39\queste Ì
a
a
1 980/2° semestre
UN'ILLUSIONE IL GOVERNO DELL'ECONOMIA? 3/« Afferrare Proteo
»:
risposte ad alcune critiche
di Claudio De Vincenti 12/La politica di bilancio in Parlamento: legge finanziaria e procedura regolamentare
di Antonio Malaschini
Da molti anni il dibattito sulle tendenze del sistema economico e sul governo dell'econo mia presenta dei grandi vuoti. Essi risalgono innanzitutto alla stagione della ripresa degli ideologismi nel corso degli anni Settanta, al gusto filologico di una ripresa di lezioni marxiste sostanzialmente retrò, alla dicotomia, tra l'esame delle caratteristiche generali del sistema capitalistico e l'analisi specialistica del mercato (punto su cui di recente ha richiainato l'attenzione Fabio Ranchetti su « Alfabeta »). Inoltre, la frammentazione delle iniziative di ricerca, la impermeabilità progressiva del sistema politico e soprattutto dei par titi di governo ad una riflessione di fondo sui temi dell'economia e delle connessioni fra fenomeni sociali e fenomeni economici, la difficoltà che la sinistra incontra a esprimere un'articolata cultura di governo, sono tutti aspetti di un dibattito che va avanti con forte ripetitività e comunque con l'estemporaneità degli interventi sui giornali: Per questo il contributo che 5 « Quaderni della Rivista Trimcstrale » hanno dato nel 1 980 con il fascicolo Aiferrare Proteo, è un contributo tutto sommato raro e merita le risonanze che ha avuto. per l'impegno a connettere problemi concreti di politica economica a prospettive analitiche di più ampio respiro, per un realismo che non si risolve in sacrificio o rinuncia a formulazioni articolate di proposta. Perciò, al di là di una valutazione di merito delle tesi del gruppo che ha firmato il quaderno (valutazione che sarò op-
2 pori uno compiere in successive occasioni), riteniamo utile o/I rire alcune pagine di questo fascicolo alle repliche di uno dei collaboratori della « Rivista Trimestrale ». Certo, la mancanza di respiro politico nel discorso economico è una delle cause dell'incapacità a costruire un governo dell'economia appena credibile. Un'altra causa è la di//Icile applicazione di strumenti istituzionali fondamentali per una politica consapevole dell'importanza che ha l'uso co/lettivo delle risorse. La riforma del bilancio dello Stato, che è stata realizzata nel 1978 con una legge forse non meditata in tutti i dettagli, soprattutio in relazione all'ambizione degli obiettivi, è stata finora una riforma di applicazione quanto meno laboriosa. L'esperienza parlamentare degli ultimi tre anni ha visto il Parlamento e l'Esecutivo seguire vie contraddittorie e variabili. Non c'è ragione di meravigliarsi se, come è necessario, si ha la consapevolezza che la riforma del processo di bilancio non può non essere una riforma difficile da mettere a regime e comunque in un periodo di tempo non breve. Tuttavia è ormai il momento di ridefinire alcuni punti di questa rifòrma se non si vuole che nell'alternanza delle sperimentazioni e delle confuse, e talora caotiche, esperienze attuative non si faccia strada l'idea di un ritorno a quel tipo di bilancio puramente notarile, neutrale, privo di momenti decisionali importanti e non revocabili per un certo periodo di, tempo che è l'esatto opposto. di qualsiasi, sia, pu re larvale, tentativo di governare alcune fo ndamen tali variabili del sistema economico. Per questo ci sembra necessario seguire attentamènte le esperienze compiute e farne adeguata rassegna critica prima che il processo di riforma si sfilacci irrimediabilmente in sperimentazioni poco meditate.
queste istituzioni 1980/2 0
semestre
Direi/ore:
SERGIO RISTUCCIA
- Condire/tori:
DIREZIONE, 'REDAZIONE E AMMINISTRAZIONE,
GIOVANNI BECHELLONI (responsabile) e MASSIMO BONANNI. Casella 'postale 6199 - 00100 Roma Prati - Telefono 657.054.
Conto corrente postale N. 57129009 - intestato a: postale 6199 - 00100 Roma Prati.
GRUPPo DI STUDIO SU SOCIETÀ E ISTITUZIONI
- casella
« Queste Istituzioni» esce semestralmente in quattro o cinque fascicoli separati di 16-32 pagine ognuno dei quali dedicato ad un solo tema. Un fascicolo
L. 1.800.
Abbonamento ordinario: annuale L. 15.000.
Periocico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14147 (12 dicembre 1972). Spedizione in abbonainento postale - IV gruppo. STAMPA:
Litospes - Roma.
3
((Afferrare Proteo
»:
risposte ad alcune critiche
di Clàudio De Vincenti
Il dibattito sviluppatosi sulla stampa e in diversi convegni e seminari intorno alle tesi di « Afferrare' Proteo », lo studio monografico comparso sui n. 62-63 dei «Quaderni della Rivista Trimestrale » e del quale sono coautore, ' ha investito tanti e tali temi - da quelli riguardanti la strategia generale del movimento operaio e le prospettive della democrazia e della società italiana, alle singole proposte avanzate - che tentarne una sintesi costituisce un compito non facile. Per lo spazio proprio di una nota come questa, mi li'miterò a evidenziare quelli che mi sembrano j filoni di pensiero principali che sorreggono le analisi e le critiche di quanti, dirigenti e militanti politici, amministratori locali, sindacalisti, economisti, giornalisti, sono intervenuti nella discussione. Da un lato quindi assumerò come note ai lettori l'analisi e le proposte di « Afferrare Proteo », dall'altro non potrò soffermarmi su molte questioni sollevate dal dibattito e che pure meriterebbero una attenta riflessione. Può essere utile partire dall'intervento di Giorgio Ruffolo su «la Repubblica ». Dopo aver premesso di condividere la tesi, che attribuisce agli autori del quaderno, che « il capitalismo non è una fortezza da espugnare o una prigione da cui "fuoriuscire" » ma « è una formazione economica e sociale plastica, protei/ orme, profondamente trasformatasi in senso "socialista" 'nell'ultimo secolo, e suscettibile di ulteriori radicali trasformazioni », egli si sofferma 'sulle pro-
poste della « Rivista Trimestrale », e in particolare sul Consumatore collettivo, viste come volte a trasformare ulteriormente il capitalismo in senso socialista correggendolo « dall'interno e secondo la sua logica ». Apro qui una parentesi per richiamare i tratti essenziali che dovrebbero caratterizzare i consumatori collettivi nella propo,sta della « Rivista Trimestrale ». Si tratta di soggetti pubblici che dovrebbero fungere da intermediari tra imprese e consumatori. Essi avrebbero come obiettivo quello di minimizzare l'esclusione dei cittadini dal soddisfacimento dei bisogni, e dovrebbero perseguirlo acquistando beni e servizi dalle imprese per rivenderli ai consumatori finali in modo da rispettare il vincolo di bilancio. Quando il consumatore collettivo intendesse introdurre nuovi beni potrebbe verificarsi per qualche tempo uno squilibrio tra ricavi ottenuti dalla rivendita ai consumatori finali e costi sostenuti per l'acquisto dalle imprese. Se l'intermediario ha correttamente interpretato i bisogni dei consumatori, così che via via le loro 'preferenze si modificheranno a favore del nuovo bene, e se ha previsto correttamente la dinamica dei costi delle imprese produttrici, prima o poi la rivendita del bene consentirà la copertura dei costi di acquisto. Affinché il Consumatore collettivo persegua in modo efficiente il proprio obiettivo, e quindi un eventuale squilibrio ricavi-costi tenda effettivamente a essere riassorbito, è necessario imporre la copertura dello squilibrio (il rispetto quindi del pareggio 'di bilancio), e questa dovreb-
4 bè essere assicurata prevalentemente attraverso l'imposizione fiscale autonoma (a parte cioè gli eventuali trasferimenti dallo Stato ai consumatori collettivi a fini di redistribuzione di reddito e di riequilibrio territoriale). Una parte importante di « Afferrare Proteo » è dedicata a indicare alcune linee essenziali per una riforma dell'intervento dello Stato, e in particolare degli enti locali, che avvii la realizzazione di questi nuovi soggetti pubblici. Ora, Ruffolo ritiene questa proposta particolarmente stimolante ed efficacemente perseguibile, ma ritiene vi sia il pericolo che « Regioni e Comuni, sia pur razionalizzati ed efficienti, diventino fiduciari dei cittadini per i loro acquisti » così da finire « in una specie di microsovietismo burocratico ». « Molto meglio » allora « associazioni e consorzi privati, dotati di servizi di orientamento, assistenza, informazione, ma a partecipazione volontaria e reversibile ». E conclude sostenendo che « un'economia socialista [ ... ] non deve escludere, ma includere il mercato - liberato dall'asimmetria capitalistica tra produzione e consumo — in un sistema più ampio, a tre settori: statale, di mercato e informale », quest'ultimo caratterizzato da « forme nuove di relazioni economiche non valorizzate, basate cioè — entro determinati gruppi associativi — su prestazioni reciproche, volontarie, gratuite ». Un sistema così organizzato, peraltro, « non costituisce un meccanismo autoregolato » ma ha bisogno di una programmazione, seppure diversa da quella del passato (e Ruffolo riconosce come giuste le critiche a questa mosse dalla « Rivista Trimestrale »), e che quindi « non pretenda di sostituirsi o di interferire nel mercato ». Con riferimento a queste osservazioni di Ruffolo, vorrei notare, innanzi tutto, che noi non escludiamo affatto che soggetti associativi privati possano svolgere una funzione importante e innovativa. Tutt'altro.
Pensiamo però che questa funzione non possa sostituire quella dei consumatori collettivi, giacché solo un soggetto dotato della funzione-obiettivo, squisitamente pubblica, della minimizzazione della esclusione dei cittadini dalla soddisfazione dei bisogni può costituire la leva decisiva per superare la asimmetria capitalistica tra produzione e consumo (e in ciò consiste una delle verità da apprendere dalla teoria e dall'esperienza della pianificazione nei paesi socialisti). Non solo, ma proprio l'operare di un tale soggetto sul mercato, creando nuove convenienze, costituisce lo stimolo essenziale aff inché i privati, singoli e associazioni, possano muoversi su strade nuove. Al tempo stesso, il fatto che l'intermediario di cui parliamo sia soggetto alla verifica del mercato, garantisce da ogni rischio di autoritarismo: ove i bisogni non fossero interpretati correttamente dall'intermediario, i consumatori privati si rivolgerebbero direttamente alle imprese. Il consumatore collettivo, insomma, ha il problema di « stare » sul mercato; a questo scopo, infine, dovrà saper trarre insegnamento anche dall'iniziativa privata, dalle sue capacità innovative. In generale, a me sembra che Ruffolo non colga il fatto che, affinché sul mercato la produzione non prevalga più sul consumo, occorre una modifica profonda del modo in cui il mercato funziona e delle scelte che su di esso si fanno, in una parola dei meccanismi allocativi che lo costituiscono. Non a caso egli parla semplicemente di trasformazione del capitalismo e di accettazione della logica propria del mercato capitalistico. Non a caso sente il bisogno di affiancare allo Stato e al mercato un settore informale operante secondo una logica che sembra intraducibile in termini di mercato. Non a caso, infine, affida al peso crescente degli strumenti di una programmazione a più livelli il compito di adeguare le risposte dell'economia alle richieste della società 2 sen-
5 za indicare peraltro le vie di una programmazione che non ricada negli errori del passato). Non è fuori luogo cercare di chiarire in qualche misura l'origine di questi errori. A questo scopo fornirò una definizione di quello che, a mio giudizio, è il modo corretto di intendere la programmazione in una economia basata sul mercato. La programmazione dovrebbe esser volta a coordinare e dirigere, attraverso gli• strumenti di politica economica e di intervento pubblico (così da incidere sul livello di attività, sulla composizione del reddito, sulla sua distribuzione, sulla localizzazione territoriale, ecc.) un meccanismo allocativo certo nel suo insieme non autoregolantesi ma comunque funzionante secondo proprie regole autonome . Come è evidente, però, quando il meccanismo allocativo è quello del mercato capitalistico, una programmazione cosi intesa non è sufficiente a evitare i risultati negativi cui porta, come abbiamo argomentato in «Afferrare Proteo », un simile mercato. Non a caso, prima con la programmazione del centro-sinistra e poi con la programmazione contrattata basata sui piani di settore e sul « controllo degli investimenti », quando si era ormai manifestato il rifiuto delle scelte del mercato capitalistico (e quindi delle sue compatibilità) da parte della classe operaia del nostro paese (come poi da parte di quella degli altri principali paesi capitalistici sviluppati e da parte dei paesi del Terzo Mondo), la programmazione ha avuto una impostazione del tutto diversa. Si è tentato cioè di forzare le scelte degli operatori in modo da non far loro rispettare le convenienze di mercato, giacché queste portavano a conseguenze socialmente inaccettabili. Ma in questo modo, come abbiamo argomentato nel quaderno della « Rivista Trimestrale », 1a programmazione si è esposta a brucianti « rivincite del mercato » che hanno portato a risultati opposti a quelli deside-
rati. Per fare un solo esempio, il sostegno dell'occupazione attraverso la politica di trasferimenti alle imprese ha finito per creare tina serie di imprese decotte, incapaci di assicurare autonomamente l'occupazione e sperperatrici di risorse. La nostra tesi, allora, è che per dare risposta positiva ai problemi posti dalla classe operaia e dalla società più in generale occorre modificare radicalmente il meccanismo aliocativo nel suo complesso ed è per questo che il centro della nostra proposta sta nell'introduzione di nuovi soggetti sul mercato (i consumatori collettivi, il servizio nazionale per il lavoro e l'istituto finanziario dei lavoratori). E' questa anche la via per dare vita finalmente a una programmazione correttamente intesa e non velleitaria. E' per questo, infine, che contrariamente a quanto ci attribuisce Ruffolo, noi pensiamo che la risposta alla ormai manifesta incompatibilità tra esigenze della società e sistema economico dato vada cercata nella graduale fuoriuscita da] capitalismo e nella costruzione (ma su questo tornerò più avanti) di una forma di mercato superiore a quella capitalistica e di un nuovo assetto economico e sociale. Ora, per quanto Ruffolo si ponga il problema della trasformazione dell'economia e della società italiana, non delinea una prospettiva di questo genere, che potremmo chiamare di gradualismo rivoluzionario, ma rimane entro un orizzonte teorico di tipo sostanzialmente riformista seppure problematico e ricco di aperture. Egli resta ancorato infatti a una visione evoluzionistica del processo storico e a una strategia di aggiustamenti progressivi del capitalismo. Alla luce di quanto si è detto fin qui, appare abbastanza contraddittoria la posizione assunta da Eugenio Scalfari nel brillante e, sotto diversi aspetti, stimolante articolo con cui su « Repubblica » ha aperto la discus-
sione sulle tesi di « Afferrare Proteo » Da un lato egli riconosce che il mercato alla costruzione del quale le nostre proposte intendono aprire la strada è ben diverso da « quello che ci fu consegnato da due secoli di capitalismo, dove la forza delle imprese produttrici, quali che siano in concreto le loro dimensioni e la loro compresenza (monopolio, oligopolio, libera concorrenza più o meno perfetta), condiziona comunque lo sviluppo dei bisogni della popolazione consumatrice ». Dall'altro egli afferma che la novità principale del quaderno starebbe nell'indicazione che per superare la crisi economica interna e internazionale la via da percorrere sarebbe quella di « far funzionare il mercato, né più né meno ». Anzi egli si spinge ancora più in là, sostenendo che le tesi della « Rivista Trimestrale », ove venissero fatte proprie dal Partito comunista italiano, Ao condurrebbero a «una vera e propria Bad Godesberg », a una secca rottura nei confronti della propria tradizione rivoluzionaria. Infatti, secondo Scalfari, questa nostra opzione a favore del mercato deriverebbe dalla convinzione che il capitalismo sia « sempre più inafferrabile perché tali sono stati e sono i suoi continui mutamenti da aver perso ormai un profilo definito e riconoscibile. Il capitalismo-Proteo non può essere dunque distrutto in quanto sistema perché di un sistema compiuto e logico non ha più nulla ». Non resterebbe allora per il Partito comunista che acconciarsi a gestire, razionalizzandolo e orientandolo, il mercato esistente. In realtà, come ho mostrato più sopra, la nostra tesi è che per rispondere positivamente alle esigenze poste dalla classe operaia e dalla società più in generale occorre avviare un processo di trasformazione che porti a un mercato, e quindi a un meccanismo allocativo, qualitativamente diverso da quello capitalistico, a un assetto economico e sociale finalmente a dimensione d'uomo.
Una Bad Godesberg dei comunisti, la rinuncia quindi .a perseguire una simile soluzione nell'illusione che le esigenze emerse attraverso lo sviluppo della democrazia siano riconducibili entro i limiti posti dal sistema economico dato, porterebbe a una secca perdita di consenso per il Partito comunista, con conseguenze dirompenti per lo stesso quadro democratico. E' necessario, a questo punto, esaminare meglio la particolre argomentazione con cui Scalfari, in questa occasione, sostiene la necessità di una socialdemocratizzazione del PCI. Egli si richiama, attribuendola agli autori di « Afferrare Proteo », a una impostazione propria di alcune componenti del pensiero filosofico e sociologico recente, secondo la quale il capitalismo non sarebbe definibile come sistema e più in. generale l'analisi scientifica della società non potrebbe proporsi di pervenire a una comprensione generale, a una immagine unitaria del processo sociale. Le immagini unitarie della realtà infatti sarebbero, secondo questa impostazione, inevitabilmente soggettive e arbitrarie, insomma intrinsecamente ideologiche e prive di valore universale. Non resterebbe quindi che espungere programmaticamente dalla riflessione scientifica il momento della sintesi per lasciare solo quello dell'analisi. Entro una simile impostazione, il problema della rivoluzione, del 'trascendimento comprensivo e superatore dell'esistente e della costruzione di una nuova società, non può neanche esser posto, giacché viene esclusa •persino la possibilità di definire la « vecchia » società. Come ha osservato acutamente Piero Pratesi , è proprio questa tesi che gli autori di « Afferrare Proteo » intendono « contrastare e combattere. Anche il mitico personaggio di Proteo, del resto, sfuggiva agli investigatori incerti e petulanti delle sue capacità divinatorie, ma si arrendeva all'interlocutore di qualità ».
7 Senza entrare qui nel merito di complesse questioni di carattere epistemologico, mi limiterò a richiamare alcuni problemi «pratici » che ci inducono a rigettare una impostazione quale quella ora tratteggiata. Si tratta in particolare del fatto che entro un tale orizzonte culturale i discorsi sul superamento del capitalismo e sul socialismo non possono che apparire, come abbiamo osservato nel nostrò studio, discorsi « di sapore donchiosciottesco, privi di un reale contenuto, esprimendo soltanto delle buone intenzioni o, fuori dell'utopia, una esigenza di maggiore moralità nella gestione del potere e di maggiore giustizia distributiva ». Non si può dare di quei discorsi insomma che una versione riduttiva, ma quindi inadeguata di fronte al rifiuto radicale delle compatibilità del sistema dato da parte delle forze sociali quale si è venuto manifestando negli ultimi anni. Questa impotenza apre allora la strada a una tesi interpretativa dalle conseguenze politiche dirompenti per la democrazia e certamente estranee alle convinzioni più profonde di Scalfari, commentatore politico lucidamente progressista. Si tratta della tesi consistente, per riprendere ancora le parole di « Afferrare Proteo », « nel ritenere che un vento di irrazionalità pervada ormai le forze sociali, inducendole a comportamenti dirompenti nei confronti dell'equilibrio generale e miopi, perché alla lunga controproducenti rispetto ai loro stessi obiettivi. Agli intellettuali e ai partiti politici non resterebbe che la scelta tra due sconfortantj alternative: o tentare di ricondurre le forze sociali (i lavoratori) alla ragione, ossia alla accettazione delle regole del giuoco (opportunamente adattate ai tempi nuovi) sui terreni cruciali della distribuzione del reddito e della produttività ; oppure cercare di scoprire via via la razionalità (la "nuova" razionalità) che si cela nel dirompente disordine, in vista di una trasformazione di cui l'esito, però, non è né descri-
vibile né pensabile (e neppure influenzabile) ». Ambedue queste alternative appaiono alla lunga dirompenti per il quadro democratico, la prima perché seccamente incomprensiva dei bisogni emersi nel paese e correlata a un pesante arretramento della classe operaia, la seconda perché subalterna al processo in ,corso, derivante proprio dalla mancata risposta alle esigenze della società, di decomposizione corporativa della società e di involuzione anarchica (e quindi foriera di sviluppi autoritari) del quadro democratico. Di fronte a queste alternative, del tutto sterili rispetto alla soluzione dei problemi posti dallo sviluppo civile del paese, anzi implicanti un vero e proprio salto all'indietro, abbiamo scelto di percorrere una strada del tutto diversa, rigettando, per usare le parole di Pratesi, una simile « condizione di abdicazione della cultura » per tentare invece di afferrare Proteo, di definire il capitalismo e analizzarne la storia e i fallimenti, così da trovare una spiegazione del comportamento delle forze sociali e cercare una risposta in avanti alla crisi di compatibilità tra esigenze della società e sistema economico. Ora, indubbiamente la teoria di Marx costituisce il principale punto di riferimento teorico, una lezione imprescindibile per chiunque intenda percorrere una simile stra(la. Ma appunto una lezione e un insegnamento. da ripensare per andare oltre, non un dogma. Per rimanere al confronto con il filone di pensiero di cui ho descritto sopra l'idea forza, la semplice riproposizione della concezione marxiana del capitalismo e del processo del suo superamento, benché qualitativamente superiore e ben più feconda, non appare oggi sufficiente. Infatti anche il marxismo, come le altre principali concezioni unitarie della realtà sociale 8 incontra alcune importanti difficoltà. Queste
8 si riscontrano sia sui piano della coerenza parando una situazione sufficientemente logica interna sia su quello dell'analisi dello prossima all'uscita dal regno della necessità, sviluppo storico reale. Tra le prime basti avrà posto « tutte le condizioni per l'uscita » ricordare la difficoltà cui va incontro sul dal mercato e dal lavoro salariale 8; poiché terreno logico la teoria del valore marxiana inoltre da questa situazione siamo ancora (cui è sottesa una precisa concezione antromolto lontani, né il capitalismo appare in pologica); tra le seconde, l'indipendenza delgrado di assolvere da solo la sua funzione la dinamica qualitativa e quantitativa dei storica, il problema è quello di « sollecitarbisogni da quella delle forze produttive, malo a svolgerla mediante il ripristino della nifestatasi, soprattutto in questo dopoguerfunzionalità del mercato e dell'impresa » ra, con una esplosione di bisogni del tutto grazie a un nuovo intervento programmaincompatibile con le capacità di risposta del tono e procedendo al tempo stesso a soddisistema economico dato. E' proprio per le sfare alcuni bisogni fondamentali di caratdifficoltà cui va incontro il marxismo, come tere sociale. pure le altre principali analisi basate su una Questa linea - che indica al proletariato immagine unitaria della realtà - difficoltà un compito di supplenza storica nei confronche rendono queste teorie inadeguate a in- ti della borgheria, necessaria affinché il caterpretare quanto sta accadendo e a indipitalismo porti a termine il compito storico care soluzioni - che una posizione di ste- di cui parla Marx - ha portato Napoleoni rile scetticismo quale quella che ho più a formulare alcune proposte, per esempio nel sopra descritto può aspirare ad avere oggi campo della politica industriale, utili e pouna sua presa su uomini e forze politiche. sitive, ma nel suo insieme va incontro a una Che una difesa rigida della teoria marxiana contraddizione irresolubile. Se è vero, come anche Napoleoni riconosce, che la classe opeconduca a proposte inadeguate a risolvere i problemi sul tappeto, può essere esempli- raia ha espresso ormai un rifiuto radicale ficato commentando la posizione assunta da delle regole del capitalismo, come è possibile pensare che tale rifiuto si tramuti in accetClaudio Napoleoni in riferimento ad «Afferrare Proteo ». Il punto centrale della sua tazione? Certo, il passaggio di potere dalla borghesia al proletariato non è irrilevante. critica nei nostri confronti sta nell'affermazione che il mercato è in quanto tale luogo Ma può avere un senso per il proletariato di alienazione e che di conseguenza il sociaun passaggio di potere che non si concretizlismo non può che consistere nella totale zi in contenuti adeguati alle esigenze da eliminazione o comunque nella secca emar- esso poste? Né, d'altra parte, i problemi che ginazione del mercato. « La vera risposta al oggi travagliano i paesi capitalistici svilupproblema E ... ] del bisogno ricco » consiste pati appaiono risolvibili con l'introduzione « nella collocazione del rapporto sociale badi una pianificazione integrale dell'econo. sato sullo scambio di merci in una posimia zione non più centrale ma subordinata, in una società in cui il rapporto tra gli uomini Quanto siamo venuti osservando dà un'idea non sia più, fondamentalmente, mediato dei problemi teorici e politici sul tappeto e dalle cose » '. Poiché, peraltro, una simile della necessità, per pensare il « srnovo » nelle condizioni odierne, per cercare quindi soluzione potrà essere perseguita marxistiuna soluzione superatrice della crisi in cui camente solo quando il capitalismo avrà esaurito « il suo compito storico di svi- viviamo, di un approccio alla teoria marxiana come lezione e non come dogma, di un luppo delle forze produttive, e perciò », pre-
9 suo ripensamento che consenta di fondare su basi più adeguate la prospettiva rivoluzionaria. E' a un tentativo in questa direzione che sono dedicati in particolare il primo e l'ultimo capitolo di «Afferrare Proteo », in cui abbiamo cercato di dare il senso generale, il filo rosso che lega le singole proposte che abbiamo avanzato. Ed è su una delle questioni affrontate in questa parte del quaderno, e sulla quale ci sono state rivolte critiche stimolanti da parte di dirigenti e militanti del Partito comunista, che intendo soffermarmi a conclusione di questa nota. Vorrei premettere che proprio (anche se non solo) da parte comunista sono venuti alcuni degli interventi più costruttivi del dibattito '(pur non essendone mancati di meno costruttivi). D'altra parte è proprio il Partito comunista italiano che, sotto la guida di Gramsci e di Togliatti, ha preso da tempo a intendere il pensiero di Marx e, .isogna aggiungere, quello di Lenin come grandi lezioni, nei confronti delle quali un partito rivoluzionario non può assumere certo un atteggiamento acritico di rifiuto, che tanto arrogantemente viene « chiesto » da improvvisati e interessati « pensatori », ma neanche limitarsi a un'adesione dogmatica. Non è un caso, per limitarmi a un esempio, che proprio un comunista come Achille Occhetto abbia indicato come la novità più importante del quaderno stia « nel porre il problema di una riforma del mercato E ... ] volta a introdurre, nuovi soggetti pubblici, capaci di contrastare la subordinazione del consumo alla produzione, del va]ore d'uso al valore di scambio propria della società capitalistica »". O che, da parte soprattutto degli amministratori locali comunisti, siano venute osservazioni critiche, ma anche indicazioni importanti per migliorare le nostre proposte. I rilievi principali comuni a questi interventi e riguardanti la linea generale presen-
tata nel quaderno, mi sembrano due. Il primo consiste, nelle parole di Gerardo Chiaromonte 12 nell'« impressione che gli autori si schierino decisamente contro ogni idea di programmazione dello sviluppo produttivo e che affidino la possibilità di esercitare una direzione sull'economia solo agli interventi sul mercato ». E Occhetto, a sua volta, parla di un oscuramento del necessario « rapporto tra il mercato, sia pure riformato, e la programmazione, sia pure profondamente diversa da quella fino ad ora sperimentata ». Il secondo rilievo critico' consiste in un interrogativo di fondo. « Il soddisfacimento del bisogno umano ricco », si chiede ancora Occhetto, « può essere favorito solo dall'introduzione di nuovi soggetti pubblici nel mercato che lasciano invariati i rapporti interni alla sfera della produzione? E' il problema, non facilmente liquidabile, del mutamento dei rapporti di produzione ». Ora, « deve essere messo in evidenza, se non si vuole smarrire il disegno rivoluzionario della classe operaia, che esiste un problema di rapporti sociali interno al modo in cui gli uomini entrano in relazione tra loro nel momento della produzione, e che anche questo è E...] un bisogno umano ricco ». Riguardo alla prima critica, credo che quanto ho detto più sopra commentando le osservazioni di Ruffolo sia sufficiente per chiarire che noi non respingiamo per nulla « ogni idea di programmazione dello sviluppo », tutt'altro. Se critichiamo la programmazione velleitaria del passato è per aprire la strada a una programmazione impostata finalmente in modo corretto. E se tanta attenzione abbiamo posto nel quaderno sul problema della trasformazione del mercato è perché riteniamo, come ho detto, che il problema centrale oggi non stia nell'accrescere lo stru'mentario della programmazione ma nel modificare radicalmente il mercato a cui la programmazione deve essere
lo applicata. In un recente articolo su alcuni problemi di programmazione, cui ho già fatto riferimento più sopra, Pierluigi Ciocca distingue acutamente tra strumenti di politica economica e meccanismi allocativi. « I secondi investono la politica economica, o istituzionale, nel momento in cui vengono concepiti, creati o modificati; successivamente vivono, per dir così, di vita propria e la loro efficienza allocativa » va « scissa - opportunamente - dalla politica economica corrente, dipendendo esclusivamente dalla misura della loro rispondendenza al "modello" su cui sono stati costruiti e dalla funzionalità, del modello stesso alle connotazioni e alle esigenze del sistema economico ». « I primi sono utilizzabili, in via continuativa o saltuaria, a fini di politica economica mutevoli nella dimensione quantitativa, temporale, spaziale e talora nello stesso oggetto; il loro dosaggio e il loro stesso uso scaturisce da un processo decisionale ad ogni occasione da ripetere e da rinnovare sulla base di valutazioni "soggettive" dei policy-makers » ' 3. In « Afferrare Proteo » ci siamo concentrati sui meccanismi allocativi perché .solo introducendone di nuovi, capaci di modificare radicalmente il funzionamento del complessivo meccanismo di mercato, si ottiene una situazione in cui gli strumenti della politica economica, coordinati dalla programmazione, possono ottenere i risultati desiderati (sul livello di attività, sulla distribuzione del reddito, sulla localizzazione territoriale, eccetera). In assenza di una simile trasformazione, l'assetto capitalistico del mercato non potrà che produrre risultati opposti a quelli desiderati, e cià anche nel caso in cui la programmazione, uscendo dall 'ambito che le è proprio, cerchi come in passato di dotarsi di strumenti volti a determinare negli operatori comportamenti contraddittori rispetto alle indicazioni del mercato.
Vengo così all'ultima questione su cui intendevo soffermarmi, quella dei rapporti di produzione. La portata del problema va molto al di là delle possibilità di discussione proprie di una nota come questa. Ma qualche accenno che indichi una direzione di ricerca, sbloccando in qualche misura il problema, mi sembra necessaria. Tra l'altro nell'articolo citato, Occhetto stesso dà alcune indicazioni utili per cominciare a guardare questo problema in un'ottica nuova. Per cominciare, vorrei far notare che l'introduzione di nuovi 'soggetti pubblici che consentano di superare l'asimmetria tra produzione e consumo non può essere considerata priva di influenza sui rapporti sociali interni al momento della produzione. Entro la stessa impostazione marxiana, il rapporto di classe trova sì fondamento allo interno della produzione, ma quest'ultima non è che uno dei momenti, seppure quello cui Marx attribuisce il ruolo egemone, del processo economico. In altri termini, i rapporti di produzione che interagiscono con l'insieme dei rapporti sociali, non costituiscono un universo in sé concluso e autosufficiente. Ma c'è di più. Se alla luce dell'indipendenza, manifestatasi in modo particolarmente evidente in questo dopoguerra, tra la dinamica qualitativa e quantitativa dei bisogni e quella delle forze produttive, proviamo a rimettere• in discussione la tesi di Marx circa l'egemonia che in generale la produzione avrebbe sugli altri momenti del processo economico; e se piuttosto parliamo di' una prevalenza della produzione come situazione specificamente inerente alla forma capiialistica del processo economico e dunque come condizione superabile, allora 'un intervento che avvii il superamento della asimmetria tra. produzione e consumo può essere visto come la via maestra per modificare gli stessi rapporti entro la sfera della produzione. In particolare, l'asimmetria tra
11 produzione e consumo che caratterizza il capitalismo può essere vista come la determinante principale di una « situazione in cui », come abbiamo scritto sulla « Rivista Trimestrale », « i capitalisti utilizzano la energia, i muscoli e i nervi dei lavoratori [ ... ] per realizzare esclusivamente il proprio tornaconto »; E' appunto questa situazione che verrebbe meno in un mercato in cui i nuovi meccanismi aliocativi consentono di superare l'asimmetria di cui abbiamo parlato. Ora, non è forse questa una condizione
Comparso 112 settembre 1980 con il titolo Proteo
e il mercato socialista. 2
Cfr. in particolare G. RUFFOLO, Per un approccio scientifico alla democrazia socialista, in « Mondoperaio », n. 10, 1978. Indicazioni in questo senso si trovano, oltre che nel quaderno della « Rivista Trimestrale » più volte citato, in particolare in G. RODANO, Se Proteo si lascia afferrare, in « la Repubblica », 24 settembre
1980 e in P. CIoccA, Strutture creditizie e programmazione, in «Politica ed Economia», n. 2, 1981. ' E. SCALFARI, La Bad Godesberg dei comunisti. in «la Repubblica », 29 agosto 1980.
P. PRATESI, Scal/ari, Proteo e la Bad Godesberg del Pci, in «Paese Sera », 5 settembré 1980. 8
Per esempio, nel campo economico, la teoria neoclassica e quella keynesiana.
C.
NAPOLEONI,
Il capitalismo è duro a morire, in
« la Repubblica », 10 settembre 1980. 8 C. NAPOLEONE, Ma esiste ancora il sistema capitalistico?, in « la Repubblica », 11 agosto 1978.
' Ibidem. Che invece ha costituito in molti paesi arretrati uno strumento decisivò per avviare un rapido processo di sviluppo (si pensi per esempio alle e saitanti conquiste economiche dell'Unione Sovietica dagli anni Venti in poi): I meriti e i limiti della pianificazione richiederebbero una discussione che esula dai compiti di questo scritto. Rinvio quindi a quanto abbiamo detto in Afferrare Proteo, in particolare nel secondo capitolo, e a un precedente articolo comparso sul n. 58 dei «Quaderni della Rivista Trimestrale » con il titolo Note su mercato e 10
movimento operaio. 11 A. OCCHETTO, Afferrare Proteo anche fuori del mercato, in «Rinascita », n. 38, 1980. » G. CHIAROMONTE, Un confronto utile da posizioni diverse, in « Politica ed Economia », n. 2, ottobre 1980. 13 P. CIOCCA, Strutture creditizie e pro grammazio-
ne, cit.
decisiva per avviare un mutamento profondo dei rapporti di produzione? Vorrei concludere facendo osservare che sarebbe paralizzante ragionare, per riprendere un po' polemicamente una frase di Occhetto, ipostatizzando « la forza-lavoro, i rapporti di produzione e la stessa proprietà privata » quali nel capitalismo si 'presentano. Se, come noi pensiamo, è possibile costruire una forma di mercato superiore a quella capitalistica, ciò non sarà privo di conseguenze su questi stessi elementi.
12
La politica di bilancio in Parlamento: legge finanziaria e procedura regolamentare di Antonio Malaschini
L'approvazione della legge 5 agosto 1978, n. 468, relativa alla riforma di alcune norme di contabilità generale dello •Stato in materia di bilancio, ha dato luogo ad un ampio dibatttio in sede sia dottrinale che politica sulle numerose questioni sollevate dalla concreta applicazione delle norme da essa introdotte. Sui quesiti di nàtura contabile che ha posto l'adattamento della nuova disciplina alle norme ordinarie e costituzionali precedentemente in vigore, non vogliamo qui però soffermarci '. Intendiamo invece tornare sui problemi di carattere procedurale che nel corso delle prime esperienze applicative della legge n. 468 sono stati affrontati dal Parlamento 2 Sotto questo profilo la maggiore difficoltà è stata il trovare uno spazio procedurale per quella che è probabilmente la più rilevante novità contenuta nelle nuove norme di contabilità: la cd. legge finanziaria. Tale istituto, previsto dall'articolo 11 della 468, permette al Governo di operare modifiche e integrazioni a disposizioni legislative aventi riflesso sul bilancio del settore pubblico allargato, al fine di adeguare le entrate e le uscite agli obiettivi di politica economica cui si ispirano il bilancio pluriennale e quello annuale. Accanto a questo che possiamo definire il contenuto eventuale del provvedimento (nel senso che il Governo può anche non ritenere necessaria una modifica alla legislazione di entrata e di spesa preesistente), vi è poi un contenuto necessario: la legge fi-
nanziaria deve infatti determinare il livello massimo del ricorso al mercato finanziario, quantificare annualmente la quota delle leggi di spese pluriennali da iscrivere nel bilancio di previsione, indicare i fondi speciali (gli accantonamenti, cioè, 'da preordinare per far fronte agli oneri derivanti da provvedimenti di cui si prevede l'approvazione in corso d'anno). Nel sistema della 468 la legge finanziaria costituisce quindi lo strumento di collegamento, a contenuto innovativo, tra l'assetto della legislazione di entrata e di spesa e l'impostazione del nuovo bilancio, annuale e pluriennale. Si tratta di uno strumento ulteriore per quegli adeguamenti delle grandezze finanziarie che non possono più essere introdotti in sede di predisposizione e approvazione di bilancio, ma necessitano ora di una previa sanzione legislativa: si tratta di uno strumento di impostazione in limine, cui spettano decisioni concettuali e strutturali sulle dimensioni del bilancio. E' questa l'anima tecnico-giuridica della legge finanziaria che cerca di aprire nuovi spazi e possibilità operative alla decisione di bilancio, senza eludere la ratio del divieto posto dal terzo comma dell'articolo 81 della Costituzione, norma questa che costituisce l'elemento a partire dal quale dottrina e giurisprudenza contabile hanno costruito il carattere c.d. formale delle leggi di bilancio . E' indubbio quindi che siamo ormai davanti ad un sistema di documenti di bilancio che si presenta con una sua sufficiente omogeneità,
13 articolandosi in un bilancio annuale, bilancio pluriennale, legge finanziaria e, vogliamo aggiungere, relazione previsionale e programmatica. In questo quadro la legge finanziaria, pur restando fonte dotata delll'ordinaria forza e valore di tutte le a'tre, riceve una collocazione sistematica che le fornisce indubbiamente una valenza particolare. Come svilupparne allora l'esame in un quadro regolamentare che continua a privilegiare invece il bilancio, circondandolo di una serie di garanzie che vanno dalla riserva di Assemblea, alla rigidità nella presentazione degli ordini del giorno e degli emendamenti, ìlle modalità di discussione in Aula? Se il momento centrale della manovra si sposta sulla finanziaria, quale sarà il suo rapporto con il bilancio annuale? E che valore ha il permanere di garanzie procedurali solo su di uno strumento ormai depotenziato? A queste domande il Parlamento ha dovuto trovare risposte sotto l'incalzare di scadenze temporali e politiche che non hanno sinora permesso un esame di ampio respiro delle questioni sollevate . Questioni rese più complicate dalla necessità di ricordare costantemente come, al di sopra della legge n. 468, esiste un articolo 81 della Costituzione che stabilisce parametri, specialmente nei suoi terzo e quarto comma, di una certa rigidità. La strada poi seguita dal Governo di inserire nel progetto di bilancio le modifiche alla legislazione sostanziale proposte con la legge finanziaria (decisione parzialmente mutata solo quest'annp con il bilancio 1981) ha reso più difficile finora una decisione rigorosa nel sicuro rispetto della Costituzione. Vediamo comunque come concretamente il Parlamento abbia risolto il problema dell'esame dei documenti contabili nelle prime applicazioni della legge n. 468.
iL PRECEDENTE DEL
1976
Di scarsa utilità fu l'esperienza acquisita con il disegno di legge Senato n. 911, che, presentato il 30 settembre 1976 (ancor prima, quindi, di quello Senato n. 1095, che sarebbe poi divenuto la legge n. 468), cercava di anticipare i probabili contenuti della legge finanziaria. Accanto a norme di carattere contabile venivano infatti proposte modifiche alla legislazione sostanziale di entrata e di spesa da riportare poi in bilancio. Il provvedimento venne assegnato alla 5 Commissione permanente (Bilancio e programmazione economica), in sede referente, previo parere delle sole Commissioni competenti in base alle norme proposte nel disegno di legge. Unica circostanza di un certo rilievo fu l'opinione espressa dalla Conferenza dei capi gruppo del Senato circa l'opportunità di una sua approvazione anteriore a quella del bilancio dello Stato 6 . L'iter proseguì quindi con una certa tranquillità e il provvedimento venne approvato definitivamente dalla Camera dei deputati il. 15 dicembre 1977, con largo anticipo rispetto al bilancio dello Stato approvato, dopo la concessione dell'esercizio provvisorio, il 21 aprile 1978.
L'ESPERIENZA DEL
1978-79
Diversa invece si manifestò la situazione in occasione della prima vera legge finanziaria, presentata dal Governo, nel rispetto della allora recente legge 5 agosto 1978, n. 468, il 30 settembre dello stesso anno insieme al Bilancio dello Stato (precisiamo che d'ora in avanti useremo il termine « bilancio » in senso improprio, comprendendovi, ove non specificato, sia i bilanci annuali che quelli pluriennali). Legge finanziaria e bilancio vennero assegnati entrambi all'esame della 5° Commis-
(
14 sione permanente, previo parere di tutte le rimanenti Commissioni. Nessun problema, naturalmente, per l'assegnazione del bilancio. Critiche furono invece avanzate sotto il profilo dell'asserito « spossessarnento operato ai danni delle altre Commissioni permanenti dall'accentramento in Commissione bilancio dell'esame della finanziaria. Pur se comprensibili, tali critiche non apparvero però fondate. Si poteva anzi vedere in esse un appunto rivolto più al Governo (che aveva inserito nel provvedimento le materie più disparate) che alla Presidenza dell'Assemblea, la quale si era giustamente preoccupata di ricercare nell'ambito specifico di competenza della 5' Commissione, « programmazione », l'alveo in cui far rientrare 1 'eterogeneo materiale predisposto dal Governo. A ciò spinto, anche, dal motivo costituito dalla stretta connessione logica e formale che legava concettualmente legge finanziaria e bilancio dello Stato 7 JI 24 ottobre 1978, la Giunta per il Regolamento della Camera dei deputati deliberò il seguente parere: « La Giunta esprime all'unanimità l'avviso che si debba procedere ad una discussione congiunta dei due progetti ed alla votazione sul progetto di legge finanziaria, rinviando la votazione sui progetto di legge di bilancio al momento in cui il primo sia già stato approvato dal Senato in via definitiva». .
In ottemperanza a ciò, la 5° Commissione termirò l'esame congiunto dei provvedimenti il 29 novembre e l'Aula, il 6 dicembre, ascoltò su di essi, al termine della discussione generale, le repliche congiunte del relatore e del Governo. Il 7 dicembre venne approvata la legge finanziaria, essendo stato invece rinviato l'esame degli articoli e la votazione finale del bilàncio. Il Senato ricevette il provvedimento il 12 dicembre: assegnato alla Commissione bilancio, venne da questa approvato il 15 ed il 18 dall'Aula. Concesso quindi l'esercizio
provvisorio, il bilancio sarebbe poi stato tranquillamente approvato il 28 febbraio 1979 dalla Camera e il 27 marzo dal Senato. Un primo dato è subito evidente e venne infatti da più parti posto in rilievo: l'esiguità del tempo rimasto al Senato rispetto alla Camera per l'esame della legge finanziaria, e la « disparità di trattamento » delle due Camere nell'esame dei disegni di legge. La decisione adottata dalla Giunta per il Regolamento della Camera di far procedere parallelamente i due provvedimenti, pur andando nella giusta direzione di un esame complessivo dei documenti di bilancio, privilegiava quello dei due rami del Parlamento che avesse iniziato la discussione congiunta rispetto all'altro, che non avrebbe invece potuto procedere a tale esame congiunto dovendosi limitare ad approvare la legge finanziaria onde consentire al primo ramo l'esame degli articoli e il voto finale sul bilancio ivi accantonato. Cogliendo il senso della diffusa insoddisfazione relativa alla difficoltà di un esame approfondito di tutti i documenti da parte delle due Camere, venne auspicato al Senato dal , ministro Pandolfi8 che un esame approfondito dei provvedimenti in questione si svolgesse ad anni alterni in ciascuno dei due rami del Parlamento. Proposta questa che andava nel senso di quanto già sostenuto alla Camera dall'onorevole Spaventa , relativamente alla necessità di una vera e propria sessione parlamentare dedicata all'esame dei documenti di bilancio, con una organizzazione dei lavori che cercasse di concentrare sull'argomento l'attenzione completa delle Commissioni e dell'Aula. Ribadita da più parti venne poi la critica al Governo per la presentazione di un bilancio che già scontava i e dava quindi per approvate, le norme semplicemente proposte con la legge finanziaria,
15 IL BILANCÌ0
80
Nonostante l'esperienza acquisita, ancora più intricato fu l'iter parlamentare della legge finanzaria e del bilancio per il 1980. Presentati al Senato il 30 settembre 1979, vennero assegnati all'esame in sede referente della Y Commissione permanente, previo parere di tutte le rimanenti Commissioni. Anche in questa occasione il Governo predispose un bilancio che scontava anticipatamente le modifiche proposte con la legge finanziaria. A seguito delle difficoltà riscontrate in Commissione nell'esame di un provvedimento accusato da più parti di essere una vera e propria legge omnibus, il Governo, consapevole ormai di non poter evitare la scadenza dei termini costituzionali di approvazione del bilancio, annunciò il 10 dicembre la presentazione della richiesta di esercizio provvisorio. La Commissione sospese, pertanto, l'esame della legge finanziaria. L'esercizio provvisorio, approvato dal Senato il 13 e dalla Camera il 20 dicembre, assunse un contenuto abbastanza nuovo. Sposando la tesi della necessaria approvazione del nucleo essenziale della legge finanziaria prima del 31 dicembre 0, nell'articolo i del provvedimento venivano determinati il livello massimo di ricorso al mercato finanziario, gli importi da inscrivere in bilancio in relazione alle autorizzazioni 'di spesa richieste da leggi a carattere pluriennale, nonché le voci da inscrivere nei fondi speciali. Si autorizzava quindi l'esercizio provvisorio fino al 30 aprile. Sanata in questo modo la situazione contingente, il 30 gennaio 1980 la Commissione riprese l'esame della legge finanziaria per terminarlo il 28 febbraio. Contestualmente, ma non congiuntamente, la Y Commissione permanente diede inizio all'esame del bilancio dello Stato per terminare anch'essa il 28 febbraio. La discussione congiunta sui due provvedimenti, che non aveva avuto luogo in Commissione, si svolse però in Aula fino alla
fase delle repliche dei relatori e dei rappresentanti del Governo. L'Assemblea approvò quindi gli articoli e il testo complessivo della legge finanziaria il 7 marzo (dopo un brevissimo rinvio in Commissione). La Camera iniziò in Commissione l'esame della finanziaria il 20 marzo, congiuntamente al preesame del bilancio, di cui all'articolo 120, terzo comma, del proprio Regolamento. Si ricorda che il bilancio attendeva ancora l'approvazione definitiva da parte dell'Aula del Senato e si richiama l'atten-. zione sul fatto che il preesame sia iniziato alla Camera solo dopo la trasmissione della legge finanziaria da parte del Senato. Il 27 marzo la Commissione terminò l'esame della finanziaria, rinviando quello degli articoli e del testo definitivo del bilancio. Approvata con modifiche dall'Assemblea il 21 aprile, la legge finanziaria tornò al Senato che il 23 la 'accolse definitivamente, approvando così nella stessa seduta, ma in diversi punti dell'ordine del giorno, il bilancio dello Stato. Il giorno successivo, la 5.' Commissione permanente della Camera approvò articoli e testo del bilancio, licenziato poi dall'Aula il 28 aprile. Unico tentativo operato per cercare di far luce su una situazione che ad un certo punto sembrò addirittura puntare sulla concreta possibilità di non approvazione del bilancio dello Stato nei termini costituzionalmente previsti, fu un parere della Giunta per il Regolamento della Camera dei deputati del 18 marzo 1980. Riteniamo opportuno riportarlo nella sua integrità: « In considerazione delle caratteristiche della legge finanziaria, che nel nuovo sistema di contabilità pubblica, introdotto con legge 5 agosto 1978, n. 468, non solo costituisce il necessario presupposto normativo de!la legge di bilancio ma fa con questo sistema, fissandone le fondamentali coordinate finanziarie e determinandone quindi le scelte più significative, la Giunta ritiene che si
16 debbano adeguare le norme regolamentari che disciplinano le procedure d'esame del bilancio all'intervenuta riforma della contabilità di Stato e si riserva di predisporre la formulazione delle relative proposte di modifica. In attesa delle necessarie modifiche regolamentari, allo stato, di fronte all'obbligo costituzionale di provvedere alla deliberazione sui bilanci con i necessari presupposti normativi, la Giunta: ritiene che la Camera debba procedere alla discussione e votazione del disegno di legge finanziaria anche in presenza di una crisi di Governo; richiama la precedente decisione del 24 ottobre 1978 sulla necessità di procedere ad una discussione congiunta dei due disegni di legge. In questa occasione, ovviamente - intervenendo la Camera in seconda lettura - la discussione congiunta si limiterà alla fase 'dell'esame preliminare nelle Commissioni attravrso la utilizzazione 'dello strumento del "preesame", esteso nella circostanza anche all'esame generale da parte della Commissione Bilancio; esaurita questa fase, le Commissioni concluderanno l'esame della sola legge finanziaria, rinviando la conclusione dell'esame del bilancio al momento in cui il relativo disegno di legge sarà trasmesso dal Senato e quindi loro formalmente assegnato: segnala l'opportunità che nelle presenti circostanze si seguano per l'esame del disegno di legge finanziaria le stesse procedure previste per il disegno di legge di bilancio dagli articoli del capo XXVII del Regolamento ». Vi sono in questo parere alcuni punti che sembrano meritare una particolare sottolineatura. Innanzitutto, si ribadisce che il rispetto dei termini costituzionalmente previsti prevale sulla stasi dei lavori parlamentari tipica delle crisi di Governo. Significa-
tivo è però il fatto che l'approvazione della legge finanziaria sia inclusa tra questi adempimenti necessari, riconoscendo così ad essa il valore di presnpposto sistematico al bilancio dello Stato. Questo riconoscimento conduce quindi alla necessità di una discussione congiunta, dei due documenti, sia 'pure in questa occasione con il temperamento costituzionale del preesame del bilancio di cui all'articolo 120, terzo comma, 'del Regolamento della Camera. E' opportuno a questo punto ricordare come i problemi posti dal contemporaneo esame di legge finanziaria e bilancio di ciascun ramo del Parlamento siano oggi in parte superati dalla decisione adottata dal Governo per il 1981 di presentare un bilancio che non sconti già le modifiche proposte con la finanziaria. Ciò può permettere con maggiore tranquillità un esame parallelo dei provvedimenti (compresa eventualmente la necessaria nota o provvedimento di variazioni), in entrambi i rami del Parlamento, salva sempre la necessità di una definitiva approvazione della legge finanziaria cronologicamente antecedente al bilancio. Ultimo punto di estremo interesse nella decisione in esame è quello che estende alla legge finanziaria tutte le procedure previste dal Regolamento per il bila'ncio ". Ciò costituisce, e si pensi in modo particolare al filtro così posto alla proliferazione indiscriminata di emendamenti in Aula, un notevole passo in avanti nel processo di razionalizzazione dei documenti contabili. ALCUNE PROPOSTE
Tenendo quindi presente sia la prassi applicativa che le osservazioni fatte nel corso delle prime due applicazioni delle norme previste dalla legge n. 468 (nonché le nuove modalità di redazione adottate questo anno dal Governo nella presentazione del bilancio a legislazione vigente), possiamo ora
17 avanzare alcune proposte ricostruttive, che servano di base ad una discussione sull'adeguamento delle norme regolamentari alla nuova disciplina. 1) Assegnazione congiunta di bilancio, legge finanziaria, rendiconto e relazione previsionale e programmatica: alle Commissioni 5° e 6° riunite; ad una « Commissione speciale per l'esame dei bilanci dello Stato », costituita ad inizio legislatura. La Commissione speciale dovrebbe - essere composta dal numero minimo di senatori necessario per garantire la presenza di tutti i Gruppi parlamentari; di essa dovrebbero far parte non solo il Presidente, ma gli interi Uffici di Presidenza delle Commissioni bilancio e finanze; ancora, dovrebbero farne parte i r& latori permanenti al bilancio delle varie Commissioni permanenti (v. punto 3). Tra le due soluzioni proposte, questa della Commissione speciale sembra da preferirsi. Questa ipotesi sconta la presentazione di un bilancio strutturato secondo il tradizionale assetto a legislazione vigente, come del resto è avvenuto con il bilancio 1981. Nel caso di una con temporanea presentazione di una nota di variazione, al fine di integrare legge finanziaria e bilancio a legislazione vigente, anche tale nota andrebbe contestualmente assegnata. Qualora il provvedimento di variazioni venisse invece presentato successivamente lo si potrebbe assegnare: a) anch'esso, sia pure in ritardo, al nuovo organismo; b) seguire la prassi tradizionale e deferirlo alla 5° Commissione permanente. 2) Entro 20 giorni dalla presentazione dei documenti indicati al punto i (termine questo indispensabile per garantirne la stampa ed una previa conoscenza) si svolge in Asemblea una discussione per fissare, con apposito ordine del giorno, i criteri ml ormatori a cui la Commissione speciale (o natu-
talmente le Commissioni 5° e 6°) dovrà attenersi nella formulazione del testo (v. art. 36, 2° cornma, Reg. Sen.). Il dibattito potrebbe avere inizio con comunicazioni del Governo e concludersi con un ordine del giorno vincolante per la Commissione speciale e per le Commissioni di merito; ordine del giorno che dovrebbe essere ufficialmente trasmesso dalla Presidenza a tutte le Commissioni. Il Presidente dovrebbe avere la possibilità di far garantire il rispetto da parte delle Commissioni delle decisioni adottate con l'ordine del giorno. Ciascuna Commissione permanente, investita dell'esame dei provvedimenti in sede consultiva, inizia il proprio esame immediatamente dopo la conclusione della discussione in Assemblea di cui al punto 2). Comunica il proprio rapporto scritto e gli eventuali rapporti di minoranza alla Commissione di merito entro 7 giorni dal termine della suddetta discussione in Assemblea. I relatori dei rapporti delle Commissioni sono tenuti a partecipare alle sedute della Commissione di merito, senza diritto di voto, al fine di illustrare i rapporti da loro presentati e gli eventuali emendamenti accolti dalle Commissioni. I relatori stessi possono partecipare alle altre sedute. I rapporti sono quindi allegati alla relazione generale della Commissione di merito. Potrebbe anche ipotizzarsi una qualche istituzionalizzazione di questo « relatore », prevedendone la nomina ad inizio legislatura e corresponsabilizzandolo alla trattazione in Commissione di tutte le questioni di bilancio inerenti alle tabelle del ministero da lui seguito. Ciò garantirebbe alle varie Commissioni un flusso 'più regolare di notizie ed una maggiore chiarezza in materia di bilancio dei ministeri. La Commissione di merito (ripetiamo, la speciale » o 5° e 6° riunite) esamina i documenti di cui al punto 1) ed approva la legge finanziaria, il bilapcio e il rendiconto,
18 esaminando altresì la relazione previsionale. Su tutti i documenti si svolge un'unica discussione generale, alla presenza dei ministri finanziari. Per quanto riguarda ordini del giorno ed emendamenti valgono le norme di cui agli articoli 127 e 128 del Regolamento del Senato, estese naturalmente anche alla legge finanziaria. Ciò sia per quanto riguarda le modalità di discussione in Commissione, che per i limiti alla loro presentazione in Au1a E' questa, del resto, la prassi già seguita alla Camera in occasione della discussione della legge finanziaria e del bilancio 1980 (v. decisione Giunta Regolamento Camera 18 marzo 1980). In sede di discussione in Assemblea si possono .prospettare alcune ipotesi: a) una discussione generale congiunta, seguita dall'approvazione degli ordini del giorno, dagli emendamenti e dagli articoli rispettivamente della legge finanziaria, del bilancio e del rendiconto. Le linee generali della discussione potrebbero rimanere quelle di cui all'attuale articolo 129 del Regolamento del Senato; b) una limitazione della discussione generale. Si potrebbe cioè ritenere quest'ultima un doppione di quella di cui al punto 2). L'esame in Assemblea avrebbe quindi inizio con una discussione limitata ad un oratore per Gruppo, salvi i diritti dei dissenzienti; seguirebbero gli ordini del giorno presentati alla legge finanziaria, i relatori, il Governo, gli emendamenti, gli articoli, la votazione finale e quindi si passerebbe al bilancio, per concludere •poi con il rendiconto. Per quanto riguarda la nota di variazioni, resa appunto necessaria dal fatto che il bilancio non sconta le modifiche proposte dalla legge finanziaria, una soluzione sarebbe quella (qualora naturalmente venisse presentata ed esaminata insieme agli altri documenti) di sospenderne l'approvazione fi-
no a quando non sia stata approvata definitivamente la legge finanziaria, in modo da poterla modificare in base ad eventuali emendamenti apportati dall'altro ramo del Parlamento alla finanziaria stessa. Si trasmetterebbero quindi all'altro ramo: legge finanziaria, bilancio e rendiconto. Nell'ipotesi che nessuna modifica veni5se apportata dall'altra Camera a bilancio e a legge finanziaria, sucessivamente all'approvazione definitiva di quest'ultima, il primo ramo trasmetterebbe all'altro la nota di variazioni con le eventuali modifiche rese necessarie dai mutamenti subiti dalla finanziaria successivamente alla sua presentazione. L'altra Camera approverebbe quindi definitivamente nota di variazione e bilancio. Analogamente si procederebbe se la seconda Camera rinviasse la legge finanziaria alla prima; quest'ultima esaminerebbe prima la finanziaria e una volta approvatala, licenzierebbe, con le dovute modifiche, la nota di variazioni per trasmetterla all'altro ramo, per la definitiva approvazione, congiuntamente al bilancio. Altra ipotesi, probabilmente più semplice e tale da garantire maggiore chiarezza all'esame dei vari provvedimenti è invece quella di far emendare di volta in volta la nota di variazioni in base alle modifiche apportate alla finanziaria e di far procedere sempre parallelamente i due provvedimenti. Le proposte sopra avanzate privilegiano l'ipotesi della prima lettura dei vari documenti di bilancio da parte di una delle due Camere. Si ,potrebbe ipotizzare che la Camera che esamini i provvedimenti in seconda lettura; pur mantenendo procedure analoghe a quelle precedentemente indicate, riduca della metà tutti i termini. Ciò andrebbe in direzione di un'alternanza nell'esame approfondito dei bilanci, da più parti auspicato, senza però spossessare in nessun modo il diritto di ciascun ramo del Parlamento di pronunciarsi in piena autonomia sui vari provvedimenti.
19 Nella prospettiva sopra indicata, andrebbe valutata con molta cautela la possibilità di utilizzare il c.d. « pre-esame » dei singoli stati di previsione da parte delle Commissioni competenti per materia di quella Camera cui i provvedimenti di bilancio non sono stati presentati (v. art. 120, 30 comma, Reg. Camera). Ciò in quanto l'idea che sottintende le ipotesi che stiamo avanzando è quella di un esame il più possibile complessivo .ed unitario di tutti i documenti di bilancio. Il « pre-esame » andrebbe pertanto esteso dai singoli stati di previsione all'esame generale del bilancio ed alla stessa legge finanziaria. Il vantaggio di queste operazioni sarebbe naturalmente quello di una prevedibile riduzione dei tempi di esame in seconda lettura dei vari provvedimenti. Tra gli svantaggi può essere annoverato quello del rischio di pronunce contrastanti (e contemporanee) delle due Camere su di uno stesso oggetto. Potrebbe essere però considerato opportuno lasciare le Commissioni stesse libere di decidere se operare, di anno in anno, il pre-esame. Ove dall'andamento della discussione emergesse l'impossibilità di approvare entro il 31 dicembre l'insieme dei documenti di bilancio, sarebbe possibile ipotizzare due soluzioni: a) concedere l'esercizio provvisorio in base al bilancio a legislazione vigente presentato. Questa appare la soluzione più semplice e corretta, qualora il Governo prosegua nella prassi adottata per il 1981 di non inserire nel bilancio le modifiche proposte con la contestuale legge finanziaria. Nell'esercizio provvisorio potrebbero quindi essere inserite anche le indicazioni contenute nell'art. i della legge 24 dicembre 1979, n. 647 (Autorizzazione all'esercizio provvisorio per l'anno finanziario 1980), relativamente ai fondi speciali, al ricorso al mercato, e alle quote per le spese pluriennali; h) concentrare la discussione sul nu-
cleo minimo della legge finanziaria cercando di approvarlo prima dell'inizio del nuovo anno finanziario. Tale nucleo essenziale potrebe essere identificato con quello indicato nell'esercizio provvisorio sopra riportato. La rimanente parte della legge finanziaria rimarrebbe come normale provvedimento di entrata e di spesa ed una volta approvata, con note o provvedimenti di variazione successivi, si potrebbe .provvedere a tradurre le misure da essa introdotte in termini contabili, nel quadro naturalmente già determiminato con il nucleo essenziale della manovra. Sarebbe assai opportuno che in occasione dell'esame dei provvedimenti di bilancio, le Camere concentrassero su di essi tutta la loro attività. Ciò al fine: 1) di impegnare a pieno ritmo il Parlamento in una consapevole attività di indirizzo economico, realizzando una vera e propria « sessione di bilancio »; 2) di evitare che durante l'esame dei suddetti provvedimenti vengano approvate dall'uno o dall'altro ramo del Parlamento norme che si pongano al di fuori della manovra presentata dal Governb e all'esame delle Camere, e tali da modificare in modo più o meno rilevante il quadro contabile, e quello economico. Eccezioni potrebbero essere naturalmente quelle derivanti da adempimenti di carattere costituzionale. Ci si rende però conto della estrema difficoltà di operare concretamente la scelta sopra indicata: si potrebbero tuttavia individuare strumenti regolamentari che diano al Presidente la possibilità di intervenire concretamente per un acceleramento dell'esame dei provvedimenti finanziari (ad esempio chiusura anticipata della discussione sul bilancio e legge finanziaria che passi anche eventualmente attraverso, in un momento naturalmente precedente, la forzata iscrizione all'ordine del giorno dell'Assemblea di tali documenti).
In materia si vedano: G. PASSALACQUA, Il bilancio dello Stato, un istitu-
to trasformato, in « Rivista trimestrale di Scienza dell'Amministrazione a, n. 1, gennaio-marzo 1978. V. BARATTIERI e S. GAMBALE, Il nuovo sistema della contabilità pubblica, in « Bancaria », n. 9, 1978; P. DE IOANNA e A. MoNoRcHIo, Le nuove procedure di contabilità e il bilancio dello Stato, in «Democrazia e diritto », n. 3, 1978; A. BARETTONI ARLERI, Contabilità di Stato, in « Legislazione economica », settembre 1977-agosto 1978;
P. Ricci, Riforma del bilancio e riforma dell'amministrazione, in « Rivista della Corte dei Conti a, maggio-agosto 1978; PEREZ, La riforma del bilancio dello Stato e la legge n. 468 del 1978, in « Rivista trimestrale di diritto pubblico >?, n. 1, 1979; G. SALERNO, La nuova legge di contabilità, in « Diritto e società», n. 1, 1979; M.L. SEGUITI, La legge finanziaria nel trittico dei
documenti previsionali: spunti di configurazione dommatica e di problematica interpretativa, in «Rivista della Corte dei Conti », gennaio-aprile 1979; G. CAIANELLO, Aspetti della politica di tesoreria nella recente ri/orma della contabilità di Stato, in « Rivista della Corte dei Conti », gennaio - aprile 1979; RIsTuccIA, Il Parlamento nel processo di bilancio' dopo la legge n. 468 del 1978, in « Rivista tnmestrale di diritto pubblico a, n. 3, 1979; U. BRAICO, I bilanci dello Stato e degli Enti del
settore pubblico allargato: una sintesi dei lavori parlamentari della legge 5 agosto 1978, n. 468, in « Il Foro amministrativo », n. 5, maggio 1979;
Alcuni problemi del controllo della finanza pubblica, alla luce della legge di riforma n. 468 de 1978, Conferenza tenuta nel giugno 1979 L. SPAVENTA,
presso l'Associazione Nazionale Aziende Ordinarie di Credito; A. MALASCHINI, Legge finanziaria e procedura parlamentare, in « Diritto e Società a, n. 3, 1979; M . T. SAL'EMINI, La politica di bilancio nella legge 468, in Il Tesoro e la politica di bilancio, Officina Edizioni, Roma 1979; S. RISTLJCCIA, L'attuazione della ri/orma del 'bilancio, in « Politica ed Economia», n. 5, 1979; P. DE I0ANNA, Legge finanziaria e approvazrone del
bilancio, in « Democrazia e diritto », n. 1, 1980; P. DE IOANNA, La decisione del bilancio 1980: un appuntamento mancato per il Governo e il Parlamento, in « Città e Regione a, n. 4, agosto 1980. 2 Si richiama in proposito, A. MALASCHINI, Legge finanziaria..., cit. Così P. Du IOANNA in La decisione di bilancio 1980..., cit. Sole significative eccezioni sono un'articolata pronuncia della Giunta del Regolamento della Camera dei deputati del 18 marzo 1980 e la istituzione presso il Senato di un « Comitato di studio sui problemi derivanti dalla legge 5 agosto 1978, n. 468 a. Il disegno di legge n. 1095 venne presentato dal ministro 'Stammati il 16 gennaio 1978. C Resoconto delle Commissioni del Senato dell'8 novembre 1977, 5 Commissione.
Su questo punto v. MALASCHINI, Legge finanzia-
ria..., cit., p. 595.
Resoconto della 53 Commissione del Senato, 15 dicembre 1978. » Resoconto Aula della Camera dei deputati, 5 d'icernbre 1978. ° P. DE IOANNA, La decisione di bilancio 1980..., cit., p. 83. Il V. Regolamento della Camera dei deputati, Capo XXVII e Regolamento del Senato in particolare agli articoli 127, 128 e 129.