Colombia Internacional ISSN 0121-5612 • e-ISSN 1900-6004 • Julio-septiembre 2017
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colombiainternacional.uniandes.edu.co
POLÍTICA SUBNACIONAL EN AMÉRICA LATINA Facultad de Ciencias Sociales • Departamento de Ciencia Política
Colombia Internacional 91
U N I V E R S I D A D D E L O S A N D E S • F A C U LTA D D E C I E N C I A S S O C I A L E S D E PA R TA M E N T O D E C I E N C I A P O L Í T I C A Colomb.int • ISSN 0121-5612 • e-ISSN 1900-6004 • Julio-septiembre 2017
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Consejo editorial Manuel Alcántara Sáez Universidad de Salamanca (España) David Altman Pontificia Universidad Católica de Chile Barry Ames University of Pittsburgh (EE. UU.) Octavio Amorim Neto Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Peter Andreas Brown University (EE. UU.) Bruce Bagley University of Miami (EE. UU.) Ana María Bejarano (✝) University of Toronto (Canadá) Daniel Buquet Universidad de la República (Uruguay) Ernesto Calvo University of Maryland (EE. UU.) Royce Carroll Rice University (EE. UU.) Daniel Chasquetti Universidad de la República (Uruguay)
Juan Pablo Luna Pontificia Universidad Católica de Chile Mariana Llanos GIGA Institute of Latin American Studies (Alemania) Scott Mainwaring University of Notre Dame (EE. UU.) María Victoria Murillo Columbia University (EE. UU.) Ana María Mustapic Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) Gabriel Negretto Centro de Investigación y Docencia Económicas, A. C. (México) Carlos Pereira Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Brasil) Aníbal Pérez-Liñán University of Pittsburgh (EE. UU.) Lucio Renno Universidade de Brasilia (Brasil) Angelika Rettberg Universidad de los Andes (Colombia)
Brian Crisp Washington University in St. Louis (EE. UU.)
Cristóbal Róvira Kaltwasser
Scott Desposato University of California, San Diego (EE. UU.)
Mitchell Seligson
Flavia Freidenberg Universidad Nacional Autónoma de México
William C. Smith
Mónica Hurtado Universidad de La Sabana (Colombia) Mark Jones Rice University (EE. UU.) Steven Levitsky Harvard University (EE. UU.) Germán Lodola Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)
Universidad Diego Portales (Chile)
Vanderbilt University (EE. UU.)
University of Miami (EE. UU.) Richard Snyder Brown University (EE. UU.) Martín Tanaka Instituto de Estudios Peruanos (Perú) Arlene Tickner Universidad del Rosario (Colombia) Juan Gabriel Tokatlian Universidad Torcuato Di Tella (Argentina)
Colombia Internacional Colombia Internacional tiene como objetivo difundir contenidos inéditos (en español, inglés y portugués) que promuevan el debate nacional e internacional en los campos de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, por medio del análisis de fenómenos políticos pasados y actuales, desde miradas disciplinares e interdisciplinares y abordajes metodológicos pertinentes e innovadores. De esta manera, busca ampliar y divulgar el conocimiento que permita entender, en términos rigurosos y científicos, los hallazgos, debates y reflexiones recientes de la comunidad académica nacional e internacional. Es una publicación trimestral (enero-marzo, abril-junio, julio-septiembre, octubre-diciembre) que se publica al inicio de cada periodo, creada en 1986 y financiada por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes (Colombia). Las secciones de la Revista son: S Editorial: presenta a los lectores el número, su contenido, importancia y justificación. Este sección incluye una “Carta a los lectores”, a cargo del Equipo Editorial de la Revista, y una “Presentación”.
S Análisis: artículos que giran alrededor de una temática específica, convocada previamente por el Equipo Editorial de la Revista. Los números monográficos abordan un tema de importancia actual en la disciplina de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales y suelen ser coordinados por un editor invitado.
S Tema libre: artículos sobre diversos temas (Relaciones Internacionales, teoría política, política comparada, política colombiana, y política exterior, entre otras), que no forman parte de una temática específica.
S Documentos: se publican reseñas, se reproducen escritos, transcripciones, fotografías o documentos publicados previamente en otros lugares que se consideren de interés para el público de la Revista, especialmente por el uso pedagógico e ilustrativo que puedan tener. También esta sección es un espacio para la reflexión crítica y el intercambio de puntos de vista en relación con temas políticos de actualidad, propuestas teóricas y resultados breves de investigación. PALABRAS CLAVE: Ciencia Política • Relaciones Internacionales • política comparada • política colombiana • teoría política Todos los contenidos de la Revista son de libre acceso y se pueden descargar en formato PDF, HTML y en versión e-book. Contenidos disponibles en: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co
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Contenido Editorial Carta a los lectores
13-14
Análisis: Política subnacional en América Latina Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados
17-43
La política local en Riosucio (Chocó): ¿un caso de autoritarismo sub-nacional?
45-83
Jacqueline Behrend, Universidad Nacional de San Martín - CONICET (Argentina) y Laurence Whitehead, University of Oxford (Reino Unido)
Yann Basset, Juan Carlos Guerrero, Karen Nathalia Cerón y Andrés Mauricio Pérez, Universidad del Rosario (Colombia)
Reclutamiento político subnacional. Composición social y carreras políticas de los gobernadores en Argentina Germán Lodola, Universidad Torcuato di Tella – CONICET (Argentina)
85-116
Partidos y representaciones en la política local: perfil sociodemográfico y vínculos político-partidarios de los concejales paulistas
117-150
Los resortes colorados del poder: nacionalización de los partidos y el sistema de partidos paraguayo (1998-2013)
151-184
Maria do Socorro Sousa Braga, Priscila Leine y Gustavo Sabbag, Universidade Federal de São Carlos (Brasil)
Sarah Patricia Cerna, Universidad Nacional Autónoma de México - Universidad de Salamanca (España) y Juan Mario Solís, Universidad Autónoma de San Luis Potosí (México)
Tema libre Pentecostalismo y política electoral en Colombia (1991-2014)
William Mauricio Beltrán y Jesús David Quiroga, Universidad Nacional de Colombia
187-212
Documentos Entre democracias y autoritarismos: una mirada crítica al estudio de la democracia subnacional en Colombia y Latinoamérica
215-242
Instituciones Judiciales Subnacionales en México, 1917-2014
243-263
Juan Federico Pino, Universidad de los Andes (Colombia)
Julio Ríos, Centro de Investigación y Docencia Económicas (México) y Luis Fernando Soto, Instituto Tecnológico Autónomo de México
Colombia Internacional
Contents Editorial Letter from the Editor
13-14
Analysis: Subnational politics in Latin America Non-liberal and antidemocratic practices at sub-national level: comparing focuses
17-43
Local politics in Riosucio (Chocó): is this a case of sub-national authoritarianism?
45-83
Jacqueline Behrend, Universidad Nacional de San Martín - CONICET (Argentina) and Laurence Whitehead, University of Oxford (United Kingdom)
Yann Basset, Juan Carlos Guerrero, Karen Nathalia Cerón and Andrés Mauricio Pérez, Universidad del Rosario (Colombia)
Subnational political recruitment. Social composition and political careers of governors in Argentina Germán Lodola, Universidad Torcuato di Tella – CONICET (Argentina)
85-116
Parties and representations in local politics: socio-demographic profile and political parties´ links of the Paulist counselors
117-150
The red springs of power: political parties’ nationalization and the Paraguayan party´s system (1998-2013)
151-184
Maria do Socorro Sousa Braga, Priscila Leine and Gustavo Sabbag, Universidade Federal de São Carlos (Brazil)
Sarah Patricia Cerna, Universidad Nacional Autónoma de México- Universidad de Salamanca (Spain) and Juan Mario Solís, Universidad Autónoma de San Luis Potosí (Mexico)
General Interest Pentecostalism and electoral politics in Colombia (1991-2014)
William Mauricio Beltrán and Jesús David Quiroga, Universidad Nacional de Colombia
187-212
Documents Between democracies and authoritarianisms: a critical look upon the study of subnational democracy in Colombia and Latin America
215-242
Subnational judicial institutions in Mexico, 1917-2014
243-263
Juan Federico Pino, Universidad de los Andes (Colombia)
Julio Ríos, Centro de Investigación y Docencia Económicas (Mexico) and Luis Fernando Soto, Instituto Tecnológico Autónomo de México
Colombia Internacional
Índice Editorial Carta aos leitores
13-14
Análise: Política subnacional em América Latina Práticas iliberais e antidemocráticas no âmbito subnacional: abordagens comparadas
17-43
A política local em Riosucio (Chocó): um caso de autoritarismo subnacional?
45-83
Jacqueline Behrend, Universidad Nacional de San Martín - CONICET (Argentina) e Laurence Whitehead, University of Oxford (Reino Unido)
Yann Basset, Juan Carlos Guerrero, Karen Nathalia Cerón e Andrés Mauricio Pérez, Universidad del Rosario (Côlombia)
Recrutamento político subnacional. Composição social e carreiras políticas dos governadores na Argentina
85-116
Partidos e representação na política local: perfil sóciodemográfico e vínculos político partidários dos vereadores paulistas
117-150
As “molas malucas” do poder: nacionalização dos partidos e do sistema de partidos paraguaio (1998-2013)
151-184
Germán Lodola, Universidad Torcuato di Tella – CONICET (Argentina)
Maria do Socorro Sousa Braga, Priscila Leine e Gustavo Sabbag, Universidade Federal de São Carlos (Brasil)
Sarah Patricia Cerna, Universidad Nacional Autónoma de México- Universidad de Salamanca (Espanha) e Juan Mario Solís, Universidad Autónoma de San Luis Potosí (México)
Tema aberto Pentecostalismo e política eleitoral na Colômbia (1991-2014)
William Mauricio Beltrán e Jesús David Quiroga, Universidad Nacional de Colombia
187-212
Documentos Entre democracias e autoritarismos: um olhar crítico no estudo da democracia subnacional na Colômbia e na América Latina
215-242
Instituições judiciais subnacionais no México, 1917-2014
243-263
Juan Federico Pino, Universidad de los Andes (Côlombia)
Julio Ríos, Centro de Investigación y Docencia Económicas (México) e Luis Fernando Soto, Instituto Tecnológico Autónomo de México
Colombia Internacional
Colombia Internacional agradece la colaboración de los siguientes académicos que participaron como árbitros de este número
Pedro Javier Aguerre Hughes, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (Brasil) Mirta Alejandra Antonelli, Universidad Nacional de Córdoba (Argentina) Riberto de Almeida Felisbino, Universidade Vila Velha (Brasil) Mikel Barreda, Universitat Oberta de Catalunya (España) André Borges, Universidade de Brasília (Brasil) Sergio Braga, Universidade Federal do Paraná (Brasil) Felipe Burbano de Lara, FLACSO (Ecuador) Paula Canelo, Universidad Nacional de San Martín (Argentina) Manuel Canto Chac, Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco (México) Marcos Carbonelli, Centro de Estudios e Investigaciones Laborales, CONICET (Argentina) Ady Patricia Carrera Hernández, Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos Miguel Centellas, The University of Mississippi (Estados Unidos) Irina Cervantes Bravo, Universidad Autónoma de Nayarit (México) Julián Durazo Herrmann, Université du Québec à Montréal (Canadá) Héctor Fix-Ferro, Universidad Nacional Autónoma de México Flavia Freidenberg, Universidad Nacional Autónoma de México Laura Gamboa-Gutiérrez, Utah State University (Estados Unidos) Marc Guinjoan Francisco, Universitat Autónoma de Barcelona (España) Matthew C. Ingram, University at Albany, SUNY (Estados Unidos)
Virginie Laurent, Universidad de los Andes (Colombia) Gabriel Levita, Centro de Estudios e Investigaciones Laborales, CONICET (Argentina) Martin Lindhardt, Syddansk Universitet (Dinamarca) Leandro Losada, Universidad Nacional de San Martín (Argentina) Adrián Lucardi, Instituto Tecnológico Autónomo de México Marta Mendes da Rocha, Universidade Federal de Juiz de Fora (Brasil) Umberto Mignozzetti, New York University (Estados Unidos) Juan Pablo Milanese, Universidad Icesi (Colombia) Andrew Nickson, University of Birmingham (Reino Unido) Juan C. Olmeda, El Colegio de México Flor Edilma Osorio Pérez, Pontificia Universidad Javeriana (Colombia) Jairo Parada, Universidad del Norte (Colombia) Nelson de Jesús Quintanilla Gómez, Universidad de El Salvador Thiago Rodrigues, Universidade Federal Fluminense (Brasil) Emilia Simison, Massachusetts Institute of Technology (Estados Unidos) Jorge Daniel Taillant, Centro de Derechos Humanos y Ambiente (Argentina) Andreu Termes, Universitat Autònoma de Barcelona (España) Luis Fernando Trejos Rosero, Universidad del Norte (Colombia) Carlos Varetto, Universidad Nacional de San Martín (Argentina) Harvy Vivas, Universidad del Valle (Colombia) Gabriel Vommaro, Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina)
E EDITORIAL F
Carta a los lectores Desde la dirección editorial de la revista quiero enviar un fraterno saludo a los familiares, amigos, colegas y estudiantes de Ana María Bejarano, quien falleció el pasado mes de marzo. Ana María, quien fue miembro del consejo editorial de Colombia Internacional, nos deja un importante legado para el análisis de la política colombiana y regional. En mi caso particular, de la mano de sus textos sobre la formación y el origen del Estado y las particularidades de nuestra democracia me fui acercando a lo que sigue siendo el objeto de estudio de mis afectos: la violencia en Colombia. Por otra parte, tenemos el gusto de hacer la segunda entrega del dossier sobre política subnacional en América Latina. Como bien lo señalaron nuestras editoras invitadas en la presentación del número anterior, el auge de estos estudios da cuenta de la tendencia a analizar fenómenos de la política local estrechamente relacionados con procesos de democratización en los países de la región. Este creciente interés en el estudio de las lógicas, dinámicas, actores y conflictos presentes en la política subnacional ha estado acompañado de una apuesta metodológica dentro de la disciplina de la Ciencia Política: los estudios de caso. La adopción de este método no ha sido ajena a problemas como la dificultad para obtener datos confiables a nivel subnacional o a los debates acerca de la necesidad de construir conceptos universales empíricos desde la disciplina, según lo señalado por las editoras invitadas. Este número de Colombia Internacional pone en evidencia —desde lo práctico y lo teórico— los avances, la complejidad y la variedad de los estudios sobre la democracia subnacional. Abrimos este dossier con las reflexiones conceptuales y la propuesta analítica de Jacqueline Behrend y Laurence Whitehead para comprender la variación democrática territorial. Los autores señalan que dicha variación está presente en diferentes regiones o territorios del nivel subnacional. A través del concepto de estructuras y prácticas iliberales, ambos autores contribuyen al debate sobre el alcance de los procesos de democratización en los países y los tipos de resistencias con los que se encuentran a nivel local. En segundo lugar, el artículo de Basset et al. sobre la política local en Riosucio (Colombia) es un estudio de caso en el que se analiza, a partir de los aportes de Edward Gibson, si esta población del Pacífico colombiano constituye o no un ejemplo de autoritarismo subnacional. Mediante un análisis de datos electorales recopilados desde el año 2011, y a la luz del trabajo de campo realizado en este municipio, los autores presentan los resultados de investigación bajo la hipótesis expresa de que las élites locales allí establecidas no cuentan con las conexiones necesarias para mantener su poder.
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En tercer lugar, el artículo de German Lodola sobre reclutamiento político subnacional en Argentina realiza un aporte al estudio de los gobernadores y al proceso de reclutamiento político de estos actores en América Latina. A partir de la información recopilada en una base de datos inédita se identifican variables asociadas al origen social de los gobernadores y a la estructura de sus carreras políticas, que favorecen su reclutamiento para desempeñarse en esos cargos. El artículo de Sousa Braga et al. analiza la organización del poder local en São Paulo (Brasil), en particular la relación entre partidos políticos y concejales. Los autores tuvieron en cuenta las características demográficas, socio- económicas y político- partidarias de los concejales elegidos en esta ciudad en el año 2012 para identificar las características de la vinculación entre parlamentarios y partidos. El quinto artículo del dossier realiza un estudio sobre la distribución territorial del poder a nivel departamental en Paraguay. Los autores, Sarah Patricia Cerna y Juan Mario Solís, identificaron aspectos clave que le han permitido a la Asociación Nacional Republicana (ANR) mantener el control político a nivel local. De igual forma, el artículo señala las variaciones de la competencia electoral en los niveles nacional y departamental para concluir que mientras el ámbito nacional tiende al pluralismo moderado, en el departamental se presenta una concentración entre los partidos tradicionales. En la sección documentos se incluyen dos textos. Juan Federico Pino realiza una revisión de la literatura sobre los estudios de la democracia subnacional en América Latina y en Colombia, en la que identifica las tendencias analíticas de las investigaciones que se han realizado durante las últimas dos décadas. Por su parte, Julio Ríos y Luís Fernando Soto describen la trayectoria institucional de los poderes judiciales en los estados mexicanos y dan cuenta de la diversidad en la arquitectura institucional de dichos poderes. El dossier también incluye un artículo de tema libre sobre pentecostalismo y política electoral en Colombia. William Beltrán y Jesús David Quiroga presentan un balance de la participación del movimiento evangélico- pentecostal en la política electoral colombiana en el periodo que va de 1991 a 2014. Por último, quiero agradecer nuevamente a Margarita Batlle, Julieta Suárez-Cao y a Laura Wills-Otero por su excelente labor como editoras invitadas de estos dos números sobre política subnacional en América Latina, así como a los autores que participaron en esta exitosa convocatoria. Mariana Delgado Barón Editora Colombia Internacional
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E ANÁLISIS F
Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend Universidad Nacional de San Martín-CONICET (Argentina) Laurence Whitehead1 University of Oxford (Reino Unido) CÓMO CITAR/ HOW TO CITE Behrend, Jacqueline y Laurence Whitehead. 2017. “Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional”. Colombia Internacional (91): 17-43. DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.01 RECIBIDO: 23 de agosto de 2016 ACEPTADO: 21 de noviembre de 2016 MODIFICADO: 21 de febrero de 2017 DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.01
Después de diez años de estudios sobre democracia subnacional, ¿qué hemos aprendido sobre el fenómeno de la disparidad democrática territorial? Este artículo busca contribuir a los debates sobre la democratización subnacional en dos aspectos: por medio de una propuesta conceptual para entender la variación democrática territorial, y a través del desarrollo de un marco analítico que identifica tres vías hacia la democratización subnacional. El artículo introduce el concepto estructuras y prácticas iliberales subnacionales y lo diferencia de las prácticas antidemocráticas. Asimismo, brinda ejemplos de la literatura sobre la disparidad democrática territorial para ilustrar los argumentos teóricos. RESUMEN:
democratización (Thesaurus) • subnacional • iliberalismo • autoritarismo (autores) PALABRAS CLAVE:
H Este artículo es parte de un extenso proyecto colaborativo entre los autores sobre la democratización subnacional desde una perspectiva comparativa.
1 Los autores agradecen los comentarios de Leonardo Morlino a una versión anterior de este trabajo, y de los dos evaluadores anónimos. 17
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 17-43 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.01
Non-liberal and antidemocratic practices at sub-national level: comparing focuses ABSTRACT: What
is that we have learned after ten years of the territorial democratic disparity phenomena? This article seeks to contribute upon the sub-national democratization debates in two aspects: using a conceptual proposal to understand the territorial democratic variation and through a development of an analytic framework identifying three paths toward subnational democratization. This article introduces the non-liberal sub-national structural practices concept, and makes it different to the anti-democratic practices. It also provides examples upon the territorial democratic disparity to illustrate theory arguments. KEYWORDS: democratization (Thesaurus) • sub-national • non-liberalism • authori-
tarianism (authors)
Práticas iliberais e antidemocráticas no âmbito subnacional: abordagens comparadas Depois de dez anos de estudos sobre democracia subnacional, o que aprendemos sobre o fenômeno da desigualdade democrática territorial? Este artigo procura contribuir para os debates sobre a democratização subnacional em dois aspectos: por meio de uma proposta conceitual para entender a variação democrática territorial e por meio do desenvolvimento de um referencial analítico que identifica três vias para a democratização subnacional. O artigo introduz o conceito estruturas e práticas iliberais subnacionais e o diferencia das práticas antidemocráticas. Além disso, oferece exemplos da literatura sobre a desigualdade democrática territorial para ilustrar os argumentos teóricos. RESUMO:
democratização (Thesaurus) • subnacional • iliberalismo • autoritarismo (autores) PALAVRAS-CHAVE:
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Introducción En las últimas décadas muchos países se democratizaron: de las descolonizaciones democráticas —por ejemplo, en el caribe anglófono— a las primeras transiciones en el sur de Europa, pasando por las de América Latina, y finalmente las de Europa del Este, África y Eurasia. Los estudios sobre la democratización y las mediciones de la democracia se han centrado mayormente en las variaciones entre distintos países. Sin embargo, la democracia no sólo se extiende de manera dispar a lo largo del mundo, sino también dentro de los mismos países. Ya en 1993 O’Donnell llamó la atención sobre este fenómeno utilizando la metáfora zonas marrones para referirse a territorios donde el Estado nacional no lograba penetrar y hacer valer el imperio de la ley. Años después, Snyder (2001b) hizo un llamado a “bajar la escala” de análisis y estudiar comparativamente las unidades subnacionales, resaltando la disparidad que podía existir entre los procesos nacionales y los subnacionales. Finalmente, el debate sobre la democracia subnacional quedó efectivamente instalado en 2005 con la publicación del artículo de Gibson sobre control de límites y autoritarismo subnacional. Existe, por lo tanto, una literatura cada vez más amplia sobre la proliferación de lo que denominamos estructuras y prácticas iliberales a nivel subnacional (Behrend y Whitehead 2016). Esta literatura se centra en la notable variación que existe del alcance y de la calidad de derechos políticos de los que gozan los ciudadanos en distintas subunidades dentro de un mismo país democrático. Este artículo busca contribuir a los debates sobre la democratización subnacional en dos aspectos. En primer lugar, por medio de un análisis crítico de lo que hemos aprendido sobre la democratización subnacional hasta el momento, en términos de conceptos, explicaciones e hipótesis. En segundo lugar, a través del desarrollo de un marco analítico que identifica tres vías hacia la democratización subnacional que nos permite entender comparativamente cómo se podría superar la variación territorial. Estos argumentos tienen como punto de partida nuestro trabajo anterior (Behrend y Whitehead 2016), pero se diferencian en que avanzan en la conceptualización (y en la complejidad del argumento), así como en el desarrollo teórico de un marco analítico. El artículo se organiza de la siguiente manera. En primer lugar, planteamos el problema de investigación —la variación democrática subnacional— y las distintas formas en que se conceptualizó en la literatura comparada. Además, reseñamos las explicaciones desarrolladas recientemente en la literatura. En la segunda sección, proponemos el concepto de estructuras y prácticas iliberales como una categoría más abarcadora para dar cuenta de las distintas variaciones de la democracia subnacional. Para ello, desarrollamos los elementos teóricos que nos 19
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 17-43 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.01
permiten entender cómo confluyen, se combinan y se refuerzan las estructuras y prácticas iliberales a nivel subnacional. Luego, en la tercera sección, llevamos este argumento más lejos al introducir una discusión sobre las prácticas antidemocráticas que subvierten la democracia y pueden llevar a situaciones más extremas a nivel subnacional. Argumentamos, además, que la variación democrática subnacional no se puede explicar a partir de una única variable que se aplique indistintamente a todos los casos e intentamos mostrar la complejidad de las desviaciones democráticas subnacionales. Finalmente, en la cuarta sección, establecemos un vínculo analítico entre el iliberalismo subnacional y las posibles vías hacia la democratización subnacional. Nuestro planteamiento se nutre de ejemplos empíricos para ilustrar los argumentos centrales, pero el objetivo de este artículo es fundamentalmente conceptual y teórico.
1. La variación democrática subnacional La democratización es a menudo un proceso dispar, y más aún en países federales, donde existen unidades subnacionales que son constitucionalmente autónomas en varios aspectos.2 Sin embargo, incluso países que son legalmente unitarios —como el caso de Colombia— a menudo carecen de homogeneidad territorial y pueden exhibir una importante variación en la extensión de los derechos democráticos. Este fenómeno tampoco se limita a las democracias más recientes. Durante mucho tiempo, democracias de larga data como la de la India o la de Estados Unidos evidenciaron variación territorial (y lo siguen haciendo). Más aún, la variación subnacional puede existir en países muy institucionalizados y no sólo en las regiones remotas de países menos institucionalizados (Gibson 2012). Si la democracia política se refiere a la igualdad de derechos de ciudadanía para todos los habitantes de un país, entonces la distribución dispar de estas garantías dentro de los regímenes políticos formalmente democráticos es tan importante como las clasificaciones de “muchas n” de países según tipo de régimen. El diseño institucional (por ejemplo el federalismo) puede provocar cierta disparidad democrática; pero incluso en regímenes unitarios la geografía y la historia también pueden producir variaciones territoriales en el ejercicio de derechos ciudadanos y en la capacidad de respuesta de los gobiernos. Tanto Indonesia como Filipinas son repúblicas unitarias, pero están compuestas por miles de islas, algunas de las cuales están muy desarrolladas y bien conectadas entre sí, pero la mayoría son
2 Por ejemplo, puede haber autonomía en el plano electoral, en la provisión de servicios de educación y salud, en el sistema judicial, en la policía, y también puede haber diferencias en el diseño institucional y en las leyes locales según cada diseño federal. 20
Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend • Laurence Whitehead
relativamente inaccesibles, socialmente insulares y económicamente marginales. La historia también agrega más capas de diferenciación y esto hace que las preocupaciones políticas de la capital puedan estar muy alejadas de las preocupaciones y divisiones de la población que vive en diversas zonas remotas y alejadas del centro. El conocimiento acumulado en más de diez años de estudios sobre la democracia subnacional se puede dividir en tres áreas: en primer lugar, el desarrollo de una serie de conceptos que se utilizan para referirse a esta variación; en segundo lugar, una serie de explicaciones e hipótesis que buscan dar cuenta de la variación democrática; y en tercer lugar, algunos marcos analíticos referidos a cómo se podría superar esta variación, es decir, a posibles vías hacia la democratización subnacional. a. Conceptualizaciones de la variación democrática La variación democrática dentro de países democráticos se ha conceptualizado de diversas maneras en la literatura. O’Donnell (1993) acuñó el término zonas marrones para referirse a esta disparidad. Gibson (2005 y 2012) utiliza el concepto autoritarismo subnacional y, al igual que Mickey (2015), el de enclaves autoritarios. McMann (2006) y Gervasoni (2010) hablan de regímenes híbridos, Behrend (2011) utiliza el concepto juegos cerrados y Giraudy (2015) se refiere a regímenes subnacionales no democráticos. ¿A qué hacen referencia estos distintos conceptos y qué implicancias tiene su uso para el estudio de la variación subnacional? Citando a Munck y Snyder (2004), los conceptos que utilizamos dan forma al mundo que vemos. Descuidar la conceptualización nos puede llevar al estiramiento conceptual (Sartori 1970), e incluso a errores de codificación o de medición. Pero cuando los objetos de estudio son multidimensionales y en cierto grado heterogéneos (como en este caso), es conveniente no imponer conceptos demasiado rígidos para permitir el juego entre la rigurosidad conceptual y la sensibilidad contextual. Salvo contadas excepciones (por ejemplo, en el sur de Estados Unidos antes de la década del sesenta), la mayoría de los gobiernos subnacionales son electos a través de elecciones regulares con sufragio universal donde compiten varios partidos,3 y no existen restricciones a los partidos o grupos opositores. Además, están insertos en un marco constitucional que resguarda las libertades y derechos fundamentales de una democracia. El concepto zonas marrones alude a regiones —generalmente periféricas— dentro de un país que se ha democratizado, donde el Estado nacional no logra imponer su autoridad y hacer cumplir la ley. Se trata de zonas de poder privatizado, donde ni las burocracias del Estado ni su legalidad penetran por completo
3 Aunque esta competencia no necesariamente produce alternancia. 21
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y los poderes locales establecen circuitos de poder que son incompatibles, cuando no antagónicos, con la legalidad que supuestamente regula el territorio nacional (O’Donnell 1993). Esta definición presupone una cierta forma mínima de estatalidad y legalidad a nivel nacional, lo cual requiere validación en cada contexto. Por ejemplo, hay zonas de la India donde la estatalidad es débil y los “naxalitas” controlan el territorio, y en la Federación Rusa la autoridad del Estado puede no respetar niveles mínimos de legalidad, etc. Gibson (2012), en cambio, argumenta que la variación territorial ocurre en contextos altamente institucionalizados y no en regiones remotas y alejadas donde el Estado no está presente. Más bien, esta disparidad democrática tiene su origen en el sistema territorial como consecuencia de las reglas e instituciones “formales” que gobiernan la nación. Para Gibson, el autoritarismo subnacional se mantiene a través de estrategias de control de límites, con las cuales los políticos subnacionales intentan mantener sus bastiones de poder aislados de la intervención del gobierno federal. Gibson (2012) considera autoritarismo subnacional a cualquier régimen en el que existe una violación sistemática del derecho a la competencia o a la participación políticas. El concepto supone un régimen político subnacional diferenciado del régimen político nacional. Es decir, supone la posibilidad de existencia de una provincia o estado subnacional4 con suficiente autonomía como para constituir un régimen autoritario aislado del régimen democrático nacional. Si bien no descartamos la posibilidad de que este tipo de situaciones pueda ocurrir en algunas circunstancias, la literatura reciente muestra que este tipo de déficit democrático se extiende más allá de la existencia de regímenes subnacionales plenamente autoritarios.5 Centrarnos únicamente en los casos de autoritarismo subnacional no nos permitiría ver una cantidad mayor de casos de variación territorial que no alcanzan los estándares democráticos que prevalecen a nivel nacional y constituyen un desafío a la democracia nacional, aunque no llegan a constituir un régimen autoritario propiamente dicho. A menudo, los desafíos a la democracia subnacional no son lo suficientemente sistemáticos o coherentes como para ser considerados regímenes autoritarios. En su estudio sobre la democratización de los estados del sur de Estados Unidos, Mickey (2015) utiliza el concepto más difuso: enclaves autoritarios. Con esto se refiere a la dimensión territorial de la variación democrática, pero evita caracterizar a estos estados como regímenes políticos autónomos. El concepto regímenes híbridos (Behrend 2011; Gervasoni 2010; McMann 2006) introduce la posibilidad
4 De aquí en adelante, utilizamos indistintamente provincia y estado. 5 Ver Behrend y Whitehead (2016). El estudio abarca los casos de Estados Unidos, India, Argentina, Brasil, México y Rusia. 22
Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend • Laurence Whitehead
de que las provincias puedan ser gobernadas de una manera que no es del todo democrática ni del todo autoritaria. Es decir, puede haber provincias que tengan elecciones limpias y regulares pero una justicia deficiente o poco pluralismo en la estructura de los medios de comunicación, etc. Behrend (2011) utiliza el concepto juegos cerrados para caracterizar a sistemas políticos provinciales que funcionan en el marco legal de una democracia, pero en los que los gobernadores ejercen un fuerte control —directo o indirecto— sobre distintas dimensiones de la política (por ejemplo, la justicia, el estado provincial, el acceso a oportunidades de negocios, los medios de comunicación). Giraudy (2015) también se aleja de la conceptualización de Gibson al denominar estas provincias como regímenes subnacionales no democráticos (SUR). La distinción para Giraudy entre un régimen autoritario y uno no democrático es que en los SUR no hay impedimentos legales a la competencia multipartidaria. Sin embargo, los SUR se distinguen de las democracias subnacionales en que, en la práctica, la capacidad de la oposición de acceder al poder se ve seriamente limitada por una serie de acciones no democráticas, ilegales e informales. Retomamos esta distinción de Giraudy más adelante en nuestro desarrollo de la diferencia entre prácticas iliberales y prácticas antidemocráticas. El concepto estructuras y prácticas subnacionales iliberales nos permite entender cómo algunos sistemas políticos provinciales pueden permanecer por debajo de los estándares democráticos que prevalecen en el resto del país y desafiar la democracia nacional sin llegar a convertirse en regímenes autoritarios propiamente dichos. La inclusión de este concepto en el debate académico nos permite abarcar una cantidad importante de casos en los que el concepto autoritarismo subnacional no se aplica bien. Nuestro argumento es que las estructuras y prácticas iliberales constituyen la principal forma de obstrucción a una democracia y ciudadanía territorialmente uniforme. Esta conceptualización más amplia trae algunas dificultades empíricas que aún no han sido resueltas (por ejemplo, ¿cómo identificamos y medimos estas prácticas?), pero la ventaja es que nos permite descubrir dinámicas históricamente más realistas y socialmente más abarcadoras del avance (o retroceso) territorial dentro de los regímenes nacionales luego de su democratización formal. b. Explicaciones de la variación subnacional Así como existe un debate importante acerca de cómo conceptualizar la variación democrática subnacional, también se han desarrollado distintas explicaciones e hipótesis causales para dar cuenta de este fenómeno. Algunas han sido explicaciones detalladas de pocos casos, mientras que otras son intentos de medir las variaciones democráticas en una gran cantidad de ellos. 23
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Las prácticas y estructuras subnacionales iliberales no pueden atribuirse a una única causa. En la mayor parte de los casos existen factores múltiples que contribuyen a la persistencia o el desarrollo de unidades menos democráticas dentro de países que se han democratizado. La literatura reciente nos brinda distintas perspectivas sobre la complejidad y multicausalidad de la variación democrática. Sin embargo, existe una convergencia en torno a una serie de causas de la variación democrática en las investigaciones recientes. Entre ellas, se destacan: el diseño institucional (federal o unitario); el control de los recursos económicos (estructural); las dinámicas partidarias; las explicaciones sociológicas; y la heterogeneidad étnica y geográfica. Como mencionamos antes, O’Donnell (1993) resalta las causas extrainstitucionales de la heterogeneidad democrática dentro de los Estados nacionales. Desde una perspectiva más institucional, Gibson (2012) argumenta que el autoritarismo subnacional es consecuencia de la organización territorial de un país. El federalismo ayudó a expandir la democracia en muchos países, pero también le dio poder al autoritarismo subnacional y lo absorbió en su marco legal y normativo. Gran parte de las investigaciones posteriores siguieron el enfoque institucional de Gibson, centrándose en las reglas formales que gobiernan las relaciones intergubernamentales —por ejemplo, las fiscales— o en las relaciones intergubernamentales más generales (Gervasoni 2010; Giraudy 2015). Otras investigaciones se centraron más en los mecanismos locales de construcción de poder que permiten a los gobernantes subnacionales sostener estructuras y prácticas iliberales más allá de las preferencias de los gobiernos nacionales (Behrend 2011 y 2016; Borges 2016; Durazo Herrmann 2016; Sidel 2014). También hay cierta convergencia en una serie de causas económicas de la variación democrática subnacional (Sidel 2014). Y en un artículo reciente, McMann et al. (2016) argumentan que no es el federalismo ni el diseño institucional lo que explica la variación democrática subnacional, sino la heterogeneidad social y estructural. Esta heterogeneidad es consecuencia de la diversidad étnica y económica, la topografía montañosa y el tamaño de la población.
2. Iliberalismo subnacional: estructuras y prácticas Las estructuras y prácticas iliberales subnacionales en países democráticos no deben ser equiparadas con los regímenes autoritarios nacionales y provinciales que precedieron la democratización nacional. Estas estructuras y prácticas iliberales ocurren dentro del marco de la política democrática nacional que, si bien tiene sus fallas, garantiza una serie de derechos e instituciones que potencialmente pueden ser activados para asegurar estándares mínimos de democracia. Con base en esta distinción, la democratización subnacional en países democráticos se 24
Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend • Laurence Whitehead
entiende mejor como parte de la agenda de investigación sobre profundización de la democracia que como un proceso de cambio de régimen.6 La mayor parte de la literatura sobre autoritarismo subnacional y variaciones en la democracia subnacional se centra en los aspectos formales: principalmente, las dimensiones institucionales y especialmente electorales. Estos aspectos son importantes, pero nuestro análisis comparativo llama la atención sobre las contrapartes informales que refuerzan —y en algunos casos sobrepasan— los aspectos más acotados y básicamente procedimentales. Nuestro marco analítico busca ampliar el concepto de autoritarismo subnacional desarrollado por Gibson para incluir casos que no llegan a conformarse como regímenes autoritarios institucionalizados, pero que constituyen un desafío importante a la democracia. El concepto estructuras y prácticas iliberales se centra en prácticas políticas subnacionales que restringen las opciones, limitan el debate y excluyen o distorsionan la participación democrática de manera tal que terminan negando los principios democráticos proclamados a nivel nacional. Se trata de estructuras y prácticas políticas duraderas que se reproducen en el tiempo, como por ejemplo los sistemas judiciales locales discriminatorios, el clientelismo o los medios de comunicación capturados. Las estructuras y prácticas iliberales pueden condicionar seriamente el estatus democrático de una provincia sin manifestar abiertamente el abanico completo de características de un régimen autoritario. Pueden ser más parciales, pero no por eso menos duraderas. Existe un cierto paralelo aquí con las distintas categorías intermedias de regímenes que no son plenamente democráticos ni abiertamente autoritarios, que se desarrollaron en la literatura de política comparada (regímenes híbridos, autoritarismo electoral y competitivo son algunos ejemplos)7 y en la literatura sobre la democracia iliberal a nivel nacional.8 Pero la mayoría de las estructuras y prácticas iliberales que observamos no son claramente autoritarias ni llegan a constituirse como regímenes completos. Esto es porque deben operar dentro de los límites de una estructura democrática general y deben coexistir con competidores provinciales genuinamente más abiertos. Y en contraposición con la caracterización de un régimen autoritario, no hace falta que estas prácticas sean tan holísticas y desafiantes como para chocarse frontalmente con la democracia nacional. Pueden ser más parciales, fragmentarias y fluidas, y estar diseñadas
6 Ver Morlino (2012). 7 Ver Levitsky y Way (2010), así como Schedler (2013). 8 Este concepto se popularizó a partir del capítulo 3 de Zakaria (2003), que hace referencia particular a Rusia e India, aunque él lo concibe en términos que podrían extenderse a las democracias que se enfrentan al crimen organizado o la insurgencia, y también podría ser relevante para varias “viejas” democracias en la actualidad. 25
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para evitar la confrontación abierta con las autoridades centrales. Por este motivo, también pueden pasar “por debajo del radar” cuando se evalúa el cumplimiento de las normas constitucionales. Pero aun así pueden persistir y reproducirse en el tiempo, a pesar de la presión y quizá intervención del gobierno central; crean condiciones de competencia desiguales, y restringen la competencia y la participación de tal forma que niegan de manera duradera partes de la arquitectura constitucional de la democracia nacional. Una lista ilustrativa de este tipo de estructuras y prácticas iliberales —que podría incluir familias oligárquicas, medios de comunicación controlados, Cortes capturadas y maquinarias municipales, entre otras— demuestra la diversidad de actores con poder informal y arraigado que se pueden pensar dentro de este concepto. Tanto dentro como entre países, cada sistema local que restringe la democracia y obstaculiza la participación ciudadana muestra su propia mezcla particular de ingredientes iliberales. En trabajos anteriores (Behrend y Whitehead 2016), muchas veces abreviamos el concepto estructuras y prácticas iliberales en prácticas iliberales. No obstante, nuestro planteamiento teórico, así como el material empírico que recopilamos, abarcan ambos y requiere el uso del concepto no abreviado. En este apartado ofrecemos una explicación y justificación teórica del primero a nivel subnacional. En las ciencias sociales hubo un debate largo e intenso entre los exponentes de las explicaciones estructurales y quienes privilegian la agencia. Cada una de estas posturas contrapuestas opera en un nivel de análisis particular y refleja una serie de preocupaciones y presunciones singulares. Sin embargo, al menos en relación con nuestro campo de estudio, esta dicotomía se puede exagerar con facilidad. Cuando nos referimos a estructuras y prácticas iliberales estamos pensando en una serie limitada de arreglos colectivos locales que pueden rastrearse a lo largo del tiempo y compararse dentro de un mismo espacio porque son territorialmente duraderos y concentran una cantidad de poder acumulativo como para hacer que un abanico amplio de actores no cumpla plenamente con las reglas del juego relativamente “liberales” y “democráticas” que se proclaman a nivel federal. Este poder es en parte institucional, pero también puede llegar más allá del nivel formal debido a la solidez del apoyo que deriva de los principales intereses y actores locales. Si bien en términos teóricos podemos distinguir entre estructuras más formales e institucionalizadas y prácticas vinculadas a la agencia de los actores, en realidad ambas están íntimamente conectadas. Para establecer la intimidad de las conexiones entre estas estructuras y sus prácticas asociadas, consideremos dos ejemplos importantes. En primer lugar, podríamos examinar los medios de comunicación locales. Si la prensa y la televisión local están confabuladas, pueden evidenciar la estrechez de sus compromisos 26
Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend • Laurence Whitehead
editoriales y la agresividad de sus lealtades partidarias. Las estructuras mediáticas y las prácticas comunicativas pueden combinarse de este modo para evitar la cobertura periodística liberal de los conflictos subnacionales. En segundo lugar, podemos encontrar sistemas judiciales locales que no se modificaron en décadas, más allá de los cambios políticos más amplios, y que se concentran en reprimir a los sectores más “disidentes” de la comunidad, en lugar de impartir justicia de manera imparcial. Aquí también los aspectos estructurales de la policía, las Cortes y el sistema penitenciario podrían generar resultados que son sistemáticamente iliberales (y técnicamente injustos). En estos casos, las estructuras y las prácticas pueden estar íntimamente imbricadas. Podría ser que en algunos escenarios relativamente cerrados y parroquiales las estructuras puedan identificarse con actores con nombre y apellido, y con intereses visiblemente dominantes (por ejemplo, los dueños de algunos periódicos, abogados reconocidos, jefes policiales, etc.). De este modo, las instituciones y los actores se pueden solapar y producir prácticas como la cobertura periodística intencionalmente tendenciosa, la justicia (e impunidad) selectiva y la represión policial. Estas prácticas pueden ser duraderas y recurrentes, y estar enraizadas en estructuras que tienen la capacidad de reproducirse durante décadas, incluso a pesar del reemplazo de los actores identificables. En términos generales, nuestra preocupación se centra en las estructuras iliberales que sustentan prácticas excluyentes y a veces antidemocráticas de larga data. En términos analíticos, el concepto estructuras y prácticas iliberales nos parece la categoría y el marco analítico más apropiado para rastrear y reconstruir comparativamente la combinación de arreglos impersonales y personales/formales e informales que apuntalan al iliberalismo subnacional, y que pueden bloquear los estándares democráticos sostenidos a nivel nacional. En términos empíricos, la investigación debería centrarse tanto en las señales visiblemente estructurales como en las prácticas disciplinarias más elusivas. En términos teóricos, si el objetivo es explicar la persistencia de barreras a la expresión y competencia política abierta que están concentradas territorialmente, no podemos excluir a priori los procesos sociales subjetivos como variable explicativa, del mismo modo que también es necesario incorporar a la explicación los determinantes más estrechamente institucionales. El vínculo entre ambos podría ser el factor decisivo para explicar cómo los iliberalismos locales logran persistir, adaptarse, hacer retroceder y también evadir el control y monitoreo del gobierno nacional. Existe un vínculo importante con la literatura sobre instituciones informales. Helmke y Levitsky (2006) señalan que las reglas e instituciones informales son tan centrales para entender la política como las formales, ya que refuerzan, subvierten y a veces sustituyen las reglas, los procedimientos y las organizaciones 27
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formales. Las instituciones informales son reglas compartidas socialmente, generalmente no escritas, que se crean, comunican y hacen cumplir por fuera de los canales oficiales (Helmke y Levitsky 2006). Pero las instituciones informales no siempre subvierten la democracia. En algunos casos pueden sostenerla o reforzarla, dicen los autores. Las estructuras iliberales subnacionales que identificamos pueden ser instituciones formales (la prensa, la justicia) cuyo funcionamiento se desvirtúa o subvierte, mientras que las prácticas iliberales en muchos casos son instituciones informales iliberales (como las prácticas de sucesión en las que el poder siempre queda en manos de una familia, el clientelismo). También incluimos dentro de las iliberales los comportamientos extrainstitucionales (el abuso sistemático del poder ejecutivo local). Pero, a diferencia de las instituciones informales, las estructuras y prácticas iliberales siempre tienen efectos nocivos sobre la calidad de la democracia y se caracterizan por subvertir la democracia o producir una democracia de baja intensidad. Nuestro planteamiento está también ligado a la literatura sobre la calidad de la democracia, que en los últimos años complejizó el debate sobre la multidimensionalidad de la misma. Morlino (2012) enumera ocho calidades de la democracia y muestra algunos patrones recurrentes de subversión de estas calidades.9 Si las evaluamos a nivel subnacional, observaríamos que su subversión ocurre con frecuencia a través de estructuras y prácticas iliberales y produce una democracia de menor calidad. Por ejemplo, para evaluar el imperio de la ley, Morlino identifica las siguientes subversiones recurrentes: la utilización de la ley como una herramienta política, el uso de la ley para promover intereses económicos particulares, la ley como una serie de reglas que hay que evadir, o el forzar los límites de implementación de la ley. Estas subversiones o prácticas iliberales podrían combinarse para convertir a la justicia subnacional en una estructura iliberal. Al igual que las instituciones informales, la investigación de las estructuras y prácticas iliberales subnacionales plantea una serie de desafíos. Por un lado, el de identificar la existencia de una estructura o práctica iliberal. Cuando se trata de una estructura formal con un diseño iliberal puede resultar más fácil identificarla. Pero muchas de las prácticas iliberales observadas a nivel subnacional son sutiles o informales y pueden ser difíciles de identificar a primera vista. O, como señalan Helmke y Levitsky (2006), si una estructura o práctica no está escrita, ¿cómo demostramos que existe? Tal vez por su impacto o por su previsibilidad, pero estas opciones dejan más espacio para interpretaciones contrastadas. Por otro lado, el
9 Las ocho calidades desarrolladas por Morlino (2012) son: 1. Imperio de la ley; 2. Accountability electoral; 3. Accountability interinstitucional; 4. Participación política; 5. Competencia política; 6. Libertad; 7. Solidaridad/igualdad; y 8. Capacidad de respuesta (responsiveness) (traducción nuestra). 28
Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend • Laurence Whitehead
concepto de estructuras y prácticas iliberales es más amplio que el de autoritarismo subnacional y, por lo tanto, más difícil de aprehender a través de indicadores estandarizados. Una forma de identificar las estructuras y prácticas iliberales es a través de estudios de caso en profundidad. Pero no es la única. Otra manera sería tomar las calidades democráticas e identificar comparativamente los patrones observables de subversión de estas calidades, como propone Morlino (2012). Estas observaciones, siempre comparativas, nos permiten evaluar las gradaciones de iliberalismo informal que existen entre provincias. A pesar de las dificultades que conlleva la investigación de las estructuras y prácticas iliberales a nivel subnacional, esta categoría nos permite, paradójicamente, ser más precisos en la conceptualización de la variación territorial. Nos obliga a prestar especial atención al contexto y a las formas específicas que pueden adoptar las variaciones democráticas subnacionales en cada caso. Puede haber instituciones políticas formales con un diseño claramente antidemocrático, como, por ejemplo, un sistema electoral sesgado, y en ese caso sería relativamente fácil identificar una estructura iliberal o antidemocrática. Pero también puede haber instituciones o estructuras cuyo diseño es democrático, aunque en la práctica están desvirtuadas porque se ven avasalladas por prácticas iliberales. Esta última situación es la que observamos con más frecuencia en los casos empíricos que analizamos.10
3. Del iliberalismo subnacional a las prácticas antidemocráticas Existe una diferencia importante entre, por un lado, las estructuras y prácticas iliberales, que son difusas pero arraigadas y pueden producir una democracia de baja intensidad sin llevar a un régimen autoritario, y, por el otro, las prácticas que son claramente antidemocráticas, es decir, que desafían al régimen democrático. Las prácticas o desviaciones antidemocráticas son más precisas y también pueden existir en democracias arraigadas. Lo que distingue a las democracias de alta calidad es que tienen la capacidad de aislar este potencial antidemocrático y de quitarle poder, tanto en términos organizativos a través de la aplicación de la ley, como en términos discursivos. Pero si las estructuras y prácticas iliberales se diseminan, tanto desde arriba como desde abajo, las barreras contra las prácticas abiertamente antidemocráticas pueden verse erosionadas. En estos casos, los oponentes de la democracia pueden cobrar mayor peso, desarrollar alianzas y salir de su aislamiento. Y en ese caso, el iliberalismo subnacional podría socavar
10 Ver Behrend y Whitehead (2016). 29
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la democracia a nivel nacional o poner fin a un intento de transición a la democracia, como ocurrió en Rusia. La literatura sobre las calidades democráticas contribuye a mostrar que, en lugar de una opción binaria, lo que existe es una cuesta resbaladiza, una zona gris: más allá de ciertas prácticas que son claramente antidemocráticas y otras que son claramente iliberales hay un abanico de situaciones intermedias. La implicancia de esto es que es necesario contextualizar nuestras evaluaciones y acumular una diversidad de indicadores y fuentes de evidencia multidimensionales para poder elaborar un juicio equilibrado. La desventaja de este método es que da lugar a interpretaciones contrapuestas. Entonces, ¿cómo distinguimos las estructuras y prácticas iliberales de las prácticas abiertamente antidemocráticas? Aquí, nuevamente, resaltamos nuestra postura en contra de las definiciones binarias y las fronteras claras entre las prácticas iliberales y las antidemocráticas sosteniendo que difícilmente haya una regla general que nos marque la línea de corte entre las prácticas iliberales más difusas y las prácticas antidemocráticas. Para marcar esta transición entre lo iliberal y lo antidemocrático, debemos observar cómo se combinan las diferentes estructuras y prácticas políticas en los distintos casos y desarrollar una evaluación contextualizada del pasaje de una situación a la otra. Para ilustrar, tomemos el ejemplo de las prácticas electorales iliberales. Este tipo de prácticas puede observarse en un continuo. Es probable que exista un campo de juego desparejo en muchas democracias liberales “realmente existentes”, en regímenes iliberales o híbridos, y en regímenes autoritarios. Podríamos observar en el cuadro 1 las siguientes prácticas en cada una de estas categorías: Cuadro 1. Prácticas electorales iliberales según tipo de régimen
Democracias liberales
• Financiamiento de partidos no equitativo • Cobertura sesgada en los medios • Rediseño de distritos electorales sesgado o politizado (incluyendo gerrymandering)
Regímenes iliberales / híbridos
• Acceso partidario a los lugares de votación (llevar a los partidarios en autobuses e impedir el acceso de oponentes) • Amenazas en los medios / noticias falsas • Protección policial discriminatoria/ acoso
Regímenes autoritarios
• Compra de votos • Fraude electoral/ alteración de urnas • Violencia/ represión de protestas pacíficas Fuente: Elaboración propia.
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Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend • Laurence Whitehead
Estos nueve ejemplos señalados se refieren a prácticas reforzadas, probablemente, por estructuras condicionantes. Es probable que todas estas prácticas sean objeto de disputa y que una de las partes tienda a minimizar su incidencia y la otra la exagere. Como parte del proceso, puede que sean ocultadas, magnificadas, redescriptas, justificadas y condenadas. La investigación objetiva, y la adjudicación y rectificación de los excesos probablemente no ocurra a tiempo para equilibrar el campo de juego antes de que se declaren los resultados. Por lo tanto, la clasificación precisa y en tiempo real de cada caso es un estándar “científico” que difícilmente se pueda lograr. Sin embargo, el uso de fuentes múltiples, mediciones comparativas, una perspectiva histórica y un enfoque cualitativo o con base en un continuo puede permitir que los investigadores identifiquen tendencias y patrones generales de manera verosímil. Una de las ventajas de adoptar este enfoque es que nos permite distinguir entre prácticas abiertamente antidemocráticas y formas más difusas y arraigadas de iliberalismo local (o prácticas iliberales). Esto nos permite enfocarnos en abusos específicos. Los aspectos más difusos y arraigados del iliberalismo social, como los prejuicios raciales y las jerarquías sociales, no deberían ser equiparados con los abusos antidemocráticos más precisos. Normalmente existen barreras que contienen los comportamientos antidemocráticos más explícitos y los mantienen aislados. Lo que los nutre y les brinda el potencial de aparecer sobre la superficie es el iliberalismo difuso y arraigado. Probablemente no se puedan erradicar los comportamientos antidemocráticos, pero sí mantenerlos fuera de la agenda política. Si operaran en aislamiento, las prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel local serían vulnerables a la erosión y supresión a través de la acción restrictiva de las autoridades democráticas nacionales. Pero cuando están organizadas y protegidas por estructuras provinciales, pueden adquirir una capacidad mayor para resistir, adaptarse e incluso contraatacar. De manera similar, si no existiera una subcultura local de prácticas iliberales, las estructuras antidemocráticas locales no tendrían el poder de perdurar y la capacidad directiva necesaria para resistir las demandas de cumplimiento con los estándares nacionales. Para que el iliberalismo subnacional persista, prospere y se acomode a los desafíos externos, las estructuras y las prácticas deben estar estrechamente imbricadas. Esto ocurre cuando los intereses prevalecientes se coordinan con medios de comunicación capaces de propagar un discurso legitimador; con operadores legales y políticos capaces de diseñar defensas técnicas y estrategias políticas que los protejan; con sistemas judiciales atentos a la supresión de los desafíos y disensos locales; y cuando pueden apoyarse en un sistema confiable de recursos y patronazgo. Cuando se reúnen estas condiciones, los grupos iliberales provinciales pueden
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mantener su ascendencia local, anticiparse a desafíos, desarrollar estrategias de adaptación, y crear alianzas doctrinarias dentro y fuera del territorio.11 Tomemos el caso de México después de 1996. Según la mayor parte de los estudios que se centran en el régimen nacional, México tuvo su transición a la democracia alrededor del año 2000 y el régimen ha seguido vigente durante unas dos décadas (aunque con variaciones temporales y espaciales que restringen su calidad general). Sin embargo, México tiene un sistema federal de gobierno con diferencias importantes en cuanto a alternancia política, libertad y seguridad, que marcan una distancia entre los estados y municipios más democráticos y los más rezagados. En resumen, si bien la república se convirtió en gran medida en una democracia hace veinte años, contiene una gran cantidad de territorios y jurisdicciones legales donde parece que las viejas prácticas iliberales, e incluso antidemocráticas, nunca se contuvieron y mucho menos desmantelaron. En algunos otros casos (como el de la Federación Rusa después de 1996) la persistencia de iliberalismo y prácticas antidemocráticas era tan generalizada y pronunciada a nivel subnacional que el régimen nacional nunca logró desprenderse de estas limitaciones, y después de una década la resistencia subnacional a la democratización avasalló el impulso positivo que pudo haber existido en algún momento. También los casos de países unitarios pueden contribuir a nuestra comprensión de la variación democrática subnacional. Por ejemplo, Eaton y Prieto (2013) argumentan que a pesar de que la estructura unitaria de Colombia limita el poder de los autócratas subnacionales, la descentralización profundizó la heterogeneidad democrática. La existencia de fuerzas paramilitares a nivel regional hace que la política local sea más violenta y esto se ve reforzado por los vínculos horizontales entre autócratas de distintas regiones.
4. Vías hacia la democratización subnacional Los desarrollos teóricos y empíricos recientes nos ayudan a mapear la variación democrática subnacional. También nos ofrecen un conjunto de explicaciones e hipótesis acerca de las causas de la heterogeneidad democrática. Esto nos lleva a otra pregunta. Si hay evidencia de grandes variaciones en la calidad de la democracia dentro de naciones democráticas, y si las estructuras y prácticas iliberales están lo suficientemente arraigadas en una cantidad de localidades como para 11 Tanto nuestro libro (Behrend y Whitehead 2016) como otros trabajos recientes resaltan las similitudes entre casos con heterogeneidad democrática subnacional, pero también muestran la variación en las prácticas y estructuras iliberales entre ellos. Algunos ejemplos de esta literatura son: Behrend (2011); Borges (2007); Eaton y Prieto (2013); Giraudy (2015); Heller (2000); Loza y Méndez (2013); McMann (2006); Mickey (2015); Sidel (2014); Snyder (2001a). 32
Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend • Laurence Whitehead
obstruir la democratización plena, ¿qué vías hacia una democracia más uniforme y de alta calidad nos sugiere el análisis comparativo? ¿Cómo se puede avanzar en la democratización subnacional y en la eliminación de las estructuras y prácticas iliberales? Esta pregunta ha sido menos abordada por la literatura y tiene un desarrollo teórico más incipiente. Si entendemos la democratización nacional como un proceso de construcción social de largo plazo y final abierto que consiste en el progreso hacia una política que se base más en las normas, más consensuada y más participativa (Whitehead 2002), entonces la democratización subnacional debería entenderse como un proceso de convergencia hacia los estándares democráticos que prevalecen a nivel nacional. Esto no necesariamente significa eliminar la variación local o llegar a algún nivel de perfección absoluta, sino el logro de un nivel de democracia realista que todo el sistema político pueda obtener. Como el abanico de estructuras y prácticas iliberales que existen a nivel local puede variar de una provincia a la otra, la democratización subnacional implicará distintas vías y escalas en el camino hacia esta convergencia. Y como el arraigo de las prácticas iliberales subnacionales muchas veces requiere de alianzas regionales más amplias e, incluso, del apoyo de actores nacionales, cuando se desmantela un enclave subnacional, el equilibro de poder en todo el sistema puede alterarse. Todo esto habla de una multiplicidad de vías, quizá prolongadas en el tiempo, más que de transiciones de un día para otro. En lo que sigue, hacemos una breve reseña de tres contribuciones recientes que intentan dar una respuesta a la pregunta de cómo se logra la democratización subnacional y, luego, ofrecemos nuestro marco analítico de tres vías posibles hacia la democratización subnacional. Gibson (2012) resalta el rol del gobierno federal en el desmantelamiento del autoritarismo subnacional a través de la intervención directa o la ayuda a la oposición local. Identifica dos vías principales: una liderada por el centro y otra liderada por los partidos. El marco analítico de Gibson supone que los gobiernos nacionales siempre tienen el poder de alterar la política local, pero las estructuras y prácticas iliberales a veces están tan arraigadas en los sistemas políticos locales que son muy resistentes a las iniciativas lideradas desde el centro. En casos extremos, el gobierno central puede forzar la democratización subnacional a través de una intervención federal. Pero en otros casos, no tiene la capacidad para forzar un cambio político subnacional (Behrend 2012) o asegurar el imperio de la ley de manera uniforme en todo su territorio (O’Donnell 1993). En su estudio sobre la democratización de los enclaves autoritarios del sur de Estados Unidos, Mickey (2015) expande el marco de Gibson e identifica tres tipos de democratización liderados por el centro: consentida (acquiescent), 33
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controlada (harnessed) y prolongada (protracted). En la vía consentida, los estados se sometieron rápidamente a las presiones del gobierno federal para democratizarse y, en algunos casos, incluso se adelantaron, implementando reformas propias para poner fin a la segregación. En la vía controlada, los estados intentaron demorar y controlar el ritmo de la democratización para minimizar las consecuencias de la incorporación de la población afroamericana y lograr cumplirle a las directivas federales sin provocar desorden público local. Esto implicó un acomodamiento estratégico del ritmo de la democratización subnacional. Finalmente, la vía prolongada ocurrió en los casos en los que el cumplimiento con las directivas nacionales fue demorado y violento, con intervención de las autoridades federales y fractura partidaria. En algunos casos, se dio una combinación de dos tipos ideales. El marco de Mickey muestra los distintos caminos que tomaron los estados sureños de Estados Unidos a partir de la obligación de cumplir con una misma directiva federal. En ninguno de los países mencionados anteriormente existió (o existe) un grupo de Estados subnacionales que conjuntamente restrinjan los derechos de un sector de la población. Lo que ocurre en la mayor parte de los casos es que existen provincias o estados que limitan el ejercicio de algunos derechos, pero que no llegan a abarcar todos los aspectos del sistema político, al punto de convertirse en un grupo de estados que proponen un tipo de régimen y una inclusión política distinta a la del régimen nacional. Otro marco analítico de vías hacia la democratización subnacional es el trabajo en progreso de McMann (2014). La autora toma casos de democracias unitarias europeas de larga data y desarrolla una tipología de vías para mostrar cómo superaron la heterogeneidad territorial en el largo plazo. McMann propone cuatro vías hacia la democratización subnacional: dirección, colaboración, difusión y emergencia. Las primeras tres incluyen la posibilidad de que otro país promueva la democratización subnacional y la cuarta toma en cuenta las iniciativas desde abajo. Nuestro marco analítico busca ampliar el análisis para incluir la democratización del abanico de impedimentos iliberales a la democracia subnacional que identificamos anteriormente. Proponemos tres vías amplias que pueden limitar las estructuras y prácticas iliberales y promover una mayor homogeneidad democrática dentro de un mismo país. Estas vías se basan en los conceptos control/ condicionalidad, contagio y activación e incluyen la posibilidad de una democratización desde arriba (liderada por el centro) pero también de procesos que se originan desde abajo. Los dos primeros (control/condicionalidad y contagio) se adaptan de la literatura sobre las dimensiones internacionales de la democratización (Whitehead 34
Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados Jacqueline Behrend • Laurence Whitehead
1996) y el tercero (activación) proviene de la literatura sobre instituciones informales (Levitsky y Murillo 2013). Este marco amplio extiende las posibles vías al incluir los efectos de contagio o difusión y la activación de instituciones democráticas existentes y fuentes de oposición local que no se limitan a la política partidaria.12 Aquí, la democratización subnacional no depende exclusivamente de la interacción estratégica entre el nivel nacional y el provincial, sino que el impulso democratizador puede ser local, supralocal o una combinación de ambos. 1. Control/condicionalidad: Son rasgos inherentes a las relaciones intergubernamentales en los países federales. Las autoridades nacionales tienen el poder de controlar hasta cierto punto las opciones que tienen las entidades de segundo nivel. Si bien esto parece bastante claro en los sistemas unitarios, es más problemático en países federales. En estos casos, la forma más extrema de control es a través de una intervención federal que remueve a las autoridades provinciales electas o designadas. Pero la condicionalidad también es un componente esencial, ya que el gobierno federal puede ofrecer incentivos fuertes para inducir a las distintas unidades subnacionales a trabajar con el conjunto y evitar juegos de veto insostenibles. Lo central aquí es en qué medida el control y la condicionalidad pueden regular las prácticas políticas de las provincias o estados. 2. Contagio: Remite a que el ejemplo de algo que ocurre en una jurisdicción política puede inspirar la imitación en localidades vecinas, aun cuando no existan mecanismos de transmisión deliberados. Como ejemplo puede pensarse en las campañas anticorrupción o en las demandas de elecciones más limpias en una provincia que se “derraman” hacia otras provincias. Bajo condiciones adecuadas, el contagio puede ser una fuerza democratizadora poderosa dentro de cualquier federación democrática. También puede haber formas más dirigidas de difusión, como cuando las campañas a favor de elecciones limpias o en contra de la corrupción se extienden a las jurisdicciones más resistentes. 3. Activación: Cuando ya existen instituciones democráticas a nivel federal, la democratización subnacional no necesariamente requiere un cambio institucional o el diseño de nuevas normas; podría bastar con la aplicación efectiva de las leyes, normas o instituciones existentes.
12 La noción de activación es parecida a la de emergencia de McMann (2014). Sin embargo, difiere en el hecho de que nuestro marco analítico supone que las instituciones democráticas ya existen, aun cuando no estén funcionando adecuadamente, y por lo tanto no necesitan ser creadas; no hace falta que emerjan, simplemente necesitan activarse. 35
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Aquí, nos basamos en lo que Levitsky y Murillo (2013) llaman la activación de instituciones inactivas. En este caso, el cambio político conducente a la democratización subnacional puede ocurrir a través del activismo judicial o del involucramiento de instituciones autónomas que actúan por iniciativa propia. Las organizaciones barriales o de la sociedad civil pueden jugar un rol en la activación, e instituciones que hasta el momento eran inefectivas (como la policía, los medios de comunicación, la justicia o las agencias de accountability) pueden activarse sorpresivamente. Tabla 1. Tres vías hacia la democratización subnacional y ejemplos Control/Condicionalidad
Contagio
Activación
Disputa/movilización exitosa en otras localidades
Activismo judicial, activación de instituciones de accountability que estaban inactivas
Fallos de la Corte Suprema
Efectos de difusión: la extensión de derechos en otras provincias provoca demandas por derechos similares
Los medios de comunicación local empiezan a investigar hechos de corrupción, violaciones de derechos u otras denuncias
Monitoreo electoral
Reformas institucionales que profundizan la democracia en una provincia son replicadas por otras provincias
Desarrollo de activismo local y/o movilización
Retención de transferencias federales
Prácticas de monitoreo electoral en una provincia se extienden a otras provincias
Desarrollo de partidos políticos y/o alianzas de oposición
Intervención federal
Iniciativas locales de reforma legal Fuente: Behrend y Whitehead (2016).
La Tabla 1 incluye algunos ejemplos de las tres vías y esboza tres canales principales que pueden servir para superar las barreras a una democracia subnacional de alta calidad. Las tres vías no se desarrollan necesariamente en aislamiento. En realidad, la democratización subnacional puede lograrse mediante una combinación de vías, ya sea de manera simultánea o secuencial. Cierto grado de control/condicionalidad puede combinarse con algo de activación, o efectos de contagio desde otras provincias pueden promover la activación de 36
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instituciones previamente inactivas. Alternativamente, la democratización subnacional puede ocurrir a través del control directo del gobierno central, como en los casos de intervención federal. ¿En qué casos es más probable que predomine una u otra vía? En un contexto donde ya existen las instituciones democráticas y el iliberalismo subnacional es más disperso y menos coherente, es probable que la activación, o el contagio combinado con la activación, sea la vía más importante. En Brasil, Borges (2007 y 2016) y Souza (2016) rastrean la emergencia significativa, aunque incompleta, de una política estadual más competitiva e inclusiva en algunos de los estados del nordeste que parecían menos alentadores. En estos casos, la activación de instituciones democráticas de accountability, y de frenos y contrapesos se combinó con efectos de demostración (contagio) desde el gobierno federal y otros estados de la federación. En consecuencia, muchas maquinarias políticas subnacionales se vieron erosionadas y surgieron alternativas más competitivas y pluralistas. No hubo una intervención directa del gobierno federal, pero hubo una mejora en algunos aspectos de los sistemas políticos estaduales. Cuando las estructuras y prácticas iliberales están más arraigadas son más coherentes e institucionalizadas, o cuando se trata de prácticas abiertamente antidemocráticas, es probable que el control/condicionalidad sea la vía predominante. Esta vía es más efectiva cuando se trata de desmantelar prácticas abiertamente antidemocráticas que han sido identificadas específicamente. Por ejemplo, si existe fraude subnacional, el gobierno central puede intervenir para controlar más de cerca las elecciones en esa provincia. Pero una intervención directa que apunte a todos los aspectos del sistema político local probablemente se tope con una fuerte resistencia de los poderes locales. Esto se ve claramente en el estudio de Mickey (2015) sobre la democratización de los enclaves autoritarios del sur de Estados Unidos, según el cual los estados que sufrieron las intervenciones más amplias y generalizadas del gobierno central tuvieron una resistencia mayor a la democratización. El estudio de Mickey (2015) muestra cómo a partir de 1944 se disputó desde abajo (activación) y se prohibió desde arriba (control/condicionalidad) la segregación y la supresión de los derechos políticos de la población afroamericana en tres estados del sur. También ilustra el efecto de contagio que se dio desde estados vecinos a medida que las reformas se iban implementando a lo largo del sur. El contagio ayudó a difundir las movilizaciones que promovieron la activación democrática, pero también ayudó a las autoridades a adaptarse mejor a los cambios inminentes y, en algunos casos, adelantarse a través de reformas institucionales. Este es uno de los ejemplos más notables de democratización subnacional y tuvo implicancias profundas para el equilibrio y la calidad de la democracia a nivel nacional. 37
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Posiblemente sea difícil romper con las tradiciones del pasado si se atacan todas las formas de iliberalismo local al mismo tiempo. Pero una de las ventajas de adoptar una distinción explícita entre prácticas abiertamente antidemocráticas y formas más difusas y arraigadas de iliberalismo es que permite apuntar a, y eliminar, abusos específicos. Si la iniciativa es contra todas las formas de iliberalismo a la vez, es probable que el intento de democratización subnacional no sea exitoso, pero si se apunta a algunos abusos explícitamente antidemocráticos, es más fácil que surjan trayectorias de democratización viables. Este tipo de iniciativas que se enfocan en violaciones específicas a los derechos tiene más posibilidades de lograr la activación de las instituciones democráticas y de atraer el apoyo de las autoridades nacionales. Lo que se necesita en estos casos es limitar las formas políticas de socialización iliberal que exceden los límites de lo aceptable en una democracia y que permiten la perpetuación de los monopolios locales. Esto implicaría (al menos en principio) apuntar a las violaciones específicas de los derechos que pueden desencadenar la activación. Es decir, desde el gobierno central se puede forzar la desegregación y la discriminación institucional, pero como bien muestra el caso de Estados Unidos, es más difícil obligar a la gente a que deje de ser racista. Esto implica (en el caso más optimista) un proceso de socialización mucho más largo y complejo. ¿Qué implicaciones tiene esto para el control/condicionalidad ejercido por el gobierno central? Una es que fue posible apuntar a las leyes conocidas como Jim Crow en el sur de Estados Unidos para poner fin a las restricciones electorales de la población afroamericana, pero más difícil lograr el objetivo más lejano de eliminar todas las formas de prejuicio racial. Se puede en otros casos poner fin a las matanzas étnicas, pero es difícil eliminar todos los aspectos de las jerarquías étnicas de una vez. Se puede también eliminar la complicidad policial con la impunidad, como ocurrió en algunas provincias argentinas, pero más difícil lograr una reforma completa de la policía, lo cual podría ser un objetivo a más largo plazo. Estas vías de democratización subnacional no apuntan a crear una democracia subnacional idealizada e irreal, sino a desarrollar un consenso amplio de que ciertos abusos tradicionales ya no son tolerables. El caso argentino también puede servir de ilustración. Behrend (2016) documenta los resultados mixtos de la intervención federal en las provincias de Catamarca y Santiago del Estero. El control/condicionalidad por parte del gobierno federal logró desmantelar prácticas abiertamente antidemocráticas de violaciones a los derechos humanos, y promovió la alternancia en el corto plazo. Pero no logró producir cambios importantes en las estructuras y prácticas iliberales más difusas: no se produjo una mayor competencia política ni mejoraron los frenos y contrapesos o el funcionamiento de la justicia ni se puso fin a la política de 38
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familias. Algunos mecanismos de accountability se activaron, pero muchas prácticas iliberales demostraron ser resistentes al cambio.13 La literatura también muestra que el contagio aparece tanto ante situaciones de iliberalismo subnacional como ante prácticas abiertamente antidemocráticas. Pero en general no funciona de manera aislada, sino que debe combinarse con alguna otra vía, usualmente la activación. Podrían ocurrir secuencial o simultáneamente. Si bien los casos analizados por la literatura confirman el potencial para promover la democratización subnacional a través del control/condicionalidad, el contagio y la activación, también resaltan que estos procesos no son fáciles, automáticos o regulares, y que probablemente haya desvíos y obstáculos para estas vías, así como casos exitosos.
Conclusiones Las secciones anteriores muestran los avances recientes en los estudios sobre la democracia subnacional. A partir del análisis de distintas regiones del mundo y desde distintas metodologías, estos estudios muestran convergencia en una serie de explicaciones acerca de la variación democrática subnacional que se centran en aspectos institucionales, estructurales (económicos), históricos y geográficos. Pero el desarrollo de posibles vías hacia la democratización subnacional está en una etapa mucho más incipiente y exploratoria. La variación subnacional recibió menos atención en la mayor parte de la literatura sobre democratización comparada, en gran medida por la excesiva atención a los tipos de regímenes nacionales y el sesgo hacia lo que ocurría en las ciudades capitales. Los casos límite de autoritarismo subnacional que desafían las normas democráticas nacionales recibieron más atención, ya que son relativamente fáciles de identificar y analizar con los conceptos transición, cambio de régimen e intervención federal. Al alejarse de los pocos casos claramente delimitados de este tipo, los conceptos de estructuras y prácticas iliberales, y de prácticas antidemocráticas, apuntan a un abanico de casos más amplio y más diverso que tendía a quedar fuera de nuestro campo de visión, a pesar de que pueden tener consecuencias muy importantes para la intensidad de la ciudadanía y la calidad de la democracia. Hay tres elementos importantes a tener en cuenta para poder rastrear las potenciales vías de democratización subnacional: i) implican la activación
13 Sobre Santiago del Estero, ver Ortiz de Rozas (2011). 39
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de canales inactivos pero existentes para la expresión política; ii) son procesos multidimensionales, complejos y de largo plazo, y no transformaciones de un día para otro; iii) como tal, es probable que se topen con resistencias y que haya riesgo de desvío, con lo cual, lejos de ser vías unilineales y aseguradas, avanzarán (si es que lo hacen) de manera errática y contenciosa. En primer lugar, consideremos la activación de instituciones previamente inactivas. A nivel nacional, los países mencionados en este artículo son más o menos democráticos, organizan elecciones y sostienen principios de expresión y competencia política abierta que se supone deben extenderse en todo el territorio. En la práctica, sin embargo, puede haber distintos impedimentos en distritos particulares, a pesar de que la promesa de la participación y las instituciones centrales del gobierno representativo sigan existiendo en papel. En el caso límite del autoritarismo subnacional estos derechos se suprimen directamente, por lo cual la democratización deberá incluir la restauración de los mismos. Pero en los casos más frecuentes de estructuras y prácticas iliberales estos canales democráticos están atenuados o desvirtuados más que completamente eliminados. Por lo tanto, las campañas de democratización subnacional se centrarán en restaurar, darle fuerza o mejorar canales e instituciones que ya existen, aunque sea de manera subordinada o inactiva. Estas campañas de reforma parcial y mejora segmentada probablemente tengan un perfil más bajo que las confrontaciones abiertas con un orden provincial represivo. Probablemente impliquen la erosión gradual de estructuras y prácticas iliberales arraigadas, más que transformaciones abruptas. Pero la viabilidad de la democracia subnacional a largo plazo dependerá de la construcción de una serie de prácticas amplias y rutinizadas, y de apoyos interrelacionados —en el sistema judicial, los medios, las élites, el sector voluntario, etc.—, tanto como de lo que ocurra en el terreno político más estrecho de la arena electoral. En segundo lugar, la mayor parte de las vías hacia la democratización subnacional sólo pueden identificarse en un nivel de análisis muy detallado y en una escala temporal bastante extendida. Esto implica tener un conocimiento profundo de la región en cuestión, incluyendo una comprensión de las estructuras y prácticas iliberales y sus raíces históricas, y una evaluación no partidaria de las fuerzas que hacen campaña a favor y en contra de estas reformas. Lo que nos muestran los estudios de caso recientes es que se trata de un proceso multidimensional y con vías que se desarrollan a largo plazo, y que no hay una fórmula rápida, única y sencilla que se pueda aplicar a todos los casos. En tercer lugar, incluso si podemos ver retrospectivamente que algunas vías lograron transformar las estructuras y prácticas iliberales, estos avances están lejos de ser unilineales o irreversibles, y pueden provocar conflictos muy contenciosos en el camino. Además de casos exitosos, las investigaciones recientes también 40
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muestran casos de campañas fallidas que simplemente ayudan a darle nueva vida al statu quo local. Algunos desafíos logran corregir deficiencias democráticas a expensas de acentuar otras tendencias no democráticas, o reemplazar una vieja élite iliberal por una más nueva, pero con los mismos vicios. Como se ha vuelto evidente en los últimos años a nivel internacional, los procesos de democratización pueden llevar mucho tiempo, avanzar erráticamente y no hay garantía de que salgan bien. Esto se aplica tanto a nivel subnacional como a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de las dificultades enumeradas, el cambio de enfoque hacia los estudios subnacionales implica una contribución sustancial al repertorio de modelos de democratización y abre nuevas vías para el estudio de la política comparada.
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H Jacqueline Behrend es doctora en Ciencia Política por la University of Oxford, Reino Unido. Profesora de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín e investigadora del CONICET (Argentina). Sus trabajos de investigación se centran en la democratización subnacional y en las relaciones Estado-sociedad a nivel subnacional. Ha publicado artículos en el Journal of Democracy, Latin American Research Review, Revista SAAP y Revista PostData, entre otras publicaciones. Es compiladora, junto con Laurence Whitehead, del libro Illiberal Practices: Territorial Variance within Large Federal Democracies (Johns Hopkins University Press, 2016). * jacqui_behrend@hotmail.com Laurence Whitehead es Senior Research Fellow de Nuffield College, University of Oxford, Reino Unido. Es autor de una gran cantidad de libros sobre democracia y democratización, entre los cuales se destacan: Democratización: teoría y experiencia (Fondo de Cultura Económica, 2011); Latin America: A New Interpretation (Palgrave, 2010); junto con Jacqueline Behrend, Illiberal Practices: Territorial Variance within Large Federal Democracies (Johns Hopkins University Press, 2016); y junto con Saskia Ruth y Yanina Welp, Let the People Rule? Direct Democracy in the Twenty-First Century (ECPR Press, 2016). También ha publicado artículos recientemente en el Journal of Democracy, Perspectives on Politics, Democratization, Taiwan Journal of Democracy, entre otras publicaciones académicas. Es editor de la serie Studies in Democratization, de Oxford University Press. * whiteheadlaurence@yahoo.co.uk
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La política local en Riosucio (Chocó): ¿un caso de autoritarismo subnacional? Yann Basset Juan Carlos Guerrero Bernal Karen Nathalia Cerón Steevens Andrés Mauricio Pérez Carvajal Universidad del Rosario (Colombia) CÓMO CITAR/ HOW TO CITE Basset, Yann, Juan Carlos Guerrero Bernal, Karen Nathalia Cerón Steevens y Andrés Mauricio Pérez Carvajal. 2017. “La política local en Riosucio (Chocó): ¿Un caso de autoritarismo subnacional?”. Colombia Internacional (91): 45-83. DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.02 RECIBIDO: 15 de agosto de 2016 ACEPTADO: 12 de diciembre de 2016 MODIFICADO: 1 de marzo de 2017 DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.02
RESUMEN: A partir de las ideas de Edward Gibson, diferentes autores han analizado
la democratización territorial en Colombia, señalando que la poca penetración que han tenido las lógicas democráticas en algunas zonas del país, la existencia de élites regionales poderosas y la presencia de agentes armados ilegales, crea las condiciones para catalogar algunos territorios como autoritarismos subnacionales. El presente artículo analiza el caso de Riosucio en el Chocó (Colombia), para determinar si las características y dinámicas de la política local, permiten considerar tal caso como un ejemplo típico de autoritarismo subnacional. Democracia • democratización • gobierno municipal • sistema electoral • elecciones (Thesaurus) • autoritarismo subnacional (autores) PALABRAS CLAVES:
H El presente artículo es resultado del proyecto de investigación “Reivindicaciones étnicoterritoriales, élites políticas locales y elecciones. Una mirada alternativa a los procesos de democratización en Colombia” (proyecto FIUR DVG192), financiado por la Universidad del Rosario (Colombia). 45
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Local politics in Riosucio (Chocó): is this a case of sub-national authoritarianism? Taking the ideas of Edward Gibson, the territorial democratization in Colombia has been analysed by different authors saying that the little penetration that the democratic logics have had in some of the areas of the country, the existence of powerful regional elites and the presence of illegal armed agents have created the right conditions to classify some of the territories as sub-national authoritarianism. The article herein analyses the case of Riosucio in Chocó (province of Colombia); it will determine whether or not the features and dynamics of the local politics will allow considering this case as a typical example of sub-national authoritarianism. ABSTRACT:
Democracy • democratization • municipal government • electoral system • elections (Thesaurus) • sub-national authoritarianism (authors) KEYWORDS:
A política local em Riosucio (Chocó): um caso de autoritarismo subnacional? A partir das ideias de Edward Gibson, diferentes autores vêm analisando a democratização territorial na Colômbia, o que indica que a pouca penetração que as lógicas democráticas vêm tendo em algumas regiões do país, a existência de elites regionais poderosas e a presença de agentes armados ilegais criam as condições para catalogar alguns territórios como autoritarismos subnacionais. Este artigo analisa o caso de Riosucio, em Chocó (Colômbia), para determinar se as características e as dinâmicas da política local permitem considerar esse caso como um exemplo típico de autoritarismo subnacional. RESUMO:
Democracia • democratização • governo municipal • sistema eleitoral • eleições (Thesaurus) • autoritarismo subnacional (autores) PALAVRAS-CHAVES:
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Introducción Desde la década de los setenta del siglo pasado, la democratización se convirtió en un tema central de la Ciencia Política, no sólo debido al final de las dictaduras en América Latina sino también a la caída de los regímenes comunistas de Europa del Este al final de la Guerra Fría. En un primer momento, los debates al respecto se enfocaron en el ámbito institucional y nacional, a partir de toda la literatura suscitada por las problemáticas de la transición y de la consolidación democrática.1 No obstante, estos enfoques recibieron rápidamente críticas por su carácter limitado y poco adecuado para entender la complejidad de los procesos de la democratización.2 Desde entonces, los estudios sobre los procesos de democratización han tomado varias direcciones que han permitido incorporar en la problemática a países como Colombia, que no encajan en el modelo de la transición y de la consolidación aplicable a los regímenes autoritarios típicos. En efecto, el caso colombiano es particular no sólo por la ausencia de una tradición autoritaria, sino por la existencia de un conflicto armado prolongado que puede darle ciertos tintes de autoritarismo a la política local, en el marco, claro está, de un sistema democrático formal.3 Casos complejos como este obligan a repensar las dinámicas políticas que se inscriben en países con instituciones democráticas, pero donde la democracia está lejos de funcionar idealmente, sobre todo si se consideran no sólo los escenarios políticos nacionales sino también los subnacionales. El trabajo de Edward Gibson se convirtió hace un tiempo en una referencia sugestiva para analizar críticamente el funcionamiento de los regímenes democráticos, tomando en consideración el ámbito subnacional (Gibson 2010 y 2012). Desde la perspectiva de este autor, el hecho de que un Estado posea un sistema democrático funcional y estable a nivel nacional, no implica de ninguna forma que a nivel local se adopten las mismas lógicas de funcionamiento político/ electoral. Gibson sostiene que, por ejemplo, en los casos de México, Argentina y Brasil, al constituirse el orden democrático, los agentes democráticos nacionales, incapaces de doblegar a las élites locales autoritarias, tuvieron que negociar con ellas, permitiéndoles guardar dentro de sus espacios de influencia la capacidad suficiente para ejercer control hegemónico sobre la población en sus territorios. Según Gibson, a estas áreas donde la democratización no penetró o lo hizo de 1 La literatura sobre las transiciones democráticas es sumamente vasta. Sin pretender realizar aquí un estado del arte exhaustivo, simplemente citamos dos grandes referencias que marcaron una pauta importante (Huntington 1993; O’Donnell et al. 2013). 2 Véase O’Donnell (1997). 3 Sobre Colombia y su carácter paradójico desde el punto de vista de la democratización, véase Gutiérrez Sanín (2014). 47
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forma incompleta, se les puede considerar “autoritarismos subnacionales dentro de un Estado democrático”. Cada vez más, las tesis de Gibson han sido retomadas y aplicadas al caso colombiano por autores que han puesto en cuestión el carácter democrático de la política subnacional (Ávila 2013; Osorio Pérez 2015; Romero y Valencia 2007; Rosero 2015; Trejos 2015; Valencia y Ávila Martínez 2014). Todos estos trabajos han recalcado cómo el paramilitarismo, en alianza con algunas élites políticas y económicas regionales, logró establecer autoritarismos subnacionales en varias zonas de Colombia. En estos trabajos se ha documentado el uso de diversas estrategias de control político/electoral, que combinan la violencia y el clientelismo, para mantener el control hegemónico sobre territorios que nominalmente son democráticos. Igualmente, en esos trabajos se ha señalado la formación de alianzas entre el poder central y los poderes territoriales autoritarios. Estas visiones se popularizaron después del escándalo de la parapolítica que cambió totalmente la perspectiva que teníamos sobre la política subnacional en el país. Hace dos décadas, María Teresa Uribe de Hincapié describió el conflicto en las regiones en términos de estados de guerra prolongados entre actores que luchaban por configurar órdenes de facto con pretensiones de soberanía (Uribe de Hincapié 1998). La imagen de anarquía que resultaba de soberanías fragmentadas fue así sustituida por una visión diametralmente opuesta de control absoluto ejercido por actores autoritarios, aunque únicamente en el ámbito local.4 La combinación de unas élites locales poderosas con un Estado que tiene dificultades para ejercer soberanía sobre su territorio, ya que en él están presentes agentes armados ilegales, hace que a primera vista las tesis sobre el autoritarismo subnacional resulten atractivas para clarificar el modo de funcionamiento de la democracia colombiana a nivel local. Sin embargo, en este artículo se intenta poner a prueba la tesis de Gibson (así como sus intentos de aplicación al caso colombiano), partiendo de la observación y el análisis de las dinámicas políticas locales en Riosucio, un municipio situado en el norte del Chocó que hace parte
4 Vale la pena anotar que la tesis de las soberanías fragmentadas no tiene en cuenta un hecho fundamental: en diferentes municipios que están “bajo el control” de actores armados ilegales (guerrillas o paramilitares), estos últimos terminan muchas veces “fungiendo una función de intermediación política entre las zonas marginadas y no articuladas al orden estatal y el Estado central. Lo anterior en contraposición a la construcción de un ordenamiento político y social paralelo y contrario a la institucionalidad del Estado central” (Sánchez, Vargas y Vásquez 2011, 82). Es decir que, en aquellos lugares donde se establecen grupos que le disputan la soberanía el Estado, esto no necesariamente conduce a una fragmentación total de la soberanía nacional, dado que dichos grupos también sirven de intermediadores entre el orden político nacional y el local, sirviendo así de articuladores de ambos órdenes. 48
La política local en Riosucio (Chocó): ¿un caso de autoritarismo subnacional? Yann Basset • Juan Carlos Guerrero • Karen Cerón • Andrés Mauricio Pérez
de la subregión del Bajo Atrato colombiano.5 Este municipio que pertenece al país periférico —en tanto que está distante de la realidad de los centros del poder nacional— ha sido uno de los escenarios más álgidos del conflicto armado en los últimos 25 años.6 Allí existen también minorías étnicas que, sobre todo desde la promulgación de la Constitución de 1991, han procurado reivindicar y ejercer derechos étnico-territoriales. Aunque, como se verá más adelante, este terreno podría ser considerado a priori como un caso extremo de lo que debería ser un autoritarismo subnacional, aquí se abre la pregunta de qué tan pertinente resulta ser esta categoría para interpretar las dinámicas políticas que allí tienen lugar. Al tomar como punto de partida el ámbito subnacional, aquí se asume una premisa básica: la adopción de reglas democráticas a nivel nacional es sólo el primer paso hacia una democratización efectiva de los territorios de un Estado. La consolidación territorial de la democracia tiene sus propias dinámicas, problemáticas y desafíos, por lo que su estudio demanda formas cada vez más refinadas de aproximarse a la formación de los procesos políticos dentro de escenarios locales. Esto exige obviamente poner la mirada en las élites políticas locales7 para analizar la forma como ellas llegan al poder y se consolidan como tales, tejiendo relaciones con élites políticas departamentales o nacionales, y eventualmente con actores poderosos de diferente índole como los grupos armados al margen de la ley. Pero también requiere observar los actores sociales que se organizan para formular y hacer valer demandas o reivindicaciones étnico-territoriales, intentando de uno u otro modo entablar una interlocución y una relación con las élites políticas situadas en el ámbito subnacional. A nivel metodológico, esta investigación combinó tres modalidades. En primera instancia, se basó en una observación participativa de los comicios electorales locales llevados a cabo en 2015. En segunda instancia, el ejercicio de 5 Riosucio es el municipio más extenso del Chocó con 9.318 kilómetros cuadrados. Junto con los municipios del Carmen del Darién, Ungía y Acandí, así como el corregimiento de Bocas del Atrato, conforman la llamada subregión del Bajo Atrato. En otro trabajo, hemos realizado una caracterización de esta subregión del país (Cerón et al. 2015, 114-118). 6 Prueba de que Riosucio ha sido un punto álgido del conflicto armado es el hecho de que este es uno de los municipios que fueron escogidos dentro del acuerdo final de paz con las FARC para establecer un campamento donde los guerrilleros van a prepararse para su inserción a la vida civil. 7 El término élites políticas se aplica aquí a los actores que ocupan cualquier puesto electivo o que están involucrados directamente en la competencia por los mismos. En este artículo, hay un interés particular en el principal cargo electivo local (el de alcalde), pero también se intenta reflexionar sobre la relación que este personaje establece con élites políticas de mayor trascendencia, como los gobernadores de departamentos, o los representantes y senadores nacionales. Incluimos los dirigentes de los partidos políticos al nivel local, que suelen ser los mismos elegidos o candidatos. De esta manera, las élites políticas se distinguen de las militantes que se destacan en el seno de los procesos de acción colectiva, lo que no excluye que éstas últimas lleguen a incursionar en lo político. 49
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observación se combinó con entrevistas semi-directivas realizadas a líderes políticos y comunitarios de la zona. Y por último, los datos cualitativos recogidos mediante las dos primeras modalidades fueron contrastados con un análisis de los resultados electorales que se han dado en el municipio desde 2011, para lo cual se apeló al enfoqué de la geografía electoral.8 Con base en la información recopilada y en la investigación realizada, en este artículo se mostrará que, aunque Riosucio constituye un terreno fértil para que el autoritarismo se enquiste en la política local —particularmente dado el contexto de violencia extrema, de corrupción y de fragilidad de la sociedad civil—, la realidad de la política local muestra, a la inversa, una situación de fuerte competencia electoral y de dificultad por parte de las élites políticas locales para mantener su poder. La hipótesis aquí es que precisamente, debido a este contexto difícil, dichas élites locales carecen de las conexiones necesarias con las élites nacionales para estabilizarse.
1. Las tesis del autoritarismo subnacional de Gibson En su artículo “Autoritarismo subnacional: estrategias territoriales de control político en regímenes democráticos”(2006), Edward Gibson evidencia la manera en que dentro de un régimen democrático, pueden subsistir regímenes locales y regionales de tipo autoritario. El autor propone que, en algunos casos, las élites regionales pueden resistir los procesos de democratización e imponer de manera informal sistemas y reglas de funcionamiento político/electoral autoritarias, perpetuando su control hegemónico a nivel territorial local. Estos fenómenos —que Gibson denomina autoritarismos subnacionales— se dan gracias a una conexión particular que esas entidades territoriales logran establecer con el nivel nacional. Gibson señala, entonces, que en la práctica no existe necesariamente una contradicción entre el sistema central democrático y el local autoritario, puesto que la conexión entre las autoridades locales y las nacionales se basa en dinámicas históricas de negociación y adaptación, en las cuales ambas partes pueden coexistir e incluso generar relaciones de mutuo beneficio. Así, los gobiernos nacionales obtienen de los territorios autoritarios apoyo político y electoral para mantener su poder dentro del sistema democrático, mientras que el Estado central es complaciente con las prácticas antidemocráticas que perpetúan el poder de las élites locales. Para Gibson, este sistema de suma positiva para ambas partes tiende a consolidarse en el tiempo, profundizando la dependencia entre uno y otro nivel. 8 El análisis de la geografía electoral se llevó a cabo utilizando el programa Philcarto. Consultar el siguiente enlace http://philcarto.free.fr. 50
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Gibson señala, además, que los poderes autoritarios locales tienden siempre a desconfiar de sus pares nacionales, por lo que desarrollan una serie de estrategias para controlar sus territorios: 1) el control de las fronteras y los espacios subnacionales; 2) la nacionalización de la influencia; 3) la monopolización de los vínculos entre lo nacional y lo subnacional. El control de las fronteras y los espacios subnacionales consiste en intentar minimizar al máximo la intromisión de actores externos en los conflictos políticos a nivel subnacional. Esto significa que un autoritarismo subnacional sólo puede consolidarse en la medida en que élites políticas locales poderosas logran mantener su zona de influencia aislada del ámbito nacional. Para ello, es preciso controlar los flujos de información, evitar la intromisión de agencias nacionales en el ámbito local-regional y mantener cierto dominio sobre la formación de grupos políticos competidores a nivel local. La segunda estrategia —la nacionalización de la influencia— se refiere al conjunto de acciones empleadas por las élites locales autoritarias para influir sobre el gobierno nacional, y así mantener los convenios de no intromisión del centro sobre los asuntos subnacionales. Es decir, para consolidar un autoritarismo subnacional, es clave no sólo que las élites políticas locales monopolicen los espacios de representación local, sino también que se hagan indispensables para la gobernabilidad de los poderes centrales y participen directamente en altos cargos de gobierno, de modo que sea posible proyectar los intereses locales-regionales al nivel nacional. Por último, el control monopólico de los espacios de interacción entre los ámbitos local y nacional, implica, para Gibson, intervenir en los puntos de contacto no institucionales o gubernamentales, como los medios comunicación, las organizaciones sociales y toda clase de actores que puedan establecer un enlace con el nivel nacional y así perturbar el control político territorial que ejercen las élites autoritarias subnacionales. Si el control no es del todo monopólico, las élites políticas locales que pretenden establecerse como hegemónicas deben al menos ser capaces de neutralizar los vínculos con lo nacional que intentan establecer sus fuerzas políticas opositoras. Adicionalmente, el autor establece una serie de condiciones que hacen a un territorio particularmente vulnerable a la aparición de autoritarismos subnacionales. En primer lugar, Gibson sostiene que dentro de espacios rurales, debido a la existencia de élites políticas tradicionales y autoritarias, sin mayor competencia política, se puede esperar la existencia de estrategias de control político autoritario de la población. Lo anterior, partiendo de la idea de que las ciudades son escenarios de mayor competencia política, donde los movimientos contra-hegemónicos son más probables. En segundo lugar, el autor recalca que uno de los elementos que suelen acompañar a los autoritarismos subnacionales 51
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es la hegemonía de partido. En este sentido, el dominio territorial de las élites locales se suele revestir bajo la imagen de una colectividad predominante, que copta la mayoría de los cargos de gobierno y representación. En tercer lugar, el gobierno autoritario local debería ser independiente a nivel fiscal de los ciudadanos en su territorio, lo que le permitiría gobernar sin tener en cuenta los intereses de la población. Aquí se presenta un fenómeno paradigmático, puesto que los autoritarismos subnacionales suelen ser dependientes de los recursos provenientes del centro, lo que les restaría control frente a las posibles intervenciones de los poderes nacionales. Sin embargo, para Gibson, las élites locales eventualmente desarrollarían mecanismos de presión política o de negociación, que les permitirían mantener la afluencia de recursos sin ceder su dominio de los procesos políticos locales. Los planteamientos de Gibson se han pensado sobre todo para países como Argentina, Brasil, o México, que son países federales o con sistemas políticos fuertemente descentralizados (Gibson 2012). Por lo tanto, estos planteamientos y sus aplicaciones deben tratarse con cuidado para el caso colombiano. Otros autores que serán mencionados a lo largo del artículo han criticado dicha perspectiva y han señalado la dificultad de la implementación de autoritarismos subnacionales en la práctica. Retomaremos estas críticas en la conclusión de este trabajo.
2. Los rasgos aparentes del autoritarismo subnacional en Riosucio Investigadores como Ariel Ávila y León Valencia (2014) han aplicado al caso colombiano las ideas de Gibson, considerando que ellas pueden resultar útiles para analizar el proceso de la parapolítica. Ávila y Valencia argumentan que la alianza establecida por algunas élites políticas regionales con los grupos paramilitares desde los años noventa, tuvo la intención de evitar la democratización territorial impulsada con la Constitución de 1991, la descentralización y las conversaciones de paz realizadas entre la guerrilla de las FARC y el gobierno de Andrés Pastrana. Según estos autores, la cooperación entre élites regionales y paramilitares permitió establecer genuinas dictaduras locales que llegaron incluso a cooptar escenarios de representación nacional como el Senado de la República. Esto se llevó a cabo mediante una estrategia de control electoral armado, en la que los grupos paramilitares aseguraron la elección de los principales actores autoritarios regionales, mediante la intimidación de los electores en las zonas controladas por la organización paramilitar. En este sentido, la circunscripción nacional del Senado, que pretendía componerse de las principales figuras políticas de carácter nacional, se convirtió en un escenario para la nacionalización de la influencia de los autoritarismos 52
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subnacionales, en la medida en que la mayoría de los escaños de esta sección del Congreso se convirtió en el botín político de los poderes regionales. Por su parte, Ávila (2013) sostiene que la descentralización no sólo no llenó las expectativas de democratización local que buscaba la Constitución del 91, sino que además se convirtió en un factor que estimuló la aparición de autoritarismos subnacionales. El control de la burocracia local y el potencial fiscal de algunas zonas del país, transformó el gobierno municipal y departamental en un botín de guerra, y en una fuente de recursos económicos constante, siendo al mismo tiempo el eslabón central de la dominación política subnacional, por medio del control hegemónico de la administración. De igual manera, según Ávila, la persecución sistemática de los grupos paramilitares hacia las organizaciones sociales y comunitarias, impidió el desarrollo de una ciudadanía capaz de realizar veeduría o acción colectiva, que sería el escenario necesario para que surjan movimientos contra-hegemónicos capaces de disputarle el poder a las élites locales aliadas del paramilitarismo. Adicionalmente, con su tesis de la “captura y reconfiguración cooptada del Estado”, Luis Jorge Garay ha desarrollado ideas muy cercanas a las de Gibson (Garay 2008), en las que muestra cómo actores armados habían logrado infiltrar varias instituciones estatales, particularmente en el ámbito local. Estos actores logran subvertir dichas organizaciones y hacerlas funcionales a su dominio sobre distintas áreas de la administración pública. En este caso, la lógica es similar, pese a que la diferencia con el enfoque del autoritarismo subnacional es que la captura de instituciones no se limita a un ámbito territorial local y puede también funcionar a nivel nacional. De acuerdo con los intentos de aplicación de las tesis de Gibson al caso colombiano, bien podría considerarse a priori que la tesis del autoritarismo subnacional ayudaría a caracterizar el funcionamiento del sistema político/electoral en varias zonas de Colombia que están alejadas de los centros de poder nacional y que han sido golpeadas por el conflicto armado, como ocurre, por ejemplo, en el caso del municipio chocoano de Riosucio. Desde hace casi tres décadas, Riosucio padece la violencia de las guerrillas (las FARC-EP y el ELN) y del paramilitarismo, siendo la propiedad de la tierra un catalizador de dicha violencia. La Ley 70, que fue aprobada en 1993 en desarrollo del Artículo 55 transitorio de la Constitución de 19919, reconoció la existencia de
9 El Artículo 55 transitorio de la Constitución de 1991 dice lo siguiente: “Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley. En la comisión especial de que trata el inciso anterior tendrán participación en cada caso representantes elegidos 53
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las comunidades negras de las riberas de los ríos de la cuenca del Pacífico, protegiendo su identidad cultural mediante el otorgamiento del derecho a la propiedad colectiva sobre las tierras que históricamente han venido ocupando. Este modelo, inspirado en la legislación vigente para los pueblos indígenas, suscitó el mismo tipo de conflictos alrededor de la posesión de la tierra que en el caso de dichas comunidades. La Ley 70 entró en contradicción con los intereses de los grandes proyectos de explotación de madera, palma y otros que empezaron a desarrollarse desde el final de la década de los noventa en toda la subregión del Bajo Atrato chocoano, al cual pertenece Riosucio. En el marco de estas luchas por la tierra, pero también como reacción a la presencia de las guerrillas en el Bajo Atrato, en 1997 se llevó a cabo la llamada “Operación Génesis”, realizada conjuntamente por el Ejército Nacional y los paramilitares.10 Esta intervención militar condujo a uno de los episodios más recordados en la historia del desplazamiento forzado del país: miles de pobladores de todo el municipio de Riosucio se vieron obligados a huir de sus moradas y terminaron confinados en un campamento improvisado de desplazados en Pavarandó. Desde ese momento, la región ha vivido una situación de continuas tensiones con las acciones intermitentes de las guerrillas y de las bandas que resultaron de la desmovilización de los paramilitares, en particular, los llamados “Urabeños”, cuya existencia se nutre de actividades económicas ilegales como el narcotráfico. La población afrocolombiana que vivía en las riberas de los ríos que surcan el municipio tuvo que vivir así varios episodios de desplazamientos y de retornos precarios. Ante la generalización de la violencia en la subregión algunos optaron por el enfoque de las “comunidades de paz” para tratar de protegerse de todos los actores armados. Pero, a la postre, fue la defensa de la identidad afrocolombiana la que sirvió como punto de referencia para la organización colectiva de las comunidades. La Ley 70 de 1993 ha servido de marco legal a los procesos de resistencia civil de la población. A través de ella, se obtuvo el reconocimiento sucesivo de varias comunidades y de varios territorios colectivos. En dichos territorios, la población se organizó bajo la forma de Consejos Comunitarios, con el acompañamiento de varias ONG (especialmente el CINEP y Justicia y Paz).11 A partir del 2003, la mayoría de estos Consejos se agruparon en una Asociación de
por las comunidades involucradas. La propiedad así reconocida solo será enajenable en los términos que señale la ley. La misma ley establecerá mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social.” 10 Estos hechos fueron reconocidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que falló en contra del Estado colombiano en 2013. 11 En un trabajo previo (Cerón et al. 2015, 118-162) se trazan con detalle los orígenes y la evolución de todas estas formas de resistencia civil y de organización comunitaria. 54
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Consejos Comunitarios y Organizaciones del Bajo Atrato (ASCOBA) que reúne aproximadamente a 80 comunidades (que congregan a su vez a 15.000 personas), distribuidas en varias cuencas de los ríos que surcan la subregión. Pese a la existencia de dichas organizaciones sociales que reivindican derechos étnico-territoriales, el panorama político riosuceño no ha sido alentador en los últimos años, ante todo por la distancia que existe entre las comunidades y los políticos locales. Esa brecha se expresa bien en la forma como los mismos habitantes riosuceños caracterizan las dinámicas políticas locales: Aquí, los grupos de poder arman su gente, ‘cuadran’ a su candidato y a un grupo de aliados. Esos aliados ponen la plata y las condiciones. Lo que se pacte en campaña es muy importante porque eso determina cómo se arman los gabinetes y los contratos luego. Por lo general, la plata viene de afuera (Antioquia, Urabá y Quibdó). Los candidatos hacen sus visitas temprano, miran las necesidades de la gente y ahí dan bultos de cemento, tejas de zinc, medicinas, mercados de 100 mil pesos. Son los mismos candidatos los que motivan esa vaina de dar y recibir. Eso sí no todos los candidatos tienen los recursos. Otra cosa es que el alcalde ‘apadrine’ algún candidato y muchas veces usa los recursos del municipio para ayudarle a hacer campaña.12
Estas formas típicas de clientelismo —que se vuelven protuberantes en municipios como Riosucio, con altos índices de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas— no son el único rasgo de la política local. La corrupción de las élites políticas es bastante común13, así como los nexos entre estas y los grupos paramilitares que han intentado controlar la subregión por la vía de las armas (entrevista a un habitante de Riosucio 2015).14 Debido a lo señalado anteriormente, la Misión de Observación Electoral (MOE) ha catalogado a Riosucio entre los municipios que se encuentran en riesgo alto (2015) y extremo (2014) de fraude electoral por factores de violencia, y en riesgo medio (2014/2015), por comportamiento electoral atípico y posible fraude electoral.
12 Entrevista realizada a un habitante de Riosucio en octubre de 2015, justo antes de las elecciones municipales de ese mes. 13 Por ejemplo, el alcalde saliente en las últimas elecciones del 2015, Cecilio Arroyo Moreno, fue encarcelado al final de su mandato por celebración indebida de contratos. 14 Tres exalcaldes (Ricardo Azael Victoria Martínez, Eulalio Lemos Moreno y Jorge Isaac Mosquera Caicedo) y dos exconcejales fueron condenados por tener vínculos con el Bloque Elmer Cárdenas de las Autodefensas Unidas que lideraba el “Alemán”. 55
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En este sentido, Riosucio podría ser considerado uno de los territorios del país expuestos a la posibilidad de un autoritarismo subnacional. De hecho, a primera vista, eso es lo que las últimas elecciones municipales parecen corroborar, ya que allí se observa la existencia de una larga hegemonía electoral por parte de dos colectividades políticas: el Partido Social de Unidad Nacional y el Partido Liberal. En el cuadro 1 se resumen los ganadores de las diferentes elecciones llevadas a cabo en Riosucio. Cuadro 1. Candidatos con alta votación en Riosucio Elección nacional del 2014 y elección local del 2015 Cargo Senadores Cámara
Nombres
Partido
Luis Fernando Duque García Roosvelt Rodríguez Rengifo José Bernardo Flores Asprilla Nilton Córdoba Manyoma
Partido Liberal Partido U Partido U Partido Liberal Alianza Social Independiente
Gobernación
Nigeria Rentería Lozano (Derrotada)
Alcalde
Luis Enrique Mena Rentería
Partido Liberal / Partido U
Elección nacional del 2010 y elección local del 2011 Senadores Cámara
Dilian Francisca Toro Jaime Alonso Zuluaga José Bernardo Flores Asprilla Carlos Alberto Escobar Córdoba
Gobernación
Luis Gilberto Murillo
Alcalde
Cecilio Moreno Arroyo
Partido U Partido U Partido U Partido Liberal Partido Conservador, Alianza Verde, Cambio Radical y la ASI AFROVIDES
Elección nacional del 2006 y elección local del 2007 Senadores Cámara Gobernación Alcalde
Luis Elmer Arenas Edgar Eulises Torres Murillo (Lista Cerrada) Odín Horacio Sánchez Montes de Oca Patrocinio Sánchez Montes de Oca Francis Ceballos Mosquera
Partido U Cambio Radical Partido U Partido U Partido U
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
En el cuadro anterior, se observa que el Partido Social de Unidad Nacional y el Partido Liberal cooptan la mayoría de los espacios, en una relación que resulta, a primera vista, casi hegemónica entre las dos colectividades. A nivel del gobierno local y de la representación legislativa, salvo la irrupción de AFROVIDES en 2011, y un escaño obtenido por Cambio Radical en 2006, la lógica electoral de Riosucio presenta una competencia sostenida entre el Partido Social de Unidad Nacional y el Partido Liberal. 56
Luis Elmer Arenas
1.831
2.859
2.859
5.034
5.034
21,17
25,57
25,57
38,97
38,97
121
Elecciones 2006
267
469
Elecciones 2010
102
662
Elecciones 2014
Votos en el municipio por el candidato electo
6,63
9,156
16,083
2,026
13,15
Porcentaje de votos por el candidato electo sobre el total de la votación en el municipio
32.825
60.777
151.624
100.229
42.470
Votos del candidato electo a nivel nacional
Fuente: elaboración propia con base en los datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
8.649
Dilian Francisca Toro
Partido de la U
Partido de la U
11.179
Roosvelt Rodríguez Rengifo
Partido de la U
11.179
12.915
Luis Fernando Duque García
Partido Liberal
Partido Jaime Alonso de la U Zuluaga
12.915
Candidato electo
Partido
Potencial Participación Votos totales electoral electoral en y válidos en del el municipio el municipio municipio (en %)
Candidatos electos al Senado en Riosucio
Cuadro 2. Elecciones al Senado en Riosucio 2006-2014
0,36
0,439
0,309
0,1
1,55
Porcentaje de votos en el municipio con relación a la votación nacional del candidato
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En el caso de las elecciones al Senado (Cuadro 2), la preponderancia histórica del Partido Social de Unidad Nacional resulta clara en Riosucio. Desde 2006, únicamente miembros del Partido de la U obtuvieron votaciones altas en ese municipio. Por ejemplo, en 2010, Dilian Francisca Toro y Jaime Alonso Zuluaga capturaron el 25,2% de los votos, obteniendo una ventaja considerable frente al resto de los candidatos. Sin embargo, esa hegemonía partidista es de corta duración, pues en las últimas elecciones (2014) se observa un cambio en los votantes del municipio, dado que Luis Fernando Duque García (del Partido Liberal) superó por amplio margen a Roosvelt Rodríguez (del Partido de la U). Más importante aún es el hecho de que el triunfo haya sido logrado obteniendo la mayor votación por un candidato desde 2006. Un análisis geográfico de la votación por estos candidatos revela, además, unos cambios interesantes en las dinámicas electorales. La cartografía electoral muestra que en Riosucio los senadores electos en 2010 con mayor votación del Partido de la U —es decir, quienes llevarían el carácter de “representantes” de este municipio—, concentraban sus votos en el Valle del Cauca y el Eje cafetero, no sólo a una distancia considerable de Riosucio, sino en un departamento diferente al que está adscrito el municipio.15 El respaldo electoral obtenido por Roosvelt Rodríguez (candidato del partido de la U que ha sido considerado como la cabeza del grupo político de Dilian Francisca Toro en el Senado) en las elecciones de 2014 conserva una tendencia similar a los comicios anteriores, pues exhibe un voto urbano fuertemente concentrado en el área de Cali y Palmira, con una proporción alta de votos en el municipio chocoano de Bojayá (vecino a Riosucio) (Mapa 3). Sin embargo, el respaldo de Rodríguez en Riosucio se encontró muy por debajo de otros candidatos electos por el partido de la U en el pasado, y de Luis Fernando Duque García de los liberales que compitió con él en ese año. Esto demuestra que, pese al dominio demostrado por el partido de la U en las elecciones de 2010, existe una alternancia en 2014, lo cual indica que, al menos en las elecciones al Senado, no hay un grupo político realmente hegemónico en las tres últimas elecciones.
15 En efecto, Dilian Francisca Toro, aunque en 2010 tuvo porcentajes de votación altos dentro del departamento de Chocó, concentró sus principales áreas de respaldo electoral en el Valle del Cauca: Cali (34.225 votos), Palmira (19.815 votos) y Buenaventura (4.764) (Anexo, mapa 1). Sin embargo, Toro logró un resultado nada despreciable en Riosucio, pues allí la candidata alcanzó la concentración de votos más alta para el Senado desde 2006, obteniendo el 16% de los votos válidos. Una situación similar se dio con el candidato Jaime Alonso Zuluaga en el 2010, aunque sus votos provienen sobre todo del Eje cafetero (Anexo, mapa 2). 58
La política local en Riosucio (Chocó): ¿un caso de autoritarismo subnacional? Yann Basset • Juan Carlos Guerrero • Karen Cerón • Andrés Mauricio Pérez
Mapa 1. Mapa electoral Senadora Dilian Francisca Toro (Elecciones de 2010)
Riosucio
151.624 Partido de la U
Riosucio
151.624 Partido de la U
Tres municipios más votados 34225 CALI 19815 PALMIRA 4764 BUENAVENTURA
% de votos 100 50 25 10 5 0
Fuente: diseño de los autores con base en datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
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Mapa 2. Mapa electoral Senador Jaime Alonso Zuluaga (Elecciones de 2010)
Riosucio
Riosucio
60.777 Partido de la U
60.777 Partido de la U
Tres municipios más votados 8949 4034 2314
MANIZALES BOGOTÁ MARQUETALIA
% de votos 100
50
50
25
25
10
10 5 0
Fuente: diseño de los autores con base en datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
60
100
5 0
La política local en Riosucio (Chocó): ¿un caso de autoritarismo subnacional? Yann Basset • Juan Carlos Guerrero • Karen Cerón • Andrés Mauricio Pérez
Mapa 3. Mapa electoral Senador Roosvelt Rodríguez (Elecciones de 2014)
Riosucio
100.229 Partido de la U
Riosucio
100.229 Partido de la U
10
Municipios más votados 21232 CALI 14960 PALMIRA 9648 TULUA
50
% de votos 100
25
50
10
25
5
10
0
5 0
Fuente: diseño de los autores con base en datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
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La disminución del poder del partido de la U en Riosucio tiene que ver con dos fenómenos: por un lado, el debilitamiento que experimentó Jaime Alonzo Zuluaga después de la ruptura que ocasionó en su grupo político el distanciamiento entre Juan Manuel Santos y Álvaro Uribe Vélez;16 y por otro lado, la aspiración de Dilian Francisca Toro a la Gobernación del Valle del Cauca en 2015, que hizo necesario concentrar las bases electorales de la alianza Toro/ Rodríguez en el Valle del Cauca. En otras palabras, en este último caso, para economizar esfuerzos, los candidatos se distanciaron del área de Riosucio, que se encuentra lejos de su área de influencia. Lo anterior llevó a que el Partido de la U tuviera menor presencia electoral en la zona norte del Chocó. En este sentido, en la transición entre las elecciones de 2010 y 2014 se generó un vacío de poder por parte del Partido de la U en Riosucio, que explica en parte por qué un candidato de una zona diferente del país (Antioquia) pudo entrar en el juego electoral en ese municipio que antes era controlado desde el Valle del Cauca. Las características del mapa electoral de Duque García revelan este cambio de preferencias electorales (Mapa 4). El candidato liberal concentró la mayoría de sus votos en Antioquia, dentro de una serie de municipios dispersos en dicho departamento. Así, se produjo un cambio en las dinámicas de la topografía electoral de Riosucio, reduciéndose la influencia ejercida desde el Valle del Cauca y el eje cafetero y aumentándose la proveniente del departamento de Antioquia. Este cambio muestra, en primer lugar, que la inserción político-electoral del municipio en el panorama nacional no está consolidada. Los políticos nacionales que obtienen votos en Riosucio no tienen relaciones con el municipio más allá del momento electoral. Esto sugiere que las relaciones entre las élites políticas locales y nacionales son muy débiles y puramente instrumentales. La llegada del liberal Luis Fernando Duque en el panorama político local en 2014 puede significar un principio de cambio al respecto. Las relaciones del municipio con Antioquia son en efecto mucho más estrechas que con el Valle del Cauca, por lo cual la relación tendría un potencial de consolidación más allá de lo electoral.
16 Durante su aspiración al Senado en 2014, Jaime Alonso Zuluaga, también del Partido de la U, obtuvo 37.199 votos, es decir, cerca de la mitad de los obtenidos en su aspiración en 2010, lo que le impidió acceder nuevamente al Senado. En este caso, Jaime Alonso Zuluaga se mantuvo dentro del Partido de la U y fue candidato de esta colectividad, a pesar de que su primo y principal impulsor político, Óscar Iván Zuluaga, fue candidato a la Presidencia por el Centro Democrático (partido del uribismo). Esto le costó parte de su apoyo electoral, que se derivaba de su conexión con el uribismo. En este sentido, el cambio en la balanza de poder entre el santismo y el uribismo afectó las aspiraciones de este candidato. 62
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Mapa 4. Mapa electoral Senador Luis Fernando Duque
Riosucio
42.470 Partido Liberal
Riosucio
42.470 Partido Liberal
10
50
Tres municipios más votados 4744 4834 1851
MEDELLIN BELLO RIOSUCIO
25
% de votos 100
10
50
5
25
0
10 5 0
Fuente: diseño de los autores con base en datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
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Mapa 5. Mapa electoral del representante José Bernardo Flórez (Elecciones de 2010) 12.553 Partido de la U Riosucio
Tres municipios más votados 2404 BAJO BAUDÓ 2354 QUIBDÓ 1176 BOJAYÁ {BELLAVISTA}
% de votos 100 50 25 10 5 0
Fuente: diseño de los autores con base en datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
Mapa 6. Mapa electoral del representante José Bernardo Flórez (Elecciones de 2014) Riosucio
11.260 Partido de la U Tres municipios más votados 2434 1572 712
QUIBDÓ BAJO BAUDÓ EL LITORAL DE SAN JUAN
% de votos 100 50 25 10 5 0
Fuente: diseño de los autores con base en datos de la Registraduría Nacional de Colombia. 64
La política local en Riosucio (Chocó): ¿un caso de autoritarismo subnacional? Yann Basset • Juan Carlos Guerrero • Karen Cerón • Andrés Mauricio Pérez
Los resultados de la Cámara de Representantes reflejan un juego político electoral similar al del Senado. El Chocó reparte dos asientos en la Cámara de Representantes, lo que permite observar con mayor claridad la competencia ya definida entre Liberales y el Partido de la U en el Departamento. Para la Cámara, tanto en las elecciones de 2010 como en las de 2014, las colectividades se dividen los escaños. Cabe anotar que en el caso de las elecciones de 2014 a la Cámara, la Red de Veedurías Ciudadanas denunció posibles fraudes electorales en Bojayá, Riosucio, Pizarro y Quibdó. Así, tanto la elección de José Bernardo Flórez como la de Nilton Córdoba Manyoma fueron fuertemente cuestionadas. Desde 2010, se observa un crecimiento en el respaldo local a los candidatos del Partido Liberal, que, en esa ocasión, con Carlos Alberto Escobar Córdoba, sobrepasó por amplio margen a José Bernardo Flórez Asprilla del partido de la U. Sin embargo, resulta interesante el salto exponencial que experimentó Flórez Asprilla, puesto que, entre 2010 y 2014, pasó de 38 a 855 votos, generando casi un empate entre los dos candidatos más votados del municipio, ya que Nilton Córdoba Manyoma, del Partido Liberal, obtuvo 903. Estos resultados dan cuenta de una competencia abierta entre las dos colectividades, que parece ser bastante activa en el marco de Riosucio. El mapa electoral de Flórez Asprilla para 2010 y 2014 nos muestra que el candidato mantiene sus zonas de influencia, y en los municipios del norte, donde su votación en 2010 fue mínima, luego obtuvo mayor respaldo electoral. En el caso de Nilton Manyoma, se observa también una concentración en el suroccidente, pero al igual que sucedió con Flórez Asprilla, los municipios del norte (entre ellos Riosucio) se convierten en un área de competencia electoral que parece aportar votos fundamentales para que el liberalismo, como sucedió en la elección al Senado, empiece a impulsar un nuevo eje de influencia desde el norte del departamento de Chocó.
3. Las elecciones locales en Riosucio: una competencia imperfecta En esta sección se hace un análisis más detallado de los procesos electorales en Riosucio, a partir de los datos electorales y de las observaciones realizadas en el terreno durante las elecciones locales de octubre de 2015.17 Estas observaciones dan cuenta de una dinámica política local compleja, pues allí los monopolios
17 Las observaciones se realizaron en tres estadías diferentes llevadas a cabo, antes, durante y después de las elecciones locales de octubre de 2015. El trabajo de campo se efectuó en los cascos urbanos de los municipios de Turbo y particularmente en el de Riosucio. 65
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de poder no están tan firmemente establecidos y la competencia política no está del todo ausente. Es importante resaltar el hecho de que las élites políticas locales de Riosucio están lejos de tener un control férreo sobre los actores sociales más organizados, en particular sobre ASCOBA, la asociación que agrupa a los Consejos Comunitarios del Bajo Atrato que reivindican derechos étnico-territoriales. Los políticos del municipio perciben a esta organización como una especie de contrapoder, en especial debido a las funciones que la ley le ha otorgado a los Consejos Comunitarios, las cuales en muchas ocasiones se superponen a aquellas que son propias de los Consejos Municipales y de la Alcaldía. Por ejemplo, los Consejos Comunitarios tienen la potestad de elaborar unos “planes de etno-desarrollo” o “planes de vida” que terminan compitiendo o riñendo con los planes de desarrollo que normalmente deben elaborar las autoridades municipales.18 Dado lo anterior, los Consejos Comunitarios se han convertido en una figura territorial con una autonomía relativa y en una pieza clave del poder local. Así, del seno de estas organizaciones sociales han salido líderes que han competido con las élites políticas locales establecidas y que han llegado incluso a ocupar cargos públicos.19 Cuando estos líderes sociales han incursionado en la arena de la competencia política electoral, han resultado ser fuertes competidores para los políticos tradicionales, pues allí aparecen como mejores conocedores de las necesidades de las comunidades y, por lo tanto, gozan de una mayor legitimidad. Hay pues, en Riosucio, organizaciones sociales como los Consejos Comunitarios que tienen su propia dinámica y que, en lugar de ser totalmente controladas por élites políticas locales, han intentado emprender sus propias iniciativas de incursión en la política, con el propósito no sólo de incorporar mejor sus reivindicaciones étnico-territoriales en la agenda política, sino también de renovar las élites políticas locales. No obstante, hasta ahora esos intentos por incursionar en la política local no han tenido un carácter colectivo. Se trata de iniciativas individuales y personales llevadas a cabo por líderes de los Consejos Comunitarios que utilizan su capital político en el seno de las organizaciones sociales para competir con las élites políticas tradicionales. Por lo tanto, esos intentos por participar en la política convencional no se han traducido hasta ahora en la consolidación de un proyecto político colectivo de carácter partidista que
18 En otro trabajo, hemos hecho un examen más detallado de esa superposición de funciones (Cerón et al. 2015, 162-168). 19 Algunos líderes de ASCOBA han sido concejales en Riosucio y en el municipio vecino del Carmen del Darién, en donde incluso la organización social llegó a poner un alcalde, Antonio Ospina Serna, entre 2012 y 2015. 66
La política local en Riosucio (Chocó): ¿un caso de autoritarismo subnacional? Yann Basset • Juan Carlos Guerrero • Karen Cerón • Andrés Mauricio Pérez
cuente con un respaldo total y unánime de las personas que hacen parte de las comunidades representadas en los Consejos Comunitarios reunidos en ASCOBA. Si dicho proyecto no se ha podido consolidar es fundamentalmente porque en el seno de ASCOBA existe un dilema frente a la participación en la política convencional, no sólo debido a su deseo fundacional de permanecer ajena a los grupos armados, sino también por la visión negativa que se tiene tanto de los políticos en la zona como de las instituciones municipales, que han sido consideradas débiles y ampliamente vinculadas con el paramilitarismo. El dilema que existe dentro de los Consejos Comunitarios en torno a la participación en la política convencional hace aún más difícil toda tentativa de control de estos por parte de las élites políticas locales. La realidad es que en el interior de dichos Consejos hay varias divisiones y fragmentaciones que convierten cualquier esfuerzo por controlarlos en una tarea complicada. Por ejemplo, para las pasadas elecciones locales de octubre de 2015, varios miembros de ASCOBA consideraron en principio oportuno lanzar a la Alcaldía a un miembro de su organización. Ellos pensaban que no había nadie mejor que uno de ellos mismos para proyectar sus intereses en el ámbito de la política formal, pues no estaban conformes con las interrelaciones que en el pasado habían tenido con la Alcaldía. Pese a haber discutido este asunto durante varios meses, no lograron ponerse de acuerdo en el perfil del eventual candidato y su intención por participar en las elecciones con un candidato propio se vio frustrada. Ante este intento fallido, los miembros de ASCOBA, con el beneplácito de la asociación, entraron a apoyar las campañas políticas que a cada uno de ellos le atrajo y le interesó. Hubo entonces una fragmentación en el interior de la organización, pues unos y otros respaldaron distintas fuerzas políticas, transaron todo tipo de acuerdos con los candidatos y tomaron sus decisiones a partir de preferencias personales. No hubo una única fórmula ni una postura oficial que defendiera la organización. Tampoco una sola fuerza política que cooptara a todos los miembros de la misma. Ahora bien, la observación sobre el terreno de desarrollo de las elecciones de octubre de 2015 revela otro aspecto de la política subnacional en Riosucio que merece ser resaltado: la intensa competencia entre las fuerzas políticas, pese a los intentos efectuados por ellas —sobre todo las más dominantes— de tratar de controlar la elección. Las tentativas de control fueron múltiples. Por ejemplo, en el puerto de Turbo, los principales candidatos pagaron “pangas” para transportar a “sus electores” hacia Riosucio.20 Pero, a pesar de que los votos se creían garantizados, allí mismo mujeres que aceptaron ser trasladadas al municipio en esas 20 Muchos desplazados del municipio de Riosucio viven actualmente en el municipio de Turbo (Antioquia). Por lo tanto, cuando hay elecciones locales, esos desplazados tienen que ir a votar 67
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pangas manifestaron en público: “aunque los votos parezcan amarrados, finalmente votaremos por quien prefiramos y nadie puede obligarnos” (frase tomada de las observaciones realizadas en el terreno durante las elecciones).21 De igual manera, en Riosucio el día de la elección, los electores de cada candidato se dirigieron a los puestos de votación vistiendo camisetas de un color específico, de manera que ellos pudieran ser identificados como parte de una clientela: los seguidores de Rosa Velázquez (partido Cambio Radical y Maíz) portaban camisetas amarillas; los seguidores de Luis Enrique Mena Rentería “Luchin” (del Partido de la U y el Liberal) tenían camisetas azules; y los seguidores de Luis Romaña “el Pastor” (del partido Alianza Verde) llevaban camisetas anaranjadas. Así, según los colores de las camisetas, los testigos electorales de cada partido podían llevar un conteo de sus respectivos electores y los de los contrincantes en los puestos de votación. Fuera del lugar donde se ubicaron los puestos de votación, pero muy cerca de él, las dos fórmulas políticas más fuertes, la de Rosa y la de “Luchín” montaron unos “puestos de campaña” in situ, desde donde intentaban convencer a los pocos electores que no portaban camiseta de algún color o “asesorar” a los electores desorientados. Por ejemplo, Rosa dispuso tres computadores en los que su equipo de campaña orientaba a las personas que necesitaban saber si su cédula había sido anulada o no.22 Por su parte, “Luchín” repartía comida y bolsas de agua con su nombre y consigna impresos. Cuando llegaban algunas camionetas con electores de zonas lejanas que no vestían camisetas de color alusivas a los candidatos, oleadas de seguidores de Luchín y de Rosa se abalanzaban sobre los vehículos precipitadamente y poseídos por un espíritu de competencia acérrima, donde está inscrita su cédula, es decir, en su lugar de residencia de origen antes del desplazamiento, en este caso Riosucio. 21 Esta observación corrobora lo que recientemente han señalado algunos autores respecto a las prácticas políticas clientelistas: que nunca aseguran un control total y pleno sobre las redes de clientela. Esto significa que dichas prácticas suelen ser más ineficientes de lo que normalmente se piensa (Stokes et al. 2013). 22 Es importante recordar que en las elecciones locales del 2015, el Consejo Nacional Electoral, mediante la Resolución 0333 de ese año, estableció la posibilidad de anular aquellas cédulas que estuvieran inscritas en un municipio distinto al de la residencia de los votantes. Esta medida fue tomada con el objeto de tratar de impedir el delito de “fraude en inscripción de cédulas” (la llamada trashumancia electoral) que está tipificada en la legislación colombiana. Esta medida, cuya aplicación puede ser sensata en una buena parte de los municipios de Colombia, resulta ser muy problemática de aplicar en aquellos municipios que han sido fuertemente golpeados por el conflicto armado y donde se han presentado muchos desplazamientos forzados de poblaciones. En efecto, personas desplazadas que han tenido que irse por la fuerza a residir en otros municipios aledaños o que no tienen una residencia fija, se ven afectados por ese tipo de medidas. Así, para muchos habitantes de Riosucio que tienen la condición de desplazados, una de las grandes preocupaciones durante las elecciones locales de 2015 fue la posible anulación de la inscripción de sus cédulas para votar. 68
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buscando que “esos voticos no se perdieran” (frase tomada de las observaciones realizadas en el terreno durante las elecciones locales). No obstante los intentos por establecer un control sobre las preferencias de voto del electorado, hay que reconocer que dichas formas de control son siempre imperfectas y no del todo efectivas, pues no existen maneras de corroborar con certeza que los electores se comportaron como se esperaba. Más interesante aún es el hecho de que esos dispositivos de control no dan cuenta de un autoritarismo a nivel local, sino de la existencia de una competencia en la que no hay de antemano una mayoría que sin duda alguna tenga el control. También refleja el hecho de que es una competencia regulada mediante acuerdos que se establecen entre las distintas fuerzas políticas para repartirse el mercado de electores entre ellas. En efecto, en entrevistas realizadas sobre el terreno, algunos riosuceños se refirieron a esa competencia insistiendo en que la campaña en curso había sido particularmente tensa y fuera de lo normal en términos de agitación política. De hecho, al día siguiente de las elecciones escaló una fuerte tensión, pues los seguidores de Rosa y opositores de Luchín (quien resultó electo alcalde) casi queman la sede de ASCOBA, lugar donde se hizo un reconteo de votos, ante la inconformidad por los resultados electorales. Rosa, la candidata opositora perdió la elección por muy poco, lo cual es otro síntoma de una elección que fue reñida. En un contexto de autoritarismo local ese tipo de eventos difícilmente podría tener lugar. Otra prueba de la ausencia de un control absoluto por parte una sola fuerza política, tiene que ver con que Luis Mena (“Luchín”), el candidato que había sido apoyado por el alcalde saliente, Cecilio Arroyo Moreno (quien hoy está la cárcel por celebración indebida de contratos y quien ha sido acusado de tener vínculos con el Bloque Elmer Cárdenas23), no logró ganar la elección con un amplio margen de votos. Incluso con tal respaldo, la elección fue muy reñida. Se dice que la cantidad de células anuladas por la Registraduría, tras los errores cometidos por la supuesta trashumancia, pudieron haber hecho la diferencia y posiblemente brindarle el triunfo a Rosa. Así pues, aunque todas las condiciones parezcan reunidas para hacer de Riosucio un caso eventualmente paradigmático de autoritarismo subnacional, las 23 El Bloque Elmer Cárdenas, bajo el mando de alias “el Alemán”, se creó en 1997. Fue uno de los grupos que conformaron las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá, y más adelante las Autodefensas Unidas de Colombia. El Urabá antioqueño y chocoano fue el área de influencia esencial de este bloque, aunque colindando con otros frentes paramilitares como el Bloque Bananero, el Bloque Calima y el Bloque Suroeste en Antioquia. El Bloque Elmer Cárdenas fue uno de los últimos grupos paramilitares en desmovilizarse y lo hizo en conversaciones separadas a las llevadas a cabo con los demás jefes paramilitares en Santa Fe de Ralito. La desmovilización culminó en agosto de 2006, con un total de 1538 hombres y mujeres que entregaron sus armas. 69
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elecciones locales son sorprendentemente competitivas, o al menos, más competitivas de lo que uno puede pensar a priori.
4. Las lógicas territoriales del poder político en Riosucio: una mirada desde la cartografía electoral Para entender la lógica política local conviene ahora hacer un análisis minucioso de los resultados electorales. Es claro, según lo expuesto más arriba, que estos no pueden entenderse ni a partir de la pertenencia partidaria ni a partir de las dinámicas políticas que se dan a nivel departamental, por la debilidad de los vínculos de la élite política riosuceña con las de mayor jerarquía. Pero las dinámicas territoriales brindan evidencia sobre lo que está en juego y sobre por qué el bando que domina la alcaldía difícilmente puede controlar la vida política de todo el municipio. La geografía del municipio de Riosucio se organiza informalmente por cuencas en función de los afluentes del río Atrato que atraviesan el territorio de sur a norte. El Atrato y sus principales afluentes son, en efecto, las únicas vías de comunicación, salvo por la carretera que une la cabecera de Riosucio al municipio de Apartadó, atravesando el oriente del municipio, paralelamente al río la Larga. Los consejos comunitarios se organizaron según las divisiones que naturalmente han trazado los ríos con sus respectivas cuencas.24 Las dos cuencas más importantes son la de la Larga-Tumaradó, y Cacarica, que, como se verá más adelante, tendrán un peso especial en las elecciones por la cantidad de pobladores que albergan. El carácter especialmente poblado de estas dos cuencas se explica en particular por la presencia de la carretera para la Larga, y por la cercanía a la desembocadura del río Atrato en el golfo de Urabá y la facilidad de acceso a Turbo en barco, en el caso de Cacarica. A la inversa, las cuencas del Salaquí y sobre todo la de Truandó, al occidente del municipio, cuentan con unas pocas comunidades más aisladas, y son un terreno fértil para los actores armados y otras organizaciones ilegales. Este panorama hace más claro el entendimiento de la repartición del electorado para proceder al análisis electoral. Para eso, realizamos un mapa base del municipio tratando de delimitar a grandes rasgos las zonas de influencia de los puestos de votación. De este modo, es posible construir mapas de los resultados electorales a escala municipal. Conociendo la ubicación territorial de las comunidades objeto de estudio, se puede estimar su comportamiento electoral. Desde
24 Los testimonios de miembros de ASCOBA permitieron la realización de este mapa. 70
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luego, este ejercicio tiene que ser leído como una aproximación, pues tiene sus obstáculos metodológicos, en la medida en que es difícil saber con precisión en qué puesto votan los miembros de las comunidades. Mapa 7. La presencia de los Consejos Comunitarios en las cuencas de Riosucio
1 consejo comunitario 23 comunidades
Cacarica 1 consejo comunitario 12 comunidades
Salaquí
La larga-Tumaradó 1 consejo comunitario 42 comunidades
Pedeguita-Mancilla Truandó
1 consejo comunitario 16 comunidades
6 consejos comunitarios
Límites entre consejos según los asistentes al taller de cartografía
Fuente: elaboración propia basada en información recogida en el terreno con los miembros de ASCOBA.
Como ya fue señalado, ASCOBA cobija a un número importante de consejos comunitarios que están repartidos en todo el territorio del municipio (y también en el municipio vecino de Carmen del Darién). En las elecciones de octubre de 2015, la Registraduría habilitó 25 puestos de votación en estos dos municipios. Identificar aquellos puestos donde habría una mayor votación de las comunidades representadas por ASCOBA es obviamente una tarea complicada y casi imposible de realizar con precisión, pues no hay una manera de diferenciar en cada uno de esos puestos los votos que provienen de miembros de esa organización y los que no. Además, el desplazamiento aumenta las dificultades, ya que muchos pobladores de diversas cuencas del Bajo Atrato terminaron inscritos para votar en el casco urbano de Riosucio, o incluso en los de Turbo o Apartadó, es decir, lejos de sus lugares originales de residencia. Y para las elecciones del 2015, varios de esos desplazados quisieron volver a votar en donde residían antes de desplazarse. En este contexto, la decisión del Consejo Nacional Electoral de revisar los censos electorales y anular la inscripción de miles de personas que buscaban cambiar su lugar de votación a lo largo del territorio nacional, para 71
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evitar el fenómeno de trashumancia electoral, generó una protesta de ASCOBA que consideraba que muchas anulaciones fueron abusivas y obligaban a muchos de sus miembros a votar fuera de sus respectivas comunidades.25 Con esas advertencias, vale la pena observar el comportamiento de la participación. Mapa 8. Votantes por puesto de votación en Riosucio y Carmen de Darién
Riosucio 4467 electores en 2015
Votantes en 2011 Votantes en 2015
Fuente: elaboración propia con base en los datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
Como se puede constatar, los votantes se concentran en el casco urbano de Riosucio, así como tres o cuatro otros puestos cercanos o en el oriente del municipio, en particular al paso del río la Larga. Algunos de estos puestos muestran un crecimiento de electores entre 2011 (en azul) y 2015 (en rojo), pero casi siempre inferior a la cabecera. Este hecho da cuenta del auge que conoce hoy día la zona gracias a la carretera entre Riosucio y Apartadó que la atraviesa, y que se vuelve vector de desarrollo a medida que la violencia afecta menos esa cuenca. Sin embargo, el importante número de electores en la zona hace pensar que el comportamiento electoral típico de los afiliados a ASCOBA puede estar “diluido” en el conjunto de una población, entre la cual se puede encontrar una buena cantidad de recién llegados. Muy diferente es la dinámica del número de electores en el norte del municipio de Riosucio, a lo largo del río Cacarica. Ahí, el número de votantes es 25 El Consejo Nacional Electoral anuló 13.330 cédulas en Riosucio, que representaban el 22,6% del censo. 72
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más reducido, aunque tiende a aumentar más que en otras zonas del municipio. Dado que esta cuenca tiene también una fuerte presencia de comunidades afiliadas a ASCOBA, su comportamiento electoral puede ser más representativo que el de la base de la organización. Este dato es importante, porque esta zona fue el punto de partida de la “Operación Génesis”. El aumento de la votación en esta zona podría indicar que actualmente la población desplazada está poco a poco retornando a estas veredas. También cabe destacar la importancia de la presencia indígena en la cuenca, pues allí se encuentra el resguardo de los indígenas Katíos. Sin embargo, esta zona está lejos de haber vuelto a su nivel inicial de población, o la población recién retornada no se ha podido reinscribir. En todo caso, estamos lejos de las reservas de electores que constituyen el suroriente del municipio de Riosucio. Finalmente, la parte occidental parece muy despoblada y con tendencia a la baja en la participación, específicamente en la cuenca del río Truandó. Ahí las guerrillas (el ELN y las FARC) y las bandas criminales (en particular, las Autodefensas Gaitanistas de Colombia), que se dedican a diversos tráficos como la minería ilegal, han seguido muy activas y la competencia electoral tiene poco asidero. Estas dinámicas se ven con mayor claridad si comparamos el mapa de la abstención en 2011 y 2015. Mapa 9. Tasa de abstención por puesto de votación en Riosucio en 2011
[1,2,3] %abst 100,00 N= 4 M=79,10 S=5,67 70,00 N= 4 M=66,00 S=2,58 60,00 N= 5 M=54,94 S=3,35 50,00 N= 5 M=44,53 S=3,12 40,00 N= 1 M=35,44 S=0,00 30,00 N= 1 M=25,00 S=0,00 20,00 N= 3 M=14,18 S=2,01 10,00 N= 1 M=3,13 S=0,00 0,00 Ausencia de información Las superficies de los rectángulos del histograma son proporcionales al número de unidades espaciales en cada clase definida sobre la variable: "%abst" máximo = 5 para la clase nº 5
Fuente: elaboración propia con base en los datos de la Registraduría Nacional de Colombia. 73
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En 2011, la participación electoral parece concentrarse en los puestos más cercanos al casco urbano de Riosucio, mientras que el norte del municipio conoce muy altas tasas de abstención, con la única excepción del puesto de Limón Cacarica que, por lo demás, es el puesto de mayor crecimiento de electores entre 2011 y 2015. Mapa 10. Tasa de abstención por puesto de votación en Riosucio en 2015 [1,2,3] %abstención 100,00 N= 6 M=79,53 S=6,68 70,00 N= 1 M=69,70 S=0,00 60,00 N= 2 M=54,66 S=2,64 50,00 N= 4 M=47,10 S=0,77 40,00 N= 6 M=35,31 S=3,93 30,00 N= 4 M=24,36 S=3,03 20,00 N= 1 M=19,56 S=0,00 10,00 N= 1 M=0,00 S=0,00 0,00 Las superficies de los rectángulos del histograma son proporcionales al número de unidades espaciales en cada clase definida sobre la variable: "%abstención" máximo = 6 para la clase nº 4
Fuente: elaboración propia con base en los datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
En 2015, en cambio, la cuenca del río Cacarica vuelve a un comportamiento electoral más cercano al comportamiento promedio del municipio. La abstención se desplaza al occidente. La dinámica de la participación en el Bajo Atrato aparece por lo tanto vinculada a las dinámicas de violencia en la región, particularmente a medida que vamos alejándonos del centro urbano de Riosucio y que nos adentramos en las cuencas de los afluentes del río Atrato en su ribera occidental. En este contexto, es difícil que la oferta política genere procesos de movilización electoral diferenciados. Los resultados electorales nos muestran una cierta división territorial entre los dos principales candidatos: Luis Enrique Mena dominó en el sur, en la cuenca del río la Larga; mientras Rosa Moreno dominó en el norte, en la cuenca del río Cacarica, ambos empatando de cierto modo en la cabecera. En esta situación, es finalmente el mayor poblamiento de la cuenca del río la Larga lo que le 74
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permitió a Mena ganar la elección con el apoyo de la U y el Partido Liberal. Es importante mencionar que en el pasado Mena fue cercano a los consejos comunitarios y, por lo tanto, pudo haberse beneficiado de esta trayectoria al conservar alguna simpatía entre sus miembros. Sin embargo, llama la atención que él no gane en la zona norte, en la cual los consejos pudieron haber pesado más sobre los resultados. Por otra parte, tanto los avales de las dos principales fuerzas políticas del departamento como el apoyo del alcalde saliente, lo hacían aparecer claramente en esta oportunidad como el candidato del “establecimiento”. Esto obviamente lo alejó de muchos votantes que hacían parte de ASCOBA. Mapa 11. Resultados de la elección de 2015 en Riosucio por puesto de votación
Riosucio 4291 votos válidos
Luis Enrique Mena Rosa Moreno Luis Arcenio Romaña
Fuente: elaboración propia con base en los datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
Por su parte, Moreno se benefició de una recuperación de la participación en su zona de influencia con respecto a 2011, fecha en la cual ya era candidata. Entre las dos fechas, pasó de 1.760 votos a 2.857. Su dominio en el norte se explica por su cercanía no sólo a los consejos comunitarios de la zona, sino también al Movimiento Alternativo Indígena y Social (MAIS) del Senador indígena Luis Evelis Andrade, oriundo del municipio, que la avaló en 2015 junto a Cambio Radical. Nótese que la fuerza de Rosa Moreno en el norte cuenta con la excepción del puesto de Limón-Cacarica, del cual mencionamos anteriormente el comportamiento atípico a nivel de participación. La comparación con los resultados de 2011 muestra que existe cierta estabilidad. 75
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Mapa 12. Resultados de la elección de 2011 en Riosucio por puesto
Riosucio 3319 votos válidos
Cecilio Moreno Rosa Moreno Yilio Perea Dario Blandón
Fuente: elaboración propia con base en los datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
La derrota de Rosa Moreno frente a Cecilio Moreno, de AFROVIDES, en esa oportunidad fue mucho más contundente por el peso marginal de los votos del norte del municipio, y por la existencia de una oferta política más fragmentada, pero básicamente, la relación de fuerzas se mantuvo entre las dos elecciones. Los testimonios de los miembros de ASCOBA revelan de hecho que la cuenca del río Cacarica fue particularmente hostigada por actores armados en 2011, y que hubo que transferir las urnas de varios puestos a la cabecera. En resumen, no se puede decir que los consejos comunitarios hayan tomado partido de manera contundente por un candidato en estas elecciones. La dinámica parece obedecer más a un clivaje territorial entre el norte y el sur del municipio, que a un eventual conflicto entre los consejos comunitarios y las élites políticas. Estas últimas no tienen un control firme del electorado, aunque su implantación parece consolidarse en el río la Larga, por la carretera a Apartadó. Con todo, las elecciones siguen siendo competidas incluso en esos puestos. La mayor movilización electoral del norte del municipio, en la cuenca del río Cacarica, parece corresponder a una mejora de las condiciones de orden público con respecto a 2011, a un movimiento de retorno de los pobladores que hace crecer la participación y a una mayor movilización de los indígenas detrás de Rosa Moreno. Se estaría, entonces, frente a un clivaje entre, por un lado, una zona cuyo control ha sido más consolidado por parte de las élites económicas y 76
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políticas (la de la Larga), y por otro lado, una zona donde el control ha sido más difuso (la de Cacarica). Lo interesante es que la candidata dominante en esta segunda zona (Rosa Moreno) estuvo muy cerca de ganarle al candidato de la continuidad (Luis Mena). En esta contienda, ASCOBA no pudo, sin embargo, fijar una posición unánime de apoyo a uno u otro candidato, y por lo tanto, no logró pesar sobre la dinámica electoral. La trayectoria de Mena, y de los dirigentes que terminó reclutando para su equipo de gobierno, sugiere que la incapacidad de la organización de tener un peso considerable sobre el proceso electoral tiene que ver con la facilidad con que sus dirigentes se dejan cooptar por las élites políticas, y con que ellos mismos logran integrar estas élites. Se evidencia así un panorama bastante fluido y competido, en el que a pesar de las condiciones de violencia, de corrupción, y de opacidad política, no existe una correspondencia clara con la descripción que la literatura hace de un autoritarismo subnacional.
Conclusiones La aproximación de Gibson ha sido objeto de críticas, principalmente por la diferencia dicotómica que plantea entre la democracia y el autoritarismo subnacionales. Autores como Jacqueline Behrend (2012) y Carlos Gervasoni (2011) han señalado la necesidad de entender a los regímenes subnacionales autoritarios y democráticos como categorías ideales, que en ningún caso son realmente alcanzables. La relación entre los dos sistemas debería verse como un continuo, es decir, como una escala de calidad democrática, donde la categorización de un espacio depende de las características puntuales del territorio. De igual manera, se ha cuestionado la posibilidad real que tendrían las élites subnacionales de desplegar prácticas autoritarias. Jacqueline Behrend (2012) advierte que, incluso bajo la existencia de un sistema político-electoral controlado, debido al carácter democrático del sistema nacional, resultaría imposible tener un autoritarismo subnacional en estricto sentido, puesto que de una u otra forma los sistemas locales tendrían que adaptarse formalmente a las normas democráticas nacionales. De manera que las prácticas autoritarias siempre deberían mantenerse a un nivel informal. De igual manera, se ha llamado la atención sobre el hecho de que es esencial tener en cuenta los elementos estructurales, y no sólo los de agencia estratégica, al momento de considerar la posibilidad de un autoritarismo subnacional. En este sentido, por ejemplo, Gervasoni (2011) plantea que un gobierno local dependiente fiscalmente de sus ciudadanos, difícilmente podría constituir un sistema autoritario, en la medida en que estaría obligado a considerar los 77
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intereses de ellos, lo cual impediría o mitigaría un comportamiento marcadamente autoritario. En este orden de ideas, un eventual autoritarismo subnacional tendría que tener cierto grado de independencia de los recursos aportados por los ciudadanos, obteniendo financiamiento ya fuese por transferencia del gobierno central o por el monopolio sobre un recurso altamente rentable. Estos cuestionamientos han llevado a una compleja discusión, no sólo sobre la naturaleza del fenómeno autoritario subnacional, sino a propósito de la denominación misma que debería dársele. Pablo Balán (2013), por ejemplo, coincide con Jacqueline Behrend (2012) y Carlos Gervasoni (2011) en que hablar de autoritarismos subnacionales resulta restrictivo frente a la realidad práctica de estos sistemas locales. Al plantearlos, tal y como lo hizo Gibson, inmediatamente se genera una dicotomía que impide navegar sobre las particularidades de cada caso, y al mismo tiempo, se ocultan las escalas de intensidad en las que se presenta el fenómeno político/territorial. Sin embargo, al revisar otras posibles denominaciones como semi-democracias, autoritarismos competitivos o sistemas híbridos, suelen encontrase dificultades similares, debido en gran parte a que la variabilidad de la relación democracia/autoritarismo dificulta el uso de cualquier término o concepto alternativo, en la medida en que sólo sería contingente para el caso estudiado. Todas estas críticas parecen válidas en el caso estudiado. En Riosucio, las estrategias de control por parte de las élites políticas locales no parecen darse de la forma prevista por el modelo de Gibson, sencillamente porque dichas relaciones son demasiado débiles e instrumentales. El contexto de violencia explica en buena medida que estos canales de comunicación no operen más allá de la existencia de la redistribución de recursos por parte del centro, vía escasos programas sociales. Así, si Familias en Acción26 opera en el municipio no es el caso del programa de las “casas gratis” que ha sido la bandera del gobierno de Juan Manuel Santos en materia social y que supone un involucramiento más significativo por parte del gobierno central en el territorio, ya que implica inversiones que van más allá de la simple entrega de subsidios. Para el caso de Riosucio, es claro que el gobierno central no tiene la capacidad para ejecutar ese tipo de programas sociales más complejos y completos que requerirían establecer una relación más intensa entre las élites políticas de la periferia y las del centro.
26 “Familias en Acción” es un programa del Departamento de Prosperidad Social (DPS) que ofrece incentivos económicos a familias de bajos recursos, a comunidades indígenas o a víctimas del desplazamiento, para que les brinden a sus hijos menores de 18 años una alimentación saludable y garanticen su permanencia en el sistema escolar. 78
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En el otro sentido, como se revisó, los flujos de votos hacia las élites nacionales y departamentales son débiles y cambiantes. En este contexto, las élites locales carecen de los recursos estratégicos que les deberían propiciar sus relaciones con el centro. Son en particular vulnerables a la acción de la justicia y de las instancias de control, como lo muestra la suerte de los antiguos alcaldes. Por último, aunque desplieguen estrategias para cooptar la sociedad civil como lo muestra el caso de ASCOBA, dichas estrategias resultan poco efectivas, al igual que las tentativas de control de los electores comunes y corrientes. Todo esto desemboca en un escenario que efectivamente dista mucho de lo que se esperaría en una situación democrática ideal, pero que tampoco se arraiga en el modelo del autoritarismo subnacional. Las élites políticas locales muestran un turn over acelerado entre sus miembros, y los Consejos Comunitarios, que constituyen lo esencial de la sociedad civil en el Chocó, no encuentran interlocutores válidos y se dirigen a las organizaciones no gubernamentales. No obstante, aunque las evidencias empíricas dan cuenta de una competencia política fuerte y abierta que invalida los planteamientos de la tesis del autoritarismo subnacional, tampoco parece adecuada la descripción de la situación en términos de soberanías fragmentadas o en disputa. En ambos casos, se asume de cierta forma que la violencia y el autoritarismo son funcionales a un proyecto político, pero, para que eso fuera así, hace falta un elemento clave sobre el cual Gibson llama correctamente la atención: la relación con el nivel nacional. El efecto más claro de la violencia en el caso de Riosucio parece haber sido un corte de dicha relación, de manera que los actores locales no disponen de los recursos que les permitan perennizar el dominio local, o disputarlo con un proyecto alternativo.
79
80
11.179
11.179
8.649
8.649
José Bernardo Flórez Asprilla
Nilton Córdoba Manyoma
José Bernardo Flórez Asprilla
Carlos Alberto Escobar Córdoba
Edgar Eulises Torres Murillo (Lista Cerrada)
Odín Horacio Sánchez Montes de Oca
Partido
Partido de la U
Partido Liberal
Partido de la U
Partido Liberal
Cambio Radical
Partido de la U 2.129
2.129
2.815
2.815
4.935
4.935
281
24,61
24,61
124
861
Elecciones 2006
25,18
25,18
38
903
855
Elecciones 2010
38,21
38,21
Elecciones 2014
5,82
40,44
9,98
1,34
18,29
17,32
17.867
20.444
15.002
12.553
18.425
11.260
0,69
4,21
1,87
0,3
4,9
7,59
Votos en el Porcentaje de votos Votos del Porcentaje de votos Participación municipio por el candidato candidato en el municipio electoral en por el electo sobre el total electo con relación a la el municipio candidato de la votación en el a nivel votación nacional (en %) electo municipio nacional del candidato
Fuente: elaboración propia con base en los datos de la Registraduría Nacional de Colombia.
12.915
12.915
Candidato electo
Potencial Votos totales electoral del y válidos en municipio el municipio
Candidatos electos a la Cámara en Riosucio
Cuadro 3. Elecciones a la Cámara en Riosucio 2006-2014
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Anexo
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Referencias 1.
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H Yann Basset es doctor en Ciencia Política por la Université Sorbonne Nouvelle, París 3 (Francia), profesor asociado de la Universidad del Rosario (Colombia) y director del Observatorio de Procesos Electorales de la misma universidad. Sus líneas de investigación son los movimientos sociales y la acción colectiva. Dentro de sus últimas publicaciones se encuentran: “¿Voto amarrado? Personalización del voto y trayectorias electorales de los Senadores en Colombia”, en Revista de Ciencia Política 35 (3): 489-507, 2015; “La participación electoral como forma de acción colectiva en el ámbito local en Colombia”, en Procesos democráticos en contextos de violencia: México y Colombia, editado por Yann Basset, Malik Tahar, Martín Aguilar, 311-338. Bogotá: Universidad del Rosario-Universidad Veracruzana, 2014; y Balance electoral de Colombia 2011 (en coautoría con Margarita Martínez Garbiras). Bogotá: Universidad del Rosario, 2014. * yann.basset@urosario.edu.co Juan Carlos Guerrero Bernal es doctor en Sociología por la École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS-Francia), profesor asociado de la Universidad del Rosario (Colombia) y miembro del Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI) de la misma universidad. Sus líneas de investigación son los movimientos sociales y la acción colectiva. Dentro de sus últimas publicaciones se encuentran: “Procesos de democratización en el Bajo Atrato colombiano: una mirada desde los intersticios entre lo social y lo político” (en coautoría con Karen Cerón Steevens, Pedro Rojas Oliveros, y Luisa Trujillo Paredes), en Procesos democráticos en contextos de violencia: México y Colombia, editado por Yann Basset, Malik Tahar-Chaouch y Martín Aguilar, 107-182. Bogotá: Universidad del RosarioUniversidad Veracruzana, 2014; “Transformar a los espectadores en un público: un desafío en las campañas transnacionales de defensa de una causa”, en Colombia Internacional (76): 195-228, 2012; y “La justicia, la crítica y la justificación. Un análisis desde la perspectiva
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de la sociología pragmática” (en coautoría con Hugo Eduardo Ramírez Arcos), en Revista Colombiana de Sociología 34 (1): 41-73, 2011. * juan.guerrero@urosario.edu.co Karen Nathalia Cerón Steevens es magíster en Estudios Políticos e Internacionales por la Universidad del Rosario (Colombia) y miembro del Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI) de la misma universidad. Sus líneas de investigación son los movimientos sociales y la acción colectiva. Dentro de sus últimas publicaciones se encuentran: “Procesos de democratización en el Bajo Atrato colombiano: una mirada desde los intersticios entre lo social y lo político” (en coautoría con Juan Carlos Guerrero Bernal, Pedro Rojas Oliveros, y Luisa Trujillo Paredes) en Procesos democráticos en contextos de violencia: México y Colombia, editado por Yann Basset, Malik Tahar-Chaouch y Martín Aguilar, 107182. Bogotá: Universidad del Rosario-Universidad Veracruzana, 2014; Hijos de la guerra o huérfanos del Estado. Bogotá: Universidad del Rosario, 2013; “Una esperanza en medio del conflicto. Caracterización de algunas iniciativas sociales para combatir la violencia pandilleril en Guatemala”, en Global Education Magazine, segunda edición, 75-79, 2013. * karen.ceron@urosario.edu.co Andrés Mauricio Pérez Carvajal es politólogo e historiador por la Universidad del Rosario (Colombia) y joven Investigador del Observatorio de la Opinión y de la Información de Interés Público (OPIP) de la misma universidad. Sus líneas de investigación son los movimientos sociales y la acción colectiva. Dentro de sus últimas publicaciones se encuentran: “La paradiplomacia FARC-EP” (en coautoría con Vicente Torrijos), en Revista Política y Estrategia (120): 15-56, 2013; “Repensando la teoría de la polaridad. Una aproximación al papel de colombia en América Latina”, Revista Científica “General José María Córdova” 11 (11): 29-66, 2013; “Naturaleza, estructura y morfología de los conflictos intratables e imperecederos” (en coautoría con Vicente Torrijos), Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad 8 (2): 119- 142, 2013. * perez.andres@urosario.edu.co
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Reclutamiento político subnacional. Composición social y carreras políticas de los gobernadores en Argentina Germán Lodola Universidad Torcuato di Tella – CONICET (Argentina) CÓMO CITAR/ HOW TO CITE Lodola, German. 2017. “Reclutamiento político subnacional. Composición social y carreras políticas de los gobernadores en Argentina”. Colombia Internacional (91): 85-116. DOI: https://dx.doi.org/10.7440/ colombiaint91.2017.03 RECIBIDO: 2 de septiembre de 2016 APROBADO: 12 de diciembre de 2016 MODIFICADO: 30 de marzo de 2017 DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.03
En los últimos años creció el interés académico por el estudio de los gobernadores en América Latina. Pero existen muy pocos trabajos sobre el proceso de reclutamiento político de estos individuos. Este artículo examina el rol de variables informales relacionadas con los orígenes sociales de los gobernadores, y de variables formales vinculadas a la estructura (alcance y movilidad) de sus carreras políticas. Estas cuestiones son analizadas en Argentina, donde históricamente los gobernadores han sido actores poderosos, a través de una base de datos autobiográficos inédita para el periodo 1983-2014. La evidencia empírica da cuenta de que los mandatarios provinciales poseen ciertos rasgos sociales destacables: son mayormente hombres, de edad intermedia y origen de clase media urbana, desarrollan profesiones tradicionales, y un número considerable tiene, además, vínculos políticos familiares. Por otro lado, los datos indican que los gobernadores despliegan principalmente tres modalidades de carreras previas a la conquista de la gobernación: concentrada en la burocracia provincial, integrada con el Congreso nacional y expandida desde el nivel municipal de la política. RESUMEN:
Argentina (Thesaurus) • gobernadores • política subnacional • reclutamiento político • carreras políticas • relaciones familiares (autor) PALABRAS CLAVE:
H Este artículo fue elaborado por el autor con financiación propia. Las opiniones expresadas son personales y no reflejan la posición de las instituciones a las que pertenece.
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Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 85-116 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.03
Subnational political recruitment. Social composition and political careers of governors in Argentina ABSTRACT: The
academic interest for the study of governors in Latin America grew within the last years. But there are only a few works upon the political recruitment of these individuals. This article examines the role of informal variables related to the social origins of governors, and of formal variables linked to the structure (scope and mobility) of their political careers. These matters are analysed through a database in Argentina where the governors historically have been powerful stakeholders; taken from non-edited autobiographic information for the period 1983-2014. Empiric evidence accounts for that provincial leaders possess certain social highlighted features: they are mostly middle aged men of urban middle class and developing traditional professions, most of them with political family links. On the other hand these governors, previous to the conquest of the governorship, depict three types of career modalities according to some data: focused in provincial bureaucracy, immerse in the national Congress and expanded from the municipal political level. Argentina (Thesaurus) • governors • subnational politics • political recruitment • political careers • family relations (author)
KEYWORDS:
Recrutamento político subnacional. Composição social e carreiras políticas dos governadores na Argentina Nos últimos anos, tem crescido o interesse acadêmico pelo estudo dos governadores na América Latina. Contudo, existem muito poucos trabalhos sobre o processo de recrutamento político deles. Este artigo examina o papel de variáveis informais relacionadas com a origem social dos governadores e de variáveis formais vinculadas à estrutura (alcance e mobilidade) de suas carreiras políticas. Essas questões são analisadas na Argentina, onde, historicamente, os governadores têm sido atores poderosos, por meio de uma base de dados autobiográficos inédita para o período de 1983-2014. A evidência empírica mostra que os governadores provinciais possuem certos traços sociais destacáveis: são na maioria homens, de meia-idade e originários de classe média urbana, desenvolvem profissões tradicionais, e um número considerável tem, além disso, vínculos políticos familiares. Por outro lado, os dados indicam que os governadores desenvolvem, principalmente, três modalidades de carreiras prévias à conquista da governação: concentrada na burocracia provincial, integrada com o Congresso Nacional e expandida do nível municipal da política. RESUMO:
Argentina (Tesauro) • governadores • política subnacional • recrutamento político • carreiras políticas • relações familiares (autor) PALAVRAS-CHAVE:
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Introducción En el transcurso de las últimas décadas se ha manifestado un creciente interés de la Ciencia Política por el estudio de los gobernadores de estado en América Latina.1 Esquemáticamente, dentro de esta producción un primer grupo de trabajos examina la capacidad de los gobernadores de influir en el comportamiento legislativo de sus copartidarios en el Congreso y así condicionar la adopción de políticas públicas (Ames 2001; Desposato 2003 y 2004; Carey y Reinhardt 2004; Cantú y Desposato 2012; Cheibub, Figuereido y Linmongi 2009; Jones y Hwang 2005; Jones, Hwang y Micozzi 2009; Kikuchi y Lodola 2014; Rosas y Langston 2011). Una segunda línea de estudios explora cómo las instituciones que regulan la distribución intergubernamental de recursos fiscales y responsabilidades de gasto afectan el balance de poder político entre gobernadores y presidentes (Benton 2009; Bonvecchi y Lodola 2011; Falleti 2010; González 2016; Kemahlioglu 2015; Montero 2004; Rodden 2005). Por último, una tercera corriente investiga la política redistributiva de los gobiernos subnacionales y los retornos electorales asociados a diferentes patrones de gasto público (Albertus 2015; Calvo y Murillo 2004; González y Lodola en prensa; Remmer 2007; Schneider 2005; Stokes 2005). A pesar de las novedosas contribuciones de esta literatura para entender la política subnacional en sistemas federalizados o multinivel de gobierno, no se ha prestado aún suficiente atención al estudio de las élites regionales y los procesos que regulan su ingreso a la actividad política y la orientación de sus carreras profesionales. En particular, son escasos y poco sistematizados los trabajos que indagan qué tipo de políticos gobiernan los estados, cuáles son los atributos individuales y colectivos (en tanto “clase” política) que traen consigo a la gobernación, y qué modalidades de carreras políticas desarrollan para conquistar ese cargo. El presente artículo busca responder estos interrogantes. Para ello, se examina de qué manera un conjunto de variables formales relacionadas con la estructura del carrerismo político, e informales vinculadas con los orígenes sociales de los políticos, intervienen en el proceso de reclutamiento de la élite gubernamental. Estas cuestiones son analizadas en Argentina, donde los gobernadores han sido actores políticos determinantes desde el nacimiento mismo del federalismo (Botana 1977; Molinelli, Palanza y Sin 1999), dominan electoralmente en sus distritos (Lodola y Ciocci 2015), manejan con discrecionalidad un volumen considerable de transferencias federales (Bonvecchi y Lodola 2011; Gervasoni 2010) y controlan las oportunidades de carrera de los políticos, debido a la combinación de reglas electorales centradas 1 Dependiendo del país que se trate, los estados, departamentos o provincias son las unidades territoriales que constituyen el nivel subnacional de gobierno. 87
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en los partidos y mecanismos de nominación descentralizados a escala provincial (De Luca, Jones y Tula 2002; Jones 1997 y 2008; Jones et al. 2002; Lodola 2009). El vacío en la literatura sobre reclutamiento político subnacional es sorprendente, considerando que los gobernadores son popularmente electos en la mayoría de los países de América Latina.2 Además, el cargo de gobernador tiene un atractivo especial para los políticos profesionales ya que ofrece múltiples canales de acceso para distribuir recursos y posiciones, autonomía para implementar políticas, y visibilidad pública para ganar proyección y estatura en la arena política nacional. De hecho, varios analistas sostienen que los políticos valoran la gobernación más que cualquier otro puesto electivo, con la natural excepción de la presidencia (Miguel 2003; Samuels 2003; Smith 1979). Por lo tanto, el examen de cómo operan las rutas formales e informales de entrada al ejecutivo subnacional permite entender quién accede a los nodos territoriales de poder político. El análisis empírico que se discute en este artículo utiliza una base de datos inédita que contiene información biográfica sobre un conjunto de atributos sociales (edad, lugar de nacimiento, origen urbano o rural, lugar de residencia durante la vida adulta, nivel y establecimiento educativo, ocupaciones profesionales, procedencia familiar y lazos parentales con la política), e indicadores detallados de las carreras políticas (secuencia y duración de todas las posiciones electivas y nominadas desempeñadas, así como de todas las candidaturas electorales no exitosas) de cada individuo que ocupó una gobernación en Argentina entre 1983 y 2014, esto es, durante la totalidad del periodo democrático. Debido a que estos datos sólo se refieren a todos los individuos que efectivamente ocuparon la gobernación —y no a todos los candidatos que intentaron ocuparla— no es posible realizar inferencias causales sobre cómo las características formales e informales examinadas afectan la probabilidad de que un individuo (o candidato) se convierta en gobernador. Sin embargo, este estudio permite identificar los perfiles sociales e itinerarios de carreras que predominan en el proceso de reclutamiento político de quienes llegaron a ser gobernadores. Estos atributos y trayectorias pueden ser igualmente frecuentes entre los candidatos no exitosos a la gobernación o, alternativamente, ciertas características sociales y carreras políticas poco frecuentes entre los gobernadores pueden ser aún menos frecuentes entre los candidatos derrotados. En ambos casos, factores no observados explicarían el reclutamiento gubernamental. Aun enfrentando esta limitación, este artículo constituye el primer esfuerzo sistemático por analizar empíricamente durante un lapso
2 Solamente en Chile y los países de América Central son nominados por el presidente, con la excepción de Nicaragua y El Salvador donde la figura del gobernador no está contemplada en las constituciones. 88
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prolongado de tiempo, y para el universo completo de gobernadores, los orígenes sociales y políticos de estos líderes subnacionales. El examen de las biografías personales de los gobernadores argentinos revela la presencia de algunos patrones de reclutamiento. Por un lado, determinados rasgos sociales “privilegiados” son marcadamente frecuentes entre los mandatarios provinciales: ser hombre, medianamente joven y de origen urbano, vivir en ciudades capitales de provincia durante la adultez, poseer estudios universitarios relacionados con una profesión tradicional prestigiosa de clase media, y en un número considerable de casos, tener lazos familiares con élites políticas establecidas. Por cierto, estos antecedentes han habilitado tradicionalmente el ascenso a posiciones relevantes no sólo entre la élite política sino también burocrática, económica, militar, eclesiástica y cultural, tanto en Argentina (De Imaz 1964; Losada 2009) como en otros países de la región (Verner 1974; Smith 1979; Camp 2002), Estados Unidos y varias democracias europeas desarrolladas (Aberbach, Putnam y Rockman 1981; Norris y Lovenduski 1995; Putnam 1976). Por otro lado, el estudio de la estructura de las carreras políticas gubernamentales, esto es, su alcance (o el grado de integración entre posiciones ocupadas que pertenecen a diferentes niveles de gobierno) y movilidad (o la frecuencia y secuencia de cambios entre posiciones de un mismo o diferentes niveles), revela que los mandatarios provinciales desarrollan tres modalidades principales de carreras camino a la gobernación. Un primer grupo, también el más numeroso, construye carreras políticas no integradas o unidireccionales concentrándose en posiciones ofrecidas a nivel provincial, preferentemente vinculadas con la administración pública. Un segundo grupo integra posiciones con el nivel nacional, especialmente con el Congreso, pero sólo luego de haber recorrido parte del itinerario provincial, resultando en carreras algo más largas y dinámicas. Por último, el tercer y menos numeroso de los grupos inicia su recorrido en posiciones municipales para rápidamente moverse al ejecutivo provincial, o más lentamente al legislativo nacional, como estaciones de paso hacia la gobernación. Este trabajo contribuye a la comprensión de la política subnacional en sistemas multinivel de varias maneras. Primero, el estudio de la ruta informal de ingreso a la gobernación permite conocer la composición social del liderazgo político subnacional y especular acerca de las condiciones sociales que favorecen la obtención del poder en los estados. Segundo, debido a que muchas de las variables informales examinadas actúan tempranamente como elementos de socialización de las personas, este estudio también permite reflexionar sobre la conexión entre el origen social de los líderes regionales y sus orientaciones normativas, preferencias políticas, actitudes y comportamientos. Tercero, el examen de la ruta formal de entrada al ejecutivo provincial mediante el análisis de las carreras 89
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políticas de los gobernadores es relevante para comprender el proceso de formación de los liderazgos políticos subnacionales, esto es, qué tipo de posiciones son frecuentes, qué puestos habilitan la captura de la gobernación, en qué medida las carreras están verticalmente integradas y cuál es la dinámica de esa integración. En suma, este trabajo contribuye a la comprensión de cómo se estructura socialmente y se (re) produce el poder político a nivel subnacional. El resto del texto se organiza de la siguiente manera. La segunda sección repasa críticamente la literatura sobre reclutamiento político con énfasis en Argentina. La tercera sección describe la composición social de los gobernadores argentinos a partir del examen de sus orígenes y atributos sociales. La cuarta sección explora los patrones de carrera política desarrollados por los ejecutivos provinciales en el trayecto a la gobernación. La sección final concluye y discute las implicancias de este análisis para el estudio del liderazgo político subnacional.
1. El estudio del reclutamiento político en Argentina La Ciencia Política habitualmente utiliza el concepto carreras políticas o carrerismo político de forma imprecisa para referirse a fenómenos empíricamente vinculados entre sí pero analíticamente diferentes. En efecto, el carrerismo remite a dos fenómenos que suelen estar integrados en la mayoría de los sistemas políticos: el reclutamiento y las ambiciones. Las ambiciones políticas (Samuels 2003; Schlesinger 1966) son los objetivos personales de carrera que se trazan los políticos “racionales” en función de los beneficios relativos que comporta cada cargo (salario, nombramientos, privilegios adicionales, presupuesto, duración de mandato, vulnerabilidad electoral, capacidad de influencia, perspectivas para avanzar en la jerarquía de posiciones), los costos asociados con la intención de ocupar cada cargo (costos de campaña, nivel de exposición y escrutinio público) y la probabilidad de obtener cada cargo (número de puestos disponibles, propiedades del sistema de elección de cargos, riesgo electoral). El reclutamiento político, en cambio, es el proceso a través del cual los partidos o élites establecidas seleccionan, entre los ciudadanos socialmente favorecidos y políticamente motivados, aquellos que pueden alcanzar posiciones de influencia política significativa (Putnam 1976, 46). Este proceso, a su vez, puede ser divido en dos instancias: la de certificación y la de nominación (Camp 1982, 463). La primera consiste en la selección de individuos con base en ciertos requisitos formales e informales exigibles a un futuro líder influyente. Los requisitos formales típicamente se refieren a la trayectoria política de los candidatos o, más específicamente, a la estructura de sus carreras políticas, definida aquí a partir de dos dimensiones de análisis: el alcance o integración vertical de posiciones entre 90
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diferentes niveles de gobierno, y la movilidad o frecuencia y secuencia con que se practican cambios entre diferentes posiciones políticas. Los informales, por su parte, remiten a factores de naturaleza más estructural como la edad, el género, la ubicación geográfica, el nivel socioeconómico, la educación y la procedencia familiar. La segunda fase del proceso de reclutamiento consiste en la nominación oficial de un individuo para ocupar un cargo. Los factores determinantes aquí remiten a variables de orden institucional (por ejemplo, el sistema electoral, la magnitud del distrito, la extensión de los mandatos y las cláusulas de reelección) y partidario (en especial, el grado de organización y centralización del proceso de nominaciones). Este artículo se concentra únicamente en el fenómeno del reclutamiento político en su instancia de certificación.3 El estudio del reclutamiento político y de los procesos de profesionalización de la política en Argentina ha sido fragmentario y dedicado casi exclusivamente al análisis de actores políticos nacionales. El intento pionero de explorar la fisonomía de los grupos de poder en el país es de De Imaz (1964), quien elabora una amplia colección de ensayos sobre políticos civiles, militares, dirigentes rurales, empresarios e industriales, dignatarios eclesiásticos y sindicalistas utilizando una muestra de líderes para el periodo 1936-1961. En el plano más restringido de las élites parlamentarias, el estudio seminal de Cantón (1964) describe el perfil social (mayormente profesionales ligados al derecho y la medicina junto con propietarios y altos funcionarios) y la dinámica de incorporación de los representantes al Congreso entre 1889 y 1955, notando la presencia de carreras políticas ascendentes escalonadas entre niveles de gobierno. Varias contribuciones en esta misma dirección enfatizan el rol de las estructuras y liderazgos partidarios como mecanismos de reclutamiento, e identifican una serie de cualidades sociales y datos puntuales de carrera para diferentes cohortes de legisladores nacionales. Así, por ejemplo, Ferrari (2008) describe el perfil de los diputados de Buenos Aires y Córdoba durante 1916-1930, destacando el pasaje gradual de un universo heterogéneo de carreras políticas a otro donde la militancia partidaria aparece como el atributo de mayor importancia para la selección de candidatos y las posiciones en la administración pública como la base para ascender en la jerarquía de cargos. Por su parte, Panosyan y Goretti (1985) analizan las características de los legisladores victoriosos en las elecciones limitadas de 1963 y 1973, mientras que otros trabajos alternativamente describen las posiciones sociales de origen, las trayectorias educativas, ocupacionales y políticas de diferentes conjuntos de diputados y senadores en los primeros años de la transición democrática (Canelo 2011a; De
3 Para un análisis de la instancia de nominación en América Latina, ver Siavelis y Morgenstern (2008). 91
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Riz y Feldman 1990; Molinelli 1991a y 1991b; Molinelli, Palanza y Sin 1999). En breve, estos estudios muestran que el reclutamiento legislativo comprende un segmento relativamente amplio de la sociedad con perfiles educacionales comunes, un origen preponderantemente urbano de clase media, aceitados vínculos formales con la actividad política y la preponderancia de carreras políticas vinculadas a las estructuras partidarias provinciales. Las investigaciones sobre reclutamiento político que utilizan actores subnacionales como unidades de análisis, en particular gobernadores, son aún menos frecuentes. El propio De Imaz (1964) ofrece apenas algunas referencias indirectas a los gobernadores y sus conclusiones se basan en una muestra sorprendentemente pequeña que sólo incluye dieciocho individuos de tres provincias. Desde una perspectiva historiográfica, Canelo (2011b) examina el perfil de los gobernadores nominados durante el periodo militar de 1976-1983. Con base en información sobre 98 individuos, 26 de ellos civiles, la autora describe los patrones de reclutamiento desplegados por el régimen. Con relación a los gobernadores de procedencia militar, las juntas mostraron una tendencia a designar oficiales retirados de alta jerarquía junto con militares en actividad de menor rango y experiencia en funciones gubernamentales. Por el lado de los gobernadores civiles, la tendencia fue a nominar políticos profesionales con experiencia política previa a la dictadura junto a funcionarios cercanos a los gobernadores salientes sin trayectoria política ni militancia partidaria. Para el periodo democrático, el único análisis es de De Luca (2008, 205-215), quien sostiene que el control del proceso de nominación de candidatos en manos de la dirección provincial de los partidos políticos resulta en aspirantes a las gobernaciones que son miembros naturales de los partidos (party insiders) capaces de construir su propia maquinaria política o movilizar la estructura del partido a su favor. Este resultado difiere del observado en Brasil, donde factores ideológicos y regionales parecen determinar el tipo de candidato gubernamental. En efecto, Power y Mochel (2008, 229-238) evidencian que los candidatos a la gobernación procedentes de partidos de izquierda y de estados competitivos (aquellos donde la política no es controlada por una clique personal o un clan político familiar) tienden a construir carreras políticas más estrechamente ligadas a una organización partidaria que los candidatos de partidos de derecha y de estados oligárquicos cuya pertenencia está directamente vinculada a los clanes políticos dominantes. Como se discute en las próximas secciones, los gobernadores argentinos comparten algunas credenciales sociales con las élites parlamentarias mencionadas en este apartado, pero también presentan sus propias particularidades, especialmente respecto a ciertos rasgos de procedencia social y vínculos familiares
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con la política, así como con relación a las modalidades de carreras políticas desplegadas con anterioridad a ocupar la gobernación.
2. La composición social de los gobernadores argentinos En prácticamente toda sociedad, sin importar el sistema de estratificación reinante, las personas que poseen determinadas características sociales “deseables” tienden a ocupar espacios profesionales de mayor relevancia. La posesión de esos atributos sociales también suele constituir una ventaja decisiva en la búsqueda y el mantenimiento de poder político. Para explorar esta cuestión a nivel subnacional, a continuación se traza la incidencia cualitativa de un conjunto de rasgos sociales sobre el reclutamiento de los gobernadores en Argentina. La discusión remite a cualidades informales que la literatura sociológica de élites identifica como determinantes cruciales, con una influencia sostenida en diferentes periodos históricos y modelos políticos, de quien accede al poder. Estas cualidades incluyen el género, la edad, la procedencia rural o urbana, el lugar de residencia durante la adultez, el tipo y lugar de educación, las profesiones, y los lazos familiares con la política.4 La información empírica proviene de una base inédita de datos biográficos y de carreras políticas que incluye a cada uno de los gobernadores activos, esto es, todos aquellos individuos que ocuparon una gobernación por medio del voto popular o que reemplazaron al gobernador electo por al menos seis meses consecutivos entre 1983 y 2014.5 La construcción de la base comprendió el tratamiento exhaustivo de numerosas fuentes secundarias incluyendo estudios que recopilan datos personales de políticos, libros periodísticos sobre familias y líderes políticos, (auto) biografías políticas, listados oficiales de funcionarios de los poderes ejecutivos y legislativos a nivel nacional, provincial y municipal, datos oficiales sobre candidaturas, fotografías de boletas partidarias almacenadas en archivos de la Cámara Nacional Electoral, y algunas publicaciones online (incluidos periódicos locales, artículos de revistas y obituarios) en las que se menciona a los políticos de interés. Seguramente el material recolectado tiene limitaciones, pero permite identificar con precisión en un periodo razonablemente extenso de tiempo una
4 No fue posible construir datos sistemáticos sobre algunos indicadores críticos vinculados con el origen social de los gobernadores, tales como sus niveles de ingreso, la ocupación del padre (aunque se discutirá este tema más adelante) y los vínculos de amistad con otras élites. 5 Este criterio excluye nueve individuos que sólo ocuparon la gobernación por algunos días o semanas. También se excluyen nueve interventores federales nombrados durante el periodo de estudio por el poder ejecutivo nacional para normalizar situaciones de conflicto interno en algunas provincias. 93
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serie de regularidades sobre la composición social del liderazgo subnacional y sus patrones de carreras. La muestra utilizada comprende 141 gobernadores activos: 116 gobernadores electos, 17 vicegobernadores electos y 8 gobernadores interinos.6 ¿Qué tipo de políticos capturan el poder en las provincias argentinas? ¿Cuáles son las credenciales sociales que facilitan ese acceso privilegiado? Las primeras variables informales que permiten delinear la fisonomía de las élites gubernamentales son el género y la edad. En Argentina, los gobernadores tienden a ser hombres. Sólo 5 mujeres (3,5% de la muestra) ocuparon la gobernación desde el resurgimiento de la democracia. La mayoría de estas se destacan por tener relaciones de parentesco con familias o figuras políticas (típicamente, maridos gobernadores) y una estructura de carreras en la que predominan los cargos partidarios en la administración pública provincial y municipal. Si bien varias mujeres más fueron vicegobernadoras y otras tantas candidatas al ejecutivo provincial, algunos estudios sugieren que la inclusión femenina en política promovida por las leyes de cuotas devino en el desarrollo de carreras legislativas pero no habilitó la presencia de mujeres en puestos ejecutivos de alto valor y protagonismo político (Caminotti, Rotman y Varetto 2011).7 Por otro lado, los políticos argentinos llegan a la gobernación a edades intermedias una vez que sus carreras políticas están avanzadas, como se demuestra en la próxima sección. De hecho, el gobernador promedio accede al cargo a la edad de 51,7 años mientras que poco más de dos tercios se ubican en el franja etaria 45-64, siendo pocos los gobernadores menores (21%) o mayores (11%) a estas edades. Este hallazgo es consistente con varios estudios previos que reportan una relación similar entre edad y ocupación de puestos políticos relevantes en Estados Unidos (Lehman 1953; Schlesinger 1966) y Europa (Norris y Lovenduski 1995). En Argentina, los patrones etarios de reclutamiento gubernamental exhiben cierta variación partidaria y regional. Dentro de los partidos que al menos una vez ocuparon una gobernación, el Partido Justicialista (PJ) recluta una mayor proporción de gobernadores jóvenes: el 75% de ellos tienen menos de
6 Sólo se considera el primer mandato de los gobernadores que ocuparon el cargo en más de una oportunidad. Los vicegobernadores e interinos asumieron en promedio la gobernación durante 15,6 meses consecutivos, ya sea porque el gobernador electo murió en el cargo (3 casos), asumió la presidencia (4), fue nominado en el gabinete nacional (2), ocupó una diputación (1), renunció al cargo (11) —usualmente para evitar un proceso de juicio político— o fue destituido por este mecanismo (4). Es importante notar que no existen motivos para excluir del análisis a los vice e interinos ya que sus perfiles sociales y carreras políticas son esencialmente similares a las de los gobernadores electos. De todas maneras, en el texto se indica si existen discrepancias en los resultados. 7 De las 5 gobernadoras, 3 fueron popularmente electas y 2 vice a cargo. Por otra parte, sólo 13 mujeres fueron vicegobernadoras en el periodo analizado. Esta figura representa el 6% de los individuos que ocuparon ese cargo. 94
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55 años. Mientras que la Unión Cívica Radical (UCR) y los Partidos Pequeños y Provinciales (PP) exhiben menor renovación: 52 y 48% ubicados en esa misma franja de edad, respectivamente.8 En cuanto a la variación regional, la edad promedio de los gobernadores de la región AMBA (53,7 años) y del Noroeste (53,2 años) es algo mayor que la media, mientras que los mandatarios del Noreste son marcadamente más jóvenes (48,1 años).9 Un segundo grupo de atributos sociales que afecta la certificación de candidatos a ser reclutados e influye, ampliando o limitando, las oportunidades de carrera, se refiere a las características demográficas del liderazgo político (Camp 1974 y 2002; Putnam 1976; Smith 1973). El lugar de nacimiento y el lugar de residencia en la adultez condicionan el ingreso y el recorrido por la vida política, ya que determinan la extensión de los contactos y redes personales que los individuos pueden establecer con los círculos de élites. De esta manera, quienes nacen y viven en grandes ciudades aumentan la oportunidad de generar vínculos estrechos con élites establecidas y con futuras élites de su misma generación al compartir establecimientos educativos, ámbitos de gobierno, ocupaciones profesionales, actividades sociales y culturales que generan lazos perdurables de amistad y parentesco. Los indicadores más comunes del lugar de nacimiento son si el político nació en la misma región que representa y si proviene de un entorno rural o urbano. Poco más del 68% de los gobernadores argentinos nació en la provincia que gobernaron. Esta cifra puede parecer baja pero es prácticamente la misma que se observa a nivel de la población en general. Según los censos nacionales, la migración interna de la población nativa aumentó fuertemente a partir de la segunda mitad del siglo pasado para convertirse en el factor dominante del fenómeno migratorio.10 Concretamente, entre 1914 y 1970 el promedio de la población no nativa en las provincias argentinas alcanzó el 69,3%. El mayor porcentaje de gobernadores no nativos (51%) pertenece a las provincias de la Patagonia, creadas en los años cincuenta y donde sólo recientemente se establecieron de forma continua varias generaciones de familias políticas locales. Por otro lado, con independencia del partido, la región y la cohorte gubernamental (definida por la década de nacimiento), los gobernadores mayoritariamente tienen una procedencia 8 En las categorías PJ y UCR se incluyen todas las expresiones partidarias y frentes electorales que se identifican como peronistas y radicales respectivamente. Los partidos pequeños son: Afirmación para una República Igualitaria, Frente Grande, Partido Socialista, y Propuesta Republicana. Los provinciales incluyen: Partido Acción Chaqueña, Partido Autonomista Liberal, Partido Nuevo, Movimiento Popular Neuquino, Partido Renovador de Salta, Partido Bloquista, Cruzada Renovadora, Movimiento Popular Fueguino, y Fuerza Republicana. 9 La región del AMBA incluye la ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires. 10 Se consultaron los censos nacionales de 1914, 1947, 1960 y 1970. Los gobernadores incluidos en la base de datos nacieron entre 1913 y 1974. 95
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urbana: el 87% nacieron en una localidad urbana y cerca de la mitad de estos en una capital de provincia.11 Si bien este patrón geográfico es esperable en un país como Argentina que tiene tasas relativamente altas de urbanismo, los ejecutivos provinciales están claramente sobrerrepresentados en comparación con el resto de la población puesto que el promedio de residentes urbanos en el periodo de estudio alcanza el 67%. En ocasiones es menos relevante el lugar de nacimiento para comprender el ingreso de los individuos a la política y el desarrollo de sus carreras que el lugar de residencia en la vida adulta. Es en el contexto de la adultez cuando las personas generan sus redes de contactos, construyen sus carreras profesionales y eventualmente incursionan en la actividad política. Si los gobernadores argentinos son clasificados de acuerdo con la ciudad de residencia en la adultez, se observa una preponderancia abrumadora de las capitales de provincia. En efecto, el 70% de ellos pasaron la mayor parte de sus vidas —y comenzaron sus carreras políticas— en una ciudad capital, el 13% en una ciudad grande o mediana, y sólo el 17% permanecieron durante buena parte de sus vidas adultas —y se lanzaron a la política— en una ciudad pequeña (con menos de 10.000 habitantes) o en una comunidad rural. Estos valores son similares entre diferentes cohortes de gobierno pero presentan algunas diferencias a nivel regional, con los mandatarios del Noreste y la Patagonia que son menos capitalinos. Por el lado de las diferencias partidarias, el PJ recluta una mayor proporción de gobernadores en las capitales de provincia (76%) que el resto de las fuerzas políticas, en especial la UCR (48%). Un tercer rasgo social que se relaciona con el origen socioeconómico de las élites dirigentes es la educación. Aun cuando el nivel educativo no es condición necesaria para acceder a puestos electivos, los atributos sociales de las élites políticas en el mundo muestran el creciente peso de la educación universitaria, en especial para ocupar posiciones de jerarquía en la estructura de cargos. En este sentido, los gobernadores argentinos son considerablemente educados habida cuenta de que el 84% posee título universitario (comparado con sólo el 8,7% de la población argentina en 2001), el 9% completó estudios terciarios en algún campo (usualmente tecnicaturas) o inició pero no finalizó los estudios universitarios, y apenas el 7% sólo tiene estudios secundarios completos. El nivel educativo de los gobernadores del PJ y la UCR se ubica en torno al promedio nacional, mientras que los mandatarios pertenecientes a los partidos pequeños y provinciales son algo menos educados puesto que sólo el 73% tiene estudios universitarios. También lo son los gobernadores de la región patagónica donde 11 Se consideran áreas urbanas las localidades que superan los 2.000 habitantes según el corte establecido por los censos nacionales utilizados. 96
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el 17% no cursó estudios superiores y otro 14% realizó alguna tecnicatura. Si bien un alto porcentaje de los mandatarios provinciales tiene formación universitaria, un número muy reducido de estos (10 casos o el 7%) realizó estudios de posgrado en el país (8 casos) o en el extranjero.12 Los rasgos educativos de las élites gubernamentales también están profundamente determinados por la elección del lugar de estudio (Camp 1974; 2002), debido a que en Argentina existen diferencias sustanciales en el contenido curricular, los cuerpos de profesores, el ambiente ideológico de las universidades públicas y privadas, y en el interior de unas y otras. En primer lugar, como se aprecia en la figura 1, la abrumadora mayoría (91%) de los gobernadores con estudios universitarios se graduó en una institución pública. Esto puede deberse tanto a la estructura de la educación superior —libre y gratuita— en Argentina, donde la universidad ha sido tradicionalmente un espacio de iniciación política de sectores medios que no provenían de esa actividad (Sigal 2002), como al hecho de que las universidades privadas fueron creadas con posterioridad a que la mayoría de los gobernadores comenzaran a cursar sus estudios.13 En segundo lugar, se observa que los dos establecimientos universitarios con mayor tradición y tamaño del país, tal como ha sucedido con la élite parlamentaria (Cantón 1964; Ferrari 2008), dominan la formación profesional de los gobernadores: la Universidad Nacional de Córdoba y la Universidad de Buenos Aires, de donde se graduaron el 28 y el 22% respectivamente. Luego se advierte una tendencia a la heterogeneidad de la procedencia universitaria, resultado también de un sistema educativo superior abierto que no se ha limitado a las élites. Por un lado, se encuentra un conjunto de universidades públicas nacionales que incluye establecimientos fundados en las primeras décadas del siglo XX, como la Universidad Nacional del Litoral (11%), la Universidad Nacional de La Plata (7%) y la Universidad Nacional de Tucumán (3%); otros creados entre los años treinta y sesenta, como la Universidad Nacional del Nordeste (8%), la Universidad Nacional de Cuyo (3%) y la Universidad Nacional de Rosario (3%); y varios más localizados en el interior del país durante la década de 1970 con el propósito de descentralizar el mercado universitario. Por otro lado, se ubica un grupo menor de universidades privadas formadoras de mandatarios provinciales (11%) entre las que se destacan las administradas por órdenes religiosas.14 12 Los gobernadores sin estudios universitarios son fundamentalmente empresarios, comerciantes, militares, sindicalistas y trabajadores del funcionariado público. Entre quienes realizaron posgrados se destacan los abogados, economistas y médicos que suelen elegir temáticas acordes con sus especialidades de grado. 13 La gratuidad universitaria oscurece la relación entre origen socioeconómico y nivel educativo. Desafortunadamente, no fue posible obtener datos precisos sobre la dinámica de escolarización de los gobernadores —esto es, los colegios primarios y secundarios a los que asistieron— para así identificar su origen de clase. 14 Estas universidades están identificadas con un símbolo en la nota que acompaña la figura 1. 97
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Figura 1. Lugar de estudio de los gobernadores, 1983-2014 30
25
20
15
10
5
0 UNC
UBA
UNL
Privadas UNNE
UNLP
UNCU
UNR
UNT
Otras públicas
Notas: (1) Los valores expresan porcentajes. (2) N= 115. No se encontró información para 4 gobernadores. (3) Las siglas indican: Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad de Buenos Aires (UBA), Universidad Nacional del Litoral (UNL), Universidad Nacional del Nordeste (UNNE), Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Universidad Nacional de Cuyo (UNCU), Universidad Nacional de Rosario (UNR), y Universidad Nacional de Tucumán (UNT). La categoría privadas incluye: Universidad Católica Argentina (†) 6 casos, Universidad del Salvador (†) 2, Universidad del Norte Santo Tomás de Aquino (†) 2, Universidad de Mendoza 1, y Universidad Argentina de la Empresa 1 caso. Otras públicas incluye: Universidad Nacional de La Pampa 1 caso, Universidad Nacional de Misiones 1, Universidad Nacional de Río Cuarto 1, Universidad Nacional del Sur 1, y Universidad Tecnológica Nacional 2 casos. Fuente: Elaboración propia con base en Lodola (2015).
Una de las formas más directas de evaluar la influencia combinada de la educación y los factores sociodemográficos hasta aquí analizados sobre el reclutamiento político subnacional, es a través de las ocupaciones profesionales de los gobernadores. Esto es así porque el estatus ocupacional es un indicador bastante preciso del capital social y la posición socioeconómica de un individuo al momento de iniciar una carrera política. En el proceso de recolección de información fueron identificadas 33 profesiones que fueron agrupadas en 14 categorías ocupacionales, tal como se muestra en la figura 2.15 Los datos indican que la mayoría de los gobernadores
15 Las profesiones fueron agrupadas como sigue. Derecho: abogado, escribano. Medicina: médico, odontólogo, farmaceuta, veterinario. Ingeniería: ingeniero, geólogo, informático. Economía: economista, contador, licenciado en marketing, administrador de empresas, bancario. Medios: propietario de medios, periodista. Educación: maestro. Sector público: funcionario de carrera. 98
Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
tienen ocupaciones de clase media, confirmando trabajos previos sobre élites legislativas en Argentina (Canelo 2011a; Cantón 1964; De Imaz 1964; Ferrari 2008), Estados Unidos (Bonica 2016) y Europa (Inter-Parliamentary Union 2008). Se advierte que predominan las profesiones liberales “tradicionales”, abrumadoramente el derecho (43%) y bastante más atrás la medicina (14%), y profesiones “técnicas” como la ingeniería (13%) y la economía (10%). Un segundo detalle que vale la pena subrayar es la proporción relativamente alta (16%) de gobernadores con credenciales empresariales. Este valor, sin embargo, debe ser interpretado con cautela ya que en esta categoría se incluyen empresarios importantes como Daniel Scioli (electrodomésticos), Mauricio Macri (automotriz), Ramón Puerta (yerba mate), los hermanos José Antonio y Raúl Romero Feris (ganadería) y Hernán Cornejo (azúcar), junto con otros pequeños y medianos empresarios y comerciantes de diferentes rubros (mensuras y loteo, supermercados, hotelería, gráfica, bienes raíces, venta de automóviles), cuyos negocios en muchos casos fueron el vehículo para lanzarse a la vida política. Nótese, además, que un porcentaje marginal (5%) de gobernadores está directamente relacionado con el sector agropecuario. Este fenómeno de baja representatividad política de los intereses agrarios en las gobernaciones argentinas también es evidente en el ámbito legislativo nacional como demuestran algunos trabajos recientes (Canelo 2011a; Freytes 2015). Detrás de las profesiones liberales y empresariales, se aprecia que el 7% de los ejecutivos provinciales (casi todos pertenecientes al PJ) tuvieron previamente algún tipo de actividad sindical. En ningún caso se trata de sindicalistas con reconocida presencia nacional y solamente algunos de ellos llegaron a ocupar la conducción provincial de un sindicato. Luego, un porcentaje similar de gobernadores (6%) realiza actividades vinculadas con el sector de medios de comunicación. Mayormente son propietarios de medios gráficos provinciales como Atilio Viglione (Diario El Chubut), los ya citados Romero Feris (El Litoral, Corrientes), Vicente y Ramón Saadi (La Voz, Catamarca), Roberto y Juan Carlos Romero (El Tribuno, Salta), y los hermanos Adolfo y Alberto Rodríguez Saá (Diario de la República, San Luis). Asimismo, se aprecia que las profesiones relacionadas con la educación (5,7%), las tecnicaturas (3,5%) y las ciencias sociales (2,8%) no son relevantes. Lo mismo se constata respecto al funcionariado público (4,2%), en gran parte debido a la ausencia de instituciones formadoras de altos funcionarios y políticos profesionales en el país. Por último, debe notarse la escasa presencia de gobernadores amateur procedentes del mundo del espectáculo y las celebridades (1,4%), y la desaparición Tecnicaturas: técnico mecánico, químico, gráfico, construcciones, estadista. Ciencias sociales: politólogo, comunicólogo, sociólogo. Deporte y arte: automovilista, cantante. 99
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de la profesión militar junto con los denominados partidos militares creados en la transición democrática por liderazgos provinciales de esa extracción. Figura 2. Ocupación profesional de los gobernadores, 1983-2014 Derecho Medicina Ingeniería Economía Empresariado Agronegocios Sindical Medios Educación Sector Público Tecnicaturas Ciencias Sociales Deporte y Arte Militar 0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Notas: (1) Los valores expresan porcentajes. (2) Se consideran todas las profesiones de cada gobernador por lo que el porcentaje total excede 100. Fuente: Elaboración propia con base en Lodola (2015).
Una última variable de importancia que afecta el reclutamiento político y las oportunidades de carrera son los lazos familiares y de amistad. Tener un familiar o amigo cercano que sea reconocido como una figura política facilita el lanzamiento y desarrollo de una carrera profesional exitosa. Esto es así porque los familiares y amigos influyentes sirven como soporte electivo en el sistema de reclutamiento, particularmente en la instancia “informal” de certificación y aún más donde esta es dominada o apadrinada por un grupo reducido de personas. La evidencia empírica suele confirmar estas observaciones. Camp (1982; 2010), por ejemplo, documenta que existe un alto porcentaje de líderes políticos mexicanos en el periodo 1935-1980 que provienen de familias políticamente establecidas. Por otra parte, estudios legislativos en Estados Unidos reportan que la prevalencia de dinastías políticas en el Congreso es mayor que en otras profesiones, y que los legisladores con más tiempo (mandato) en la Cámara tienen una mayor probabilidad de que ingrese un familiar cercano en el futuro (Dal Bó, Dal Bó y Snyder 2009). Este hallazgo también se replica en otras democracias menos avanzadas como Filipinas, donde más de la mitad de los legisladores nacionales 100
Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
y gobernadores provienen de una familia política (Querubín 2016). Finalmente, varias investigaciones sobre comportamiento electoral demuestran que la performance de políticos “dinásticos” en Estados Unidos (Feinstein 2010) y Japón (Asako et al. 2015) es significativamente superior a la de quienes no provienen de una familia política, aun controlando los atributos individuales de los candidatos. Tal vez una de las variables más difíciles de medir es el pasado familiar de los políticos. La información disponible es fragmentada y sesgada hacia los individuos de mayor importancia. Así, solamente fue posible obtener datos certeros sobre el origen familiar del 44% de los gobernadores que componen la muestra. En caso de tratarse de una familia política activa —definida como aquella en la que al menos un pariente cercano, ya sea por razones de sangre o matrimonio, se involucró prominentemente o de manera profesional en la actividad política—, se codificaron todas las posiciones ocupadas por cada uno de los familiares identificados como cercanos del gobernador.16 Si estos no ocuparon cargos, se consignó que el gobernador procedía de una familia con militancia política. Por cierto, la discusión que sigue se fundamenta en datos incompletos y no necesariamente representativos, pero permite generar cierto conocimiento sobre el peso relativo de los vínculos familiares en la constitución del liderazgo subnacional en Argentina. La pertenencia de los gobernadores a familias políticas activas es relativamente importante alcanzando el 48% de los ejecutivos provinciales para quienes se obtuvieron datos parentales, o al 22% de la muestra total. Este número es significativo, especialmente considerando que la gobernación es un cargo exclusivo. Aun cuando no existen datos al respecto, no hay motivos de peso para suponer que casi un cuarto de la población argentina pertenezca a familias políticas. La figura 3 proporciona detalles de las familias políticamente prominentes indicando la cantidad de familiares que ocuparon los cargos políticos que se indican, con anterioridad a que el gobernador en cuestión asumiera el cargo.17 Para cada familiar se considera únicamente la posición ocupada más importante en la jerarquía de cargos que se asume en la figura. Los resultados indican que dentro de las posiciones frecuentemente ocupadas por los familiares políticos cercanos a los gobernadores se destacan ampliamente la de gobernador (24 casos), seguida por la de miembro de gabinete nacional o provincial (7), y bastante más atrás la de legislador nacional (3), intendente (3) y legislador provincial o municipal (3).
16 Se consideran familiares cercanos los/las abuelos, padres, hermanos, tíos, primos, cónyuges y suegros. 17 El vínculo de familia sólo se considera una vez y en dirección de la influencia familiar. Por ejemplo, si los gobernadores A y B son parientes, y A fue gobernador antes que B, se considera el vínculo A-B y no el B-A. De la misma manera, si C es familiar de A y B, se considera la relación C-A y no C-B. 101
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Figura 3. Lazos políticos familiares de los gobernadores, 1983-2014 16 14 12 10 8 6 4 2 0
Abuelo
Padre
Gobernador
Gabinete
Hermano Senador
Tío Diputado
Primo Intendente
Esposo
Suegro
Legislador/Concejal
Notas: (1) Los valores expresan cantidades. (2) N gobernadores: 30; N familiares: 40. (3) Gabinete incluye jueces de la Corte Suprema de Justicia. Fuente: Elaboración propia con base en Lodola (2015).
Estos resultados sugieren que en algunas provincias los gobernadores son parte y expresión de una élite política que ha sido estable por varias generaciones, en ciertos casos extendiéndose hacia atrás hasta la lucha por la independencia. Algunos de los ejemplos más notables incluyen a los hermanos Rodríguez Saá en San Luis, los Romero Feris en Corrientes, los Romero y los Cornejo en Salta, los Sapag en Neuquén y los Saadi en Catamarca, aunque los jefes políticos de estas últimas dos familias hayan sido descendientes de prósperos inmigrantes libaneses. En la mayoría de estos distritos el reclutamiento gubernamental parece ser un proceso cerrado a nuevos aspirantes y bajo el control de un grupo pequeño y selecto. Esto no significa ausencia de competencia por la posición de gobernador, sino que la real competencia ocurre dentro del partido de gobierno entre un número de precandidatos o facciones internas. A pesar de su significancia intrínseca, el descubrimiento de que casi un cuarto de los gobernadores argentinos provienen de conspicuas familias políticas no debe ocultar el hecho de que la gran mayoría de los mandatarios provinciales comparten orígenes de clase media. En la búsqueda de datos sobre familias políticas fue posible identificar, a través de diferentes tipos de menciones (procedencia familiar, profesión del padre y la madre, barrio de nacimiento y crianza, nombre de los colegios primarios y secundarios a los que acudieron, profesiones de los hermanos/as), que aproximadamente la mitad de los gobernadores incluidos en 102
Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
el universo de análisis de este estudio pertenecen a núcleos familiares de sectores medios.18 Los ejemplos abundan. Uno de los casos que mejor ilustra este patrón es el de Eduardo Duhalde. Senador nacional, dos veces gobernador de la provincia de Buenos Aires, vicepresidente en una ocasión, y presidente interino tras el estallido de la crisis social y política de 2001, Duhalde es el hijo de un empleado bancario descendiente de inmigrantes vascos pastores de ovejas que se afincaron en Lomas de Zamora, un municipio localizado en el sur del Conurbano Bonaerense, a principios del siglo XX. Siempre estudió en escuelas públicas, de su ciudad y de la vecina Temperley. El mismo Duhalde cuenta que conoció a su mujer —una reconocida política, también de clase media, apodada Chiche— cuando era adolescente, una tarde de verano mientras trabajaba como guardavidas en las piletas de un club de la zona. Militante peronista desde joven, una vez que se graduó de abogado laboralista en la UBA consiguió su primer empleo en el municipio de su ciudad natal como notario en el Departamento de Asuntos Legales. Luego, a instancias del Sindicato de Trabajadores Municipales, participó de la lista de concejales municipales que ganó las elecciones de 1973. Un año después, la muerte del intendente electo abrió una disputa interna por la sucesión. Duhalde quedó del lado vencedor y asumió la intendencia para completar el mandato trunco. En suma, este y otros ejemplos similares parecen indicar que la política subnacional argentina también habilitó un espacio para la movilidad social ascendente.
3. La estructura de las carreras políticas gubernamentales Como se mencionó en la introducción, el proceso de reclutamiento político no sólo comporta la certificación de potenciales candidatos con base en la adscripción de ciertos atributos individuales socialmente deseados, sino también en función de criterios formales como la experiencia política previa. ¿Cuáles son, entonces, las posiciones políticas e itinerarios de carrera de quienes llegan a la cumbre política en las provincias argentinas? Hay muchas maneras de intentar responder esta pregunta, en parte debido a la propia estructura multinivel de la organización política argentina que multiplica el número de posiciones disponibles y alienta la acumulación de
18 La información tiene limitaciones, no está recolectada ni codificada de manera sistemática y cubre pocos casos. El análisis, por lo tanto, es impresionista y tentativo pero en esencia captura el contenido cualitativo de la información recolectada. Además, no existen a priori razones para esperar que los gobernadores de quienes no se obtuvieron datos sean marcadamente diferentes en sus orígenes a estos mandatarios. En realidad, es más probable que sean similares ya que suele haber menos información sobre políticos con una procedencia de clase media que sobre descendientes de familias políticas influyentes. 103
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cargos. Para simplificar la discusión, en esta sección se examina la estructura de las carreras políticas de los gobernadores en torno a dos dimensiones analíticas. La primera se refiere al alcance de las carreras, o al grado de integración vertical entre arenas separadas de posiciones políticas que pertenecen a diferentes niveles de gobierno. De esta manera, las carreras pueden ser territorialmente integradas o unidireccionales. En el primer caso, los políticos combinan (o integran) en el tiempo una carrera de posiciones ofrecidas en diferentes jurisdicciones territoriales. En el segundo caso, se concentran enteramente en posiciones de un único nivel de gobierno. En ambos casos, las carreras unidireccionales e integradas pueden tener trayectorias que se concentran en el ejecutivo, el legislativo o el administrativo, dependiendo de cuáles sean las posiciones dominantes ocupadas. La segunda dimensión de análisis remite a la movilidad de las carreras, o la frecuencia y secuencia con que los políticos cambian de puestos sin importar el nivel de gobierno al que estos pertenezcan. De tal forma, las carreras pueden ser dinámicas o estáticas. La tabulación cruzada de estas dos dimensiones produce, naturalmente, cuatro tipos ideales de carreras políticas. El argumento central es que los gobernadores argentinos del periodo estudiado despliegan tres modalidades de carreras políticas con anterioridad a la conquista de la gobernación. El grupo más numeroso de mandatarios desarrolla un patrón de carreras unidireccional, concentrándose en posiciones administrativas a nivel provincial de manera relativamente estática. El segundo grupo adopta una modalidad integrada provincial-nacional de carreras, transitando inicialmente por posiciones ejecutivas en el distrito para luego moverse lentamente al plano nacional, en particular al Congreso. Por último, la tercera y menos frecuente de las modalidades de carreras gubernamentales se inicia en posiciones municipales electivas (sobre todo intendencias) y se integra en forma rápida con puestos provinciales y algo más lentamente con el Congreso nacional, en ambos casos como estaciones de paso hacia la gobernación. La tabla 1 proporciona información detallada sobre todas las posiciones electivas y nominadas ocupadas con anterioridad al inicio de sus primeros mandatos por cada uno de los gobernadores argentinos activos del periodo 1983-2014. En la tabla se distinguen dos indicadores diferentes de carrerismo político que permiten visualizar el grado de integración vertical de las carreras gubernamentales: la última posición ocupada por los mandatarios provinciales antes de asumir, y todas las posiciones —excluida la última— ejercidas en algún momento de sus carreras políticas previas a conquistar la gobernación.19 El primer indicador es
19 En promedio, el lapso de tiempo transcurrido entre la última posición ocupada por los políticos y la asunción como gobernadores es de 2 años (en el 66% de los casos, el cambio de posición fue inmediato). Si se excluye a la primera cohorte gubernamental de 1983 el promedio es de 1 año. 104
Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
una medida agregada de cuáles son las posiciones políticas comúnmente ejercidas en el camino hacia la gobernación. El segundo indica qué puestos eventualmente sirven como trampolines para alcanzarla. En total se listan 12 posiciones políticas ordenadas según el nivel de gobierno al que corresponden y la naturaleza del puesto. Se agregan dos categorías adicionales, cargo partidario y amateur, para dar cuenta de los políticos que acceden al gobierno de la provincia desde un puesto en la estructura organizacional del partido que representan, y los outsiders que carecen de trayectoria política previa, respectivamente. Tabla 1. Patrones de carrera política gubernamental Posición Nivel Nacional Ejecutivo Vicepresidente Funcionario Nacional Legislativo Senador Diputado Nivel provincial Ejecutivo Gobernador Vicegobernador Funcionario Provincial Legislativo Senador Diputado Nivel Municipal Ejecutivo Intendente Funcionario Municipal Legislativo Concejal Cargo partidario Amateurs
Última posición ocupada
Posición ocupada en algún momento
29 4,2 2,1 2,1 24,8 13,5 11,3
34,7 15,6 -15,6 19,1 3,5 15,6
37,6 24,1 3,5 4,3 16,3 13,5 1,2 12,3
75,3 55,4 5 5 45,4 19,9 3,5 16,4
12 12 11,3 -0,7 0,7
30,5 21,3 14,9 6,4 9,2 9,2
18,4 (11)*
31,2
2,8
--
Notas: (1) Solamente se considera el primer mandato de los gobernadores que ocuparon el cargo en más de una oportunidad. (2) Columna 2: N=141; Columna 3: N varía por posición debido a que un mismo gobernador pudo haber ocupado más de una cargo. (3) Columna 2: Gobernador refiere a dos individuos cuyo último puesto fue el de gobernador nominado por el régimen militar. (4) Excluida la cohorte 1983. Fuente: Elaboración propia con base en Lodola (2015).
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El primer dato relevante es que los gobernadores argentinos muy excepcionalmente llegan a ocupar ese cargo sin algún tipo de experiencia política. En efecto, el amateurismo es una rareza notable y está confinado a unos ejemplos aislados construidos por el presidente Carlos Menem (PJ 1989 y 1999) en provincias donde el peronismo atravesaba profundas crisis internas debido a escándalos de corrupción (Tucumán y Santa Fe) o faccionalismos que habían conducido a la virtual ruptura del partido (San Juan).20 En cambio, las organizaciones partidarias son los canales medulares por donde se conduce el reclutamiento político y la generación de cuadros dirigentes en el país. Como se aprecia en la tabla 1, el 31,2% de los gobernadores ejercieron en alguna oportunidad de sus carreras previas un cargo partidario (típicamente, en la delegación provincial), mientras que otro 18,4% lo hizo justo antes de asumir su primer mandato.21 Los datos biográficos indican, además, que todo el resto tiene una historia de militancia política vinculada a un partido. En otras palabras, como se mostró en el cierre de la sección anterior, para llegar a ser gobernador es necesario hacerlo a través de un partido político establecido, forjando una carrera desde los inicios como militante y ocupando cargos internos hasta alcanzar posiciones directivas. Incluso los miembros de familias políticas prominentes deben disputar espacios de poder dentro de la organización provincial sin contar, muchas veces, con el éxito asegurado. El segundo resultado significativo es la trascendencia que adquiere para los gobernadores el desarrollo de carreras políticas enteramente concentradas en el nivel provincial, en especial las relacionadas con la administración del Estado. De hecho, el 30% de los mandatarios tienen una estructura de carreras unidireccional-provincial. Dentro de este tipo, es más frecuente el camino administrativo, seguido por casi dos tercios de los gobernadores, que el legislativo o el ejecutivo. Tal como puede observarse en la tabla 1, poco más del 75% de los gobernadores ejercieron antes de su primer mandato un cargo electivo en sus provincias y/o fueron nominados para ocupar un puesto de funcionario (ministro, secretario, subsecretario, o director) en la administración pública provincial. Al desagregar esta cifra se observa que apenas 2 de cada 10 gobernadores ocuparon alguna vez una banca de senador o diputado provincial, mientras que solamente el 13,5% 20 En estas provincias los outsiders fueron el cantautor popular Ramón Ortega, el corredor de automóviles Carlos Reutemann y el empresario Jorge Escobar. Se agrega también aquí Claudia Ledesma Abdala, actual gobernadora de Santiago del Estero, esposa de su antecesor y sin experiencia alguna en política. 21 Quienes “saltaron” de una posición partidaria a la gobernación son mayormente los gobernadores de la cohorte 1983. Si estos son excluidos, tal como se muestra entre paréntesis en la tabla, el porcentaje de paso directo es 11%. Por otra parte, es posible que el número de gobernadores con cargos oficiales en los partidos esté subrepresentado dadas las dificultades existentes para obtener esta información. 106
Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
(8,6% si se excluye a los gobernadores interinos que tomaron pose siendo miembros de la legislatura) ejecutó el tránsito directo desde una asamblea legislativa a la casa de gobierno de la provincia.22 Por el contrario, la burocracia parece ser el ámbito político más receptivo para el desarrollo de carreras gubernamentales y la plataforma de lanzamiento más segura para escalar peldaños hacia la gobernación. En efecto, prácticamente la mitad (45,4%) de los gobernadores fueron funcionarios públicos provinciales en algún momento de sus trayectorias políticas, mientras que el 16,3% asumió la gobernación proveniente de algún área de la gestión pública. La posición clave en la ruta administrativa provincial es la de ministro de gabinete, mucho más —el doble— que cualquier otra posición en las segundas y terceras líneas del aparato burocrático. A su vez, dentro de los ministerios sobresalen las carteras políticas por sobre las técnicas, destacándose notablemente el ministerio de gobierno —usualmente el articulador político de la gobernación— por donde pasa el 48% de los gobernadores con experiencia en gestión, seguido por el de economía (16%), obras públicas (13%) y bienestar social (11%).23 En Argentina, como se expuso en otro lugar (Lodola 2011), la burocracia a nivel provincial está políticamente orientada y cristaliza esa orientación a través del partido de gobierno. Para decirlo en palabras de quien fuera gobernador de una provincia pampeana y solicitó preservar el anonimato: Si el año anterior a las elecciones la economía anda bien, se te puede armar un problema político enorme. A mí me pasó […] Los ministros que conducen ministerios importantes, los que manejan recursos propios y tienen llegada, esos […], bueno de pronto te complican la política porque quieren ser todos candidatos. Y vos les decís que esperen, que falta. Pero no te escuchan. ¿Sabés por qué no te escuchan? Porque aspiran a tu lugar; claro, a qué van a aspirar sino […].
La tercera consideración sustantiva es el relativamente bajo protagonismo del nivel municipal en la estructura de las carreras políticas gubernamentales. Así es que sólo el 5% de los gobernadores desarrollaron una carrera unidireccional-municipal, mientras que un número cercano al 15% tiene una estructura de carreras integrada “hacia abajo” con preponderancia del camino ejecutivo. Volviendo a la tabla 1, por un lado no sorprende demasiado que los
22 Los valores para senadores provinciales son considerablemente más bajos que para diputados en parte porque sólo 10 de 24 provincias tuvieron legislaturas bicamerales en el periodo estudiado. 23 Luego viene un lote apretado de ministerios entre los que se encuentran cultura, educación, justicia, producción y salud. 107
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concejos deliberantes municipales no constituyan una estación de paso en el itinerario profesional de los gobernadores: marginalmente, el 10% de ellos fueron concejales, la mitad en ciudades capitales o populosas. Aun cuando los concejos no han sido examinados en profundidad, la evidencia anecdótica indica que allí parecen ubicarse referentes territoriales con baja consideración en la jerarquía partidaria e individuos emparentados con gobernadores e intendentes que ingresan al mundo de la política. Por otro lado, es un tanto llamativa la escasa participación en las intendencias dentro de las estructuras de carrera de los gobernadores. Es cierto que algo más de un cuarto de ellos fueron intendentes y que varios (43%) pasaron directamente del puesto de máxima autoridad municipal al de mayor poder provincial. Pero parece poco comparado con otras posiciones, como la de diputado o senador nacional, y con otros países federales como Brasil, donde el puesto de intendente es codiciado por políticos locales y nacionales a la vez (Samuels 2003). Una parte de la respuesta a esta cuestión está vinculada con el patrón geográfico identificado en el apartado anterior: sólo los municipios política y financieramente expresivos, es decir los capitalinos y los densamente poblados, son deseados por los políticos “racionales” argentinos como vehículo para escalar en la jerarquía de cargos. Nótese que de los 37 gobernadores que actuaron como intendentes a partir del retorno a la democracia, el 54% gobernó una capital de provincia y el 24% una de las dos ciudades (no capitales) con más población del distrito. La otra parte de la respuesta, como se verá de inmediato, es que una fracción de los gobernadores que arrancan sus trayectorias desde la política local opta por nacionalizar sus carreras antes de moverse a la gobernación. Por último, respecto al nivel nacional de las posiciones políticas y su relación con los patrones de carrerismo gubernamental, debe decirse, primero, que el 25% de los ejecutivos provinciales tiene una estructura de carrera integrada “hacia arriba” mientras que el 8% se concentra puramente en cargos nacionales. Es decir, como se anticipó, la ruta nacional a la gobernación es más explorada por los futuros gobernadores que la municipal. Al ir al análisis específico de los datos que se presentan en la tabla 1, por un lado se observa que en total el 18% de los mandatarios desempeñaron funciones en la administración pública nacional. Estas nominaciones tendieron a ser de naturaleza política (incluyendo varias embajadas) más que técnica, y mayormente dirigidas a nivel de secretarías y direcciones, siendo pocos (4 casos) los gobernadores que ocuparon una silla en el gabinete nacional. Por otro lado, una porción significativa de los individuos incluidos en la muestra ocupó un escaño legislativo, especialmente en la Cámara de Diputados (27% en total) y algo menos en el Senado (17%), aunque ambas instituciones tienen un peso específico similar como instancias de paso directo: el 108
Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
11,3 y el 13,5% de los políticos bajo estudio sirvieron como diputados y senadores nacionales inmediatamente antes de transformarse en gobernadores. Debido a que los estudios sobre carreras políticas suelen enfrentar serias restricciones en la información, típicamente no analizan secuencias prolongadas de movimientos entre posiciones sino apenas secuencias de movimientos únicos. Esto, naturalmente, simplifica el proceso de elección de carreras ya que estas raramente comportan movimientos aislados en el tiempo, y conlleva el riesgo de sesgar la matriz causal que opera entre elecciones de carrera y trayectorias observadas. Afortunadamente, en este artículo es posible documentar en orden cronológico todos los puestos que ocuparon los gobernadores argentinos. Con base en esta información se sabe que los mandatorios desarrollan trayectorias modestas: el gobernador promedio ocupa 1,55 posiciones diferentes antes de asumir el cargo. No se observan en este sentido diferencias entre partidos políticos y cohortes aunque sí entre regiones con los gobernadores del AMBA y el Centro que ocupan 2,3 posiciones en promedio, y los del Noreste apenas 1,05 cargos distintos. Si las trayectorias son modestas con relación a la cantidad de puestos, también lo son respecto al tiempo que lleva alcanzar la gobernación. En promedio, un gobernador tarda 9 años en completar su itinerario, siendo los radicales y los de la región Centro los que más tardan (9,8 años y 10,5 años) y los peronistas y del Noreste los que menos demoran (8,7 y 7,5 años). Pero, ¿cómo se organizan las carreras? La tabla 2 presenta las trayectorias de todos los gobernadores del periodo ordenadas secuencialmente conforme al tipo de cargos que fueron ocupando antes de llegar a la gobernación. Los números en las columnas indican el porcentaje de gobernadores para los cuales el movimiento en cuestión se corresponde con el cargo indicado. Tabla 2. Secuencia de carreras políticas gubernamentales Movimientos/Posiciones
Mov. 1
Mov. 2
Mov. 3
Mov. 4
Vicepresidente
0
0
1,7
2,9
Funcionario nacional
5,5
8,4
15
14,7
Diputado
3,9
5,3
13,3
29,4
Senador
5,5
15,8
15
14,7
(Vice) Gobernador
3,1
9,5
15
5,9
Funcionario provincial
37,2
22,2
18,3
11,8
109
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 85-116 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.03
Movimientos/Posiciones
Mov. 1
Mov. 2
Mov. 3
Mov. 4
Legislador provincial
22
13,6
8,3
11,8
Intendente
8,7
21
10
8,8
Funcionario municipal
3,9
2,1
1,7
0
Concejal
10,2
2,1
1,7
0
N
127
95
60
34
Total
100
100
100
100
Notas: (1) Solamente se considera el primer mandato de los gobernadores que ocuparon el cargo en más de una oportunidad. (2) Se excluyen gobernadores amateur y procedentes de puestos partidarios sin carrera electiva o nominada previa. Fuente: Elaboración propia con base en Lodola (2015).
Para comenzar debe notarse que la mayoría de las carreras comienzan en el nivel provincial (62,3%) seguido por el municipal (22,8%), siendo escasa la contribución inicial de posiciones ubicadas en el ámbito nacional (14,9%). Los puestos de ingreso a la política más relevantes para los gobernadores están relacionados con la administración pública de la provincia (37,2%) y algo menos con las legislaturas (22%). Luego se ubican las posiciones municipales, en especial los concejos deliberantes (10,2%) y las intendencias (8,7%). Además de esta consideración, es importante subrayar dos cuestiones que se desprenden de la tabla. Primero, el funcionariado público provincial representa un itinerario de carrera marcado y estático. Segundo, se observa una integración vertical entre posiciones a medida que avanzan los movimientos de carrera. Esta integración funciona con una secuencia territorial definida, moviéndose del nivel inferior al superior de gobierno. De forma tal que tienen lugar dos instancias de nacionalización de carreras a medida que estas se extienden en el tiempo. De un lado, a partir del segundo movimiento las carreras provinciales pierden algo de peso y tienden a integrarse de manera gradual con posiciones en la Cámara de Diputados y en el Senado. Del otro, lo hacen de manera más pronunciada a partir del tercer movimiento, las carreras municipales. Estas dinámicas pueden apreciarse mejor en la figura 4 que muestra con diferentes líneas las trayectorias agregadas por nivel de gobierno a lo largo del tiempo (movimientos de carrera). El eje vertical representa el porcentaje de gobernadores y el horizontal señala la secuencia de movimientos. Como se indicó arriba, el patrón provincial unidireccional es siempre importante y tiende a decrecer de 110
Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
forma gradual, el itinerario municipal es mucho menos relevante y se diluye con los movimientos de carrera, mientras que la integración nacional de las carreras gubernamentales crece linealmente a medida que se profesionalizan los políticos. Figura 4. Patrones de integración de carreras gubernamentales 70 60
Porcentaje
50 40
Nacional Provincial
30
Municipal
20 10 0
Mov 1
Mov 2
Mov 3
Mov 4
Fuente: Elaboración propia con base en Lodola (2015).
Conclusiones Las últimas décadas han sido testigo de una explosión de estudios politológicos sobre las propiedades y dinámicas de la política subnacional en América Latina. Dentro de esta creciente literatura han ganado terreno las investigaciones sobre política gubernamental. Estos trabajos se han concentrado en analizar la habilidad de los gobernadores para construir poder territorial en sus distritos e influir sobre el comportamiento de los legisladores en el Congreso. Sin embargo, la literatura existente ha descuidado el estudio de las élites regionales. En parte, esta laguna se debe al hecho de que cualquier trabajo consistente sobre el tema requiere sistematizar una abundante cantidad de información difícil de obtener. En ese sentido, este trabajo constituye un aporte para cubrir ese déficit. Utilizando una base de datos inédita que contiene información biográfica sobre todos los gobernadores argentinos del periodo democrático (1983-2014), este trabajo examinó de qué manera intervienen en el proceso de reclutamiento político gubernamental variables relacionadas con el origen social de los gobernadores y la estructura de sus carreras políticas previas. La evidencia empírica sugiere, por un lado, la presencia de ciertos patrones de certificación informal que varían entre diferentes partidos y regiones del país: ser hombre, de edad intermedia, con procedencia urbana, educación pública, profesiones liberales tradicionales 111
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 85-116 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.03
y, en algunos casos, vínculos familiares estrechos con la política. Por otro lado, la información sobre el alcance y la movilidad de las carreras políticas previas indica que los futuros gobernadores despliegan tres modalidades principales, una concentrada en la burocracia provincial, las otras integradas verticalmente con el nivel superior de gobierno. Este trabajo realiza una contribución a la literatura sobre carrerismo político de dos formas. Primero, frente al sesgo legislativo y nacional que ha dominado las investigaciones sobre el tema, este estudio se concentra en un actor subnacional clave de la estructura ejecutiva de poder en sistemas multinivel de gobierno. Segundo, el enfoque adoptado en este trabajo permite examinar la secuencia cronológica de las posiciones conseguidas por los políticos frente a los estudios en el área que típicamente enfatizan cambios unilaterales o patrones incompletos de carreras. Este trabajo deja un número importante de cuestiones sin respuesta. Primero, es necesario recolectar datos biográficos sobre candidatos a la gobernación para poder realizar inferencias causales válidas sobre cómo los atributos sociales y patrones de carreras políticas identificados afectan la posibilidad de conquistar una gobernación en Argentina. Segundo, con relación a la composición social de las élites gubernamentales es necesario ahondar más profundamente en indicadores que permitan estratificar mejor la clase política. Esto es importante en países con sociedades comparativamente horizontales (como el aquí analizado) que oscurecen las distinciones socioeconómicas convencionales. Tercero, en cuanto a la estructura de las carreras políticas, es importante considerar los factores que conducen a la elección de una opción de carrerismo sobre otra, un tema apenas mencionado en este trabajo. Finalmente, futuros trabajos deben indagar acerca de la naturaleza de los problemas planteados en este artículo desde una perspectiva comparada. En este sentido, sería especialmente valioso avanzar en la comparación con otros subgrupos de élites políticas ya trabajados, especialmente con gabinetes ministeriales y parlamentarios de diferentes periodos y países de la región. Sólo de esta manera es posible comprender en profundidad las propiedades de los procesos de reclutamiento político subnacional.
Referencias 1. 2. 3.
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Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
4. 5. 6.
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22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31.
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Reclutamiento político subnacional Germán Lodola
37. 38.
39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50.
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Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 85-116 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.03
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H Germán Lodola es doctor en Ciencia Política por la University of Pittsburgh (Estados Unidos), profesor asistente de Ciencia Política en la Universidad Torcuato Di Tella, e investigador del CONICET (Argentina). Sus temas de investigación incluyen federalismo y política subnacional, carreras políticas, elecciones y opinión pública en América Latina. Sus trabajos han sido publicados en revistas internacionales como Publius: The Journal of Federalism, The Journal of Politics in Latin America, y Desarrollo Económico. * glodola@utdt.edu
116
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários dos vereadores paulistas Maria do Socorro Sousa Braga1 Priscila Leine Gustavo Sabbag Universidade Federal de São Carlos (Brasil) COMO CITAR/ HOW TO CITE Sousa Braga, Maria do Socorro, Priscila Leine y Gustavo Sabbag. 2017. “Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários dos vereadores paulistas”. Colombia Internacional (91): 117-150. DOI: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04 RECIBIDO: 25 de agosto de 2016 APROVADO: 12 de dezembro de 2016 REVISADO: 30 de março de 2017 DOI: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
RESUMO: O objetivo deste artigo é realizar análise exploratória sobre a organização
do poder local, privilegiando a relação entre partidos políticos e vereadores. Para isso, primeiro identificamos características demográficas, socioeconômicas e político-partidárias dos vereadores eleitos em São Paulo. Segundo, verificamos como tem ocorrido a vinculação entre parlamentares e partidos, analisando formas de participação intrapartidária, redes de pertencimento e associativismo. Terceiro, analisamos a percepção dos vereadores paulistas quanto à força local dos partidos. Para isso utilizamos survey elaborado pelo projeto Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo. A principal conclusão é a de que quanto mais o partido contribui para a eleição do parlamentar mais ele tende a ter percepções de vínculos de fidelidade, contribuindo para a sobrevivência do partido no subsistema partidário. partidos políticos • poder local • São Paulo (Thesaurus) • vereadores (autores) PALAVRAS-CHAVE:
H Este artigo é resultado do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa do estado de São Paulo (1994 e 2014), desenvolvido por professores da UFSCar, UNICAMP e USP, coordenado pela professora Rachel Meneguello, com financiamento da Fapesp. Uma versão inicial deste artigo foi apresentada no 39º Encontro Anual da Anpocs GT 27 —Partidos e Sistemas Partidários, realizado em Caxambu, de 26 a 30 de outubro de 2015. 1 Agradecemos aos pareceristas da revista Colombia Internacional pelos ricos comentários e sugestões que muito contribuíram para desenvolver ainda mais este artigo. As limitações que ainda permanecerem são de nossa inteira responsabilidade. 117
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
Partidos y representaciones en la política local: perfil sociodemográfico y vínculos político-partidarios de los concejales paulistas el artículo tiene como fin realizar un análisis exploratorio acerca de la organización del poder local privilegiando la relación entre partidos políticos y concejales. Para ello, primero identificamos características demográficas, socioeconómicas y político-partidarias de los concejales elegidos en São Paulo. Segundo, averiguamos cómo ha ocurrido la vinculación entre parlamentarios y partidos analizando formas de participación intrapartidaria, redes de pertenencia y asociativismo. Tercero, analizamos la percepción de los concejales paulistas en cuanto a la fuerza local de los partidos. Para tal, utilizamos survey elaborado por el proyecto Organización y funcionamiento de la política representativa en el departamento de São Paulo. La principal conclusión es cuanto más el partido aporta a la elección del parlamentar, más él tiende a tener percepciones de vínculos de fidelidad, lo que contribuye a la supervivencia del partido en el subsistema partidario. RESUMEN:
partidos políticos • poder local • São Paulo (Thesaurus) • concejales (autores) PALABRAS CLAVE:
Parties and representations in local politics: socio-demographic profile and political parties’ links of the Paulist counselors This paper is intended to conduct an exploratory analysis on the organization of local power, with a main focus on the relations among political parties and city councilors. To that end, in first place, this paper identifies demographic, social, economic and political characteristics of the city councilors elected in Sao Paulo. Second, we performed an in-depth review on the relations among councilors and political parties by analyzing forms of intraparty participation, grassroots networks and partnership-making. Third, we analyzed the perception of councilors from Sao Paulo with regards to the local force of the parties, employing a survey prepared by the project Organization and functioning of representative politics in the state of Sao Paulo. The main conclusion is that the more a given party contributes to the election of councilors the more prone it is to have perceptions concerning relations of loyalty, thus contributing to the survival of the party in the partisan sub-system. ABSTRACT:
KEYWORDS: political
(authors)
118
parties • local power • São Paulo (Thesaurus) • city councilors
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
Introdução O campo de estudos sobre a política local no Brasil vem recebendo acentuada atenção, mas ainda é uma subárea incipiente. O que vem à mente quando pensamos no poder local são as mesmas conclusões que nos relegaram os estudiosos da metade do século XX sobre a Primeira República: políticos individualistas e centralizadores, que controlam a vida política local com base no personalismo e nas relações clientelistas. Em outras palavras, os partidos são, não raramente, relegados a segundo plano. E não é à toa. Em trabalhos recentes, há autores que chegam às mesmas conclusões sobre a carência de força dos partidos no nível local (Ames 2003; Couto 1998), por um lado. Mas, por outro lado, há também outras pesquisas que procuram demostrar a crescente importância das legendas partidárias em vários aspectos da vida política do país (Braga e Pimentel 2013; Kerbauy 2009; Speck e Braga 2014). Mas, de fato, qual é a percepção dos vereadores sobre a atuação do partido no nível local? Essa é a principal preocupação deste artigo. Com base na literatura especializada sobre o assunto, partimos da hipótese de que a maioria dos vereadores analisada não apresenta um compromisso relevante de sua candidatura com o partido, o que decorreria de sua percepção de que, ao não receberem amplo apoio para suas candidaturas, também manteriam atuação na vereança mais independente dos dirigentes partidários, resultando numa classe política local mais influenciada pela dinâmica política da Câmara dos Vereadores. Para testarmos nossa hipótese, primeiro identificamos o perfil socioeconômico, político e partidário de vereadores paulistas eleitos nas eleições municipais de 2012. Segundo, analisamos suas características políticas, suas redes de pertencimento e tipos de vínculos que estabelecem com o partido. Terceiro, avaliamos qual é a percepção desses vereadores sobre a relevância dos partidos políticos na política local, de forma geral, e em sua própria trajetória política, em particular. Para desenvolvermos essa análise, serão examinadas informações sistematizadas oriundas do survey realizado pelo projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo, com coordenação da professora Rachel Meneguello, participação de professores e alunos das Universidades Estadual de Campinas (Unicamp), Estadual de São Paulo (Unesp) e Federal de São Carlos (UFSCar) e financiamento da Fapesp. Para encaminhar esta análise, o texto foi estruturado da seguinte maneira. Na próxima seção, elaboramos uma breve discussão sobre estudos que trataram, sob diversas perspectivas, do funcionamento dos partidos e da representação na esfera local. Na seção II, apresentamos a amostra dos vereadores analisados, buscando identificar as principais características socioeconômico e demográficas. 119
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
Na seção III, apresentamos análise empírica em que buscamos identificar, em primeiro lugar, as formas de participação dos filiados no partido, suas redes de pertencimento e associativismo e valores e atitudes com relação à política representativa e partidária. Na última seção, avaliamos a percepção dos vereadores paulistas acerca da importância dos partidos políticos tanto em relação ao êxito eleitoral alcançado nas urnas quanto em sua atuação na arena governativa.
1. O que já sabemos sobre os partidos e a política no nível local: considerações gerais Com a Constituição de 1988, o Brasil passou por uma restruturação institucional que, entre outras mudanças, resgatou o papel dos municípios no cenário político brasileiro. Com essa descentralização, os municípios passaram a assumir políticas que antes ficavam a cargo da União ou dos estados. A partir de então, adquiriram um maior número de obrigações com relação às políticas sociais e de desenvolvimento local (Abrucio e Couto 1996; Kerbauy 2005). Atualmente o Brasil possui 5.536 municípios com grande diversidade demográfica, cultural e socioeconômica. De modo geral, as pesquisas sobre a arena eleitoral e partidos políticos nos municípios devem levar em conta essas disparidades, o que dificulta muito análises sobre o tema que possam ser generalizadas ou mesmo replicadas. Nessa linha, Nicolau e Peixoto (2007), ao investigarem a variação da votação entre municípios brasileiros nas eleições presidenciais de 2006, apontaram que fatores culturais, demográficos e socioeconômicos tiveram grande impacto nos resultados desse pleito. Para os autores, fatores da vida municipal, como o grau de desenvolvimento econômico e a região em que o município se situa, foram variáveis de peso para explicar a variação dos votos. Kerbauy (2009), por sua vez, destaca que poucos estudos sobre o resultado de eleições municipais levaram em consideração uma variável de grande importância: o número de representantes eleitos para as Câmaras Municipais no Brasil. Essa variação é determinada segundo as regras do Tribunal Superior Eleitoral de 20042 e pode gerar impacto nas estratégias adotadas pelos partidos. No que se refere à atuação dos partidos políticos no poder local, alguns estudos têm traçado panorama bastante negativo. De modo geral, essa literatura aponta para o personalismo político que tende a enfraquecê-los, prevalecendo dessa forma
2 Em 2004 o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) passou a adotar como norma o princípio da proporcionalidade de 1 vereador para cada grupo de 47.619 habitantes. Com esta medida, 8.528 vagas foram abolidas (Kerbauy 2009). 120
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
frágeis estruturas organizacionais e pouca coesão ideológica (Ames 2003). Sobre a relação Executivo-Legislativo na esfera local, Couto (1998), ao estudar a cidade de São Paulo, sublinha que o nosso desenho institucional presidencialista incentivaria o fisiologismo dos parlamentares, que estariam mais preocupados em atender suas bases eleitorais particulares ao privilegiarem suas ambições políticas. A despeito da nova conjuntura advinda com a constituinte, que colocou os municípios numa posição diferente no jogo político, em estudo sobre as eleições municipais, Kerbauy (2009) argumenta que, somente no pleito de 2008, partidos, lideranças partidárias, candidatos e o eleitorado foram mobilizados de forma a dar caráter nacional à competição política. A disputa local passou a ter grande importância para o cenário político nacional. Nesse sentido, apesar das variações demográficas e socioeconômicas entre os municípios, as eleições de 2008 demonstraram que os partidos políticos estruturam a competição local e que suas vitórias eleitorais foram transformadas em negociações políticas na disputa presidencial de 2010. Já Fleischer (2002), discutindo outros temas correlacionados, aponta para a importância das lideranças partidárias no jogo de articulação e coordenação que se dá entre o nível local e nacional da competição. Para isso, destaca a importância das eleições municipais e o seu impacto para a formação do Congresso Nacional e para a competição presidencial. Para o autor, as eleições municipais de 1996 tiveram grande impacto na formação das bancadas dos grandes partidos para as eleições gerais de 1998. O Partido dos Trabalhadores (PT), no pleito de 1996, dobrou o número de prefeituras enquanto o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) triplicou. Esse sucesso se refletiu nas eleições gerais de 1998, com o aumento da bancada desses partidos na Câmara dos Deputados, o que demonstra significativa mobilização de suas bases locais e a importância desse trabalho para o fortalecimento do partido nas outras esferas de poder. Esse mesmo padrão, segundo o autor, parece ocorrer nos pleitos seguintes. Esse resultado mostra a importância dos partidos políticos para a estruturação da política, confirmando que são estruturas organizacionais territoriais cruciais para fomentar ambiente mais competitivo e fragmentado. Ao analisar a relação entre organização partidária e arena eleitoral, Braga e Pimentel (2013) buscaram avaliar qual o estado da estrutura organizacional municipal das agremiações partidárias no território brasileiro e a sua influência na competição eleitoral de 2012. Os autores concluem que o sistema partidário brasileiro é composto por partidos com uma estrutura organizacional local muito variada. Por conseguinte, “é notória a diferenciação entre os partidos grandes e os médios e pequenos” (Braga e Pimentel 2013, 33). Os partidos classificados como grandes (Partido dos Trabalhadores [PT], Partido da Social Democracia Brasileira [PSDB] e Partido do Movimento Democrático Brasileiro [PMDB]), 121
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apresentaram maior número de diretórios, quando comparados à formação de comissões provisórias. As comissões provisórias, por sua vez, estão presentes em maior número nos partidos pequenos de direita. As estruturas organizacionais mais complexas presentes no PT, PSDB e PMDB tiveram grande impacto na competição eleitoral de 2012, de forma a propiciar maior controle das bases eleitorais nacionais, fazendo com que isso seja relevante para os partidos lançarem candidatos e para seu sucesso eleitoral. Esse resultado demonstrou que as estruturas organizacionais dos partidos políticos, mesmo em contexto local, importam de forma significativa para o sucesso eleitoral de uma agremiação. Outro tema importante sobre os partidos políticos no contexto local é acerca do recrutamento político. Codato, Cervi e Perissinotto (2013), em artigo sobre quem são e quais caminhos percorrem aqueles que pleiteiam um cargo político eletivo, analisaram o processo de recrutamento político e o perfil dos candidatos a prefeito que foram vitoriosos nas eleições municipais de 2012. De modo geral, os estudos sobre recrutamento político demonstram que diversas variáveis podem afetar o sucesso de um candidato, tais como capital social, carreira política e questões sociodemográficas. Por conseguinte, os autores analisaram variáveis econômicas, sociais e políticas. Os resultados encontrados demonstraram que ser mulher é um aspecto negativo para o sucesso eleitoral. Além disso, a variável de maior importância foi a política. Em outras palavras, o acúmulo de capital propriamente político é o que qualifica melhor o indivíduo para competição eleitoral (Codato, Cervi e Perissinotto 2013, 79). Fazer parte de uma coligação partidária e ou de um partido político com alto desempenho são os principais fatores do sucesso eleitoral. Apesar desse resultado ser apenas sobre a disputa de 2012, eles demonstram a importância dos partidos políticos enquanto instituições essenciais para a democracia. Em pesquisa recente sobre a importância dos partidos políticos no âmbito municipal, Speck e Braga (2014) buscaram entender quais fatores explicam a fidelidade partidária e qual o impacto dessa decisão para o sucesso eleitoral. Para tanto, foram analisados candidatos que concorreram a pleitos anteriores e disputaram as eleições para prefeito no estado de São Paulo, no ano de 2012. A fidelidade partidária somada à disciplina dizem respeito ao sucesso ou fracasso de um partido em conseguir coordenar a ação coletiva e, dessa forma, produzir comportamentos coesos (Speck e Braga 2014, 3). Os resultados alcançados pelos autores mostraram que os partidos possuem presença diferenciada nos municípios. Além disso, 72% dos candidatos para o executivo municipal concorreram pelo mesmo partido em eleições anteriores. Esses trabalhos demonstram a variedade de abordagens e a complexidade dos estudos sobre partidos políticos, relação executivo-legislativo, seleção de candidatos e arena eleitoral no contexto municipal. Se na esfera federal os estudos 122
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
atuais recuperam a importância dos partidos políticos, na esfera local ainda prevalecem análises que enxergam uma orientação individualista e paroquial por parte dos vereadores (Caetano 2005). a. Características contextuais do estado de São Paulo Diversos são os fatores que nos levam a privilegiar o estudo da política local no estado de São Paulo. Entre esses aspectos, destacamos o fato do estado ser o mais populoso e mais rico do país. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), São Paulo possuía, em 2012, uma população estimada de 44.749.699 habitantes, distribuída em 645 cidades. Esse número representava cerca de 21,7% de toda a população do Brasil, o qual possui 206.081.432 habitantes. O estado também apresenta um alto grau de urbanização: em 2012, a população urbana foi estimada em 96,32% da população total do estado. Em termos do eleitorado, segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a respeito das eleições municipais de 2012, o Brasil apresentava 144.088.912 pessoas habilitadas para o voto. O estado de São Paulo possuía 32.684.931 eleitores, o que representa 22,31% do eleitorado nacional. Do total de eleitores registrados no estado, 17.168.590 são do sexo feminino (52,53%) e 8.886.324 votam na capital paulista. Economicamente, São Paulo é o principal centro financeiro do país, apresentando o maior e mais completo parque industrial da América do Sul. A participação no Produto Interno Bruto (PIB) nacional chegou a 33% nos últimos anos. A composição do PIB estadual apresenta a seguinte distribuição: Agropecuário: 6,5%; Indústria: 46,3%; Serviços: 47,2%. Politicamente, é o estado onde se originaram os partidos mais importantes do atual sistema partidário nacional, tendo, portanto, grande influência sobre a cena política do país. Entre esses partidos, estão o PT e o PSDB, cujos grupos políticos e lideranças paulistas se constituíram nas maiores forças políticas impulsionadoras da estrutura organizacional partidária nacional. Em termos da disputa político-eleitoral nacional —sobretudo para a presidência da República—, tem-se dado, desde 1994, uma polarização entre PT e PSDB. Ambos foram os partidos, até o pleito de 2014, que conseguiram se estruturar nacionalmente para lançar candidatos altamente competitivos e alcançar as primeiras posições em todos os ciclos eleitorais para o Executivo Federal (Braga 2006; Limongi e Cortez 2010; Meneguello, Amaral e Bizzarro Neto 2014). Também vem sendo em São Paulo que o PSDB conquistou e manteve os melhores desempenhos eleitorais, controlando a política estadual por mais de vinte anos. Elegeu o governador do estado por seis mandatos consecutivos (19942014), conformando fortes bancadas parlamentares para a Assembleia, Câmara dos Deputados e Senado, além de eleger número expressivo de vereadores e prefeitos por todo o estado. 123
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Já o PT governou por dois mandatos a capital paulista e várias outras cidades grandes do estado, obtendo um crescente número de prefeitos também no interior até as eleições de 2012. Nas últimas eleições municipais do período analisado, esse quadro começou a ser modificado com a forte derrota dos petistas em função da crise política nacional que levou ao impeachment da presidente Dilma Rousseff. Já o PSDB ampliou ainda mais sua vantagem político-eleitoral sobre os demais partidos que conformam o subsistema paulista, derrotando o PT em tradicionais redutos e tornando-se, assim, a força política mais relevante do estado.
2. Quem são e de onde vêm os vereadores analisados: características demográficas e socioeconômicas O objetivo desta seção é descrever a amostra de vereadores que será analisada. O survey possui uma amostra que se compõe de 400 vereadores entrevistados em 213 cidades aleatorizadas nas 15 mesorregiões do estado de São Paulo. Quanto às mesorregiões, são as seguintes: Araraquara, Araçatuba, Campinas, Litoral Sul Paulista, Marília, Metropolitana de São Paulo, Piracicaba, Ribeirão Preto, Vale do Paraíba Paulista (ver apêndice A para mais detalhes). Tabela 1. Faixa etária e sexo dos vereadores Faixa Etária
Mulheres
Homens
Total
19-35
3
59
62
36-44
13
90
103
45-56
16
143
159
57-72
9
67
76
Total
41
359
400
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
Tabela 2. Divisão étnica dos vereadores
124
Etnia
Nº
%
Branco
241
60,3
Preto
22
5,5
Pardo/ Moreno
122
30,5
Amarelo
10
2,5
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
Etnia
Nº
%
Indígena
4
1
Não sei
1
0,3
Total
400
100
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
De acordo com as informações das tabelas 1 e 2 acima, como características sociodemográficas, verificamos que a maior parte dos vereadores da amostra são homens (60,3%), brancos (60,3%) na faixa-etária entre 45-56 anos (39,8%). Nota-se que essas características são diferentes quando comparadas com as dos deputados federais eleitos no pleito de 2014. Na ocasião, apesar de os deputados eleitos serem, em sua maioria, também do sexo masculino, esse gênero corresponde a 89% dos eleitos no período.3 Em outras palavras, a participação feminina nas câmaras municipais é mais alta quando comparada com os deputados eleitos em 2014 no nível nacional. Talvez essa diferença seja consequência da primeira Lei de cotas femininas (Lei nº 9.100), do ano de 1995, que determinou um mínimo de 20% de participação de mulheres e foi aplicada, primeiramente, às eleições municipais. Somente em 1997, com a Lei 9.804, as cotas foram estendidas para outros cargos adquiridos por voto proporcional (Grossi e Miguel 2001). Além disso, os deputados federais eleitos em 2014 são mais velhos, 28,84% deles possuem entre 45-54 anos, seguido bem de perto pelos que possuem 55-64 anos (28,65% ). Tabela 3. Área de ocupação dos vereadores Ocupação
N°
%
Trabalho no campo
11
2,8
Indústria e comércio
73
18,3
Profissional Liberal
36
9,0
Educação (professores e estudantes)
24
6,0
Servidores Públicos
69
17,3
3 Dados coletados no TSE em 2 de fevereiro de 2016. 125
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Ocupação
N°
%
Militares
3
0,8
Outro
184
46,0
Total
400
100
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
Tabela 4. Grau de Instrução dos vereadores N°
%
Primário incompleto (até 3ª série do ensino fundamental)
2
0,5
Primário completo (4ª série do ensino fundamental)
16
4,0
Ginásio incompleto (até 7ª série do ensino fundamental)
19
4,8
Ginásio completo (8ª série do ensino fundamental)
31
7,8
Colegial incompleto (até 2ª série do ensino médio)
20
5,0
Colegial completo (3ª série do ensino médio)
109
27,3
Ensino universitário incompleto ou especialização
53
13,3
Ensino universitário completo
112
28,0
Pós-graduação
38
9,5
Total
400
100
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
Já a tabela 3 mostra a origem ocupacional dos vereadores analisados. Quanto à área de ocupação, parte considerável dos vereadores é oriunda da indústria e comércio (18,3%), seguidos de perto por servidores públicos (17,3%). Esse último segmento nos revela uma relação importante da origem de parte dos vereadores. Como em outros períodos da história brasileira, ocupar um cargo na máquina do Estado tem incentivado a entrada na carreira política. Importante chamar atenção também que entre as profissões de militar e trabalhadores do campo são as ocupações com menor número de vereadores. Esse quadro é bem 126
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
diferente do perfil profissional dos deputados federais4, em que do qual apenas 2% são servidores públicos. Curiosamente, grande parte dos deputados federais eleita em 2014 declarou que a sua profissão é ser deputado (47,37%), seguido de advogado (8,58%) e empresário (8,18%). Com relação à instrução, a tabela 4 revela que as categorias mais expressivas dos vereadores são o ensino superior completo (28%), seguido de perto por aqueles que possuem o colegial completo (27,8%). Em seguida, estão aqueles que possuem ensino universitário incompleto ou especialização (13,3%). Tais dados revelam que os vereadores de São Paulo apresentam maior grau de instrução quando comparados aos de outras regiões. Ao analisar o perfil de vereadores dos 27 estados brasileiros, Kerbauy (2005) destaca que a maioria deles limita-se ao 2ª grau completo e que Sudeste e Sul concentram o maior número de vereadores com superior completo e incompleto. Quanto à religião, na tabela 5 podemos observar que mais de 2/3 da amostra é católica (71,5%), seguido pelos evangélicos, que, juntos (pentecostais e não pentecostais) somam 19,5%. Tabela 5. Religião N°
%
Adventista
2
0,5
Evangélico não pentecostal
20
5,0
Evangélico pentecostal
59
14,8
Umbanda
1
0,3
Espírita Kardecista
14
3,5
Seicho-no-iê, messiânica, perfeita liberdade
1
0,3
Católica
286
71,5
Outra
17
4,3
Total
400
100
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
4 O quadro profissional de deputados federais é bem detalhado. Para mais informações, ver o site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) http://www.tse.jus.br/hotSites/estatistica_2014/resultados/ cargo-profissao.html . 127
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3. Características políticas, redes de pertencimento e tipos de vínculo dos vereadores com os partidos Uma das maneiras de observarmos a vitalidade de um partido político no contexto democrático é a análise da sua capacidade de atrair e manter um número razoável de quadros políticos com base eleitoral potencial que possa a cada pleito representar a face pública dessa organização nas arenas decisória e eleitoral. Para isso é fundamental que o partido desenvolva atividades e ofereça as condições necessárias visando criar vínculos de lealdade com seus membros, por um lado, e com o eleitorado, por outro lado. Aqui vamos examinar especificamente que tipos de laços partidários estão sendo desenvolvidos entre o partido e seus vereadores. Para isso, primeiro vamos apresentar as principais características políticas da nossa amostra. Por conseguinte, vamos analisar a variável filiação partidária, observando o tempo de permanência no partido pelo qual se elegeu na última eleição aqui analisada. E, no caso daqueles vereadores infiéis, também serão investigados em quais e quantos partidos passaram anteriormente. Um segundo indicador analisado com esse objetivo será a verificação das formas de participação nos órgãos partidários. Antes de verificarmos quais são os vínculos entre os partidos e seus quadros no nível municipal, vamos descrever nossa amostra de vereadores de acordo com os partidos que se elegeram em 2012. Podemos observar na tabela 6 que há uma distribuição relativamente bem dividida entre os partidos mais antigos do subsistema partidário de São Paulo: PSDB, com 14%; PT, com 11,5%; Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), com 10% e PMDB, com 9,3% da amostra. Logo após vêm os partidos médios: Democratas (DEM), com 8,5%, Partido da República (PR), 8,3%, e Partido Progressista (PP), 7,5%, seguidos do Partido Popular Socialista (PPS), com 7,8%, e Partido Socialista Brasileiro (PSB) com 7,0%. Entre os partidos mais recentes, a amostra tem menos de 6% de integrantes do Solidariedade (SD), Partido Trabalhista Cristão (PTN) e Partido Social Democrático (PSD). Tabela 6. Percentagem de vereadores por partidos políticos
128
N°
%
PMDB
37
9,3
PTB
40
10,0
PDT
29
7,3
PT
46
11,5
DEM
34
8,5
PSB
28
7,0
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
N°
%
PSDB
56
14,0
PTC
1
0,3
PSD
1
0,3
PPS
31
7,8
PROS
11
2,8
SDD
23
5,8
PP
30
7,5
PR
33
8,3
Total
400
100
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
Vista a distribuição dos vereadores analisados pelos respectivos partidos, examinaremos qual é o vínculo entre esses dois atores políticos. Para isso, primeiro examinamos o tempo de filiação. Conforme informações da tabela 7, quase 76% desses vereadores é filiado há no máximo 8 anos. Desses, 35,3% se filiou entre os anos de 2011-2014, grupo mais recente na agremiação, seguido de 25% que se filiou no período de 2006- 2010. Trata-se, portanto, do membro com menos tempo no partido que decide concorrer a uma vaga de vereador nessas Câmaras analisadas. Contudo, 27% da amostra analisada está há mais de 10 anos filiada há algum partido, indicando que nessas legendas há um número razoável de membros com maior lealdade partidária, mesmo no nível municipal. Tabela 7. Período de filiação dos vereadores aos partidos Ano
N°
%
1981-1985
11
2,8
1986-1990
15
3,8
1991-1995
24
6,0
1996-2000
47
11,8
2001-2005
62
15,5
2006-2010
100
25,0
2011-2014
141
35,3
Total
400
100
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores. 129
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Entre esses partidos, a tabela 8 demonstra que o PSDB é o que apresenta maior contingente de vereadores com maior tempo de filiação: 23,2% de seus vereadores se filiaram entre 1996 e 2000, enquanto que quase 27% entre 2006 e 2010. Ao se consolidar como o maior partido do estado, governando-o por vinte anos concomitantemente a diversas cidades paulistanas e possuindo fortes bancadas para as casas legislativas, o PSDB vem garantindo importantes incentivos à permanência de seus quadros políticos. No PT, a parcela majoritária de seus vereadores paulistas se filiou entre 2001 e 2005 (23,9%), período no qual o partido também chegou ao governo federal, resultando em maior incentivo para entrada de novos quadros. No entanto, devido às características organizacionais de um partido vindo da esquerda, marcada pelo maior incentivo à participação e envolvimento do filiado à vida partidária, esperaríamos que houvesse maior número de vereadores com maior tempo de vinculação.5 Seguramente, variáveis locais relacionadas à dinâmica de negociação e competição entre os partidos e, internamente, na resolução dos conflitos resultantes das conjunturas adversas no nível estadual entre os diversos grupos e tendências que fazem parte do PT, devem estar afetando tanto as condições de continuidade dos seus quadros quanto a entrada de novos na legenda. O PTB apresentou mais de 40% de seus vereadores no período entre 2006 a 2010, enquanto o PDT, no mesmo período, concentrou 34,5% de seus quadros filiados. Embora sejam partidos criados desde o início da reorganização do multipartidarismo em nível nacional, no subsistema partidário paulista, essas legendas se mantiveram com baixa expressão eleitoral. Já o PMDB, apesar de ser um dos partidos mais antigos do sistema partidário, diferencia-se desse padrão ao apresentar uma característica menos orgânica: a maior parte dos seus membros apresenta filiação recente, de menos de 4 anos (27%), seguida por aqueles de filiação no período de 2006 a 2010, com 24,3%. Parte da explicação para o pouco tempo de filiação dos quadros do PMDB está relacionada com a mudança de liderança estadual e também com a perda cada vez maior do apoio eleitoral no estado.6 Com o falecimento do ex-presidente do PMDB de São Paulo Orestes Quércia em 2010, houve alteração significativa no controle da direção estadual e dos municípios, o que vem resultando na entrada de novos quadros para as diferentes competições eleitorais.
5 Ver Braga, Rodrigues-Silveira e Borges (2012) sobre a relação entre estrutura organizacional territorial e a orientação ideológica dos partidos no Brasil. 6 Ver sobre o desempenho recente do PMDB no estado de São Paulo Meneguello e Bizzarro Netto (2012). 130
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
Tabela 8. Período e tempo de filiação dos vereadores (%) Atual partido
Ano de filiação 19811985
19861990
19911995
19962000
20012005
20062010
20112015
Total
PMDB
10,8
2,7
2,7
16,2
16,2
24,3
27,0
37
PTB
0,0
0,0
7,5
5,0
15,0
40,0
32,5
40
PDT
0,0
0,0
3,4
10,3
13,8
34,5
37,9
29
PT
6,5
8,7
10,9
15,2
23,9
13,0
21,7
46
DEM
2,9
2,9
2,9
11,8
14,7
41,2
23,5
34
PSB
0,0
7,1
0,0
7,1
21,4
25,0
39,3
28
PSDB
3,6
8,9
12,5
23,2
14,3
26,8
10,7
56
PTC
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100
1
PSD
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100
0,0
1
PPS
0,0
0,0
9,7
6,5
19,4
22,6
41,9
31
PROS
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100
11
SDD
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,3
95,7
23
PP
3,3
3,3
3,3
10,0
13,3
33,3
33,3
30
PR
0,0
3,0
6,1
15,2
18,2
12,1
45,5
33
Total
2,8
3,8
6,0
11,8
15,5
25,0
35,0
400
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
No que ser refere aos demais partidos analisados, todos apresentam a maioria dos seus vereadores filiados nos últimos cinco anos. No caso dos novos partidos, como o Partido Republicano da Ordem Nacional (PROS), SD e PSD, isso já era esperado devido ao seu pouco tempo de criação.7 Mas o PP, reformulado tantas vezes após ser Aliança Renovadora Nacional (ARENA) até 1979, e o PR, organizado desde os anos 90 ainda como Partido Liberal (PL), expressam forte período de declínio no estado. Somente mais recentemente essas agremiações vêm alcançando relativo crescimento de seus parlamentares no nível local.
7 O PSD foi criado pelo ex-prefeito de São Paulo, Gilberto Kassab, em 2011. O PROS, em 2013, por Eurípedes Júnior, mesmo ano de criação do SD, pelo deputado federal Paulinho da Força. 131
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
Ainda nos cabe verificar, na questão dos vínculos entre partidos e representantes locais, se há quadros com experiência anterior em outras legendas e quais foram elas. De acordo com a tabela 9, mais da metade (63%) da amostra analisada já foi membro de alguma outra agremiação partidária antes da atual. A infidelidade ou migração partidária, fenômeno muito comum e criticado na política brasileira e que reforça o estereótipo de fragilidade das instituições partidárias do país, também é forte no nível local. Os dados também nos levam a inferir que a infidelidade dos vereadores analisados tem diversas motivações e varia conforme o partido examinado. Tanto os partidos mais novos quanto os mais antigos apresentam a maior parte de seus quadros com passagens em outras legendas. A grande exceção entre os antigos é o PT, pois mais de 67% dos vereadores não foram filiados a outros. Achado que reforça a tendência dos partidos de esquerda de manterem maior envolvimento de seus membros na vida política da organização partidária. Tabela 9. Percentagem de vereadores filiados a legendas anteriores, por partido Partido atual
Sim
Não
Total
PMDB
59,5
40,5
37
PTB
65,0
35,0
40
PDT
79,3
20,7
29
PT
32,6
67,4
46
DEM
58,8
41,2
34
PSB
67,9
32,1
28
PSDB
60,7
39,3
56
PTC
100
0,0
1
PSD
100
0,0
1
PPS
61,3
38,7
31
PROS
90,9
9,1
11
SDD
100
0,0
23
PP
60,0
40,0
30
PR
63,6
36,4
33
Total
63,0
37,0
400
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
132
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
Num contexto em que vem predominando a pluralidade de experiências anteriores por outros partidos, consideramos importante chamar atenção para o fato de haver 37% dos vereadores que se mantêm em suas legendas de origem, o que nos leva a perguntar quais seriam elas e quais os incentivos e razões para eles permanecerem fiéis. Mas, para responder essas últimas questões, somente com pesquisas qualitativas posteriores. Aqui, vamos somente identificar aqueles partidos que têm mantido maior parcela de quadros. Nesse caso, são os antigos que vêm conseguindo manter uma parcela de seus vereadores fiéis: DEM (41%), PMDB (40,5%), PP (40%), PSDB (39%), acompanhados de alguns mais recentes, como o PPS (38,9) e PR (36%). Finalmente, na tabela 10 mostramos quais foram os partidos de origem da maior parte dos vereadores analisados. Como podemos ver, o PMDB (48), seguido logo atrás do DEM (38) e do PSDB (35), foram os partidos de onde mais saíram vereadores para outros partidos. Além de serem partidos recriados, ou resultado de cisões ocorridas ainda nos anos 80, os dois primeiros foram afetados, no estado de São Paulo, por importantes processos de desgaste e desestruturação nos últimos anos, ocasionando a saída de vários quadros ao menos na esfera estadual. Mas, conforme os dados da tabela, observamos que houve processo de enxugamento desses partidos também no nível local. Já no PSDB essas migrações devem estar relacionadas com conflitos intrapartidários em decorrência da luta interna por mais espaço de poder nos processos decisórios. Percebe-se que do PMDB a maior parte foi para o PSDB, SD, DEM e PP. Já do DEM a maioria foi para o PSDB, PMDB e SD, enquanto do PSDB grande parte foi para o DEM, PPS e PTB. No caso do PT, seus 16 quadros foram distribuídos entre PTB, PDT, SD, PROS e PMDB, entre outros menores. Cabe destacar que nenhum ex-petista ingressou no DEM, PP e PSDB. Tabela 10. Partidos de origem dos vereadores migrantes Partido Atual
Partido do qual Migrou PMDB
PTB
PT
PSDB
DEM
PP
PTB
4
---
2
4
4
3
PDT
3
2
2
3
2
3
DEM
7
3
---
5
---
1
PSB
4
3
1
2
2
2
PSDB
8
---
---
---
---
1
PPS
2
1
1
4
4
1
PROS
2
---
2
3
1
1 133
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
Partido Atual
Partido do qual Migrou PMDB
PTB
PT
PSDB
DEM
PP
SDD
8
3
3
2
5
3
PP
6
6
---
3
3
---
PR
4
2
1
3
4
1
PMDB
---
2
2
---
5
3
PSDB
---
6
1
---
7
---
PT
---
1
-----
2
1
2
PSD
---
---
1
---
---
---
TOTAL
48
29
16
35
38
21
Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
Os dados da tabela 11 nos revelam um panorama das redes sociais e os diversos ambientes de pertencimento dos vereadores, antes e durante o exercício do poder municipal. Dessa maneira, buscamos identificar quais outros vínculos o vereador mantém no nível local, o que por sua vez resulta em suas potenciais bases de apoio eleitoral. Verificamos, em primeiro lugar, que 14% estão vinculados profissionalmente ao setor público municipal (prefeitura ou órgão na administração municipal), reforçando a importância do setor público na carreira política do vereador já indicada na seção anterior. Entre as organizações sociais, há uma parcela importante dos vereadores (9%) que está relacionada com as associações religiosas, outros quase 8% mantêm vínculos com as entidades estudantis. Ainda 6% ocuparam cargos em associações de moradores das regiões analisadas. Outras associações que concentram número razoável de vereadores com passagem na estrutura organizacional são as recreativas, profissionais e sindicais. É interessante notar o baixo número de vereadores vinculados ao setor sindical. Isso talvez se explique pelo fato de que, ainda que se incluam cidades em que o operariado é forte e organizado, a maioria dos municípios da amostra diz respeito a lugares com baixo número de operários, consequentemente pouco organizados. Embora outras evidências sejam necessárias para comprovarmos nossa suposição quanto às bases eleitorais potenciais dos vereadores examinados, essas vinculações religiosas, com os moradores das associações, estudantis, esportivas e sindicais, nos dão pistas importantes nesse sentido. 134
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
Tabela 11. Percentagem de cargos ocupados em órgãos partidários e organizações sociais N°
%
% acumulado
Diretoria Nacional do Partido
18
1,9
1,9
Diretoria Estadual
24
2,5
4,4
Diretoria Municipal
216
22,5
26,8
Diretoria Regional
28
2,9
29,8
Setor público na prefeitura ou órgão na administração municipal
135
14,0
43,8
Setor público ou órgão na administração pública, estadual ou federal
26
2,7
46,5
Cargo não eletivo no legislativo (municipal, estadual ou federal)
42
4,4
50,9
ONGs
37
3,9
54,7
Associação de bairros
58
6,0
60,8
Sindicatos
46
4,8
65,6
Recreativa
49
5,1
70,7
Organização Estudantil
74
7,7
78,4
Associação Profissional
48
5,0
83,4
Associação Religiosa
89
9,3
92,6
Ativista ambiental
17
1,8
94,4
Ativista dos direitos humanos
12
1,2
95,6
Outras organizações
42
4,4
100
Total
961*
100
Questão feita aos vereadores: O (A) Sr. (a.) já ocupou cargo em algumas dessas instâncias políticas ou organizações? *Nota: O total representa mais de 400 casos porque um vereador apresenta mais de um cargo ou vínculos com as organizações elencadas. Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
135
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
Concluímos esta seção buscando averiguar como o vereador vê a contribuição do cargo para o próprio partido. As informações da tabela 12 mostram que a maioria (53%) considera que sua função é de atrair filiados, ressaltando a importância do cargo para a manutenção da organização partidária enquanto agente que no nível local será o intermediário entre a população e o partido, atraindo futuros membros e dinamizando a vida partidária. Também, o parlamentar atua como cabo eleitoral, ampliando o potencial de votação e atraindo candidatos para outras esferas de poder, o que aumenta as chances de representação do partido. Contudo, ressalta-se o fato de não ser mencionada nenhuma possibilidade de contribuições do cargo para a defesa de projetos de lei relacionados a questões programáticas defendidas pelos órgãos partidários. Em trabalho posterior, pretendemos analisar mais profundamente essa questão ao focarmos na atuação do vereador na arena governativa. Tabela 12. Cargo de vereador e contribuição para o partido* N°
%
% acumulado
Atraindo filiados
213
53,3
53,3
Atraindo recursos materiais
64
16,0
69,3
Atraindo recursos pessoais
46
11,5
80,8
Outras
52
13,0
93,8
Meu cargo não contribui para o partido
25
6,3
100
Total
400
100
*Questão: Como o (a) Sr. (a.) acha que seu cargo de vereador contribui para seu partido? Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
4. A percepção dos vereadores paulistas sobre a atuação do partido na política local Como discutido anteriormente, a avaliação do tipo de atuação do partido na política local não é unanimidade dentre os acadêmicos. Há pesquisas que demonstram sua importância e outras que procuram ressaltar o papel autônomo de seus quadros locais, redundando em partidos frágeis programática e organizacionalmente. Poucos estudos, no entanto, levam em consideração a percepção dos próprios vereadores quanto ao papel dos partidos. Nosso objetivo nesta 136
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
seção é responder à seguinte pergunta: os partidos políticos têm relevância no que se refere ao mandato do legislador local, de acordo com a perspectiva dos vereadores paulistas? Para responder a essa questão, analisamos a percepção dos parlamentares locais em relação a 2 áreas de influência da organização partidária: na disputa eleitoral e na atuação na arena governativa. Ambas dizem respeito à capacidade dos partidos de canalizar interesses, selecionar candidatos para os cargos políticos e implementar políticas públicas, podendo demonstrar como os vereadores veem a influência do partido em nível local. Quanto ao apoio do partido ao candidato ao longo da disputa eleitoral, dos 400 vereadores entrevistados, quase 42% relataram não terem recebido nenhum tipo de apoio partidário. Dos que relataram algum apoio, a principal forma de ajuda veio por meio de material gráfico (50,5%), seguido por tempo de propaganda em rádio e TV (17,3%) e pessoas para ajudar na campanha (11,5%). No entanto, ao serem perguntados qual apoio foi o mais importante para sua vitória na última eleição, 26,5% identificou o apoio do partido como um dos mais importantes, ficando bem atrás da principal fonte descrita, o apoio da família (84,3%) e praticamente empatado com apoio de líderes ou grupos religiosos (26,3%).8 Tendo em vista que apoio familiar pode significar o tipo mais básico de incentivo como os motivacionais e emocionais, o fato de o partido constar como o segundo mais lembrado chama a atenção. Também se destaca o papel crescente que líderes religiosos e igrejas vêm desempenhando na carreira dos políticos brasileiros em nível local. É importante sublinhar que o apoio de deputados da região foi ressaltado por 15,3% dos vereadores como um dos mais importantes e, desses, 44,2% disseram que as relações partidárias foram o principal motivo da conquista desse apoio, ao lado de 45,7% que destacaram o apoio pessoal do vereador ao candidato em eleições anteriores. Ou seja, o apoio de parlamentares de níveis regionais superiores é fruto tanto de relações partidárias quanto do apoio pessoal do vereador em eleições anteriores àquele candidato, em proporções similares. O que mostra novamente que não se pode descartar a influência dos partidos. Uma das principais fontes de influência partidária nas candidaturas é a capacidade de deslocar recursos para as campanhas eleitorais. Esse tipo de iniciativa proporciona que o partido selecione os candidatos para os cargos e mantenha um elo de lealdade com esse futuro representante, dada a dependência desses
8 A pergunta aos entrevistados foi: “Em sua opinião, quais dos seguintes apoios foram os mais importantes para a sua vitória na última eleição?”. 137
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
recursos para a eleição. As principais fontes de financiamento dos candidatos a vereador paulistas, conforme o survey, são as seguintes: Gráfico 1. Principais fontes de financiamento dos vereadores paulistas 80 69
70 60 50 40 30 20
19 7,8
10
1,5
2
0,8
Doações de empresas
Não sei/ não lembro
Recusou responder
0 Recursos do partido ou coligação
Recursos próprios
Doações de pessoas físicas
*Questão: Na sua última campanha eleitoral, qual foi a principal fonte de financiamento? Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
Quase 70% dos vereadores paulistas têm como fonte principal de financiamento seus próprios recursos, o que reforça o grau de autonomia em relação ao partido pelo qual se elegeu. Em contrapartida, 19% dos parlamentares investigados receberam mais recursos dos partidos, entre todas as outras fontes de apoio financeiro. Como podemos ver por essas informações, partidos investem em um número de quadros limitado, mas que possa reduzir as incertezas quanto a sua capacidade de competição e êxito também no nível local. Conforme o gráfico 2, verificamos que, dos 29 partidos políticos que participaram das eleições municipais de 2012, menos da metade contribuíram financeiramente para algum candidato que foi eleito. Entre esses, os maiores partidos nacionais (PT, PSDB e PMDB) apresentam os maiores montantes de candidatos eleitos financiados, mas mesmo partidos médios (PR, PP, PSB, PDT) e pequenos (PTC) também contribuem com alguns de seus filiados. Esses devem ser os parlamentares mais leais ao partido pelo qual se elegeram. Todavia, como a maioria depende de seus próprios recursos para se eleger, há incentivos para que tenham maior independência desses mesmos partidos. Uma das consequências desse desequilíbrio intrapartidário é a de que, quanto maior o número de candidatos eleitos com seus próprios 138
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
recursos, menor deve ser o controle do partido deve ter controle tanto sobre a seleção dos candidatos que irão lhe representar nas competições eleitorais quanto sobre a atuação daqueles filiados eleitos para as Casas Legislativas. Gráfico 2. Percentagem dos candidatos eleitos financiados por par 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%
PT
PSDB PMDB
PR
PTB
PP
PSB
PDT
PROS
SDD
PPS
DEM
PTC
*Questão: Na sua última campanha eleitoral, qual foi a principal fonte de financiamento? Fonte: Dados oriundos do Survey Vereadores Paulistas 2015, realizado no âmbito do projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo (1994-2014), organizados pelos autores.
Já na arena governativa, observamos um cenário que aponta para as atividades primordiais de um representante dos interesses mais gerais da sociedade. Quando perguntados sobre a qual função o vereador dá mais importância, “fiscalizar a atuação do prefeito (41%)” e “resolver os problemas do município (36,5%)” são as mais citadas. Em contrapartida, apenas 2,3% responderam que defendem os interesses do partido.9 Em relação aos interesses que acredita representar, 94,3% responderam que o de toda a população do município. Surpreendentemente, nenhum dos entrevistados apontou para os interesses dos eleitores do partido.10
9 A pergunta no survey foi a seguinte: “Na sua atuação como parlamentar, para qual das seguintes funções abaixo o (a) Sr. (a.) dá mais importância em 1º lugar?”. 10 A pergunta no survey foi a seguinte: “Nesta legislatura, o (a) Sr. (a.) acredita representar PRIORITARIAMENTE os INTERESSES: Dos eleitores de seu partido; dos eleitores de seu bairro, distrito ou região; de um determinado segmento social, religioso, econômico de seu município; de toda população de seu município; outro”. 139
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Por último verificamos o grau de influência do partido no mandato parlamentar. Ao serem perguntados sobre o fator mais importante para orientação de seus votos na Câmara, enquanto apenas 7,2% disseram ser a posição da liderança partidária no parlamento local e 4,8% indicaram a liderança partidária municipal/ regional, 58,3% disseram ser sua convicção pessoal o que mais pesa em seu voto. O mesmo observamos quando a pergunta foi sobre o orçamento municipal. Enquanto 7,2% responderam ser a liderança partidária, 4,5% apontaram a liderança partidária municipal e regional, mas 55,3% alegaram ser sua convicção pessoal. Como podemos verificar, os vereadores paulistas analisados possuem uma percepção do mandato como autônomo e personalista, não devendo obrigações ao partido na hora de tomar decisões. Esses dados demonstram que eles percebem suas decisões muito mais subordinadas às suas convicções pessoais do que aos ditames partidários. Enfim, a percepção dos vereadores paulistas quanto ao apoio partidário na disputa eleitoral e ao seu mandato apresenta um cenário convergente nas duas arenas políticas. Se no plano eleitoral a principal fonte de apoio são os recursos próprios, na arena governativa a autonomia e as convicções pessoais predominam. Daí concluímos que quanto mais baixo o apoio partidário para o candidato se eleger, menos razões ele concebe possuir para manter laços de lealdade e dependência aos dirigentes e programas partidários sob os quais se elegeu, ao menos formalmente. Também vimos que, por menor que seja, há no partido um grupo de filiados eleitos que é sustentado pelos recursos partidários, o que pode conformar a elite parlamentar que garante a sobrevivência dessa organização partidária na esfera local.
5. Considerações Finais O principal objetivo deste artigo foi realizar uma análise exploratória sobre a organização do poder local privilegiando a relação entre os partidos políticos e os vereadores. Para isso, primeiro identificamos o perfil socioeconômico e demográfico dos vereadores eleitos em 2012 no estado de São Paulo. Vimos que predominam homens brancos, católicos, na faixa etária dos 45 aos 56 anos, com maiores parcelas com grau de instrução universitário e outra parte significativa com colegial completo, provenientes, em sua maior parte, de ocupações profissionais da indústria e comércio, seguidos de atividades no setor público. Quanto aos partidos, a amostra é composta majoritariamente por 4: PT, PMDB, PSDB e PTB, e grande parte dos vereadores é de filiação recente. O PSDB se destaca por manter o governo do Estado por um período extenso, assim como controlar diversas prefeituras, o que cria incentivos para que seus vereadores se mantenham filiados por 140
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
mais tempo. Já o PMDB, apesar de ser um dos partidos mais antigos, apresenta baixa organicidade, tendo a maior parte de seus vereadores com filiação recente, o que nos levou a considerar o fato da morte de Orestes Quércia e a perda de votos. Em seguida, verificamos como vem se dando a vinculação dos parlamentares e seus partidos identificando as formas de participação intrapartidária, suas redes de pertencimento e associativismo. Constatamos que a maioria dos vereadores passou por outros partidos, com exceção do PT. Quanto às vinculações, o que percebemos é que uma parte considerável dos vereadores já teve algum vínculo com o setor público, demonstrando que a pertença ao funcionalismo municipal é outra característica importante para o vereador. Em menor grau, também se observa o pertencimento dos vereadores a associações religiosas, estudantis e de moradores. Já o sucesso nas urnas parece garantir vantagens tanto para o filiado quanto para o partido político, o que torna interessante, principalmente para o partido, a manutenção de membros com potencial eleitoral local elevado. Ao menos foi nessa direção que parece indicar a percepção —por parte do vereador— ao identificar a sua contribuição para o partido como a de trazer mais filiados e votos para a organização, redundando também em cabo eleitoral durante as campanhas políticas, revelando uma relação reciproca entre parlamentar e lideranças partidárias, o que coloca em xeque a ideia de self-made man, muito defendida por parte da bibliografia especializada. Por conseguinte, é evidente o quanto o nosso sistema partidário está também nacionalizado em nível local. E um indicador nessa direção vem do fato de os três partidos que mais elegeram vereadores no estado de São Paulo —PSDB, PT, PMDB— também apresentarem as maiores bancadas para a Câmara dos deputados, ao menos nas duas últimas décadas. Essa é uma constatação importante no que se refere à capacidade de nossas organizações partidárias estarem dando conta dos desafios de se estruturarem num sistema federativo, no qual os partidos políticos acabam tendo que operar num ambiente multinível. Partidos multinível devem criar estruturas de oportunidades e capilaridade territorial para competir em diferentes níveis, sejam eles locais, regionais ou nacionais (Fabre 2010, 345). Como o sucesso do partido enquanto organização nacional depende de uma ampla base de apoio, ele também vai depender de organizações locais e regionais importantes, que, por sua vez, precisam de autonomia para responder as demandas específicas de suas regiões (Thorlakson 2009). Por fim, a análise da percepção dos vereadores paulistas quanto à influência do partido na política local, tanto em relação ao apoio eleitoral quanto à área governativa, demonstrou um cenário convergente. Se quanto ao apoio eleitoral a maior parte dos incentivos vem do próprio candidato, seja recursos financeiros, 141
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seja mesmo apoio de lideranças políticas a partir de relações pessoais, a atuação na esfera governativa demonstra um ambiente em que a autonomia do cargo é priorizada pelos parlamentares, vendo-se como responsivos principalmente às suas próprias convicções e aos interesses gerais da população, e não às lideranças ou interesses partidários. Contudo, verificamos que há um grupo relevante de partidos que contribuem financeiramente com alguns de seus candidatos eleitos, resultando, supostamente, em quadros mais leais e disciplinados às orientações do líder da bancada do partido no Legislativo. Como já teorizaram Carey e Shugart (1995) sobre os incentivos ao comportamento personalizado e individualizado, tanto do eleitor quanto do parlamentar, em ambiente regido pelo sistema proporcional, como é o brasileiro, a atuação autônoma e o voto personalizado de parte dos legisladores locais no estado de São Paulo podem estar relacionados à falta de condições dos partidos de fornecer maior apoio aos candidatos nas diferentes esferas de poder territorial conformadoras da federação brasileira. Esse nos parece um foco proeminente para futuras pesquisas e que deve ser explorado para a melhor compreensão da efetiva força dos partidos no nível local.
APÊNDICE A. Especificações da Amostra do Survey Esse apêndice relata todos os passos e procedimentos na organização do Survey que originou os dados analisados neste artigo. O survey foi realizado pela empresa ipsos e aplicado entre abril e maio de 2014, a 400 vereadores eleitos na eleição de 2012. A tabela 1, 2 e 3 descrevem como se deu a elaboração da amostra. Esta foi realizada pelas mesorregiões do estado com base no número de vereadores de 10 partidos: Democratas (DEM), Partido Democrático Trabalhista (PDT), Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), Partido Progressista (PP), Partido Popular Socialista (PPS), Partido da República (PR), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB); e tendo como base 19 municípios sorteados. Já os municipios foram definidos, conforme tabela 3 e 4, com base nos seguintes procedimentos: ŚŚ Amostragem por conglomerados em um estágio com seleção PPT dos municípios onde a medida de tamanho é a população de mais de 16 anos de acordo com o IBGE —Censo 2010. ŚŚ Estratificação implícita de porte de cidade de forma a garantir sua proporção.
142
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
ŚŚ Os portes dos municípios foram definidos de acordo com o corte estabelecido pelo IBGE, sendo: Pequeno até 10.000 habitantes; Médio de 10.000 a 50.000; Grande acima de 50.000. Das 15 mesorregiões do estado, os 19 municípios sorteados na amostra estão contidos em 9, conforme revela a tabela 1. São essas 9 mesorregiões onde a pesquisa foi aplicada, levando-se em conta o total dos municípios (ver lista na tabela 4). A leitura dos resultados será feita para o total do estado, por partido e por porte de municipios. Tabela 13. Universo de vereadores dos 10 partidos nas 9 mesorregiões Meso
DEM PDT PMDB PP
PPS
PR
PSB PSDB
PT
PTB
Araçatuba
27
14
36
21
18
24
11
50
37
38
Araraquara
19
10
26
12
16
9
9
29
33
20
Campinas
28
30
56
29
37
13
44
89
57
44
Litoral Sul Paulista
12
5
21
6
8
11
16
30
14
11
Marília
15
13
21
12
6
9
11
30
21
14
Metropolitana de São Paulo
33
48
62
16
35
60
50
90
102
45
Piracicaba
21
21
34
16
30
15
9
42
22
26
Ribeirão Preto
35
32
77
32
62
22
36
123
62
80
Vale do Paraíba Paulista
37
18
26
20
31
36
27
62
40
29
Total
227
191
359
164
243
199
213
545
388
307
Fonte: Survey "Avaliando o controle do vereador sob o partido e o município", realizado pelo projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo, com financiamento da Fapesp.
Tabela 14. Amostra desproporcional. Número de entrevistas por partido e por mesorregião Meso
DEM PDT PMDB PP
PPS
PR
PSB PSDB PT PTB
Araçatuba
40
5
3
4
5
3
5
2
4
4
5
Araraquara
40
6
2
6
4
4
2
2
3
6
5
Campinas
47
3
3
5
4
5
2
7
8
6
4 143
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
Meso
DEM PDT PMDB PP
PPS
PR
PSB PSDB PT PTB
Litoral Sul Paulista
38
4
2
4
2
2
4
4
8
4
4
Marília
40
4
4
5
4
2
2
4
6
5
4
Metropolitana de São Paulo
55
3
7
5
3
3
8
6
8
8
4
Piracicaba
40
4
5
4
4
6
4
2
4
3
4
Ribeirão Preto
55
3
5
7
5
7
3
3
10
5
7
Vale do Paraíba 45 Paulista
5
4
3
4
5
7
5
5
4
3
37
35
43
35
37
37
35
56
45
40
Total
400
Fonte: Survey "Avaliando o controle do vereador sob o partido e o município", realizado pelo projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo, com financiamento da Fapesp.
Tabela 15. Pesos calculados Meso
DEM PDT PMDB PP
PPS
PR
PSB PSDB
PT
PTB
Araçatuba
0,800 0,667 1,250 0,600 1,000 0,600 1,000 1,750
1,250
1,000
Araraquara
0,500 0,500 0,667 0,500 0,500 0,500 0,500 1,333
0,833
0,600
Campinas
1,333 1,333 1,600 1,000 1,000 1,000 0,857 1,625
1,333
1,500
Litoral Sul Paulista
0,500 0,500 0,500 0,500 0,500 0,500 0,500 0,500
0,500
0,500
Marília
0,500 0,500 0,600 0,500 0,500 0,500 0,500 0,667
0,600
0,500
Metropolitana 1,667 1,000 1,800 0,667 1,667 1,000 1,167 1,625 de São Paulo
1,750
1,500
0,750 0,600 1,250 0,500 0,667 0,500 0,500 1,500
1,000
1,000
Ribeirão Preto 1,667 0,800 1,571 0,800 1,286 1,333 1,667 1,700
1,800
1,571
Vale do Paraíba 0,800 0,750 1,333 0,750 0,800 0,714 0,800 1,800 Paulista
1,500
1,333
Piracicaba
Fonte: Survey "Avaliando o controle do vereador sob o partido e o município", realizado pelo projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo, com financiamento da Fapesp.
144
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
Tabela 16. Lista de Municípios por macrorregião incluídos na pesquisa vereadores Araraquara
Pedro de Teledo
Americo Brasiliense
Peruibe
Analandia
Registro
Araraquara
Sete Barras
Boa Esperança do Sul Borborema Descalvado Dobrada Dourado Gaviao Peixoto Ibate Ibitinga Itapolis Matao Motuca Nova Europa Ribeirao Bonito Rincao Santa Lucia São Carlos Tabatinga Trabiju Litoral Sul Paulista Barra do Turvo Cajati Cunaneia
Marília Alvaro de Carvalho Alvinlandia Arco-Iris Bastos Echapora Fernao Galia Garca Herculandia Iacri Lupercio Marilia Ocaucu Oriente Oscar Bressane Pompeia Queiroz Quintana Tupa Vera Cruz Piracicaba
Eldorado Iguape
Aguas de São Pedro
Ilha Comprida
Araras
Itanhaem
Brotas
Itariri
Capivari
Jacupiranga
Charqueada
Juquia
Conchal
Miracatu
Cordeiropolis
Mongagua
Corumbatai
Pariquera -Acu
Ipeuna 145
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
Iracemapolis
Monteiro Lobato
Itirapina
Natividade da Serra
Jumirim
Paraibuna
Leme
Pindamonhangaba
Limeira
Piquete
Mombuca
Potim
Piracicaba
Queluz
Rafard
Redencao da Serra
Rio Claro
Roseira
Rio das Pedras
Santa Branca
Saltinho
Santo Antonio do Pinhal
Santa Cruz da Conceicao
São Bento do Sapucai
Santa Gertrudes
São José do Barreiro
Santa Maria da Serra
São José dos Campos
São Pedro
São Luis do Paraitinga
Tiete
São Sebastião
Torrinha
Silveiras
Vale do Paraíba Paulista Aparecida Arapei Areias
146
Taubate Tremembe Ubatuba Ribeirão Preto
Bananal
Altinopolis
Cacapava
Aramina
Cachoeira Paulista
Barretos
Campos do Jordao
Barrinha
Canas
Batatais
Caraguatatuba
Bebedouro
Cruzeiro
Brodowisk
Cunha
Buritizal
Guaratingueta
Cajuru
Igarata
Candido Rodrigues
Ilhabela
Cassia dos Coqueiros
Jacarei
Colina
Jambeiro
Colombia
Lagoinha
Cravinhos
Lavrinhas
Cristais Paulista
Lorena
Dumont
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
Fernando Prestes
São Joaquim da Barra
Franca
São Jose da Bela Vista
Guaira Guara Guariba Guatapara Igarapava Ipua Itirapua Ituverava Jaborandi
São Simão Serra Azul Serrana Sertãozinho Taiacu Taiuva Taquaral Taquaritinga
Jaboticabal
Terra Rocha
Jardinopolis
Viradouro
Jeriquara
Vista Alegre do Alto
Luis Antonio Miguelopolis Monte Alto Monte Azul Paulista Morro Agudo Nuporanga Orlandia Patrocinio Paulista Pedregulho Pirangi Pitangueiras Pontal Pradopolis Restinga Ribeirão Corrente Ribeirão Preto Rifaina Sales Oliveira Santa Crus da Esperança Santa Ernestina
Campinas Aguai Aguas de Lindoia Americana Amparo Artur Nogueira Caconde Campinas Casa Branca Cosmopolis Divinolandia Elias Fausto Engenheiro Coelho Espirito Santo do Pinhal Estiva Gerbi Holambra Hortolandia Indaiatuba Itapira Itobi
Santa Rita do Passa Quatro
Jaguariuna
Santa Roda De Viterbo
Lindoia
Santo Antonio da Alegria
Mococa
147
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
Mogi Guacu Moji-Mirim Monte Alegre do Sul Montemor Nova Odessa Paulinia Pedra Bela Pedreira Pinhalzinho Pirassununga Porto Ferreira Santa Barbara Doeste Santa Cruz das Palmeiras Santo Antonio De Posse Santo Antonio do Jardim São João da Boa vista São José do Rio Pardo São Sebastiao da Grama Serra Negra Socorro Sumare Tambau Tapiratiba Valinhos Vargem Grande do Sul Vinhedo Metropolitana de São Paulo Aruja Barueri Bertioga Biritiba-Mirim Caieiras Cajamar Carapicuiba Cotia Cubatao Diadema Embu
Embu-Guacu Ferraz De Vasconcelos Francisco Morato Franco da Rocha Guararema Guaruja Guarulhos Itapecerica da Serra Itapevi Itaquaquecetuba Jandira Juquetiba Mairipora Maua Moji das Cruzes Osasco Pirapora Do Bom Jesus Poa Praia Grande Ribeirão Pires Rio Grande da Serra Salesopolis Santa Isabel Santana De Parnaiba Santo André Santos São Bernardo Do Campo São Caetano Do Sul São Lourenço Da Serra São Paulo São Vicente Suzano Taboão da Serra Vargem Grande Paulista
Fonte: Survey Avaliando o controle do vereador sob o partido e o município, realizado pelo projeto temático Organização e funcionamento da política representativa no estado de São Paulo, com financiamento da Fapesp. 148
Partidos e representação na política local: perfil e vínculos político-partidários Maria do Socorro Sousa Braga • Priscila Leine • Gustavo Sabbag
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Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 117-150 • doi: https:// dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.04
17.
18.
19. 20.
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H Maria do Socorro Sousa Braga possui doutorado e pós-doutorado em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (Brasil). Atualmente é professora da Universidade Federal de São Carlos (Brasil). É pesquisadora da Fapesp e do CNPq. Atualmente é Secretária Adjunta da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP). Concentra suas pesquisas nas áreas de Partidos Políticos e Eleições, Recrutamento Político, Governos de esquerda na América Latina e Qualidade da Democracia. É coordenadora do Núcleo de Estudo dos Partidos Políticos Latino-americanos (NEPPLA) da UFSCar. Publicou o livro O Processo PartidárioEleitoral Brasileiro: Padrões de Competição Política 1982-2002. São Paulo: Humanistas/ Fapesp, 2006 e, em parceria com Kinzo, Maria D’Alva, Eleitores e Representação Partidária no Brasil. São Paulo: Humanitas/CNPq, 2007. * msbraga@ufscar.br Priscilla Leine é Doutoranda em Ciência Política pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal de São Carlos (Brasil). É membro do Núcleo de Estudos dos Partidos Político Latino-americano (NEPPLA) da UFSCar. Suas áreas de pesquisa são partidos políticos, representação e a relação entre política e religião. Sua última publicação inclui: “Brasil: Un Páis en Compás de Espera”. Revista de Ciência Política 36 (1): 51-74-74, 2016. * pri.leine@hotmail.com Gustavo Sabbag é Mestrando em Ciência Política da Universidade Federal de São Carlos (Brasil). É membro do Núcleo de Estudos dos Partidos Político Latino-americano (NEPPLA) da UFSCar. Suas áreas de pesquisa são poder legislativo, relações Executivo-Legislativo e produção legislativa. * gussabbag@gmail.com
150
Los resortes colorados del poder: nacionalización de los partidos y el sistema de partidos paraguayo (1998-2013)* Sarah Patricia Cerna Universidad Nacional Autónoma de México/ Universidad de Salamanca (España) Juan Mario Solís Universidad Autónoma de San Luis Potosí (México) CÓMO CITAR/ HOW TO CITE Cerna, Sarah Patricia y Juan Mario Solis. 2017. “Los resortes colorados del poder: nacionalización de los partidos y el sistema de partidos uruguayo (1998- 2013)”. Colombia Internacional (91): 151-184. DOI: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05 RECIBIDO: 13 de agosto de 2016 APROBADO: 30 de enero de 2017 MODIFICADO: 16 de marzo de 2017 DOI: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
RESUMEN: Este artículo pretende mostrar la distribución territorial del poder a nivel
departamental en Paraguay. Se busca identificar aspectos clave para comprender los resortes del poder que le han permitido a la Asociación Nacional Republicana (ANR) mantener el control político a pesar de su efímero paso a la oposición (20082013). El texto intenta: a) determinar cómo ha cambiado la geografía electoral a nivel departamental; b) definir en qué departamentos se han presentado procesos de alternancia y en cuáles no y; c) identificar los bastiones electorales y correlacionarlos con las características demográficas y económicas de dichas regiones. Los cambios en el sistema de partidos a nivel nacional encubren las continuidades que este presenta en el nivel departamental en el que los dos grandes partidos tradicionales controlan ampliamente el poder local por ser precisamente los únicos que poseen una efectiva estructura nacionalizada. PALABRAS CLAVE: nacionalización de partidos • sistema de partidos • competitividad
electoral • bastiones electorales • elecciones subnacionales (autores)
H Este artículo fue elaborado por los autores con financiación propia. Las opiniones expresadas son personales y no reflejan la posición de las instituciones a las que pertenecen. Una versión preliminar de este trabajo fue presentado en el 8º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política celebrado en Lima del 22 al 24 de julio de 2015. Los autores agradecen los comentarios que recibieron por parte de Manuel Alcántara para mejorar la investigación.
✳
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Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
The red springs of power: political parties’ nationalization and the Paraguayan party’s system (1998-2013) ABSTRACT: this article intends to demonstrate the territorial and power distribution
at departmental (provincial) level in Paraguay. It seeks to identify the key aspects to understand the springs of power allowing the Asociacion Nacional Republicana —National Republican Association— (ANR as per its spanish acronym) keeping political control of its short -lived move to the opposition (2008-2013). The article intents: a) to determine how is that the electoral geography has changed at departmental (provincial) level; b) to define what departments (provinces) have identified alternation processes and what have not; and c) to identified electoral strongholds, correlating those to the economic and demographic features in each one of the regions. Changes in the parties´ system at national level conceal the continuity shown by it at departmental level in which the two big traditional parties widely control local power, as these are just the only ones possessing a very effective nationalized structure. parties nationalization • parties system • electoral competiveness • electoral strongholds • subnational elections (authors) KEYWORDS:
As “molas malucas” do poder: nacionalização dos partidos e do sistema de partidos paraguaio (1998-2013) este artigo pretende mostrar a distribuição territorial do poder no âmbito estadual no Paraguai. Procura-se identificar aspectos-chave para compreender as molas do poder que têm permitido a Associação Nacional Republicana (ANR) manter o controle político apesar de sua efêmera passagem pela oposição (20082013). Este texto pretende: a) determinar como a geografia eleitoral mudou no âmbito estadual; b) definir em quais estados têm sido apresentados processos de alternância e em quais não e c) identificar os baluartes eleitorais e correlacioná-los com as características demográficas e econômicas dessas regiões. As mudanças no sistema de partidos no país ocultam as continuidades que este apresenta no contexto estadual no qual os dois grandes partidos tradicionais controlam amplamente o poder local por serem justamente os únicos que possuem uma efetiva estrutura nacionalizada. RESUMO:
PALAVRAS-CHAVE: baluartes eleitorais • concorrência eleitoral • eleições subnacionais
• nacionalização de partidos • sistema de partidos (autores)
152
Introducción Al igual que el resto de países en América Latina, Paraguay ha experimentado un proceso que apunta al pluralismo político; en otras palabras, esto quiere decir que los ciudadanos han tendido a diversificar la distribución del poder político entre distintos actores. No obstante, esta fotografía se refiere más bien a la evolución que en términos generales ha experimentado el sistema de partidos a nivel nacional, por lo que cabe preguntarse: ¿cuánto ha cambiado realmente este?, o bien ¿cuánto ha permanecido el statu quo de los bastiones electorales en los territorios departamentales del país? A diferencia de lo que se observa en el ámbito nacional —en donde se ha visto el desplazamiento de un sistema de partido hegemónico o predominante hacia otro de pluralismo moderado en el que otras fuerzas políticas han alcanzado peso y relevancia—, en la arena departamental se aprecia una tendencia hacia el bipartidismo en el que los partidos tradicionales concentran la gran mayoría de las preferencias electorales. No obstante, la ANR sobresale porque ha controlado la mayoría de estos espacios de poder desde el retorno a la democracia. Si bien es cierto que en la mayoría de los departamentos del país se han vivido procesos de alternancia política, no se puede ocultar que tras cada proceso electoral, el Partido Colorado siempre ha controlado más de la mitad de las gobernaciones e incluso hasta 80 % de las mismas, como ocurrió en 1998. Un repaso general de la literatura arroja la ausencia de estudios que analicen la distribución territorial del poder en el país. Por lo general, cuando se estudian los procesos electorales paraguayos estos se enfocan en el ámbito nacional (Alcántara y Tagina 2013; Duarte Recalde 2012; Solís y Cerna 2016 y 2014; Setrini 2011). Es por ello que el objetivo de este trabajo es aportar una aproximación al fenómeno de las elecciones locales en Paraguay y ofrecer una sistematización de los datos electorales desde 1998 para el cargo electivo de gobernadores. Se toma como referencia de lo subnacional el nivel departamental derivado, ya que no existen estudios similares sobre este estamento de poder en la literatura, o al menos no desde la perspectiva diacrónica que aquí se propone.1 El trabajo se plantea comparar las distintas arenas de competencia a fin de observar con mayor nitidez las diferencias que existen entre estas. La hipótesis del trabajo sostiene que los cambios en el sistema de partidos a nivel nacional encubren las continuidades
1 Sobre el nivel municipal se puede consultar el trabajo de Došek, Pérez Talia y Duarte Recalde (2016) quienes en clave descriptiva analizan de manera agregada las elecciones municipales del país celebradas en 2015. Otro trabajo sobre elecciones municipales es el de Arditi (1992), quien analiza los comicios de 1991. 153
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
que este presenta en el nivel departamental en el que los dos grandes partidos tradicionales controlan de manera abrumadora el poder local por ser precisamente los únicos que poseen una efectiva estructura nacionalizada. El trabajo se divide en seis partes. En la primera de ellas se presenta el diseño metodológico y se hace un breve esbozo de las características más puntuales del sistema político paraguayo. Posteriormente se hace un análisis de la evolución del sistema de partidos del país en clave nacional poniendo énfasis en los resultados e indicadores electorales de las contiendas presidenciales, así como también de diputados y senadores. En la tercera sección se hace un repaso a los cambios que ha experimentado la geografía electoral a nivel subnacional entre 1998 y 2013; aquí se prestará atención a los departamentos que han tenido alternancia como aquellos que no la han vivido. Derivado de esto, a continuación, se detectarán los territorios que son bastiones electorales para los partidos. Se presentarán los cálculos electorales de concentración, competitividad y Número Efectivo de Partidos (en adelante NEP), a efecto de compararlos, sobre todo este último indicador, con aquél de carácter nacional. Por último, se procederá a calcular el índice de nacionalización tanto de cada partido cuanto del sistema de partidos paraguayo en su conjunto, a efecto de determinar su grado de homogeneidad o heterogeneidad con relación a los apoyos electorales.
1. Diseño metodológico Paraguay ha sido un país que por lo general no ha gozado de un especial interés por parte de las Ciencias Sociales; la Ciencia Política no ha sido ajena a este descuido. Algunas de las razones que pueden explicar esta cuestión es que la Ciencia Política paraguaya está escasamente institucionalizada, posee pocos referentes, o bien los politólogos y politólogas de dicho país se han abocado a estudiar temas distintos a la evolución de los partidos y del sistema de partidos como tal.2 La idea de hacer un artículo sobre la evolución del sistema de partidos paraguayo a nivel subnacional obedece a la intención de sistematizar información electoral sobre este país, pero sobre todo a la importancia de generar indicadores con los que a la fecha no se cuenta y que pueden ser de utilidad
2 En cuanto a la institucionalización de la Ciencia Política en el país, cabe mencionar que apenas en 2015 fue creada la Asociación de Ciencia Política del Paraguay (ACIPP), y que por lo que toca al perfil de los profesionales de la disciplina estos manifiestan tener una fuerte influencia de la Sociología, dado que ha sido bajo el alero de esta rama que aquella se ha desarrollado. Quizás sea por esta razón que los profesionales paraguayos de esta disciplina se enfocan más en el estudio de cuestiones cualitativas y de carácter histórico y culturalista que en la realización de estudios sistematizados basados en el método comparado. 154
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
para la comunidad académica que estudia los sistemas de partidos en la región latinoamericana, que a falta de referencias opta por omitir el caso paraguayo. Dado que la democracia paraguaya aún es joven, en este artículo se ofrece información de los comicios electorales que se han celebrado desde 1998 hasta 2013. Es decir, se expone la evolución del sistema de partidos a nivel departamental a lo largo de cuatro procesos electorales en un periodo en el que la democracia paraguaya ha experimentado episodios de inestabilidad política a nivel nacional, pero que en apariencia no han afectado los procesos de la política local. En resumen, se hace una recopilación y sistematización de los resultados electorales tanto a nivel nacional como subnacional y se los compara con la finalidad de observar el nivel de congruencia o no, que existe entre estas dos arenas de competencia. En este sentido, se busca dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿Qué explica que la Asociación Nacional Republicana (ANR) y el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) continúen siendo los partidos políticos más predominantes en el sistema de partidos paraguayo? Para tal efecto, se ha hecho una revisión de los datos oficiales con los que cuenta el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE) para los procesos electorales de los años 1998, 2003, 2008 y 2013. Con base en esta información se construyó una base de datos de los votos para cada elección en las dos arenas; y en el caso de los departamentos se desagregó esta información por partido político. Se calculó el porcentaje de votos obtenido por cada agrupación, lo que permitió realizar algunos cálculos electorales como el Número Efectivo de Partidos (NEP), la concentración y la competitividad en cada elección. Por último, se calculó el índice de nacionalización de cada partido, así como del sistema de partidos en su conjunto para determinar la homogeneidad de los apoyos electorales en este país; esto de acuerdo a la propuesta teórica y metodológica de Jones y Mainwaring (2003). En ese sentido, conviene destacar que se opta por este indicador porque a diferencia de otros (Cox 1999; Chibber y Kollman 1998; Kasuya y Moenius, 2008; Moenius y Kasuya 2004) que buscan las diferencias entre los sistemas de partidos a partir del cálculo del NEP, este procura mostrar la homogeneidad de los apoyos electorales que tienen los distintos partidos políticos y con base en esto proceder a calcular cuán nacionalizado está el sistema de partidos en general. Además, se elige este indicador puesto que, a pesar de tener detractores e incluso autores como Bochsler (2010) que lo han corregido, sigue siendo uno de los más utilizados en la literatura sobre nacionalización de sistemas de partidos en América Latina, en la que autores como el propio Došek (2015), Batlle y Puyana (2011) y Polga-Hecimovich (2013) lo han empleado. La metodología que se emplea es comparativa y diacrónica con los cuatro tiempos seleccionados. Con esta comparación se busca determinar si existen 155
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cambios en el comportamiento del sistema de partidos a nivel subnacional midiéndolos a través de diversos indicadores. Al mismo tiempo se busca identificar si existen continuidades a lo largo del tiempo, a partir de la localización de bastiones electorales y la determinación de cuán relevantes son para los partidos en función de sus características tanto demográficas como socioeconómicas.
2. Características del sistema político paraguayo Barreda y Bou (2010, 134) señalan que la democracia paraguaya es bastante desconocida y poco atendida en la literatura especializada de América Latina. Sostienen que desde 1989, tras la caída del régimen autoritario de Alfredo Stroessner (1954-1989), el sistema político paraguayo ha presentado avances y continuidades entre los que destacan: 1) la introducción de nuevas reglas de juego implementadas a través de la Constitución Nacional de 1992 y del Código Electoral de 1996; 2) las crisis de inestabilidad política; y 3) la alternancia política en el poder ejecutivo en abril de 2008 tras la victoria de Fernando Lugo, de la mano de la Alianza Patriótica para el Cambio (APC). Si hay algo que distingue al sistema político paraguayo frente a la mayoría de países de la región latinoamericana es la longevidad de sus principales actores políticos (Alcántara 2013, 197-239). Tanto la ANR como el PLRA son estructuras políticas que no sólo han disputado el poder en las urnas, sino también por otras vías. Y quizás más importante que eso, definen identidades políticas como en algunos países también lo hacen los clubes de fútbol. Bajo esta lógica, en Paraguay uno nace —y no se hace— colorado o liberal. Esta estructura bipartidista no se ha distinguido por ser una de las más estables de la región, sobre todo cuando se echa un vistazo a los múltiples episodios de inestabilidad que se han presentado en el último cuarto de siglo de democracia. Pero, sobre todo, es importante comprender que las disputas políticas en Paraguay, y las de sus élites políticas en particular, han estado históricamente vinculadas a la propiedad agrícola, y a lo que ha sido el acaparamiento de tierras que ha dado como resultado que este asunto se haya convertido con el paso del tiempo en el corazón de los problemas estructurales del país (Cerna y Solís 2012). Problemas que para Barreda y Bou (2010, 158) tienen tres caras: a) una perniciosa estructura socioeconómica; b) un acentuado clientelismo; y c) un problema sistémico de agencia. A esto hay que agregar que al igual que en otros países de la región, la propensión a liderazgos fuertes y carismáticos es una de las características que más sobresalen en la cultura política paraguaya como subraya Uharte (2012, 39). La tendencia a liderazgos de ascendencia, vigorosos e incluso vehementes ha sido frecuente en la historia paraguaya; en cualquier caso, todos estos se han 156
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
caracterizado por la defensa a ultranza de lo que han definido como los valores paraguayos: un cúmulo de nociones imaginarias con un matiz conservador. La dominación del escenario político por parte de actores conservadores como lo son los colorados y los liberales (gráfico 1), y su fuerte arraigo en la sociedad paraguaya, ha dificultado que la izquierda se abra paso, sobre todo a raíz del último autoritarismo en el que fue vista y tratada con desconfianza y desprecio, y presentada ante la sociedad como la portadora de todos los males (presentes y futuros) del país. Al observar la ubicación ideológica tanto de la ANR cuanto del PLRA basada en las medias de las opiniones vertidas por los legisladores paraguayos desde 1993 y hasta 2008 para el Proyecto de Élites Parlamentarias de la Universidad de Salamanca, se puede apreciar que ambos partidos suelen estar ubicados más a la derecha del espectro ideológico, y que incluso sus desplazamientos se han cruzado, siendo el PLRA un partido ligeramente ubicado más a la derecha que su histórico contrincante. En cualquier caso, la distancia ideológica que los separa es mínima. No obstante, si lo que se busca es medir la polarización ponderada (Taylor y Herman 1971) con el objeto de explicar la estabilidad o inestabilidad de la democracia paraguaya al considerar a todos los partidos y con ello medir la distancia entre los polos en uno o más planos de la competencia partidista, nos encontraremos con que este indicador ubica al sistema de partidos paraguayo en un valor de 0.29 (Oñate y Ocaña 1999; Ruiz y Otero 2013; Ruiz Rodríguez 2015; Sani y Sartori 1983; Tagina 2014; Taylor y Herman 1971)3. Esto llama la atención pues mientras existe una baja polarización que hablaría de una tendencia centrípeta en el sistema de partido, están a la luz los recurrentes episodios de inestabilidad que han concluido en un par de ocasiones con la salida anticipada de dos presidentes. Aunado a lo anterior, merece un comentario el armazón institucional que da razón de ser al sistema político paraguayo: la Constitución de 1992. Este texto introdujo modificaciones en el diseño institucional, muchas de ellas pautadas por el miedo a una posible regresión autoritaria. En tal virtud, el constituyente estableció un cúmulo de facultades a favor del poder legislativo y en detrimento del ejecutivo con el fin de descomprimir y desarticular el hiper-presidencialismo de la era estroesnerista, y con ello determinó umbrales muy bajos para entablar
3 Otro cálculo sobre la polarización ponderada para el periodo 1993-2008 lo ofrece Ruiz Rodríguez (2015, 23), quien señala que este indicador para el sistema de partidos paraguayo fluctúa entre 0.21 y 0.23. Este guarismo se calcula bajo la siguiente fórmula: PP= ∑pi (xi – xp)2 en donde xi es la posición media del partido, xp es el promedio de las posiciones de todos los partidos en la escala ideológica y pi es la proporción de votos o escaños que obtiene cada partido sobre el total de 1 (Taylor y Herman 1971; Ruiz Rodríguez y Otero Felipe 2013). La medición de este indicador en este trabajo omite a Avanza País pues no se obtuvieron datos concretos de su ubicación ideológica. 157
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juicio político al presidente, además de la explícita prohibición de reelegir al primer mandatario en el cargo (Solís y Cerna 2013; López 2012). Gráfico 1. Desplazamiento ideológico de los partidos tradicionales paraguayos 1993-2008 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1993
1998
2003 ANR
2008
PLRA
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Proyecto de Élites Parlamentarias (PELA).
No obstante, las reglas emanadas de la Constitución no han cambiado sustancialmente el sistema político del país que sigue siendo uno de los más inestables de América Latina, en tanto ha presentado episodios de continua inestabilidad traducidos en intentos de golpe de Estado en 1996 y 2000; asesinatos políticos como el de Luís María Argaña (vicepresidente constitucional entre 1998 y 1999) en 1999; escándalos de corrupción y/o disrupción de presidentes por amenaza o concreción de juicio político, tal como sucedió en 1999 con el presidente Raúl Cubas y en 2012 con Fernando Lugo (Pérez-Liñán y Polga Hecimovich 2016; Pérez-Liñán 2014; Pérez-Liñán, 2009). Al respecto, Abente Brun (2012, 48) explica que estos problemas se deben a que los partidos políticos tradicionales (ANR y PLRA) no han tenido suficientes incentivos para mejorar la calidad de la democracia paraguaya y, muy por el contrario, son los principales defensores del statu quo antes que los defensores de algún cambio político o social que altere las relaciones de poder en la sociedad paraguaya.
3. Evolución del sistema de partidos a nivel nacional A partir de 1993, cuando se normalizó la democracia tras tres años de difícil transición, en Paraguay se han realizado con regularidad y sin contratiempos cinco procesos electorales. En la disputa por los cargos de presidente, diputados 158
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
y senadores se ha visto con el correr de los años cómo se ha fragmentado el voto de los paraguayos en el que otras fuerzas se han abierto paso para alcanzar representación política (Sartori 1976). Esta fragmentación se ha dado principalmente hacia la derecha del espectro ideológico desde la cual agrupaciones como la Unión Nacional de Ciudadanos Éticos (UNACE) liderada por Lino Oviedo, y el Partido Patria Querida (PPQ) encabezado por Pedro Fadul, se convirtieron en nuevos actores del sistema de partidos paraguayo.4 Con todo, no se puede ocultar que el perfil y la tendencia del electorado guaraní son claramente conservadores, si se toma en cuenta que el cúmulo de agrupaciones políticas ubicadas a la derecha ha concentrado más de 80 % de las preferencias electorales desde 1998 hasta la actualidad. Un repaso de los resultados electorales de las contiendas a presidente, diputados y senadores muestra dos cosas: a) la paulatina fragmentación del sistema; y b) la tendencia conservadora de los votantes paraguayos. Una explicación plausible a esta fragmentación estriba en la adopción del sistema de representación proporcional para los cargos legislativos mediante el empleo de la fórmula D’Hondt que, de acuerdo con Bareiro y Soto (2008), garantiza el reconocimiento y presencia de minorías que antes no alcanzaban la representación política.5 Sin embargo, también hay que tener en cuenta que las escisiones en los grandes partidos han dado paso al surgimiento de otros nuevos que han tenido alguna relevancia al restarle apoyos tanto a colorados como a liberales, al tiempo que las agrupaciones de izquierda han ido adquiriendo presencia aunque sus apoyos sean más heterogéneos y discretos. Tabla 1. Porcentaje de votos por partido en las elecciones presidenciales (1998-2013) Partidos
1998
2003
2008
2013
ANR
53,8%
37,1%
30,7%
45,8%
PLRA
42,6%
24%
APC APA
40, 9% 36,9%
4 Estos partidos se han distinguido por ser agrupaciones diseñadas a la medida de sus fundadores y han visto mermada su fuerza política a raíz del retiro (Fadul) o deceso (Oviedo) de sus líderes. La UNACE es un partido que surge como consecuencia del desplazamiento del ala más militarista y conservadora de la ANR. 5 Para otros académicos como López (2012) apoyados en los trabajos de Nohlen (1995 y 2012) no cabe duda de que la utilización del método D’Hondt para asignar escaños, si bien ha permitido que nuevos partidos se integren al trabajo legislativo, distorsiona la proporcionalidad a favor de los partidos más votados. 159
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Partidos
1998
2003
2008
2013
UNACE
13,5%
22,0%
0,8%
PPQ
21,3%
2,4%
1,1%
Avanza País
5,9%
Frente Guazú
3,3%
Participación electoral
80,5%
64,3%
65,6%
68,6%
UNACE: Unión Nacional de Ciudadanos Éticos; PPQ: Partido Patria Querida, APC: Alianza Patriótica para el Cambio, alianza entre PLRA y otros partidos. APA: Alianza Paraguay Alegre entre PLRA y UNACE. Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE (2013).
Tabla 2. Porcentaje de votos por partido en las elecciones de diputados (1998-2013) Partidos
1998
2003
2008
2013
ANR
53,8%
35,3%
32,9%
38,3%
PLRA
42,7%
25,7%
28,2%
27,3%
UNACE
14,7%
18,7%
6,1%
PPQ
15,3%
5,7%
2,6%
PEN
3,1%
PPS
3,3%
4,5%
PDP
1,6%
MPT
3,6%
PMAS
1,6%
1,2%
Avanza País
3,5%
Frente Guazú
5,1%
APC
0,6%
PEN: Partido Encuentro Nacional; PPS: Partido País Solidario; MPT. Movimiento Popular Tekojoja; PMAS: Partido del Movimiento al Socialismo. Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE (2013).
Tabla 3. Porcentaje de votos por partido en las elecciones de senadores (1998-2013) 160
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
Partidos
1998
2003
2008
2013
ANR
51,7%
32,9%
29,0%
35,9%
PLRA
42,1%
24,3%
28,9%
24,4%
UNACE
13,7%
19,2%
3,7%
PPQ
15,2%
8,6%
1,8%
Encuentro Nacional
2,0%
1,1%
3,2%
PPS
4,4%
3,4%
PDP
2,1%
MPT
2,9%
6,0%
Avanza País
4,8%
Frente Guazú
9,9%
Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE (2013), Observatorio Electoral y Elecciones Paraguay Global.
En efecto, si se observa la concentración del voto a lo largo de este periodo se puede distinguir que esta ha oscilado entre 60 y 95 % de las preferencias electorales en todas las arenas de competencia. Una revisión de la evolución del Número Efectivo de Partidos en los tres campos analizados permite observar con nitidez cómo es que, a pesar de algunos rasgos inamovibles en el sistema, sobre todo en lo que concierne a actitudes y valores, en Paraguay existe una tendencia a que más voces tengan un peso relevante en su vida política (Solís y Cerna 2014, 105-111). Tabla 4. Evolución del NEP* (1993-2013) 1993
1998
2003
2008
2013
Presidente
1,68
2,18
3,91
3,34
2,91
Diputados
1,74
2,19
4,21
4,39
4,32
2,25
4,75
4,66
4,97
Senadores
* El NEP es un indicador continuo derivado de la división de la unidad entre la suma de cuadrados de las proporciones de votos. Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE, OIR y Paraguay Global.
161
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
4. Cambios en la geografía electoral a nivel departamental (1998-2013) Tras el largo impasse autoritario caracterizado por la simulación electoral, a partir del retorno a la democracia y la normalización de los procesos electorales, se puede apreciar que los comicios son una práctica aceptada por todos los actores políticos involucrados en la búsqueda de parcelas de poder. Pero también es cierto que a nivel departamental los resortes del poder de las distintas organizaciones políticas son muy diferentes entre sí. De tal suerte que en el nivel local, la ANR y el PLRA han sido las agrupaciones políticas con más adherentes. En ese trance, también es cierto que han surgido otras opciones políticas, sin embargo, muchas de ellas han tenido una existencia fugaz y otras más han tenido dificultades para su consolidación, así como para constituir estructuras territoriales robustas y permanentes que les permitan ser más competitivas y, en un momento dado, posicionarse como una alternativa política viable para el electorado. Una aproximación a los datos electorales del nivel departamental desde 1998, permite apreciar cuán pocos han sido los cambios en la cartografía electoral de Paraguay. El contraste entre la arena nacional y la subnacional es notoria cuando apreciamos los resultados de las elecciones para gobernador. Sin dejar de lado que existe una competencia real entre dos actores predominantes, es principalmente la ANR la que controla la mayoría de los espacios territoriales del poder. Encontrar una explicación que permita dar cuenta de esta disonancia entre lo nacional y lo departamental no resulta sencillo, sin embargo una interpretación simple pero consistente tiene que ver con las reglas del juego. La adopción del sistema electoral de mayoría simple para las elecciones a gobernador conlleva una concentración de las preferencias entre aquellas opciones políticas con más estructura y posibilidades de triunfo, lo que deja fuera de competencia real a otras plataformas que, dadas las condiciones, tenderían a buscar alianzas antes de los comicios para maximizar su ganancia electoral. Es decir que los efectos mecánicos y psicológicos a los que hacía referencia Duverger ([1957] 2012) en su clásico trabajo sobre los partidos políticos sigue siendo útil para explicar tanto el comportamiento de los votantes como las estrategias de los partidos. De acuerdo con esto, los partidos que no reúnen la condición de nacionalización ven muy limitadas sus opciones de triunfo en el ámbito de las elecciones departamentales para gobernador, condición que cambia marginalmente en el caso de las elecciones municipales en las que terceras fuerzas han llegado a ser competitivas e incluso han ganado algunos espacios de poder como en la capital Asunción. Sin embargo, como detallan Došek et al. (2016, 148-150) para las elecciones de 2015, la conquista de estas terceras fuerzas fue de apenas 10 % de las 162
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
250 intendencias disputadas, mientras que la ANR y el PLRA se repartieron el resto, 60 y 30 %, respectivamente. Esto además de llamar la atención en lo referido a la diferencia entre las arenas nacional y subnacional, deja de manifiesto la ventaja competitiva que posee la ANR en tanto es el único partido político en Paraguay que posee una estructura territorial que abarca la práctica totalidad del espacio geográfico del país. Esta condición obedece a la estructura corporativa que durante los años del autoritarismo modeló el general Stroessner como líder indiscutible del partido, y quien se valió de la organización de las seccionales para ofrecer servicios de capacitación y formación profesional, empleos públicos y espacios de socialización, entre otras funciones, y con ello, poseer una amplia base de apoyos condicionados por los tratos de favor. a. Departamentos con y sin alternancia En la actualidad, la mayoría de los departamentos paraguayos han experimentado procesos de alternancia política en el poder, no obstante, existen seis espacios territoriales que han permanecido bajo el control hegemónico de la ANR, ellos son: Guairá, Caazapá, Itapúa, Paraguarí, Alto Paraguay y Canindeyú (cuadro 1). Por otro lado, existen territorios en los que, si bien se ha verificado una alternancia en el poder, esta solamente se ha presentado en una sola ocasión, como lo demuestran los casos de los departamentos San Pedro (en las elecciones de 2003), Misiones (en las elecciones de 2008), Ñeembucú, Alto Paraná y Presidente Hayes, que tras otorgar el poder al PLRA (y en el caso de Presidente Hayes, a la Alianza Pasión Chaqueña), invariablemente han vuelto al redil de la ANR. En esa tesitura descriptiva también es posible observar que el PLRA posee apoyos sostenidos en los departamentos Central y Amambay, que a su vez se han constituido en sus principales bastiones electorales a lo largo de los años, mientras que los cuatro departamentos restantes (Concepción, Cordillera, Caaguazú y Boquerón) se pueden considerar los más competitivos en la medida en que los cambios de color político en el poder han sido pendulares entre los partidos tradicionales y algunas alianzas electorales. Cuadro 1. Partidos electos para gobernador desde 1998 hasta 2013 por departamento y principal tendencia 1998
2003
2008
2013
Departamento
Partido Político
Partido Político
Partido Político
Partido Político
Tendencia
Concepción
Alianza (PLRA-PEN)
PLRA
PLRA
ANR
Competitivo
San Pedro
ANR
ANR
PLRA
ANR
Alternancia 163
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1998
2003
2008
2013
Departamento
Partido Político
Partido Político
Partido Político
Partido Político
Tendencia
Cordillera
ANR
ANR
PLRA
PLRA
Competitivo
Guairá
ANR
ANR
ANR
ANR
Bastión Colorado
Caaguazú
ANR
PLRA
PLRA
ANR
Competitivo
Caazapá
ANR
ANR
ANR
ANR
Bastión Colorado
Itapúa
ANR
ANR
ANR
ANR
Bastión Colorado
Misiones
ANR
ANR
PLRA
ANR
Alternancia
Paraguarí
ANR
ANR
ANR
ANR
Bastión Colorado
Alto Paraná
ANR
PLRA
ANR
ANR
Alternancia
Central
Alianza (PLRA-PEN)
PLRA
PLRA
PLRA
Bastión Liberal
Ñeembucú
ANR
ANR
ANR
PLRA
Alternancia
Amambay
ANR
PLRA
PLRA
PLRA
Bastión Liberal
Canindeyú
ANR
ANR
ANR
ANR
Bastión Colorado
Pdte. Hayes
ANR
ANR
ANR
Alianza Pasión Chaqueña
Alternancia
Alto Paraguay
ANR
ANR
ANR
ANR
Bastión Colorado
Boquerón
Alianza (PLRA-PEN)
ANR
ADB
ANR
Competitivo
Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE.
En perspectiva diacrónica, vale la pena destacar que mientras en 1998 catorce de los diecisiete departamentos que conforman la división política del país estaban gobernados por la ANR, quince años después son doce las gobernaciones bajo el mando del mismo partido. En el camino, las elecciones de 2003 y 2008 no han cambiado sustancialmente la distribución territorial del poder, salvo en el caso del último de estos años en el que las alternativas opositoras al coloradismo lograron conquistar un mayor número de gobernaciones. En cualquier caso, el control electoral de los espacios territoriales por parte de la ANR ha estado siempre por encima de 50 % de los mismos; concretamente oscilando entre 53% 164
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
de su rendimiento más bajo en 2008, pasando por 70% en los años 2003 y 2013 y alcanzando 82% en 1998.
5. Bastiones electorales y características demográficas y socioeconómicas Un abordaje espacial en torno a la distribución de triunfos por parte de las distintas fuerzas políticas a lo largo del tiempo, permite identificar de manera clara cuáles son los principales bastiones electorales de los partidos políticos. Dicho análisis facilita la comprensión de los resortes políticos de los partidos y la importancia que estos tienen no sólo para controlar amplias franjas del territorio nacional sino para aglutinar apoyos de cara a las elecciones nacionales. Otra lectura que se le puede dar a este ejercicio permitiría comprender por qué razón una alternancia política a nivel nacional puede resultar insuficiente si la distribución del poder local está mayoritariamente en manos de un partido que, como la ANR, gobierna los principales centros económicos del país. Si se echa un vistazo a la evolución de la composición de las gobernaciones paraguayas desde el año 1998 se puede apreciar que la ANR tiene una notable presencia en territorios ubicados al sur del país: Ñeembucú, Misiones y Caaguazú; al sureste: Caazapá, Itapúa; al centro: Guairá y Paraguarí; al este de la región oriental: Alto Paraná; y al noreste: Canindeyú. Estos territorios comparten: la mayor concentración poblacional del país, fuera de la capital y del departamento Central; y además, se trata en su mayoría, de los polos económicos más destacados, más allá de la industrialización que recae en Asunción. De esta manera, resulta relativamente fácil comprender por qué la ANR posee una significativa fuerza electoral en estos territorios, si a ello se le suma la bien aceitada maquinaria clientelar que este partido ha forjado desde tiempos del estroesnerismo. Por otro lado, los principales bastiones opositores se concentran en los departamentos Central, Cordillera, Concepción y Amambay; espacios territoriales no sólo geográficamente distantes sino además muy distintos entre sí en lo que se refiere a peso poblacional, actividades económicas y clima social. Estos departamentos han sido tradicionalmente electorados cautivos liberales, por lo que no se debe menospreciar su importancia en tanto se han constituido en los principales centros de oposición ante la predominancia subnacional de la ANR. No obstante, cabe puntualizar también que, en términos electorales, el contrapeso a los departamentos Central y Cordillera (que en principio son los más poblados y con una importante actividad económica) son los departamentos Itapúa y Alto Paraná: puntos estratégicos del voto del electorado colorado, además de tratarse del otro polo económico y poblacional que tiene el país. 165
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Por último, y no menos importante, cabe resaltar los territorios del norte del país que corresponden a la región del Chaco paraguayo, en su mayoría franjas en las que la ANR ha mantenido apoyos estables, salvo en el caso de Boquerón. Estos departamentos son territorios cuyo peso electoral no es tan significativo como el del resto de departamentos que se encuentran en la franja sur del río Paraguay.
6. Concentración del voto, competitividad electoral y NEP subnacional Al analizar los resultados de todos los departamentos paraguayos en los últimos cuatro procesos electorales, llama la atención que en la gran mayoría de los casos la concentración del voto entre las dos principales fuerzas políticas históricas del país (ANR y PLRA) ha oscilado entre 65% y 98%. a. Los comicios de 1998 Cuando se observan los comicios de 1998, es posible evidenciar que dada la aún robusta presencia del coloradismo a nivel nacional, alrededor de liderazgos como el de Luis Ma. Argaña y Lino Oviedo (este último por ese entonces todavía en las filas de la ANR), la competencia electoral recaía entre las dos fuerzas políticas tradicionales, aunque en cinco departamentos los triunfos de la ANR fueron bastante contundentes, como se dio en los casos de Guairá, Caazapá, Itapúa, Paraguarí y Presidente Hayes. Tabla 5. Porcentaje de votos por partido en las elecciones para gobernador (1998)
166
Departamento
% ANR
% PLRA-PEN
Concepción
46,6
49,4
San Pedro
55,13
42,55
Cordillera
51,64
45,7
Guairá
60,31
37,72
Caaguazú
53,52
43,33
Caazapá
66,77
30,7
Itapúa
57,78
36,96
Misiones
53,21
43,89
Paraguarí
58,8
38,9
Alto Paraná
49,28
47,93
Central
47,26
48,51
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
Departamento
% ANR
% PLRA-PEN
Ñeembucú
50,96
45,48
Amambay
47,95
45,92
Canindeyú
55,73
42,42
Pdte. Hayes
57,45
38,96
Alto Paraguay
52,3
44,26
Boquerón
45,7
50,66
Fuente: Elaboración propia con base en datos de TSJE (1998).
En cambio, en otros departamentos los triunfos de la ANR no fueron mayores al 6% de distancia, ellos fueron: Cordillera, Alto Paraná, Ñeembucú y Amambay. Por su parte, en aquellos departamentos en los que ganó la Alianza (PLRA-PEN) se puede apreciar que sus triunfos han tenido un estrecho margen, lo que habla de las no pocas dificultades que han experimentado los opositores a la ANR para vencer en las urnas, el ejemplo lo constituyen los departamentos Concepción, Central y Boquerón. Mapa 1. Mapa político de Paraguay 1998
Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE. 167
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
b. Los comicios de 2003 En el año 2003, la ANR evidenció la erosión de los apoyos populares en parte por la escisión que tras los acontecimientos de marzo de 1999 dio paso a que surgiera la UNACE como nuevo partido político. Derivado de esta ruptura, la ANR cedió espacios que fueron ocupados por los liberales, quienes se convirtieron en los principales beneficiados de la fragmentación del electorado colorado que emigró con el General Oviedo (grupos militares y los votantes más conservadores de la legión colorada). Aquí es importante señalar, además, que tanto la UNACE como el PPQ tuvieron en ese año su elección más exitosa en términos de caudal de votos obtenidos para el periodo seleccionado. Cuando se analiza la concentración del voto en estas elecciones se encuentra que a diferencia del proceso electoral anterior, esta se redujo de manera ostensible dejando de manifiesto la potencia con la que irrumpieron las nuevas fuerzas políticas en el escenario electoral. De esta manera, mientras que cinco años atrás la concentración del voto entre la ANR y el PLRA llegó a niveles de hasta 97%, en 2003, la misma llegó incluso a descender a 39% como ocurriera en el departamento de Caazapá. La concentración del voto entre las dos principales tiendas políticas se ubicó alrededor de los 60 puntos porcentuales, un margen bastante inferior a lo previamente identificado y que abrió paso a la fragmentación de los sufragios, y, por ende, del sistema de partidos. En cuanto a la competitividad en estos comicios, en las elecciones de 1998 cuatro de los cinco departamentos hegemónicos para la ANR se conservaron: Guairá, Caazapá, Itapúa y Paraguarí. Lo interesante de esta elección es que la evidencia empírica demuestra que la incursión de nuevos partidos transformó de alguna manera el mapa político paraguayo y su distribución territorial del poder, al tiempo que un buen número de departamentos entraron en una lógica competitiva y muchos de ellos se decantaron a favor de alguna opción política por márgenes muy estrechos de uno o menos de 1%, como ocurriera en Cordillera, Caaguazú y Central. Tabla 6. Porcentaje de votos por partido en las elecciones de gobernador (2003)
168
Departamento
% ANR
% PLRA
% UNACE
% MPQ
% PEN
Concepción
34,04
43,88
13,47
2,62
0
San Pedro
38,16
31,63
17,27
4,17
0
Cordillera
39,33
38,34
10,97
6,97
0
Guairá
42,01
21,94
22,67
6,77
0
Caaguazú
35,87
36,28
11,4
4,08
0
Caazapá
43,14
21,17
26,11
3,14
0
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
Departamento
% ANR
% PLRA
% UNACE
% MPQ
% PEN
Itapúa
34,5
15,87
15,15
6,64
0
Misiones
42,37
25,17
17,79
9,36
0
Paraguarí
48,24
22,39
17,38
4,49
0
Alto Paraná
27,93
47,71
17,77
4,05
0
Central
32,15
32,56
9,52
17,95
0
Ñeembucú
44,74
31,31
3,18
9,85
0
Amambay
29,6
40,12
14,46
8,5
0
Canindeyú
36,46
31,27
25,71
2,1
0
Pdte. Hayes
25,06
14,55
7,7
14,33
4,49
Alto Paraguay
51,76
12,79
3,78
5,12
38,49
Boquerón
50,29
0
0
0
41,5
Fuente: Elaboración propia con base en datos de TSJE (2003).
Mapa 2. Mapa político de Paraguay 2003
Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE.
169
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
c. Los comicios de 2008 En cuanto a la elección de 2008, año de la alternancia en la Presidencia de la República, los cambios en la geografía electoral del país fueron, por demás, interesantes puesto que el control territorial de la ANR verificó su punto más bajo, aunque ello no significó que perdiera el dominio de más de la mitad de las gobernaciones en disputa. La alternancia política protagonizada por Fernando Lugo a través de la articulación de una coalición bastante amplia en términos ideológicos supuso, a su vez, una movilización bastante intensa del electorado que transformó en parte los resortes tradicionales del poder colorado. De esta manera, las gobernaciones de Concepción, San Pedro, Cordillera, Caaguazú, Misiones, Central y Amambay pasaron a estar al mando de los liberales y eventualmente de sus nuevos socios políticos. Espacios como San Pedro, Cordillera, Caaguazú y Misiones, que hasta antes de esas elecciones eran territorios fuertemente vinculados con el coloradismo, dieron un giro que a la postre fue decisivo para que el ex obispo de la diócesis de San Pedro conquistara también la Presidencia de la República. En términos espaciales, los resultados de estas elecciones permiten observar que el trasvase de votos en los departamentos antes citados, no sólo hizo posible la alternancia de gobiernos hasta entonces monocromáticos, sino que además creó un corredor azul que cruzó toda la parte central de la región oriental. Tabla 7. Porcentaje de votos por partido en las elecciones para gobernador (2008)
170
Departamento
% ANR
% PLRA
% UNACE
%MPT
Concepción
32,86
46,79
10,75
San Pedro
37,44
42,91
13,77
Cordillera
35,24
36,02
20,19
Guairá
40,1
24,0
27,14
3,61
Caaguazú
35,34
40,09
15,75
4,0
Caazapá
44,18
22,58
Itapúa
43,86
27,63
Misiones
39,5
Paraguarí
% otro 4,62
11,29
13,51
16,67
2,3
2,49
43,9
9,65
0,48
0,83
44,18
26,4
19,96
1,55
Alto Paraná
40,86
34,28
14,68
2,49
1,66
Central
32,46
43,12
13,83
1,69
2,67
Ñeembucú
47,79
30,0
8,91
6,83
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
Departamento
% ANR
% PLRA
% UNACE
Amambay
29,71
37,22
17,04
Canindeyú
40,77
26,21
21,54
Pdte. Hayes
31,23
23,97
20,33
Alto Paraguay
50,13
31,99
6,52
Boquerón
36,11
%MPT
% otro
5,65
5,82
11,51 52,66
Fuente: Elaboración propia con base en datos de TSJE (2015).
Al analizar la concentración del voto, nos encontramos con que en estos comicios se verificó su repunte. Esto probablemente se deba a que los electores pudieron percibir como una posibilidad real la caída del Partido Colorado del Ejecutivo nacional y, por ende, de otros espacios departamentales. En suma, el promedio de concentración de los votos en ese año estuvo alrededor de 70 y 75 puntos porcentuales. A su vez, en cuanto a la competitividad es interesante observar que los bastiones tradicionales colorados siguieron presentando una tendencia de triunfos bastante holgados y, sin embargo, sus amplias ventajas no fueron suficientes para impedir el cambio político a nivel nacional. En la medida en que fueron los departamentos del eje central quienes cambiando su orientación política a la, hasta entonces, oposición dieron el triunfo a Fernando Lugo y sus socios, a la vez que permitieron en algunos casos una alternancia departamental no exenta de vicisitudes. Mapa 3. Mapa político de Paraguay 2008
Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE. 171
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
d. Los comicios de 2013 Por lo que se refiere a los comicios del 2013, cabe anotar que se celebraron en un entorno político trastocado por la destitución del presidente Lugo por parte del Congreso Nacional, a través de la vía del impeachment, pero también porque el gobierno del cambio quedó por debajo de las expectativas que tenían los ciudadanos en general. La ANR entró en un proceso de crisis de liderazgos y optó por medidas y estrategias pragmáticas, como lo fue la propia nominación de Horacio Cartes como candidato a la presidencia. A nivel local este proceso no fue sustancialmente diferente. Esto quiere decir que mientras la imagen pública y los apoyos del gobierno nacional y los gobiernos locales protagonizados por los rivales políticos de la ANR se derrumbaban, estos últimos se concentraron en establecer medidas pragmáticas que les devolvieran el poder nacional y con ello recuperar también los espacios departamentales perdidos en el camino. La elección de 2013 así lo confirma, en la medida en que la ANR tuvo un repunte significativo en el caudal de votos obtenidos, pero sobre todo con el reposicionamiento de su marca política en las gobernaciones, al pasar de nueve a doce los departamentos controlados por ellos. Tabla 8. Porcentaje de votos por partido en las elecciones para gobernador (2013)
172
Departamento
% ANR
% PLRA
% UNACE
%FG
% otro
Concepción
44,0
40,12
3,81
5,09
San Pedro
39,9
32,66
9,83
7,03
Cordillera
43,56
43,77
3,95
1,42
Guairá
41,81
37,83
6,44
7,18
Caaguazú
41,14
40,6
2,56
8,26
Caazapá
42,78
0
0
15,2
31,8
Itapúa
47,19
25,43
2,44
13,87
2,07
Misiones
51,3
41,36
0,61
1,89
0,58
Paraguarí
50,3
36,15
2,5
2,21
2,1
Alto Paraná
48,46
37,4
1,35
3,72
1,35
Central
38,62
44,36
3,35
2,17
4,05
Ñeembucú
43,5
48,23
0,77
1,69
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
Departamento
% ANR
% PLRA
% UNACE
%FG
% otro
Amambay
43,7
44,53
1,53
1,66
Canindeyú
45,32
21,39
10,96
8,49
6,78
Pdte. Hayes
39,03
0
4,48
0
46,08
Alto Paraguay
49,84
38,72
0,42
0
0
Boquerón
54,86
0
0
2,84
22,73
Fuente: Elaboración propia con base en datos de TSJE (2015).
En la tabla 8 se puede apreciar que a diferencia de los dos procesos electorales anteriores, en 2013 la concentración de votos entre las principales fuerzas políticas volvió a experimentar los niveles que, por ejemplo, se presentaron en comicios como el de 1998. Por otro lado, la competitividad demostró ser mucho más intensa que en ningún otro proceso electoral anterior, salvo para los casos de Itapúa, Boquerón y Canindeyú, en donde se presentaron ventajas de más de 20 puntos porcentuales. A este respecto, cabe resaltar que salvo el caso de Itapúa, el resto de los bastiones tradicionales del coloradismo, si bien han permanecido intactos, ya no parecen ser la aplanadora electoral que hasta antes de 2013 se presumía. Mapa 4. Mapa político de Paraguay 2013
Fuente: Elaboración propia con base en datos del TSJE.
173
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
e. NEP subnacional El Número Efectivo de Partidos (NEP) es un indicador que permite dar cuenta de cuántos partidos son realmente relevantes dentro de un sistema. El indicador ha sido creado por Laakso y Taagepera (1979) y, entre otros objetivos, busca ponderar la fuerza relativa de los partidos políticos bien en la competencia por los votos, bien en su influencia o injerencia en el ámbito legislativo a partir del porcentaje de escaños que cada uno ocupa. Este indicador permite determinar el grado de fragmentación de un sistema de partidos de una manera sencilla. Para calcularlo, es preciso dividir la unidad (1) sobre la sumatoria de los cuadrados de las proporciones de votos o escaños, según sea el caso, lo cual deviene en la siguiente notación: NEP= 1/Σ(a2 + b2 + c2 … + x2) En el caso que nos ocupa, cuando se analiza la evolución del NEP a nivel subnacional se puede apreciar que este guarismo se ha deslizado al campo del pluralismo moderado como ocurre también a nivel nacional, aunque se diferencia de esta última arena en que este cambio ha sido más discreto, además de tener una tendencia curvilínea hacia la concentración. En efecto, como se puede apreciar en la tabla 9, en la que se presenta la evolución de este indicador en los 17 departamentos del país, es notoria la transformación del sistema de partidos durante 15 años, al pasar de un bipartidismo en 1998 a expresiones de pluralismo moderado en los comicios de 2003 y 2008, para nuevamente observar una ligera tendencia a la concentración tras las elecciones de 2013. El gráfico 2 ayuda a visualizar esta tendencia. Tabla 9. Evolución del NEP a nivel subnacional 1998-2013
174
Departamento
1998
2003
2008
2013
Promedio
Concepción
2,1
3,0
2,9
2,7
2,675
San Pedro
2,0
3,6
2,9
3,5
3,0
Cordillera
2,1
3,1
3,3
2,6
2,775
Guairá
1,9
3,5
3,4
3,0
2,95
Caaguazú
2,1
3,6
3,2
2,9
2,95
Caazapá
1,8
3,3
3,6
3,2
2,975
Itapúa
2,1
5,8
3,3
3,2
3,6
Misiones
2,1
3,5
2,7
2,3
2,65
Paraguarí
2,0
3,1
3,2
2,5
2,7
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
Departamento
1998
2003
2008
2013
Promedio
Alto Paraná
2,1
2,9
3,2
2,6
2,7
Central
2,1
3,9
3,2
2,8
3,0
Ñeembucú
2,1
3,3
3
2,3
2,675
Amambay
2,2
3,6
3,9
2,5
3,05
Canindeyú
2
3,3
3,5
3,6
3,1
Pdte. Hayes
2
8,8
4,7
2,7
4,55
Alto Paraguay
2,1
2,2
2,7
2,5
2,375
Boquerón
2,1
2,3
2,4
2,8
2,4
1998
2003
2008
2013
2,05
3,69
3,24
2,8
NEP Subnacional
Fuente: Elaboración propia con base en datos de TSJE (2015).
Gráfico 2. Tendencia del NEP subnacional agregado 1998-2013 4
3
2
1
0 1993
2003
2008
2013
Fuente: Elaboración propia con base en datos de TSJE (2015).
Al mismo tiempo esta concentración se explica en gran medida por el desvanecimiento de las, otrora, fuerzas opositoras que surgieron en los primeros años de la década de 2000. La UNACE y el PPQ rentabilizaron muy bien una serie de coyunturas nacionales, lo que se vio reflejado en la obtención de escaños en las elecciones de 2003 y 2008. Esto les permitió a ambas organizaciones desarrollar cierta estructura territorial aunque, a pesar de ello, no llegaron a ser competitivas en el ámbito departamental en las elecciones para gobernador. En este campo de 175
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
competencia nunca lograron arrebatar espacios de poder a los dos principales partidos del país, pero su participación en los distintos comicios departamentales logró dividir el voto y mermar en especial a la ANR, que durante esos dos procesos electorales bajó su rendimiento. Al contrastar dichas elecciones de 2003 y 2008 con los resultados de las últimas celebradas en 2013 es claro que el vaciamiento o extinción de estos dos partidos y la mala valoración del gobierno de la alternancia de 2008, favorecieron notoriamente a la ANR que se erigió como la gran triunfadora de esos comicios al obtener sus mejores resultados desde 1998 en las elecciones nacionales de presidente, diputados y senadores, así como también en aquellas subnacionales, en lo que respecta a las gobernaciones. Resultados todos estos que, por lo que aquí nos ocupa, han traído consigo el efecto de concentración al que se ha hecho referencia en este apartado.
7. Nacionalización de los partidos Tras este recorrido, en el que se ha dado cuenta de un cúmulo de elementos descriptivos así como de datos elaborados con base en fórmulas ampliamente aceptadas entre la comunidad politológica, conviene ahora destacar cuán homogéneos han sido y son los apoyos con los que cuentan los partidos políticos en ese país, poniendo especial énfasis en la ANR y el PLRA. Lo anterior con el propósito de reforzar el argumento aquí planteado de que los cambios en el sistema de partidos a nivel nacional encubren las continuidades que este presenta en el nivel departamental en el que los dos grandes partidos tradicionales controlan de manera consistente el poder local por ser los únicos que poseen una efectiva estructura nacionalizada. De acuerdo con la literatura, el índice de nacionalización permite capturar la variación entre unidades geográficas de un mismo país en cuanto a su rendimiento electoral, así como en sus patrones de competencia (Ruiz Rodríguez y Otero Felipe 2013, 176). Según estas autoras, esta medida ha cobrado especial relevancia en el estudio de los sistemas de partidos a partir de los procesos de descentralización, el valor del clivaje centro-periferia, también a raíz del auge de partidos de corte nacionalista. Lo anterior ha dado pie a que cada vez más se preste atención a las dinámicas subnacionales que hasta hace poco tiempo no se consideraban tan importantes. Algunos de los principales autores que han trabajado sobre esta cuestión en los últimos veinte años han sido Cox (1997), Chibber y Kollman (1998 y 2004), Kasulla y Moenius (2008), Jones y Mainwaring (2003), Lago y Montero (2010). En el ámbito latinoamericano, algunos investigadores que han dedicado su tiempo a estudiar esta dimensión de los sistemas de partidos han sido Batlle (2009), Došek (2015), Pachano (2004), Tanaka y Guibert (2011). 176
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
En esta investigación se ha adoptado el índice propuesto por Jones y Mainwaring (2003), en tanto su indicador procura capturar la similitud o dispersión que sobre los votos obtienen los partidos políticos a lo largo y ancho de un espacio geográfico (país). Para estos autores, la medida de nacionalización permite observar los cambios en la estructura de los sistemas de partidos, más que los cambios en las preferencias electorales. De esta manera, el Índice de Nacionalización del Sistema de Partidos (INSP) propuesto por estos académicos consiste en la confección de un Gini invertido que permite medir el grado de desigualdad en los porcentajes de voto que reciben los partidos políticos en las diferentes unidades territoriales de un país (Ruiz Rodríguez y Otero Felipe 2013, 181). El índice propuesto por Jones y Mainwaring (2003) requiere previamente del cálculo de lo que ellos mismos han denominado Índice de Nacionalización de Partido (INP), cuyo cálculo obedece a la fórmula: C–1 C–1 INPj= 1 – Coeficiente de Gini (Σ C=1 Pc Qc + 1) – (Σ C=1 Pc + 1 Qc).
Mientras que el INSP resulta de calcular: INSP=
Σ Jj=1 INPj * pej
En ambas mediciones, una proporción más cercana al valor de 1 estaría indicando que el partido o el sistema de partidos está más nacionalizado, mientras que valores más alejados estarían reflejando asimetría o dispersión. Como lo explica Došek (2015, 364), Jones y Mainwaring construyeron su índice basados en la idea de correspondencia entre la proporción acumulada de votos en cada unidad subnacional (X) y la proporción acumulada que corresponde a cada una de estas unidades como parte de su número total (Y). Una de las razones por las que el índice propuesto por Jones y Mainwaring recibe mucha difusión y respaldo, es que a diferencia de otros tiene delimitado un rango mínimo y máximo, y es bastante intuitivo. De hecho, como explica el propio Došek (2015, 364) en su trabajo sobre nacionalización de los partidos y los sistemas de partidos en América Latina, la obtención del valor de nacionalización del sistema de partidos en general se desprende de calcular, en primer término, los valores de nacionalización de cada agrupación política para, posteriormente, multiplicarlos por la proporción del voto nacional válido del partido. Al calcular tanto el INP como el INSP de los partidos políticos paraguayos en el periodo aquí comprendido, se puede apreciar que con relación al primero de estos dos indicadores (INP), la ANR y el PLRA efectivamente son partidos cuyos niveles de nacionalización son muy altos (tabla 10), en especial los apoyos que recibe el Partido Colorado cuya ponderación promedio en este indicador es superior a 0.90, lo que indica que es un partido con una estructura muy bien implantada 177
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 151-184 • doi: https:// https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.05
a lo largo del territorio paraguayo, pero sobre todo, que se trata del partido cuyos apoyos electorales son más homogéneos en el país a lo largo del tiempo, lo cual explica bastante bien el hecho de que sea el partido con mayor representatividad política tanto en la arena nacional cuanto en la subnacional en la que siempre ha ostentado más de la mitad de las gobernaciones del país. En relación con el índice de nacionalización del PLRA, la misma tabla 10 permite apreciar que su nivel de implantación es bastante alto, aunque ligeramente menor que aquel que presenta su histórico competidor. Los liberales han fluctuado en este indicador entre 0.75 y 0.93 a lo largo de los quince años del estudio. En promedio, este partido tiene un nivel de nacionalización ponderada de 0.85, lo que lo ubica como un partido fuertemente arraigado y con unos apoyos constantes que no poseen ninguno de los otros partidos políticos que han emergido en el sistema paraguayo a lo largo de 15 años. Tabla 10. Índice de Nacionalización de los Partidos paraguayos 1998-2013 Partido
1998
2003
2008
2013
ANR
0.94338434
0.88873732
0.91658256
0.94386416
PLRA
0.93564543
0.75260321
0.85513403
0.88319005
UNACE
0.70074122
0.74086617
0.49557244
PPQ
0.63948575
PEN
0.12493081
MPT FG
0.31066545 0.51809104
Fuente: Elaboración propia con base en resultados electorales históricos.
En efecto, sobre estos últimos conviene destacar dos cosas: a) que el INP de los partidos que emergieron en la escena política a raíz de 2003 (UNACE y PPQ) se ha ido diluyendo progresivamente tras los comicios de 2008 y 2013, en especial tras este último proceso en el que es mucho más notorio su retroceso; y b) que los partidos de izquierda tienen estructuras nacionales muy débiles que no les permiten competir en condiciones más igualitarias frente a los dos grandes partidos tradicionales. Este dato corrobora que la izquierda paraguaya no posee apoyos homogéneos, lo que se refleja en sus modestos resultados electorales a lo largo del tiempo y las dificultades que en su conjunto han tenido para superar la barrera de 10 % de las preferencias electorales en la arena nacional, así como la imposibilidad práctica de ganar espacios de poder a nivel departamental. Un vistazo panorámico a los partidos triunfadores en las elecciones de gobernador a lo largo de los quince 178
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años en estudio (ver cuadro 1 supra), comprueba y corrobora que la izquierda está lejos de ser competitiva por más que en otros ámbitos, como en el legislativo, su presencia haya venido siendo más visible, aunque igualmente modesta. No obstante, con el paso de los años se puede apreciar que, en conjunto, el sistema de partidos paraguayo ha mostrado una tendencia hacia la des-nacionalización. Así lo muestra la tabla 11 en la que se observa cómo este índice ha descendido de 0.90 en 1998 a 0.65 en 2013. Ello en buena medida explicado por la incorporación de nuevos partidos que han arrebatado algunos apoyos a los tradicionales. Sin embargo, también es cierto que a pesar de esta tendencia agregada hacia 2013, los partidos distintos a la ANR y el PLRA tienen muchos problemas para ser competitivos. Esto permite confirmar que el nivel de competencia importa, y que en ambos existen dinámicas bastante diferentes, es decir, que mientras en la arena nacional los partidos de reciente creación son capaces de tener un mejor rendimiento derivado de las reglas electorales, en el ámbito subnacional persisten inercias en las que la ANR y el PLRA, al contar con estructuras más territorializadas, ganan sin mayores problemas todas las gobernaciones elección tras elección. Tabla 11. Índice de Nacionalización del Sistema de Partidos paraguayo 1998-2013
INSP
1998
2003
2008
2013
90.7061374
71.1866433
69.2429388
65.926342
Fuente: Elaboración propia con base en resultados electorales históricos.
Conclusiones Paraguay ha experimentado cambios importantes que han permitido, a su vez, la transformación de su sistema político y de su sistema de partidos, al pasar de gobiernos monocromáticos a otros de tinte diferente y, por lo tanto, algo más pluralistas. No obstante, cabe decir que estos cambios no han sido fáciles, y en muchos casos han sido modestos. La ANR sigue siendo un actor con bastante peso, hecho que a nivel territorial le ha permitido ser el partido más nacionalizado, y por ende con mayor estructura y homogeneidad en sus apoyos electorales. El hecho de ser la única fuerza política con presencia efectiva en todo el territorio nacional le da una ventaja competitiva muy significativa. Sólo su histórico contrincante, el PLRA, está relativamente cerca de menguar. Aun en sus peores momentos electorales, el partido ha demostrado ser una maquinaria electoral importante en virtud de que nunca ha perdido el control de la mayoría de las gobernaciones. El sostenimiento de bastiones como Alto Paraná, Itapúa, 179
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Caazapá, Canindeyú y Paraguarí pone de manifiesto que la estructura clientelar y corporativa que se forjó durante el estroesnerismo sigue siendo muy efectiva para controlar territorios claves para el mantenimiento de su proyecto político. A pesar de la entusiasta participación del PLRA y otros actores emergentes en el sistema de partidos, la realidad apunta a que, salvo en casos muy contados y con características muy diversas, los liberales no han tenido la capacidad para crecer y competir más allá de sus feudos electorales. La excepción electoral de 2008 se debió, en buena medida, más al desgaste de los colorados que a las virtudes de sus opositores; la coyuntura, pues, fue un factor de suma importancia para sacar a los colorados del Palacio de López pero también lo fue la emergencia de un outsider que, proveniente de un departamento tradicionalmente gobernado por los colorados, inspiró una epifanía que sólo duró cuatro años y que en términos territoriales, tras haber ganado espacios del enemigo, estos más pronto que tarde volvieron al redil de antaño. En este trabajo se da cuenta, además, de las variaciones en la competencia electoral tanto a nivel nacional cuanto a nivel departamental, y en ese sentido se ha podido apreciar que el sistema de partidos corre a dos velocidades muy distintas según la arena de competencia de la que se trate. En efecto, en el ámbito nacional se puede ver una paulatina tendencia al pluralismo moderado, favorecido por el surgimiento de nuevos partidos a principios de la década de 2000 y por las reglas electorales que lo rigen. No obstante, a nivel subnacional, si bien hay una discreta apertura, lo cierto es que el sistema tiende más a la concentración entre los partidos tradicionales, en buena medida explicada por los efectos propios de los sistemas mayoritarios que rigen las elecciones en este nivel de competencia. El índice de nacionalización de partidos corrobora la disparidad entre la ANR y el PLRA frente a los demás competidores. El cálculo de este indicador deja de manifiesto que estos dos partidos, pero sobre todo el primero, poseen apoyos bastante homogéneos, lo cual les ha permitido controlar mayoritariamente las distintas arenas de competencia y dominar las gobernaciones con amplia claridad en el plano subnacional. Pero, además, este indicador confirma la debilidad estructural de la izquierda paraguaya cuyos apoyos son dispersos y heterogéneos, lo cual se condice con sus históricos resultados electorales que han sido muy modestos y que no le han permitido ganar espacios de poder relevantes a nivel subnacional. Y aunque si bien en términos generales el índice agregado de nacionalización del sistema de partidos revela que existe una progresión hacia la des-nacionalización del sistema, no se puede soslayar que fuera de los partidos tradicionales ningún otro partido posee una estructura que le permita competir de manera más igualitaria frente a estas dos maquinarias electorales, sobre todo frente a la bien aceitada máquina colorada. 180
Los resortes colorados del poder Sarah Patricia Cerna • Juan Mario Solís
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H Sarah Patricia Cerna es candidata a doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional Autónoma de México y en Estado de Derecho y Gobernanza Global por la Universidad de Salamanca. Máster en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca. Hace parte del Grupo de Investigación Élites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) y del Grupo de Investigación de Partidos y Sistemas de Partidos en América Latina- GIPSAL/ALACIP. Sus líneas de investigación son: género y participación política, carreras políticas femeninas, agendas legislativas de diputadas, violencia de género. Entre 183
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sus publicaciones más recientes se encuentran: “La reinvención del dinosaurio: entre la nostalgia y el pragmatismo del Partido Colorado en Paraguay” (en coautoría con Juan Mario Solís Delgadillo). Revista Debates 8 (1): 149-188, 2014; “Pintando a Monalisa: boceto de los Perfiles de la Élite Legislativa Mexicana (2009-2012)”. Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública 3 (2): 205-223, 2014; “De residentas a presidentas: la procelosa participación de la mujer paraguaya en la política y la emergencia del movimiento político feminista Kuña Pyrenda”. Revista de Ciencia Política 10 (20): 219-241, 2016. * sacervi@hotmail.com Juan Mario Solís es doctor en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca (España). Profesor investigador de tiempo completo en la Universidad Autónoma de San Luis Potosí (México). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (Conacyt, México). Hace parte del grupo de investigación Élites Parlamentarias Latinoamericanas (PELA) y del grupo de investigación sobre Poder Judicial en América Latina (ALACIP). Sus líneas de investigación son: democratizaciones, estudios electorales, violencia e inseguridad, políticas públicas, política comparada. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran: Los tiempos de la memoria en las agendas políticas de Argentina y Chile. (Buenos Aires: EUDEBA, 2015); “Demócratas pero violentos: una aproximación a las variables estructurales para entender la inseguridad en América Latina” (en coautoría con Vicente Torre Delgadillo). Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública IV (1): 29-62, 2015; “El darwinismo guaraní: evolución y extinción de las especies políticas paraguayas” (en coautoría con Sarah Patricia Cerna). Revista Latinoamericana de Política Comparada 7: 95-117, 2014. * juan.solis@uaslp.mx
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E TEMA LIBRE F
Pentecostalismo y política electoral en Colombia (1991-2014) William Mauricio Beltrán Jesús David Quiroga Universidad Nacional de Colombia CÓMO CITAR/ HOW TO CITE Beltrán, William Mauricio y Jesús David Quiroga. 2017. “Pentecostalismo y política electoral en Colombia (1991- 2014)”. Colombia Internacional (91): 187-212. DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.06 RECIBIDO: 15 de abril de 2016 ACEPTADO: 5 de septiembre de 2016 MODIFICADO: 2 de noviembre de 2016 DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.06
El artículo presenta un balance de la participación del movimiento evangélico-pentecostal en la política electoral colombiana, en el periodo 19912014. Describe la génesis de la participación electoral de este movimiento religioso y da cuenta de la trayectoria de sus principales líderes y organizaciones políticas (partidos o movimientos). Presenta las estrategias que estos han implementado para aprovechar su autoridad religiosa en el campo electoral. Finalmente, hace un balance de los logros del movimiento pentecostal en la política electoral y de las razones que han impedido la consolidación de un único movimiento político que represente los intereses de este movimiento religioso. RESUMEN:
PALABRAS CLAVE: Protestantismo • sistema electoral • sociología política (Thesaurus)
• Asamblea Nacional Constituyente • política colombiana • MIRA (autores)
H El artículo se inscribe dentro de una investigación más amplia dentro del Grupo de Estudios Sociales de la Religión de la Universidad Nacional de Colombia, que tiene entre sus objetivos hacer seguimiento a la participación en política de las minorías religiosas en Colombia.
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Pentecostalism and electoral politics in Colombia (1991-2014) ABSTRACT: This article presents a balance upon the participation of the evangelic-
Pentecostal movement in the Colombian electoral politics between 1991-2014. It describes the genesis of the electoral participation of this religious movement telling about the track record of its main leaders and political organizations (parties or movements). It presents the strategies implemented to benefit from its religious authority in the electoral field. It finally brings about a balance of achievements of the Pentecostal movement within the electoral politics and any reasons preventing the consolidation of a sole political movement representing the interests of this religious movement. Protestants • electoral systems • political sociology (Thesaurus) • Constituent National Assembly • Colombian politics • MIRA (authors) KEYWORDS:
Pentecostalismo e política eleitoral na Colômbia (1991-2014) RESUMO: Este artigo apresenta um balanço da participação do movimento evangélico-
pentecostal na política eleitoral desse movimento religioso e mostra a trajetória de seus principais líderes e organizações políticas (partidos ou movimentos). Apresenta as estratégias que estes vêm implantando para aproveitar sua autoridade religiosa no campo eleitoral. Finalmente, faz um balanço das conquistas do movimento pentecostal na política eleitoral e das razões que têm impedido a consolidação de um único movimento político que represente os interesses desse movimento religioso.
PALAVRAS-CHAVE: Protestantismo • sistema eleitoral • sociologia política (Tesauro) •
Assembleia Nacional Constituinte • política colombiana • MIRA (autores)
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Introducción Como en toda América Latina, en Colombia las minorías protestantes se encuentran en pleno crecimiento. Para 2014, entre el 13 y el 16% de la población colombiana se identifica o pertenece al movimiento cristiano protestante, especialmente a algún grupo evangélico-pentecostal (Beltrán 2013, 101; Pew Research Center 2014, 12). Tal y como viene ocurriendo en los demás países de la región, desde los años ochenta estas minorías se han organizado para participar en la política electoral (Bastian 1999; Freston 2008). Ortega (2016) registra catorce países latinoamericanos donde se han creado partidos evangélicos, o donde líderes de las minorías protestantes se han erigido en candidatos, usando como base electoral la autoridad religiosa sobre sus fieles.1 En el caso colombiano, este fenómeno ha permitido la presencia de líderes evangélico-pentecostales en el Congreso y en los entes locales del poder: alcaldías, concejos municipales y asambleas departamentales a lo largo del periodo estudiado. ¿Cómo se ha dado este proceso? ¿Cuáles son las estrategias políticas de los movimientos de base pentecostal? ¿Qué dificultades han enfrentado? ¿Cuál es su agenda? Son algunas de las preguntas que guían la presente investigación. La información que aquí se presenta proviene de diversas fuentes: 1) de la revisión de las investigaciones que se han realizado sobre el tema; 2) del seguimiento a la información publicada en los principales medios escritos de comunicación del país, particularmente de los diarios El Espectador y El Tiempo, la Revista Semana, y medios informativos virtuales como La Silla Vacía y Las2Orillas; así como de la prensa pentecostal, especialmente el boletín Valores Cristianos; 3) de información disponible en Internet sobre los principales líderes y organizaciones pentecostales presentes en Colombia; 4) de visitas a campo realizadas durante los últimos dieciséis años a las organizaciones pentecostales involucradas en la actividad electoral y 5) de entrevistas informales a sus miembros. El artículo está dividido en cuatro secciones. La primera ofrece un conjunto de referentes teóricos y de hipótesis que se utilizan como herramientas para interpretar los datos expuestos a lo largo del artículo. La segunda aborda la génesis de la actividad política pentecostal en Colombia. Se presta especial atención a algunos de los que se han constituido en hitos del proceso de consolidación de las fuerzas políticas evangélico-pentecostales, en particular, a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. En un tercer apartado se analizan las trayectorias de los diversos movimientos políticos de base pentecostal entre 1991 y 2014.
1 Entre estos se encuentran Chile, Guatemala, Perú, El Salvador, Brasil, Venezuela y Argentina. 189
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La última sección está destinada a describir brevemente algunos aspectos de las agendas políticas que han perseguido los pentecostales en el Congreso. A modo de conclusión se presenta de forma sucinta una tipificación de las tendencias que han caracterizado la participación de los evangélico-pentecostales en la política electoral en el periodo analizado.
1. Sobre la conversión del capital religioso en capital político Para comprender cómo algunos líderes religiosos evangélico-pentecostales han logrado convertir la autoridad religiosa en capital político nos apoyamos en dos referentes teóricos: 1) la teoría del campo religioso de Pierre Bourdieu (1971), que nos permite enfatizar las rivalidades del campo pentecostal en torno a la legítima autoridad religiosa, y cómo estas han incentivado la fragmentación del pentecostalismo colombiano y 2) la tipología de las formas legítimas de dominación de Max Weber: tradicional, carismática y legal burocrática (Weber 1964, 160-204).2 En términos esquemáticos se puede argumentar que la intervención de líderes religiosos en la política electoral colombiana en el periodo analizado es un fenómeno casi exclusivo del movimiento evangélico-pentecostal, que funciona con base en el tipo weberiano de autoridad carismática: en su seno el líder religioso es considerado “un elegido de Dios” al haber demostrado ante sus fieles carismas (dones) extraordinarios, como el poder de profetizar, curar o ahuyentar a los demonios. Es poco probable encontrar pastores del protestantismo histórico (luteranos, presbiterianos o menonitas) o adventistas en la arena electoral. Consideramos que una de las razones que explica esto es que los modelos de gobierno propios del protestantismo histórico tienden a basarse en el tipo weberiano de autoridad burocrática, según el cual la autoridad no recae exclusivamente en el pastor sino que reposa en la institución religiosa y en su tradición. Esto no quiere decir que en estas comunidades los líderes carezcan de una posición política, sino que en ellas es muy poco frecuente que los pastores se presenten como candidatos políticos o que la organización religiosa se ponga al servicio de un proyecto electoral.
2 1) La dominación tradicional tiene como base la creencia en el carácter sagrado de las tradiciones ancestrales y en la legitimidad de los señalados por la costumbre para ejercer la autoridad. 2) La dominación carismática se fundamenta en la confianza que expresan los seguidores en un líder que demuestra cualidades extraordinarias; cuyo ejemplo, mandato y consejo se ven impelidos a seguir. 3) La dominación legal o burocrática descansa sobre la creencia en la legalidad de los sistemas normativos y en la legitimidad de los funcionarios designados para ejercer la autoridad (Weber 1964, 160-204). 190
Pentecostalismo y política electoral en Colombia (1991-2014) William Mauricio Beltrán • Jesús David Quiroga
Entre las organizaciones pentecostales colombianas que han logrado convertir el capital religioso (la autoridad sobre los fieles) en capital político (votos) con relativo éxito, se destacan las que Beltrán (2013, 223-270) denomina megaiglesias y organizaciones centralizadas multisedes. Este tipo de organizaciones religiosas tiende a la voracidad institucional en los términos definidos por Coser (1978), lo cual significa que desarrollan mecanismos para activar una lealtad y compromiso absoluto por parte de sus miembros. En este tipo de instituciones, todo cuestionamiento o disidencia frente a la autoridad del líder carismático recibe sanciones simbólicas o sociales. Las investigaciones de Ortega (2010, 183-186) y Bastidas (2015, 102-141) sobre la Iglesia de Dios Ministerial de Jesucristo Internacional (IDMJI) describen cómo en esta organización religiosa la obediencia a Dios implica sumisión a los mandatos de la líder principal de la organización religiosa en todos los ámbitos de la vida, incluidas las decisiones electorales. En este contexto, la desobediencia al líder es juzgada como desobediencia a Dios e implica sanciones simbólicas relacionadas con el acceso a los bienes de salvación (por ejemplo, limitación o exclusión al acceso de las bendiciones divinas). Así, en las urnas o en el proselitismo político, los fieles encuentran una oportunidad de expresar su obediencia a Dios que equivale a obediencia a “sus siervos” (pastores y líderes religiosos). En este mismo sentido, el servicio de los fieles en el campo electoral es entendido como una forma de “servicio a Dios” y está acompañado por promesas de bendición, y por ascensos en el sistema de jerarquías del grupo religioso. Nuestras entrevistas y observaciones de campo confirman que este tipo de mecanismos operan también en la Misión Carismática Internacional, y en menor medida en la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia. Al respecto es pertinente añadir que los líderes pentecostales que han logrado capitalizar la autoridad religiosa en el campo electoral han aprovechado la cultura clientelista arraigada en la política latinoamericana, en la que el voto “aparece como un bien intercambiable [por] otros más útiles en lo inmediato” (Bastian 1999, 164). En este caso, los bienes que recibe el fiel a cambio de su voto son bienes simbólicos de salvación: promesas de salud o prosperidad o, en general, bendiciones para esta vida o el más allá. Según Weber, la autoridad carismática debe ser revalidada constantemente. Si el fiel percibe que su líder ha perdido el carisma, su autoridad empezará a cuestionarse. Por el contrario, si el líder logra revalidar su carisma religioso (por ejemplo a través de la demostración de cualidades extra-cotidianas en la administración de los bienes sagrados) el mecanismo que permite que esta autoridad religiosa se convierta en autoridad política se mantiene operante. La expresión pastoreo electoral se relaciona con este mecanismo de revalidación del carisma, pues para los líderes pentecostales que han incursionado en la arena electoral, pastorear la congregación equivale, en un 191
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sentido amplio, a “cuidar los votos”. En el seno de las organizaciones religiosas involucradas en el campo electoral, en periodos de campaña política es difícil establecer en dónde termina el culto religioso y empieza el proselitismo electoral. De ello dan cuenta las investigaciones sobre la participación en política de la Iglesia Universal del Reino de Dios en Brasil (Freston 1994, 543; Silveira Campos 2008, 43), y de ello hemos sido testigos en la Misión Carismática Internacional en Bogotá. Por otro lado, los pastores pentecostales que desarrollan sus funciones bajo el modelo denominacional (organizaciones que se caracterizan por un proceso de rutinización del carisma y de descentralización de la autoridad, donde el carisma tiende a la institucionalización y a la burocratización)3 han tenido menos éxito a la hora de reconvertir su autoridad religiosa en capital político. Las investigaciones de campo indican que si bien en estas organizaciones la influencia de los pastores sobre la conducta electoral de los fieles es importante, en su seno se acepta la pluralidad de opiniones políticas entre líderes y fieles (Beltrán 2013, 133-135, 378). Al modelo denominacional corresponden las organizaciones que serán mencionadas a lo largo de este relato (como las Asambleas de Dios y la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia). En ellas, otras variables como la clase social, la cultura política o la identidad étnica adquieren relevancia a la hora de explicar el voto de los fieles. En este caso, tal y como ha señalado Carbonelli (2016, 214) para Argentina: “los fieles evangélicos separan sus afiliaciones religiosas al momento del voto, ponderando otras formas de pertenencia en lo que refiere a sus conductas electorales”. Sobre las evidencias empíricas que respaldan la conversión de la autoridad religiosa en votos, diversos estudios que indagan sobre el éxito de algunos candidatos y movimientos políticos pentecostales en el campo electoral (Cepeda 2007; Sánchez 2014) han señalado la correspondencia entre la procedencia de los votos y la ubicación geográfica de las sedes de las organizaciones religiosas que respaldan al candidato. Así, por ejemplo, los candidatos soportados por la Misión Carismática Internacional siempre han obtenido la mayor parte de su respaldo electoral en Bogotá, ciudad donde esta organización religiosa tiene su sede principal. Lo mismo se puede afirmar del apoyo que han recibido los candidatos de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia en el Valle de Cauca, región donde nació y ha sido tradicionalmente fuerte esta organización (Murillo 2005). Es necesario señalar, sin embargo, que la correlación entre el número de fieles de las comunidades religiosas y el número de votos obtenido por sus candidatos está lejos de corresponder con exactitud pues, por lo general, un sector de la feligresía se abstiene de apoyar al candidato en las urnas. 3 Para ampliar sobre las características de las organizaciones de tipo denominaciones ver Niebuhr (1954). 192
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Tal vez la mejor evidencia de que el caudal electoral de algunos candidatos proviene de un proceso de conversión de la autoridad religiosa en capital político la suministra el hecho de que no es posible encontrar una fuente diferente al de sus feligresías religiosas para explicar el origen de los votos de algunos líderes pentecostales que han participado en las contiendas electorales. Las cifras que respaldan esta afirmación serán presentadas a lo largo del texto. En todo caso no tratamos de afirmar que la conducta política de los evangélico-pentecostales puede explicarse con base en una única variable: la expresión de la lealtad en las urnas a un determinado líder religioso. Aunque privilegiemos esta hipótesis, coincidimos con Ortega (2010, 200) cuando afirma que “[…] es necesario analizar otras variables como la incidencia de la cultura política en la selección de candidatos [o], la vigencia del sistema clientelar de los partidos tradicionales que motiva fenómenos como la compra de votos, o, la existencia en el imaginario político de la separación religión-política que impide el reconocimiento de partidos confesionales como opciones válidas en el ejercicio democrático”.
Esperamos que investigaciones ulteriores ayuden a definir mejor el peso relativo de cada una de estas variables en los procesos en los cuales la identificación del votante con las creencias religiosas del candidato constituye uno de los factores que deben ser considerados.
2. Génesis de la participación de los pentecostales en la política electoral Como en otros países de la región, en Colombia la participación de las minorías protestantes en la política electoral fue posible por la confluencia de tres hechos fundamentales: 1) un proceso de cambio social, producto de la pluralización religiosa, que se caracterizó por una acelerada migración de católicos hacia el movimiento evangélico-pentecostal en las últimas décadas del siglo XX (Bastian 1997; Beltrán 2013, 86-90); 2) un cambio de actitud de los evangélico-pentecostales frente a la política electoral y 3) la flexibilización del marco legal para la participación política, ya sea como parte de los “procesos de transición a la democracia como en los casos de Nicaragua, Bolivia, Guatemala, Brasil, Chile y Argentina”, o “como respuesta a procesos de crisis de representación de los sistemas de partidos como en Ecuador, Perú, Venezuela […]” (Ortega 2016, 4). En Colombia, esta flexibilización fue posible durante la coyuntura que buscaba abrir los espacios de participación en política a la desmovilizada guerrilla del M19, y debido a los cambios introducidos por la 193
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Asamblea Nacional Constituyente de 1991. Los constituyentes estimaron necesario abrir espacios de “representación política a las diversas minorías étnicas y religiosas tradicionalmente excluidas” (Pizarro Leongómez 1997, 87-88). Como lo ha señalado Duque-Daza (2010, 73-74), este cambio en las reglas del juego político incentivó la “presencia de nuevas fuerzas políticas” y favoreció la participación de los pentecostales en política en el periodo comprendido entre 1991 y 2003. La actitud de las primeras organizaciones evangélico-pentecostales que se consolidaron en Colombia frente a la política electoral fue similar a la que asumió el resto de los pentecostales de América Latina, que fue definida por Lalive d’Epinay (1968) como huelga social. Tal y como lo hicieron los cristianos primitivos, que buscaron alejarse “de la vida política concreta porque el participar en ella trae necesariamente pecado […] pero [manifestaron] reconocimiento positivo de la autoridad pública […] como cosa querida por Dios […]” (Weber 1964, 466), los primeros pentecostales colombianos consideraron la actividad política como sucia y como potencial fuente de contaminación, por lo cual evitaron participar en las contiendas electorales. Sin embargo, creían que era un deber de todo cristiano someterse a los poderes legalmente instituidos. Esto sin importar que el poder reposara en manos de incrédulos. A esto se sumaba la escatología de los primeros pentecostales que, fundada en la esperanza de un retorno inminente de Jesucristo, también desincentivaba su participación en la arena electoral: no tiene sentido tratar de transformar el mundo por medio de la política cuando este está a punto de colapsar como consecuencia del fin de los tiempos (Moreno 2009, 14-35). Por otro lado, el carácter ateo de los socialismos reales (especialmente de la URSS y de la Cuba castrista) estimuló un marcado anticomunismo entre los primeros pentecostales colombianos, anticomunismo que fue predicado especialmente por los misioneros norteamericanos que arribaron al país en plena Guerra Fría. Esto cerró toda posibilidad de cooperación o simpatía entre los pentecostales y los movimientos políticos de izquierda. Esta situación desembocó en una estigmatización del marxismo, de la izquierda e, incluso, de la Teología de la Liberación en el seno del pentecostalismo, fenómeno que también se produjo en la mayor parte de América Latina (Corten 1995, 243; Freston 1993, 103). Desde su arribo al país en los años treinta y hasta finales de los ochenta, el movimiento pentecostal colombiano asumió que su actividad política se limitaba a la evangelización y a la guerra espiritual. La primera de estas estrategias se basa en la idea de que la sociedad es simplemente la suma de individuos, de tal manera que de lograrse el cambio masivo de estos por medio de la conversión (que se alejen del pecado y se transformen en buenos ciudadanos), se alcanzaría una transformación positiva del conjunto de la sociedad (Stoll 1993, 14-15). La guerra espiritual es una práctica que busca ahuyentar y someter a los demonios, 194
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puesto que los pentecostales consideran que problemas sociales como la violencia, el desempleo o la inseguridad, son producto de la actividad de demonios que controlan los territorios “desde los aires”. A finales de los ochenta, diversos factores facilitaron un cambio de actitud de los pentecostales frente a la política. Entre estos se destaca la consolidación de un pentecostalismo urbano de clase media. El pentecostalismo pasó de ser un movimiento que atraía predominantemente a las clases populares y a campesinos de reciente arribo a las ciudades para consolidarse como una oferta religiosa viable para las clases medias urbanas. Algunas de las organizaciones pentecostales atrajeron a jóvenes que habían tenido un mayor acceso a la educación formal, entre ellos a un creciente número de universitarios y profesionales. Esto facilitó el tránsito del pentecostalismo urbano hacia una actitud más intramundana, que manifestaba una ruptura menos marcada con “el mundo”.4 Este proceso ha sido definido por algunos analistas como el tránsito del pentecostalismo al neopentecostalismo (Anderson 2004). Este último se caracteriza por ser masivo, mediático, por incentivar la prosperidad económica (o teología de la prosperidad)5 y el éxito en este mundo. El neopentecostalismo floreció en las principales ciudades de Colombia (Beltrán 2013, 226-260) y una de sus manifestaciones fue la consolidación de organizaciones religiosas multitudinarias, entre las que se destacan la Misión Carismática Internacional (fundada en 1983) y la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia (fundada en 1963). Ambas fueron impulsadas por el carisma de sus fundadores: César Castellanos, quien ha contado a lo largo de su trayectoria con el apoyo de su esposa Claudia Rodríguez de Castellanos, y Néstor Chamorro quien al fallecer fue sucedido por su hijo Jimmy Chamorro. La consolidación del pentecostalismo urbano de clase media trajo consigo un cambio en la escatología pentecostal. La predicación dejó de girar en torno al inminente regreso de Jesucristo, para anunciar que “el reino de Dios ya está entre nosotros”. En términos weberianos, esto significó el tránsito de un ascetismo negador del mundo hacia un ascetismo intramundano (Weber 1964, 450-452). En otras palabras, los nuevos pentecostales asumieron que no debían renunciar al poder y a las riquezas de este mundo y que, por el contrario, en cuanto “hijos de Dios”, estaban llamados a poseerlas. Este argumento doctrinal permitió legitimar el ingreso de algunas organizaciones y líderes pentecostales al campo de la política electoral (Schäfer 1992). 4 Para ampliar el concepto intramundano y la relación entre los caminos de salvación y el mundo, ver: Weber 1964, 452-492. 5 Conjunto de doctrinas que afirman que la prosperidad económica es el signo por excelencia de la bendición de Dios sobre sus fieles, bendición que puede ser alcanzada por medio de la fe y de las donaciones económicas. 195
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Al mismo tiempo, algunos líderes pentecostales adquirieron consciencia de la oportunidad que representaba (en términos de poder y prestigio) reconvertir el capital religioso (su autoridad sobre sus multitudinarias feligresías) en capital político (votos) (Duque-Daza 2010, 73-111). Así, tal y como ocurrió en Brasil y Argentina (Carbonelli 2016; Silveira Campos 2005; Wynarczyk 2010), los pentecostales colombianos pasaron de “la apatía y repugnancia” frente a la política electoral a “una participación comprometida, que asume el mandato político como una ‘vocación’ misionera, originaria de un ‘llamado divino’” (Silveira Campos 2005, 157). Para esto, bien podían crear sus propios partidos políticos y postular sus candidatos a los cargos de elección popular, o podían negociar los votos de sus fieles con organizaciones políticas ya establecidas a cambios de favores y prebendas, aprovechando el fuerte arraigo del clientelismo en la política colombiana. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se erigió en el escenario ideal para expresar la nueva actitud hacia la política electoral que venía madurando en el seno del pentecostalismo. La oportunidad de participar en la redacción de una nueva constitución significó para las organizaciones protestantes (incluidos evangélicos y pentecostales) la oportunidad de cambiar su situación de marginalidad respecto a la Iglesia católica, y de buscar una situación legal de “libertad de cultos”. Esta posibilidad causó un hecho sin precedentes: la conformación de una plataforma política que conglomeró a una gran diversidad de organizaciones protestantes, incluyendo los pentecostales y los adventistas. Esta iniciativa fue liderada por el Consejo Evangélico de Colombia (CEDECOL) y dio a luz al Movimiento de Unidad Cristiana (MUC); movimiento político que en la coyuntura de la Asamblea Nacional Constituyente estableció una alianza con el Partido Nacional Cristiano (PNC) liderado por los esposos César Castellanos y Claudia Rodríguez de Castellanos, pastores de la Misión Carismática Internacional. Gracias a esta alianza, las minorías protestantes contaron con dos representantes en la Asamblea Nacional Constituyente. Estos lideraron un agenda empeñada en la consolidación de una situación legal de libertad de cultos y en el acceso de los protestantes a los mismos privilegios que ha gozado la Iglesia católica a lo largo de la historia de Colombia (Helmsdorff 1996b, 79-84).
3. Trayectorias de candidatos y movimientos políticos pentecostales entre 1991-2006 Entre 1991 y 2006, las tensiones del campo religioso pentecostal (incluidas las diferencias doctrinales y las rivalidades entre sus líderes más destacados) desembocaron en la fragmentación de las iniciativas pentecostales en el campo de la política electoral. Esta fragmentación expresada en la emergencia y 196
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rivalidad de cinco movimientos políticos de base pentecostal: 1) Movimiento de Unidad Cristiana (MUC), 2) Partido Nacional Cristiano (PNC), 3) Frente de Esperanza (FE), 4) Compromiso Cívico y Cristiano por la Comunidad (C4), y 5) Movimiento Independiente de Renovación Absoluta (MIRA). a. Movimiento de Unidad Cristiana (MUC) Como ya se mencionó, MUC se consolidó en torno a la participación del movimiento evangélico-pentecostal en la Asamblea Nacional Constituyente (1991). Este movimiento se sostuvo a lo largo de su existencia (1991-2006) por el apoyo de Consejo Evangélico de Colombia (CEDECOL) que reúne una amplia diversidad de denominaciones evangélicas y pentecostales (como las Asambleas de Dios, la Iglesia Cristiana Cuadrangular, la Misión Panamericana, la Iglesia de Dios en Colombia, la Iglesia Cristiana Filadelfia y la Iglesia Cruzada Cristiana, entre otras). Los electores del MUC provenían, en su inmensa mayoría, de alguna de estas organizaciones religiosas, que para la época ya contaban con sedes a todo lo largo y ancho del territorio nacional. Además, en sus inicios, el MUC gozó del liderazgo de reconocidas figuras del campo evangélico-pentecostal como Viviane Morales, senadora entre 1991 y 1994 y autora de la Ley de Libertad Religiosa (Ley 133 de 1994), y Jaime Ortiz Hurtado, reconocido teólogo evangélico, profesor del Seminario Evangélico de Medellín y senador entre 1994-1998. A partir de 1998, el MUC perdió el apoyo de estas, sus dos figuras más carismáticas, lo que sumado a las rivalidades internas por el liderazgo contribuyó a su debilitamiento. Después de la firma de la Ley de Libertad Religiosa, el MUC no logró consolidar una nueva agenda política y no encontró nuevas figuras carismáticas que convocaran al conjunto del electorado evangélico-pentecostal. En las elecciones parlamentarias de 1998 no alcanzó ninguna curul, ni en el Senado ni en la Cámara de Representantes (Moreno 2009, 28-29). b. Partido Nacional Cristiano (PNC) PNC es un movimiento político creado por los esposos Castellanos para aprovechar el potencial electoral de su multitudinaria organización religiosa: la Misión Carismática Internacional. PNC nació en 1989, y en 1990 sirvió de plataforma electoral para la candidatura de Claudia Rodríguez de Castellanos a la presidencia de la República (en esta ocasión obtuvo un poco más de 30 mil votos).6 Después de la Asamblea Nacional Constituyente, este movimiento logró 6 Todos los datos electorales han sido tomados de la Registraduría Nacional del Estado Civil: http:// www.registraduria.gov.co/-Historico-de-Resultados,2178-.html (las consultas se hicieron en 2014). 197
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mantener curules en el Congreso entre 1991 y 2006, especialmente en la Cámara de Representantes por Bogotá, siendo esta la ciudad que le aportó el mayor número de electores. Si bien los Castellanos compartieron estas curules en el Congreso con otros líderes de su organización religiosa (como los pastores Luis Enrique Salas o José María Villanueva), la principal figura de este movimiento político fue Claudia Rodríguez de Castellanos. En las elecciones regionales de 2000, Rodríguez de Castellanos aspiró a la Alcaldía de Bogotá. Aunque no resultó electa, convocó más de 175 mil votos, la votación más alta jamás alcanzada por este movimiento político a lo largo de su existencia (1989-2006). Al parecer, en esta ocasión, Rodríguez de Castellanos no sólo contó con el respaldo de los fieles de su propia organización religiosa, sino que atrajo el voto de otros sectores del protestantismo bogotano. c. Compromiso Cívico y Cristiano por la Comunidad (C4) En 1992, en el marco de las elecciones para autoridades regionales, ingresó a la arena electoral un tercer partido de base pentecostal nacido en el seno de la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia: Compromiso Cívico y Cristiano por la Comunidad (C4). En las elecciones regionales de 1992, el C4 logró un escaño en la Asamblea del Valle y quince más en otros Concejos Municipales, en ciudades como Cali, Medellín y Bogotá. En 1994, el C4 llegó por primera vez al Senado con Jimmy Chamorro, quien obtuvo más de 54 mil votos, superando en número de electores al MUC y doblando al PNC. Chamorro ratificó su curul en las elecciones de 1998 y 2002, en esta última con más de 65 mil votos, cifra que da una idea del potencial electoral de su organización religiosa. Cali y, en general, el Valle de Cauca, es la región que le otorgó el mayor número de electores a este movimiento político (Murillo 2005). d. Frente de Esperanza (FE) Gracias a su desempeño como congresista y, particularmente, a su papel en el trámite de la Ley de Libertad Religiosa, Viviane Morales cultivó un notorio reconocimiento entre el electorado evangélico-pentecostal, prestigio que le permitió intentar la consolidación de su propio partido político: el Frente de Esperanza (FE). Por medio de este, participó en las elecciones parlamentarias de 1994 y alcanzó una curul en la Cámara de Representantes por Bogotá. En las elecciones regionales de 1997, FE logró la gobernación del Vaupés y cuatro escaños en la Asamblea de este departamento. En las parlamentarias de 1998, Morales regresó al Senado y Nelly Moreno (reconocida actriz de televisión conversa al pentecostalismo) alcanzó una curul en la Cámara de Representantes por Bogotá.
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e. Movimiento Independiente de Renovación Absoluta (MIRA) En el 2000 hace su ingreso al campo electoral el Movimiento Independiente de Renovación Absoluta (MIRA), brazo político de la Iglesia de Dios Ministerial de Jesucristo Internacional (IDJMI), organización pentecostal que tiene como particularidad la administración del “don de la profecía”. La líder principal de esta organización religiosa es María Luisa Piraquive, viuda de Luis Eduardo Moreno, quien fundó esta organización religiosa en 1972. Para el 2014, la IDMJI contaba con cerca de 850 sedes tanto en Colombia como en el exterior y se había extendido a más de cincuenta países, constituyéndose en una de las organizaciones religiosas de origen colombiano con mayor éxito en el extranjero (“El poder de la iglesia” 2014). En las elecciones regionales de 2000, MIRA convocó a más de cien mil electores y alcanzó un escaño en el Concejo de Bogotá, que quedó en manos de Carlos Alberto Baena (pastor de IDMJI y sobrino político de María Luisa Piraquive), además de dos diputados departamentales. Esto constituyó la primera evidencia de la disciplina electoral de la feligresía de esta organización religiosa, y de la eficacia de la familia Moreno Piraquive de hacer rentable su autoridad religiosa en el campo de la política electoral. En las parlamentarias de 2002, el MIRA continuó creciendo en electores. En esta ocasión, Alexandra Moreno Piraquive, hija de María Luisa Piraquive, llegó al Senado con una votación superior a los 80 mil votos.
4. Restructuración de las estrategias frente a la reforma política de 2003 Como habrá notado el lector, la vida de todos estos movimientos políticos se extendió hasta el 2006 (con la sola excepción de MIRA), año en el que perdieron su personería jurídica. Un evento particular permite explicar este hecho: en 2003 el Congreso reformó el sistema político con el objetivo de reducir el número de partidos. Para ello, cada colectividad debía obtener al menos el 2% de la votación total con el fin de mantener su personería jurídica. Gracias a este umbral el número de partidos se redujo drásticamente: en 2002 se presentaron 66 partidos a las elecciones parlamentarias, mientras que en 2006, año en que se implementó la reforma, sólo 20 compitieron en los comicios (Cepeda 2007, 204). Este cambio en las reglas del juego obligó a los partidos minoritarios, entre ellos a los de base pentecostal a replantear sus estrategias (Ortega 2010, 192). MUC, PNC y C4 intentaron consolidar una alianza con el fin de crear un único partido que convocara a la diversidad evangélica y pentecostal.7 Esta iniciativa fracasó. Las 7 La ausencia de MIRA en este proyecto se explica por diferencias teológicas de fondo, pues los demás protestantes colombianos consideran herética (de falsa doctrina) a la Iglesia de Dios Ministerial de Jesucristo Internacional, organización que sostiene al MIRA. 199
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rivalidades propias del campo pentecostal (por la legítima autoridad religiosa y por el mercado de “las almas”) se vieron radicalizadas por un nuevo factor de controversia: apoyar o distanciarse del proyecto político del entonces presidente Álvaro Uribe Vélez. Los esposos Castellanos (líderes del PNC) lideraban la posición que se inclinaba a participar en la coalición de Gobierno, mientras que Chamorro (del C4) lideraba la facción que consideraba que la coalición evangélica debería mantener cierta autonomía frente al gobierno de Uribe Vélez (Beltrán 2013, 328-329). Este fracaso forzó a cada uno de los partidos a implementar su propia estrategia. Los esposos Castellanos, tanto por razones estratégicas como por afinidades ideológicas, pactaron alianzas con partidos políticos no confesionales que respaldaban el proyecto de Uribe Vélez, quien en repetidas ocasiones ha manifestado posturas conservadoras en lo referente a la moral, la sexualidad y la familia. De esta manera la fuerza política de la Misión Carismática Internacional se ha convertido en una facción con relativa autonomía dentro de los partidos uribistas (Ortega 2016). Algo similar intentaron con menor éxito la mayoría de los pastores que respaldaron inicialmente al MUC. Esta estrategia es comparable a la implementada por la Iglesia Universal del Reino de Dios en Brasil. En lugar de intentar consolidar su propio partido, esta organización ha promovido sus candidatos en las listas de partidos no confesionales ya consolidados (Silveira Campos 2005). Por su parte, con disímil suerte, C4 y MIRA decidieron mantenerse independientes. A continuación se describe de forma más detallada la reorganización de las fuerzas políticas pentecostales en esta coyuntura. a. Misión Carismática Internacional En 2006, el Partido Nacional Cristiano (PNC) desaparece y sus líderes (los esposos Castellanos) deciden usar la autoridad religiosa sobre sus fieles para apoyar a Cambio Radical (partido dirigido por el entonces senador Germán Vargas Lleras, quien para la época hacía parte de la coalición de gobierno de Uribe Vélez). Por esta vía, Claudia Rodríguez de Castellanos regresó al Senado. En las elecciones parlamentarias de 2010 y 2014, la Misión Carismática Internacional logró mantener su presencia en el Congreso, tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes por Bogotá. En 2010, incluyó a sus líderes en las listas del Partido de la U8 y en 2014 en las del Centro Democrático. En tan solo ocho años (entre 2006-2014), los esposos Castellanos militaron en cuatro partidos diferentes (PNC, Cambio Radical, Partido de la U y Centro Democrático),
8 El Partido de Unidad Nacional, o Partido de la U, fue creado en 2005 por Juan Manuel Santos. Inicialmente apalancó el proyecto político del uribismo, por lo cual hasta 2012 la mayoría de los ciudadanos asociaba la “U” con Uribe y no con Unidad. 200
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pero se mantuvieron leales a Uribe Vélez (Morales 2014). Además en 2002 y 2006, los Castellanos apoyaron a Uribe Vélez en sus aspiraciones presidenciales. Uribe Vélez agradeció este apoyo nombrando a Claudia Rodríguez de Castellanos como embajadora en Brasil (“Benditos votos” 2005). Desde la creación del Centro Democrático (el más reciente de los partidos uribistas), la influencia que en este ejercen los Castellanos ha cobrado importancia. En 2014, tres miembros de la Misión Carismática Internacional lograron una curul en el Congreso en las listas de este partido (Orlando Castañeda, Esperanza Pinzón y Johana Chaves) (Lewin, 2013a). La lista de candidatos del Centro Democrático al Senado fue una lista cerrada (sin voto preferente) encabezada por el mismo Uribe Vélez. Este mismo año (2014), todos los líderes de la Misión Carismática Internacional, empezando por los esposos Castellanos, se mantuvieron activos en la campaña presidencial, animando a sus fieles a votar y a movilizarse a favor de Oscar Iván Zuluaga (candidato del Centro Democrático a las presidenciales). Sara Castellanos, hija menor de César y Claudia Castellanos, fue nombrada directora nacional de juventudes de este partido político. Además, el gigantesco auditorio que hace las veces de sede de la Misión Carismática Internacional en Bogotá sirvió como una de las sedes de la campaña de Zuluaga a la Presidencia (“Juventudes uribistas” 2014). b. Jimmy Chamorro Para las elecciones de 2006, C4 se mantuvo independiente y aunque obtuvo más de 86 mil votos no alcanzó el umbral requerido. Por esta razón, el C4 perdió su personería jurídica y Chamorro su curul en el Senado. Entre los logros de Chamorro como senador entre 1994 y 2006 se destaca su gestión en la reforma constitucional que permitió la entrada de Colombia a la Corte Penal Internacional (“Jimmy Chamorro” 1998). Entre el 2006 y el 2013, Chamorro enfrentó diversas dificultades personales incluido un cáncer. Hacia finales de este año, cuando muchos creían sepultada su carrera política, regresa al Senado como cabeza del Partido de la U. Al parecer, la decisión de los líderes de este partido de ofrecerle este lugar a Chamorro obedeció a un cálculo equivocado, suponiendo que representaba a un amplio sector del pentecostalismo colombiano. Lo cierto es que en el marco de un pentecostalismo fragmentado, Chamorro sólo logra movilizar electores dentro de la organización religiosa que él mismo preside: la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia. En campaña, Chamorro manifestó la intención de apoyar al presidente Santos en las negociaciones de paz con las FARC (Osorio 2014).
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c. Viviane Morales Para el 2002, el Frente de Esperanza había desaparecido. Después de divorciarse del pastor Luis Gutiérrez (de la Iglesia de Dios) y contraer nupcias con el líder de izquierda Carlos Alonso Lucio (2000), Viviane Morales perdió el apoyo de la mayor parte del electorado evangélico y pentecostal, que en términos generales no está dispuesto a apoyar (ni en el campo religioso ni en el campo político) a una mujer divorciada y que ha contraído segundas nupcias. A pesar de estos hechos, en 2006 Morales presenta de nuevo su nombre como candidata al Senado. Si bien fracasa en este intento, su trayectoria pública le permite ser elegida Fiscal General de la Nación en 2011, nombramiento que fue anulado por el Consejo de Estado en 2012. Sin embargo, su paso por la Fiscalía le dio amplia visibilidad y marcó su retorno a la arena política. En 2014, regresó al Senado en las listas del Partido Liberal y con el apoyo de la megaiglesia Casa Sobre la Roca.9 d. Movimiento Unión Cristiana (MUC) En 2006, la mayoría de líderes evangélicos y pentecostales que otrora apoyaron el MUC decidieron aspirar al Congreso en las listas de partidos cuestionados por sus relaciones con el paramilitarismo como Colombia Viva, Convergencia Ciudadana (que en 2009 pasó a llamarse Partido de Integración Nacional, PIN) y el Partido de Unidad Nacional, más conocido como Partido de la U; inicialmente ninguno de ellos resultó electo. Sin embargo, el “escándalo de la parapolítica” terminó favoreciéndolos. Más de cien congresistas de diversos partidos políticos perdieron su curul por investigaciones que los involucraban con el paramilitarismo;10 la ley vigente en el momento indicaba que la curul de los parlamentarios destituidos debía ser asumida por los candidatos que en orden descendente habían obtenido la votación siguiente en las listas de los candidatos destituidos. Por esta vía llegaron al Senado seis reconocidos líderes pentecostales y un pastor adventista (“Seis miembros” 2009).11
9 La Casa Sobre la Roca es una megaiglesia evangélica fundada por el periodista Darío Silva en 1987, para el 2014 contaba con 25 sedes en las principales ciudades de Colombia y con sedes en Estados Unidos, Panamá y España. Ver: http://www.casaroca.org 10 En estas elecciones un grupo importante de partidos y movimientos políticos se vio infiltrado por paramilitares, ya sea por la presencia de estos en el seno de las colectividades o por los nexos que sostuvieron con figuras políticas de orden regional y nacional. A nivel regional, la influencia paramilitar se tradujo en coacción armada sobre los electores para que apoyaran un determinado candidato. 11 Los líderes religiosos que llegaron al Senado como consecuencia del proceso de la parapolítica son: 1) Jorge Enrique Gómez (pastor del Centro Misionero Bethesda, Bogotá); 2) Jorge Trujillo (pastor del Centro Cristiano Monte de Sion, Bogotá); 3) Víctor Velázquez Reyes (miembro de la Iglesia Alas de Misericordia, Bogotá); 4) Charles Schultz (evangelista de la Iglesia Cristiana Peniel, Barranquilla); 5) Édgar Espíndola (evangelista de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia); 202
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Si añadimos a este listado los senadores de MIRA y de la Misión Carismática Internacional, entre el 2009 y el 2010 el 10% del Senado estuvo en manos de las minorías cristianas, especialmente de líderes pentecostales. Si bien sectores del pentecostalismo interpretaron este acontecimiento como una señal “del respaldo divino a sus líderes”, ni siquiera en una situación tan favorable los congresistas pentecostales actuaron como una bancada o persiguieron una agenda concertada, más bien terminaron rehenes de sus ambiciones particulares y de los intereses de los partidos políticos que les sirvieron de plataforma electoral (“Bancada de Dios” 2009). En las elecciones parlamentarias de 2010, más de diez líderes pentecostales presentaron su nombre como candidatos al Senado, incluidos los que llegaron allí por el proceso de la parapolítica. Entre ellos, sólo Édgar Espíndola conservó su curul. El voto pentecostal terminó diluido por el elevado número de candidatos que pretendían representar este sector del electorado. En esta ocasión, el total de votos obtenidos por los diversos candidatos pentecostales superó los 540 mil, cerca del 5% de la votación total. Pero si bien esta cifra es importante, no corresponde al potencial electoral pentecostal que para la época podía acercarse al 15% del censo electoral (Beltrán 2013, 294-302). Este escenario se repitió en las parlamentarias de 2014. El Partido Opción Ciudadana (antes llamado PIN) incluyó en su lista al Senado por lo menos a seis candidatos pentecostales y a tres para la Cámara de Representantes (Lewin 2013b). Ninguno resultó electo. Sin embargo, la suma de sus votos (69.254) contribuyó a que Opción Ciudadana mantuviera su personería jurídica. Algo parecido ocurrió en el Partido Liberal, que para las parlamentarias de 2014 incluyó a cuatro candidatos pentecostales en sus listas al Senado y a dos para la Cámara de Representantes por Bogotá, de los cuales sólo Viviane Morales resultó electa. Esto constituye un claro ejemplo de cómo otras fuerzas políticas han aprendido a instrumentalizar el voto pentecostal. e. La consolidación de MIRA En la coyuntura de las elecciones de 2006, el MIRA optó por mantenerse independiente, recibió el respaldo de cerca de 240 mil electores, es decir, triplicó su votación anterior. Esto no sólo le alcanzó para mantener en el Senado a Alexandra Moreno Piraquive, sino para alcanzar un nuevo escaño en esta corporación, que quedó en manos de su primo, Manuel Antonio Virgüez Piraquive. Además, Gloria Stella Díaz logró un escaño en la Cámara de Representantes por 6) Ricardo Arias (reconocido líder evangélico y en fechas más recientes presidente del Fondo Nacional del Ahorro); 7) Jacobo Faustino Gómez (pastor de la Iglesia Adventista del Séptimo Día). 203
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Bogotá (Reyes 2010, 281). De esta manera, el MIRA se mantuvo como el único partido de base pentecostal que logró conservar su personería jurídica después de la reforma política de 2003. En las elecciones de autoridades regionales en 2007, el MIRA contó entre sus logros: dos curules en el Concejo de Bogotá, la Alcaldía de Calarcá (Quindío) y dos curules en Asambleas Regionales. El MIRA implementó nuevas estrategias para aumentar su caudal electoral y sobrevivir a la reforma política de 2003. Por ejemplo, 1) activó el voluntariado de la Iglesia (IDJMI), de tal modo que los miembros se movilizaron casa por casa para invitar “a la población a conocer la labor social del MIRA, ofreciendo formación en artes y oficios […] asesoría jurídica [y] servicios médicos”; 2) la IDMJI abrió “sedes [de culto] en aquellos lugares en que ya se encontraba posicionada”; 3) hizo “mayor presencia en los departamentos frontera del país [con] débil presencia del Estado, en donde el número de población vulnerable es alto y la atención de necesidades básicas insatisfechas tiene los índices más alarmantes del país, con el fin de desarrollar la vocación social del Movimiento [político]” (Ortega 2010, 195-198). Como lo ha señalado Carbonelli (2016, 209), para el caso de Buenos Aires, este tipo de estrategias aprovechan “el anclaje territorial de las comunidades evangélicas en sectores urbanos periféricos” donde “estas comunidades se destacan por el desarrollo de múltiples tareas de asistencia social”. También, Silveira Campos (2005) ha descrito cómo la Iglesia Universal del Reino de Dios se ha valido de estrategias similares para consolidarse como fuerza política en el Brasil. Por último, el MIRA ha optado siempre por listas cerradas (sin voto preferente) para sus candidatos al Congreso. Esto le permite ubicar en los primeros lugares a líderes destacados de la IDMJI, quienes por lo general también son parientes de María Luisa Piraquive. En las parlamentarias de 2010, el número de electores del MIRA continuó en ascenso, superó los 320 mil. Esto le permitió acceder a tres curules en el Senado. En las elecciones parlamentarias de 2014, el MIRA decidió mantener su autonomía a pesar de que una nueva reforma política en el 2012 había aumentado el umbral electoral al 3% de los votos válidos. Esto implicó un nuevo reto para MIRA y, en general, para los partidos minoritarios que buscaban mantener su personería jurídica. El MIRA no logró ningún escaño en el Senado, pues no atrajo el porcentaje de votos exigido (umbral) por la nueva reforma política. Este traspié electoral parece estar relacionado con un escándalo que estalló en enero de 2014 y que afectó la imagen de María Luisa Piraquive, de la Iglesia (IDMJI) y del propio MIRA. Por Internet circuló un video grabado en 2006 donde la líder principal de esta organización religiosa aparecía afirmando que en su organización religiosa las personas que tuvieran alguna condición de discapacidad no podían ejercer el liderazgo desde los púlpitos. Este hecho tuvo gran resonancia mediática y generó 204
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un amplio debate público sobre la relación de este acontecimiento con supuestos casos de manipulación, abuso y discriminación en el seno de la organización religiosa (“La iglesia y el partido” 2014). A esto se unió una amplia difusión por los medios de comunicación de los numerosos bienes y negocios que controla la familia Moreno Piraquive en todo el mundo, especialmente en los Estados Unidos. Por sospechas de enriquecimiento ilícito, la Fiscalía colombiana llamó a interrogatorio a María Luisa Piraquive y a Carlos Baena (“Interrogarán a Baena” 2014). Además le abrió investigación a la Iglesia (IDMJI) por presunto lavado de activos. Finalmente la Fiscalía no encontró elementos para continuar las investigaciones (“María Luisa Piraquive” 2014). El escándalo generó una fuerte solidaridad interna en el seno de la IDMJI (“Cerca de 300.000” 2014). En general, los fieles de esta organización religiosa mantuvieron su respaldo a María Luisa Piraquive y al MIRA, pero la simpatía que despertaba este partido en sectores ajenos a la Iglesia (IDMJI) disminuyó notablemente. En las elecciones parlamentarias de 2014 el MIRA obtuvo más de 326 mil votos para el Senado, equivalentes al 2,26% de la votación total, insuficiente para superar el umbral y alcanzar algún escaño. Sin embargo, para la Cámara de Representantes, atrajo más de 411 mil sufragios, número que por una escasa margen superaba el umbral electoral y le permitió mantener la personería jurídica.
5. La agenda política pentecostal La participación de los protestantes en la redacción de la Constitución de 1991, en la Ley de Libertad Religiosa (Ley 133 de 1994) y en el Convenio de Derecho Público Interno número 1 de 1997, entre el Estado colombiano y algunas entidades religiosas cristianas no católicas (aprobado a través del Decreto 354 de 1998), ha facilitado el desmonte del carácter confesional católico del Estado colombiano. La Ley de Libertad Religiosa, promovida por Viviane Morales precisa: “el Estado reconoce la diversidad de las creencias religiosas, las cuales no constituirán motivo de desigualdad o discriminación ante la Ley […] Todas las confesiones Religiosas e Iglesias son igualmente libres ante la Ley.” El Convenio de Derecho Público Interno número 1 de 1997 le ha permitido a las comunidades protestantes disfrutar de exención de impuestos para sus lugares de culto, de reconocimiento a los efectos civiles de sus ritos matrimoniales y les concedió la posibilidad de ofrecer asistencia religiosa a sus fieles en establecimientos educativos, militares, educativos, hospitalarios, y en centros de reclusión. Si bien estos logros legales permitirían hablar de una situación más “pluralista, multicultural e incluyente, tras una larga historia de exclusión y de la primacía del catolicismo como religión oficial” (Duque Daza 2010, 84), la misma Ley 205
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133, al intentar una definición de religión, beneficia ciertos cultos y excluye a otros, especialmente a aquellos que se alejan de la matriz cristiana. Así, por ejemplo, en su artículo cinco precisa: “No se incluyen dentro del ámbito de aplicación de la presente Ley […] el satanismo, las prácticas mágicas o supersticiosas o espiritistas u otras análogas ajenas a la religión”. Al dejar a la libre interpretación lo que se entiende por “actividades mágicas, supersticiosas o espiritistas”, esta Ley ha dado lugar a que comunidades cristianas cuestionen las religiones indígenas ancestrales argumentando que sus prácticas constituyen “actos de brujería” (Olarte 2014). Por otro lado, la intervención pentecostal no logró abolir el Concordato entre la República de Colombia y la Santa Sede. Y el Convenio de Derecho Público Interno número 1 de 1997 (único convenio firmado entre el Estado colombiano y las minorías religiosas) sólo favoreció a doce organizaciones protestantes (si incluimos dentro del protestantismo a los adventistas del Séptimo Día). Por esta razón, dicho acuerdo ha sido conocido popularmente como el “concordato evangélico”. Minorías religiosas como musulmanes, mormones y testigos de Jehová, por mencionar algunos ejemplos, quedaron excluidos de estos beneficios. Así, la Ley 133 es claramente contradictoria, pues su misma aplicación impide que “todas las confesiones Religiosas e Iglesias [sean] igualmente libres ante la Ley”. Como también sucedió en Brasil (Freston 1993,102), otra bandera que han enarbolado los políticos pentecostales en Colombia es la de “cristianizar la política”. Ya en las elecciones de 1991 y 1994, tanto el PNC como el MUC se presentaron como abanderados en la “lucha contra la corrupción” y defensores de los valores cristianos. En ese contexto presentaron proyectos de ley para “amparar a la niñez, proteger a la tercer edad y a la mujer, combatir la drogadicción”, prohibir la pornografía, penalizar el aborto, fortalecer el modelo de familia tradicional, y regular el consumo de tabaco y alcohol (Helmsdorff 1996a, 81-82). En 2008, Ricardo Arias promovió sin éxito un proyecto de ley que buscaba crear el Ministerio de Familia. En 2009, Víctor Velásquez Reyes reaccionó a un fallo de la Corte Constitucional que reconoció derechos patrimoniales a las parejas homosexuales, invitando a los demás congresistas a convocar un referendo con el propósito de “tumbar” la decisión de la Corte. En 2010, el mismo congresista logró que se eliminara un artículo de la reforma política “que permitía incentivos económicos para los partidos y movimientos políticos” que promovieran los derechos de la población LGBTI. Ese mismo año, Claudia Rodríguez de Castellanos propuso legislar a favor de la “adopción desde el vientre” “como una alternativa para evitar el aborto” y “favorecer la vida humana en etapa fetal y embrionaria” (Beltrán 2013, 253). Algunas de estas iniciativas tuvieron tránsito exitoso en el Congreso, como la ley que favorece a las madres cabeza de familia, promocionada por Claudia Rodríguez de Castellanos (Ley 82 de 1993): que les otorga a las madres solteras 206
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ciertos beneficios en el sistema financiero y facilidades para el acceso a la educación y a la seguridad social. Se destaca también la Ley de Cuotas (Ley 581 de 2000), autoría de Viviane Morales, que le exige a las entidades públicas nombrar a mujeres en por lo menos el 30% de los cargos directivos. Según Helmsdorff (1996a, 81), no es casualidad que estas leyes favorezcan a las mujeres si se tiene en cuenta que la mayor parte de la feligresía protestante es femenina, y que la representación de los evangélico-pentecostales en el Congreso ha estado en buena medida en manos de mujeres. Frente a un nuevo fallo de la Corte Constitucional, desde 2014 Viviane Morales lidera una iniciativa orientada a convocar un referendo para consultar a la ciudadanía sobre la conveniencia de que las parejas homosexuales adopten niños (as) (“Las peleas de Viviane Morales” 2015). En estos proyectos, orientados a proteger la moral y la familia tradicional, los congresistas pentecostales han contado con el apoyo de la élite católica conservadora, entre cuyos representantes se destaca el procurador general de la nación, Alejandro Ordoñez (procurador entre 2009 y 2016) (“La agenda azul” 2011). Con disímil éxito, los pentecostales han perseguido una agenda política parecida en Brasil (Silveira Campos 2005 162-163) y Argentina (Carbonelli 2016, 204).
Conclusiones La confluencia de tres factores facilitó el ingreso de los evangélico-pentecostales a la política electoral colombiana: 1) su rápido crecimiento en número de fieles; 2) un cambio doctrinal que le permitió a sus líderes des-satanizar la política y legitimar su participación en las elecciones y 3) la flexibilización de las reglas del juego electoral en la coyuntura de la Asamblea Nacional Constituyente. Estas circunstancias le permitieron a cinco movimientos políticos de base pentecostal mantener una trayectoria relativamente exitosa en el periodo comprendido entre 1991 y 2006 (MUC, PNC, C4, FE y MIRA). En 2006, tres factores demandaron una reestructuración de las estrategias de los movimientos políticos pentecostales: 1) los cambios introducidos por la reforma política de 2003, implementados en las elecciones de 2006, especialmente el aumento del umbral de votos exigido a los partidos para mantener la personería jurídica; 2) la imposibilidad de consolidar un único partido pentecostal, imposibilidad que se explica por la transferencia de las luchas propias del campo religioso al campo político, particularmente, las rivalidades por la legítima autoridad religiosa y las diferencias doctrinales y 3) el “uribismo” como un nuevo factor de división entre los pentecostales. Frente a la coyuntura de 2006, los movimientos políticos pentecostales implementaron tres estrategias típicas. Primero, algunos movimientos decidieron 207
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constituirse en una facción de partidos ya consolidados, conservando una autonomía relativa. Esta estrategia le ha permitido a la Misión Carismática Internacional mantenerse activa en política y con representación en el Congreso como fuerza activa integrada a las coaliciones uribistas (al respecto ver Ortega 2016). Por otro lado, un amplio número de líderes y pastores pentecostales decidieron incluir sus nombres en las listas de partidos no confesionales. Por este camino, sólo unos pocos (como Viviane Morales, Jimmy Chamorro y Marco Fidel Ramírez) han logrado prolongar su trayectoria política. Paradójicamente, esta estrategia ha beneficiado a partidos como Colombia Viva, Convergencia Ciudadana, el Partido Liberal o el Partido de la U, en la medida en que les ha permitido servirse del voto pentecostal para aumentar su caudal electoral. Finalmente, algunos partidos decidieron mantenerse independientes y ampliar su base electoral. Entre estos, sólo MIRA ha logrado una trayectoria exitosa. El estudio de Ortega (2016) sobre los partidos confesionales en América Latina concluye que el MIRA es el partido confesional con mejores resultados en las últimas décadas en toda la región latinoamericana. Para esta autora, el éxito del MIRA se explica por su capacidad de lograr cierta institucionalidad y autonomía frente a la organización religiosa; autonomía que le permite, al mismo tiempo, aprovechar el voto de la organización religiosa que lo sostiene (IDMJI) e implementar estrategias para atraer a electores ajenos a esta. Con la excepción del Movimiento Unión Cristiana, los movimientos o partidos políticos de base pentecostales que han participado en el campo electoral colombiano han girado en torno a un único líder carismático y a su familia, quienes lideran también una multitudinaria organización religiosa. Así, como es común en la tradición política colombiana, en la participación de los pentecostales en política sobresalen unos pocos apellidos: los Moreno Piraquive que controlan el MIRA, los Castellanos líderes de la Misión Carismática Internacional y los Chamorro que presiden la Cruzada Estudiantil y Profesional de Colombia. Estas familias predican su participación en la política electoral como parte de la misión religiosa que Dios les ha encomendado: argumentan ante sus fieles que su participación en política hace parte de una vocación religiosa para “salvar” la sociedad colombiana. La única figura pentecostal que ha consolidado con claridad una trayectoria política sin liderar ella misma una organización religiosa ha sido Viviane Morales. El crecimiento del pentecostalismo ha vuelto potencialmente decisivo el voto de este sector de la población en las elecciones presidenciales. Especialmente candidatos de origen liberal como Ernesto Samper, Horacio Serpa, Enrique Peñalosa y Juan Manuel Santos han hecho campaña política en las megaiglesias pentecostales. Sin embargo, ningún candidato presidencial ha despertado tanto entusiasmo dentro del pentecostalismo como Álvaro Uribe Vélez.
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Aunque los líderes del protestantismo histórico (especialmente menonitas, luteranos y presbiterianos) y ciertos sectores del pentecostalismo (entre los que se destaca Jimmy Chamorro y la Casa Sobre la Roca) nunca han apoyado a Uribe Vélez, o le retiraron su apoyo por su mezquindad con el proceso de paz con las Farc (Lewin y Vélez 2016), este sigue gozando del apoyo de amplios sectores dentro del pentecostalismo, encabezados por los esposos Castellanos, a quienes se han sumado reconocidos pastores como Jorge Trujillo (Centro Cristiano Monte de Sión), Marco Fidel Ramírez (Iglesia Familiar Internacional), Ricardo Rodríguez (Centro Mundial de Avivamiento), Jorge Enrique Gómez (Centro Misionero Bethesda), Eduardo Cañas (Manantial de Vida Eterna) y Miguel Arrázola (Ríos de Vida), entre muchos otros (Lewin y Vélez 2016; Olarte 2014). ¿Por qué goza Uribe Vélez de tanta popularidad en el seno del movimiento evangélico y pentecostal? Sin duda este es un asunto que demanda mayor indagación. Proponemos, sin embargo, algunas hipótesis de trabajo que pueden orientar investigaciones posteriores: 1) la identificación de los evangélico-pentecostales con la postura conservadora de Uribe Vélez en asuntos de moral, sexualidad y familia, afinidad que Uribe Vélez ha sabido capitalizar en las elecciones. 2) El carácter estratégico en términos electorales de apoyar su proyecto político, alianza que ha beneficiado particularmente a los esposos Castellanos y a la Misión Carismática Internacional. 3) La inclinación de la mayoría de los evangélico-pentecostales a la derecha del espectro político (Beltrán 2013, 297). Este fenómeno se relaciona con la satanización de la izquierda en el seno de este movimiento religioso. Hasta hoy, sus fieles siguen asociando los partidos de izquierda con el comunismo ateo (que Uribe ha denominado “castro-chavismo”). 4) La simpatía de los evangélico-pentecostales con el estilo de Uribe Vélez para gobernar: autoritario y paternalista, similar en muchos aspectos al del “patrón de la hacienda” (Lalive d’Epinay 1968) y al de los pastores de las megaiglesias (Durán 2014).
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Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 187-212 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.06
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H William Mauricio Beltrán es doctor en Estudios sobre América Latina por la Université Sorbonne Nouvelle, Paris 3 (Francia). Actualmente se desempeña como profesor asociado del Departamento de Sociología de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, y como investigador del Grupo de Estudios Sociales de la Religión de la misma universidad. Sus líneas de investigación son la pluralización religiosa y su impacto en los campos cultural y político, los procesos de secularización y laicidad, y la emergencia de nuevas identidades y creencias. Entre sus últimas publicaciones se encuentran: “La reacción de la iglesia católica colombiana frente a la secularización de la vida sexual y reproductiva (1960-1980)” (en coautoría con Luis Bernardo Bastidas). Debates do NER 17 (29): 203238 (2016); “Pentecostalismo en contextos rurales de violencia. El caso de El Garzal, sur de Bolívar, Colombia” (en coautoría con Ivón Natalia Cuervo). Revista Colombiana de Antropología 52 (1): 139-168 (2016); y “Viviendo de la Sociología: egresados(as) de la Universidad Nacional de Colombia y mercados parciales de trabajo” (en coautoría con Darío Berrío Gil). Sociedad y economía 30: 121-146 (2016). * wmbeltranc@unal.edu.co Jesús David Quiroga es sociólogo por la Universidad Nacional de Colombia y miembro del Grupo de Estudios Sociales de la Religión de la misma universidad. * jedquirogamo@unal.edu.co 212
E DOCUMENTOS F
Entre democracias y autoritarismos: una mirada crítica al estudio de la democracia subnacional en Colombia y Latinoamérica Juan Federico Pino Universidad de los Andes (Colombia) CÓMO CITAR/ HOW TO CITE Pino, Juan Federico. 2017. “Entre democracias y autoritarismos: una mirada crítica al estudio de la democracia subnacional en Colombia y Latinoamérica”. Colombia Internacional (91): 215-242. DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.07 RECIBIDO: 22 de julio de 2016 ACEPTADO: 12 de diciembre de 2016 MODIFICADO: 20 de marzo de 2017 DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.07
En este artículo se presenta una revisión de la literatura acerca de los estudios sobre democracia subnacional en Latinoamérica y Colombia. Se exponen las tendencias analíticas de las investigaciones que se han realizado en las últimas décadas. La identificación de las tendencias se realizó agrupando las investigaciones sobre política comparada según las estrategias conceptuales y metodológicas que usan para estudiar la democracia subnacional; las tipologías para caracterizarla y las teorías que se han propuesto para explicar la variación de la democracia subnacional. La preeminencia del estudio de este tema en países federales ha creado un sesgo federal que condiciona la forma como se estudia este tema en los países unitarios. Esto precisa que antes de utilizar los conceptos y teorías de esta literatura en Estados unitarios sea necesario tener en cuenta las diferencias que existen entre estos dos tipos de Estados. RESUMEN:
PALABRAS CLAVE: teorías • partidos políticos (Thesaurus) • Democracia subnacional
• tipologías conceptuales • violencia política (autor)
H El artículo presenta un resumen de la discusión teórica del primer capítulo de la tesis doctoral “Trayectorias de desarrollo de la democracia local en Colombia”, en el que se realizó una revisión de literatura de los estudios sobre democracia subnacional. 215
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 215-242 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.07
Between democracies and authoritarianisms: a critical look upon the study of subnational democracy in Colombia and Latin America This article submits a literature revision about the studies upon subnational democracy in Latin America and Colombia. Research of analytical trends undertaken within the last decades, are exposed. The identification of these trends was undertaken by gathering investigations upon compared politics according to the conceptual and methodological strategies; these are used to study subnational democracy as well as any typologies to characterize it, and the proposed theories to explain the variation of the subnational democracy. The supremacy of the study upon this topic in federal countries has created a federal bias shaping the way on how to study this topic in unitary countries. This encompasses that before using concepts and theories of this literature in unitary estates, it will be necessary to take into account the existing differences between these two types of estates. ABSTRACT:
political parties • theories (Thesaurus) • conceptual typologies • Subnational democracy • political violence (author) KEYWORDS:
Entre democracias e autoritarismos: um olhar crítico no estudo da democracia subnacional na Colômbia e na América Latina Neste artigo, apresenta-se uma revisão da literatura sobre os estudos de democracia subnacional na Colômbia e na América Latina. Expõem-se as tendências analíticas das pesquisas que se vêm caracterizadas nas últimas décadas. A identificação das tendências foi realizada agrupando as pesquisas sobre política pública comparada segundo as estratégias conceituais e metodológicas usadas para estudar a democracia subnacional; as tipologias para caracterizá-la e as teorias que foram propostas para explicar a variação da democracia subnacional. A preeminência do estudo desse tema em países federais tem criado uma tendência federal que condiciona a forma como esse tema é estudado nos países unitários. Isso demonstra que, antes de utilizar os conceitos e as teorias dessa literatura em estados unitários, é necessário considerar as diferenças que existem entre esses dois tipos de estados. RESUMO:
PALAVRAS-CHAVE: teorias • partidos políticos (Thesaurus) • Democracia subnacional
• tipologias conceituais • violência política (autor)
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Entre democracias y autoritarismos: una mirada crítica al estudio de la democracia subnacional Juan Federico Pino
Introducción En los últimos años se ha consolidado una nueva corriente de investigaciones que ha evidenciado las limitaciones de la Ciencia Política para estudiar la política subnacional. Como lo exponen Suárez-Cao y Freidenberg (2010), en la mayor parte del siglo XX la investigación sobre democracia y partidos políticos se centró en los Estados nacionales. Este “sesgo nacional” en la política comparada cambió en las últimas décadas del siglo XX cuando se comenzaron a estudiar distintas facetas de la política subnacional, en particular la extensión territorial de los procesos de democratización. El presente artículo organiza las principales líneas de investigación de este campo en tres secciones. En la primera se reseñan los principales estudios sobre política comparada que han analizado la forma como se ha desarrollado la democracia a nivel subnacional, después de los procesos de transición o profundización democrática de la tercera ola de democratización. En segundo lugar, se discuten las teorías, los abordajes metodológicos y las tipologías propuestas para el estudio de la democracia subnacional. En el tercer acápite se organizan las investigaciones que han abordado distintos aspectos de la democracia local y regional, específicamente en Colombia. Por último se presentan las conclusiones.
1. Revisión de literatura sobre política comparada en investigaciones de democracia subnacional Los estudios acerca de las variaciones de la democracia subnacional se han realizado sobre todo en países federales donde existe mayor autonomía política entre los distintos niveles de gobierno. En estos, los gobernantes subnacionales tienen mayor posibilidad de alterar y reformar las reglas políticas que regulan el acceso y mantenimiento del poder político. Las investigaciones sobre este tema se han realizado en países con democracias estables como Estados Unidos (Gibson 2012; Goldberg, Wibbels y Mvukiyehe 2008; Key 1949) y en países que han experimentado procesos de transición o profundización democrática como Argentina, Brasil, Colombia, India, México, Rusia, entre otros (Behrend 2011; Gel’man y Ross 2010; Gibson 2005; Giraudy 2015; Heller 2000; Lankina 2010). Esta literatura se puede dividir en dos tendencias. La primera describe los estudios que han tenido como objetivo construir conceptualizaciones y metodologías para estudiar las variaciones del régimen democrático a nivel subnacional. La segunda presenta las distintas teorías que se han utilizado para explicar estas variaciones. A continuación se realiza una presentación de ambas.
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a. Metodologías, conceptualizaciones y tipologías de las variaciones a la democracia En esta tendencia se pueden agrupar los trabajos sobre democracia a nivel subnacional que estuvieron en la línea de los estudios de la tercera ola de democratización. En estos trabajos se analizaron los procesos de transición a la democracia de varios países y se comenzó a cuestionar la tendencia predominante de los análisis de la democracia sólo a nivel nacional (Diamond 1997; Diamond y Morlino 2004; O’Donnell 1993). Se criticó el “sesgo nacional” en el análisis de las democracias y se resaltó la importancia de estudiar los diferentes niveles territoriales de las mismas (Fox 1994; Gibson 2005). El trabajo de O’Donell (1993) es el primero en proponer una tipología cromática para indicar que la democracia en los Estados de la tercera ola tenía zonas más o menos democráticas que dependían directamente de la capacidad estatal para hacer presencia en todo el territorio. A partir del reconocimiento de la heterogeneidad territorial del régimen democrático se estableció la necesidad de construir herramientas metodológicas para estudiar la política subnacional, un marco conceptual para definir estas variaciones de la democracia subnacional y teorías para explicarlas. Los posteriores estudios sobre democracia subnacional se pueden dividir en tres tendencias analíticas que se distinguen por su aproximación conceptual y metodológica respecto a esta temática. La primera utiliza una aproximación metodológica cualitativa y emplea definiciones de democracia maximalista y minimalista para definir qué se entiende por esta. La segunda utiliza una aproximación cuantitativa o mixta y una definición minimalista de democracia. La tercera no estudia la democracia subnacional en el interior de los países, sino entre estos. A continuación se expone cada tendencia.1 Los autores de la primera tendencia se han enfocado en analizar este fenómeno utilizando estudios de caso de provincias o Estados autoritarios en el interior de una democracia nacional. Estas investigaciones emplean narrativas históricas, observación participante y entrevistas para reconstruir la forma en que se han presentado las variaciones de la democracia subnacional, enfocándose en casos en los que se considera que el régimen es menos democrático o abiertamente autoritario (Behrend 2011; Behrend y Whitehead 2016a; Cornelius 1999; Fox 1994; Gibson 2005; McMann 2006; Ortiz de Rozas 2011; Quimpo et al. 2005; Sidel 2014; Snyder 1999). Los investigadores hacen una aproximación inductiva a la temática por medio de estudios de caso de unidades subnacionales democráticas 1 No obstante también se han realizado aproximaciones desde la teoría formal como el texto de Rebolledo (2011), quien elabora un modelo para explicar los incentivos que tienen los presidentes para apoyar a mandatarios subnacionales autoritarios. 218
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y poco democráticas para establecer variaciones de la democracia subnacional (Behrend y Whitehead 2016a; Benton 2012). En la mayoría de estos estudios se clasifican estas variaciones por medio de categorías minimalistas y maximalistas de democracia provenientes de las teorías de la democracia nacional para caracterizar las zonas estudiadas como autoritarias o democráticas (Fox 1994; Gibson 2005 y 2012; Wayne 1999). En general los autores escogen unidades subnacionales que presentan menores niveles de democracia para identificar y explicar la lógica de los mecanismos causales que permiten la creación, pervivencia y, en algunos casos, disolución de regímenes menos democráticos a nivel subnacional. La segunda tendencia se centra en realizar agregaciones de unidades subnacionales, especialmente regionales, y medir sus distintos niveles de democracia, así como en utilizar estimaciones estadísticas tipo cross sectional studies, regresiones de mínimos cuadrados ordinarios y regresiones logísticas para testear sus teorías (Borges 2007; Gel’man y Ross 2010; Gervasoni 2010b; Giraudy 2010, 2011 y 2015; Goldberg et al. 2008; Montero 2007). Estas investigaciones utilizan distintos índices para describir y medir la democracia subnacional. Al respecto, Montero expone que las medidas de competencia electoral, pluralismo político y comportamiento gubernamental permiten detectar las asimetrías territoriales del régimen político (2007, 9-10), mientras que Borges (2007) utiliza la dominancia electoral de un partido político para precisar su nivel de democracia. Autores como Giraudy (2010) y Gervasoni (2010b), en sus estudios de las democracias argentina y mexicana, emplean definiciones minimalistas de democracia que se enfocan principalmente en su dimensión electoral, por lo cual estudian la competencia, alternancia y participación de los procesos de elección de gobernadores y asambleas regionales. Al igual Goldberg, Wibbels y Mvukiyehe (2008), quienes identifican distintos niveles de competencia electoral en Estados Unidos y con base en esto exponen que incluso en democracias que se consideran consolidadas (Schedler 1998), como la americana, se presenta heterogeneidad del régimen democrático a nivel subnacional. Una característica común de este tipo de estudios reside en que la mayoría usa criterios conceptuales de la definición minimalista de democracia para identificar los distintos grados de democracia a nivel territorial. La principal ventaja de estos es que permiten construir un panorama general de la extensión territorial de la democracia y clasificar todas sus unidades subnacionales, lo cual permite la comparación entre un mayor número de casos. De esta forma se pueden utilizar estimaciones estadísticas para comprobar distintas hipótesis teóricas y hacer generalizables sus conclusiones a un mayor número de casos. No obstante, la mayoría de estudios se centran específicamente en variables electorales. Lo que
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trae como consecuencia que no se analicen otras variables relevantes que pueden afectar el desarrollo de la democracia por fuera de su dimensión electoral. Los estudios de la primera tendencia se centran en otras dimensiones importantes para entender el desarrollo de la democracia local y regional más allá de su faceta electoral, lo cual permite identificar los mecanismos causales que inciden en las variaciones de la democracia a nivel subnacional. Por ejemplo la relación entre la democracia y las prácticas patrimonialistas o burocrática-racionales (Durazo 2010); la monopolización de los medios de comunicación regionales y locales por parte de las élites políticas (Durazo 2017) o el impacto de la violencia política sobre la democracia a nivel local y regional (Eaton 2006). En la tercera tendencia se ubica el proyecto de medición la democracia subnacional de las Universidades de Gotemburgo y Notre Dame que se centra en el análisis de las democracias entre países y no en el interior de estos. Los investigadores de estas universidades han desarrollado una metodología que construye veintidós variables subnacionales que permiten identificar las distintas variedades de democracia subnacional en 170 países entre 1900 y 1972. Este proyecto de investigación y los artículos derivados de él (McMann 2016 y McMann et al. 2016) constituyen el primer esfuerzo para comparar y explicar los niveles de democracia subnacional entre países. Las investigaciones de las tendencias expuestas anteriormente y sus distintas aproximaciones metodológicas han probado empíricamente que existen regiones más democráticas que otras. No obstante, no hay un consenso académico sobre cómo conceptualizar estas variaciones de la democracia subnacional. La mayoría de las categorías conceptuales utilizadas se derivan de los estudios sobre regímenes políticos nacionales. Las primeras investigaciones sobre este tema utilizaron la clasificación dicotómica autoritarismo-democracia para distinguir analíticamente las variaciones. Como se evidencia en autores como Fox (1994), Cornelius (1999), Gibson (2005) y Snyder (1999), quienes emplearon la categoría de régimen autoritario para denominar a los territorios menos democráticos dentro de una democracia subnacional, en donde los actores subnacionales pueden subordinar completamente la institucionalidad democrática. Esta clasificación tiene un problema conceptual y empírico en la medida en que el estudio del desarrollo territorial de la democracia subnacional sólo se puede realizar en el marco de países que fueran democráticos a nivel nacional. Las unidades subnacionales a pesar de sus altos niveles de autonomía política y fiscal incluso en el caso de los países federales están subordinadas a leyes democráticas. Gervasoni (2010a) plantea que las unidades subnacionales menos democráticas se pueden clasificar con la categoría regímenes híbridos subrayando la articulación de prácticas autoritarias y democráticas en el ejercicio del poder 220
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subnacional, así como la inexistencia de autoritarismos a nivel regional. Por otra parte, Giraudy clasifica a las provincias menos democráticas como regímenes subnacionales no democráticos (RSND) (2011 y 2010), exponiendo que si bien una región no puede ser considerada autoritaria, tampoco cumple los mínimos procedimentales para ser considerada democrática. Si bien estas conceptualizaciones intentan elaborar nuevas formas de denominación que tengan en cuenta los marcos político y legal nacionales que restringen la estructuración de autoritarismos subnacionales, no están exentas de problemáticas. En primer lugar, la categoría regímenes híbridos no especifica cuáles son los déficits democráticos que se identifican para denominar a una unidad subnacional como híbrida o no democrática. En segundo lugar, una de las conclusiones de Gervasoni (2010a) es que las provincias menos democráticas tienen déficits en distintas dimensiones de la democracia que él analiza. Por ejemplo, un régimen híbrido puede presentar bajos niveles de competencia política, pero altos niveles de libertad de prensa, mientras que otro puede presentar la situación contraria, pero ambos serían clasificados con el mismo concepto. Esta etiqueta conceptual, por lo tanto, estaría ocultando la variación de distintos tipos de regímenes menos democráticos a nivel subnacional, más que un único tipo de régimen híbrido a nivel subnacional. Respecto a la conceptualización de Giraudy, y siguiendo a Balan (2013)causas, teoría.”,”publisher-place”:”Buenos Aires”,”source”:”Google Scholar”,”event”:”VII Jornadas de Jóvenes Investigadores, Universidad Torcuato Di Tella”,”event-place”:”Buenos Aires”,”abstract”:”Presentado en: VII Jornadas de Jóvenes Investigadores, Pablo Ezequiel Balán. Universidad Torcuato Di Tella (UTDT, los RSND permiten identificar cuáles unidades subnacionales son democráticas, pero la variable continua que propone no tiene un criterio claro para precisar en qué punto de la medición un régimen pasa de ser democrático a no democrático. Los problemas conceptuales para aprehender la complejidad empírica de la democracia subnacional y sus variaciones permiten cuestionar la extrapolación de las categorías conceptuales que se elaboraron en el estudio y análisis de los regímenes de los Estados nacionales. Al respecto, otras investigaciones han propuesto conceptos alternativos como Behrend, quien propone el concepto Provincial Closed Games (2011, 153) para hacer referencia a que existen provincias que, a pesar de ser menos democráticas, no son autoritarias. La autora expone que es necesario desarrollar nuevos conceptos, provenientes de los estudios de clasificación de regímenes políticos y de las teorías de la democracia nacional, para estudiar la democracia subnacional desligándose de la dicotomía entre autoritarismo y democracia. 221
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También se ha señalado que las élites políticas o partidos locales al estar constreñidos por marcos constitucionales no pueden hacer un uso sistemático y constante de estrategias autoritarias, por lo que sólo en casos excepcionales se podría identificar un régimen autoritario en el marco de una democracia nacional (Behrend 2010). En este sentido, Behrend y Whitehead (2016a y 2016b) plantean que en las regiones menos democráticas no hay regímenes autoritarios, sino prácticas iliberales, pero estas no tienen sistematicidad ni la capacidad para configurar autoritarismos subnacionales, por lo cual operan en los límites de la democracia nacional y más que transformar el régimen democrático lo distorsionan haciéndolo menos democrático, pero no autoritario. Con base en esto, los autores proponen que esta literatura se debe enfocar en estudiar más los procesos de profundización u obstaculización de la democracia territorial que en la yuxtaposición de regímenes a nivel subnacional. b. Explicaciones de las variaciones de la democracia a nivel subnacional Las investigaciones reseñadas anteriormente han desarrollado distintas teorías para explicar el surgimiento y la reproducción de zonas menos democráticas. En el presente documento los tipos de explicaciones identificados en la literatura se clasifican en cuatro categorías: factores estructurales, interacción estratégica, inercia histórica, y dinámicas partidistas. Sin embargo, esta diferenciación se realiza únicamente en términos analíticos, ya que hay propuestas teóricas en las que interactúan distintas causas en la explicación de la variación de la democracia subnacional. Las explicaciones estructurales han analizado la forma en que dinámicas como el rentismo y la concentración económica inciden, con el tiempo, en la creación y reproducción de unidades subnacionales con regímenes políticos más autoritarios. Las explicaciones rentísticas giran en torno al efecto que produce en un régimen político que el Estado concentre los recursos económicos, especialmente provenientes de recursos naturales y las fuentes de empleo en una región. En general, la relación que ha encontrado la literatura expone que el rentismo no genera per se menos democracia a nivel subnacional, pero sí crea entornos proclives a esta dinámica. Al respecto Goldberg, Wibbels y Mvukiyehe (2008), en su estudio subnacional de Estados Unidos, encuentran que los estados petroleros permiten que las élites políticas tengan más probabilidades de mantenerse en el poder y reducen la competencia política. Gervasoni (2012), a su vez, expone que los estados que para su funcionamiento dependen de transferencias fiscales del Estado nacional son un escenario que permite la construcción de regímenes híbridos, sin embargo, esta característica rentística de la economía subnacional es una condición necesaria más no suficiente, para explicar los bajos niveles de democracia en las provincias 222
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argentinas. Este autor se aleja de una visión netamente estructuralista. Si bien para él las lógicas rentistas crean entornos proclives a la emergencia de regímenes híbridos, la agencia individual de los gobernadores regionales sería lo que explicaría en sí la posibilidad de establecer regímenes híbridos en contextos democráticos. McMann (2006) en su estudio de unidades subnacionales de Kirguistán y Rusia identifica que el ejercicio de los derechos democráticos está condicionado por la capacidad de los ciudadanos de no depender del Estado para su sobrevivencia, por lo que encuentra que la menor autonomía económica individual conduce a menores niveles de democracia. La concentración económica tiene un efecto similar al rentismo. Respecto a esta Sidel (1999) encuentra que los recursos privados monopolizados por dinastías familiares por medio del crimen y la concentración de tierras permiten a los gobernantes de dos regiones en Filipinas monopolizar el poder político y restringir la competencia. Las investigaciones de Borges (2007 y 2011) y Montero (2007 y 2012) en Brasil resaltan que en contextos de privación económica, los recursos que controlan las maquinarias partidistas en el poder, sean estos públicos o privados, inciden en que la competencia sea menor, al permitir a los gobernantes castigar a los ciudadanos que no voten por ellos y dificultar que los partidos de oposición encuentren fuentes de financiamiento alternativo. Este tipo de situaciones también aparece en distintas investigaciones en Estados Unidos (Mayhew 1986) y Filipinas (Sidel 2014). Las explicaciones basadas en la interacción estratégica han analizado la forma en que las relaciones entre los políticos nacionales, regionales y locales explican las condiciones de surgimiento, reproducción o disolución de autoritarismos subnacionales. Uno de los primeros antecedentes de esta teoría puede identificarse en el trabajo de Key (1949), quien expuso cómo la Corte Suprema de los Estados Unidos eliminó las restricciones que algunos estados del sur de este país habían impuesto a la participación electoral de la población afroamericana, hecho que incidió en la democratización de estas regiones. Estos primeros indicios empíricos y teóricos de las distintas relaciones que se establecen entre niveles territoriales serían analizados y refinados por Gibson (2005 y 2012) en su teoría de interacción estratégica. En esta el autor plantea que la sobrevivencia de las unidades poco democráticas depende de su capacidad para aumentar su influencia a nivel nacional, controlar las redes de intercambio entre el centro y la periferia, y parroquializar los conflictos locales y regionales con los movimientos de oposición para que estos no consigan aliados nacionales. Estas estrategias permiten que los gobernantes autoritarios controlen los límites entre los distintos niveles territoriales e impidan que los actores nacionales intervengan para democratizar la política local en sus regiones. 223
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El argumento teórico elaborado por Gibson constituye la piedra angular de las distintas teorías interactivas, no obstante este no ha estado exento de críticas. Una ha sido que el autor analiza casos en los que la intervención del gobierno nacional impulsa procesos de democratización de autoritarismos subnacionales, por lo que concluye que el gobierno nacional en sus intervenciones actúa sobre todo como un agente democratizador a nivel subnacional. Trabajos como los de Giraudy (2011 y 2015) y Rebolledo (2011) critican esta conclusión y al cuestionarla han estilizado las relaciones entre los gobiernos regionales y nacionales al exponer que, en ciertas situaciones, los gobiernos nacionales facilitan activa, no sólo pasivamente, la perduración de las unidades menos democráticas. Al respecto Giraudy (2011) demuestra que el gobierno nacional puede castigar o premiar a los gobernadores subnacionales no democráticos por medio de la estructura partidista y la política fiscal. La decisión de darles continuidad a estos gobiernos depende de si el gobierno nacional puede controlar a los gobernantes autoritarios, si estos últimos están en la capacidad de proveer apoyo político al presidente o tienen autonomía financiera y política del gobierno central. A su vez, Rebolledo expone que los gobiernos nacionales pueden respaldar a gobiernos subnacionales poco democráticos, incluso si están en la oposición, en la medida en que las prácticas autoritarias sobre sus respectivas regiones les permiten a estos, por medio de sus bancadas en los cuerpos colegiados nacionales, apoyar medidas que no son populares, ya que no tienen que preocuparse por la sanción partidaria o de la ciudadanía. Dentro de estas explicaciones también se puede identificar el trabajo de Behrend, quien articula factores estructurales para analizar el surgimiento de los provincial closed games e interactivos para dar cuenta de su continuidad y/o fin. La autora señala que hay unidades subnacionales menos democráticas, pero no necesariamente autoritarias, donde familias, élites regionales y locales que ocupan cargos públicos, con base en su poder económico y social logran imponer su dominio y cerrar el espacio político por medio de prácticas culturales y de control sobre el poder judicial y político, sin recurrir a mecanismos autoritarios (2011, 173). Las explicaciones de inercia histórica han resaltado la manera en que las prácticas políticas autoritarias nacionales, regionales y/o locales son resistentes a las reformas de democratización nacionales, y condicionan la forma en que se desarrolla el régimen político a nivel local y regional. En esta línea argumentativa, Fox encontró que en México, a pesar de las reformas de democratización, las relaciones clientelistas anteriores a estas, mantenían en varias regiones los viejos equilibrios de poder, al tiempo que se restringían los derechos políticos de los ciudadanos por medio de prácticas autoritarias (1994, 174-184). Cornelius (1999), por su parte, evidencia que Estados como Puebla, Tabasco, Guerrero y Oaxaca son menos democráticos, en la medida en que el Partido Revolucionario Institucional 224
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(PRI) conservó su electorado y sus prácticas clientelistas por lo que pudo contener la competencia de sus rivales y no perder el poder local a pesar del proceso de democratización nacional. Lankina (2010) expone que la influencia occidental histórica en ciertas regiones rusas ha hecho que estas sean más democráticas que sus pares, mientras que Heller (2000) encuentra que la resilencia de los recursos de autoridad pre-democráticos limita y constriñe la participación de los ciudadanos en la democracia india. Snyder evidencia que la forma del régimen político anterior a las reformas de profundización o transición democrática condiciona los tipos de regímenes a nivel local y regional que se estructuran después de las reformas (1999, 296). Las explicaciones basadas en las dinámicas partidistas se centran en mostrar cómo las estructuras partidarias inciden en menores o mayores niveles de democracia a nivel subnacional. El trabajo de Ortiz de Rosas (2011) en Santiago del Estero (Argentina) muestra que la capacidad para mantener bajos niveles de democracia se basa en el poder partidista del gobernador para decidir sobre las candidaturas partidistas locales y regionales, así como para controlar a sus legisladores nacionales por medio del partido político. Este hallazgo coincide con lo planteado por Giraudy (2010) y Gibson (2012), quienes argumentan que este tipo de control partidista aumenta la capacidad de negociación de los gobernantes subnacionales para obtener concesiones del gobierno nacional y fortalecer su dominio autoritario sobre la región. Además de estos factores, Borges (2007) expone que la competencia vertical partidista es relevante para explicar el final de las zonas menos democráticas. Este se manifiesta cuando los gobernantes nacionales son de un partido distinto al de los enclaves autoritarios, por lo que los primeros tienen incentivos para democratizar estas regiones. Finalmente, se identifica el trabajo de McMann et al. (2016), quienes explican la variación entre distintos niveles de democracia subnacional entre países. El estudio encuentra que una mayor variación de la democracia subnacional está asociada al tamaño de la población y al territorio; a la diversidad étnica y a una geografía accidentada. Aunque este estudio abre una nueva agenda de investigación, las formas de medir la democracia subnacional así como la unidad de análisis varían. Las conclusiones teóricas de este estudio explican la variación de los niveles de democracia subnacional entre países y no en las unidades subnacionales que integran un país a diferencia de las otras investigaciones reseñadas en este artículo.
2. Revisión de literatura nacional A lo largo de las últimas décadas, en Colombia se han desarrollado investigaciones acerca de las distintas facetas de la democracia subnacional que se organizan en dos grupos. En el primero se exponen aquellas que no se han centrado en el tema 225
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de la democracia subnacional, sino en los sistemas de partidos locales y regionales; y la forma en que incide el clientelismo en la democracia local. En el otro, se presentan las que han abordado directamente el tema de la democracia subnacional, en especial aquellas que han analizado el impacto de la violencia política y los procesos de construcción de estatalidad en la democracia local y regional. a. Los sistemas de partidos y el clientelismo a nivel subnacional En la primera tendencia se inscriben estudios que se han enfocado en describir la forma en la que operan los partidos a nivel subnacional y en la descripción de los sistemas de partidos en el nivel regional y local. De esta forma, antes de las reformas de descentralización (1986) y apertura política (1991), se pueden identificar estudios seminales como el de Latorre (1974), que describe la forma en que evolucionaron las maquinarias locales y regionales partidistas, en particular explica cómo los congresistas fueron ganando una creciente autonomía de los jefes naturales y nacionales que controlaban los partidos tradicionales. En el trabajo de Pinzón de Lewin (1989), se hace una reconstrucción histórica del dominio territorial que los partidos Liberal y Conservador habían tenido durante las cuatro últimas décadas del siglo XX y cómo este dominio se fue desarrollando en este periodo. Después de las reformas de descentralización de 1986 y la apertura política de 1991, en distintas investigaciones se analizó su impacto sobre los sistemas de partidos locales y regionales. Al respecto Gómez y Rodríguez (2009) encontraron que en regiones donde los partidos políticos habían construido hegemonías históricas había menores niveles de competencia política (2009). García (2000) evidenció que nueve años después de las reformas de apertura sólo en el 1,7% de los municipios de Colombia se había consolidado una tercera fuerza distinta de los partidos tradicionales, a pesar de la intención de los constitucionalistas de abrir el sistema de partidos. En esta misma línea, Araujo (2009) muestra cómo los partidos tradicionales o sus facciones políticas se adaptaron a las reformas para mantener la mayoría de alcaldías y gobernaciones del país. Finalmente, autores como Milanesse y Jaramillo (2015) se centran más en el análisis del impacto de las reformas políticas nacionales sobre los cuerpos colegiados regionales. En este contexto se presentaba un desbalance entre la esfera política nacional y subnacional, mientras que en la primera el sistema de partidos nacional se atomizaba, en “gran parte de los departamentos y municipios se presentaban sistemas de dos partidos o de unipartidismo atenuado”, como lo plantea Hoyos (2007, 20). La autora expone que las reformas no habían aumentado el número de competidores políticos en una gran parte de los municipios y departamentos colombianos, sino que los principales controladores de la política local seguían siendo los partidos tradicionales. Esta situación también es analizada por 226
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Gutiérrez, quien argumenta que las reformas de democratización no causaron una apertura política en todo el territorio nacional y categoriza algunos municipios como dictaduras locales, ya que desde la reforma de 1986, para las elecciones a la alcaldía estos tenían bajos niveles de competencia política y no habían tenido alternancia en el poder (2001, 203). Otras investigaciones se concentraron en la forma como las relaciones clientelares inciden sobre la democracia. Estudios como el de Leal y Dávila (2009) resaltan la importancia de las relaciones clientelares al convertirse en la principal forma de intermediación entre políticos y ciudadanos a nivel local y regional. Respecto a esto, Pizano (2001) encuentra que la descentralización tiene un efecto diferenciado sobre las estructuras clientelares en la medida en que estas desestructuraron y fragmentaron las redes nacionales dando más autonomía a los políticos regionales y locales, al tiempo que en otras regiones, especialmente en las ciudades, estas redes se desarticularon. Este hallazgo está en la línea del estudio de Milanese, Abadía y Manfredi (2016), quienes exponen las dinámicas de aumento de la fragmentación partidista y el surgimiento de las coaliciones multipartidistas en las dos últimas elecciones a asambleas departamentales. También se han estudiado los distintos niveles de adaptación y sobrevivencia del clientelismo a nivel local. Escobar (2002) evidencia que las maquinarias clientelistas tradicionales en algunas regiones del país, en este caso Sucre, limitan la capacidad de los nuevos partidos por competir por el poder local. Este planteamiento coincide con el trabajo de Ocampo (2015), quien describe el carácter dinámico y adaptativo de la política clientelista frente a las reformas legales y a la intervención del Estado nacional. b. La democracia y la violencia política en Colombia En la segunda tendencia están los estudios que analizan la democracia subnacional en Colombia, estos se pueden agrupar en tres corrientes. Las dos primeras analizan la relación de interacción entre la democracia y la violencia política. Al respecto, la investigación de García y Hoskin (2003) encuentra una relación significativa entre la baja participación electoral y la presencia guerrillera. Estos hallazgos son ratificados por otras investigaciones que identifican que las acciones de la guerrilla y el Ejército Nacional tienen una incidencia negativa sobre la participación electoral, impidiendo que las personas ejerzan el derecho a la votación (Ceballos 2005). La incidencia diferenciada por tipo de actor es señalada por García (2007), quien establece que la guerrilla tiende a sabotear el proceso electoral en sus zonas de influencia, lo que afecta la participación electoral haciendo que esta disminuya, mientras que la presencia paramilitar hace que la participación política aumente.
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Hoyos (2009) cuestiona que la influencia de un actor sobre la política sea unidireccional y atemporal al exponer que la influencia de un grupo sobre el proceso electoral no sólo depende del tipo de grupo, sino de factores como su nivel de control de la zona. Además encuentra que no en todos los casos el accionar de los paramilitares presenta un mismo patrón sobre la participación y competencia políticas, sino que este es diferenciado a nivel regional. Mientras que Rodríguez y Gómez encuentran una significativa relación entre la presencia de grupos armados y la baja competencia electoral, específicamente en las elecciones para el Senado (2009, 74-75). Uno de los problemas de estos estudios es que se centran en la faceta electoral de la democracia, pero no desarrollan indicadores empíricos para observar cómo la intensidad de la violencia afecta el desarrollo de la democracia por fuera de los periodos electorales (Nasi 2007). Otro eje temático dentro de esta tendencia es la relación entre las reformas de profundización democrática y el conflicto armado. Bejarano y Pizarro (2002) sostienen que el fortalecimiento armado y económico de los actores armados se convirtió en un reto para la institucionalidad democrática y a su vez estos conformaron protoestados a nivel local y regional. La apertura democrática subnacional, así como la creación de nuevas fuerzas políticas incrementaron la incertidumbre de los políticos regionales y locales en relación con las elecciones y creó, inesperadamente, una ventana de oportunidad para que diferentes grupos armados entraran a desempeñar un rol importante en la política local (Gutiérrez Sanín 2007). Al respecto, Eaton (2006) expone que la descentralización permitió el fortalecimiento de los actores armados en el territorio y aumentó la violencia política. Sánchez y Chacón (2005) aportan evidencia empírica mostrando que la violencia política aumentó significativamente después de las reformas de democratización. Además señalan que el accionar y la expansión de los grupos armados fueron motivados por el interés de capturar los nuevos recursos que el Estado nacional transfería a los municipios y departamentos. Dentro de esta corriente también se ha señalado que el interés de los grupos armados por participar en la política es rentístico (Rubio 2000, 2002 y 2005), por lo cual la utilización de prácticas violentas como amenazas, asesinatos, secuestros o las alianzas con políticos tenían como fin la apropiación de los bienes públicos, más que objetivos políticos. Esta influencia en política para apropiarse de recursos públicos fue conceptualizada con el término clientelismo armado, que consistía en la presión violenta de los electores para que votaran por determinados políticos. A cambio estos últimos los favorecían con dineros públicos (Rangel 1997; Rangel, Borrero y Ramírez 2004). Garay et al. (2008) exponen que el proceso no sólo buscaba apropiarse de los recursos públicos, sino blindarse legalmente frente al Estado, por lo cual a nivel local y regional se presentaban prácticas que ellos conceptualizan como 228
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la captura y reconfiguración cooptada del Estado, que implica utilizar y transformar la institucionalidad del Estado para cumplir objetivos privados de tipo económico y político, tanto de grupos armados como de políticos locales. Otras investigaciones cuestionan que el interés de los grupos para incidir en política sea únicamente rentístico. En estos trabajos se argumenta que la relación entre conflicto y democracia gira en torno a la construcción de proyectos de dominación territorial a nivel local y regional. Estos se estructuran por medio de alianzas entre élites políticas regionales y actores armados para controlar el Estado en los dos niveles (Trejos 2012). En esta misma dirección, Romero (2000) expone que el proceso de descentralización y democratización impulsado por el Estado nacional puso en juego los intereses de las élites políticas y económicas de ciertas regiones, lo que generó que estas hicieran pactos con grupos paramilitares y sectores del Ejército Nacional para conservar los equilibrios de poder locales y regionales, y excluir de la política electoral a nuevos partidos políticos. Si bien Carroll (2011) sigue esta tesis, expone que en respuesta a la violencia que ejercieron las élites frente al avance de movimientos campesinos apoyados por movimientos de izquierda, los primeros respondieron por medio del activismo internacional para ejercer sus derechos democráticos y protegerse de la acción violenta de los grupos armados. En esta misma línea, diferentes investigaciones han evidenciado que históricamente el proceso de construcción de institucionalidad estatal se ha dado de forma diferenciada en las regiones del país. Por lo anterior, la capacidad de gobierno y la gobernabilidad del Estado central cambia territorialmente de acuerdo a su presencia y fortaleza a nivel subnacional (González 2003), y a los intereses políticos y el poder de los actores subnacionales (Duncan 2009; González 2003; González, Bolívar y Vázquez 2003). En este orden de ideas, diversos autores señalan que a nivel subnacional existen regiones de Colombia donde la democracia, como régimen político, difiere y no cumple los mínimos procedimentales para ser considerada como tal, de ahí la caracterización de estas regiones como órdenes sociales autoritarios (Camacho 2009), contextos totalitarios (Rivera y Wills 2009) o territorios autoritarios (Duncan 2009), conceptos que enfatizan cómo actores ilegales o legales utilizan prácticas no democráticas para cooptar la institucionalidad democrática e impedir o restringir el ejercicio de los derechos civiles y políticos a los ciudadanos. Según Camacho, el proceso de interacción entre actores ilegales emergentes y los detentores del poder tradicional, como los congresistas, en la consolidación de la dominación política territorial estructura estos órdenes sociales violentos que amenazan “la consolidación de la democracia” (2009, 7 y 73). Por su parte, Duncan expone que las diferencias territoriales e institucionales generan órdenes sociales y prácticas políticas distintas regionalmente, pero que están configuradas alrededor de los intereses de las élites regionales —tradicionales o 229
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emergentes— y de la preservación de su poder local (2007, 150). En consecuencia, dice Duncan, en el contexto subnacional “las propias instituciones del estado democrático son utilizadas para preservar los rasgos de dominación privada del orden social por parte de las élites locales” (2007, 172). Estas investigaciones han subrayado el impacto que tienen las élites regionales y sus intereses en la configuración de la democracia local y regional en la medida en que el Estado nacional les ha otorgado una amplia autonomía para ejercer un dominio indirecto sobre territorios donde la presencia del Estado nacional no es fuerte (González 2014). Por otro lado, investigadores de organizaciones no gubernamentales también han estudiado la forma en que los grupos paramilitares se infiltraron en la política regional y local para ganar influencia nacional. La mayoría de estos investigadores han usado como marco teórico y conceptual la teoría de la interacción estratégica de Gibson (2005) y la violencia política para explicar la variación de la democracia en el Estado Colombiano. Valencia (2007 y 2009) es uno de los primeros autores en usar el término de autoritarismo subnacional para referirse a los municipios y departamentos donde se presentaron alianzas entre paramilitares y élites subnacionales, con el objetivo de conservar el poder local y regional. En la misma línea está el trabajo de López (2010), quien utiliza los conceptos de reconfiguración cooptada del Estado y autoritarismo subnacional para exponer que en distintas regiones del país los políticos emplearon a los paramilitares para consolidar su poder subnacional y de esta forma posicionarse en la política nacional. Por su parte, Ávila (2010 y 2012) expone que en Colombia se han configurado Estados de facto regionales, por lo cual más que autoritarismos se puede hablar de dictaduras que han formado especialmente los grupos paramilitares en alianza con políticos regionales y congresistas. Desde las investigaciones mencionadas se ha contribuido a la comprensión de las dinámicas locales en la medida en que han realizado un exhaustivo trabajo de campo a nivel municipal y departamental. Asimismo, estos trabajos han contribuido a la identificación de las élites regionales y locales al tiempo que han develado las relaciones que algunas de estas establecieron con actores armados. Sin embargo se evidencia una serie de problemas en el uso de estas tipologías. En primer lugar la importación acrítica del concepto autoritarismo subnacional desconociendo las discusiones conceptuales y teóricas sobre la pertinencia de utilizar este concepto en democracias nacionales (cuestión abordada en la primera sección de este artículo), y la preeminencia de la violencia política y la teoría de la interacción estratégica de Gibson para explicar por qué algunas regiones son más autoritarias, obviando otras teorías que han sido testeadas y analizadas. Estos problemas inciden en que no haya un consenso en esta literatura sobre qué entienden este tipo de estudios por autoritarismos subnacionales o 230
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democracias locales, asimismo no se establece un criterio claro de medición para categorizar un departamento o municipio como autoritario. En último lugar, otras investigaciones no han utilizado el marco conceptual propuesto por Gibson y han empleado otras tipologías y metodologías para estudiar la democracia como procesos de desarrollo que varían a nivel subnacional. Mediante el análisis de una de las facetas de la democracia —la competencia política—, Pino (2013) demuestra que se podía encontrar que esta había tenido comportamientos diferenciados a lo largo del tiempo en los municipios colombianos a partir de las reformas de profundización democrática (1986-1991), y conceptualiza estas variaciones como trayectorias de desarrollo de la democracia de cierre, aumento y estabilidad de la democracia a nivel local. A través de distintos estudios de caso del occidente de Boyacá, Hoyos (2015) encuentra que los niveles de baja competencia están asociados a la concentración económica, mientras que Espinosa (2015) utiliza el concepto trayectoria de estabilidad para analizar la forma en que se ha desarrollado la democracia subnacional en Cartagena, Colombia. Desde otra perspectiva metodológica, Prieto y Eaton (en prensa) retoman la teoría de yuxtaposición de regímenes para estudiar los procesos de transformación del régimen político en dos departamentos de Colombia, con el fin de resaltar que la presencia de partidos moderados a nivel local y regional favorece la democratización de regímenes autoritarios a nivel departamental.
3. Énfasis y avances en el estudio de la democracia subnacional En este apartado se plantea una primera propuesta de organización esquemática de la literatura sobre política comparada y colombiana que ha abordado la temática de la democracia subnacional. Estas esquematizaciones se realizan por medio de los ejes de articulación evidenciados en este artículo, a saber, las tipologías y las teorías que se han desarrollado en la literatura sobre esta temática. En cada una de las tendencias se ubican los distintos aportes de los autores en orden cronológico. En el cuadro 1 se evidencia que las investigaciones que se enmarcan en el grupo de “cambio de regímenes” han utilizado una estrategia de clasificación conceptual que retoma el estudio de la política subnacional desde los conceptos que se desarrollaron para clasificar los regímenes nacionales. En esta tendencia se pueden identificar dos subgrupos. En autoritarismo subnacional, las investigaciones clasifican de forma dicotómica las variaciones del régimen entre unidades subnacionales democráticas y autoritarias. Los principales problemas de esta clasificación han sido la dificultad para argumentar que dentro de un Estado democrático se puede consolidar una región completamente autoritaria e invisibilizar regiones que, a pesar de tener prácticas autoritarias, no pueden ser consideradas 231
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completamente como autoritarismos subnacionales. El segundo grupo responde a estas críticas y con base en la literatura sobre regímenes híbridos (Diamond 2009; Levitsky y Way 2002) plantea utilizar conceptos como regímenes híbridos o no democráticos. Con el empleo de estos conceptos se busca superar la perspectiva dicotómica (autoritarismo-democracia) de los primeros estudios y analizar la democracia subnacional por medio de un contínuum conceptual entre democracia y autoritarismo que describe e identifica los diversos regímenes subnacionales con características autoritarias y democráticas. Cuadro 1. Tipologías conceptuales autoritarismo/democracia subnacional Cambio de regímenes Autoritarismo subnacional (Fox 1994) (Cornelius 1999) (Snyder 1999) (Gibson 2005; 2012) (Montero 2007) (Rebolledo 2009; 2011) (Gel’man y Ross 2010) (Benton 2012) (Durazo 2017)
Profundización democrática
Regímenes mixtos
Regímenes subnacionales no democráticos (Giraudy 2010; 2015) Regímenes híbridos (Gervasoni 2010a) Provincial Closed Games (Behrend 2011)
Prácticas
Niveles de democratización subnacional
Dominant machine (Borges 2007; 2011) Conservative machines (Montero 2012; Behrend y Whitehead 2016a) (McMann 2016) Prácticas iliberales (Behrend y Whitehead 2016b) Prácticas autoritarias (Durazo 2017)
Colombia (Bonilla 2007) (Valencia 2007; 2009) (Camacho 2009) (Duncan 2009) (López 2010) (Ávila 2010; 2012) (Prieto y Eaton en prensa)
(Pino 2013) (Espinosa 2015) (Hoyos 2015)
Fuente: Elaboración propia.
Los autores que se encuadran en la literatura sobre profundización democrática critican el uso de las categorías nacionales en el estudio de la democracia subnacional. De igual forma, proponen desarrollar nuevos conceptos para clasificar las variaciones de la democracia subnacional que se estructuren a partir del estudio inductivo de casos subnacionales. Por lo tanto, estos estudios más 232
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que desarrollar teorías se han centrado en la descripción de las prácticas locales y regionales que inciden en que la democracia presente variaciones a nivel subnacional, resaltando que aunque estas puedan incidir sobre el desarrollo de la democracia su falta de sistematicidad no permite consolidar un régimen alterno y semi-independiente a las democracias nacionales. A partir de este análisis los autores que trabajan en esta tendencia proponen conceptos y teorías que se adecúen a la especificidad de la política subnacional. En Colombia ha sido predominante la utilización de la clasificación dicotómica entre democracia y autoritarismo, mientras que las otras formas de aproximación conceptual expuestas anteriormente han sido escasamente utilizadas. El cuadro 2 organiza las teorías que ha utilizado la literatura para explicar las variaciones de la democracia subnacional. Esta clasificación se basa en el apartado 1.1.2, en el que se discuten las distintas teorías. No sobra reiterar que este es un ejercicio esquemático que prioriza el principal elemento explicativo utilizado por los autores, sin negar que la mayoría de los autores articulan distintas variables independientes en sus explicaciones teóricas. Cuadro 2. Teorías de la democracia y/o autoritarismo subnacional Teorías de la democracia subnacional Inercia histórica (Fox 1994) (Cornelius 1999) (Snyder 1999) (Heller 2000) (Durazo 2017)
Factores estructurales
Interacción estratégica
Dinámicas partidistas
(Mayhew 1986) (Sidel 1999; 2005 y 2014) (McMann 2006) (Goldberg et al. 2008) (Gervasoni 2010a)
(Gibson 2005; 2012) (Rebolledo 2009; 2011) (Giraudy 2010; 2015)
(Borges 2007) (Ortiz de Rozas 2011) (Montero 2012)
Violencia Política
Colombia
(Valencia 2007; 2009) (López 2010) (Ávila 2010; 2012)
(Hoyos 2015)
(Prieto y Eaton en prensa)
(Valencia 2007; 2009) (Camacho 2009) (Duncan 2009) (López 2010) (Ávila 2010; 2012)
Fuente: Elaboración propia.
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El ejercicio de sistematización de teorías evidencia que no hay un consenso sobre las causas de las zonas menos democráticas. El desarrollo de las distintas investigaciones más que converger en una teoría general que se aplique a distintos contextos, resalta la equifinalidad de las variaciones de la democracia a nivel subnacional. Esto se confirma en la medida en que las distintas teorías no se excluyen entre sí, sino que hay varias que se articulan para explicar el aumento o disminución de la democracia a nivel regional y local. Una de las características más significativas entre la literatura comparada y las investigaciones que se han desarrollado en Colombia es la predominancia de prácticas no formales e ilegales, como la violencia política y el clientelismo, para explicar la presencia y reproducción de una política local y regional menos democrática. Si bien algunos estudios también utilizan la interacción estratégica y los factores estructurales para explicar este tipo de escenarios, el esfuerzo explicativo reside principalmente en el uso de la violencia para modificar el régimen a nivel subnacional. Sin embargo, investigaciones como la de Hoyos (2015), Prieto y Eaton (en prensa) han evidenciado la importancia de estudiar otros fenómenos como la concentración económica y las dinámicas partidistas en el estudio de la democracia local y regional en la producción, reproducción o terminación de las zonas menos democráticas.
Conclusiones y discusión El contraste entre los dos cuerpos de literatura identificados y comentados en este artículo permite precisar algunos límites y alcances que ofrece la investigación sobre democracia subnacional. La mayoría de los desarrollos teóricos y conceptuales se han enfocado en el estudio de los países federales, de tal forma que el “sesgo nacional” criticado por estas investigaciones ha dado paso a un “sesgo federal”, en la medida en que los primeros estudios sobre democracia subnacional utilizaron principalmente como unidades de análisis estados y provincias de Estados federales. Por otra parte esto ha condicionado la forma como se han realizado los estudios de democracia subnacional en Estados unitarios y el hecho de que varias teorías desarrolladas para Estados federales no se hayan estudiado en esquemas unitarios (Došek 2015). Lo anterior conlleva que en algunas investigaciones realizadas en Colombia se presente una importación acrítica y descontextualizada de categorías conceptuales y supuestos teóricos explícitos e implícitos provenientes de la literatura sobre casos federales, que no tiene en cuenta cuatro diferencias en el estudio de la democracia subnacional en países federales y unitarios. En primer lugar la importancia que se le da a los gobernadores en la reproducción de regímenes autoritarios subnacionales en Estados federales. En general se parte del supuesto de que los gobiernos regionales tienen un amplio 234
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grado de autonomía a nivel presupuestal, administrativo, político y, ante todo, legislativo. Estas características permiten a los gobernadores alterar regionalmente las reglas del juego y ganar influencia en la política nacional. Si bien este supuesto aplica a varios Estados federales como México y Argentina, en el caso de Estados unitarios los niveles de autonomía de los gobernantes locales y regionales frente al gobierno nacional son menores, al igual que la posibilidad de configurar regímenes autoritarios estables. En segundo lugar la mayoría de investigaciones que han trabajado el tema de la reproducción de los regímenes autoritarios o híbridos en Estados federales han identificado el uso de mecanismos legales, institucionales o no ilegales como causas de este fenómeno. En contraste, en la literatura colombiana se han identificado sobre todo prácticas no legales como el clientelismo o ilegales como el uso de la violencia política. La tercera distinción es la distribución diferenciada de poder entre los actores subnacionales y nacionales. Por ejemplo, en Argentina y México en algunas unidades subnacionales regionales los gobernadores tienen un control considerable sobre la bancada de su región y ejercen la intermediación de los niveles regionales y locales con el Estado nacional. Estas dinámicas cambian en el caso colombiano. Aquí los gobernadores eran nombrados por el ejecutivo por medio de la negociación con los congresistas (Dávila Ladrón de Guevara 2002) antes de la Constitución de 1991. Después de la Constitución los congresistas han seguido desempeñando, como lo muestra la literatura reseñada, un papel de intermediación importante entre los niveles locales-regionales y el gobierno nacional por encima de los propios gobernadores o alcaldes (Gutiérrez Carreola 2014). Esto trae como consecuencia que la interacción entre distintos niveles de gobierno sea diferente de acuerdo a la distribución de poder entre los actores locales, regionales y nacionales que participan de la misma en esquemas federales y unitarios. En último lugar está la diferencia en la forma como se distribuye el poder político, administrativo y económico en los distintos niveles de gobierno. Los estudios en Estados federales se han centrado en el nivel intermedio, ya que a estos se les dio una mayor autonomía política, económica y administrativa en los procesos de descentralización (Falleti 2006). Por su parte, en Estados unitarios los procesos de descentralización, particularmente en el caso colombiano (Gutiérrez Sanín 2010), se centraron en los municipios. En conclusión, las investigaciones en países federales han construido las bases teóricas y conceptuales para el estudio de la democracia subnacional. No obstante, la preeminencia de estas bases puede constituir un sesgo federal que obstaculice el análisis de este fenómeno en Estados unitarios. Por consiguiente en el estudio de la democracia subnacional de países unitarios es prioritario 235
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considerar y estudiar las diferencias reseñadas en este artículo: los niveles diferenciados de autonomía de los gobernantes subnacionales en un contexto federal o unitario; las formas de interacción y los actores que participan en los intercambios que se realizan entre los distintos niveles territoriales de un Estado; las herramientas y recursos diferenciados que tienen las élites políticas para reducir la competencia y el carácter legal o ilegal de los mismos; y por último no centrarse únicamente en el análisis de las unidades regionales, sino también tener en cuenta la importancia de unidades locales como los municipios en el desarrollo de la democracia subnacional, especialmente en los Estados unitarios. En esta revisión de literatura se han identificado las distintas agendas de investigación desarrolladas en Latinoamérica y especialmente en Colombia en el campo de la democracia subnacional y sus perspectivas teóricas y conceptuales. Asimismo se hace un aporte a la literatura proponiendo elementos empíricos y teóricos que pueden contribuir a la cualificación de la investigación de este fenómeno en Estados unitarios y federales.
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Politicising Democracy. The New Local Politics of Democratisation, editado por John Harriss, Kristian Stokke y Olle Törnquist, 51-71. Nueva York: Palgrave Macmillan. Sidel, John T. 2014. “Economic Foundations of Subnational Authoritarianism: Insights and Evidence from Qualitative and Quantitative Research”. Democratization 21 (1): 161-184. DOI: dx.doi.org/10.1080/13510347.2012.725725 Snyder, Richard. 1999. “After the State Withdraws: Neoliberalism and Subnational Authoritarian Regimes in Mexico”. En Subnational Politics and Democratization in Mexico, editado por Wayne A. Cornelius, Todd A. Eisenstadt y Jane Hindley, 295-341. La Jolla: Center for U.S.-Mexican Studies y University of California at San Diego. Suárez-Cao, Julieta y Flavia Freidenberg. 2010. “Multilevel Party Systems and Democracy. A New Typology of Parties and Party Systems in Latin America”. Ponencia presentada en la APSA 2010 Annual Meeting Paper, Washington D.C., 2-5 de septiembre. URL: https://ssrn.com/abstract=1642606 Trejos, Luis. 2012. “La violencia política como elemento transversal en la configuración del Estado colombiano”. Persona y Sociedad 26 (3): 33-52. Valencia, León. 2007. “Los caminos de la alianza entre los paramilitares y los políticos”. En Los caminos de la alianza entre los paramilitares y los políticos, editado por Mauricio Romero, 11-58. Bogotá: Corporación Nuevo Arco Iris. Valencia, León. 2009. “Municipio y violencia paramilitar en Colombia 19842008”. En Las otras caras del poder: territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos, editado por Fabio Velásquez C., 141-178. Bogotá: GTZ y Foro Nacional por Colombia. H
Juan Federico Pino es estudiante de doctorado de la Universidad de Los Andes (Colombia). Sus líneas de investigación son el desarrollo de la democracia subnacional en Colombia, los procesos electorales, y la relación entre tecnología y política. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran: “Factores de riesgo por anomalías en votos blancos, nulos y tarjetas no marcadas. Elecciones alcaldías, concejos, asambleas y gobernaciones 2003, 2007 y 2011” (en coautoría con Felipe Botero y Bibiana Ortega), en Mapas y factores de riesgo electoral. Elecciones de autoridades locales Colombia, editado por la Misión de Observación Electoral, 81-110. Bogotá: Arte Litográfico Ltda, 2015; “El Clientelismo: el incesante juego de políticos y clientes en la construcción y reproducción de la democracia subnacional” (en coautoría con Javier Cárdenas). Revista Reflexión Política 18 (35): 59-70, 2016; “Elecciones 2015 y posconflicto: posibilidades y retos de la implementación de los acuerdos de paz en los municipios de consolidación territorial”. Elecciones regionales 2015: Los retos de un país en camino hacia la paz, editado por Fredy Barrero. Bogotá: Konrad Adenauer Stifung, 2016; (miembro del grupo técnico) Mapas de Riesgo Electoral. Plebiscito para la refrendación del acuerdo de paz, editado por Misión de Observación Electoral. Bogotá: Arte Litográfico Ltda., 2016. * juanfpino@gmail.com
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Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-20141 Julio Ríos Centro de Investigación y Docencia Económicas (México) Luis Fernando Soto Instituto Tecnológico Autónomo de México CÓMO CITAR/ HOW TO CITE Ríos, Julio y Luis Fernando Soto. 2017. “Instituciones judiciales subnacionales en México”, 1917- 2014. Colombia Internacional (91): 243-263. DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.08 RECIBIDO: 15 de agosto de 2016 APROBADO: 16 de enero de 2017 MODIFICADO: 21 de marzo de 2017 DOI: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.08
El propósito de este texto es describir casi un siglo de trayectoria institucional de diversos aspectos de los poderes judiciales en los estados de México. A partir de una base de datos original de las constituciones de los 31 estados mexicanos y todas sus reformas desde 1917 hasta 2014, describimos sistemáticamente aspectos relativos a los tribunales superiores de justicia, los consejos de la judicatura y los tribunales constitucionales de los estados, el presupuesto del poder judicial y las jurisdicciones especiales. El hallazgo más importante es la interesante diversidad en la arquitectura institucional de los poderes judiciales en los estados durante casi cien años, que incluyen periodos tanto de un régimen autoritario como de uno democrático a nivel nacional. RESUMEN:
México (Thesaurus) • independencia judicial • consejos de la judicatura • tribunales constitucionales estatales • instituciones judiciales subnacionales (autores) PALABRAS CLAVE:
H Este trabajo hace parte de un proyecto más amplio que busca explicar tanto las causas como las consecuencias de la diversidad institucional en el poder judicial de los estados de México. El proyecto cuenta con el apoyo del Centro de Investigación y Docencia Económicas (México). 1 Una versión anterior de este texto fue presentada en el congreso Latin American Studies Association (LASA) 2014, y después apareció como documento de trabajo del Centro de Investigación de Docencia Económicas (con datos hasta 2010). Agradecemos los comentarios de Alejandra Ríos Cázares, dos dictaminadores anónimos y los editores de la Revista. 243
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 243-263 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.08
Subnational judicial institutions in Mexico, 1917-2014 The purpose of this article is to describe almost one century of institutional track record of diverse aspects of the judicial power in the estates of Mexico. Starting with the original databases of the constitutions of the 31 Mexican estates and all their reforms since 1917 to 2014, we systematically describe aspects relevant to the higher courts, judicial councils and the constitutional courts of the estates, the judicial power budgeting and special jurisdictions. The most important finding is the interesting diversity of the judicial power´s institutional architecture in the estates for almost one hundred years; these include authoritarian regime periods as well as a democratic regime at national level. ABSTRACT:
Mexico (Thesaurus) • Judicial independence • judicial councils • constitutional courts • subnational judicial institutions (authors) KEYWORDS:
Instituições judiciais subnacionais no México, 1917-2014 o propósito deste texto é descrever quase um século de trajetória institucional de diversos aspectos dos poderes judiciais nos estados do México. A partir de uma base de dados original das constituições dos 31 estados mexicanos e todas suas reformas desde 1917 até 2014, descrevemos sistematicamente aspectos relativos aos tribunais superiores de justiça, aos conselhos do sistema judicial e aos tribunais constitucionais dos estados, ao orçamento do poder judicial e às jurisdições especiais. O achado mais importante é a relevante diversidade na arquitetura institucional dos poderes judiciais nos estados durante quase cem anos, que incluem períodos tanto de um regime autoritário quanto de um democrático no âmbito nacional. RESUMO:
PALAVRAS-CHAVE: México
(Thesaurus) • conselhos estatais • independência judicial • instituições judiciais subnacionais • tribunais constitucionais estatais (autores)
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Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
Introducción Los sistemas nacionales de administración y procuración de justicia de los países latinoamericanos han sufrido numerosas transformaciones, según lo han identificado recientes investigaciones sistemáticas (Brinks 2005; Lara Borges, Castagnola, y Pérez-Liñán 2012; Rios-Figueroa 2011). Menos estudiadas, pero no menos importantes, son las reformas judiciales que han transformado a nivel subnacional las instituciones judiciales en países federales de la región como Argentina, Brasil y México (Castagnola 2010; Ingram 2016). La falta de una base de datos sistemática y con perspectiva histórica sobre instituciones judiciales en los estados de México ha tenido como resultado que los estudios existentes se hayan enfocado —en los últimos veinte años— en indicadores como el presupuesto judicial (Beer 2006; Ingram 2013) o algunas características institucionales de los consejos de la judicatura (Ingram 2012; Rebolledo y Rosenbluth 2010).2 Estos estudios han arrojado resultados interesantes pero parciales, y han dejado sin respuesta preguntas elementales sobre: i) las posibles causas o consecuencias de la variación institucional subnacional durante el llamado régimen de partido hegemónico en México, ii) el impacto que tuvo la transición a la democracia en los sistemas de justicia subnacionales, y iii) el análisis del posible impacto de estos sistemas en la calidad de la gobernanza democrática en los estados de México (Cleary 2007; Solt 2004). En este texto presentamos resultados de un esfuerzo de recolección de datos sobre las instituciones judiciales de los estados de México y sus transformaciones a lo largo de casi un siglo: desde 1917 hasta el año 2014. Los datos que se presentan son parte de la base de datos de instituciones judiciales en los estados de México 1917-2014 realizada por los autores y, a partir de ahora, disponible para investigadores interesados en el tema de las causas y consecuencias de la variación institucional que describimos.3 Nuestras fuentes primarias son los artículos que establecen las características institucionales de los poderes judiciales en las constituciones de los 31 estados de la república mexicana, desde su versión original en la primera constitución promulgada en cada estado, como en todas las reformas subsecuentes hasta 2014. El Distrito Federal no está incluido porque en los años de estudio no tuvo constitución local. El pasado 5 de febrero de 2017
2 Caballero y Concha (2002) realizaron un estudio sistemático de los poderes judiciales estatales, pero al no actualizarse (ni realizarse a partir de las primeras constituciones estatales) limitó su alcance temporal y espacial. En específico, el estudio sistematiza datos obtenidos a partir de una encuesta a magistrados de tribunales superiores de los estados y se centra en el año 2001 (por lo que no capta la variación temporal). 3 La base de datos y el libro de códigos están disponibles en http://www.investigadores.cide.edu/ julio.rios/index.php/publications/ 245
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 243-263 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.08
se promulgó la Constitución de la Ciudad de México, por lo que a partir de esta fecha se podrán codificar sus instituciones judiciales dentro de una base común con los otros estados. En México, la arquitectura institucional del poder judicial varía considerablemente de estado a estado. Para dar sentido a esta variación, nos enfocamos en tres aspectos de las reformas constitucionales estatales. En la primera, mostramos el número de modificaciones a las constitucionales estatales y, dentro de estas, las reformas que afectan primordialmente al poder judicial. En la segunda, nos enfocamos en la variación subnacional respecto a la autonomía del poder judicial, es decir a la relación del poder judicial como institución con los otros órganos del gobierno (lo que, en términos generales, llamamos la arquitectura institucional del sistema de justicia). En esta segunda parte, por tanto, consideramos cómo han variado algunos elementos, por ejemplo, la facultad del poder judicial para decidir sobre su jurisdicción y su presupuesto; la ampliación de las competencias del poder judicial en materia de revisión constitucional; y la creación de consejos de la judicatura estatales y tribunales estatales en materias especializadas. Finalmente, en la tercera parte nos enfocamos en la independencia de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia (TSJ), entendida como la relación de dichos magistrados con los otros órganos del gobierno. Por lo tanto, en esta última parte mostramos la variación existente en características institucionales como su nombramiento, duración en el cargo, remoción y salario; así como la combinación de estos elementos institucionales en un índice de independencia judicial (cuyos detalles especificamos al comienzo de la tercera sección).
1. Cambios constitucionales y judiciales en los estados de México: 1917-2014 La Constitución mexicana de 1917 define a México como una república representativa, democrática y federal, donde cada estado cuenta con autonomía para decidir, bajo el marco general que define la Constitución, los detalles sobre la forma de ejercer el poder y establecer la relación del estado con sus ciudadanos. Los “detalles” pueden ser muy relevantes: cada estado tiene la facultad de erigir y modificar su propia constitución y, por ejemplo, elegir el número de legisladores que componen el congreso local, el principio por el que se eligen, el procedimiento para nombrar y remover jueces y magistrados, o el período que duran en sus cargos. Desde la entrada en vigor de la Constitución Federal Mexicana de 1917, los estados de la federación emprendieron el proyecto de diseñar sus propias constituciones siguiendo el modelo de división de poderes de la carta federal. En un periodo de cinco años (1917-1922) veintisiete estados ya contaban 246
Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
con constitución política propia excepto el estado de Morelos y los territorios de las Californias y Quintana Roo.4 En los años siguientes a la instauración del orden constitucional estatal hubo un largo período con pocas reformas en las entidades federativas. La gráfica 1 muestra el número de reformas a las constituciones estatales de 1917 a 2014. Entre 1917 y 1970 hubo un promedio de 14.7 reformas al año en todas las constituciones de los estados. Este número fue incrementado sustancialmente en los siguientes años: entre 1970 y 1990 hubo un promedio anual de 30.3 reformas constitucionales, y para el periodo 1990-2014 hubo más de 55 reformas. Los promedios anuales de reformas esconden la variación entre estados, que es muy importante: Tamaulipas es el estado que más ha reformado su constitución (161 ocasiones), seguido de Nuevo León (157) y Sinaloa (145); mientras que entre los estados que han reformado con menos frecuencia su constitución se encuentran Puebla (68 ocasiones), Tlaxcala (54) y Zacatecas (39). Asimismo, la actividad reformadora de los congresos locales ha tenido diferentes ritmos: mientras que Baja California Sur, Quintana Roo y Baja California tienen un promedio de 2.68, 2.18 y 1.77 reformas constitucionales al año respectivamente (desde el inicio de la constitución), Puebla, Tlaxcala y Zacatecas tienen un promedio de 0.69, 0.56 y 0.40 reformas al año (ver tabla 1). Tabla 1. Reformas constitucionales por estado desde el inicio de su vida constitucional hasta 2014. Promedio anual de reformas. Estado
Promedio de reformas por año
Total de reformas hasta 2014
Estado
Promedio de reformas por año
Total de reformas hasta 2014
BCS
2.68
107
SON
1,00
98
QROO
2.18
87
VER
0,98
96
BCN
1.77
110
DUR
0,96
94
TMP
1.71
161
MICH
0,91
88
NL
1.62
157
CAM
0,90
88
SIN
1.56
145
TAB
0,89
85
MOR
1.45
123
GTO
0,88
86
CHP
1.35
127
CHI
0,87
82
OAX
1.29
120
JAL
0,87
85
HGO
1.27
121
QRO
0,85
83
4 Morelos obtuvo su propia constitución hasta 1930. Baja California fue declarado como estado de la federación en 1951, y sólo hasta el 16 de agosto de 1953 promulgó su primera y, hasta ahora, única constitución. Baja California Sur y Quintana Roo se erigieron como estados el 7 de octubre de 1974 y obtuvieron su constitución el 9 y 10 de enero de 1975, respectivamente. 247
Colomb. int. 91 • issn 0121-5612 • e-issn 1900-6004 Julio-septiembre 2017 • pp. 243-263 • doi: https://dx.doi.org/10.7440/colombiaint91.2017.08
Estado
Promedio de reformas por año
Total de reformas hasta 2014
Estado
Promedio de reformas por año
Total de reformas hasta 2014
GRO
1.21
119
MEX
0,80
78
AGS
1.17
115
SLP
0,71
70
YUC
1.16
113
PUE
0,69
68
COL
1.12
110
TLX
0,56
54
NAY
1.06
103
ZAC
0,40
COA
1.04
101
TOTAL
39 3,113
Fuente: elaboración propia con datos del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ).
Gráfica 1. Reformas a las constituciones estatales
La gráfica 1 muestra el número de reformas a las constituciones de los estados de México, distinguiendo entre aquellas reformas que modifican algún artículo en el que se establecen las características del poder judicial e instituciones de justicia estatales (barra gris claro), y las reformas al resto de los artículos de la constitución (barra gris oscuro). Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y con datos de la base construida por los autores “Instituciones Judiciales en los estados de México, 1917-2014”.
En la gráfica 1 se presenta también el número total de reformas constitucionales relativas al sistema de justicia, entendido de manera amplia, que fueron hechas en las entidades federativas para el período 1917-2014. Por ejemplo, se incluyen 248
Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
reformas relativas a los mecanismos de nombramiento, remoción, duración en el cargo, disciplina y salarios de magistrados del TSJ, jueces constitucionales, jueces de primera instancia y miembros del Consejo de la Judicatura (CJ). También se incluyen reformas que crearon tribunales con jurisdicción especial como los electorales, laborales, o fiscales. Finalmente, se incluyen reformas al nombramiento, remoción y duración en el cargo del procurador general del estado, sobre las facultades investigativas del Ministerio Público o Fiscalía y los procesos de reforma de la constitución. En cuanto a las reformas constitucionales que afectaron algún aspecto del poder judicial, la gráfica 1 muestra que el número de reformas constitucionales a los artículos que tratan cuestiones judiciales o de administración de justicia fue relativamente bajo hasta mediados de la década de los ochenta (por ejemplo menos de 10 reformas por año), con excepción de los años 1943 y 1944 en los que el número de reformas llegó casi a 20. Por otro lado, el número de reformas que afectó al poder judicial cayó a sus niveles más bajos entre mediados de la década de los cincuenta y mediados de la década de los sesenta, para después subir desde mediados de la década de los ochenta. Es interesante notar que 1988, 1997 y 1998 fueron los años en que el 50% de todas las reformas constitucionales hechas fueron relativas al poder judicial, lo que implica una gran proporción. Estas reformas a las constituciones locales, nuevamente, están ligadas a las reformas judiciales a nivel federal de 1987 y de 1994 (Fix-Fierro 2003). Claramente hay un cambio de tendencia en el número de reformas constitucionales estatales, totales y al poder judicial, a partir de mediados de la década de los ochenta. A medida que progresó la transición a la democracia en México y el rol de la oposición fue cobrando relevancia en el Congreso Federal y en los congresos y ejecutivos locales, se fue ganando espacio en la arena institucional para el ejercicio efectivo del federalismo y la separación de poderes que establece la Constitución Federal. No obstante, a la fecha de corte de este estudio, aún existen estados que no han registrado alternancia política. Esto es, que no han sido gobernados por un partido diferente al Partido Revolucionario Institucional (PRI), como Coahuila, Hidalgo o el Estado de México. Por otro lado, hay estados donde hubo alternancia política pero el nuevo panorama político refleja baja competencia, como Baja California (desde 1989) o Guanajuato (desde 1991), donde el Partido Acción Nacional (PAN) ha dominado la política local. Finalmente, hay estados en donde ha habido ya dos o más alternancias y donde la competencia política es alta, como Nuevo León, Aguascalientes o Chiapas.5
5 Para una explicación de cómo los distintos modos de competencia política (alternancia, cambio de gobierno unificado a dividido, estrecho margen de victoria, entre otros) impactan el tipo de reformas al poder judicial local del año 1985 al 2014, ver Ríos Figueroa y Soto Tamayo (2017). 249
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En suma, las constituciones estatales mexicanas han sufrido numerosas reformas y, en particular, los artículos que establecen las instituciones judiciales concentran un número relevante de las mismas. ¿Qué y cuánto ha cambiado? El siguiente apartado busca responder estas preguntas.
2. Arquitectura del poder judicial en los estados de México: 1917-2014 La autonomía del poder judicial se refiere a la relación de este, como institución o serie de instituciones, con los órganos de gobierno ejecutivo y legislativo. Si la constitución establece que el poder judicial o una de sus instituciones tiene la facultad de definir su jurisdicción y el tipo de casos que llevan a las Cortes, es un indicador de que el poder judicial tiene cierta autonomía sobre los otros poderes. En la mayoría de los casos, la definición de la jurisdicción de los tribunales está establecida en las leyes orgánicas judiciales, lo que hace vulnerable al poder judicial puesto que está sujeto a la disposición de las mayorías legislativas que tienen la capacidad de modificar dicha ley. En contraste, un órgano judicial autónomo tiene facultad para decidir sobre la creación de nuevas Cortes y juzgados, y de modificar su número y jurisdicción material y territorial. De 1985 a la fecha, alrededor de un 25% de las constituciones estatales delegan al TSJ o al CJ la facultad de definir el número y la jurisdicción de las Cortes (gráfica 2). Más adelante hablaremos sobre los consejos de la judicatura y los magistrados. Otro de los aspectos más importantes en la autonomía del poder judicial está relacionado con el presupuesto que se les asigna a jueces y magistrados para manejar los tribunales y juzgados. Generalmente, el presupuesto del poder judicial es resultado de un proceso de negociación entre el ejecutivo y el legislativo, que naturalmente se puede prestar a un juego de manipulación del poder judicial en escenarios donde existe un gobernador que tiene el control de la legislatura. Por esta razón, en diversos estados se incluyeron algunos mecanismos institucionales para dar mayor autonomía presupuestal al poder judicial. Uno de ellos es establecer en la constitución un porcentaje fijo del presupuesto estatal que se destina al poder judicial, algo poco frecuente en México (gráfica 2).6 Una alternativa a este mecanismo de protección del poder judicial consiste en que la constitución establezca que sólo los miembros de este, generalmente los del TSJ
6 En 1987, el estado de Guerrero fue el primero en aplicar este tipo de política fijando como mínimo el 10 por ciento del presupuesto de egresos del estado para el poder judicial; posteriormente Baja California con un mínimo de 2 por ciento (1989-1997), Tamaulipas con un mínimo de 1,2 por ciento (2007) y Yucatán con un mínimo de 2 por ciento (2009) del presupuesto de egresos anual. 250
Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
Justicia o del CJ, tengan la facultad de preparar y administrar el presupuesto del poder judicial. Esta tendencia se dio en México desde 1985 (gráfica 2), aunque en estos casos el presupuesto siempre estuvo sujeto a la aprobación de la legislatura.7 Como vemos, los consejos de la judicatura aparecen como un elemento novedoso y potencialmente importante en los poderes judiciales estatales. Gráfica 2. Elementos institucionales de autonomía del poder judicial
Esta gráfica muestra la proporción de estados de México en cuya constitución local se señala que el propio poder judicial controla su jurisdicción (panel superior izquierdo), y también el porcentaje de constituciones locales donde se plantea un porcentaje fijo del presupuesto anual para el poder judicial (panel superior derecho), en el que se establece que el propio poder judicial local prepara su presupuesto (panel inferior izquierdo) y lo administra (panel inferior derecho). Consideramos que el propio poder judicial lleva a cabo estas funciones cuando la constitución le da este poder al Tribunal Superior de Justicia (TSJ) o, donde hay, a un Consejo de la Judicatura (CJ) cuya composición sea mayoritariamente judicial. Fuente: Elaboración propia con datos de la base “Instituciones Judiciales en los estados de México 1917-2014”
Los consejos de la judicatura se encargan de la administración de recursos materiales y humanos de la rama judicial, de tal modo que los magistrados y jueces de primera instancia puedan concentrarse en la impartición de justicia y no en funciones administrativas (Ginsburg y Garoupa 2009a y 2009b). Es decir, los consejos de la judicatura se encargan tanto de la administración del presupuesto del poder
7 Cuando existe una cláusula constitucional que da al poder judicial la facultad de preparar su presupuesto, este debe ser remitido al Ejecutivo para su inclusión en el presupuesto de egresos del estado y, posteriormente mandado a la legislatura para su aprobación. En cualquiera de estas dos últimas instancias puede ser modificado, aunque es más común su modificación por la legislatura. 251
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judicial como de la carrera judicial (selección, capacitación, disciplina y evaluación de los servidores públicos del poder judicial). Los estados de Coahuila y Sinaloa fueron los primeros en establecer este tipo de instituciones en 1988. Pero no fue sino hasta 1995, un año después de la instauración del Consejo de la Judicatura Federal,8 cuando comenzó una marcada tendencia a instituir la figura del CJ en los poderes judiciales estatales. Hasta 2014, 7 estados no contaban aún con un consejo.9 En otras palabras, cerca del 75% de las constituciones estatales ya tienen uno (ver gráfica 3). Gráfica 3. Cortes constitucionales y consejos de judicatura estatales
Esta gráfica muestra la proporción de estados mexicanos en cuyas constituciones se ha incorporado un tribunal constitucional local o un consejo de la judicatura. Fuente: Elaboración propia con datos de la base “Instituciones Judiciales en los estados de México 1917-2014”.
Es interesante contrastar datos de las gráficas 2 y 3. En la gráfica 2 es notorio cómo el CJ ha ido concentrando funciones que anteriormente tenía el TSJ: el control de la jurisdicción y del número de Cortes, así como la facultad de preparar y administrar el presupuesto del poder judicial. Para 2010 alrededor de 50% de los estados le otorgaba a esta institución dichas funciones (gráfica 2). Por otro lado, en
8 El Consejo de la Judicatura Federal se crea a través del decreto de reforma al Artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el 31 de diciembre del año de 1994 en el Diario Oficial de la Federación. 9 Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Colima, Oaxaca, Puebla y Zacatecas. 252
Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
la gráfica 3 es claro que a partir de 2010 casi 75% de los estados tienen un CJ. Este hecho sugiere que hay algunos estados que han creado consejos de la judicatura con muy pocas atribuciones, quizá solamente para cubrir con un requisito formal de “reforma judicial” pero no para aumentar la autonomía de la judicatura. Además del número de funciones administrativas que realiza el CJ, la composición de estas instituciones es otro elemento esencial para evaluar su autonomía. En general, el funcionamiento autónomo e independiente de este órgano depende de que la mayoría de sus miembros provenga del poder judicial, y no del poder ejecutivo o legislativo (Pozas-Loyo y Ríos-Figueroa 2011). Para evaluar qué tan positiva es la tendencia reciente de concentración de funciones en los CJ es necesario identificar tanto las capacidades de estos como su composición. Algunos estudios muestran una importante variación en estos aspectos (Concha y Caballero 2002; Ingram 2012) e identifican casos de consejos subordinados a los poderes ejecutivo o legislativo estatales. El análisis de las causas y consecuencias de la variación en la composición de los consejos es un tema de investigación relevante que llama a una colección sistemática de esta información. Un tercer elemento para evaluar la arquitectura del sistema de justicia en los estados de México es la creación de órganos de revisión constitucional. En algunos casos se crearon tribunales constitucionales o salas constitucionales en el TSJ, en otros, se han delegado funciones de revisión constitucional al pleno del TSJ. La existencia de instrumentos de revisión constitucional dentro del poder judicial de un estado favorece su autonomía puesto que lo convierte en la máxima autoridad que interpreta la constitución y las leyes que emanan de ella, dejando fuera de este proceso a grupos políticos fuertes que podrían tener el poder para manipularla. En los últimos 25 años se ha incrementado la proporción de estados que cuentan con algún órgano dedicado a la revisión de la constitución local (gráfica 3). Veracruz fue el primer estado mexicano en introducir formalmente atribuciones de revisión constitucional a una constitución local. La reforma del 2000 facultó al TSJ de ese estado para conocer las controversias constitucionales que se susciten entre los municipios, entre los municipios y alguno de los poderes del estado, o entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. De igual forma, el TSJ obtuvo facultades para conocer las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes o decretos emitidos por el gobernador o la legislatura que sean considerados contrarios a la constitución; y sobre las acciones de omisión legislativa.10 Sucesivamente más es-
10 Las “acciones sobre omisión legislativa” son un elemento de revisión constitucional que no se encuentra en la Constitución Federal y ha sido introducido en algunas constituciones locales. Una acción por omisión legislativa sucede cuando se considera que el Congreso no ha aprobado alguna ley o decreto y que dicha omisión afecta el debido cumplimiento de la Constitución. 253
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tados fueron introduciendo este tipo de facultades dentro del poder judicial. Para 2005, los estados de Chiapas (2002), Coahuila (2001), Guanajuato (2001), Estado de México (2004), Quintana Roo (2003) y Tlaxcala (2001) se habían sumado a Veracruz en introducir las facultades de revisión constitucional. En los siguientes años se sumaron cuatro estados más: Durango (2013), Morelos (2009), Nayarit (2009) y Tamaulipas (2009), sumando un total de 11 estados para 2014. Gráfica 4. Tribunales especiales en los estados de México
Esta gráfica muestra la proporción de estados mexicanos cuyas constituciones incorporan los siguientes tribunales especiales: electoral, agrario, laboral, de cuentas, y administrativo. La jurisdicción agraria es federal, lo que explica que ningún estado haya establecido un tribunal especial de este tipo. Fuente: Elaboración propia con datos de la base “Instituciones Judiciales en los estados de México 1917-2014”.
Un último elemento de la arquitectura del sistema de justicia a nivel local lo constituyen los tribunales especializados, por ejemplo los tribunales y salas en materia electoral, laboral o de conciliación y fiscal. La gráfica 4 muestra una clara tendencia a introducir tribunales especializados a nivel constitucional por parte de los estados. Veamos, como ejemplo, el caso de los tribunales electorales. En 1987 en el estado de Jalisco surge el primer antecedente de una reforma constitucional local que ordena la instauración de un Tribunal Contencioso Electoral con autonomía y personalidad jurídica propia. Sin embargo, las resoluciones de este tribunal podían ser modificadas por el Colegio Electoral del Congreso del Estado, quien es la última instancia en la calificación de las elecciones. Este es el mismo Por lo general, las acciones de omisión legislativa pueden ser interpuestas por el gobernador del estado o por alguna porción de ayuntamientos. 254
Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
caso de Durango (1988), Yucatán (1989), Campeche y Oaxaca (1990). Hasta 1993 surgen los primeros 3 tribunales electorales en los estados de Morelos, Nuevo León y Querétaro, completamente autónomos de los otros poderes y que fungían como máxima autoridad en materia electoral. Para 1998, 31 estados ya contaban con tribunales o salas electorales instituidas en su constitución.
3. Independencia de los magistrados de los tribunales superiores de justicia La independencia formal de los miembros del poder judicial, particularmente de los magistrados del TSJ, proviene de distintos mecanismos institucionales que definen su relación con diferentes actores políticos como los poderes ejecutivo y legislativo. Los mecanismos de mayor relevancia son el proceso de nombramiento, remoción y duración en el cargo de los magistrados (Ginsburg y Melton 2013; RiosFigueroa 2011). Los elementos institucionales que están ligados con la independencia de los magistrados del TSJ han sufrido interesantes cambios a través del tiempo. En la gráfica 5 se puede apreciar cómo el nombramiento de magistrados recaía en un solo órgano, tradicionalmente el gobernador del estado, pero esta tendencia ha caído constantemente para incorporar a otro actor, generalmente la legislatura estatal, en el nombramiento de los magistrados. Fue en la década de los cincuenta cuando en la mayoría de constituciones estatales existentes se estableció que fueran al menos dos órganos los encargados de nombrar a los magistrados. La tendencia más reciente (presente en alrededor del 25% de estados en 2014) es la inclusión de un tercer órgano, generalmente el CJ, en la nominación de los magistrados. Por otro lado, la duración en el cargo de los magistrados es esencial para conocer su grado de independencia. En los estados de México, en un principio, los magistrados duraban en el cargo menos que sus nominadores. No obstante, para principios de los noventa en la mayoría de los estados, la duración en el cargo de los magistrados aumentó un poco pero sólo para hacerla igual a la de sus nominadores (es decir por un periodo de seis años, al igual que el gobernador del estado). Desde mediados de los años noventa hasta 2014 hubo reformas en la mayoría de los estados para incrementar la duración en el cargo de los magistrados. Si se compara la duración en el cargo de los magistrados (gráfica 5, panel inferior izquierdo) con el proceso de nombramiento (gráfica 5, panel superior izquierdo) se observa que entre 1940 y 1980 aumentó el número de órganos que participaron en el nombramiento de magistrados y, al mismo tiempo, se hizo coincidir la duración de los magistrados con la duración del cargo de gobernador. Lo que cambia a partir de mediados de la década de los noventa es que la duración en el cargo de los magistrados tiende a aumentar y sobrepasar a la de sus nominadores. 255
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Sin embargo, incluso en 2014 todavía en el 50% de los estados la duración de los magistrados en su cargo coincide con la del gobernador. Gráfica 5. Elementos institucionales de la independencia de magistrados
La gráfica muestra la proporción de estados mexicanos en cuya constitución se establecen distintos rasgos del nombramiento, remoción, duración en el cargo y salario de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia. En el panel superior izquierdo se muestra el número de órganos que participan en el nombramiento de los magistrados, y en el superior derecho los órganos que participan en el proceso de su remoción. En el panel inferior izquierdo la línea muestra la proporción de estados en los que la duración de los magistrados en su cargo es mayor a la de sus nominadores. En el inferior derecho la línea muestra la proporción de estados en los que la protección al salario de los jueces se establece en la constitución estatal. Fuente: Elaboración propia con datos de la base “Instituciones Judiciales en los estados de México 1917-2014”.
Otro elemento crucial para la independencia de los magistrados es el proceso de remoción. En la gráfica 5 (panel superior derecho) se aprecia que, en un inicio, una mayoría simple de la legislatura podía iniciar el proceso de remoción en casi todos los estados (75%). Sin embargo, poco a poco los estados reformaron sus constituciones para otorgarle al gobernador ese poder: en la década de los ochenta esto llegó a ser cierto en la mitad de las constituciones de los estados, y comenzó a reducirse el número desde entonces. Alrededor de un 20% de las constituciones estatales establecían que el proceso de remoción se iniciaba con una supermayoría legislativa. Por último, la protección del salario de los magistrados en las constituciones (ver gráfica 5, panel inferior derecho) es un elemento que por sí mismo no es tan importante para la independencia de jure, pero cobra relevancia cuando se valora en conjunto con los otros elementos que dan independencia a los magistrados. Proteger el salario de los magistrados en la constitución es una tendencia reciente y creciente. 256
Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
Además de presentar por separado los elementos institucionales que afectan la independencia de los magistrados, mostramos a continuación los resultados de un índice de independencia judicial que los combina.11 Es decir, construimos un índice combinando los elementos institucionales de nombramiento, remoción y duración de magistrados (añadiendo si el número de magistrados está en la constitución, como explicamos a continuación) para obtener una variable categórica ordenada que toma valores de 0 a 6, en la que 0 representa el menor y 6 el mayor nivel de independencia.12 En concreto, en el índice se considera si el nombramiento es realizado por los mismos jueces o por al menos dos órganos diferentes, si el periodo de su encargo es mayor al de los órganos que lo nominan, y la relación entre el nombramiento y la duración en el cargo (0-3 puntos),13 si el proceso de remoción involucra al menos el voto de las dos terceras partes de la legislatura (0-2 puntos),14 y si el número de magistrados está especificado en la constitución (0-1 puntos). Incluimos este último elemento pues en caso de que el número de magistrados no esté explícito en la constitución, generalmente se encuentra en la ley orgánica del poder judicial. En esta situación, es más fácil que los ejecutivos puedan aumentar o disminuir el número de magistrados, pues les basta con tener una simple mayoría en la legislatura, y así influir en el resultado final de las votaciones que realice el tribunal. En general, podemos decir que las reformas judiciales en los estados se han concentrado en alterar la duración en el cargo de los magistrados, su proceso de remoción, y la protección constitucional de su salario. A pesar de que
11 La discusión sobre la independencia judicial y el mejor modo de medirla es compleja, para un mapa conceptual y un análisis de mediciones existentes, ver Ríos-Figueroa y Staton (2012). 12 Uno de los problemas de este tipo de índices es que varias entidades pueden compartir el mismo valor pero los elementos institucionales que componen el índice pueden variar. Por ejemplo, Veracruz y Zacatecas califican con 5 el índice de independencia en el año 2010 pero los elementos que lo componen no son exactamente los mismos: ¿es mejor que sea más fácil remover a los magistrados pero que el número de magistrados esté en la constitución, como en Zacatecas; o bien hacer más difícil en la constitución el juicio de responsabilidad en su contra, pero dejando el número de magistrados al arbitrio de simples mayorías legislativas, como en Veracruz? Por otro lado, los índices constituyen una medida que combina elementos institucionales que teóricamente unidos, pensamos, configuran incentivos de acción para los magistrados. Diversos textos han evaluado la pertinencia y los problemas de combinar elementos institucionales en un índice de independencia (y decidir qué elementos combinar), por ejemplo Ginsburg y Melton (2013) y Ríos-Figueroa (2011). 13 La relación entre el proceso de nombramiento y la duración en el cargo de los jueces es muy estrecha. Sirve de poco que dicho proceso pase por más de un órgano si el magistrado dura en el cargo lo mismo que los nominadores. Al mismo tiempo, una duración vitalicia puede hacer menos importante la nominación por un solo órgano. Por lo tanto, si se dan las dos condiciones se asigna un valor de 3 puntos, si se da sólo la relativa a la duración se da un valor de 2, si se da sólo la relativa al nombramiento se da un valor de 1, y 0 si ninguna condición se cumple. 14 El proceso de remoción de un magistrado toma el valor de 0 si el ejecutivo puede iniciar el proceso, de 1 si una mayoría simple del legislativo es la encargada de iniciarlo, y finalmente 2 si es una mayoría calificada del legislativo quien tiene esa facultad. 257
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se aprecia una tenue tendencia a aumentar la independencia de los magistrados, es posible advertir diferencias importantes entre los estados. La gráfica 6 muestra tanto el valor del índice para cada año y cada estado de la República de 1917 a 2014, así como el promedio del índice en cada estado durante esos años. Esto nos permite ver la variación en el tiempo, así como los períodos específicos en los que el índice de independencia estuvo por arriba o por abajo del promedio. Por ejemplo, Aguascalientes es un caso donde el índice comenzó bajo, durante un buen tiempo tuvo un valor intermedio, y en los últimos veinte años ha aumentado (patrones similares se pueden ver en Tabasco y Jalisco). En contraste, en estados como Puebla o Campeche el índice de independencia tiene una tendencia decreciente. El resto de los estados tiene trayectorias más o menos accidentadas.15 Gráfica 6. Índice de Independencia Judicial (IIJ), 1917-2014
La línea sólida muestra el valor del índice de independencia judicial, que va del 0 al 6, en cada estado de la República mexicana de 1917 a 2014. La línea punteada muestra el promedio del índice de independencia, para los mismos años, en cada estado. Fuente: Elaboración propia con datos de la base “Instituciones Judiciales en los estados de México 1917-2014”.
15 En el caso de Zacatecas tenemos solamente la primera Constitución promulgada en 1918 y después las reformas que se hicieron a partir de 1998. Es el único estado donde no encontramos la serie de reformas constitucionales realizadas entre esas fechas, por lo que la tendencia constante que se muestra en la gráfica 6 puede ser equivocada. 258
Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
Finalmente, aunque varios estados pueden compartir el mismo valor en el índice de independencia, los elementos institucionales que componen el índice pueden variar. Por ejemplo, la tabla 2 muestra los valores de los componentes del índice para todos los estados en el año 2014. En esta tabla se puede apreciar que estados como Zacatecas y Baja California obtienen el mismo valor de 5 en el índice, pero los componentes del mismo varían: en Baja California los magistrados gozan de una duración en el cargo mayor a la de sus nominadores y el número de magistrados no está en la Constitución; mientras que en Zacatecas la duración de los magistrados es igual a la de sus nominadores y el número de magistrados sí se encuentra en ella. Como mencionamos más arriba, esto es un problema para los índices. ¿Qué combinación es mejor en términos de independencia judicial? ¿Hay una forma óptima para diseñar instituciones que aíslen a los jueces? En los casos mencionados, ¿es mejor que sea más fácil remover a los magistrados pero que el número de magistrados esté en la constitución, o bien hacer más difícil en la constitución el juicio de responsabilidad en contra de los magistrados pero dejando el número de magistrados al arbitrio de simples mayorías legislativas? Estas preguntas se deben responder en el marco de investigaciones específicas en las que el marco teórico pueda ayudar a dar argumentos más adecuados. Tabla 2. Elementos del Índice de Independencia Judicial en 2014 Estado
Nombramiento
Duración
Remoción
No. Magistrados
TOTAL
Aguascalientes
1
1
2
1
6
Coahuila
1
1
2
1
6
Jalisco
1
1
2
1
6
Baja California
1
1
2
0
5
Nuevo León
1
1
2
0
5
Veracruz
1
1
2
0
5
Zacatecas
1
1
1
1
5
México
1
1
1
0
4
Guanajuato
1
1
1
0
4
Morelos
0
1
2
0
4
Nayarit
1
1
1
0
4
San Luis Potosí
1
0
2
1
4
Sonora
1
1
0
1
4
Tabasco
1
1
1
0
4
Tlaxcala
0
1
2
0
4 259
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Estado
Nombramiento
Duración
Remoción
No. Magistrados
TOTAL
Chihuahua
1
0
2
0
3
Durango
1
0
1
1
3
Michoacán
1
0
2
0
3
Oaxaca
1
1
0
0
3
Sinaloa
1
0
1
1
3
Tamaulipas
1
0
2
0
3
Yucatán
1
0
1
1
3
Baja California Sur
1
0
0
1
2
Campeche
1
0
0
1
2
Colima
1
0
1
0
2
Guerrero
1
0
0
1
2
Hidalgo
1
0
1
0
2
Quintana Roo
1
0
1
0
2
Chiapas
1
0
0
0
1
Puebla
1
0
0
0
1
Querétaro
0
0
1
0
Promedio
1 3,42
Nota: El índice de independencia judicial se calcula de la siguiente manera: TOTAL = Nombramiento + (2*Duración) + Remoción + No. de magistrados Fuente: elaboración propia con datos de la base “Instituciones Judiciales en los estados de México 1917-2014”.
Conclusiones Este texto presenta un panorama de las características institucionales de los sistemas de justicia en los estados de México, construido a partir de la base de datos “Instituciones Judiciales de los Estados de México, 1917-2014”. Por primera vez se hace una descripción sistemática que muestra la variación tanto en la arquitectura del sistema judicial como en los niveles de independencia de los magistrados del TSJ, que caracteriza el mosaico judicial mexicano. Esta diversidad institucional es un hallazgo relevante que merece atención. Nótese que la arquitectura del poder judicial en los estados varía en el periodo de democratización en México (a partir de circa 1985 hasta ahora), lo cual es hasta cierto punto esperable pues la 260
Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
competencia electoral y la alternancia en el poder producen diversidad institucional (ver entre otros Concha y Caballero [2002], Ingram [2012, 2013 y 2016], Beer [2006], Rebolledo y Rosenbluth [2010], y Ríos Figueroa y Soto [2017]). Menos estudiado, pero no menos interesante, es que la arquitectura institucional de los poderes judiciales locales también varía durante el largo periodo autoritario de partido hegemónico en México. ¿Cuáles son las determinantes de esta variación institucional subnacional en el régimen autoritario? ¿Qué papel jugaban los poderes judiciales en los estados durante este periodo? Nuestro trabajo no solamente hace posible que nos hagamos estas preguntas, sino que provee la base de datos descrita en este texto para los interesados en responderlas. Además de estudiar las causas de la diversidad institucional mostrada en este artículo, es interesante analizar sus consecuencias. ¿Cuál es el efecto de los incentivos institucionales implícitos en distintos niveles de independencia judicial de jure en otras variables (como, por ejemplo, la independencia judicial de facto, el control de la corrupción, o la protección de derechos humanos)? Esta es una cuestión relevante dado que el desempeño de los jueces en los estados de México varía considerablemente. ¿Qué tanto esta variación está relacionada con la variación del marco institucional bajo el cual trabajan? Por ejemplo, ¿existen casos de jueces que gozan de mayor independencia, en estados donde además hay un consejo de la judicatura que dé autonomía al poder judicial, y tienen más incentivos para castigar actos de corrupción debidamente investigados y presentados por los fiscales? Estas preguntas se pueden explorar con la base de datos y los hallazgos presentados en este artículo. Por ejemplo, se podría utilizar el índice de independencia judicial para los efectos de esta variable en el control de la corrupción o la protección de ciertos derechos. También se puede desagregar el índice en sus distintos componentes y utilizarlos por separado. En estos análisis, es posible que ciertos elementos de la “independencia judicial” sean, teóricamente, más relevantes que otros y por tanto los análisis empíricos deberían ajustar la medida de las variables a estas expectativas teóricas más refinadas.
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Instituciones judiciales subnacionales en México, 1917-2014 Julio Ríos • Luis Fernando Soto
H Julio Ríos es doctor en Ciencia Política por la New York University (Estados Unidos). Profesor investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (México). Sus líneas de investigación son la independencia judicial y las instituciones del sistema de justicia en México y América Latina. Entre sus últimas publicaciones se encuentran el libro Constitutional Courts as Mediators. Armed Conflict, Civil-Military Relations and the Rule of Law in Latin America. Nueva York: Cambridge University Press, 2016); y los capítulos “Judicial Institutions”, en Routledge Handbook of Comparative Political Institutions, editado por Jennifer Gandhi and Rubén Ruiz-Rufino (Nueva York: Routledge, 2015); y “Judicial Intervention in Civic-Military Relations. Evidence from Colombia and Mexico” (en coautoría con María Fernanda Gómez Abán), en Law and Development of Middle Income Countries. Avoiding the Middle Income Trap, editado por Tom Ginsburg and Randall Peeremboon (Nueva York: Cambridge University Press, 2014). * julio.rios@cide.edu Luis Fernando Soto es licenciado en Ciencia Política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Se ha especializado en el tema de la independencia judicial en los estados de México. Entre sus últimas publicaciones se encuentra el artículo “Competencia Electoral e Independencia Judicial en los Estados de México, 1985-2014”. Revista Mexicana de Sociología 79 (2): 287-318, 2017, en coautoría con Julio Ríos-Figueroa). * luis.soto.t@gmail.com
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E COLOMBIA INTERNACIONAL F
Políticas editoriales
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• Las divisiones en el cuerpo del texto (secciones principales) deben ir numeradas en números arábigos, excepto la introducción y la conclusión; las subdivisiones (secciones secundarias) deben ir numeradas con letras minúsculas. Recuerde aplicar sangría a cada párrafo.
Políticas editoriales
• Los términos en latín y las palabras extranjeras deben estar en letra itálica. Evite el uso excesivo de itálicas a lo largo del texto. • Recuerde tener en cuenta las reglas ortográficas del idioma en el que escribe. • La primera vez que se use una sigla o abreviatura deberá ir entre paréntesis después de la fórmula completa; las siguientes veces se usará únicamente la sigla o la abreviatura. • Las citas textuales que sobrepasen cuatro renglones deben colocarse en formato de cita larga, a espacio sencillo, tamaño de letra 11 y márgenes reducidos. • Las notas de pie de página deben aparecer en números arábigos. • Indique claramente en el texto el lugar donde debe ir cada cuadro/tabla/imagen/gráfico. • Al final del artículo deben presentarse todas las referencias usadas en el texto. El listado bibliográfico debe incluir las referencias que han sido citadas en el texto (no incluir títulos no referenciados), enumeradas y dispuestas en orden alfabético. Es indispensable incluir los nombres completos de los autores y/o editores en cada una de las referencias. • Colombia Internacional utiliza el formato autor-año del Chicago Manual of Style, versión 16, para presentar las citas y referencias. Deben tenerse en cuenta los detalles de puntuación exigidos y la información necesaria requerida.
A continuación se presentan los ejemplos que muestran las diferencias entre la forma de citar dentro del texto (T) y la forma de citar en la lista bibliográfica (B). Libros: De un solo autor:
T: (Apellido año, páginas) (Sáenz 1992, 100) B: Apellido(s), Nombre. Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos
y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Nota: no se usa coma entre el apellido y el año; y no se usan las abreviaturas p. o pp. para indicar las páginas. Dos o tres autores:
T: (Apellido y Apellido año, páginas) (Frieden, Williams y Lake 2000, 67-70) B: Apellido(s), Nombre y Nombre Apellido(s). Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Frieden, Jeffry, Paul Williams y David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Cuatro o más autores:
T: (Apellido et al. año, página(s)) (Quijano et al. 1995, 21) B: Apellido(s), Nombre, Nombre Apellido(s), Nombre Apellido(s) y Nombre Apellido(s). Año. Título completo. Ciudad: Editorial. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez y Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilaciones (editor, traductor o compilador) además del autor
T: (Camacho Guizado 2004) B: Apellido(s), Nombre(s), eds./comps. Año. Título completo. Traducido por Nombre Apellido. Ciudad: Editorial. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Capítulo de libro
T: (Gómez y Gamboa 2010, 70) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título capítulo”. En Título libro, editado por Nombre Apellido(s), páginas. Ciudad: Editorial. Gómez, Hernando José y Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade Policy-Making”. En 269
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Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, editado por Ann Capling y Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artículos de revistas académicas (impresa o en línea)
T: (Novak 2008, 770) (Karmaus y Riebow 2004, 645) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título artículo”. Nombre revista Volumen (Número): páginas. DOI o URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113:752-72. DOI: dx.doi. org/10.1086/ahr.113.3.752 Karmaus, Wilfred y John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112 (mayo): 643-47. URL: http://www.jstor. org/stable/3435987 Artículo en prensa Con autor:
T: (Coronell 2014) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título noticia”. Título periódico, fecha publicación, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, 10 de mayo, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3 Sin autor:
T: (“Título [abreviado] del artículo” año) (“Así se cocinó” 2014) B: “Título noticia”. Año. Título periódico, fecha publicación, URL. “Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos”. 2014. Semana, 13 de mayo, URL: http://www. semana.com/nacion/elecciones-2014/articulo/un-acuerdo-entre-progresistas-santos-para-apoyar-el-proceso-de-paz/387230-3 270
Tesis o disertación:
T: (Bermúdez 2009, 20) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título de la tesis”, tesis de maestría/doctorado, Institución, país. Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, tesis de maestría, Universidad de los Andes, Colombia. Publicaciones en internet De sitios virtuales:
T: (“Título [abreviado] de la página”) (“US-Colombia Free Trade”) B: “Título de la página”. Nombre del sitio virtual, última modificación día, mes, año, último acceso día, mes, año, URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, última modificación 21 de octubre de 2011, último acceso 22 de septiembre de 2014, URL: http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreement-astep-back-for-development/ De blogs:
T: (Roa Roa 2015) B: Apellido(s), Nombre (o pseudónimo). Año. “Título de la entrada o comentario”. Nombre del blog (blog), día, mes, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), 5 de marzo, URL: http://nadaflota.blogspot. com.co/2015/03/desde-quibdo-hasta-chiay-no-perder-la.html Nota: si tiene dudas sobre como referenciar otro tipo de documentos, incluya toda la información necesaria para identificar la fuente. Reseñas:
Se mantiene el mismo formato de citación para reseñas de libro, capítulo de libro, película, álbum de música, exposición, entre otros.
Políticas editoriales
T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título reseña”. Reseña de Título (libro), de Nombre Apellido. Título revista/ periódico, fecha de publicación, páginas. Duque, Juliana. 2008. Reseña de Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, de Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Reseña de A Dry White Season (película), dirigida por Euzhan Palcy. New Republic, 9 de octubre: 24-25. Ponencias:
T: (Doyle 2002) B: Apellido(s), Nombre. Año. “Título ponencia”. Ponencia presentada en lugar donde se presentó. Institución, país. Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Ponencia presentada en el Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, Estados Unidos.
• En ningún caso se utiliza op. cit., ibid. o ibidem. • Para documentos legales, sean leyes, resoluciones, decretos, tratados, constituciones, entre otros, se recomienda citarlos en notas al pie con el nombre completo del documento e indicar la fecha exacta en que se expidió. • Los artículos que incluyan fuentes de archivo deben presentar las referencias en notas a pie de página numeradas, de manera que faciliten al lector la identificación y el acceso a los documentos en el archivo correspondiente. Es necesario indicar: Siglas del archivo, Sección, Fondo, vol./leg./t., f. o ff. (lugar, fecha, y otros datos pertinentes). La primera vez se cita el nombre completo del archivo con la abreviatura entre paréntesis, y después, sólo la abreviatura. Al final del texto, deben recogerse todas las referencias primarias en un listado separado del bibliográfico.
Consulte las “Normas para los autores” en español, inglés y portugués en http://colombiainternacional.uniandes.edu.co
Políticas éticas Publicación y autoría
La revista Colombia Internacional es la publicación académica del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes (Colombia), institución encargada de su soporte financiero. La oficina está ubicada en el Edificio Franco, GB417. La dirección electrónica es http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co y su correo colombiainternacional@uniandes.edu.co. El teléfono de contacto es 3394999, extensión 3036. La revista tiene la siguiente estructura: un equipo editorial —compuesto por un director, un editor y un asistente editorial—, un comité editorial, un comité científico y un equipo de soporte administrativo y técnico que garantizan la calidad y pertinencia de los contenidos de la publicación. Los miembros de los comités son evaluados bianualmente en función de su prestigio en su disciplina de trabajo y su producción académica en otras revistas y publicaciones académicas nacionales e internacionales. Los artículos presentados a Colombia Internacional deben ser originales e inéditos y no deben estar simultáneamente en proceso de evaluación ni tener compromisos editoriales con otra publicación. Si el manuscrito es aceptado, el equipo editorial espera que su aparición anteceda a cualquier otra publicación total o parcial del artículo. Si el autor de un artículo publicado en la revista quiere incluirlo posteriormente en otra publicación, la revista, compilación o libro donde se publique deberá señalar claramente los datos de la publicación original, es decir, Colombia Internacional, previa autorización del editor de la revista. Asimismo, cuando la revista tenga interés en reproducir un artículo previamente publicado, se compromete a pedir la 271
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autorización correspondiente a la editorial donde apareció por primera vez. Responsabilidades del autor
Los autores deben enviar sus artículos al correo electrónico colombiainternacional@ uniandes.edu.co en las fechas establecidas para la recepción de los artículos (convocatorias). La revista tiene pautas para los autores de acceso público, con los requisitos para la presentación de artículos, así como las reglas de edición. Las pautas se pueden consultar en: http://colombiainternacional. uniandes.edu.co/page.php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas o al final de la versión impresa de la revista. Aunque el equipo editorial es responsable de aprobar los artículos con base en criterios de calidad, rigurosidad investigativa y teniendo en cuenta las evaluaciones realizada por pares internacionales, los autores son los responsables de las ideas allí expresadas, así como de la idoneidad ética del artículo. Los autores tienen que hacer explícito que el texto es de su autoría y que en el mismo se respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros. También es responsabilidad de los autores asegurarse de tener las autorizaciones para usar, reproducir e imprimir el material que no sea de su propiedad/autoría (cuadros, gráficas, mapas, diagramas, fotografías, etc.). Los autores aceptan someter los textos a la evaluación de pares externos y se comprometen a tener en cuenta sus observaciones, así como las del equipo editorial, al momento de revisar el documento. Estas modificaciones deberán ser realizadas en el plazo que el equipo editorial le indique al autor. Luego que la revista reciba el artículo modificado, se le informará al autor acerca de su aprobación definitiva. Cuando los textos sometidos a Colombia Internacional no son aceptados para publicación, el equipo editorial enviará una notificación escrita al autor explicando los motivos de esta decisión. Durante el proceso de edición, el equipo editorial puede consultar a los 272
autores para resolver inquietudes. En el proceso de evaluación y de edición, el correo electrónico es el medio de comunicación privilegiado entre la revista y los autores. El equipo editorial se reserva la última palabra sobre la publicación de un artículo y el número en el cual se publicará. Esa fecha se cumplirá siempre y cuando el autor entregue toda la documentación solicitada en el plazo indicado. La revista se reserva el derecho de hacer correcciones menores de estilo al documento antes de la publicación. Los autores de los textos aceptados deben autorizar a la Universidad de los Andes a usar los derechos patrimoniales de autor (reproducción, comunicación pública, transformación y distribución), mediante la firma del “Documento de autorización de uso de derechos de propiedad intelectual”, para incluir el texto en Colombia Internacional (versión impresa y electrónica). En este mismo documento los autores confirman que el texto es de su autoría y que respetan los derechos de propiedad intelectual de terceros. Revisión por pares/responsabilidades de los evaluadores
Cuando se recibe un artículo, el equipo editorial evalúa si cumple con los requisitos básicos exigidos por la revista. El equipo editorial establece el primer filtro, teniendo en cuenta formato, la calidad y la pertinencia del documento. Después de esta primera revisión, se seleccionan los artículos que iniciarán el proceso de arbitraje. Los textos son, en esta instancia, sometidos a la evaluación de pares académicos internacionales y al concepto del equipo editorial, quien se reserva la última palabra de los contenidos a publicar. El resultado será comunicado al autor en un período de hasta seis meses a partir de la recepción del artículo. Cuando el proceso de evaluación exceda este plazo, el equipo editorial deberá informar al autor.
Políticas editoriales
Todos los artículos que pasen el primer filtro de revisión serán sometidos a un proceso de arbitraje a cargo de evaluadores internacionales, quienes podrán hacer sugerencias/comentarios al autor y señalar referencias significativas que no hayan sido incluidas en el trabajo. Estos lectores son, en su mayoría, externos a la institución, y en su elección se busca que no tengan conflictos de interés con los temas sobre los que se les pide arbitrar. Ante cualquier duda, se procederá a buscar a otro evaluador. La revista tiene un formato de evaluación que incluye preguntas con criterios cuidadosamente definidos. Los evaluadores tienen la responsabilidad de sugerir la aceptación, rechazo o aprobación con modificación del artículo arbitrado. Durante la evaluación, tanto los nombres de los autores como los de los evaluadores serán mantenidos en completo anonimato. Responsabilidades editoriales
El equipo editorial, junto a los comités editorial y científico, es responsable de definir las políticas editoriales para que la revista cumpla con los estándares que permitan su posicionamiento como una reconocida publicación académica. La revisión continua de estos parámetros asegura que la revista mejore y satisfaga las expectativas de la comunidad académica. Así como la revista publica normas editoriales, que se esperan sean cumplidas, también se compromete a publicar correcciones, aclaraciones, rectificaciones y dar justificaciones cuando la situación lo amerite. El equipo editorial es
responsable de seleccionar los mejores artículos para la publicación. Esta selección se hace con base en las recomendaciones derivadas del proceso de evaluación y el proceso de revisión editorial del artículo, en el que se tienen en cuenta criterios de calidad, relevancia, originalidad y contribución a la disciplina. En este mismo sentido, cuando un artículo es rechazado, la justificación que se le da al autor debe orientarse hacia estos aspectos. El equipo editorial es responsable de vigilar el proceso editorial de todos los artículos que se postulan a la revista, y debe desarrollar mecanismos de confidencialidad durante el proceso de evaluación por pares hasta su publicación o rechazo. Cuando la revista recibe quejas de cualquier tipo, el equipo editorial debe responder prontamente de acuerdo a las normas establecidas por la publicación, y en caso de que el reclamo lo amerite, debe asegurarse de que se lleve a cabo la adecuada investigación tendiente a la rápida resolución del problema. Cuando se reconozca una falta de exactitud o un error en un contenido publicado, se consultará al comité editorial, y se harán las correcciones y/o aclaraciones en la página web de la revista. Tan pronto un número de la revista sea publicado, el equipo editorial es responsable de la difusión y distribución entre los colaboradores, evaluadores y las entidades con las que se hayan establecido acuerdos de intercambio, así como entre los repositorios y sistemas de indexación nacionales e internacionales. Igualmente, el equipo editorial es el encargado de hacer los envíos a los suscriptores activos.
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Editorial Policy
Instructions for Authors Types of articles, submission dates and guidelines
Colombia Internacional publishes unpublished articles which present the results of research, theoretical and/or methodological innovation and bibliographical reviews in the fields of Political Science and International Relations written in Spanish, English or Portuguese. The dates for receiving articles on open topics and/or for special editions will be communicated in the relevant calls for papers, which will be published on the journal’s website and distributed via an email mailing list created for this purpose. If you would like to know when the calls for papers will open and what the topics will be, email colombiainternacional@uniandes.edu.co to be included on the mailing list. Receipt of a text will be acknowledged immediately and the results of its evaluation will be made known within a maximum period of six months. Colombia Internacional does not required any article processing charges from the authors. Colombia Internacional uses a plagiarism detection tool to check the originality of the documents submitted to review; if it is discovered that the article or parts of it have been extracted from other work without the appropriate referencing, the author will be notified and the process of rejecting the document will begin. All the articles published have a DOI identification number which, according to international editorial policies, must be cited by the authors who use the contents, along with the abbreviated title of the journal: colomb.int. Peer review and editorial policy
When an article is received, the Editorial Board assesses it to see whether it meets 274
the basic requirements established for publication by the journal. All articles accepted for consideration are subjected to international peer-review process in which the evaluators can also make suggestions to the author regarding the article. The names of the authors and the evaluators will remain anonymous throughout the evaluation process. The final decision to either publish or reject an article is made by the Editorial Board, based on the results of the peer evaluation, and is communicated to the author in writing by the editor of Colombia Internacional. Observations made by the evaluators and by the Editorial Board must be taken into account by the author, who will make the necessary adjustments within the time limit set by the editor. The Editorial Board has the final say regarding the publication of articles and the issue in which each article will be published. The author will be informed of the decision immediately, provided that all required documentation has been presented within the established deadlines. During the editing process, authors may be called on to resolve any doubts that arise, but the journal reserves the right to proofread and correct any minor errors detected in the text. E-mail will normally be used for communicating with the author during the evaluation and editing processes. The authors of approved manuscripts authorize the use of intellectual property rights by signing the ‘Document of authorization of intellectual property rights use’ and the usage of the author’s patrimonial rights (reproduction, public communication, transformation and distribution) to theUniversidad de los Andes, in order to include the text in the journal (both printed and electronic
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versions). In this same document the authors confirm that they are the authors of the text and that intellectual property rights of third parties are respected in the text. Each author will receive two copies of the issue which includes their article. If an author wishes to include their article in another journal or book in the future, they must request authorization from the director of Colombia Internacional, and the article’s original publication in Colombia Internacional must be clearly referenced. General Presentation of Articles
Below you will find a list of the characteristics required by manuscripts being submitted for publication. The journal’s editorial team asks the authors to keep these recommendations in mind in order to facilitate the evaluation and editing process.
• The manuscript should be presented in a file compatible with Word, Letter size paper (21.59 cm x 27.54 cm), with 3 cm margins, using Times New Roman size 12, single spacing, 0 point separation between paragraphs and justified text. Footnotes should be in Times New Roman size 10, with single spacing and justified text. • The manuscript should have a maximum word count of 10,000 words (longer articles will be considered in exceptional cases), including the title, abstract, keywords, footnotes, bibliography and appendices. • The first page should include the title of the article, an abstract with a maximum of 100 words (the abstract should be clear and precise) and a list of four to seven key words. We recommend that you should check the terms and hierarchies established in Unesco’s Thesaurus (http://databases. unesco.org/thesso/) to help you select these words. When a word cannot be found in Thesaurus, it has to be marked • If possible, you should also include the title, abstract and keywords in the Journal’s other two publication languages. • After this first presentation page, the article should begin. Remember to follow
the rules of grammar and syntax of the language in which you are writing the document. Use academic language that will be accessible to different audiences. • The author information should be included in a separate document and should include the following information: full name, nationality, email address, academic titles, current institutional affiliation, research groups, areas of research and recent publications in books and/or journals. In this document you should also indicate the origin of the article and its source of finance. • All tables, graphs, charts and images included in the articles should be self-explanatory, clear and relevant; they should have titles, be listed in a numbered sequence and be accompanied by their respective image credit and source(s). For design purposes, we recommend that the tables, graphs and charts should be attached in a separate Excel document. The images should be submitted in digital format (.jpg o .riff 300 and 240 dpi). It is the responsibility of the author to obtain permission to publish the images required for the article and to submit this permission to the Journal. • When the contents used have a DOI identification number, it should be included in the list of references.
The manuscripts should be emailed to colombiainternacional@uniandes.edu.co. Editorial Guidelines
• Divisions in the body of the text (main sections) should be listed with Arabic numerals, except for the introduction and the conclusion; the subdivisions (secondary sections) should be listed with lower case letters. Remember to indent every new paragraph. • Latin terms and foreign words should be written in italics. Avoid the excess use of italics throughout the text. • The first time an acronym or abbreviation is used, it should be placed in parentheses immediately following the full form to which
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•
• • •
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it corresponds. On subsequent occasions, the acronym or abbreviation will be used alone. Textual quotes longer than four lines should be written in long quote form, with single spacing, size 11-point font and reduced margins. Footnotes should be used with Arabic numerals. State clearly in the text where each chart/ table/image/graph should be placed. All the references used in the text should be presented at the end of the article. The bibliography should include all references cited in the text (it should not include any that were not referenced), listed in alphabetical order. It is essential to include the complete names of the authors and/or editors for each of the references. Colombia Internacional uses the AuthorDates References from Chicago Manual of Style to present quotes and references. You should take into account the details of required punctuation and other necessary information when writing your article.
The following examples are presented to show the differences between the brief parenthetical form of citation to be used within the text (T), and the full form of citation to be used in the bibliography (B). Books: By a single author:
T: (Surname year, pages) (Sáenz 1992, 100) B: Surname(s), Name. Year. Complete title. City: Publisher. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Note: No punctuation appears between author and date. Abbreviations such as p or pp. for page or multiple pages are omitted. Book by two or three authors:
T: (Surname and Surnam year, pages)
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(Frieden, Williams and Lake 2000, 67-70) B: Surname(s), Name and Name Surname(s). Year. Complete title. City: Publisher. Frieden, Jeffry, Paul Williams and David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford. Book by four or more authors:
T: (Surname et al. year, pages) (Quijano et al. 1995, 21) B: Surname(s), Name, Name Surname(s), Name Surname(s) and Name Surname(s). Year. Complete title. City: Publisher. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez and Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilations (editor, translator or compiler) besides the author
T: (Camacho Guizado 2004) B: Surname(s), Name(s), eds. /comps. Year. Complete title. Translate by Name Surname. City: Publisher. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Book chapter
T: (Gómez and Gamboa 2010, 70) B: Surnames(s), Name. Year. “Complete title”. In Book title, edited by Name Surname(s), pages. City: Publisher. Gómez, Hernando José and Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade PolicyMaking”. In Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally?, edited by Ann Capling and Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press.
Editorial Policy
Article in journal (printed or digital)
T: (Novak 2008, 770) (Karmaus and Riebow 2004, 645) B: Surname(s), Name. Year. “Article title”. Journal Title Vol (No): pages. DOI or URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113:752-72. DOI: dx.doi.org/10.1086/ ahr.113.3.752 Karmaus, Wilfred and John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112 (may): 643-47. URL: http://www.jstor. org/stable/3435987. Press Article With author:
T: (Coronell 2014) B: Surname(s), Name. Year. “Headline”. Publication, date of publication, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, May 10, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3 Without author:
T: (“[abbreviated] Article title” year) (“Así se cocinó” 2014) B: “Headline”. Year. Publication, date of publication, URL. “Así se cocinó el acuerdo ProgresistasSantos”. 2014. Semana, May 13, URL: http:// www.semana.com/nacion/elecciones-2014/ articulo/un-acuerdo-entre-progresistass a nt o s - p a r a - ap oy a r- e l - p r o c e s o - d e paz/387230-3. Thesis or dissertation:
T: (Bermúdez 2009, 20) B: Surname(s), Name. Year. “Thesis title”, Undergraduate/Master’s/PhD thesis in, University, Country.
Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, Master`s thesis in, Universidad de los Andes, Colombia. Online publications Websites:
T: (“[abbreviated] Article title”) (“US-Colombia Free Trade”) B: “Title”. Website name, date of publication (day, month, year), Access date (day, month, year), URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, October 21, 2011, Access date September 22, 2014, URL: http://www.oxfamamerica.org/ press/us-colombia-free-trade-agreement-astep-back-for-development/ Blogs:
T: (Roa Roa 2015) B: Surname(s), Name (o pseudonym). Year. “Title of article”. Blog name (blog), day, month, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), March 5, URL: http://nadaflota.blogspot.com. co/2015/03/desde-quibdo-hasta-chia-y-noperder-la.html Note: if you are unsure about how to reference any type of document, include all the information necessary for the source to be identified. Book Review
The same citation form should be maintained for book reviews, chapter reviews, movies reviews, music albums reviews, among others. T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Surname(s), Name. Year. “Review Title”. Review of (book) Title, by Name Surname. Journal/Press Title, publication date, pages. 277
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Duque, Juliana. 2008. Review of Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, by Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Review of A Dry White Season (movie), directed by Euzhan Palcy. New Republic, October 9, 24-25. Paper presented at a meeting or conference:
T: (Doyle 2002) B: Surname(s), Name. Year. “Paper title”. Paper submitted at (where was presented). Institution, country. Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Submitted at the Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, United States. • Ibid, ibidem or op. cit. should not be used in these cases. • For legal and public documents, such as cases, constitutions, statutes and other government documents, it is recomended to use footnotes with the complete information (name, date of expedition, etc.) • Articles that include source files should present the references in numbered footnotes, so as to facilitate the reader’s identification of and access to the documents in the corresponding file. It is necessary to indicate the following: Abbreviation of the name of the file, Section, Source, vol./ leg./t., f. o ff. (place, date and other relevant information). The complete name of the file, followed by its abbreviated form set in parentheses, is used the first time a file is cited; the abbreviation is used alone in subsequent citations. All primary references should be placed on a separate reference list at the end of the text, before the bibliography. • Consult the “Instructions for authors” in Spanish, English and Portuguese on http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co/
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Ethical Guidelines Publications and Authorship
Colombia Internacional is the academic publication of the Department of Political Sciences in the Faculty of Social Sciences at the Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), the institution that provides it with financial support. The journal’s office is located in the Franco Building (GB-417) on the university campus; the website is http:// colombiainternacional.uniandes.edu.co; the email address is http://colombiainternacional. uniandes.edu.co; and the contact telephone number is 3394999, extension 3036. The journal’s structure is as follows: an editorial team —including a general director, a general editor and an editorial assistant—, an editorial committee, a scientific committee and an administrative and technical support team, which together guarantee the quality and relevance of the publication’s content. The members are evaluated biannually based on their prestige in their area of work and their academic output in other national and international journals and academic publications. The articles submitted to Colombia Internacional must be original and unpublished and should not simultaneously be undergoing an evaluation process or have any editorial commitments with another publication. If a manuscript is accepted, the editorial team will expect it to appear in the journal before appearing in any other publication, either partially or entirely. If the author of an article published in the Journal later wishes to include it in another publication, the journal, edited volume or book in question must clearly state the details of its original publication, i.e. Colombia Internacional, after receiving authorization from the journal’s editor. Similarly, when the Journal is interested in reproducing a previously published article, it commits to requesting the relevant
Editorial Policy
authorization from the publisher where it appeared for the first time. Author Responsibilities
The authors must submit their articles to colombiainternacional@ uniandes.edu.co during the timeframe established for the submission for articles (call for papers). The journal has publicly available guidelines for authors, with information about the requirements for the presentation of articles as well as editorial rules and instructions. The guidelines can be found at http://colombiainternacional. uniandes.edu.co/page.php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas or at the end of the printed version of the Journal. Although the editorial team is responsible for approving the articles based on the criteria of quality, accuracy and thoroughness of research, taking into account the reviews carried out by international peers, the authors are responsible for all the ideas expressed in the articles, as well as for their suitability on an ethicallevel. The authors must explicitly state that the text is of their own authorship and that the intellectual property rights of third parties are respected in the article. It is also the author’s responsibility to ensure that they have permission to use, reproduce and print any material that is not owned or created by them (tables, graphs, maps, diagrams, photographs, etc.). The authors agree to submit their texts to an external peer review and commit to take these observations, and those of the editorial team, into account when revising the document. These revisions should be made within the timeframe communicated to the author by the editorial team. After the journal receives the revised article, the author will be informed regarding its definitive approval. If a text submitted to Colombia Internacional is not accepted for publication, the editorial team will send a written notice to the author explaining the reasons behind this decision. During the editing process, the
editorial team may consult the authors to resolve any uncertainties. During the reviewing and editing processes, the main form of contact between the journal and the authors will be by email. The editorial team reserves the right to have the final word regarding the publication of an article and the issue in which it will be published. The article will be published on the stated date as long as the author submits all the required documentation during the established timeframe. The Journal reserves the right to make copyediting changes to the document before publication. The authors of the accepted texts must authorize the Universidad de los Andes to make use of the copyrights (reproduction, public communication, transformation and distribution), by signing the “Use of intellectual property rights authorization document�, in order for the text to be included in Colombia Internacional (printed and electronic versions). On this same document the authors must confirm that the text is of their own authorship and that they respect the intellectual property rights of third parties. Peer Review/ Peer Reviewer Responsibilities
When an article is received, the editorial team evaluates it to see whether it complies with the basic requirements demanded by the Journal. The editorial team establishes the first filtering process; this takes into account aspects such as the format, quality and relevance of the document. After this first review, and based on the comments and suggestions of the members of the editorial and scientific committees, the selected articles will begin a further review process. In this case, the articles are submitted to international peer review, as well as to the views of the editorial team. The result will be communicated to the author within six months of receiving the article. If the 279
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evaluation process lasts longer than this, the editorial team must inform the author. All articles that pass the initial review filter will be submitted to a further judging process carried out by international peer reviewers, who will make suggestions/ comments to the author and highlight significant references that have not been included in the paper. These readers are usually external to the institution, and are chosen on the basis that they should have no conflict of interest in terms of the topics they will be reviewing. If there is any doubt in this area, another reviewer will be found. The Journal has an evaluation form that includes questions with carefully defined criteria. The reviewers are responsible for recommending whether the article under review should be accepted, rejected or approved with changes. During the evaluation process, both the names of the authors and the names of the reviewers are kept strictly anonymous. Editorial Responsibilities
The editorial team, along with the editorial and scientific committees, is responsible for defining the editorial policies in order for the journal to meet the necessary standards to ensure its positioning as a renowned academic publication. The continuous revision of these parameters guarantees that the journal will continue to improve and satisfy the expectations of the academic community. As well as publishing these editorial rules, which authors are expected to follow, the journal commits to publishing any corrections, clarifications, rectifications and justifications as the situation requires. The
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editorial team is responsible for selecting the best articles for publication. This selection process is based on recommendations made during the evaluation process and the process of editing the article, taking into account the criteria of quality, relevance, originality and the contribution it makes to the author’s field. Similarly, if an article is rejected, the justification given to the author must focus on these same aspects. The editorial team is responsible for overseeing the editorial process of all the articles submitted to the journal, and must develop confidentiality mechanisms during the peer review process until the articles are published or rejected. When the journal receives complaints of any kind, the editorial team should respond promptly, in accordance with the rules established by the publication. If the complaint is found to be worthwhile, the editorial team must ensure that an appropriate investigation is carried out in order to rapidly resolve the problem. If a lack of accuracy or an error of published content is identified, the editorial team will be consulted and the relevant corrections and/or clarifications will be made on the journal’s website. As soon as an issue of the journal is published, the editorial team is responsible for disseminating and distributing that issue among its collaborators, reviewers and the entities with which exchange agreements have been established, as well as with the relevant national and international repositories and indexing systems. Additionally, the editorial team is responsible for sending the journal to its active subscribers.
Políticas Editoriais
Normas para os autores Tipo de artigos, datas e modalidades de recepção
A Colombia Internacional publica artigos inéditos que apresentarem resultados de pesquisa, inovações teóricas e/ou metodológicas e revisões bibliográficas nas disciplinas da Ciência Política e das Relações Internacionais escritos em espanhol, inglês ou português. As datas de recepção de artigos de Tema Aberto e/ou para os números monográficos são informadas nos respectivos editais, os quais são publicados na página web da revista e distribuem-se por meio de uma lista de e-mails disposta para isso. Se tiver interesse em saber quando são abertos e/ou quais são os temas dos editais, envie um e-mail a colombiainternacional@ uniandes.edu.co para ser incluído na lista especial de e-mails. Os artigos apresentados não devem estar em processo de avaliação nem ter compromissos editoriais com nenhuma outra publicação. A recepção de um texto será acusada de imediato e os resultados da avaliação serão informados num prazo máximo de seis meses. Colombia Internacional não cobra dos autores os costos dos procesos editoriais. A Colombia Internacional usa uma ferramenta de detecção de plágio para verificar a originalidade dos documentos submetidos à avaliação; caso se comprove que o artigo ou partes dele foram extraídos de outros trabalhos sem a apropriada referência, o autor será notificado e o documento, recusado. Todos os artigos publicados contam com um número de identificação DOI que, de acordo com as políticas editoriais internacionais, deve ser citado pelos autores que utilizam os conteúdos, bem como o título abreviado da revista: colomb.int.
Avaliação de artigos e processo editorial
Ao receber um artigo, o Corpo Editorial confere se este cumpre com os requisitos básicos exigidos pela Revista. Em seguida, os artigos são submetidos a um processo de arbitragem sob a responsabilidade de pares avaliadores, os quais podem formular sugestões ao autor. Durante a avaliação, tanto os nomes dos autores quanto os dos avaliadores se manterão no anonimato. A decisão final de publicar ou recusar os artigos é tomada pelo Corpo Editorial, com base nos relatórios apresentados pelos avaliadores; essa decisão é comunicada ao autor por meio de um conceito escrito emitido pelo Editor da revista. As observações dos avaliadores, bem como as do Corpo Editorial, deverão ser consideradas pelo autor, o qual fará os ajustes solicitados no prazo estipulado pela revista. A data de publicação informada pelos editores se cumprirá contanto que o autor faça chegar toda a documentação solicitada no prazo indicado. Durante o processo de edição, os autores poderão ser consultados pelos editores para resolver as dúvidas existentes. No entanto, a revista se reserva o direito de fazer revisões de texto menores. Tanto no processo de avaliação quanto no de edição, o e-mail constitui o meio de comunicação privilegiado com os autores. Os autores dos textos aceitos autorizam, mediante a assinatura do “Documento de autorização de uso de direitos de propriedade intelectual”, a utilização dos direitos patrimoniais autorais (reprodução, comunicação pública, transformação e distribuição) à Universidad de Los Andes, Departamento de Ciência Política, para incluir o texto na revista Colombia Internacional (versão impressa e eletrônica). Nesse mesmo documento, os autores confirmam que o texto é de sua autoria e que nele são respeitados os 281
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direitos de propriedade intelectual de terceiros. Ao finalizar esse processo, os textos não serão devolvidos. Os autores receberão dois exemplares de cortesia do número do qual participaram. Caso queiram incluir o artigo posteriormente em outra publicação, deverão ser indicados claramente os dados da publicação original na Colombia Internacional, com prévia autorização solicitada à Equipe Editorial da revista. Parâmetros para a apresentação de artigos
A seguir, são relacionadas as características que devem ter os manuscritos que se apresentam para publicação. A Equipe Editorial da revista pede aos autores que considerem estas recomendações para facilitar o processo de avaliação e de edição. • O manuscrito deve ser apresentado num arquivo compatível com Word, em tamanho carta (21,59 cm x 27,54 cm), com margens de 3 cm, letra Times New Roman tamanho 12, entrelinhas simples, separação entre parágrafos de 0 pontos e texto justificado. As notas de rodapé devem estar em Times New Roman tamanho 10, entrelinhas simples e texto justificado. • O texto deve ter uma extensão máxima de 10 mil palavras (artigos com mais palavras serão considerados excepcionalmente), incluídos título, resumo, palavras-chave, notas de rodapé, lista de referência e anexos. • A primeira página deve incluir o título do artigo, um resumo de máximo 100 palavras (o qual deve ser claro e preciso) e uma lista de quatro a sete palavras-chave. Recomenda-se revisar os termos e hierarquias estabelecidos no Thesarurus da Unesco (http://databases.unesco.org/thesso/) para selecionar essas palavras. O resumo, as palavras-chaves e o título devem ser apresentados também em inglês. • Depois dessa primeira página de apresentação, o artigo deve começar. O texto deve estar adequado às normas gramaticais da respectiva língua, mas com uma linguagem acadêmica acessível a diferentes públicos.
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• A informação sobre o(s) autor(es) deve ser incluída num documento separado. Informar: nome completo, nacionalidade, endereço e e-mail, títulos acadêmicos, afiliação institucional atual, grupos de pesquisa, linhas de pesquisa e publicações recentes em livros e/ou revistas. Nesse documento, também se devem indicar a origem do artigo e sua fonte de financiamento. • Todas as tabelas, gráficos, quadros ou imagens que aparecerem no artigo devem ser autoexplicativos e acompanhados por suas respectivas legenda e fonte. Por motivos de diagramação, recomendamos que as tabelas, gráficos e quadros se anexem num documento separado em formato Excel. As imagens devem ser entregues em formato digital (.jpg ou .riff 300 e dpi 240). O autor é responsável por conseguir e entregar à Revista a permissão para a publicação das imagens utilizadas. • Quando os conteúdos utilizados tiverem um número de identificação DOI, este deve ser incluído na lista de referências.
Os artigos devem ser enviados ao e-mail colombiainternacional@uniandes.edu.co. Regras de edição
• As divisões no corpo do texto (seções principais) devem ser enumeradas em números arábicos, exceto a introdução e a conclusão; as subdivisões (seções secundárias) devem ser enumeradas com letras minúsculas. Além disso, deve-se aplicar tabulação a cada parágrafo. • Os termos em latim e as palavras estrangeiras devem estar em itálico. Contudo, evite o uso excessivo de itálico ao longo do texto. • Em nenhum caso, são utilizadas as expressões op. cit., ibid. ou ibidem. • A primeira vez que se usar uma abreviatura ou sigla deve estar entre parênteses depois da fórmula completa; nas demais citações, usar somente a abreviatura. • As citações textuais que ultrapassarem quatro linhas devem ser colocadas na formatação de citação longa, com entrelinha simples, tamanho de letra 11 e margens reduzidas.
Políticas Editoriais
• As notas de rodapé devem aparecer em números arábicos. • Indique claramente no texto o lugar onde deve ir cada quadro/tabela/ imagem/gráfico. • Ao final do artigo, devem ser apresentadas todas as referências usadas no texto. A lista bibliográfica deve incluir as referências que foram citadas no texto (não incluir títulos não referenciados), enumeradas e dispostas em ordem alfabética. É indispensável incluir os nomes completos dos autores e/ ou editores em cada uma das referências. • A Colombia Internacional utiliza formato autor-data do Chicago Manual of Style para apresentar as citações e referências. Devem ser considerados os detalhes de pontuação exigidos e a informação necessária requerida.
A seguir, apresentam-se alguns exemplos que mostram as diferenças entre a forma de citar no texto (T) e a forma de citar na lista bibliográfica (B). Livro de só um autor:
T: (Sobrenome ano, páginas) (Sáenz 1992, 100) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. Título completo. Cidade: Editora. Sáenz Rovner, Eduardo. 1992. La ofensiva empresarial. Industriales, políticos y violencia en los años 40 en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo. Observação: não se usa vírgula entre o sobrenome e o ano; além disso, não se usam as abreviaturas p. ou pp. para indicar as páginas. Dois ou mais autores
T: (Sobrenome e Sobrenome ano, páginas) (Frieden, Williams e Lake 2000, 67-70) B: Sobrenome(s), Nome e Nome Sobrenome(s). Ano. Título completo. Cidade: Editora. Frieden, Jeffry, Paul Williams e David Lake. 2000. International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth. Boston: Bedford.
Quatro ou mais autores
T: (Sobrenome et al. ano, páginas) (Quijano et al. 1995, 21) B: Sobrenome(s), Nome, Nome Sobrenome(s), Nome Sobrenome(s) e Nome Sobrenome(s). Ano. Título completo. Cidade: Editora. Quijano, María, Susana Pérez, Julia Tuñón, Sergio Álvarez e Sergio Villarreal. 1995. Educación de historia a finales del siglo XIX. Caracas: Cedro. Compilações (editor, tradutor ou compilador) além do autor
T: (Camacho Guizado 2004) B: Sobrenome(s), Nome(s), eds./comps. Ano. Título completo. Traduzido por Nome Sobrenome. Cidade: Editorial. Camacho Guizado, Álvaro, ed. 2004. Artesanos y disciplina: hacer ciencias humanas en Colombia. Bogotá: Ediciones Uniandes. Capítulo de livro
T: (Gómez e Gamboa 2010, 70) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título capítulo”. Em Título livro, editado por Nome Sobrenome(s), páginas. Cidade: Editora. Gómez, Hernando José e Javier Gamboa. 2010. “Colombia Trade Policy-Making”. Em Governments, Non-State Actors and Trade Policy-Making: Negotiating Preferentially or Multilaterally? editado por Ann Capling e Patrick Low, 63-88. Cambridge: Cambridge University Press. Artigo de revista (impresso ou on-line)
T: (Novak 2008, 770) (Karmaus e Riebow 2004, 645) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título artigo”. Nome jornal Volume (Número): páginas. DOI ou URL. Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State”. American Historical Review 113 (4):752-72. DOI: dx. doi.org/10.1086/ahr.113.3.752 Karmaus, Wilfred e John F. Riebow. 2004. “Storage of Serum in Plastic and Glass Containers May Alter the Serum 283
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Concentration of Polychlorinated Biphenyls”. Enviromental Health Perspectives 112(maio):643-47. URL: http://www.jstor.org/stable/3435987. Artigo de imprensa Com autor
T: (Coronell 2014) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título da notícia”. Título jornal, data publicação, URL. Coronell, Daniel. 2014. “La versión de Jota Jota”. Semana, 10 de maio, URL: http://www. semana.com/opinion/articulo/daniel-coronell-la-version-de-jota-jota/386784-3 Sem autor
T: (“Título [curto] do artigo” ano) (“Así se cocinó” 2014) B: “Título notícia”. Ano. Título jornal, data publicação, URL. “Así se cocinó el acuerdo Progresistas-Santos”. 2014. Semana, 13 de maio, URL: http://www. semana.com/nacion/elecciones-2014/articulo/un-acuerdo-entre-progresistas-santos-para-apoyar-el-proceso-de-paz/387230-3. Dissertação ou Tese
T: (Bermúdez 2009, 20) B: Sobrenome(s), Nome. Ano. “Título tese”, dissertação de mestrado/ doutorado, instituição, país. Bermúdez, Martha. 2009. “Sinergia y aprendizaje. Un modelo escolar de contacto entre grupos y aprendizaje a través del servicio”, dissertação de mestrado, Universidad de Los Andes, Colômbia. Publicações na internet De sites
T: (“Título [abreviado] da página”) (“US-Colombia Free Trade”) B: “Título da página”. Nome do site, última modificação dia, mês, ano, último acesso dia, mês, ano, URL. “US-Colombia Free Trade Agreement a Step Back for Development”. Oxfam America, última modificação 21 out. 2011, último acesso 284
22 set. 2014, URL: http://www.oxfamamerica. org/press/us-colombia-free-trade-agreementa-step-back-for-development/ De blogs
T: (Roa Roa 2015) B: Sobrenome(s), Nome(s) (ou pseudônimo). Ano. “Título da entrada ou comentário”. Nome do blog (blog), dia, mês, URL. Roa Roa, Manuela. 2015. “Desde Quibdó hasta Chía y no perder la ida: sobre el olor de la justicia”. Nada Flota (blog), 5 mar. URL: http://nadaflota.blogspot.com.co/2015/03/ desde-quibdo-hasta-chia-y-no-perder-la.html Observação: se tiver dúvidas sobre como referenciar outro tipo de documento, inclua toda a informação necessária para identificar a fonte. Resenhas
Mantém-se a mesma formatação de citação para resenhas de livro, capítulo de livro, filme, álbum de música, exposição, entre outros. T: (Duque 2008) (Kauffman 1989) B: Sobrenome(s), Nome(s). Ano. “Título da resenha”. Resenha de Título (livro), de Nome Sobrenome. Título revista/ periódico, data de publicação, páginas. Duque, Juliana. 2008. Resenha de Alimentación, género y pobreza en los Andes ecuatorianos, de Mary Weismantel. Revista de Estudios Sociales 29: 177-178. Kauffman, Stanley. 1989. Resenha de A Dry White Season (filme), dirigida por Euzhan Palcy. New Republic, 9 out.: 24-25. Palestras/conferência
T: (Doyle 2002) B: Sobrenome(s), Nome(s). Ano. “Título da palestra”. Palestra apresentada [lugar onde aconteceu]. Instituição, país. Doyle, Brian. 2002. “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59”. Palestra apresentada no Annual International Meeting for the Society of Biblical Literature. The University of Chicago, Estados Unidos da América.
Políticas Editoriais
• Para documentos legais (leis, resoluções, decretos, tratados, constituições, entre outros), recomenda-se citá-los em notas de rodapé com o nome completo do documento e indicar a data exata em que foi expedido. • Os artigos que incluírem fontes de arquivo devem apresentar as referências em notas de rodapé numeradas, de maneira que facilitem ao leitor a identificação e o acesso aos documentos no arquivo correspondente. É necessário indicar: siglas do arquivo, seção, fundo, vol./leg./t., f. ou ff. (lugar, data e outros dados pertinentes). Na primeira menção, cita-se o nome completo do arquivo com a abreviatura ou sigla entre parênteses; depois, somente a abreviatura. Ao final do texto, devem ser relacionadas todas as referências primárias numa lista separada da bibliográfica. • Consulte as “Normas para os autores” em espanhol, inglês e português em http://colombiainternacional.uniandes.edu.co
Guia de políticas éticas Publicação e autoria
A Colombia Internacional é a publicação acadêmica do Departamento de Ciência Política da Faculdade de Ciências Sociais da Universidad de Los Andes (Bogotá, Colômbia), instituição encarregada de seu suporte financeiro. O escritório da Revista está localizado no Edifício Franco (GB-417) —campus universitário—; a página web da revista é http://colombiainternacional. uniandes.edu.co; o e-mail é colombiainternacional@uniandes.edu.co e o telefone é o (57 1) 339-4999, ramal 3036. A revista tem a seguinte estrutura: uma equipe editorial —composta por um diretor(a) geral, um editor(a) geral e um assistente editorial—, um comitê editorial, um comitê científico e uma equipe de suporte administrativo e técnico que
garante a qualidade e pertinência dos conteúdos da publicação. Os membros são avaliados bianualmente em função de seu prestígio em sua disciplina de trabalho e sua produção acadêmica em outras revistas e publicações acadêmicas nacionais e internacionais. Os artigos apresentados à Colombia Internacional devem ser originais e inéditos e não devem estar simultaneamente em processo de avaliação nem ter compromissos editoriais com outra publicação. Se o artigo for aceito, a equipe editorial espera que seu aparecimento anteceda a qualquer outra publicação total ou parcial deste. Se o autor de um artigo publicado na revista quiser incluí-lo posteriormente em outra publicação, a revista, compilação ou livro em que se publicar deverá indicar claramente os dados da publicação original, isto é, Colombia Internacional, com autorização prévia do editor da revista. Além disso, quando a revista tiver interesse em reproduzir um artigo previamente publicado, compromete-se a solicitar a autorização correspondente à editora na qual apareceu pela primeira vez. Responsabilidades do autor
Os autores devem enviar os artigos ao e-mail: colombiainternacional@uniandes. edu.co nas datas estabelecidas para a recepção dos artigos (editais). A revista tem regras de acesso público para os autores, com os requisitos para a apresentação de artigos e as normas e instruções editorais. Estas podem ser consultadas em: http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/page. php?c=Pol%C3%ADticas+%C3%A9ticas ao final da versão impressa da Revista. Embora a equipe editorial seja a responsável pela aprovação dos artigos com base em critérios de qualidade, rigorosidade investigativa e considere as avaliações realizadas por pares internacionais, os autores são os responsáveis pelas ideias neles expressas, bem como pela idoneidade ética do artigo. Os autores têm que deixar 285
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explícito que o texto é de sua autoria e que neste se respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros. Também é responsabilidade dos autores ter as autorizações para usar, reproduzir e imprimir o material que não seja de sua propriedade/ autoria (quadros, gráficos, mapas, diagramas, fotografias etc.). Os autores aceitam submeter os textos à avaliação de pares externos e comprometem-se a considerar suas observações, bem como as da equipe editorial no momento de revisar o documento. Essas modificações deverão ser realizadas no prazo que a equipe editorial indicar ao autor. Depois que a revista receber o artigo modificado, o autor será informado sobre sua aprovação definitiva. Quando os textos submetidos à Colombia Internacional não são aceitos para publicação, a equipe editorial enviará uma notificação escrita ao autor, na qual se explicarão os motivos dessa decisão. Durante o processo de edição, a equipe editorial pode consultar o autor para resolver dúvidas. No processo de avaliação e de edição, o e-mail é o meio de comunicação privilegiado entre a revista e o autor. A equipe editorial se reserva a última palavra sobre a publicação de um artigo e o número no qual será publicado. Essa data se cumprirá contanto que o autor entregue toda a documentação solicitada no prazo indicado. A revista se reserva o direito de fazer revisão de texto no documento antes de sua publicação. Os autores dos textos aceitos devem autorizar a Universidad de Los Andes a usar os direitos patrimoniais autorais (reprodução, comunicação pública, transformação e distribuição), mediante a assinatura do documento “Documento de autorização de uso de direitos de propriedade intelectual”, para incluir o texto na Colombia Internacional (versão impressa e eletrônica). Nesse mesmo documento, os autores confirmam que o texto é de sua autoria e que respeitam os direitos de propriedade intelectual de terceiros. 286
Revisão por pares/responsabilidades dos avaliadores
Quando se receber um artigo, a equipe editorial avalia se este cumpre com os requisitos básicos exigidos pela revista. A equipe editorial estabelece o primeiro filtro; para esse processo, consideram-se aspectos sobre a formatação, a qualidade e a pertinência do documento. Depois dessa primeira revisão e a partir dos comentários e sugestões dos membros do comitê editorial e científico, selecionam-se os artigos que iniciarão o processo de arbitragem. Os textos são, nessa instância, submetidos à avaliação de pares acadêmicos internacionais e ao conceito da equipe editorial. O resultado será comunicado ao autor num período de até seis meses a partir da recepção do artigo. Quando o processo de avaliação ultrapassar esse prazo, a equipe editorial deverá informar ao autor. Todos os artigos que passarem o primeiro filtro de avaliação serão submetidos a um processo de arbitragem a cargo de avaliadores internacionais, os quais poderão fazer sugestões/comentários ao autor e indicar referências significativas que não tenham sido incluídas no trabalho. Esses leitores são, em sua maioria, externos à instituição e, em sua eleição, a revista busca que não tenham conflitos de interesse com os temas sobre os quais devem arbitrar. Ante qualquer dúvida, outro avaliador será estabelecido. A revista tem uma formatação de avaliação que inclui perguntas com critérios cuidadosamente definidos. Os avaliadores têm a responsabilidade de sugerir a aceitação, recusa ou aprovação com modificações do artigo arbitrado. Durante a avaliação, tanto os nomes dos autores quanto os dos avaliadores serão mantidos em anonimato. Responsabilidades editoriais
A equipe editorial, junto com os comitês editorial e científico, é responsável pela definição das políticas editoriais para que a revista cumpra com os padrões que
Políticas Editoriais
permitam seu posicionamento como uma reconhecida publicação acadêmica. A revisão contínua desses parâmetros garante que a Revista melhore e satisfaça as expectativas da comunidade acadêmica. Assim como a revista publica normas editoriais que se esperam ser cumpridas, também se compromete a publicar correções, esclarecimentos, retificações e dar justificativas quando for necessário. A equipe editorial é responsável pela seleção dos melhores artigos para a publicação. Essa seleção se faz com base nas recomendações derivadas do processo de avaliação e do processo de revisão editorial do artigo; consideram-se critérios de qualidade: relevância, originalidade e contribuição para a disciplina. Nesse sentido, quando um artigo é recusado, a justificativa que se dá ao autor deve estar orientada a esses aspectos. A equipe editorial é responsável por controlar o processo editorial de todos os artigos que forem submetidos à revista e deve desenvolver mecanismos de confidencialidade
durante o processo de avaliação por pares até sua publicação ou recusa. Quando a revista receber reclamações de qualquer tipo, a equipe editorial deve responder brevemente de acordo com as normas estabelecidas pela publicação; caso a reclamação tenha fundamento, a equipe deve garantir que se realize a adequada investigação para que seja resolvido o problema rapidamente. Quando se reconhecer uma falta de exatidão ou um erro num conteúdo publicado, o comitê editorial será consultado e as correções e/ou esclarecimentos serão divulgados na página web da revista. Assim que um número da revista for publicado, a equipe editorial é responsável pela difusão e distribuição entre os colaboradores, avaliadores e entidades com as quais se tenham estabelecido acordos de intercâmbio, bem como entre os repositórios e sistemas de indexação nacionais e internacionais. Além disso, a equipe editorial é a encarregada de fazer os envios da revista aos seus assinantes.
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Universidad de los Andes | Vigilada Mineducación Reconocimiento como Universidad: Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964. Reconocimiento personería jurídica: Resolución 28 del 23 de febrero de 1949 Minjusticia.
Colombia Internacional 91 Corrección de estilo y traducción Español Jenny Katherine Vargas Inglés English Link Global Portugués Roanita Dalpiaz Impresión Digiprint Editores S.A.S.
Diseño y diagramación Magda Lorena Morales Imagen de portada Koblenz. Federico Cortese http://www.federicocortese.com/ cortesefederico@gmail.com Equipo informático Claudia Vega
H Suscripciones Librería Universidad de los Andes Carrera 1ª No. 19-27 Bogotá, Colombia +57 1 339 4949, extensión 2071 http://libreria.uniandes.edu.co H Canjes Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes Carrera 1ª Este No. 18ª-10 Bogotá, Colombia Edificio Franco, oficina GB-417 +57 1 339 4949, extensión 3036 colombiainternacional@uniandes.edu.co H La revista tiene todos sus contenidos en acceso abierto a través de su página web. Colombia Internacional tiene una periodicidad trimestral de publicación. El tiraje por número es de 200 ejemplares, y cada ejemplar tiene un costo de $ 20.000, sin contar costos de envío. La Revista se imprime en papel Holmenbook Creamy 60 grs, dimensiones de 15 cm x 22,5 cm. Este número tiene 288 páginas.
Colombia Internacional 91 Editorial Carta a los lectores
13-14
Análisis: Política subnacional en América Latina Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados
17-43
La política local en Riosucio (Chocó): ¿un caso de autoritarismo sub-nacional?
45-83
Jacqueline Behrend, Universidad Nacional de San Martín - CONICET (Argentina) y Laurence Whitehead, University of Oxford (Reino Unido)
Yann Basset, Juan Carlos Guerrero, Karen Nathalia Cerón y Andrés Mauricio Pérez, Universidad del Rosario (Colombia)
Reclutamiento político subnacional. Composición social y carreras políticas de los gobernadores en Argentina Germán Lodola, Universidad Torcuato di Tella – CONICET (Argentina)
85-116
Partidos e representação na política local: perfil sóciodemográfico e vínculos político partidários dos vereadores paulistas
117-150
Los resortes colorados del poder: nacionalización de los partidos y el sistema de partidos paraguayo (1998-2013)
151-184
Maria do Socorro Sousa Braga, Priscila Leine e Gustavo Sabbag, Universidade Federal de São Carlos (Brazil)
Sarah Patricia Cerna, Universidad Nacional Autónoma de México- Universidad de Salamanca (España) y Juan Mario Solís, Universidad Autónoma de San Luis Potosí (México)
Tema libre Pentecostalismo y política electoral en Colombia (1991-2014)
William Mauricio Beltrán y Jesús David Quiroga, Universidad Nacional de Colombia
187-212
Documentos Entre democracias y autoritarismos: una mirada crítica al estudio de la democracia subnacional en Colombia y Latinoamérica
215-242
Instituciones Judiciales Subnacionales en México, 1917-2014
243-263
Juan Federico Pino, Universidad de los Andes (Colombia)
Julio Ríos, Centro de Investigación y Docencia Económicas (México) y Luis Fernando Soto, Instituto Tecnológico Autónomo de México
Colombia Internacional
Publicaciones · Facultad de Ciencias Sociales · Universidad de los Andes Carrera 1 No. 18A-12 Bogotá, D.C., Colombia Tels: +571 339 4999 Ext 5567 Fax: +57(1) 332 4539 publicacionesfaciso.uniandes.edu.co · publicacionesfaciso@uniandes.edu.co