo de avaliação e de edição. • O manuscrito deve ser apresentado num arquivo compatível com Word, em tamanho carta (21,59 cm x 27,54 cm), com margens de 3 cm, letra Times New Roman tamanho 12, entrelinhas simples, separação entre parágrafos de 0 pontos e texto justificado. As notas de rodapé devem estar em Times New Roman tamanho 10, entrelinhas simples e texto justificado. • O texto deve ter uma extensão máxima de 10 mil palavras (artigos com mais palavras serão considerados excepcionalmente), incluídos título, resumo, palavras-chave, notas de rodapé, lista de referência e anexos. • A primeira página deve incluir o título do artigo, um resumo de máximo 100 palavras (o qual deve ser claro e preciso) e uma lista de quatro a sete palavras-chave. Recomenda-se revisar os termos e hierarquias estabelecidos no Thesarurus da Unesco (http://databases.unesco.org/thesso/) para selecionar essas palavras. O resumo, as palavras-chaves e o título devem ser apresentados também em inglês. • Depois dessa primeira página de apresentação, o artigo deve começar. O texto deve estar adequado às normas gramaticais da respectiva língua, mas com uma linguagem acadêmica acessível a diferentes públicos.

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• A informação sobre o(s) autor(es) deve ser incluída num documento separado. Informar: nome completo, nacionalidade, endereço e e-mail, títulos acadêmicos, afiliação institucional atual, grupos de pesquisa, linhas de pesquisa e publicações recentes em livros e/ou revistas. Nesse documento, também se devem indicar a origem do artigo e sua fonte de financiamento. • Todas as tabelas, gráficos, quadros ou imagens que aparecerem no artigo devem ser autoexplicativos e acompanhados por suas respectivas legenda e fonte. Por motivos de diagramação, recomendamos que as tabelas, gráficos e quadros se anexem num documento separado em formato Excel. As imagens devem ser entregues em formato digital (.jpg ou .riff 300 e dpi 240). O autor é responsável por conseguir e entregar à Revista a permissão para a publicação das imagens utilizadas. • Quando os conteúdos utilizados tiverem um número de identificação DOI, este deve ser incluído na lista de referências.

Os artigos devem ser enviados ao e-mail colombiainternacional@uniandes.edu.co. Regras de edição

• As divisões no corpo do texto (seções principais) devem ser enumeradas em números arábicos, exceto a introdução e a conclusão; as subdivisões (seções secundárias) devem ser enumeradas com letras minúsculas. Além disso, deve-se aplicar tabulação a cada parágrafo. • Os termos em latim e as palavras estrangeiras devem estar em itálico. Contudo, evite o uso excessivo de itálico ao longo do texto. • Em nenhum caso, são utilizadas as expressões op. cit., ibid. ou ibidem. • A primeira vez que se usar uma abreviatura ou sigla deve estar entre parênteses depois da fórmula completa; nas demais citações, usar somente a abreviatura. • As citações textuais que ultrapassarem quatro linhas devem ser colocadas na formatação de citação longa, com entrelinha simples, tamanho de letra 11 e margens reduzidas.

Políticas Editoriais

• As notas de rodapé devem aparecer em números arábicos. • Indique claramente no texto o lugar onde deve ir cada quadro/tabela/ imagem/gráfico. • Ao final do artigo, devem ser apresentadas todas as referências usadas no texto. A lista bibliográfica deve incluir as referências que foram citadas no texto (não incluir títulos não referenciados), enumeradas e dispostas em ordem alfabética. É indispensável incluir os nomes completos dos autores e/ ou editores em cada uma das referências. • A Colombia Internacional utiliza formato autor-data do Chicago Manual of Style para apresentar as citações e referências. Devem ser considerados os detalhes de pontuação exigidos e a informação necessária requerida.

A seguir, apresentam-se alguns exemplos que mostram as diferenças entre a forma de citar no texto (T) e a forma de citar na lista bibliográfica (B). Livro de só um autor:

T: (Sobrenome ano, páginas) (Sáenz 1992, 100) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. Título completo. Cidade: Editora. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Observação: não se usa vírgula entre o sobrenome e o ano; além disso, não se usam as abreviaturas p. ou pp. para indicar as páginas. Dois ou mais autores

T: (Sobrenome e Sobrenome ano, páginas) (Frieden, Williams e Lake 2000, 67-70) B: Sobrenome(s), Nome e Nome Sobrenome(s). Ano. Título completo. Cidade: Editora. Frieden, Jeffry, Paul Williams e David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford.

Quatro ou mais autores

T: (Sobrenome et al. ano, páginas) (Quijano et al. 1995, 21) B: Sobrenome(s), Nome, Nome Sobrenome(s), Nome Sobrenome(s) e Nome Sobrenome(s). Ano. Título completo. Cidade: Editora. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez e Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilações (editor, tradutor ou compilador) além do autor

T: (Camacho Guizado 2004) B: Sobrenome(s), Nome(s), eds./comps. Ano. Título completo. Traduzido por Nome Sobrenome. Cidade: Editorial. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Capítulo de livro

T: (Gómez e Gamboa 2010, 70) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título capítulo”. Em Título livro, editado por Nome Sobrenome(s), páginas. Cidade: Editora. Gómez, Hernando José e Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade Policy-Making”. Em Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally? editado por Ann Capling e Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artigo de revista (impresso ou on-line)

T: (Novak 2008, 770) (Karmaus e Riebow 2004, 645) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título artigo”. Nome jornal Volume (Número): páginas. DOI ou URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113 (4):752-72. DOI: dx. doi.org/10.1086/ahr.113.3.752 Karmaus, Wilfred e John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum 275

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Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112(maio):643-47. URL: http://www.jstor.org/stable/3435987. Artigo de imprensa Com autor

T: (Coronell 2014) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título da notícia”. Título jornal, data publicação, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, 10 de maio, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3 Sem autor

T: (“Título [curto] do artigo” ano) (“Así se cocinó” 2014) B: “Título notícia”. Ano. Título jornal, data publicação, URL. “Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos”. 2014. Semana, 13 de maio, URL: http://www. semana.com/nacion/elecciones-2014/articulo/un-acuerdo-entre-progresistas-santos-para-apoyar-el-proceso-de-paz/387230-3. Dissertação ou Tese

T: (Bermúdez 2009, 20) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título tese”, dissertação de mestrado/ doutorado, instituição, país. Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, dissertação de mestrado, Universidad de Los Andes, Colômbia. Publicações na internet De sites

T: (“Título [abreviado] da página”) (“US-Colombia Free Trade”) B: “Título da página”. Nome do site, última modificação dia, mês, ano, último acesso dia, mês, ano, URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, última modificação 21 out. 2011, último acesso 276

22 set. 2014, URL: http://www.oxfamamerica. org/press/us-colombia-free-trade-agreementa-step-back-for-development/ De blogs

T: (Roa Roa 2015) B: Sobrenome(s), Nome(s) (ou pseudônimo). Ano. “Título da entrada ou comentário”. Nome do blog (blog), dia, mês, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), 5 mar. URL: http://nadaflota.blogspot.com.co/2015/03/ desde-quibdo-hasta-chia-y-no-perder-la.html Observação: se tiver dúvidas sobre como referenciar outro tipo de documento, inclua toda a informação necessária para identificar a fonte. Resenhas

Mantém-se a mesma formatação de citação para resenhas de livro, capítulo de livro, filme, álbum de música, exposição, entre outros. T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Sobrenome(s), Nome(s). Ano. “Título da resenha”. Resenha de Título (livro), de Nome Sobrenome. Título revista/ periódico, data de publicação, páginas. Duque, Juliana. 2008. Resenha de Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, de Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Resenha de A Dry White Season (filme), dirigida por Euzhan Palcy. New Republic, 9 out.: 24-25. Palestras/conferência

T: (Doyle 2002) B: Sobrenome(s), Nome(s). Ano. “Título da palestra”. Palestra apresentada [lugar onde aconteceu]. Instituição, país. Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Palestra apresentada no Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, Estados Unidos da América.

Políticas Editoriais

• Para documentos legais (leis, resoluções, decretos, tratados, constituições, entre outros), recomenda-se citá-los em notas de rodapé com o nome completo do documento e indicar a data exata em que foi expedido. • Os artigos que incluírem fontes de arquivo devem apresentar as referências em notas de rodapé numeradas, de maneira que facilitem ao leitor a identificação e o acesso aos documentos no arquivo correspondente. É necessário indicar: siglas do arquivo, seção, fundo, vol./leg./t., f. ou ff. (lugar, data e outros dados pertinentes). Na primeira menção, cita-se o nome completo do arquivo com a abreviatura ou sigla entre parênteses; depois, somente a abreviatura. Ao final do texto, devem ser relacionadas todas as referências primárias numa lista separada da bibliográfica. • Consulte as “Normas para os autores” em espanhol, inglês e português em http://colombiainternacional.uniandes.edu.co

Guia de políticas éticas Publicação e autoria

A Colombia Internacional é a publicação acadêmica do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Ciências Sociais da Universidad de Los Andes (Bogotá, Colômbia), instituição encarregada de seu suporte financeiro. O escritório da Revista está localizado no Edifício Franco (GB-417) —campus universitário—; a página web da revista é http://colombiainternacional. uniandes.edu.co; o e-mail é colombiainternacional@uniandes.edu.co e o telefone é o (57 1) 339-4999, ramal 3036. A revista tem a seguinte estrutura: uma equipe editorial —composta por um diretor(a) geral, um editor(a) geral e um assistente editorial—, um comitê editorial, um comitê científico e uma equipe de suporte administrativo e técnico que

garante a qualidade e pertinência dos conteúdos da publicação. Os membros são avaliados bianualmente em função de seu prestígio em sua disciplina de trabalho e sua produção acadêmica em outras revistas e publicações acadêmicas nacionais e internacionais. Os artigos apresentados à Colombia Internacional devem ser originais e inéditos e não devem estar simultaneamente em processo de avaliação nem ter compromissos editoriais com outra publicação. Se o artigo for aceito, a equipe editorial espera que seu aparecimento anteceda a qualquer outra publicação total ou parcial deste. Se o autor de um artigo publicado na revista quiser incluí-lo posteriormente em outra publicação, a revista, compilação ou livro em que se publicar deverá indicar claramente os dados da publicação original, isto é, Colombia Internacional, com autorização prévia do editor da revista. Além disso, quando a revista tiver interesse em reproduzir um artigo previamente publicado, compromete-se a solicitar a autorização correspondente à editora na qual apareceu pela primeira vez. Responsabilidades do autor

Os autores devem enviar os artigos ao e-mail: colombiainternacional@uniandes. edu.co nas datas estabelecidas para a recepção dos artigos (editais). A revista tem regras de acesso público para os autores, com os requisitos para a apresentação de artigos e as normas e instruções editorais. Estas podem ser consultadas em: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/page. php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas ao final da versão impressa da Revista. Embora a equipe editorial seja a responsável pela aprovação dos artigos com base em critérios de qualidade, rigorosidade investigativa e considere as avaliações realizadas por pares internacionais, os autores são os responsáveis pelas ideias neles expressas, bem como pela idoneidade ética do artigo. Os autores têm que deixar 277

Colomb. int. 90 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Abril-junio 2017

explícito que o texto é de sua autoria e que neste se respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros. Também é responsabilidade dos autores ter as autorizações para usar, reproduzir e imprimir o material que não seja de sua propriedade/ autoria (quadros, gráficos, mapas, diagramas, fotografias etc.). Os autores aceitam submeter os textos à avaliação de pares externos e comprometem-se a considerar suas observações, bem como as da equipe editorial no momento de revisar o documento. Essas modificações deverão ser realizadas no prazo que a equipe editorial indicar ao autor. Depois que a revista receber o artigo modificado, o autor será informado sobre sua aprovação definitiva. Quando os textos submetidos à Colombia Internacional não são aceitos para publicação, a equipe editorial enviará uma notificação escrita ao autor, na qual se explicarão os motivos dessa decisão. Durante o processo de edição, a equipe editorial pode consultar o autor para resolver dúvidas. No processo de avaliação e de edição, o e-mail é o meio de comunicação privilegiado entre a revista e o autor. A equipe editorial se reserva a última palavra sobre a publicação de um artigo e o número no qual será publicado. Essa data se cumprirá contanto que o autor entregue toda a documentação solicitada no prazo indicado. A revista se reserva o direito de fazer revisão de texto no documento antes de sua publicação. Os autores dos textos aceitos devem autorizar a Universidad de Los Andes a usar os direitos patrimoniais autorais (reprodução, comunicação pública, transformação e distribuição), mediante a assinatura do documento “Documento de autorização de uso de direitos de propriedade intelectual”, para incluir o texto na Colombia Internacional (versão impressa e eletrônica). Nesse mesmo documento, os autores confirmam que o texto é de sua autoria e que respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros. 278

Revisão por pares/responsabilidades dos avaliadores

Quando se receber um artigo, a equipe editorial avalia se este cumpre com os requisitos básicos exigidos pela revista. A equipe editorial estabelece o primeiro filtro; para esse processo, consideram-se aspectos sobre a formatação, a qualidade e a pertinência do documento. Depois dessa primeira revisão e a partir dos comentários e sugestões dos membros do comitê editorial e científico, selecionam-se os artigos que iniciarão o processo de arbitragem. Os textos são, nessa instância, submetidos à avaliação de pares acadêmicos internacionais e ao conceito da equipe editorial. O resultado será comunicado ao autor num período de até seis meses a partir da recepção do artigo. Quando o processo de avaliação ultrapassar esse prazo, a equipe editorial deverá informar ao autor. Todos os artigos que passarem o primeiro filtro de avaliação serão submetidos a um processo de arbitragem a cargo de avaliadores internacionais, os quais poderão fazer sugestões/comentários ao autor e indicar referências significativas que não tenham sido incluídas no trabalho. Esses leitores são, em sua maioria, externos à instituição e, em sua eleição, a revista busca que não tenham conflitos de interesse com os temas sobre os quais devem arbitrar. Ante qualquer dúvida, outro avaliador será estabelecido. A revista tem uma formatação de avaliação que inclui perguntas com critérios cuidadosamente definidos. Os avaliadores têm a responsabilidade de sugerir a aceitação, recusa ou aprovação com modificações do artigo arbitrado. Durante a avaliação, tanto os nomes dos autores quanto os dos avaliadores serão mantidos em anonimato. Responsabilidades editoriais

A equipe editorial, junto com os comitês editorial e científico, é responsável pela definição das políticas editoriais para que a revista cumpra com os padrões que

Políticas Editoriais

permitam seu posicionamento como uma reconhecida publicação acadêmica. A revisão contínua desses parâmetros garante que a Revista melhore e satisfaça as expectativas da comunidade acadêmica. Assim como a revista publica normas editoriais que se esperam ser cumpridas, também se compromete a publicar correções, esclarecimentos, retificações e dar justificativas quando for necessário. A equipe editorial é responsável pela seleção dos melhores artigos para a publicação. Essa seleção se faz com base nas recomendações derivadas do processo de avaliação e do processo de revisão editorial do artigo; consideram-se critérios de qualidade: relevância, originalidade e contribuição para a disciplina. Nesse sentido, quando um artigo é recusado, a justificativa que se dá ao autor deve estar orientada a esses aspectos. A equipe editorial é responsável por controlar o processo editorial de todos os artigos que forem submetidos à revista e deve desenvolver mecanismos de confidencialidade

durante o processo de avaliação por pares até sua publicação ou recusa. Quando a revista receber reclamações de qualquer tipo, a equipe editorial deve responder brevemente de acordo com as normas estabelecidas pela publicação; caso a reclamação tenha fundamento, a equipe deve garantir que se realize a adequada investigação para que seja resolvido o problema rapidamente. Quando se reconhecer uma falta de exatidão ou um erro num conteúdo publicado, o comitê editorial será consultado e as correções e/ou esclarecimentos serão divulgados na página web da revista. Assim que um número da revista for publicado, a equipe editorial é responsável pela difusão e distribuição entre os colaboradores, avaliadores e entidades com as quais se tenham estabelecido acordos de intercâmbio, bem como entre os repositórios e sistemas de indexação nacionais e internacionais. Além disso, a equipe editorial é a encarregada de fazer os envios da revista aos seus assinantes.

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Universidad de los Andes | Vigilada Mineducación Reconocimiento como Universidad: Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964. Reconocimiento personería jurídica: Resolución 28 del 23 de febrero de 1949 Minjusticia.

Colombia Internacional 90 Corrección de estilo y traducción Español Guillermo Díez Inglés Carol O’Flynn Portugués Roanita Dalpiaz Impresión Digiprint Editores S.A.S.

Diseño y diagramación Magda Lorena Morales Imagen de portada Chypher number 6. Federico Cortese http://www.federicocortese.com/ cortesefederico@gmail.com Equipo informático Claudia Vega

H Suscripciones Librería Universidad de los Andes Carrera 1ª No. 19-27 Bogotá, Colombia +57 1 339 4949, extensión 2071 http://libreria.uniandes.edu.co H Canjes Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes Carrera 1ª Este No. 18ª-10 Bogotá, Colombia Edificio Franco, oficina GB-417 +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co H La revista tiene todos sus contenidos en acceso abierto a través de su página web. Colombia Internacional tiene una periodicidad trimestral de publicación. El tiraje por número es de 200 ejemplares, y cada ejemplar tiene un costo de $ 20.000, sin contar costos de envío. La Revista se imprime en papel Holmenbook Creamy 60 grs, dimensiones de 15 cm x 22,5 cm. Este número tiene 280 páginas.

Colombia Internacional 90 Editorial Carta a los lectores

13-14

El auge de los estudios sobre la política subnacional latinoamericana

15-34

Julieta Suárez-Cao, Margarita Batlle, Pontificia Universidad Católica de Chile y Laura Wills- Otero, Universidad de Los Andes (Colombia)

Análisis: Política subnacional en América Latina Policy Regime Juxtaposition in Latin America

37-65

Configuración de los apoyos electorales a nivel municipal. Un análisis de los resultados electorales para la Alcaldía de Cali, Colombia (2003-2015)

67-98

Kent Eaton, University of California (United States)

Juan Pablo Milanese, Adolfo A. Abadía, Universidad Icesi (Colombia), Alejandro Rodríguez y Beatriz Cuervo, Geografía Urbana (Colombia)

Más allá de la capacidad estatal: sociedad civil e implementación de políticas a nivel subnacional en Cusco y San Martín (Perú)

María Claudia Augusto Meléndez, Eduardo Dargent Bocanegra y Stéphanie Rousseau, Pontificia Universidad Católica del Perú

Clientelismo, territorio y política subnacional en Argentina. Aportes a partir del caso de Santiago del Estero Victoria Ortiz de Rozas, CONICET (Argentina)

99-125

127-156

Tema libre Partidos políticos, ideologias e política externa nas eleições presidenciais brasileiras de 2014 Flávio Contrera, Universidade Federal de São Carlos (Brasil) y Matheus Lucas Hebling, Universidade Estadual de Campinas (Brasil)

191-220

Documentos Consideraciones teóricas-metodológicas para el análisis de la política internacional subestatal

223-250

Genocidas, situaciones y responsabilidades: Una revisión de The Killing Compartments: The Mentality of Mass Murder (2015) de Abram de Swaan y A Dreaming Child de Gakire Dieudonné (2016)

251-255

María Lis Rolandi y Marcos Merello, Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales (Argentina)

Angelika Rettberg, Universidad de los Andes (Colombia)

Publicaciones · Facultad de Ciencias Sociales · Universidad de los Andes Carrera 1 No. 18A-12 Bogotá, D.C., Colombia Tels: +571 339 4999 Ext 5567 Fax: +57(1) 332 4539 publicacionesfaciso.uniandes.edu.co · publicacionesfaciso@uniandes.edu.co