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testit luzioni 1981/2 ° semestre

GOVERNO MITTERRAND E POLITICA DELL'AMMINISTRAZIONE

La legge sul decentramento amministrativo e la regionalizzazione di Marco Cammelli

Il progetto di legge Defferre

Il 12 settembre 1981 l'Assemblea nazionale francese ha approvato, con 329 voti favorevoli e 129 contrari, il progetto Defferre intitolato « diritti e libertà dei comuni, dei dipartimenti e delle regioni ».

Si tratta di un intervento assai ampio e complesso il cui commento non può che essere, in questa sede, « a prima lettura ». Intanto l'ambito e il carattere di queste riflessioni sono di per sé limitate. In secondo luogo si tratta di un testo ancora non definitivo (essendo stato inviato all'esame del Senato ed essendo molto probabilmente destinato, per il carattere di quest'ultimo e per il sistema costituzionale francese, ad una ulteriore lettura dell'Assemblea). La cosa è tutt'altro che irrilevante visto che già si sono avute profonde modifiche rispetto all'originario disegno di legge governativo, che in materia istituzionale (malgrado precedenti francesi contrari) di solito si evita di procedere a colpi di maggioranza e che la complessità dei testo potrà consigliare più meditati aggiustamenti.

L'osservatore italiano deve poi tenere conto, e si tratta del terzo ordine di rilievi, che il progetto in esame non riguarda solo le regioni (come in Italia si è spesso affermato).

Il titolo, già ricordato, chiarisce infatti che sono in gioco anche comuni e dipartimenti mentre l'esame del testo mette in luce quanto risulti profondamente e direttamente in-

2 vestita l'intera area locale delle amministrazioni pubbliche (quella statale ., compresa). Questo significa, in parole semplici, che si dilata enormemente anche la rete' dei riferimenti (espressi o impliciti) operati da questo testo ad altre leggi o normative preesistenti, non sempre conosciute ma determinanti per apprezzare con precisione le caratteristiche del testo esaminato.

Due, in particolare, sono gli elementi senza i quali il disegno apparirebbe incomprensibile o distorto; la forte organizzazione prefettizia dell'amministrazione periferica e la pluridecennale esperienza di piano avutasi attraverso la IV e la V Repubblica. Senza la prima stenterebbe ad emergere il ruolo del dipartimento e prescindendo dall'ultima rimarrebbe •sfuocata la fisionomia della regione: i due principali livelli, cioè, presi di mira dalla legge Defferre.

Uno sguardo, infine, alla situazione politica francese ed al ruolo ivi assunto da questo progetto.

Come presto si vedrà, infatti, il provvedimento dovrà essere accompagnato o seguito da una serie di altri disegni di legge di fondamentale importanza quale quello sulla individuazione. delle competenze e la loro ripartizione fra i diversi livelli istituzionali (nonché la iprtizione delle relative risorse finanziarie e fiscali), la disciplina delle modalità cli elezione e dello statuto degli eletti dei consigli regionali e dipartimentali, lo statuto dell'impiego locale e la normativa concernente la cooperazione interregionale.

queste istituzioni 1981/2 0 semestre Direttore:

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DI STUDIO SU SOCIETÀ E ISTITUZIONI

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« Queste Istituzioni » esce semestralmente in quattro o cinque fascicoli separati c'i 16-32 pagine ognuno dei quali dedicato ad un solo tema.

Un fascicolo L. 1.800. Abbonamento ordinario: annuale L. 15.000.

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Litospes - Roma.

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3 Sono esattamente queste omissioni, di primaria importanza, ed i relativi rinvii che hanno fatto parlare, da parte dell'opposizione, di « legge manifesto » ad alto potenziale di affermazioni generali e a basso tasso di concretezza e di incisività. Tali osservazioni, come vedremo, non sono esatte perché la legge pone da subito alcune direttrici fondamentali per il nuovo sistema di governo locale.

Pure, restano effettivamente aperte numerose alternative (alcune delle quali di n'on secondario rilievo) il cui rinvio può essere compreso soio riferendosi alla situazione creatasi in Francia con il governo delle sinistre.

Mitterand ha individuato in due provvedimenti (il decentramento e le nazionalizzazioni) le grandi riforme da varare immediatamente. In tal modo si spiega perché la normativa concernente il primo sia balzata al rango di « grand affaire du septennat » e, contemporaneamente, la grande fretta di redigerne il testo e di presentano al Parlamento.

Poste tali premesse, può comprendersi il meccanismo di rinvii adottato dalla normativa e la stessa procedura assunta per i lavori dell'Assemblea.

Questi ultimi, infatti, sono regolamentati dall'art. 28 della vigente Costituzione che prevede due sole sessioni ordinarie (rispettivamente di 80 e 90 giorni) ogni anno.

L'obiettivo di nivitalizzare il ruolo del Parlamento e di pervenire con celerità all'approvazione della legge sul decentramento si è dunque scontrato con tale disposizione ed è stato raggiunto imponendo già due sessioni straordinarie (la prima finita ai primi di agosto, la seconda cominciata ai primi di settembre) che hanno costretto l'Assemblea ad •un tour de force.

Il fatto che all'orizzonte si sia profilata, annunciata dal primo ministro Mauroy, una terza sessione straordinaria ha già solleva-

to numerose proteste anche da parte filogovernativa (cfr. «Le Monde», 5 agosto '81) ed indica come ormai indispensabile una revisione costituzionale.

Tutto, dunque, conferma come l'iter di approvazione della legge sul decentramento e le autonomie abbia assunto il ruolo di banco di prova non solo del programma di governo ma anche della « resa » dei congegni costituzionali vigenti e dello stato dei rapporti fra maggioranza ed opposizione. Sotto quest'ultimo profilo, infatti, l'attestarsi di una parte della destra parlamentare su posizioni relativamente favorevoli al decentramento (salvo poi opporsi su alcuni punti qualificanti del progetto socialista, come è avvenuto da parte gollista sulla questione della elezione diretta dei consigli regionali) specie per quanto attiene i dipartimenti, la dice lunga sulle (diverse) ragioni che ancora una volta 'possono militare a favore delle stesse soluzioni normative •.ed apre fin da ora, non diversamente da quanto è avvenuto in Italia nel 1970, la questione delle diverse forze e delle diverse motivazioni confluite nel fronte pro-decentramento.

Quanto al comportamento tenuto dalla maggioranza in questa occasione, viene• segnalato un solo punto di consistente dissenso fra socialisti e comunisti (essendo questi ultimi favorevoli ad esecutivi collegiali nei dipartimenti e nei consigli regionali), mentre per il resto' non sembra vi siano stati problemi.

Pare invece che gli unici segni di nervosismo da parte della maggioranza siano, emersi in ragione della supponenza con cui un autorevole giurista eletto nelle file del Partito socialista (Alain Richard) ha trattato compagni di partito e colleghi di assemblea trattando dei profili istituzionali dell'argomento suscitando in tal modo comprensibili reazioni...

Come si può notare, .il contesto attraverso

4 il quale si snoda il dibattito sulla legge è assai variegato e probabilmente destinato a continuare ad incidere significativamente sulla formulazione definitiva di quest'ultima. Prima di giungervi, comunque, c'è da attendere il lavoro del Senato, in Francia tradiziona1ment espressivo (in ragione del sistema elettorale) delle élites locali e ancora contrassegnato da una composizione politica anomala rispetto al contesto (l'opposizione vi cdnserva ancora una 'posizione di maggioranza) e la pronuncia del Consiglio costituzionale (cui i gollisti hanno già annunciato di volere rivolgersi).

IL TESTO DELLA LEGGE

Detto questo, possiamo finalmente affrontare l'esame del testo. 'Questo è diviso in quattro titoli: il primo sui diritti e le libertà del comune; il secondo (art. 16 ss.) sui 4iritti e le libertà del dipartimento (suddiviso in quattro capitoli: I, organi dipartimentali; 11, funzioni del commissario della Repubblica; III, funzionamento del consiglio generale e IV, regime degli atti amministrativi e dei bilanci); il terzo (art. 45 ss.) sui diritti e le libertà della regione e il quarto (art. 56 ss.) di disposizioni comuni anch'esso suddiviso in quattro capitoli (I, camera regionale dei conti; Il, semplificazione delle norme e procedure tècniche; III, alleggerimento delle spese sostenute dagli enti locali per compiti dello Stato o di altri enti pubblici e IV, contenente disposizioni transitorie).

Si tratta ora di esaminare in modo più ravvicinato i diversi aspetti, non senza avere notato, trattandosi di carattere comune ai diversi titoli, quanto il testo eviti definizioni astratte o retoriche (viene in mente la meticolosità con cui si è discusso, nel nostro Parlamento, su formule generali del tipo « il comune è cellula fondamentale del-

le istituzioni e delle collettività... »): la disciplina delle libertà comunali, infatti, è interamente affidata ai diversi istituti specifici a cominciare dai controlli con cui si apre (in medias res) il titolo L. Comune. Come si ricorderà, manca nel testo in esame ogni riferimento alle funzioni (salvo il caso di interventi complementari, a livello dipartimentale e regionale). Il grosso delle disposizioni sono invece dedicate a due aspetti: il regime di bilancio e della contabilità, e il sistema dei controlli.

Controlli. Il regime introdotto a carattere eventuale è di controllo sugli atti (singoli) esercitato a posteriori, in ragione della loro generale immediata esecutività, da autorità statali. In via normale il riscontro, di legittimità, è operato dal commissario della repubblica a livello dipartimentale con un complicato gioco di rinvii (non troppo dissimile a quelli operati in Italia dal governo in materia dileggi regionali) che può sfociare o nella riforma dell'atto operata dallo stesso organo che aveva adottato l'attò o in una pronuncia sulla legittimità dell'atto in questione (evidentemente mantenuto nella sua originaria formulazione) da parte del tribunale amministrativo competente.

Questo sistema resta sostanzialmente invariato anche per i bilanci la cui mancata tempestiva adozione, o la presenza di deficit superiore al 5% delle risorse ordinarie o infine l'assenza di un equilibrio reale fra entrate ed uscite attiva un'ampia serie di poteri propri della camera regionale dei conti che arrivano fino alla esplicita indicazione delle singole misure necessarie per riportare la gestione contabile e finanziarià in condizioni di normalità; con questo, siamo già entrati nel secondo ambito affrontato dalla disciplina, quello cioè della corretta gestione di bilancio degli enti locali. Oltre ad un ruolo assai

5 pronunciato da parte della camera dei conti regionale, infatti, basti ricordare l'attenzione riservata alle funzioni del ragioniere generale del comune destinato a svolgere oltr'alpe lo stesso ruolo svolto in Italia dal segretario comunale (la simmetria è talmente completa da spingersi al ruolo, statale, di questo funzionario) e da considerare, anche per le modalità di nomina (da parte dell'esecutivo centrale) vero e proprio traitd'union 'fra centro e periferia e fra stato e governo locale.

Se si prescinde da altre disposizioni minori, il senso dell'insieme delle innovazioni riportate sembra essere non già nel senso dell'ampliamento dell'autonomia comunale quanto piuttosto nello svecchiamento delle modalità cli tutela che tendono a spostarsi dal controllo giuridico (necessario e preventivo) sugli atti amministrativi a quello economico e finanziario sul bilancio e sulla regolarità della gestione contabile, con la conseguente sostituzione alla (vecchia) prefettura di due nuove autorità dal ruolo nettamente distinto: la camera regionale dei conti, 'per il versante contabile, e l'asse regione/dipartiinento, per il piano economico-sociale e la sua attuazione.

Al piano ormai, più che alla disciplina puntuale delle diverse attività, è affidato il compito di stabilire il riferimento (e, contemporaneamente, il limite) delle attività svoite dal comune in campo economico (cfr. art. 4 comma Il).

Dipartimento. Proprio a questo livello, come ambito territoriale corrispondente grosso modo alla nostra provincia (96 dipartimenti sul territorio metropolitano), sembrano avvenire le più consistenti ed incisive modificazioni operate dal progetto Defferre sull 'assetto istituzionale vigente.

Da un lato, infatti, si tocca il « nocciolo duro » dell'amministrazione, prevedendo il trasferimento al dipartimento di servizi già

spettanti alle prefetture. Per quanto la quoto sottoposta al passaggio sia ancora da individuare (e, in ogni caso, formi oggetto di appositi e singoli atti convenzionali fra il rappresentante dello Stato a livello periferico e il presidente del consiglio regionale o di quello generale a livello di dipartimento), non è discutibile il rilievo di tale previsione sia in sé considerata sia per le conseguenze che ne derivano.

E' assai probabile infatti che finiranno per passare al dipartimento poteri (oggi prefettizi) largamente incidenti. sulla vita delle comunità locali consegnando in tal modo al dipartimento una posizione di supremazia nei confronti dei comuni sottostanti.

Può darsi che anche in questo caso le forme della tutela siano destinate a modificarsi e rinnovarsi, come si può trarre dalla previsione (1 8/septies) dell'istituzione di una agenzia dipartimentale con compiti cli supporto giuridico/tecnico/finanziario ai comuni, ma non cambia troppo la sostanza ed il conseguente rilievo che viene ad assumere l'esecutivo del dipartimento, vale a dire il' presidente del consiglio generale.

Il fatto poi che il coordinamento fra amministrazione dipartimentale e amministrazione periferica dello Stato residua sia concepito secondo moduli di concertazione (e dunque di reciproco accordo) tra le due autorità rappresentative (commissario della repubblica e presidente del consiglio generale) delle istituzioni operanti al livello territoriale in esame finisce per rafforzare le osservazioni appena operate e, in sostanza, il peso del dipartimento.

Non si deve dimenticare, infine, che l'interlocutore dei presidente dei dipartimento non è un prefetto all'italiana, vale a dire rappresentante dell'autorità governativa ma estraneo (salvo eccezioni) all'andamento dei diversi uffici periferici dei vari ministeri. In base alla tradizione francese, il neo-istituito commissario della repubblica « rappresenta

6 ciascuno dei ministri e dirige i servizi statali presenti in ambito dipartimentale » (art.

21, comma Il), conferendo in tal modo altrettanto rilievo e spessore all'altra sponda dell'amministrazione pubblica situata nel dipartimento.

Detto questo, non stupirà certo che in queste settimane il mondo politico francese si stia interrogando su questa figura di presidente del consiglio generale, sui suoi poteri, chiedendosi se per caso non si rischi di sostituire ad una tutela prefettizia una eguale supremazia di origine però elettiva e, in ogni caso, chi sia destinato a « g.iadagnare > e chi a - « perdere» con regole del gioco così modificate.

Règione. Il ruolo di questo livello istituzionale (22 in tutta la Francia con una popolazione oscillante, escluse le aree metropolitane di Parigi, Lione e Marsiglia, fra 1,5 e 2,5 milioni di abitanti; dunque, tendenzialmente più grandi e meno popolate di quelle italiane), e la sua stessa nascita, è largamente legato all'esperienza di piano condotta in Francia a partire dal 1945 (per una sintesi, operata dall'attuale ministro dell'Economia e delle finanze, cfr. J. Delors, La pianificazicine nell'esperienza francese, in « Mondoperaio », 1981, n. 9/10, p. 108 ss.). E' dunque con riferimento alla pianificazione, e ai nuovi orientamenti espressi in materia da Mitterand, che è indispensabile muoversi per una indagine approfondita sulle innovazioni oggi introdotte a questo livello.

Da. questo punto di vista, l'intento perseguito dal progetto sembra essenzialmente consistere nell'inserimento degli interessi generali della collettività regionale, e dei partiti politici, all'interno di processi di pianificazione di scala locale fino ad oggi largamente affidati agli interessi delle singole categorie economiche. Anzi, per dirla con Delors, fino ad ora « si è consumato sem-

plicemente un matrimonio fra i gruppi di interesse delle varie regioni e i responsabili della politica regionale che operavano all'interno delle strutture del piano ».

Perciò, avere mantenuto alle regioni il ruolo di snodo della •pianificazione, sià nel senso della loro partecipazione alla redazione del piano nazionale sia come soggetti tenuti ad adottare un proprio piano di dimensione regionale, sia come livello istituzionale di consultazione dei rappresentanti delle categorie economiche, sociali e professionale, sembrerebbe doversi intendere nel senso di un rilancio del processo di pianificazione (in crisi negli ultimi anni) e nell'identificazione del carattere di diretta rap. presentatività come elemento chiave per vincere il peso preponderante degli interessi sezionali.

Non è questa la sede, né il momento, per entrare nel merito di queste scelte o per metterne in discussione la plausibilità: preme solo sottolineare il senso della scommessa fatta, vale a dire la scelta di democratizzazione dei livelli istituzionali per rilanciare un processo di 'pianificazione incagliato sulle secche dei gruppi di pressione.

Stando così le cose, si tratta piuttosto di verificare la congruenza delle previsioni normative ad un simile obiettivo.

Allo stato attuale della normativa emergono perpiessità non tanto sulla regolamentazione della regione come tale quanto piuttosto sul piano delle relazioni fra questa e gli altri organismi pubblici operanti al medesimo livello.

Se si tiene conto che vi ritroviamo il commissario della repubblica e soprattutto organismi statali (o quantomeno ruotanti nell'area dell'organizzazione centrale dei poteri pubblici), come la camera regionale dei conti (di cui già si è detto), è probabile che proprio sul terreno delle relazioni con tali poteri verrà a giocarsi una parte almeno della scommessa prima ricordata.

7 Un rapido cenno agli altri aspetti, piti specifici, che contrassegnano questo livello istituzionale. Chiarito che vengono estese anche a questa ipotesi, come già al dipartimento; le nòrme relative ai controlli ed al coordinamento con l'amministrazione statale, oltre che di regolarità contabile e di bilancio, ricòrdate nel tit610 dedicato ai comuni, il ruolo assegnato alla regione oltre a quello svolto nel processo di pianificazione, consiste nella promozione di « azioni complementari » a quelle delle altre autorità pubbliche e nella erogazione di contributi nella partecipazione a finanziarie regionali o à società miste.

Questo ruolo, nello stesso tempo orientativo rispetto all'azione dei liveffi sottostanti ed interstiziale a fronte degli interventi da questi promossi, è poi confermato ed ulteriormente rafforzato dall'iniziativa, riconosciuta alla regione, di proporre atti per favorire il coordinamento degli investimenti pubblici locali sul proprio territorio e, in particolare, dalla previsione al proprio livello di un « comitato dei prestiti », con il compito di determinare i 'criteri generali che dovranno presiedere all'erogazione dei prestiti accordati, in sede nazionale, dalla Cassa omonima (art. 48-ter).

La funzione svolta e la composizione (che dovrà in ogni caso assicurare una maggioranza di componenti di estrazione elettiva appartenenti a consigli comunali, dipartimentali e regionali) fanno di questo nuovo organismo uno strumento di notevole rilievo nel nuovo sistema del governo locale francese.

I PROBLEMI DI ATTUAZIONE

Veniamo così, una volta esaurita la parte descrittiva, ad alcune rapide considerazioni di insieme tratte da questa prima lettura.

S'intende, ma non c'è neppure bisognò di ribadirlo, che il riferimento tenuto presente nel compierle non è tanto il sistema francese ma l'esperienza italiana e il dibattito che si è. svolto (e, tuttora, si protrae) sull'esperienza regionale e sul riordino dell'amministrazione locale (fermo al Senato da più di due anni).

In questa luce, il testo esaminato appare di grande interesse. La sua caratteristica principale appare quella della eterogeneità non tanto, come l'opposizione francese 'ha più volte denunciato,. per quanto- riguarda il sistema di cui si propone l'avvio, nel suo insieme relativamente definito, quanto piuttosto negli strumenti utilizzati, per attuano o, se vogliamo, nei rifeFimenti (politici, culturali, istituzionali) di volta in volta adottati.

Nel suo insieme, infatti, esce sufficientemente definita sia la fisionomia del sistema nei suoi tre livelli istituzionali (il cui baricentro è il dipartimento doppiato da un livello operativo sottostante, il comune, e da una sede di pianificazione su scala superiore, la regione) sia gli elementi cui è affidata la funzione di ricondurre ad unità l'insieme, specie per quanto concerne il rispetto delle soglie di compatibilità determinate a livello superiore (piano e sistema finanziario e contabile).

Rimangono naturalmente parecchie zone d'ombra (basti pensare al rapporto con l'amministrazione periferica dello Stato non interessata al trasferimento) inevitabili in una legge che parte dal presupposto di affrontare l'attribuzione delle competenze e la ripartizione delle risorse in un successivo provvedimento: questi aspetti, e la soluzione che ad essi verrà data, potranno tuttavia accentuare al massimo o ridùrre al minimò il rilievo - del decentramento e il ruolo giocato dal' sistema locale francese, ma non credo potranno modificarne di molto la fi-

sionomia tracciata con la normativa in esame.

L'edificio, dunque, è ormai progettato: che si collochi nel cuore del sistema o che finisca in una delle sue trascurabili periferie si vedrà più avanti.

Gli elementi eterogenei, e anche contraddittori, riguardano invece le diverse prospettive (e, in definitiva, anche i diversi valori) che traspaiono dalle modalità di volta in volta adottate per realizzare gli obiettivi perseguiti. Sempre con riguardo alla sensibilità che deriva dalle vicende italiane, e non escludendo quindi che mi appaiano contraddittori elementi che nell'esperienza francese non assumono affatto questo sapore, questa eterogeneità può essere raccolta intorno a tre principali coppie di antinomie:

vecchio/nuovo. La divisione dei compiti fra i diversi livelli, ispirata non già a suddivisione di materie ma alla dimensione degli interessi accuditi, rappresenta certamente un elemento in sintonia con le più recenti acquisizioni dell'esperienza italiana.

Appartengono inoltre ai riferimenti culturalmente nuovi il rilievo accordato alle normative e alle procedure tecniche (in Italia ancora ignorato) e soprattutto l'impianto di relazioni fra i vari livelli fondato sulla ripartizione delle risorse finanziarie, sulla loro gestione e sul riferimento delle attività al piano, da considerare le vere strutture fondamentali del sistema (non solo locale) attraverso cui passa, ormai in gran parte, sia l'unità che l'articolazione dell'ordinamento e del sottostante sistema politico.

Proprio per queste ragioni appaiono sorprendentemente arretrate le norme concernènti il controllo (sia pure successivo ed eventuale) di legittimità dei singoli atti, con un esito finale ormai di carattere giurisdizionale, che non si spingono a tracciare le vie di un controllo sulla attività (a meno che non si intenda far passare quest'ultimo

interamente attraverso i controlli finanziari e contabili, ma questo non si trae con sicurezza dal testo); suona inoltre singolare la stessa espressione di « diritti e libertà » dei diversi enti locali, evocante separatezze e contrapposizioni (e, quindi, garantismi) che la logica pianificatoria, il controllo delle risorse e lo stesso ricorso al criterio della « dimensione » degli interessi supera aprendo piuttosto il terreno della reciproca collaborazione.

Ma, più degli altri, va segnalata la particolare insistenza del progetto sui « soggetti » di volta in volta interessati, e dunque in una logica di accentuata « entificazione » che agli occhi di •una parte almeno degli osservatori italiani non può non apparire contrastante rispetto a tendenze e ad evoluzioni in senso « oggettivato» dell'amministrazione e delle sue funzioni. Quali e quante siano le conseguenze che discendono a seconda che si percorra l'una o l'altra via (in termini di legittimazione, di rapporto fra burocrazie e liveffi politici, fra norme e attività, in termini di successione legge / soggetto / competenze / singolo atto / controllo giuridico, ecc.) non è necessario qui accennare.

democrazia / tecnocrazia. Un'altra serie di elementi può essere condensata, ovviamente ricorrendo sempre a decise semplificazioni, intorno all'antinomia fra criterio democratico e ispirazione tecnocratica.

Non c'è dubbio che una notevole serie di aspetti è riferibile alla corresponsabilizzazione delle collettività locali e ad una significativa espansione di forme democratico-rappresentative, prima fra tutte la diretta elettività assegnata ai consigli regionali. Accanto a questa, inoltre, possiamo notare le forme di coordinamento paritario fra enti territoriali e rappresentanti governativi del corrispondente livello, l'alleggerimento delle spese sostenute dagli enti locali per com-

9 piti e funzioni propri dello Stato e, non certo ultimo quanto a rilievo, l'istituzione del comitato per i prestiti, a maggioranza di derivazione elettiva. Se si tiene presente l'assetto fino ad oggi vigente a livello periferico, e la dominante funzione svolta dai prefetti, il tratto di democratizzazione che si è sottolineato appare innegabile.

Pure, non vi è dubbio che emergono non irrilevanti elementi propri di una visione tecnocratica. Il collegamento con le istanze superiori affidato in via usuale e prevalente al ragioniere generale (nominato, non lo si dimentichi, dall'esecutivo centrale), in via successiva e patologica dalla - camera regionale dei conti (composta da magistrati); gli esecutivi tutti di carattere monocratico (sì che proprio questo, come si è detto, ha rappresentato l'unico serio elemento di dissenso fra Partito socialista e Partito comunista); l'estremo rilievo del ruolo giocato, specie nella fase di avvio, dal Consiglio di Stato (basti pensare, per fare solo qualche esempio, che spetta a quest'ultimo stabilire le eccezioni ai generali poteri di direzione riservati in via, normale ai rappresentanti del governo su tutti gli uffici periferici dell'amministrizione statale, art. 21, comma Il e art. 52; precisare importanti modalità operative del comitato dei prestiti collocato a livello regionale, art. 48 ter; esprimere il proprio parere sulle sanzioni di revoca dal mandato elettivo disposte dal Consiglio dei ministri nei confronti di amministratori responsabili di gravi irregolarità nella gestione contabile, art. 12, comma IV; stabilire le condizioni alle quali i presidenti di comuni, dipartimenti e regioni possono disporre, a titolo provvisorio e limitatamente all'avvio della riforma, dei servizi statali, art. 18 bis); in caso di mancato accordo tra presidente della regione e rappresentante dello Stato, che in linea di principio sono chiamati a stabilire tramite convenzione quali servizi statali regionali debbano passare

alla regione stessa, è ancora il Consiglio di Stato a procedere a tale (fondamentale, evidentemente) individuazione, art. 51, ultimo comma.

Sembra dunque innegabile che all'apertura di spazi affidati alle collettività territoriali e alle loro, rappresentanze corrisponda, nel sistema della legge, una sorta di contrappeso (di cui controllo contabile e Consiglio di Stato sono elementi centrali) cui è affidato il compito di assicurare il regolare svolgimento della vita amministrativa delle istituzioni anche in caso di crisi politiche e, nello stesso tempo, di evitare che l'eterogeneità delle esigenze e degli indirizzi di volta in volta perseguiti possa superare soglie oltre le quali entrerebbe in discussione la stabilità dell'intero sistema.

rigidezza I flessibilità. La terza coppia di termini reciprocamente antagonistici è rappresentata dall'emergere, all'interno del testo esaminato, di condizioni di rigidezza e di flessibilità.

Al primo tipo appartengono certamente, ancora una volta, le norme riguardanti la gestione ed il controllo contabile (basti pensare alle disposizioni che affrontano le ipotesi di deficit), già ampiamente ricordate, e soprattutto la notevolissima uniformità di regime che ispira l'intero testo, senza distinzione fra i diversi livelli istituzionali o fra questi e gli enti o le aziende operanti al medesimo livello.

Come si sa, almeno nel dibattito svoltosi fino a questo momento nel nostro paese, uno dei punti su cui può registrarsi un sostanziale accordo consiste proprio nella critica a fondo della soffocante uniformità che 'ha caratterizzato la disciplina degli enti locali.

L'evidente diversità fra grandi e piccoli comuni, fra Nord e Sud, fra zone industrializzate, zone ancora prevalentemente agricole o con altra prevalente vocazione produtti-

'o va (in particolare, quella turistica) ha convinto tutti della necessità di una legge di riforma dettante -una disciplina assai articolata sia attraverso un vero e proprio regime speciale (aree metropolitane) sia affidando a decisioni locali (tramite gli statuti di ciascun comune) il necessario adattamento.

Ora, è vero che su molti punti le cose sono tutt'altro che definite (specie in materia di aree metropolitane) ma il principio, quello appunto della differenziazione e dell'elasticità, .parrebbe ormai acquisito.

Se si eccettua l'area parigina, nulla di tutto questo emerge dal testo esaminato, sicché non resta che avanzare l'ipotesi che almeno per quanto è possibile conoscere il legislatore francese si stia ispirando ad una notevolissima uniformità di regime giuridico (ancora più accentuata dall'estensione alle aziende di pari livello di quanto disposto per ciascun livello istituzionale: cfr. art. 11, comma D. Il dato appena denunciato, tuttavia, deve essere -corretto ai flni di una valutazione generale mettendo in conto le ipotesi, non trascurabili, in cui si è invece affermato il principio opposto.

Sono riconducibili alla flessibilità le disposizioni relative al coordinamento fra Stato ed enti territoriali (affidate alla concertazione o alla vera e propria intesa fra le parti), la previsione di azioni (specie da -parte della regione) complementari rispetto ad interventi posti in essere da altri, l'alterazione nell'ordinamento delle competenze per cause di emergenza e, soprattutto, la soluzione adottata in materia di trasferimento di servizi dallo Stato ai nuovi destinatari.

L'individuazione concreta dei servizi da trasferire, sulla base dell'assegnazione di funzioni effettuata da una delle leggi che seguiranno l'attuale provvedimento, non sarà effettuata una volta per tutte ed in modo uniforme dal centro ma sarà stabilita consensualmente dal rappresentante del gover-

no e dal presidente dell'ente territoriale, caso per caso, tramite apposita convenzione (art. 51, u.c.).

Naturalmente, anche a questo proposito si dovrà attendere per verificare nella pratica l'effettiva resa di questa- soluzione ma, se si -pensa alla sommarietà e all'incongruenza che sovente è, derivata dall'applicazione delle nostre normative di trasferimento (non solo uniformi e rigide, benché diversissime fossero le condizioni esistenti nelle diverse realtà territoriali, ma di fatto « autogestite » dagli stessi - non sempre illuminati - interessati, vale a dire dall'alta burocrazia), c'è da guardare con grande favore, oltre che con interesse, ad una soluzione -quale quella proposta dalla legge Defferre.

NOTE CONCLUSIVE

Per l'insieme delle ragioni che si - sono ricordate, trattarsi cioè di un progetto non ancora definitivo e comunque destinato ad essere precisato -da -provvedimenti successivi su questioni essenziali (prime fra tutte la ripartizione delle funzioni e delle risorse), va evitata ogni osservazione conclusiva al termine di queste riflessioni.

Nella prospettiva di una discussione sulla riforma dell'amministrazione locale nel nostro -paese, invece, si può affermare che le novità sono numerose e gli stimoli non indifferenti. Si pensi al rilievo, decisivo, assunto nel progetto francese dal sistema finanziario e contabile (e a chi sorridesse per i drastici interventi sostitutivi previsti nelle ipotesi in cui il deficit superi il 5% -andrebbe ricordato che l'intatta autonomia degli enti locali italiani finisce ormai tradizionalmente a fine anno, in occasione dei provvedimenti sulla finanza locale) o ad un assetto che colloca interamente la fascia della gestione amministrativa a livello dipartimentale e co-

11 munale (mentre in Italia le maggiori forze politiche hanno trovato, almeno fino ad ora, un accordo sull'ipotesi di una gestione amministrativa regionale e comunale riservando al livello intermedio le sole funzioni di programmazione)..

Non si tratta di raffrontare fra loro schemi di riordino, ma mi si consenta di osservare (come l'esempio francese a contrario, conferma) che assegnare alle province funzioni di sola programmazione equivale ad abbandonare in partenza l'obiettivo di coinvolgere nel riassetto dei livelli locali anche l'amministrazione periferica dello Stato.

Certo, come si visto, vi sono vistose oscillazioni nelle soluzioni adottate e, soprattutto, nei criteri assunti come punti di riferimento.

Infine, in questo caso balza agli occhi la connessione (anche 'cronologica) fra diversa relazione instaurata dallo Stato con l'organizzazione produttiva e con le forze economiche e sociali (rilancio della 'politica di piano, ormai languente, e varo delle nazionalizzazioni) e diversa articolazione istituzionale degli apparati pubblici in vista della valorizzazione delle collettività locali e delle loro rappresentanze (sotto questo aspetto la regione è emblematica).

Esce allo scoperto, in altre parole, proprio la tematica di fondo che certamente ha investito con eguale intensità anche il processo di regionalizzazione e di decentramento italiano ma che non è mai stata adeguatamente considerata ed espressamente discussa né in sede culturale (forse per il prevalere di accademiche partizioni, come quella fra diritto costituzionale, diritto amministrativo e diritto dell'economia) né in sede politica.

Proprio questo, a mio avviso, è l'elemento che spiega la difficoltà di completare l'elaborazione della nuova normativa e la scarsa

efficacia degli interventi governativi in settori che investono trasversalmente i livelli di governo locale, come può osservarsi in materia di 'sanità o di controllo della spesa pubblica.

Un'ultima osservazione. Dall'esame del testo Defferre non è possibile trarre indicazioni in ordine alle forze (sociali e politiche) locali sulle quali la maggioranza di sinistra oggi punta. Se è ben chiaro infatti il fronte degli avversari (burocrazia centrale e prefettizia, gruppi politici di destra, gruppi di pressione ed interessi settoriali che per anni 'hanno piegato alle proprie esigenze le ,fasi di pianificazione locale) non altrettanto chiara è la fisionomia di chi ne trarrà vantaggio. A parte la distinzione, in leggera modificazione ma sempre assai marcata, fra aree urbane (ove la sinistra è forte) e aree rurali a prevalente orientamento moderato che in un processo di decentramento può facilmente tradursi in una valorizzazione delle seconde, sta sempre il gioco opportunistico (e assai diffuso) di chi, soccombente al centro, invoca forme di decentramento per ritargliarsi spazi altrimenti negati (il che spiegherebbe una opposizione non dura alla approvazione del testo da parte della minoranza dell'Assemblea nazionale).

Il quesito non è astratto e neppure inutile: data la notevolissima accelerazione impressa dal governo francese all'elaborazione e alla discussione del testo Defferre da parte dell'Assemblea nazionale, né i vari gruppi contrari né la burocrazia hanno avuto possibilità di organizzarsi e cli esprimere il proprio dissenso in modo significativo.

Nel restante iter parlamentare e, soprattutto, per la serie di provvedimenti (legislativi o meno) che dovranno dare concreta attuazione alla riforma, è probabile che le cose andranno assai diversamente.

Projet de LoiN. 105 relatif aux droits et Iibertés des communes, des départements et des rég ions *

Presenté à l'Assemblée Nationale

AU NOM DE

M.

PIERRE

MAUROY,

Premier Ministre,

PAR

M.

GASTON

DEFFERRE,

Ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation

(*) Sono omessi dal testo solo gli articoli abrogativi di precedenti disposizioni, di scarso interesse in questa sede.

15

EXPOSÉ DES MOTIFS

MESOAMES, MESSIEURS,

La France vit, depuis Colbert et Napoléon, sous un régime centralisé qui n'a cessé de s'aggraver au cours des dernières décennies.

Les collectivités territoriales et leurs élus sont traités comme des mineurs, placés sous tùtelle pour gérer les affaires locales.

La multiplicité des contròles a priori, la nécessité d'obtenir l'approbation de divers ministres empéchent ou ralentissent la réalisation des prQjets. La diversité et la prolifération des normes imposées par le pouvoir central restreignent le libre choix des élus. La faiblesse des ressources des collectivités territoriàles réduit leur autonomie.

Le Gouvernement entend rompre avec cette situation et reconnaitre aux communes, départements et régions une réelle liberté ainsi que la maitrise de leur devenir.

Il veut mettre fin à un mode d'organisation et de gestion fondé sur la méfiance du pouvoir central à l'égard des citoyens et de leurs élus.

Le peuple franais a en effet donné au Président de la République et au Pariement le mandat de réaliser une transformation profonde des structures administratives et politiques du pays qui se traduise par une redistribution des pouvoirs entre I'Etat et les collectivités territoriales.

Il faut engager le pays de faon irréversible dans la voie de la décentralisation. Le projet de loi présenté par le Gouvernement a pour objet de transférer le pouvoir aux élus, aux représentants des collectivités ter ritoriales librement désignés par leurs concitoyens. Le texte arrété par le Gouvernement traite essentiellement des institutions et de leur fonctionnement. Mais à travers une sé. ne de mesures diverses (suppression des tutelies a priori, transfert de l'exécutif départemental et régional aux élus, extension des compétences économiques des communes, départements et régions ... ) il modifie fondamentalement la répartition du pouvoir.

Il fait des communes, des départements et des régions des institutions majeures, c'est. à-dire libres et responsables.

C'est un acte de confiance dans les Franais, dans leur capacité à se gérer eux-mémes.

C'est la première étape d'une transformation profonde. Elle est décisive. Les autres suivront rapidement.

Le Gouvernement déposera, dans un délai maximum d'un an, sur le bureau de 1' Assemblée nationale, les projets de loi des-

tinés à préciser les compétences respectives des communes, des départements, des régions et de l'Etat, à fixer le statut des fonctionnaires locaux et celui des élus, ainsi qu'à améliorer les conditions de participation des citoyens à la vie locale. Il dépo. sera dans un délai maximum de deux ans, de faon à pouvoir faire une simulation, le projet destiné à répartir les ressources fi. nancières de manière plus équitable pour les collectivités territoriales. De nombreux textes techriiques seront également refondus.

La préparation de ces mesures, qui engagent l'avenir d'un grand nombre de person. nes et notamment de fonctionnaires, donnera lieu à la plus large consultation de leurs organisations représentatives. Les élus locaux et leurs associations participeront également à cette vaste tàche.

Les textes d'application qu'appelle ce premier prQjet seront élaborés en concertation avec les. élus locaux et les organisations syndicales.

Le prQjet élaboré par le Gouvernement comporte quatre titres distincts.

Le titre premier du pro jet de loi traite des communes.

Il affirme leurs droits et leurs libertés et définit les modes de responsabilité des élus: le contròle a posteriori et la responsabilité. sont en effet les contreparties nécessaires de la liberté des communes.

Toutes les tutelles exercées a priori en matière administrative et budgétaire sont supprimées.

Les déliberations et arrétés pris par. 'les autorités communales deviénnent exécutoi. res de plein droit. La commurie est donc reconnue comme une institution majeure de droit public.

Cette reconnaissance se manifeste également sous forme d'un pouvoir nouveau, particulièrement important: la possibilité pour le conseil municipal de prendre les mesures nécessaires à la protection des intéréts économiques et sociaux de la population communale. Ces interventions ne pourront contrevenir aux règles d'aménagement du territoire prévues dans la loi approuvant le plan. En attendant le vote de ce texte, les règles actuellement en vigueur continueront à s'appliquer.

En contre partie de cette liberté totale, un contròle a posteriori réellement efficace est instauré. De plus, le représentant de l'Etat dans le

16 département, chargé en vertu de l'article 72 de la Constitution du contròle administratif et du respect des bis, peut déférer au tribunal administratif les actes qu'il estime illégaux.

Le contròle de la régularité des actes budgétaires est exercé par des chambres des comptes dont la présente loi prévoit la création dans chaque région.

Le contròle des comptes des communes, pour étre plus efficace doit devenir annuel.

L'institution d'un organe décentralisé, rattaché à la Cour des comptes par la voie de l'appel, permettra d'atteindre cet objectif.

Lorsque la commune ne vote pas son budget en équilibre, le représentant de l'Etat saisit la chambre régionale des comptes.

Celle-ci propose les mesures nécessaires au rdtablissement de l'équilibre budgdtaire et demande une nouvelle délibération au conseil municipal. A défaut de redressement, le budget est réglé par le représentant de l'Etat dans le département après avis motivé de la chambre régionale des comptes.

Une procédure similaire est mise en oeuvre si la commune n'inscrit pas à son budget certaines dépenses obligatoires, ou si elle n'adopte pas son budget dans les délais impartis.

Le comptabbe de la commune ne doit plus étre nommé discrétionnairement par le Gouvernement. Lorsqu'il n'exerce pas d'attribution pour l'Etat et qu'il est au service d'une seule commune, sa nomination ne peut intervenir qu'après agrément par le maire.

Dans les autres cas, une information préalable du ou des maires concernés sera organisée avant la nomination.

En outre, sont rappelées les limites des attnbutions des comptables qui ne doivent pas devenir .juges de l'opportunité ou de la légalité des décisions des élus.

Ceux-ci pourront méme les réquisitionner en cas de refus de paiement, sous la seule réserve que les élus engagent abors beur propre responsabilité personnelle et pécuniaire.

La liberté des communes ne sera donc pas restreinte par des contròles a priori.

La contrepartie de cette liberté, c'est la responsabilité et, par conséquent, le risque de sanctions pour le maire, les adjoints et les conseillers municipaux. Le prQjet de loi prévoit pour les élus fautifs une échelle de peines pouvant aller jusqu'à la révocation par le Gouvernement sur proposition de la Cour de discipline budgétaire et flnancière dont les attributions sont ainsi élargies. Les dispositions de ce titre sont étendues aux groupements de communes ainsi qu'aux établissements publics communaux. Toutefois, jusqu'à la pubblication de la boi qui précisera les compétences respectives des communes, des départements, des régions et de l'Etat, les établissements et services publics, sanitaires et sociaux restent soumis aux règies actuellement en vigueur.

Le titre 11 traite du département.

Le chapitre I répond à une demande exprimée depuis long-temps par les élus bocaux.

Le président du conseil général devient en effet l'organe exécutif du départemental. Le pouvoir exécutif, avec tous ses attributs, est de ce fait confié à un élu.

Le bureau du conseil général, désigné dans les mémes conditions que son président, participe à l'exercice du pouvoir exécutif. Il reoit à cette fin délégation du président du conseil général.

L'attribution du pouvoir exécutif au président du conseil général serait toutefois un leurre si celui-ci ne disposait pas de services pour exercer ses compétences. Le président du conseil général dispose pour l'exercice de ses nouvelies fonctions des personnels existants, qui se trouvent actuellement dans les services départementaux. Il peut ainsi utiliser des personnels départementaux et des personnels de l'Etat. Il peut, en tant que de besoin, créer des services.

Les personnebs concernés restent régis par les statuts qui leur sont applicables.

La coordination entre l'action des services départementaux, y compris le personnel d'Etat utilisé dans les préfectures, et l'action des services d'Etat, est assurée par le président du conseil général et par le représentant de I'Etat dans le département.

Sur demande du Premier ministre, le représentant de l'Etat dans le département est entendu par le conseil général.

Mais l'existence d'un président élu par une assemblée délibérante et responsable devant ebbe pose le problème de la confiance de celle-ci dans son organe exécutif. Une dispositions prévoit que le conseil général peut mettre fin aux fonctions du président et du bureau en élisant un nouveau président et un nouveau bureau, lors de l'examen du projet de budget.

Le fait, pour le délégué du Gouvernement, au sens de l'article 72 de la Constitution, de ne plus étre l'organe exécutif du département et de ne plus exercer de contròle a priori change la nature de son ròle car il exerce mie nouvelle fonction - la fonction de commissaire de la République - qui lui confère des pouvoirs nouveaux très importants, déflnis par le chapitre Il. Il représente en effet chacun des ministres et assure la direction des services de l'Etat dans le département.

Un décret en Conseil d'Etat pris, dans le mois suivant la publication de la boi, déterminera les conditions dans lesquelles le commissaire de la République exercera ses pouvoirs. Ce décret tiendra compte d'un cer tain nombre de caractéristiques du droit franais. Le commissaire de la République n'mterviendra pas dans l'action éducatrice notamment en ce qui concerne l'orgarnsation des enseignements et la gestion des établissements scolaires. Il n'interviendra pas non plus dans l'exercice de l'autorité

17 judiciaire, ni dans les attributions spécifiques des agents chargés des recettes et des dépenses publiques, ni dans les actions de l'inspection du travail dans son ròle de constatation et de répression des infractions à la législation du travail. Il n'aura pas non plus la responsabilité de la préparation des mesures de défense à caractère militaire.

Cela étant dit, dans tous les autres domaines, l'autorité du commissaire de la République sur les services de l'Etat dans le département sera nettement renforcée par rapport à ce qu'elle était. A titre d'exemple, son autorité sur les services financiers dans une matière telle que l'investissement sera accrue. Ses pouvoirs dans le domaine économique en général et dans le domaine de l'emploi seront beaucoup plus importants.

Le commissaire de la République recevra, au titre de la déconcentration, tous les pouvoirs nécessaires pour décider sur piace des actions de l'Etat. Les dossiers ne seront plus envoyés à Paris.

Les actions menées sous la direction du commissaire de la République se situeront, bien entendu, dans le cadre du plan et des politiques nationales définies par le Gouvernement.

Le commissaire de la République veille également au respect des bis et de l'ordre pubiic. Il met en oeuvre le contròle a posteriori sur ies actes des communes et des départements en saisissant le tribunal administratif ou la chambre régionale des comptes.

Les sous-préfets continueront à jouer, sous l'autorité directe du commissaire de la République, un ròie très important. Les décrets portant déconcentration préciseront lèurs attributions. lis devront, en tout état de cause, agir en tant que conseils et animateurs, auprès des petites communes.

Le chapitre III adapte les règles de fonctionnement du conseil général au transfert de l'exécutif départemental.

Il abroge le système des sessions obligatoires pour le conseil général. Celui-ci peut étre réuni chaque fois que le président le décide ou que le bureau ou le tiers des membres du conseil général le demandent.

La commission départementale est, compte tenu de ces nouvelies dispositions, supprimée. Toutefois, afin d'éviter des réunions trop fréquentes du conseil, celui-ci peut donner délégation au bureau pour traiter les questions qu'il lui confie.

Le texte prévoit le cas où les institutions départementales ne peuvent plus fonctionner.

Le Gouvernement peut alors prononcer la dissolution du conseil général par décret motivé pris en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Le Parlement est informé dans les plus brefs délais.

Le département est, comme la commune, libéré de tout contròle exercé a priori. Le contròle administratif et juridictionnel s'exerce, comme pour elle, a posteriori et

dans les mémes conditions, selon les règles définies par le chapitre IV. Les sanctions éventuelles sont identiques et la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière est étendue en conséquence.

Le comptable du département ne peut plus étre chargé des fonctions de comptable de l'Etat, il sera donc distinct du trésorierpayeur général qui n'aura plus aucune autorité ou responsabilité à l'égard du département. Ainsi disparait un des facteurs essentiels de la tutelie du pouvoir central sur les départements. Le comptable du département sera nommé par le ministre chargé du Budget après agrément par le président du conseil général. Il pourra étre réquisitionné dans les mémes conditions et limites que le comptable de la commune.

Enfin le conseil général peut comme le conseil municipal prendre les mesures nécessaires à la protection des intéréts économiques et sociaux de la population.

Le titre III traite de la région.

Celle-ci est érigée en collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution et reoit, à ce titre, des compétences nouvelles dans les domaines économique, social et culturel.

Mais la transformation des régions en collectivités territoriales implique l'organisation d'élections au suffrage umversel.

Au cours des deux derniers mois, les Franaises et les Franais ont été appelés à voter à quatre reprises. Il n'est pas souhaitabie de les convoquer immédiatement à un nouveau scrutin qui banaliserait le suffrage universel et le vote. Pour éviter cet inconvénient, les élections régionales pourront avoir lieu en méme temps que les élections municipales.

Jusqu'à cette date, le Gouvernement propose de maintenir le statut d'établissement public tout en élargissant, pour cette période transitoire, de manière substantielle, les pouvoirs des institutions régionales. Plusieurs mesures semblables à celles applicabies au département sont prévues, cependant que les règles de fonctionnement sont adaptées.

Le président du conseil régional devient l'organe exécutif de la région. Il est le chef des services créés par la région pour l'exercice de ses compétences. Comme le président du conseil général, pour l'exercice de ses nouvelies fonctions, il dispose des services et des personnels de 1'Etat dans la région. Le président peut donner délégation aux membres du bureau.

Le conseil se réunit à b'initiative de son président, de son bureau ou du tiers de ses membres. Le bureau peut recevoir déléga. tion du conseil régional.

Sur demande du Premier ministre, le représentant de l'Etat dans la région est entendu par le conseil régional.

18 Les compétences des établissements publics régionaux sont également étendues.

La région peut, en effet, participer aux dépenses de fonctionnement liées au financement d'opération d'intérét général direct.

Elle peut également engager toute dépense entraìnée par les mesures nécessaires à la protection des intéréts économiques et sociaux de la population régionale. Elle peut déterrniner les modalités et limites de ces interventions et mettre celles-ci en oeuvre de concert avec un ou plusieurs départements ou communes. Les interventions de la région comme celles de la commune et du département seront, en attendant le vote de la loi approuvant le plan, effectuées conformément aux règles actuellement en vigueur.

Quant au commissaire de la République, il est le représentant de l'Etat dans la rgion et exerce à ce niveau un ròle sembiable à celui qu'il joue au niveau départemental.

Les délibérations et arrètés pris par les autorités régionales sont exécutoires de plein droit. Seul subsiste un contròle a posteriori des actes administratifs mis en oeuvre dans les mémes conditions que pour les communes et le département.

C'est la chambre régionale des comptes qui exerce sur les actes budgétaires des autorités régionales un contròle a posteriori. Celui-ci s'exerce également dans les mémes conditions que pour les communes et les départements.

Le comptable de la région n'a d'attributions que régionales et est nommé, après agrément du président du conseil régional, qui peut, le cas échéant, le réquisitionner.

Avant l'élection au suffrage universel des conseils régionaux, une loi déterminera le mode de scrutin. Elle précisera les compétences des régions ainsi que leur organisation et leurs moyens financiers.

Enfin, les règles applicables à certaines régions pourront étre adaptées à la spécificité de celles-ci. Ce sera notamment le cas de la Corse.

Le titre IV traite des dispositions communes concernant le contròle financier, les normes techniques et l'alléement des charges qui pèsent actuellement sur les collectivités locales.

Le chapitre I définit l'organisation des chambres régionales des comptes, qui seront présidées par un conseiller maitre à la Cour des comptes qui peut étre assisté, soit par d'autres magistrats de cette haute juridiction, soit par des membres du corps de conseillers des chambres régionales des comptes institué à cet effet.

Les chambres régionales jugent les comptes des comptables publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, la Cour des comptes statuant en appel.

Les chambres régionales assurent la vérification des comptes des organismes, quel

que soit leur statut juridique, dans lesquels les collectivités territoriales ou des organismes dépendants d'elles exercent, sous une forme ou sous une autre, un pouvoir prépondérant.

La Cour des comptes présente des observa. tions sur la gestion des collectivités et établit, chaque année, ùn rapport public.

Le chapitre Il prévoit l'allégement des procédures et normes techniques qui, actuellement, entravent considérablement l'action des collectivités territoriales et des régions.

En cette matière, seuls les bis et règlements leur seront opposables. Les circulaires ne pourront, en aucun cas, étre invoquées.

Le chapitre III prévoit l'attribution par l'Etat aux communes, aux départements et aux régions d'une dotation pour favoriser leur action culturelle. Cette dotation sera, en 1982, répartie après concertation entre le ministre de la Culture et les présidents des conseils régionaux.

Le chapitre III coritient également une série de dispositions financières qui permettront, à l'avenir, de réduire diverses charges supportées aujourd'hui par les collectivités locales.

*** Le texte préparé par le Gouvernement s'applique aux communes des départements d'outre-mer ainsi qu'à ces départements et à leurs établissements publics régionaux.

Il s'appliquera également aux communes des territoires d'outre-mer, sous réserve des adaptations nécessaires, après consultation des assemblées territoriales.

Les dispositions du projet s'appliquent à la région Ile-de-France ainsi qu'au département de Paris et à la ville de Paris. Toutefois, le département et la ville se trouvent déjà, par rapport aux autres communes et départements de France, placés dans une situation particulière qui rend difficile la transposition pure et simple des nouvelies règles. Un projet de boi spécial devra étre déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale dans un délai de six mois suivant la publication de la présente loi. Il fixera les conditions d'application de celle-ci à la ville et au département de Paris.

Telies sont les mesures que le Gouverne. ment soumet aujourd'hui au Pariement.

Leur adoption ne marquera qu'une première étape et elles devront ètre rapidement complétées.

*** L'objectif final est clair, il a été publiquement annoncé, il sera atteint.

Lorsque l'ensembie des mesures de décentralisation seront entrées en vigueur, les communes, les départements et les régions pourront choisir et conduire leurs actions sans entrave dans le cadre de la loi et du plan.

Nombre de pouvoirs accaparés par l'Etat

'9 seront exercés au niveaù le pius proche de la vie quotidienne. L'administration sera rapprochée des administrés.

Le plan national démocratiquement éiaboré assurera la cohésion des actions menées aux différents niveaux et la nécessaire solidarité économique entre régions riches et région pauvres.

La décentralisation et la déconcentration, en créant un équilibre harmonieux entre le pouvoir central et les collectivités locales, loin d'affaiblir l'unité nationale au contraire la renforceront. Elles créeront, par leur action stimuiante, les conditions d'un nouveau développement économique, social et culturei de notre pays.

trative de ces délibérations et arrétés ainsi que toutes celles les soumettant à approbation.

Art. 3.

Les délibérations et arrétés des autorités communales sont notifiées sans délai au représentant de l'Etat dans le département et en outre au président de la chambre régiònale des comptes prévue à l'article 56 de la présente loi, lorsqu'il s'agit d'actes relatifs au budget. Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les délibérations et arrétés qu'il estime contraires à la légalité.

Art. 4.

PROJET DE LOI

Le Phemier ministre, Sur le rapport du ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, Vu l'article 39 de la Constitution, Décrète: Le présent projet de loi relatif aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat (commission permanente) sera présenté à l'Assemblée nationale par le ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation qui est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article premier.

Les communes, les départements et les régions s'administrent librement.

Une loi précisera les compétences respectives des communes, des départements, des régions et de l'Etat, et déterminera la répartition entre eux des ressources publiques.

Il est ajouté à l'article L. 121-26 ainsi qù'à l'article L. 181-18-14e. du Code des communes un alinéa ainsi rédigé: « Le conseil municipal peut prendre les mesures nécessaires à la protection des intérèts économiques et sociaux de la population communale, à l'exclusion de toute prise de participation dans le capital d'une société commerciale et de toute autre entreprise à but lucratif n'ayant pas pour objet d'exploiter les services communaux. Ces inter. ventions ne peuvent contrevenir aux règles d'aménagement du territoire prévues dans la loi approuvant le plan.»

Art. 5.

Lorsque le budget d'une commune n'est pas voté en équilibre réel, le représentant de l'Etat dans le département saisit la chambre régionale des comptes prévue par l'ar ticle 56 de la présente loi. La chambre régionale des comptes propose à la commune les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire et demande une nouvelle délibération du conseil municipai.

A défaut de redressement, le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l'Etat dans le département sur avis motivé de la chambre régionale des comptes.

Cet avis est rendu public.

Art. 6.

TITRE I DES DROITS ET LIBERTÉS DE LA COMMUNE Art. 2.

Les délibérations et arrétés pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit.

Sont. abrogée toutes les dispositions prévoyant l'annulation par l'autorité adminis-

Lorsque l'arrété des comptes communaux fait apparaitre un dficit dans l'exécution du budget communal, la chambre régionale des comptes propose à la commune les mesures nécessaires au rétablissement de I'équilibre budgétaire.

Si le conseil municipal ne prende pas les mesures propres à assurer le redressement de la situation financière de la commune, celles-ci sont arrètées par le représentant de l'Etat dans le département sur avis motivé de la chambre régionale des comptes. Cet avis est rendu public.

20 Art. 7.

Art. 10.

Dans le cas où il n'y a aucun budget antérieurement voté, la chambre régionale des comptes demande au conseil municipal d' adonter le budget dans un délai de deux mois.

A défaut, le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l'Etat dans le département sur. avis motivé de la chambre régionale des comptes. Cet avis est rendu public.

Dans le cas où, pour une cause quelconque, le budget d'une comrnune n'a pas été définitivement voté avant le ler. janvier de l'année à laquelle il s'applique, les recettes et les. dépenses de la section de fonctionnement portées au dernier budget continuent à ètre exécutées.

La chambre régionale des comptes demande au conséil municipal de délibérer.

Si le budget n'est pas adopté avant le 31 mars de l'exercice en cours, il est réglé et rendu exécutoire par le représentant de 1' Etat dans le département sur avis motivé de la chambre régionale des comptes. Cet avis est rendu public.

La légalité ou l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur ne peuvent étre appréciées par le comptable de la commune chargée de leur exécution, sous les réserves qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Lorsque le comptable de la commune notifie son opposition au paiement d'une dpense, le maire peut adresser un ordre de réquisition au comptable qui s'y conforme aussitòt, sauf en cas d'absence de crédit ou de fonds disponibles, de justification du service fait et en cas de défaut de caractère libératoire du paiement.

L'ordre de réquisition est notifié à la chambre régionale des comptes.

En cas de réquisition, l'ordonnateur assume la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable.

Art. 8.

Ne sont obligatoires pour les communes que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé.

La chambre régionale des comptes agissant d'office ou saisie, soit par le représentant de l'Etat dans le département, soit par le comptable public concerné, soit par toute personne y ayant intérét, constate le défaut d'mscription au budget communal d'une dépense obligatoire.

A la demande de la chambre régionale des comptes et après avoir procédé à une mise en demeure non suivie d'effet, le représentant de l'Etat dans le département inscrit cette dépense au budget de la commune et rend exécutoire le budget modifié en conséquence.

Le représentant de l'Etat dans le département peut procéder au mandatement d'office d'une dépense obligatoire en cas de Carence du maire.

Art. 9.

Le comptable de la commune est un comptable direct du Trésor ayant qualité de comptable principal.

Lorsqu'il est comptable d'une seule commune et n'est pas chargé des fonctions de comptable de l'Etat, il est nommé par le ministre chargé du Budget après agrément par le maire.

Dans les autres cas, il est nommé par le ministre du Budget après information préalable du ou des maires concernés.

Le comptable de la col)-lmune prète serment devant la chambre régionale des comptes.

Art. 11.

Les dispositions du présent titre sont applicables aux groupements de communes ainsi qu'aux établissements publics communaux.

Toutefois et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'article premier de la présente loi, les établissements et services publics sanitaires et sociaux restent soumis aux règles antérieurement applicables, telles qu' elies résultent notamment des bis no 701318 du 31 décembre 1970 et no 75-535 du 30 juin 1975 rnodifiées.

En outre et jusqu'à l'entrée en vigueur de la boi prévue à l'article premier de la présente loi, toute délibération d'une commune ou d'un établissement public communal qui entraine obligatoirement une participation financière de l'Etat ne peut engager celui-ci qu'avec son accord.

•

Art. 12.

Sont iusticiables de la Cour de discipline budgétaire et financière les maires, ad,joints des maires, conseillers municipaux et présidents élus de groupements de communes ainsi que les ordonnateurs élus des établissement publics mentionnés à l'alinéa i de l'article précédent.

Sans préjudice de l'application des sanctions prévues par la boi du 25 septembre 1948 modifiée, la Cour de discipline budgétaire et financière peut interdire, à titre temporaire ou définitif, l'exercice de leur fonction d'ordonnateur aux personnes énumérées au précédent alinéa.

Ebbe peut égabement proposer au Gouvernement la suspension pour une durée de un à trois mois ou la révocation du mandat électif des intéressés.

La suspension ou la révocation est prononcée par décret en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Ce décret doit &re motivé.

21 Pour l'exercice des compétences qu'elle tient du •présent articie, la Cour de discipline budgétaire et flnancière est saisie par la chambre régionale des comptes ou par le ministre de i'Intérieur sur proposition du représentant de i'Etat dans le département.

Art. 13 Les dispositions du présent titre sont applicabies aux actes administratifs et budgétaires de la ville de Paris sous réserve des adaptations nécessaires qui seront flxées par une loi particulière dans un délai de six mois suivant la publication de la présente loi. (omissis)

TITm 11 DES DROITS ET LIBERTÉS DU DPARTEMENT

CHAPITRE I DES INSTITUTIONS DÉPARTEMENTALES. Art. 16.

Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département.

Art. 17.

Le conseil général élit son président et les autres membres de son bureau.

Le bureau est composé du président du conseil général et de quatre à dix membres.

Il peut recevoir délégation du conseil générai.

Art. 18.

Le président du conseil général est l'organe exécutif du département.

Il prépare et exécute les délibérations du conseil général.

Il est l'ordonnateur des dépenses du département et prescrit l'exécution des recettes départementales qui ne sont pas adminis. trées par les services de l'Etat.

Il est le chef des services que le département crée pour l'exercice de ses compétences.

Pour l'exécution des délibérations du conseil général, le président du conseil général utilise en outre en tant que de besoin, les services extérieurs de l'Etat dans le département qui sont, pour ce faire, mis à sa dis. position.

Les personnels concernés restent régis par les statuts qui leur sont applicables lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Un décret en Conseil d'Etat fixe, dans un délai de quatre mois après la promulgation de la présente loi, la liste des services extérieurs de l'Etat dans le département que le président du conseil général utilise pour 1'

exécution des délibérations du conseil générai.

La coordination de l'action des services de l'Etat dans le département et des services départementaiix est assurée par le président du conseil général et le représentant de l'Etat dans le département.

Sur demande du Premier ministre, le repré.. sentant de l'Etat dans le département est entendu par le conseil général.

Le président du conseil général peut donner délégation aux vice-président et aux autres membres du bureau.

Art. 19.

La responsabilité du président et du bureau peut ètre mise en cause devant le conseil général au cours de l'examen du budget primitif.

Le conseil général ne peut mettre fin aux fonctions du président et du bureau qu'en élisant à la majorité de ses membres un nouveau président et un nouveau bureau.

Art. 20.

En cas de démission du président, il est procédé à l'élection d'un nouveau président et d'un nouveau bureau selon les modalités prévues à l'article 24 du présent titre.

CHAPITRE 11 DES FONCTIONS DE COMMISSAIRE DE LA RPUBLIOUE. Art. 21.

Un commissaire de la Répubiique, nommé par décret en Conseil des ministres, est le représentant de l'Etat dans le département.

Il représente chacun des ministres et assure la direction des services de l'Etat dans le département.

Le commissaire de la République a la charge du respect des bis et de l'ordre public.

Il exerce les compétences précédemment dévolues au préfet de département en tant que délégué du Gouvernement dans le dé. partement.

Dans les conditions prévues par la présente boi, il veille à l'exercice régulier de Ieurs compétences par les autorités des départements et des communes.

CHAPITRE III Du FONCTIONNEMENT DU CONSEIL CÉNÉRAL. Art. 22.

Les conseils généraux se réunissent à l'mitiative de leur président au moins une fois par trimestre.

Pour les années où a lieu le renouvelbement triennal des conseils généraux, la première réunion se tient de plein droit le second vendredi qui suit le premier tour de scrutin.

2:2 Art. 23.

Les conseils généraùx sont également réunis à la demande: des membres du bureau; - ou du tiers des membres du conseil général.

Art. 24.

Lors de la réunion de droit qui suit chaque renouvellement triennal, le conseil général présidé par son doyen d'àge, le plus jeune membre faisant fonction de secrétaire, élit son président et les autres membres du bureau.

Le conseil général •ne peut. dans ce cas délibérer que si les deux tiers de ses membres sont présents. Si cette condition n'est pas remplie la réunion se tient de plein droit trois jours plus tard. La réunion peut alors avoir lieu sans condition de quorum.

Le président est élu à la majorité absolue des membres du conseil général. Si cette élection n'est pas acquise après les deux premiers tours de scrutin, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu à la majorité relative des membres du conseil général. En cas d'égalité des voix, l'élection est acquise au bénéfice de l'ge; Chaque membre du bureau est élu dans les mémes 'conditions que le président et pour la méme durée.

en Conseil des ministres; il en infoime le Parlement dans le délai le plus bref possibie.

En cas de dissolution du conseil général, de démission de tous ses membres en exercice, ou d'annulation devenue définitive de lélection de tous ses membres, le président et le bureau sont chargés de l'expédition des affaires courantes. Leurs décisions ne sont exécutoires qu'après notification au représentant de l'Etat dans le département; Il est procédé à la réélection du conseil général dans un délai de deux mois.

Art. 30.

Un conseiller général empéché d'assister à une réunion peut donner délégation de vote, pour cette réunion, à un autre membre de l'assemblée départementale.

Un conseiller général ne peut recevoir qu' une seule délégation.

CI-IAPITRE IV Du RÉGIME DES ACTES ADMINISTRATIFS ET BUDGTAIRES. Art. 31.

Le conseil général établit son règlement intérieur.

Les délibérations et arrètés pris par les autorités départementales sont - exécutoires de plein droit. Sont abrogées toutes les dispositions prévoyant l'annulation par l'autorité administrative de ces délibérations ainsi que toutes les soumettant à approbation.

Art. 26.

Art. 32.

Les séances du conseil général sont publiques sauf si celui-ci en décide autrement.

Les délibérations et arrétés des autorités départementales sont notifiées sans délai au commissaire de la République et, en outre, au président de la chambre régionale des comptes prévue à l'article 56 de la présente loi lorsqu'il s'agit d'actes relatifs au budget.

Art. 25.

Art. 27.

Sous réserve des dispositions de l'article 24 de la présente loi, les délibérations du conseil général sont prises à la majorité des suffrages exprimés.

Art. 28.

Chaque année le président rend compte au conseil général de la situation du département et de l'état des services départementaux.

Huit jours au moins avant la, réunion du conseil général, le président adresse aux conseillers généraux un rapport sur chacune des affaires qui doivent leur étre soumises.

Art. 29.

Lorsque le fonctionnement des institutions départementales se révèle impossible, le Gouvernment peut prononcer la dissolution du conseil général par décret motivé pris

Art. 33.

Le commissaire de la République défère au tribunal administratif les délibérations et arrétés des autorités départementales qu'il estime contraires à la légalité.

Art. 34.

Le conseil général peut prendre les mesures nécessaires à la protection des intéréts économiques et sociaux de la population départementale, à l'exclusion de toute prise de participation dans le capital d'une société commerciale et de toute autre entreprise à but lucratif n'ayant pas pour objet d'exploiter les services départementaux.

Les interventions ne peuvent contrevenir aux régles d'aménagement du territoire prévues dans la loi approuvant le plan.

23 Art. 35.

Le projet de budget du département est préparé et présenté par le président du conseil général qui est tenu de le communiquer aux membres du conseil général avec les rapports correspondants, dix jours au moins avant l'ouverture de la séance consacrée à l'examen dudit budget.

Le budget et le budget supplémentaire sont votés par le conseil général. lis se divisent en section de fonctionnement et section d'investissement.

Le budget doit ètre adopté avant le ler. janvier de l'exercice auquel il s'applique.

Art. 36.

Lorsque le budget d'un département n'est pas voté en équilibre réel ou que l'arrété des comptes départementaux fait apparaitre un déficit dans l'exécution du budget, le budget est redressé ou réglé et la situation financière du département est redressée suivant la procédure prévue aux articles 5 et 6 de la présente loi.

Dans le cas où il n'y a aucun budget antérieurement voté ou dans le cas où le budget n'est pas définitivement voté avant le ler. janvier de l'exercice auquel il s'applique, le budget est réglé suivant les procédures prévues à l'article 7, dernier alinéa, de la présente loi.

Art. 37.

Ne sont obligatoires pour les départements que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé.

La chambre régionale des comptes agissant d'office ou saisie soit par le représentant de l'Etat, soit par le comptable public concer né, soit par toute personne y' ayant intérét, constate le défaut d'inscription au budget départemental d'une dépense obligatoire.

A la demande de la chambre régionale des comptes et après avoir procédé à une mise en demeure non suivie d'effet, le représentant de l'Etat dans le département inscrit cette dépense au budget du département et rend exécutoire le. budget modifié en conséquence.

Le représentant de l'Etat dans le département peut procéder au mandatement d'office d'une dépense obligatoire en cas de Carence du président du conseil général.

Art. 38.

Le comptable du département est un comptabie direct du Trésor ayant qualité de comptable principal. Il ne peut étre chargé des fonctions de comptable de l'Etat.

Il est nommé par le ministre chargé du Budget après agrément par le président du conseil général.

Le comptable du département préte ser-

ment devant la chambre régionale des comptes.

Art. 39.

La légalité ou l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur ne peuvent étre appréciées par le comptable du département chargé de leur exécution, sous les réserves qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Lorsque le comptable du département noti. fie son opposition au paiement d'une dépense, le président du conseil général peut adresser un ordre de réquisition au comptable qui s'y conforme aussitòt, sauf en cas d'absence de crédit préalable ou de fonds disponibles ou de .justification du service fait et en cas de défaut de caractère libératoire du paiement.

L'ordre de réquisition est notifié à la chambre régionale des comptes.

En cas de réquisition, l'ordonnateur assume la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable.

Les dispositions du présent titre sont applicables aux établissements publics départementaux ainsi qu'aux établissements publics interdépartementaux.

Toutefois et .iusqu'à l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'article premier de la présente loi, les établissements et services publics sanitaires et sociaux restent soumis aux règles antérieurement applicables, telles qu'elles résultent notamment des bis n° 70.

1318 du 31 décembre 1970 et n° 75-535 du 30 juin 1975 modifiées.

En outre, et jusqu'à l'entrée en vigueur de la boi prévue à l'article premier de la présente boi, toute délibération d'un département, ou d'un établissement public départemental qui entraine obligatoirement une participation financière de l'Etat ne peut engager celui-ci qu'avec son accord.

Art. 41.

Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'article premier de la présente boi, L'Etat participe aux dépenses d'action sociale et de santé publique dans les conditions prévues aux articles 189 à 192 du Code de la famille et de l'aide sociale.

Toutefois et .jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi visée au premier alinéa, la participation de l'Etat aux dépenses qui ne résultent pas d'une décision d'admission à l'aide so ciale est subordonnée à l'accord du commissaire de la République.

Art. 42.

Sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière les présidents de conseil général, les membres des bureaux de conseil général, les conseillers généraux et

24 les présidents élus de groupements de départements et les ordonnateurs élus des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 40.

Sans préjudice de l'application des sanctions prévues par la loi du 25 septembre 1948 modifiée, la Cour de discipline budgétaire et financière peut intendire, à titre temporaire ou définitif, l'exercice de leur fonction d'ordonnateur aux personnes énumérées au précédent alinéa.

Elle peut également proposer au Gouvernement la suspension pour une durée de un à trois mois ou la révocation du mandat électif des intéressés.

La suspension ou la révocation est prononcée par décret en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Le décret est motivé.

Pour l'exercice des compétences qu'elle tient du présent article, la Cour de discipline budgétaire et financière est saisie par le président de la chambre régionale des comptes ou par le ministre de l'Intérieur sur proposition du représentant de 1'Etat dans le département.

Art; 43.

Les dispositions du présent titre sont applicables aux actes administratifs et budgétaires du département de Paris sous réserve des adaptations nécessaires qui seront fixées par une loi particulière dans un délai de six mois suivant la promulgation de la présente loi. (omissis)

TITRE III DE LA RÈGION Art. 45.

Les régions sont des collectivités territoriales. Elles sont administrées par un conseil régional élu au suffrage universel direct.

Responsable du développement économique et sOcial de la région, le conseil régional élabore un plan régional dans le cadre du plan national et assure son exécution. Ce plan prévoit notamment le développement des activités agricoles et touristiques, 1' amélioration des communications et des transports d'intérét régional, la mise en valeur des ressources énergétiques locales, la mise en oeuvre des mesures et moyens propres à développer l'emploi, une politique cuiturelle régionale ainsi que des actions sanitaires et sociales.

La région peut s'associer avec d'autres collectivités locales pour mener avec elles des actions de leur compétence, notamment dans le domaine du logement social, de l'action sanitaire et sociale, de l'éducation, de la recherche, de l'information et du sport.

Art. 46.

Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi qui déterminera leurs compétences, leur organisation et leurs ressources, les régions demeurent des étabiissements publics régis, sous réserve des modifications qui résultent de la présente loi, par les dispositions de la loi no 72-619 du 5 juiilet 1972, et pour l'Ile-deFrance par la loi no 76-394 du 6 mai 1976.

Art. 47.

L'article 3 de la loi du 5 juillet 1972 et l'ar ticle 2 de la loi du 6 mai 1976 sont modifiés comme suit: « Le conseil régional par ses délibérations, le comité économique Ct social par ses avis, le président du conseil régional par l'mstruction des affaires et l'exécution des délibérations, concourent à l'administration de la région ».

Art. 48.

I. - Au I de l'article 4 de la loi du 5 juillet 1972 sont ajoutées les dispositions suivantes: «50 toute participation aux dépenses de fonctionnement entrainées par le financement d'opérations d'intérét régional direct; « 60 toute dépense entrainée par les mesures nécessaires à la protection des intéréts économiques et sociaux de la population r6gionale, à l'exclusion de toute prise de participation dans le capital d'une société commerciale ou de toute autre entreprise à but lucratif. Ces interventions ne peuvent contrevenir aux règles d'aménagement du territoire prévues dans la loi approuvant le plan.»

Il. - A l'article 3 de la loi du 6 mai 1976 sont ajoutées les dispositions suivantes: « 60 toute participation aux dépenses de fonctionnement entrainées par le financement d'opérations d'intérét régional direct; » « 70 toute dépense entrainée par les mesures nécessaires à la protection des intéréts économiques et sociaux de la population régionale, à l'exclusion de toute prise de participation dans le capital d'une société commerciale ou de toute nutre entreprise à but lucratif. Ces interventions ne peuvent contrevenir aux règles d'aménagement du territoire prévues dans la loi approuvant le plan. » Art. 49.

L'article 7 de la loi du 5 juillet 1972 et l'article 18 de la loi du 6 mai 1976 sont remplacés par les dispositions suivantes: « I. - Les délibérations et arrétés pris par les autorités régionales sont exécutoires de plem droit. Ils sont notifiés sans délai au commissaire de la République représentant de l'Etat dans la région et en outre au président de la chambre régionale des comptes

25 lorsqu'il s'agit d'actes relatifs au budget.

Le représentant de 1'Etat dans la région défère au tribunal administratif les délibérations et arrétés des autorités régionale qu'il estime contraires à la Iégalité. » « Il. - Toutefois, et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'article premier de la présente loi, les établissements et services publics sanitaires et sociaux restent soumis aux règles antérieurement applicabies, telles qu'elles résultent notamment des bis no 70-1318 du 31 décembre 1970 et no 75-535 du 30 juin 1975 modifiées. « En outre, et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'article premier de la présente loi, toute délibération d'une région qui entraine obligatoirement une participation financière de I'Etat ne peut engager celui-ci qu'avec son accord.»

Art. 50.

L'article 11, alinéa 2, de la loi du 5 •juillet 1972, et l'article 22, alinéa 3, de la loi du 6 mai 1976, sont remplacés par les dispositions suivantes: « Le conseil régional établit son règlement intérieur. Il se réunit à l'initiative de son président, ou à la demande du bureau ou du tiers de ses membres. Le bureau peut recevoir délégation du conseil régional. » Art. 51.

L'article 16 de la boi du 5 juillet 1972 et l'ar ticle 27 de la loi du 6 mai 1976 sont remplacés par les dispositions suivantes: « Le président du conseil régional est l'organe exécutif de la région. « Il prépare et exécute les délibérations du conseil régional. « Il est l'ordonnateur des dépenses de la région et prescrit l'exécution des recettes ré. gionales qui ne sont pas administrées par les services de l'Etat. « Il est le chef des services que la région crée pour l'exercice des ses compétences.

Pour l'exécution des délibérations du conseil régional, le président du conseil régional utilise en outre, en tant que de besoin, les services extérieurs de 1'Etat dans la région, qui sont potir ce faire mis à sa disposition. « Les personnels concernés restent régis par les statuts qui leur sont applicables bors de l'entrée en vigueur de la présente boi. « Un décret en Conseil d'Etat fixe dans un délai de quatre mois après la publication de la présente boi la liste des services extérieurs de l'Etat dans la région que le président du conseil régional utilise pour l'exécution des délibérations du conseil régional. « La coordination de l'action des services de l'Etat dans la région et des services régio. naux est assurée par le président du conseil régional et le représentant de L'Etat dans la région.

« Sur demande du Premier ministre le représentant de l'Etat dans la région est entendu par le conseil régional. Le président du conseil régional peut donner délégation aux vice-présidents et autres membres du bureau.»

Art. 52.

Il est ajouté à la loi du 5 juillet 1972 susvisée un article 21-1 et à la boi du 6 mai 1976 un article 36-1 ainsi rédigés: « Un commissaire de la République, nommé par décret en Conseil des ministres, est le représentant de l'Etat dans la région. « Il représente chacun des ministres et assure la direction des services de l'Etat dans la région. « Le commissaire de la République a la charge du respect des bis. Il exerce les compétences précédemment dévolues au préfet de région en tant que représentant du Gouvernement dans la région. « Dans les conditions prévues par la présente loi, il veille à l'exercice régulier de leurs compétences par les autorités régionales. » Dans les articles non modifiés par la présente loi, les mots « préfet» et « préfet de région» sont remplacés par les mots « commissaire de la République» Art. 53.

Il est ajouté à la loi du 5 juillet 1972 susvisée un article 21-2 et à la boi du 6 mai 1976 un article 36-2 ainsi rédigés: I. - « Le comptable de la région est un comptable direct du Trésor ayant qualité de comptable principal.

Il ne peut étre chargé des fonctions de comptable de l'Etat.

Il est nommé par le ministre chargé du Budget après agrément par le président du conseil régionaL» TI. - « La légalité ou l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur ne peuvent étre appréciées par le comptable de la région chargé de leur exécution, sous les réserves qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Lorsque le comptable de la région notifie son opposition au paiement d'une dépense, le président du Conseil régionab peut adresser un ordre de réquisition au comptable qui s'y conferme aussitòt, sauf en cas d'absence de crédit ou de fonds disponible ou de justification du sei-vice fait et en cas de défaut de caractère libératoire du paiement. L'ordre de réquisition est notifié à la chambre régionale des comptes.

En cas de réquisition, l'ordonnateur assume la responsabibité personnelle et pécuniaire du comptabbe. » Art. 54.

Les chambres régionales des comptes et bes commissaires de la République exercent sur

26 les actes budgétaires des autorités régionales les mémes contròles que ceux qu'ils effectuent sur les actes budgétaires des départements.

Art. 55.

Sont justiciables de la cour de discipline budgétaire et financière les présidents des conseils régionaux, les vice-présidents, les membres des bureaux et les membres des conseils régionaux.

Sans préjudice de l'application des sanctions prévues par la loi du 25 septembre 1948 modifiée, la Cour de discipline budgétaire et financière peut interdire, à titre temporaire ou définitif, l'exercice de leur fonction d'ordonnateur aux personnes énumérées au précédent alinéa.

Elle peut également proposer au Gouvernement la suspension pour une durée de un à trois mois ou la révocation du mandat électif des intéressés.

La suspension ou la révocation est prononcée par décret en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Ce décret doit étre motivé.

Pour l'exercice des compétences qu'elle tient du présent article, la Cour de discipline budgétaire et financière est saisie par la chambre régionale des comptes ou par le ministre de l'Intérieur sur proposition du commissaire de la République.

TITac IV DISPOSITIONS COMMUNES CHAPITRE I Du C0NTRaLE FINANCIER. Art. 56.

Il est créé dans chaciue région une chambre régionale des comptes.

Elle est présidée par un conseiller maitre à la Cour des comptes, nommé à sa demande et sur proposition du Premier Prsident de la Cour des comptes, par décret du Président de la République.

Le président de la chambre régionale des comptes peut juger seul ou étre assisté, soit par d'autres magistrats de la Cour des comptes mis sur leur demande à la disposition de celui-ci par arrété du Premier président de la Cour des comptes, soit par des membres du coi-ps des conseillers des chambres régionales des comptes qui est institué à cet effet.

Des agents de l'Etat ou des collectivités territoriales peuvent étre mis à la disposition des chambres régionales des comptes pour les assister dans l'exercice de leurs compétences dans des conditions fixées par décret.

Art. 57.

La chambre régionaie des comptes juge les comptes des comptabies publics des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, la Cour des comptes statuant en appel.

Elle vérifìe sur pièces et sur piace la régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des collectivités territoriales et de leurs étabiissements publics. Elle s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs.

Elle assure la vérification des comptes des établissements, sociétés, groupements et or-, ganismes, quel que soit leur statut juridi. que, auxquels les collectivités territoriales ou des organismes dépendant de ces collectivités territoriales apportent un concours financier ou dans lesquels elles détiennent séparément ou ensembie plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.

Les organismes, dont la gestion n'est pas assujettie aux règles de la comptabilité publique et qui bénéficient d'un concours financier d'une collectivité territoriale ou d'un organisme relevant de sa compétence, sont soumis aux mémes contròles que ceux exercés par la Cour des comptes en application des dispositions de la loi n° 67-483 du 22 juin 1967.

Elle exerce les attributions visées aux articles 5, 6, 7, 8 et 12 du titre I, 36, 37 et 42 du titre TI et 54 et 55 du titre III de la présente loi.

Elle peut présenter des observations sur la gestion des collectivités territoriales soumises à sa juridiction. Pour leur fonctionnement et leur attributions administratives les chambres régionales des comptes sont soumises au contròle de la Cour des comptes.

Jusqu'à l'abrogation de la loi du 5 juillet 1972 les attributions des chambres régionales des comptes à l'égard des actes budgtaires des régions et des comptes des comptables régionaux sont exercées dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Art. 58.

La Cour des comptes établit chaque année, sur la base notamment des observations des chambres régionales des comptes, un rap. port au Président de la République sur la gestion des commune, des départements et des régions. Ce rapport est rendu public.

La Cour des comptes informe les communes, les départements et les régions des observations relatives à leur gestion qu'elle envisage d'insérer dans ce rapport et les invite à lui faire part de leurs réponses.

Celles-ci sont publiées à la suite des observations de la Cour des coxnptes.

27 CHAPITRE 11 DE L'ALLÉGEMENT DES PRESCRIPTIONS ET PROCÉDURES TECHNIQUES.

Art. 59.

I. - Seules peuvent étre opposées aux communes, départements et régions: - les prescriptions et procédures techriiques prévues par une loi ou un décret et applicables à l'ensembie des personnes physiques comme des personnes morales de droit privé ou de droit public; - les prescriptions et procédures techniques principalement applicables aux communes, départements et régions contenues dans un code spécialement élaboré à cet effet.

L'attribution par I'Etat ou par tout organisme chargé d'une mission de service public, d'un prét ou d'une aide ne peut ètre subordonnée au respect de prescriptions qui ne répondent pas aux conditions mentionriées ci-dessus.

TI. - Un Code de prescriptions et de procédures téchniques principalement applicabies aux communes, départements et régions sera élaboré dans un délai d'un an après la publication de la présente loi.

Il déterminera les règles principalement ap plicables, notamment en matière d'hygiène, de prévention sanitaire, de sécurité, d'urbanisme, de lutte contre les pollutions et nuisances, et de protection de la nature, aux communes, départements et région.

Le Code des prescriptions et procédures techniques est élaboré selon la procédure prévue à l'article premier de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relatif à la codification des terres législatifs et réglementaires concernant l'action départementale et communale.

Art. 60.

Un comité d'allégement des prescriptions et procédures techniques est institué au sein du Conseil national des services publics départementaux et communaux.

Il propose toutes mesures d'allégement, de simplification ou d'unification des prescriptions et procédures techniques qui s'appliquent aux communes, départements et régions ainsi qu'à leurs établissements publics.

Il est saisi, pour avis, de tout projet portant création ou codification de prescriptions et de procédures techniques principalement applicables aux communes, départements et régions.

CHAPITRE III DE L'ALLÉGEMENT DES CHARGES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Art. 61.

A compter du ler. janvier 1982, et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'article premier de la présente loi, une dota-

tion spéciale est attribuée par l'Etat aux établissements publics régionaux et aux collectivités territoriales pour favoriser le développement de leur action en matière culturelle.

Art. 62.

A compter du ler. janvier 1982, et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'article premier de la présente loi, une dotation spéciale est attribuée par l'Etat aux communes pour atténuer la charge supporté par elles pour le logement des instituteurs. Cette dotation est égale au produit du nombre des instituteurs par le tiers du montant annuel moyen des indemnités représentatives de logement versé par l'ensemble des comrnunes, et calculé à la date de publication de la présente loi.

Art. 63.

A compter du ler. janvier 1982, la contribution communale aux dépenses de police dans les communes où a été instituée une police d'Etat est supprimée.

Art. 64.

A compter du ler. janvier 1982, et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'artide premier de la présente loi, une dotation spéciale est attribuée par l'Etat aux collectivités territoriales pour compenser les dépenses de fonctionnement supportées par elles au titre du service public de la justice ainsi que la charge du remboursement des emprunts souscrits par ces collectivités pour la construction ou la rénovation de btiments judiciaires lorsque ces opérations sont entreprises dans le cadre de programmes d'équipement définis en accord avec l'Etat.

Cette dotation est égale au montant des crédits correspondants inscrits au budget des collectivités concernées à la date de publication de la présente loi.

CHAPITRE IV DlsPosITIoNs TRANSITOIRES.

Art. 65 Jusqu'au ler. janvier 1983, les mesures de règlement des budgets des collectivités territoriales et des régions, de redressement de leur situation financière, d'inscription d'office des dépenses obligatoires et d'établissement d'office de mandats de paiement sont prises directement par le commissaire de la République. Celui-ci doit, avant de prendre ces mesures, adresser aux autorités locales concernées les propositions et mises en demeure prévues par la présente loi. Les règies de contròle des comptes actuellement en vigueur subsistent jusqu'à la méme date.

Fait à Paris, le 16 juillet 1981.

Pierre MAUROY. Gaston DEFFERRE.

cc*

RAPPORTI DI RICERCA E PAPERBACKS OFFICINA

Amministrazione e società civile

Comunità e poteri locali

CENTRO STUDI DELLA FONDAZIONE i. OLIVETTI

ETTORE ROTELLI (a cura di)

Rapporto sulla riforma del bilancio, a c9ra di P. Ricci, M. T. Salvemirii, E. Zaghini, pp. 144, L. 4.000 DONATELLO SERRANI

L'organizzazione per ministeri, pp. 176, L. 5.000 SABIN0 GAS SESE

Esiste un Governo in Italia?, pp 272, L. 7.500 MARIA TERESA SALVEMINI

Il Tesoro e la politica di bilancio, pp. 144, L. 4.000 VINCENZO SPAZIANTE

Questione nucleare e politica legislativa.

Primo rapporto del Centro Studi della Fondazione A. Olivetti sui problemi della politica energetica, •pp. 216, L. 7.500 GFFREDO ZAPPA

Mezzo giorno e progetti speciali, ppi 260, L. 8.000

Regioni, forze politiche e forze sociali, pp. 588, L. 7.000 FRANCO FERRARESI e PIETRO KEMENY Classi sociali e politica urbana, pp. 160, L. 3.000 A. SIGNORELLI, M.C. TIRITICCO, S. Ros Scelte senza potere. Il ritorno dei lavoratori migranti nelle zone dell'esodo, pp. 328, L. 2.500 ALBERTO LACAVA e FRANCO KARRER Ambiente e territorio, pp. 180, L. 4.000

Storia urbana e storia amministrativa

e GIORGIO FERRARESI La residenza operaia a Milano, pp. 368,

MAURICE CERASI L. 6.500

CARLO CESARI e GIULIANO GRESLERI

Residenza operaia e città neo-conservatrice. Bologna un caso esemplare, pp. 244, L. 7.000 SILVANO FEI

CARLO DESIDERI

L'amministrazione dell'Agricoltura (1910 190), pp. 320, L. 12.000 SERGIO RISTUCCIA

Amministrare e Governare. Governo, Parlamento, Amministrazione nella crisi del sistema politico, •pp. LXIII-607, L. 25.000.

Firenze 1881-1898: la grande operazione urbanistica, .pp. 320, L. 8.000 VIERI QUILIcI

Palermo centro storico: un problema di metodo, pp. 128, L. 7.000 Officina Edizioni: Passeggiata di Ripetta, 25 - 00186 Roma