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LA VICENDA CONTRATTUALE NEL PARASTATO Prime conclusioni di una ricerca a cura di Ignazio De Marco

Quando, qualche anno fa, mettevamo a punto un programma di ricerche sul tema « Sindacati e sistema amministrativo », lo sviluppo della sindacalizzazione di tipo prevalentemente confederale nel pubblico impiego e l'introduzione della contrattazione collettiva, riproponevano in termini nuovi l'intricato nodo del pubblico impiego, e sottolineavano i suoi stretti legami con la riforma della Pubblica Amministrazione. Come ricordavamo nel fascicolo numero 6 di « Queste Istituzioni », era la stessa strategia sindacale di parte confederale che, nell'abbandonare l'aziendalismo teorizzato agli inizi degli anni Sessanta, segnalava questo importante legame e assumeva la riforma amministrativa come problema prioritario.

Ci chiedevamo, perciò, quale fosse il volto dell'Amministrazione dopo la conclusione dei primi contratti, e come andasse in concreto sviluppandosi l'azione sindacale nel sistema

amministrativo. A tal fine, ci sembrava opportuno seguire da vicino le vicende contrattuali, procedendo alla costruzione di una sorta di « osservatorio » permanente della attività sindacale in un settore di rilievo della Pubblica Amministrazione, quello parastatale, dove l'introduzione della contrattazione, avvenuta ad opera della legge 70/75 secondo un modello notevolmente compiuto, era in fase di più avanzata realizzazione.

Dei primi risultati della ricerca, promossa dal CNR con la collaborazione della Fondazione Adriano Olivetti, davamo notizie nel fascicolo n. 23 della rivista. Si trattava di una cronologia ragionata dei momenti più significativi del complesso processo di attuazione della legge 70: essa mostrava il complicarsi della vicenda, il suo dilatarsi nel tempo, l'evoluzione non sempre conforme al dettato legislativo, e forniva utili indicazioni, sia pure in prima approssimazione, dei protagonisti reali della vicenda, della lo-

ro dialettica, dei nodi fondamentali sorti nell'attuazione della legge. Fra questi, centrale appariva quello della compressione dell'autonomia decisionale degli enti, che si era accompagnata all'introduzione della contrattazione, e quello, strettamente connesso, della compatibilità tra la riconduzione ad unità del trattamento giuridico ed economico del personale parastatale e le specificità, talvolta rilevanti, che caratterizzavano gli enti e che si riconnettevano ai diversi fini istituzionali e alla concreta azione da essi svolta.

Successivamente, l'analisi è proseguita con l'esame approfondito del rapporto venutosi a creare tra il complesso normativo costituito dalla legge 70/7 e dal DPR 411/76, e i regolamenti organici con cui ciascun ente dava ad essi attuazione al proprio interno. La fase della predisposizione dei regolamenti organici appariva, infatti, di centrale importanza: lo spostamento della vertenza dalla sede centralizzata della DEP ai singoli enti veniva a riaprire la discussione su problemi già risolti, almeno apparentemente, in sede di contratto, e rinfocolava i tentativi di

chi, in nome della specificità dei fini istituzionali, riaffermava la necessità di statuti particolari per determinati enti o gruppi di enti e per il relativo personale.

Per l'analisi in profondità così delineata, si sono considerati tre gruppi di enti. Innanzitutto, quelli del vettore previdenziale e quelli del settore ricerca, che costituivano, per così dire, i due poli estremi della vicenda. E' infatti soprattutto tenendo presente la problematica relativa ai primi che erano stati concepiti la legge 70 e il contratto; mentre dai secondi, in bilico tra riforma universitaria, riassetto del parastato e aspirazioni ad un ordinamento' specifico; erano venute le più significative tendenze diversificatrici. Infine, si sono esaminati altri due enti, il CONI e l'ICE, nei quali l'ordinamento del personale, pur derivandò dai particolari fini istituzionali loro affidati alcune particolarità, non presentava però quei caratteri di accentuata diversità che contraddistinguevano gli enti di ricerca. Essi venivano perciò assunti come rappresentativi di tutti quegli enti che si trovavano

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Un fascicolo L. 1.800. Abbonamento ordinario: annuale L. 15.000.

Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972). Spdizione in abbonarnento postale - IV gruppo.

STAMPA: Litospes - 'Roma.

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3 in una situazione intermedia tra i due poli estremi del parastato.

Allo scopo di dare completezza alla ricostruzione dei momenti più salienti che hanno caratterizzato l'attuazione della legge numero 70/75, ci è parso importante, infine, prendere in esame un altro campo di osservazione della vicenda: quello della giurisprudenza. La vera e propria valanga di ricorsi che, soprattutto in materia di inquadramento del personale, si era verificata dopo l'emanazione della legge e la predisposizione del contratto confermava infatti che ancora una volta il ruolo del giudice amministrativo nella costruzione del rapporto di pubblico impiego sarebbe stato decisivo.

Dei tre rapporti conclusivi della ricerca, che hanno riguardato rispettivamente i regolamenti organici e la ristrutturazione dei servizi presso l'INPS, l'INAM, l'INAIL, il CONI e l'ICE, le vicende della contrattazione collettiva negli enti di ricerca fino alla conclusione del secondo contratto, ed infine, l'analisi della giurisprudenza in materia ', riportiamo qui di seguito un'ampia sintesi. In essa si cerca di prescindere il più possibile dalla descrizione e dall'analisi dei problemi «tecnici» posti dall'applicazione della legge 70, e si cerca piuttosto di mettere in evidenza la dinamica dei ruoli svolti dai vari soggetti istituzionali impegnati nella vicenda contrattuale.

CARATTERISTICHE DEL CONTENZIOSO RELATIVO ALLA LEGGE N. 70/1975 E AL DPR N. 411/1976

Nel quinquennio 1975-1979 sono state pubblicate 131 decisioni, delle quali 102 provenienti dai giudici amministrativi di 1° e 2 0 grado (85 dei TAR e 14 del Consiglio di Stato), 18 della Sezione di Controllo della Corte dei conti; per il resto, si tratta di pareri 2

In generale può dirsi che, a .fronte di una diminuita richiesta di pareri concernenti questioni applicative od interpretative della legge 70, vi è stato l'aumento dei ricorsi amministrativi avverso provvedimenti - adottati in conseguenza della stessa legge nonché del DPR 411 - ritenuti lesivi delle posizioni dei singoli dipendenti degli enti Un tasso di litigiosità piuttosto bassò, dunque, se si considera che l'introduzione dei principi innovatori ha inciso sia sulla realtà organizzativa degli enti pubblici che sulla configurazione dei rapporti d'impiego dei loro dipendenti.

I problemi più delicati sono stati originati dall'inquadramento del personale nei ruoli organici, con precipuo riguardo alla immediata operatività delle norme transitorie della legge n. 70 e, in particolare, di decorrenza degli effetti dell'accordo sindacale (alt. 25).

Ulteriore aspetto molto importante - e controverso - concerne la natura giuridica del decreto che recepisce l'ipotesi di accordo sindacale di cui agli artt. 26 e 28 della legge n. 70 - se atto regolamentate o decreto delegato - e, seppure con minori puntualizzazioni, il valore delle ipotesi di accordo prima dell'emanazione - o i mancanza della stessa - del decreto presidenziale di recepimento. Negli altri casi, la. giurisprudenza è stata chiamata a fornire puntualizzazioni e specificazioni delle restanti disposizioni della legge 70 e del DPR 411 1) In ordine alla prima questione l'interpretazione •giurisprudenziale ha ritenuto immediatamente precettive le norme disciplinanti materie che la legge regola compiutamente in modo uniforme per tutti gli enti: norme che, quindi, non possono - né potevano - essere modificate ed integrate mediante accordi sindacali '(ad es. la materia del collocamento a riposo e, più in generale, l'art. 12, 1. 70 che elenca in modo tassativo le cause di cessazione del rapporto d'impiego; quella dell'orario di lavoro: art.

4 84, 1 70; il calcolo dell'indennità di anzia- norme, in particolare l'acquisizione del panità di cui all'art. 13 della legge citata, rere del Consiglio di Stato. ecc.) 5 Conseguentemente sono state sollevate quePer le altre disposizioni regolanti materie stioni di legittimità costituzionale di varie oggetto degli accordi sindacali (in particodisposizioni del DPR 411 (artt. 44, 35 e 43) lare: trattamento economico, inquadramenmentre altre questioni ritenute manifestato, compiti della dirigenza, libertà sindacali) mente infondate.

I 'operatività coincide col momento dell'apB) C'hi afferma, invece, la natura regolamenprovazione dell'accordo sindacale relativo altare del decreto di approvazione dell'ipotesi la disciplina del rapporto di lavoro del perdi accordo sindacale esclude la natura legisonale: pertanto, fino a quella data, contislativa del decreto in esame in base alla fornuano ad applicarsi in ciascun ente le normulazione letterale dell'art. 26, 1. 70, che me regolamentari ed i trattamenti econonon contiene alcuna volontà di delega. mici vigenti avuto riguardo allo spirito del Si ritiene inoltre ininfluente il fatto che nuovo sistema introdotto dalla legge 70. non sia prevista l'acquisizione del parere del 2) Circa la determinazione della 'natura giu- Consiglio di Stato . ridica del decreto •di approvazione dell'ipoDella natura giuridica del decreto presidentesi di accordo sindacale, le posizioni dei ziale succitato è giunta ad occuparsi la Corgiudici si sono polarizzate su due indirizzi te Costituzionale che, con la sentenza 27 precisi: il primo, in particolare della Terfebbraio 1980, n. 21, ha dichiarato inamza Sezione del Tar Lazio, orientato per la missibile (in quanto rivolta contro un atto natura legislativa dell'atto in esame; il senon avente forza di legge) la questione di condo, nettamente, prevalente, che considelegittimità costituzionale del decreto presira il decreto un atto amministrativo avente denziale n. 411 del 1976. natura regolamentare .

Gli argomenti della Corte non sono •nuovi Su quali elementi si basano entrambe le ine riproducono, in larga misura; le consideraterpretazioni? zioni a favore della natura regolamentare del A) La tesi che sostiene la natura di decreDPR su richiamato: tò delegato si fonda sui seguenti argomenti: mancanza sia della espressa qualificazione - esclusione della natura di atto amminidello stesso come atto emesso in base a legstrativo generale per la indeterminatezza dei ge di delegazione (ex artt. 76 e 77, comma destinatari e l'espressa subordinazione al termine di vacatio dalla sua pubblicazione nel- 1 ° , della Costituzione) sia della volontà, altrimenti manifestata, del Governo di farlo la Gazzetta Ufficiale; - esclusione della natura regolamentare in valere come legge delegata; quanto, nel •preambolo del decreto, è richiain secondo luogo il non poter sostenere mato l'art. 28 della legge 70 quale fonte in alcun modo « che il legislatore, con 1' di legittimazione specifica e si dà conto del art. 28 legge 20 marzo 1975, n. 70, abbia compimento dello speciale procedimento di inteso conferire all'Autorità governativa il formazione con la partecipazione, a livello potere di approvare un testo avente forza preparatorio, delle parti sindacali indicate di legge ». Ciò perché « quando, con altre dalla legge secondo schemi procedimentali; disposizioni della stessa legge n. 70 del 1975 - mancanza dell'espressa dichiarazione cir- si è voluto delegare al Governo la potestà ca l'osservanza di formalità previste dalle legislativa, lo si è Jaito in termini assolu-

5 tamente inequivocabili » ( ad es. l'art. 3 della 1. 70);

te giurisprudenza il sistema degli artt. 26 e 28 delinea una fattispecie a formazione progressiva: l'accordo sindacale, pur essendo espressione di un certo grado di automia che l'ordinamento riconosce alle formazioni sociali operanti nel campo del lavoro, non ha diretta efficacia normativa ma è semplice presupposto - perfino eventuale - per l'esercizio del potere regolamentare da parte della PA. In conseguenza esso sarebbe inidoneo a creare una situazione preliminare, cioè a far sorgere il dovere della Amministrazione o del Governo di emanare disposizioni corrispondenti al contenuto della stipulazione sindacale, in quanto l'immediata efficacia delle norme giuridiche spetta unicamente all'atto pubblico con cui sia stata introdotta una determinata disciplina 8• L'atteggiamento dei giudici è, pertanto, di netta chiusura nei riguardi della possibilità di rendere applicabile la disciplina contrattara contenuta nell'ipotesi di accordo in mancanza del decreto di recepimento. E' tuttavia da rilevare che, in talune decisioni, è •presente la consapevolezza che l'accordo è, però, idoneo a creare una situazione preliminare di vero e proprio vincolo posto alla discrezionalità dell'Amministrazione

c) da ultimo « se con l'art. 28... si fosse davvero voluto conferire una delega legislativa al Governo, questa verrebbe senza dubbio a porsi in contrasto- con le condizioni prescritte nell'art. 76 Cost. "in particolare in quanto" è evidente che fa di/etto la previsione del momento finale del termine per l'esercizio della potestà delegata ».

La decisione si limita, pertanto, a dichiarare il decreto atto non avente forza di legge, poiché alla Corte « non interessa.., accertare il carattere regolamentare o meno di quest'atto » e quindi valutare la legittimità del suo procedimento di formazione. Tuttavia le affermazioni secondo cui « la reiterazione triennale degli accordi e delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri » si devono intendere come «devoluzione istituzionale di potere normativo con le procedure particolari indicate nelle leggi che tengono conto della contrattazione collettiva nei vari settori del. pubblico impiego », nonché quelle relative alla innovatività di alcune delle norme del DPR 411 rispetto alla legge n. 70 (la Corte sostiene che tale carattere di innovatività « non presuppone affatto il carattere legislativo del decreto, avendo la legge n. 70 del 1975 aperto larghi spazi alla formazione secondaria, nel quadro della riserva di legge relativa prevista dall'art. 97 Cost. ») potrebbero far ritenere che la Corte attribuisca al decreto in esame una natura regolamentare.

Permane, tuttavia, dubbio se la previsione circa la natura regolamentare di un atto avente ad oggetto una disciplina « contrattata » della materia e non più regolata unilateralmente ed in modo autoritativo dalla Pubblica Amministrazione, sia conciliabile con il sistema vigente.

- è impossibile la soppressione di diritto nei riguardi degli Enti che, pur dotati di autonoma personalità giuridica, costituiscono sostanzialmente parte integrante della struttura delle PA;

3) Altro tema estremamente interessante è quello dell'efficacia dell'accordo sindacale non ancora approvato. Secondo la prevalen-

- non c'è immediata estinzione dell'Ente né, di norma, cessazione e obiettiva modificazione delle situazioni inerenti a rap.

4) In merito ad altri aspetti della normativa giova sinteticamente rammentare alcuni risultati interpretativi: - al personale non di ruolo è assicurata la posizione d'impiego corrispondente a quella posseduta nell'Ente di provenienza, ma non la trasformazione del rapporto in rapporto a tempo indeterminato;

porti giuridici non definiti - specialmente in materia di impiego del personale dipendente (art. 2) - in conseguenza del provvedimento che pone l'ente stesso in liquidazione; - le « proposte » del gruppo di coordinamento del Comitato sono atti di mera indagine istruttoria (e quindi preparatoria) compiuta dal Comitato stesso nell'ambito dei propri poteri d'indagine e, successivamente, rimessi alla deliberazione del presidente del Consiglio per l'emanazione del provvedimento conclusivo del •procedimento (art. 3); - è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 u.c. (che vieta il conferimento di incarichi da parte di enti pubblici ai dipendenti collocati a riposo ai sensi del DPR n. 748 del 1972) sollevata con riferimento agli artt. 3, 4 e 13 della Costituzione (il ricorrente lamentava la violazione di un eccepito « diritto quesito » al conferimento di detti incarichi poiché la normativa previgente non escludeva espressamente tale possibilità). Il Tar Lazio, con sentenza n. 436 del 1979 ha affermato che, nella specie, non sussiste alcun diritto e nemmeno una legittima aspettativa di fatto (art. 6); - è illegittimo il comportamento dell'ente pubblico che, dopo l'entrata in vigore della legge 70, abbia ridotto l'orario di lavoro del dipendente ad una misura inferiore alle 40 ore settimanali previste dall'art. 8; - non è immediatamente operativo l'ultimo comma dell'articolo 12 (che estende ai dipendenti degli enti pubblici le disposizioni vigenti per gli impiegati civili dello Stato in materia di destituzione di diritto, nonché di sospensione cautelare, facoltativa e obbligatoria dall'impiego); - è compreso, nell'ambito di applicazione della legge n. 70, il rapporto di impiego dei direttori generali mentre la di-

sciplina del trattamento di fine servizio è direttamente regolata dalla stessa legge e non dalle fonti sussidiarie (accordi collettivi o regolamenti organici) o dal decreto del Presidente del Consiglio emanato ai sensi dell'art. 20 legge cit. (che ha ad oggetto il solo trattamento economico di attività) 0; - è immediatamente operativo l'art. 15 e, in conseguenza, l'istituzione ope legis dei ruoli anche ove - in rapporto alle differenti strutture degli enti - non esistenti; ai singoli regolamenti organici ed alle norme di carattere regolatientare (da adottarsi col decreto chè recepisce gli accordi sindacali) è tuttavia demandata la specifica attuazione del nuovo ordinamento, ferma restando la salvaguardia delle posizioni formali rivestite dai dipendenti; - la dizione « anzianità complessiva di servizio », di cui all'art. 17, è coniprensiva anche del servizio prestato presso altri enti; - la determinazione e l'individuazione delle unità organiche funzionali (artt. 18, 1.

70, e 9, DPR 411) sono demandate, ai fini dell'inquadramento dei dipendenti, a ciascun ente pubblico;

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- l'identità di funzione è uno degli elementi che - in concorso con gli altri, di cui alle lettere a), c) dell'art. 20, comma 2° - intervengono a misurare l'importanza del singolo ente e, quindi, a determinare la misura della retribuzione da corrispondere al direttore generale; - non è richiesto il parere della Commissione del personale nell'ipotesi di estinzione del rapporto d'impiego per scadenza del termine (art. 23); - non è perentorio il termine di cui all'art. 25 con la conseguenza, •per l'Ente che non abbia provveduto (nei termini) al riordinamento dei servizi ed all'adeguamento del Regolamento organico, dell'obbligo di completare l'iter di formazione di detti

7 atti normativi. Solo nel caso in cui perdurasse l'inadempienza, la Presidenza del Consiglio avrebbe il potere-dovere di provvedere, in merito, in via soStitutiva; - è manifesta l'infondatezza della questione di costituzionalità, per contrasto con l'art.

76 della Costituzione, sollevata nei confronti degli artt. 26 e 28 della legge 70 (in quanto delegherebbero funzioni legislative ai sindacati anziché al Governo), considerato che le predette disposizioni delegano funzioni legislative non ad OOSS, bensì al Governo, il quale dà forza di legge ad accordi sindacali se ed in quanto da esso riconosciuti discrezionalmente rispondenti alle concrete esigenze di speciali rapporti di lavoro o di pubblico impiego (Tar Abruzzo - Pescara n. 209/1979); - è inf ondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 28 legge 70 nella parte in cui renderebbe obbligatori erga omnes contratti collettivi di lavoro al di fuori delle modalità prescritte dalle norme costituzionali - per contrasto con l'art.

39 della Costituzione far precedere da accordi sindacali la determinazione del trattamento normativo ed economico dei pubblici dipendenti non comporta, infatti, che alla disciplina autoritativa del rapporto si sia sostituito il contratto collettivo poiché gli stessi accordi non hanno, di per sé, valore cogente ma lo acquisiscono solo se ed in quanto recepiti; - gli enti disciplinati dalla legge 70 sono soggetti al controllo della Corte dei conti, anche se lo Stato non contribuisce alla loro gestione finanziaria (Consiglio di Stato, I par. n. 232/76 del 26 marzo 1976 a proposito dell'art. 30); - ha carattere di generalità il principio affermato dall'art. 32, comma 1°, e, quindi, è applicabile nei confronti di tutti gli enti pubblici previsti nella legge 70 (compresi o meno nella tabella allegata alla legge citata) con la sola esclusione degli Enti indicati nel-

l'art. 1, secondo comma (Corte dei conti, Sez. controllo n. 1317/76 e Tar Lazio, IIJ, n. 324/1975); - non ha carattere di generalità l'art. 14 che si riferisce solamente agli enti da sopprimere o confermare nel triennio dall'entrai ta in vigore della legge 70: pertanto, le norme di cui l'art. 41 dispone l'abrogazione continuano ad applicarsi agli enti estranei all'ambito di operatività della legge citata (ad es. nei confronti degli enti portuali).

Si è anche precisato che le norme ritenute incompatibili siano solo norme di legge e non regolamentari.

Per quanto concerne, invece, le disposizioni introdotte col DPR 26 maggio 1976, nu mero 411, sono state, tra l'altro, rilevate: - l'inapplicabilità ai dipendenti parastatali dell'art. 13 dello Statuto dei lavoratori e l'impossibilità per la Pubblica Amministrazione 'di esimersi dall'ottemperanza al dettato dell'articolo 5 - che vieta l'assegnazione, sia pure di fatto, degli impiegati degli enti pubblici a mansioni di qualifica superiore - a prescindere da precedenti conferimenti di dette mansioni più o meno legittimamente disposti sulla base delle norme 'preesistenti; - l'impossibilità per l'ente, nel procedere all'inquadramento del 'proprio personale (di ruolo), di discostarsi dalle posizioni dal medesimo rivestite; con la conseguenza che la deliberazione attributiva delle nuove quali'fiche è meramente ricognitiva dell'effetto giuridico deriiante dalle statuizioni specifiche del decreto (art. 35); - la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt.

35 e 43 del DPR 411, che dettano norme sull'accesso alla qualifica di dirigente negli enti pubblici, per violazione della delega contenuta nella legge n. 70 del 1975 ed in relazione all'art. 76 della Costituzione;

8 - l'applicabilità dei benefici di cui aU'art.

38 (prima •parte) esclusivamente al personale che, alla data di pubblicazione del decreto, avesse maturato l'anzianità minima per l'accesso alla qualifica superiore sulla base di precedenti norme regolamentari (ancora vigenti alla suddetta data a norma delL'art. 45, terzo comma, legge 70); - l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 39 del DPR 411 sollevata con riferimento agli artt. 3 e 87 della Costituzione; - l'infondatezza, infine, della questione di legittimità costituzionale degli artt. 35 e 43 del DPR 411.

UNA DIFFERENZIAZIONE FALLITA

Il concreto funzionamento della contrattazione, i problemi che essa haposto in luce, la sua evoluzione dal primo al secondo contratto emergono con particolare chiarezza dalla ricostruzione del modo in cui in un particolare settore del parastato, quello degli enti di ricerca, si è svolto il complesso iter attuativo della legge 70. Tra gli enti ricompresi nell'ambito di applicazione di tale legge, infatti, quelli della ricerca, per le particolari esigenze organizzative e funzionali che derivavano loro dai peculiari fini istituzionali, più degli altri risentivano della scarsa flessibilità della legge 70, e quindi più degli altri erano spinti a forzarne le strette maglie.

Nella relazione sullo stato della ricerca scientifica e tecnologica per . il 1974, il presidente del CNR aveva esplicitamente osservato che gli enti di ricerca avrebbero dovuto essere abilitati a deliberare, sentite le organizzazioni sindacali di categoria, i propri regolamenti organici tenuto conto delle loro esigenze funzionali e programmatiche restando inteso che il trattamento economico

avrebbe dovuto essere pur sempre conformato ai principi generali della legge del parastato.

In effetti, di fronte ad una normativa legislativa e contrattuale che, a detta degli enti, nonostante le disposizioni specifiche dettate per la ricerca non aveva sufficientemente tenuto conto delle peculiari esigenze del settore, molte speranze si erano appuntate sulla fase post-contrattuale, quella della predisposizione da parte di ciascun ente dell'ordinamento dei servizi e del rego-lamento organico del personale, che avrebbero dovuto dare attuazione alle norme contenute nella legge 70 e nel DPR 411: Gli enti di ricerca, peraltro, non erano i soli a pensare che in sede di predisposizione dei regolamenti organici sarebbe stato loro possibile recuperare almeno in parte quell'autonomia decisionale che la centralizzazione. delle fasi precedenti aveva notevolmente ridimensionato.

Essendo stata sciolta la DEP, che fino a quel momento aveva costituito un punto di riferimento unitario, ogni ente veniva infatti a trovarsi solo di fronte al contratto da applicare. Per ragioni analoghe, il fatto cioè che le trattative per la predisposizione dei regolamenti organici si svolgessero contemporaneamente e separatamente presso ciascuno degli 88 enti tabellati, minore era, anche la capacità, del sindacato di tenere sotto controllo la situazione dell'intero parastato.

E' noto il tentativo delle confederazioni di riportare ad una sede centralizzata le trattative, al fine di predisporre un regolamento organico tipo che non solo sollecitasse e impegnasse il governo ad una rapida conclusione dell'iter attuativo della legge 70, ma assicurasse il rispetto dell'omogeneità del regime giuridico dei singoli enti. In effetti, nel novembre 1976 si svolsero numerosi incontri tra i rappresentanti dei maggiori enti previdenziali e CGIL, CISL, UIL, CISAL e CISA, volti appunto a determinare in mo-

Ri do omogeneo i punti più qualificanti dei regolamenti organici.

Proprio in questa fase, peraltro, vi fu un implicito riconoscimento della specificità delle esigenze della -ricerca, che sèmbrava preludere alla predisposizione da parte degli enti di ricerca di un regolamento non necessariamente omogeneo con quello adottato dagli enti previdenziali: incontri analoghi a quelli ora descritti, ma ristretti al solo settore della ricerca, si svolsero infatti tra i rappresentanti degli enti di ricerca e i sindacati di categoria.

Tale evento era stato reso possibile anche dal mutamento di atteggiamenti che si era andato verificando all'interno delle stesse confederazioni: dapprima fortemente critiche nei confronti della linea di autonomia perseguita dalla CGIL Ricerca, in seguito anche la CISL e la UIL si erano orientate, pur con accenti in parte diversi, in tale direzione.

In effetti; i regolamenti predisposti dagli enti di ricerca sulla base delle intese raggiunte all'interno del settore non solo si discostavano sotto più profili dal regolamento tipo degli enti previdenziali, ma in più punti introducevano notevoli forzature al dettato del DPR 411. In particolare, essi contenevano una serie di disposizioni che andavano in direzione della realizzazione del ruolo unico del personale, considerato più rispondente alla realtà lavorativa della ricerca, ove amministrativi e ricercatori lavorano a stretto contatto; o che tentavano di rompere la corrispondenza tra qualifica e titolo di studio - consentendo ad esempio i passaggi nella qualifica di collaboratore tecnico-professionale indipendentemente dal possesso di laurea -, in modo da favorire l'acquisizione di una più elevata qualificazione dei dipendenti ed al tempo stesso da limitare il loro eccessivo livellamento.

Tali regolamenti, tuttavia - analogamente del resto a quanto accadeva negli altri enti

parastatali - furono tutti respinti. I rilievi furono di vario tipo: alcuni di mera legittimità, altri dettati da preoccupazioni di contenimento della spesa; altri ancora colpivano le disposizioni che, adottate in considerazione delle peculiari esigenze funzionali degli enti di ricerca, nonché dell'ordinamento in essi preesistente, più si discostavano dal dettato della legge 70 e del DPR 411.

Altri infine vertevano sull'ordinamento dei servizi, in particolare sul fatto che le unità organiche non erano state sempre configurate come equidistanti dal direttore generale dell'ente, e si erano invece introdotte all'interno della dirigenza subordinazioni gerarchiche che confermavano l'assetto piramidale degli enti.

La mancata approvazione di tali regolamenti , organici ha come effetto innanzitutto un sensibile attenuarsi dell'interesse per una rapida conclusione dell'iter attuativo della legge 70.

L'atteggiamento tenuto dagli organi di controllo, che non solo avevano mosso rilievi a tutte quelle disposizioni che si discostavano dal dettato del DPR 411, ma che in taluni casi avevano interpretato in modo restrittivo le stesse previsioni del contratto, rafforza anzi il convincimento dell'inadeguatezza della legge 70 alle esigenze della ricerca, e provoca in tutto il settore un sensibile dilazionamento dei lavori per la predisposizione di nuovi regolamenti. L'attenzione è ormai rivolta all'approvazione, che sembra prossima, della legge di riforma del settore.

Nel contempo, tuttavia, si assiste anche ad uno sgretolamento dell'unità d'azione che aveva fino ad allora improntato il comportamento degli enti di ricerca. Ne è un sintomo evidente la presentazione di progetti di legge che, abbandonando la prospettiva di una riforma globale della ricerca, propongono interventi relativi a singoli enti come nel caso della proposta Donat Cattin sul CNEN - o a gruppi di enti - come

10 nel caso della proposta relativa alle Stazioni sperimentali per l'industria.

Ancor più significativo è poi il fatto che alcuni enti - come il Galileo Ferraris e l'ISCO - provvedano alla spicciolsta a modificare nel senso indicato dagli organi di controllo i regolamenti precedentemente elaborati. La rottura dell'unità d'azione sem-, bra accompagtìarsi ad un ridimensionamento del ruolo del sindacato, escluso dalle trattative: in entrambi i casi ora detti, i regolamenti, poi approvati dagli organi di controllo, non erano stati contrattati, e sulla loro impostazione il sindacato era in netto disaccordo, tanto che minacciava il ricorso all'impugnativa giurisdizionale.

Per la maggior parte degli enti di ricerca, tuttavia, la situazione si sbiocca - analogamente del resto a quanto era accaduto per la maggior parte degli altri enti parastatali con l'approvazione del regolamento organico dell'INPS - quando si profila l'approvazione del nuovo regolamento predisposto dal CNR: risulta così confermata la posizione di guida tradizionalmente propria del CNR, che anche per quanto riguarda i regolamenti tende a costituire il punto di riferimento per il complesso degli enti di ricerca.

Il CNEN, tuttavia, si diversifica dagli altri enti di ricerca: esso, infatti, sembrava propenso, più che a introdurre modifiche nel regolamento precedentemente predisposto, a non adottarne, per il momento, alcuno. Al tempo stesso, esso aveva accentuato le sue pressioni per un'uscita, la più rapida possibile, dal .parastato (ed infatti ciò costituiva. uno dei punti centrali della già citata proposta Donat Cattin).

Nel frattempo, il CNEN aveva •però proceduto ad un inquadramento del personale che utilizzava largamente le facoltà consentitegli dal « Nota Bene » dell'allegato 6 DPR 411. Infatti, al fine di evitare vùoti di attività negativi per Io svolgimento dei

compiti istituzionali, e quindi per « necessità di servizio », l'ente aveva non solo considerato diritto acquisito per l'inquadramento in una data qualifica, anche in mancanza del titolo di studio di livello corrispondente, l'attribuzione al dipendente di una delle categorie del precedente ordinamento, nel caso in cui tale inquadramento, con atto formale dell'ente, fosse avvenuto in base al legame tra la categoria ed una mansione di livello corrispondente alla nuova qualifica in esame; ma aveva anche riconosciuto al personale, in fase di primo inquadramento, la qualifica che corrispondeva alle effettive funzioni svolte: Per attenuare poi i problemi creati dalla previsione di due ruoli (in precedenza l'inquadramento era unico), l'ente intendeva inquadrare nel ruolo tecnico-professionale anche quei dipendenti che svolgessero attività di servizio alla ricerca, qualora queste comportassero conoscenze e metodi di lavoro a contenuto tecnico-professionale prevalente, in particolare nel campo contrattuale, della sicurezza, della programmazione e controllo delle attività, normativo e legale.

Quanto alle caratteristiche del regolamento adottato dal CNR, è da dire che esso si discostava notevolmente da quello precedentemente elaborato; per gran parte, inoltre, esso non differiva da quello degli enti previdenziali, approvato parecchi mesi prima.

Tuttavia, pur nel quadro di un notevole grado di conformità alle norme dettate da] DPR 411, tale regolamento introduceva nelle disposizioni transitorie una serie di deroghe che, contravvenendo al disposto dell' art. 21 della legge 70, per un verso facilitavano i passaggi di qualifica per i dipendenti forniti del titolo di studio richiesto per la qualifica cui aspiravano; dall'altro, e soprattutto, aprivano la strada al riconoscimento del mansionismo ai fini dell'attribuzione sia della qualifica che del ruolo, e quindi superavano sostanzialmente l'art. 35

11 del DPR 411, secondo cui l'inquadramento del personale avveniva in base alla posizione giuridica formalmente rivestita nel precedente ordinamento.

Tali deroghe, inoltre, si muovevano nella stessa direzione verso cui si era orientato il CNEN, con le delibere relative all'inquadramento del persoiiale: con la differenza, tuttavia, che mentre il. CNEN vi aveva proceduto in sede di primo inquadramento, nel CNR ciò avveniva in una fase successiva, attraverso concorsi, e in limiti più ristretti.

Anche nella fase, che si era indicata come particolarmente delicata, della predisposizione dei regolamenti organici, si erano dunque evitate rilevanti rotture dell'omogeneità degli enti di ricerca sia al loro interno per quanto la posizione del CNEN rimanesse in parte diversa -, sia rispetto agli altri enti parastatali. Paradossalmente, peraltro, a ciò aveva notevolmente contribuito l'inserimento nei regolamenti organici di norme che, sia pure in via transitoria, derogavano alla legge 70 e al DPR 411, attraverso il notevole allargamento dei casi in cui questi avevano consentito di rompere il legame tra qualifica e titolo di studio, sia ai fini dell'attribuzione della qualifica, che dell'inserimento nei ruoli.

Un fatto è tuttavia da considerare, che influenza profondamente il significato della conclusione della vicenda post-contrattuale nel settore della ricerca, ridimensionandone notevolmente l'importanza e circoscrivendola soprattutto ai problemi del reinquadramento. L'approvazione del regolamento organico del CNR, infatti, è del giugno 1979, quando cioè erano già a buon punto le trattative per la predisposizione del secondo contratto del parastato. Numerosi elementi sembravano indicare che in .questo non solo si sarebbe consentita una più adeguata considerazione delle specificità degli enti, ma anche l'accoglimento di rivendicazioni pe-

culiari della ricerca, alcune delle quali si era cercato di inserire nei regolamenti poi respinti dall'autorità di controllo: così la più stretta unità di intenti raggiunta tra i sindacati della ricerca e tra questi e gli enti stessi; così ancora il fatto, al precedente strettamente connesso, che la contrattazione si veniva svolgendo sulla base di due distinte piattaforme, una per il settore della ricerca, l'altra per i restanti enti parastatali.

Per il primo inoltre, era stata costituita nell'ambito della DEP una specifica sottocommissione, cui partecipavano, oltre ad alcuni membri della DEP stessa, i sindacati della ricerca e i rappresentanti degli enti del settore. Di tale trattativa s.pecifica, e a sottolineare l'autonomia di tale sIndacato rispetto alla stessa DEP, era stata data poi esplicita menzione nell'introduzione del protocollo d'intesa.

E' da ritenere perciò che proprio la prospettiva della conclusione del secondo contratto abbia impresso una notevole accelerazione ai lavori per la predisposizione e l'approvazione del regolamento CNR e, più in particolare, che essa abbia sensibilmente influito sull'atteggiamento dei sindacati della ricerca, che fino ad allora avevano dato un giudizio fortemente negativo del regolamento poi approvato senza grandi modifiche.

Relativamente agli enti di ricerca, dunque, la conclusione della prima stagione contrattuale si intreccia strettamente con la vicenda relativa al secondo contratto, e le sue caratteristiche ed i suoi risultati non possono essere perciò valutati se non tenendo conto anche delle prospettive aperte da quest'ultimo.

In particolare, ne risultano non .poco condizionati il significato ed il contenuto di quella omogeneità dello stato giuridico ed economico del personale operante negli enti di ricerca con quello degli altri enti prastatali, che era risultata sostanzialmente confermaiTa negli stessi regolamenti organici.

12 Come vedremo, infatti, uno degli elementi caratterizzanti del nuovo contratto sarà proprio il riconoscimento della necessità di tener maggiormente conto delle specificità funzionali degli enti, ciò che veniva inevitabilmente a modificare e ad attenuare la ortata ed il significato della stessa riconduzione ad unità del parastato.

L'« OMOGENEITÀ » DELL'ORDINAMENTO DEL PERSONALE DEGLI ENTI DOPO IL DPR

509, 1979

Nel complesso con il secondo contratto l'ordinamento del personale è venuto progressivamente avvicinandosi a quelle caratteristiche di flessibilità e di specificità che nel dibattito sulla riforma del settore della ricerca erano state indicate come essenziali per la modifica stessa delle strutture Organizzative e funzionali della ricerca. Rilevano in modo particolare, sotto questo profilo, il notevole avvicinamento alla prospettiva della realizzazione del ruolo unico, sia attraverso la facilitazione prevista per il passaggio dal ruolo amministrativo a quello tecnico-professionale, sia attraverso l'unificazione che di fatto viene a realizzarsi sotto il profilo retribuitivo; nonché le flessibilità indotte nell'organizzazione del lavoro da disposizioni dettate sia per tutti gli enti parastatali - la stessa introdizione della contrattazione integrativa, la più duttile definizione del principio della corrispondenza tra qualifiche e mansione, le disposizioni volte a consentire una mobilità verticale parzialmente sganciata dal titolo di studio -, sia per i soli enti di ricerca - quelle relative ai contratti, ai congedi per motivi di studio e di ricerca, alle collaborazioni esterne, ed infine ai corsi di aggiornamento o di qualificazione.

Per gran parte, peraltro, il risultato così conseguito dagli enti di ricerca in tanto è

stato possibile, in quanto, e nella misura in cui, le richieste da essi avanzate si •muovevano nella linea della parziale inversione di rotta che il DPR 509 aveva operato in tutto il parastato rispetto al DPR 411 e alla stessa legge 70, e che era appuntò volta da un lato a rimediare agli effetti uniformanti della troppo semplificatrice omogeneità fino ad allora realizzata, e dall'altro ad attenuare le rigidità che all'organizzazione del lavoro derivavano soprattutto dalla stretta connessione tra qualifica e titolo di studio. Ed infatti, era stata respinta la proposta, avanzata sia dai sindacati della ricerca che dai presidenti degli enti, volta ad ottenere per il settore un contratto separato.

Si può osservare, anzi, che in taluni casi proposte avanzate dalla sottocommissione •per la ricerca costituita nell'ambito della DEP in tanto erano state accolte, in quanto il loro ambito di applicazione era stato esteso all'intero parastato.

D'altra parte, era vero anche l'inverso: che cioè gli enti di ricerca, per le loro stesse peculiarità organizzative, potevano notevolmente avvantaggiarsi di disposizioni introdotte nel contratto per le pressioni esercitate dai singoli enti, che facevano così valere loro situazioni specifiche, e che, analogamente a quanto era accaduto per la ricerca, in tanto erano state accolte, in quanto estese a tutto il parastato. E' il caso, ad esenzpio, del secondo comma dell'art. 48, che consentiva di risolvere la anomala situazione dei segretari di Federazione del CONI. In questo, come in altri casi, si trattava di disposizioni che recepivano richieste avanzate dagli enti durante l'applicazione del primo contratto e da questò non consentite o comunque non disciplinate, e che •purtuttavia, ma inutilmente, erano state inserite nei regolamenti organici poi respinti. Il loro accoglimento, dunque, era stato possibile solo in sede di con-

13 tratto e in quanto la loro applicazione era stata estesa all'intero parastato.

Analogamente, in altri casi, il contratto è venuto a razionalizzare e ad estendere l'accoglimento di esigenze che pure erano emerse nella fase della prima applicazione della legge 70, e che erano state accolte nei regolamenti organici in alcuni enti, o anche, in altri casi, introdotte in via transitoria nei regolamenti della maggior parte degli enti, o realizzate di fatto in sede di reinquadramento del personale. Si pensi all'introduzione dei livelli differenziati di professionalità, con i quali si è in parte ottenuto lo stesso risultato che in via transitoria era stato realizzato nei regolamenti organici attraverso il parziale riconoscimento del mansionismo, lo squarciamento cioè, sia pure parziale e circoscritto, della qualifica del livello del titolo di studio; o alle correzioni apportate all'enunciazione del principio della corrispondenza tra qualifica e mansioni, che erano state parzialmente antiipate nei regolamenti degli enti previdenziali.

In questo senso, l'obiettivo privilegiato della legge 70, quello di ricondurre ad unità il trattamento giuridico ed. economico del personale parastatale, era stato, in linea di massima, tenuto fermo nel DPR 509 per gli stessi enti di ricerca.

Paradossalmente, tuttavia, in tanto questo obiettivo ha potuto essere tenuto fermo, in quanto si è valorizzata l'autonomia decisionale degli enti, e in. quanto sono state introdotte notevoli• forzature al dettato della stessa legge 70.

Si può in effetti osservare, quanto al primo punto, che l'omogeneità che il DPR 509 ha confermato ha in molti casi riguardo soprattutto al quadro generale di riferimento del parastato, poiché le sue disposizioni tendono soprattutto a fissare limiti, e a dettare principi che la contrattazione integra-

tiva modellerà poi in base alle esigenze specifiche di ciascun ente.

Inoltre, determinante ai fini del mantenimento dell'omogeneità appare la scelta compiuta dal DPR 509, di introdurre maggiori flessibilità nell'ordinamento del personale.

Questa tuttavia, per il carattere puntuale e preciso che in molti punti presentava l'articolato della legge, e per il fatto che essa tendeva a frenare, più che a favorire, un'articolazione della normativa che consentisse di tener conto delle diversità funzionali degli enti, non ha potuto prodursi solo attraverso l'ampio uso, che il contratto ha fatto in misura ben più rilevante del precedente, della facoltà di regolare gli aspetti del rapporto di lavoro non previsti dalla legge e non demandati ai regolamenti organici degli enti (così,. ad esempio, per quanto riguardava i servizi sociali, la formazione professionale...).

Neppure era a tal fine sufficiente rendere possibile l'applicazione di alcune norme della legge 70, che erano rimaste inapplicate per non essere state recepite nel primo contratto (anticipazioni delle classi di stipendio, gruppi di lavoro .... ).

In molti casi la parziale correzione di rotta operata dal DPR 509 ha richiesto l'introduzione di notevoli forzature al dettato della legge 70. Così l'introduzione della con trattazione articolata modifica il sistema della gerarchia delle fonti previsto dall'art. 28 della legge 70. Con l'introduzione, poi, dei livelli differenziati di professionalità, si modifica profondamente il sistema delle qualifiche configurato dalla legge 70: da un lato il numero delle qualifiche in pratica raddoppia; dall'altro, poiché i livelli differenziati non sono legati al livello del titolo di studio, si viene sostanzialmente ad aggirare quel principio della connessione tra qualifica e titolo di studio, che era stato individuato come una delle principali fonti di rigidità dell'organizzazione del lavoro. Si

14 derogai inoltre, in tal modo al principio della parità di trattamento economico a parità di qualifica, stabilita dall'art. 26 della legge.

Ancora, l'inquadramento effettuato dal DPR 509 si fonda non sulla base della effettiva anzianità di servizio, bensì su quella della redistribuzione in atto (maturato economico), in contrasto con gli artt. 17 e 26 della legge.

Se dunque il DPR 509 è venuto a confermare, sia pure con la maggiore. elasticità conseguente all 'introduzione della contrattazione articolata e l'ampliamento delle norme particolari per gli enti di ricerca, la riconduzione ad unità dell'ordinamento del personale .parastatale, ciò è 'potuto avvenire soprattutto per la profonda vitalità del pro:, cesso messo in moto dalla legge 70 con l'introduzione della contrattazione collettiva, per la capacità di espansione e di autopropulsione che essa ha dinstrato di possedere. T'ri effetti, 'la contrattazione esce notevolmente rafforzata dalla seconda esperienza applicativa: attraverso l'integrazione, 1 'interpretazione e, talvolta, la forzatura delle disposizioni dettate dalla legge 70 1 il contrattò è venuto a godere di una sfera precettiva assai ampia, e - per riprendere le parole della FIDEP-CGIL 12 - a costituire effettivamente la « fonte più importante di disciplina dello stato giuridico » . del personale parastatale.

Conseguentemente, si è rafforzato anche il ruolo del sindacato. Del resto, sebbene fosse, su un piano formale, esautorato dal controllo circa la corretta applicazione del contratto, il sindacato era stato uno dei protagonisti della fase della predisposizione dei regolamenti organici. Come si ricorderà, le stesse deroghe alla legge e al contratto, inserite in via transitoria nei regolamenti organici, erano il risultato di accordi tra gli enti, che il sindacato aveva promosso, e a cui aveva attivamente partecipato.

Tutto ciò trova riscontro nel nuovo contratto innanzitutto per il riconoscimento della partecipazione del sindacato al controllo circa la corretta applicazione del contratto, attraverso la commissione unica nazionale di cui all'art. 2.

Inoltre, nel DPR 509 la valorizzazione del ruolo del sindacato non è volta solo ad assicurare « la... uniforme 'applicazione del contratto » in tutti gli enti (art. 2). Essa è, anche connessa al maggior risalto che il DPR 509 conferisce alla specificità di ciascun ente, poiché la contrattazione penetra all'interno di ciascun ente e si decentra.

ENTI MUTUALISTICI: REGOLAMENTI ORGANICI E RIORDINAMENTO DEI SERVIZI

I nuovi regolamenti degli enti mutualistici sono stati elaborati sulla base di una bozza comune di «regolamento-tipo » concordato tra i rappresentanti degli enti e dei lavoratori; nonostante la resistenza opposta dagli Enti; e pur facendo difetto nella fase applicativa' del DPR 411/1976 la previsione di una benché minima forma di stabile coordinamento, giova in proposito sottolineare come le Federazioni sindacali -di categoria siano comunque riuscite a provocare occasioni di confronto unitario con alcuni enti (INAM, INPS, INAIL, ENPAS). Ciò nel tentativo di ricercare, anche nella fase di applicazione dell'accordo, una forma stabile di coordinamento tra i vari enti salvaguardando, nello stesso tempo, l'autonomia di ciascuno di essi indispensabile per l'articolazione della contrattazione in ragione delle specifiche situazioni a L'azione sindacale è stata imperniata sui seguenti principi di fondo: a) uniforniità ed omogeneità del regolamento del personale (art. 48 del DPR 411), essendo comuni i problemi da affrontare e le finalità da perseguire;

15 perequazione dei trattamenti, voluta dalla legge 70 e riaffermata nel primo contratto di categoria, nel senso di uniformità nel parastato dei criteri di inquadramento nelle nuove qualifiche e classi di stipendio; uniformità nella stesura della deliberazione (art. 25 della legge 70) volta a definire la consistenza organica dei vari ruoli e qualifiche, nel rispetto delle caratteristiche ed esigenze di ciascun Ente nonché delle attribuzioni di ogni ufficio; immediata soluzione del problema del « mansionismo» (artt. 5, 14 e 49 del DPR 411) evitando, in ogni caso, che, definite le posizioni dei singoli dipendenti, avessero ulteriormente a verificarsi fenomeni di «mansionismo » contrastanti con i principi generali dell'ordinamento; completa attuazione delle disposizioni previste dal DPR 411 in materia di libertà di opinione e di diritti sindacali attraverso la soluzione di problemi interpretativi, nonché il perfezionamento dei provvedimenti relativi al riordinamento dei servizi di ciascun - ente.

Ciò premesso, è da tener •presente che, mentre la fase preliminare delle trattative per la formazione dei regolamenti ha avuto carattere unitario, la concreta attuazione degli stessi è stata, invece, caratterizzata da un differente grado di conflittualità in ragione delle specifiche realtà di ciascun ente.

Per ciò che concerne l'INAM se, da una parte, il lasso di tempo intercorso tra la diffusione della bozza e l'emanazione della delibera Commissariale di adozione del Regolamento fa pensare ad una trattativa lunga e difficile, dall'altra, la mancanza di rilevanti modificazioni tra bozza e testo definitivo, sembra sintomatica di un pressoché continuo accordo tra le parti ''.

In merito alla ristrutturazione dell'INPS, i momenti di maggior pressione sindacale si sono verificati quanto alla determinazione delle dotazioni organiche, al decentramento

dell'attività dell'ente, al fenomeno della mobilità « verso » l'ente ed il superamento del cd. « mansionismo »: circa la determinazione degli organici pur riconosciuta l'esigenza di elevare l'organico a circa 37.000 unità, onde porre 1'INPS in condizioni di normalità - sulla riduzione del numero dei dipendenti per l'anno 1978 (32.959 unità anziché 37.000) ha influito la pressione delle organizzazioni sindacali, sia per dare una sistemazione ai c.d. « mansionisti » presenti nell'Istituto sia tenendo conto della ristrutturazione in corso e della conseguente necessità di rivedere, a breve termine, le stesse competenze operative dell'ente; in merito al decentramento operativo, il sindacato si è preoccupato principalmente di promuovere una più ampia autonomia funzionale per le sedi zonali, accompagnata ad un ridimensionamento del numero dei dirigenti della sede centràle a vantaggio delle strutture periferiche;. per risolvere, poi, il problema della mobilità « verso » l'Istituto, le Federazioni di categoria hanno presentato precise rivendicazioni sostanzialmente accolte in sede di accordo definitivo; in relazione all'ultimo dei punti sopra elencati (mansionismo) è doveroso rammentare che la legge 70, al fine di regolare il passaggio del personale in servizio dalle vecchie alle nuove posizioni giu&rico-eonomiche, ha espressamente stabilito che il dipendente dovesse essere inquadrato in base alle mansioni effettivamente espletate .

Tuttavia, in sede di costituzione dei regolamenti organici, il principio voluto dal legislatore è stato parzialmente aggirato, forzando il disposto della norma transitoria di cui all'art. 43 della legge n. 70: ed invero, con accordo intervenuto tra la FLEP e una delegazione degli enti maggiormente rappresentativi, nei regolamenti organici degli enti previdenziali è stata introdotta la norma

16 (art. 146 Regolamento organico dell'INAM, dell'INPS e dell'INAIL) secondo cui la metà dei posti vacanti sarebbe stata coperta, in base a concorsi interni, con ammissione dei dipendenti appartenenti alla qualifica immediatamente inferiore dello stesso ruolo (con o senza titolo di studio prescritto 'per la qualifica) che avessero svolto, senza soluzione di continuità e con assoluta prevalenza, mansioni proprie della qualifica superiore anteriormente al 31 dicembre 1975 e fino alla data di indizione dei concorsi.

Le organizzazioni sindacali, nell'esprimere parere favorevole all'inclusione nei regolamenti organici di una norma volta al parziale riconoscimento delle mansioni di fatto espletate dal dipendente, hanno cercato di risolvere una situazione obiettivamente sfavorevole al prestatore di lavoro. In considerazione di ciò la soluzione adottata non sembra meritare un giudizio negativo sia perché non prevede una progressione automatica di carriera (in quanto il passaggio di qualifica avviene pur sempre mediante concorso), sia perché l'accertamento delle mansioni effettivamente espletate si basa su documenti formali acquisiti agli atti e non è lasciato alla totale discrezionalità dell'ente.

Nella stesura del 'testo regolamentare si è reso necessario operare una scelta tra due impostazioni ipotizzabili: la prima, intesa alla redazione di un testo limitato a disciplinare istituti giuridici (oppure alcuni aspetti di questi) non esaurientemente regolamentati nella legge n. 70 e nel DPR n. 411; la seconda, finalizzata alla elaborazione di un testo organico che recepisse sia la normativa succitata sia quella di carattere regolamentare.

In sede di impostazione generale è prevalso questo secondo orientamento: nel regolamento sono state, così, espressamente inglobate le disposizioni della legge n. 70, del DPR 411 e le altre vigenti_per gli impiegati civili

dello Stato (richiamate dalla stessa legge n. 70).

Per quanto concerne il riordinamento dei servizi, non va dimenticato, preliminarmente, che è stato .preceduto da una serie di osservazioni e di suggerimenti formulati dalle OOSS nonché da .precisi accordi, intervenuti tra i rappresentanti dei maggiori enti previdenziali e le Federazioni di categoria, con cui si indicavano i criteri che, in conformità alla legge 70 e al DPR 411, avrebbero dovuto ispirare, la ristrutturazione degli enti.

In particolare, occorreva: - valutare le obiettive minime necessità dell'organizzazione dell'ente, avendo riguardo specialmente alle modificazioni intervenute nei compiti e nelle strutture per effetto di atti legislativi o regolamentari; - tener conto dei nuovi principi sulle peculiari caratteristiche delle responsabilità da anriettere ai tre livelli dirigenziali; - individuare gli elementi caratteristici dell'< unità organica », con riferimento al contenuto delle attività di ogni struttura dell' istituto ed alle peculiarità distintive del peso e del connesso grado di autonomia decisionale e di responsabilità, come presupposto per una classificazione in ordine di importanza; - valutare, infine, in termini di efficienza e di economicità di gestione, ogni aspetto connesso alla determinazione delle « unità organiche Ai detti criteri è stata, .però, data attuazione pratica in maniera parzialmente diversa: ad esempio, nei regolamenti organici degli enti in esame è stata prevista una dotazione delIt qualifiche dirigenziai e, quindi, un numero di unità organiche sostanzialmente corrispondenti al personale già in servizio che aveva titolo per l'inquadramento nelle qualifiche dirigenziali. Sorge, così, legittimo il dubbio che la precedente struttura, aricorché mutata nella forma, sia rimasta inalterata nella sostanza IO

17 Da un esame complessivo del riordinamento dei servizi degli enti previdenziali si può, comunque, desumere che la ristrutturazione - pur non esente da critiche, anche sostanziali - ha introdotto principi di organizzazione del lavoro meritevoli di attenzione e destinati, nel medio periodo, ad incidere positivamente sui funzionamento di questi enti: una più ampia autonomia funzionale delle sedi periferiche, la diversa configurazione degli addetti al ruolo professionale nell'ambito delle strutture dell'ente, lo sviluppo del concetto della partecipazione come metodo di lavoro '7 sono tutti elementi indicativi di una concreta rnodificazione dell'organizzazione produttiva all'interno degli enti pubblici ed opportuni per conferire snellezza e tempestività all'azione amrninistrativa.

ALCUNE CONCLUSIONI

Non è facile tracciare un compiuto bilanc jo critico dell'introduzione formale della contrattazione collettiva e della sua prima applicazione nel parastato, tanto più in quanto la complessa vicenda si intreccia con la soppressione degli enti inutili, con il trasferimento alle regioni delle funzioni e/o degli apparati di molti altri enti, ed infine la riforma dei sistema mutualistico e la creazione del servizio sanitario nazionale.

Alcune osservazioni, tuttavia, possono fin da ora essere delineate. Si può innanzitutto rilevare, in linea generale, che la legge 70, se ha rappresentato un grosso passo avanti verso la riconduzione ad unità del disperso universo parastatale, ha posto tuttavia rilevanti problemi di compatibilità tra l'omogeneità introdotta nel trattamento giuridico ed economico del personale, e le specificità, talvolta rilevanti, che caratterizzano gli enti ricompresi nel suo ambito di applicazione.

E' vero che con il secondo contratto -

ed in particolare con l'introduzione della contrattazione articolata - si è consentita una più ampia valorizzazione delle specificità funzionali di ciascun ente: ciò è avvenuto tuttavia al prezzo di rilevanti forzature al dettato della legge 70.

Non sembra inoltre che l'introduzione della contrattazione collettiva abbia finora sollecitato un processo di ripensamento della struttura organizzativa degli enti: i nuovi ordinamenti dei servizi adottati negli enti previdenziali non sembrano, nella sostanza, discostarsi dai precedenti. Né sembra che i sindacati, tutti presi dai complessi problemi posti dal reinquadramento del personale, siano stati in grado di dare un effettivo contributo innovatore in tale direzione.

Alcune considerazioni sollecita, poi, l'analisi del ruolo e del «peso » assunto dai soggetti implicati, direttamente o indirettamente, nella vicenda contrattuale, e soprattutto i sindacati, il governo, il giudice amministra tivo.

Quanto ai primi, il passaggio dalla contrattazione informale a quella formale non ha compresso - come •pure sembrerebbe suggerire la puntuale indicazione da parte della legge 70, dei soggetti della trattativa delle materie che possono formarne oggetto, delle modalità procedurali - l'autonomia collettiva e il potere sindacale. I sindacati confederali escono, anzi, rinvigoriti sul piano normativo, rispetto agli « autonomi », e la contrattazione, soprattutto dopo il secondo contratto, ha dimostrato una notevole forza espansiva e autopropulsiva.

Non sembra, invece, che un analogo rafforzamento della contrattazione si sia verificato nei confrnti del governo. Con il secondo contratto esso ha infatti confermato, ed anzi accentuato, il suo ruolo di « supercontroparte o controparte finale e sostanziale dei sindacati » ''. Il governo non si è limitato, infatti, come nel '76, a rinegoziare alcune parti dell'accordo: nonostante

18 la formula legislativa dell'art. 28, quarto comma, della legge 70 non sembrasse consentire ipotesi intermedie tra. l'approyazione o la negoziazione dell'approvazione della ipotesi di accordo, il Governo ha eliminato da essa alcune disposizioni, considerandole, anche sulla base dei rilievi mossi dalla Corte dei conti, illegittime per contrasto con In tal modo, e anche se, con la legge 70 un singolare espediente grafico, gli articoli, espunti sono stati riportati in corsivo nel testo del DPR 509, il governo è venuto di fatto a modificare l'ipotesi di accordo. Inoltre, la stessa successiva rinegoziazione di tali disposizioni, che ha portato all'emanazione del DPR n. 748 del 22 dicembre 1979, ha reinserito nel testo del contratto solo alcuni degli articoli precedentemente eliminati, e con notevoli limitazioni 20 Viene da chiedersi, a questo proposito, innanzitutto se in tal modo non si venga profilando il rischio di « una riduzione del ruolo governativo ad una sorta di controllo di legittimità che è al di qua delle funzioni vere di indirizzo e di legittimità » 21, soprattutto rispetto alla compatibilità degli oneri finanziari del contratto con gli interessi finanziari generali dello Stato.

Viene da chiedersi, ancora, quale sia stato il ruolo svolto in questa fase dalla Corte dei conti: mentre nella prima esperienza contrattuale essa ha rapidamente approvato la ipotesi di accordo, nella seconda ha sollevato numerosi rilievi di illegittimità, provocando così una sorta di terza contrattazione, dopo quella già svoltasi .presso la DEP, tra i sindacati e gli enti, e quella successivamente apertasi con il governo. .Con l'effetto di appesantire ulteriormente il già complicato meccanismo della contrattazione.

L'interpretazione giurisprudenziale dei numerosi ricorsi, specie in materia di inquadramento, dà, infine, ragione a quanti opinavano che, oltre alle parti « politiche », anche il giudice .. amministrativo avrebbe' svolto un ruolo di notevole rilievo nella nuova costruzione del rapporto del pubblico impiego. Più in particolare, l'organo giurisprudenziale ha soprattutto contribuito a chiarire la .portata normativa della legge e ad incanalarne taluni effetti sia sgombrando il campo da pregiudiziali (non fondate) questioni di legittimità costituzionale, sia coll'affermare l'immediata precettività di alcune disposizioni, sia, da ultimo, col precisare limiti e modalità di aplicazione delle norme transitorie.

Autori delle singole ricerche sono, rispettivamente, Gino Fiorillo, Marina Gigante, Vanna Palumbo.

2 Così ripartite per anno e perorgano giudicante: nel 1975 due pronunce, entrambe della Corte dei conti, Sezione controllo (n. 1259 e n. 1244/R) che riguardano rispettivamente gli artt. 2 e 31 della Jegge n. 70; nel 1976 le pronunce sono 18, di cui 6 sentenze (rispettivamente 5 dei Tribunali amministrativi regionali ed 1 del Consiglio di Stato), 4 pareri del Consiglio di Stato e 8 deliberazioni della Corte dei conti, Sez. controllo; nel 1977 il numero dei casi è di 26 di cui 18 sentenze (13 dei Tribunali amministrativi e 5 del Consiglio di Stato), 4 .pareri del Consiglio di. Stato e 4 deliberazioni della Corte dei conti, Sez. controllo; nel 1978, su 47 casi decisi, 42 sono decisioni di ricorsi giurisdizionali (di cui 41 definiti dai Tribunali amministrativi ed 1 dal Consiglio di Stato) mentre i

rimanenti 5 consistono in 4 deliberazioni della Corte dei conti, Sez. controllo e i .parere del Consiglio di Stato. Nel 1979 sono state pubblicate 38 decisioni, di cui 36 sentenze (29 dei Tribunali amministrativi e 7 del Consiglio di Stato) e 2 deliberazioni della Corte dei conti, Sez. controllo.

Va, comunque, rilevato che il numero dei casi decisi in sede giurisdizionale è molto basso rispetto a quello dei ricorsi .presentati: ciò sia per la lentezia del procedimento, sia soprattutto perché molti ricorsi sono abbandonati o vengono dichiai-ati inammissibii. Talvolta sono state le stesse Amministrazioni a provvedere sulla materia oggetto del ricorso ovvero a sanare le deliberazioni illegittime (es. ricorsi presentati da associazioni sindacali escluse dagli organismi di controllo e di rappresentanza) -

19 " Vi è pressoché concordanza di vedute sui seguenti punti: la potestà regolamentare degli enti pubblici non è venuta meno con la legge n. 70, nonostante si tratti di enti non rientranti nella tabella allegata alla legge: l'entrata in vigore della legge citata precostituisce nel dipendente una legittima aspettativa, giuridicamente tutelabile, al nuovo assetto del personale, indipendentemente dal momento in cui tale nuovo assetto diventerà effettivamente operante; la legge 70 per essere applicabile, negli ordinamenti dei singoli istituti e per la parte non immediatamente precettiva, comporta un apposito provvedimento di adattamento e di recezione da prendersi nelle forme di legge continuando, in mancanza, ad applicarsi le norme regolamentari in vigore; la legge 70 non è immediatamente applicabile agli enti su cui la regione esercita il controllo o la vigilanza, ma funziona da legge cornice.

Il carattere di norma immediatamente precettiva è stato, altresì riconosciuto per gli artt. 5, 6, 8, 12, 13, 15, 32 e 43 nonché per l'art. 11 solo per quanto riguarda i provvedimenti disciplinari (per il procedimento di irrogazione delle sanzioni occorre, infatti, l'adattamento delle disposizioni vigenti per il personale civile dello Stato, da attuarsi con regolamento organico).

O L'adozione dell'una o dell'altra interpretazione comporta conseguenze giuridiche di notevole importanza: se si propende, infatti, per la natura legislativa del decreto, ne deriva l'inammissibilità del ricorso, proposto contro disposizioni dello stesso, nonché la mancata realizzazione dell'intento di delegificare la materia dello stato giuridico e del trattamento economico dei dipendenti degli enti pubblici non economici cui si applica la legge 70. Si rende inoltre possibile la proposizione di censure di illegittimità costituzionale e, conseguentemente, l'emissione di ordinanze di rimessione alla Corte Costituzionale ove il giudice ritenga la questione rilevante e non manifestamente infondata.

Ciò è escluso nel caso in cui la natura del decreto sia regolamentare: trattandosi di atto amministrativo a carattere normativo, avente come destinatari diretti i singoli enti pubblici (come tale non immediatamente lesivo delle posizioni dei singoli dipendenti), la lesione da esso determinata diverrebbe attuale solo con l'emanazione dell'atto applicativo da parte dell'ente. Pertanto il decreto non è impugnabile autonomamente, ma solo insieme agli atti applicativi, salvo il caso delle disposizioni in grado di provocare in via immediata e diretta una concreta e attuale lesione all'interesse di soggetti determinati.

Parallelamente è inammissibile il ricàrso .presentato contro gli atti applicativi del decreto qualora questo non sia contestualmente impugnato.

Ancora - in tema di competenza - occorre rilevare come spetti al Tsr del Lazio - ai sensi dell'art. 3 della legge 1034 del 1971 - decidere sui ricorsi presentati contro le disposizioni del DPR 411/76 poiché si tratta di un atto emesso da organi centrali dello Stato e di atti di enti pubblici ultra-regionali, la cui efficacia non è limitata territorialmente alla circoscrizione di un unico Tribunale amministrativo regionale.

Le posizioni dei giudici sono, sul punto, variamente caratterizzate: per alcuni il RD del 1926 è legge ordinaria derogabile mediante la previsione di un procedimento particolare per la formazione dell'atto; altri sostengono, invece, che « proprio in quanto mancante, l'elemento consultivo se non consente al decreto "de quo" di autoimporsi come regolamentare, non gli permette d'altra parte di qualificarsi come legislativo: insomma la mancata acquisizione del parere ha carattere neutro' rispetto alla autoqualificazione e involge piuttosto la tematica della legittimità o illegittimità del DPR 411... » (Tsr Piemonte, 16 maggio 1979, n. 258); in questo caso il decreto sarebbe illegittimo come atto regolamentate. Altri, ancora, affermano la natura regolamentare rilevando come unica particolarità il fatto che la disciplina venga formata sulla base di accordi intervenuti con i rappresentanti sindacali del personale interessato: il Tar dell'Umbria (sentenza n. 119 del 1978) rileva, in proposito, che la deroga alla normativa che prescrive il parere del Consiglio di Stato può ricavarsi anche dalla previsione, nella normativa successiva, di un diverso procedimento di formazione della regolamentazione.

Ulteriore elemento, infine, si desumerebbe dal coordinamento degli artt. 28 e 26 della legge 70, nel senso che l'attribuzione all'Esecutivo, con carattere di permanenza, della potestà di emanare norme anche se mediante la prefissione di termini costituisce conferimento di potere regolamentare. il discorso è analogo per tutto il pubblico impiego e viene qui ribadito con il rilievo che « la delegazione degli Enti e le organizzazioni sindacali firmatarie dell'ipotesi di accordo non sono da considerare Autorità emananti a cui notificare il ricorso proposto contro il decreto di recezione » ( Tar Lazio, III, n. 410/77) e con il ritenere manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 28 della legge 70 « nella parte in cui renderebbe obbligatori"erga omnes" contratti collettivi di lavoro, al di fuori delle modalità previste dalla norma costituzionale, per contrasto con l'art. 39 u.c. Cost., in quanto l'indirizzo attuale di /ar precedere da accordi sindacali la determinazione del trattamento normativo ed economico dei pubblici dipendenti non comporta che alla disciplina autoritativa del rapporto si sia sostituito il contratto collettivo nazionale di lavoro: infatti gli accordi sindacali non hanno valore co gente per sé stessi, ma tale valore acquisiscono solo ed in quanto recepiti, trattandosi quindi di atti preparatori per le determinazioni unilaterali della P.A. » ( Tar Abruzzo, L'Aquila, 14 marzo 1979, n. 127).

In questo senso interessante si rivela la decisione del Tar Valle d'Aosta, 14 luglio 1978, n. 43.

O Pertanto, sia l'art. 13 (riguardante l'indennità di anzianità) che l'art. 1.4 (concernente il trattamento pensionistico) sono direttamente applicabili dalla data di entrata in vigore della legge sul riassetto -- 3 aprile 1975 - poiché « il differimento del termine di applicazione della legge medesima previsto dal combinato disposto degli artt. 41, primo comma, e 45, terzo comma, riguarda le materie la cui disciplina è demandata ad altra fonte normativa e non quella direttamente e compiutamente disciplinata per legge ».

il Gli artt. 36-40 della legge 70 contenevano, in. fatti, alcune norme - in materia di ruoli, di personale a contratto, di comandi, di inquadramenti - dettate esclusivamente per il settore della ricerca; alcune di esse, peraltro, erano applicabili soltanto al CNR, al CNEN e all'INFN. 2 Commento' alle disposizioni che disciplinano il rapporto di impiego dei lavoratori degli enti pubblici non economici, supplemento al n. 30 del « Notiziano FIDEP-CGIL », 1976, p. 13.

3 Con questa procedura si è tentato di evitare che - essendo ormai venuto meno quel polo unitario di riferimento costituito dalla DEP - ciascun ente, ritirandosi nell'alveo del proprio ministero di vigilanza e presentandosi isolato dagli altri enti, vanificasse quegli intenti perequativi che erano stati conseguiti in sede di contrattazione nazionale.

14 In effetti la trattativa è stata ab initio, fortemente condizionata circa i contenuti del regolamento organico del personale, dal DPR n. 411/1976 e, per quanto riguarda invece l'ordinamento dei servizi, dallo stato di messa in liquidazione dell'ente: ciò che ha, di fatto, annullato Qgni possibilità di conflitto tra le parti.

5 L'accordo dispone, in materia, tenendo unicamente presente la posizione giuridica formalmente rivestita dal dipendente nel preesistente ordinamento; le tabelle di raffronto (allegato 6) si limitano, pertanto, a stabilire la corrispondenza tra dette' posizioni e le altre previste dal nuovo ordinamento.

Se l'accordo sindacale avesse previsto l'inquadramento del personale sulla base delle mansioni in

concreto svolte da ogni singolo dipendente, avrebbe invaso la sfera di autonomia degli enti, in quanto si sarebbero venuti a creare dei nuovi organici che i singoli enti sarebbero stati obbligati a recepire, senza averli determinati in base alle proprie esigenze. i Dall'esame delle delibere adottate dal Consiglio di amministrazione dell'INPS, sembra che l'Istituto abbia nominato i dirigenti senza aver prima individuato le unità organiche, cui gli stessi avrebbero dovuto essere preposti, facendone coincidere il numero con quello dei funzionari che nel vecchio ordinamento rivestivano la qualifica di Direttore Principale, Direttore Su.periore e Direttore Centrale.

Il Mediante la consultazione dei massimi responsabili dei vari istituti, le riunioni a carattere consultivo dei coordinatori generali dei rami professionali ed infine la possibilità di costituire appositi gruppi di lavoro a tempo determinato per la trattazione di specifici argomenti. ' S. Ristuccia, Vicende e problemi della contratta-

zione collettiva nel parastato dopo la legge n. 70 del 1975, in Amministrare e 'Governare. Governo Parlamento Amministrazione nella crisi del sistema politico, Officina 'Edizioni, Roma 1980, .pp. LXII607.

19 L'eliminazione riguardava il terzo comma dell'an. 1, l'art. 5, l'art. 12, sesto comma, e gli artt.

54 e 55.

20 Oltre agli artt. 5 e 54 il cui ambito di applicazione è stato però ristretto al solo INPS, il DPR 748 ha ripristinato l'an. 12, e il sesto comma dell'an. 18, reso conforme alla legge 70.

11 Sergio Ristuccia, Amministrare e Governare..., cit.