Queste istituzioni 89

Anno XX - n. 89 - Trimestrale (gennaio-marzo) - spedizione in abb. postale gr. IV/70%

queste ìstìtuzìonì Ricostruire l'amministrazione tecnica: linee di una politica amministrativa Alla ricerca di nuovi assetti per le amministrazioni pubbliche Andrea Manzella, Francesco Merloni, Enzo Cardi Questioni di metodo per la riorganizzazione amministrativa Roberto Mostacci, Fabio Angelico, Paola Neri, Alberto Laurenti, Chiara Lacavci Profilo del Ministero dei lavori pubblici Silvio Di Virgilio, Gaetano Grimaldi, crrs L.voiu

PUBBLICI VERSO LA RIFORMA

n.89 1992

queste ìshtuzioni rivista del Gruppo di Studio Societì e Istituzioni Anno XX n. 89 (gennaio-marzo 1992) Direttore: SERGIO RISTUCCIA Vice Direttore: VINCENZO SPAZIANTE Comitato di redazione ANTONIO AGOSTA, BEi.NjtDINO CASADEI, DANIELA FELISINI, GIuLIA MAPJANI GIORGIO PAGANO, MARCELLO ROMEI, CRISTIANO A. RISTUCCIA, STEFANO SEPE, FRANCESCO SIDOTI. Responsabile redazione: GIULIA MARIANI Responsabile organizzazione: GIORGIO PAGANO Direzione e Redazione: Via Ennio Quirino Visconti, 8- 00193 Roma Tel. 39/6/3220880 - 3215319 - Fax 3215283 Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847(12 dicembre 1972) Responsabile: GIovArma BECHELLONI Editore: QUES.I.RE sri QUESTE ISTITUZIONI RICERCHE ISSN: 1121-3353 Stampa: Litoled s.r.l. - Via dei Piani di Monte Savello, 41c - Roma (Pavona) Finito di stampare nel mese di giugno 1992

Associato all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana

o

Gruppo di Studio Società e Istituzioni

CRESME

Il Gruppo di Studio Società e Istituzioni e il CRESME, proseguendo la collaborazione già collaudata in precedenti iniziative comuni, presentano, in questo numero della rivista, gli studi promossi dalla CJDS sulla riorganizzazione del Ministero dei lavori pubblici. Ad essi si aggiungono qualificati contributi sui temi del riassetto della pubblica amministrazione centrale.

Negli ultimi due anni la CIDS, società del gruppo CRESME specializzata in analisi organizzative e di sistemi complessi, è stata impegnata, con propri metodi, nella ridefinizione di strutture organizzative della pubblica amministrazione. L'esperienza di riorganizzazione del Ministero dei lavori pubblici è emblematica a seguito del trasferimento di molte competenze alle Regioni e dell'assunzione di nuove competenze assegnate dalla legge 183 dell'89 sulla difesa del suolo.

N.89 1992

Indice

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Ricostruire l'amministrazione tecnica: linee di una politica amministrativa

Alla ricerca di nuovi assetti per le amministrazioni pubbliche 3

La pubblica amministrazione tra decima e undicesima legislatura Andrea Manzella

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Un osservatorio per le pubbliche amministrazioni Francesco Merloni

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Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche e bisogni di formazione Enzo Cardi

Questioni di metodo per la riorganizzazione amministratiya 31

L'analisi di strutture pubbliche complesse Roberto Mosta cci

38

Per l'innovazione delle funzioni di indirizzo e coordinamento Fabio Angelico

49

Come determinare l'organico delle strutture centrali della pubblica amministrazione Alberto Laurenti

69

Pubblico e privato nell'amministrare per accordi Chiara Lacava Riorganizzare l'ente locale Paola Neri

Profilo del MinĂŒstero dei lavori pubblici 101

L'assetto organizzativo dopo la legge 183 del 1989 a cura della CIDS spa

129

Obiettivi della riorganizzazione Silvio Di Virgilio

147

Il percorso di trasformazione della struttura ministeriale Gaetano Grimaldi

Ricostruire l'amministrazione tecnica: linee di una politica amministrativa Continuano i tentativi di riformare le amministrazioni pubbliche. Nelle pagine centrali di questo fascicolo vengono pubblicati alcuni studi e documenti relativi alla riorganizzazione del Ministero dei lavori pubblici. Auspicata pii che, ancora, decisamente avviata.

Per la riforma delle strutture amministrative ancora una volta ci si trova nella condizione di ex-post un adeguamento della macchina amministrativa alle novitì legislative che, seppur dopo un processo assai lento, hanno modificatofi. ni e compiti di un 'amministrazione o regole generali di comportamento. Nel caso: la legge, finalmente approvata nel 1989, sulla difesa del suolo e la legge n.

241 del 1990 sul procedimento amministrativo. Per molteplici ragioni, di lunga durata o contingenti, si continua una deriva lenta e senza precisi strumenti di navigazione.

Non sono state ancora acquisite quella cultura e quelle tecniche della riforma che considerino temi e problemi dell'attuazione come parte integrante della progettazione stessa della riforma, ovvero, almeno, come azione parallela da pensare fin dall'inizio, cioè da quando si avvia un processo legislativo di riforma.

Il circolo vizioso si muove intorno al dogma della prioritì della legge e si pro. duce solitamente attraverso l'inerte attesa che trova giustificazioni nell'incertezza, sempre assai ampia, che riguarda i tempi e gli esiti di ogni processo legislativo. Restituire all'amministrazione - nei principi e nei comportamenti gran parte di poteri e doveri per l'auto-organizzazione (i doveri innanzitutto di un 'auto-organizzazione efficiente) è, dunque, la prima battaglia da vincere.

E che non sembra, ancora, facile da vincere. Sul punto della politica dell'A mminist razione occorre, dunque, soffermarsi.

Si è affermata in questi anni la convinzione che le interrelazioni fra sistema amministrativo e sistema politico istituzionale «dei rami alti» siano decisive al punto da impedire, senza la grande riforma istituzionale, ogni seria politica dell'Amministrazione. La mancanza di un sistema forte di governo hafuor di dubbio un peso gravemente negativo nel senso che priva di orientamenti strategici o, almeno, di punti forti di aggancio con la pubblica amministrazione nelle sue molteplici articolazioni operative. Tuttavia, occorre ribadire il convincimento che sarebbe eccessivo ed errato tenere legata la pubblica amministrazioi,'

ne alle sorti del macro-sistema istituzionale. In qualche modo, occorre rendere autonoma la pubblica amministrazione anche da una stretta dipendenza della crisi del livello istituzionale maggiore. In questa prospettiva torna di grande prioritì l'esigenza di dare un concreto spazio e obiettivi precisi all'alta dirigenza statale e pubblica. Il Governo e più ancora i singoli ministri dovrebbero in. staurare tutti un rapporto con gli alti dirigenti che si fondi sulla sollecitazione di comportamenti innovativi: identificazione di obiettivi da realizzare, tempi entro i quali realizzarli, strumenti di «mobilitazione» delle amministrazioni.

La responsabilità dei ministri deve giocarsi su questa capacità di mettere o rimettere in moto le macchine amministrative senza entrare nei dettagli, senza occupare spazi impropri, senza realizzare profitti di parte, senza sollecitare la nòr,nale rincorsa di riforme legislative, molto spesso alibi per consolidate inerzie. Il motto dovrebbe essere: «raggiungere risultati precisi, dentro l'Amministrazione efuori facendo a meno il più possibile del legislatore».

Questa linea di comportamento non è, del resto, una semplice scelta di nuova cultura del rapporto politica-amministrazione, ma una necessità della stretta finanziaria in cui opera lo Stato. I ministri sempre meno possono legare il loro rappòrto con le amministrazioni alla capacità di rappresentarne gli interessi e le esigenze nelle negoziazioni per distribuire risorse finanziarie aggiuntive. Dovranno legare tale rapporto alla capacità di riorganizzare le energie e di riordinare le attività delle amministrazioni.

In questo senso deve essere sempre più sottolineata la responsabilità delle amministrazioni di spesa e non del Tesoro nella valutazione dei costi delle politche vigenti e delle leggi. Anche senza la riforma del bilancio dello Stato che introdurrebbe una classificazione per non più di 250 voci - riforma che comporta naturalmente una maggiore responsabilità dei centri di spesa nella gestione degli stanziamenti aggregati - occorre spingere verso in questo senso.

Una seconda linea di azione riguarda l'azione di riorganizzazione fondata sull'applicazione «creativa» e «innovativa» di alcune importanti leggi appròvate dalla X legislatura: la legge sulle autonomie locali e quella sul procedimento amministrativo. Si tratta di normative che vanno colte ed attuate in ragione dell'attenzione che esse attribuiscono alla produzione dei servizi pubblici.

Si va verso una maggiore presenza degli utenti.

Fra i vincoli di una finanza pubblica da risanare e l'esigenza di rispondere agli interessi degli utenti «l'amministrazione per i risultati» è una necessità, più ancora che una scelta culturale di ammodernamento.

VI

Quando si parla di cultura della riforma amministrativa occorre, innanzitutto, insistere sulla necessitì di tre componenti.

La prima è il recupero della memoria storica. L 'zmministrazione pubblica in Italia èfra le più dimentiche: senza tradizioni e ricordi. Al più, è mero strumento di trasmissione di abitudini, quasi sempre d'incuria e pigrizia. Senza memoria, si vuoi dire memoria vera: di uomini, di esperienze, di conoscenze sperimentate. Perdendo la memoria le funzioni di tessuto connettivo della societì, che di per sé appartengono al sistema delle istituzioni amministrative, perdono di consistenza. E viene a mancare il senso d'orientamento.

Certamente, non avere e non coltivare la memoria storica, dipende dalla mancanza di consapevolezza di sé e di prestigio sociale. Mancanza, quest'ultima, che spiega a sua volta anche il disinteresse delle discipline storiche per l'amministrazione pubblica, un oggetto d'indifferenza che pochi studiano. Eppure senza conoscenza storica il discorso s'interrompe continuamente e divaga acriticamente.

Pesa su questa indifferenza alla storia e alle radici la coltivata enfatizzazione della politica come ambito onnicomprensivo delle scelte collettive: enfatizzazione ormai esausta ma che non sanì facile Sostituire. Si pensi, ad esempio, co-. me gli ostacoli opposti alla riforma amministrativa dalla burocrazia e dai fenomeno burocratico siano stati sempre immaginatifinora come superabili con atti di cosiddetta «volontà politica», cioè con l'attesa insensata di impossibili. miracoli legislativi.

Nessuno, in realtì, riesce a pensare alla riforma nei termini di una rigorosa e lucida azione di ammodernamento guidata da uomini politici e di amministrazione che ci credano, vi si impegnino prioritariamente e abbiano la possibilitì di impegnarvisi per il tempo dovuto.

Ecco perché la storia che si crede rilevante è solo quella delle leggi, non quella degli uomini chiamati a interpretarle o realizzarle.

Immagino che nessuno abbia pensato di recente ad una stoira del Ministero dei lavori pubblici. Eppure nessun altro percorso ricognitivo sarebbe così utile per dare alla riforma le giuste coordinate. Si tratta di chiedersi quale sia stato nel tempo il rapporto fra professioni tecniche e gestione di interessi pubblici: che è tema fondamentale per la riflessione mirata alla riforma. Una riforma che, in qualche misura, dovrebbe essere anche il recupero del meglio che la storia di un 'amministrazione tecnica fosse riuscita a produrre in termini di cultura professionale e di etica professionale.

La seconda componente è quella della capacitì di definire gli obiettivi, nonché VII

le modalità e i tempi per il loro raggiungimento, e poi di simulare conseguenze ed effetti del conseguimento o meno degli obiettivi. La riorganizzazione di uffici e strutture non può essere pensata e realizzata secondo una logica di mero adeguamento funzionale a compiti nuovi più o meno sanciti dalle leggi. In questo modo non si esce da un 'impostazione astrattamente meccanica com 'è quella creata dagli schemi legali. E vero che una maggiore aderenza aifini istituzionali specifici di ogni amministrazione fa recuperare concretezza eflessibilità dopo la spinta all'omogeneità che da ultimo è derivata dalle pretese di uniformità nascenti dalle logiche di comparazione e di rincorsa nell'ambito del pubblico impiego.

Per uscire fuori dall'astrattezza meccanica di molti modelli organizzativi o riorganizzativi occorre tuttavia un passo ulteriore: far propria una concezione dinamica dell'azione amministrativa, fondata sull'idea semplice che le amministrazioni sono soggetti forti di interazione e che dunque devono aver capacità di prevedere gli sviluppi dell'interazione che mettono in moto. Di qui la necessità di pensare tempi e modi dell'aggiustamento organizzativo.

A questo punto del ragionamento veniamo alla terza componente. L'amministrazione pubblica è chiamata a risolvere problemi, non soltanto a porli (agli altri). Spesso il dovere dell'imparzialità della stessa pubblica amministrazione ha suggerito un comportamento che consiste nel «non prendere partito» rimettendo sempre le scelte al cosiddetto livello politico e comunque ponendo difficoltà e sollevando problemi ed obiezioni.

La questione di cambiare mentalità e orientamenti non si risolve, tuttavia, attraverso generiche predicazioni. Bisogna invece pensare a far entrare nel bagaglio culturale e operativo delle amministrazioni e della loro alta direzione adeguati strumenti concettuali. Il tema è: come realizzare in piena responsabilità gli obiettivi dell'azione amministrativa mantenendo fermo il principio forte della imparzialità.

In questa prospettiva la terza componente della cultura della riforma dovrebbe esser costituita dal pensare l'azione amministrativa come la parte fondamentale di una politica pubblica. Ciò non significa che la singola politica pubblica debba esistere in senso proprio e compiuto, che cioè sia definita ad adeguato li vello politico-istituzionale e con opportuni strumenti formali. A porre la questione in tali termini si tornerebbe, con mutamenti di parole, all'impostazione concettuale sperimentata con la programmazione. Occorre invece impostare il lavoro amministrativo, soprattutto quello che non è meramente di rimessa (di tipo autorizzatorio, per esempio), come un 'azione complessa di cui bisogna aver chiari in mente obiettivi, interlocutori (titolari di interessi diretti o diffuVIII

si), mezzi e tempi di realizzazione, risultati. E che, di conseguenza, impegna ad una verifica rigorosa e costante del processo. ' Elabo razione ed analisi delle politiche publiche: questà è una prospettiva culturale (giì articòlata, in realtì, in credibile disciplina scientifica) che sembra opportuno riproporre come còmponente nuova ma necessaria dell4 cultura della rifQrma delle pubbliche amministrazioni. ' Sulla base delle considerazionifin qui svolte, due fenomeni, segnalati negli stu• di per la riorganizzazione del Ministero dei lavori pubblici, vanno ricordati: il primo è la marcata attenuazione del carattere di ministero di spesa che tradizionalmente i Lavori Pubblici hanno' avuto; il secondo è l'esigenza crescente di un monitoraggio diffuso degli interventi e di procedure consolidate di «project management» da realizzare con tecnologie dell'informazione gùì sperimentate o da mettere a punto. i due fenomeni sembrano convergere nella logica dell'amministrazione d'indirizzo. Ed è a questa logica che particolarmente si addice la prospettiva delle «politiche pubbliche».

Per quanto poi riguarda più specificatamente il sistema informativo entro il quale il'Ministero si dovrebbe collocare pare 'importante considerare quanto ha,' recentemente disposto l'atto d'indirizzo e coordinamento contenuto nel DPR 7 gennaio 1992 (Gazzetta Ufficiale 11 gennaio 1992).

Si configura un ampio collegamento fra Stato, autoritì di bacino e regioni," nonché di ogni altra istituzione ed ente che raccolga dati nel settore della difesa del suoio. Dunque, si immagina un grande sistema informativo e una rete nazionale integrati di rilevamento e sorveglianza con raccordi con i sistemi informativi regionali. Si tratterì di un sistema che avnì necessarie interconnessioni con il sistema informativo nazionale ambientale. Le potenzialitì di sif fatto sistema impongono un'amministrazione che esca del tutto fuori dalla logica up-.down tipica di una tradizionale amministrazione centrale per acquisire a pieno quella dell'organo di coordinamento, tanto più necessario quanto più autorevole sul piano tecnico.

In realtà i grandi sistemi informativi di interconnessione presuppongono un 'organizzazione amministrativa centrale che ragioni in termini di politiche-obiettivi-risultati e che di conseguenza abbia un alto grado diflessibilittì.

Altrimenti essi si trasformeranno da possibili «tessuti nervosi», nazionali ad archivi morti tecnologicamente peifetti.

Il compito della riforma dei Lavori Pubblici non sarebbe affrontato con la necessaria credibilitì se non si facessero bene i conti con quelle che stòricamente si pongono oggi, in questo campo, come vere questioni nazionali: la questione Ix

delle regole e dei comportamenti per un mercato vero, e comunque appena più attendibile delle opere pubbliche; la questione del finanziamento delle medesime anche o prevalentemente con capitale privato attraverso una conseguente revisione della politica, delle tariffe d'uso; la questione di un 'etica pubblica, og.gi totalmente rinnegata, che occorre pretendere sia presto restaurata con serietcì.

La prima questione, fondamentale, riporta innanzitutto alla necessitì di una attuazione piena delle regole comunitarie sfrondando il sistema italiano dai biÈantinismi entro i quali s'avvolge con alti costi, insufficienze e passaggi costruiti ad arte verso la corruzione. Riguadagnare chiarezza nel momento dell'aggiudicazione degli appalti, secondo regole europee, è un passo decisivo.

Egualmente importante è realizzare attendibili meccanismi di verifica, sull'attuazione dei contratti. Compito che potrebbe essere di un'amministrazione rinnovata ovvero di un'autoritì indipendente, con la collaborazione di professionisti pubblici e privati che conoscano bene i metodi del controllo dei costi e operino secondo un rigoroso codice deontologico. In questo quadro va profondamente rivisto l'istituto del collaudo ormai decaduto sia sul piano delle garanzie tecniche che su quello della verifica della regola ritcì economica ad amministrativa.

La seconda questione è strettamente legata alla prima. Ne è necessario complemento: le opere pubbliche come mero costo della finanza pubblica sono palese ragione di spreco e, come ormai dimostrato, occasione sistematica di ladrocinio. Forme di finanziamento da parte di capitale privato possono introdurre auto-controlli di mercato oltreché creare sollievo per il bilancio dello Stato. Almeno per un certo periodo, ciò consentirì di riequilibrare una situazione profondamente deteriorata.

Purché si stia attenti ad evitare che si creino e consolidino situazioni di monopolio in capo, per esempio, ai concessionari dei servizi digestione.

La terza questione, quella dell'etica pubblica, va risolta in più modi concreti tranne che con insipienti predicazioni. Ormai è chiaro che l'attenzione verso l'etica negli affari spesso esibita anche in Italia durante gli ultimi anni, è cresciuta, seppur di rimbalzo, sulla base di moti d'animo o magari di mode americane. Ma è permeata di cattiva coscienza, anzi, diciamo, di pessima coscienza.

Le regole nuove del mercato delle opere pubbliche sono, anche a questo riguardo, la prima cura necessaria. Esse serviranno ad evitare le tentazioni, o almeno quelle più facili che sono state disseminate negli anni all'insegna di efficienze mai veramente conseguite.

Al resto dovrà pensare la forte rivolta morale dei cittadini. Se il ciarlare di tanti (e non solo dei politici) non avesse tolto significato alle parole, bisognerebbe ricordare che riforma amministrativa è anche riforma morale.

Sergio Ristuccia

quesu isazolgomi

Alla ricerca di nuovi assetti per le amministrazioni pubbliche

La pubblica amministrazione tra decima e undicesima legislatura di Andrea Manzella

Con le grandi leggi ordinamentali: la n. 400 del 1988 (sulla presidenza del consiglio e l'attività normativa del governo), la n. 142 del 1990 (sul nuovo ordinamento degli enti locali), la n.

241 del 1990 (sul procedimento amministrativo), si può dire introdotta in Italia una nuova cultura istituzionale nei rapporti tra politica e amministrazione.

Ognuna delle tre leggi citate è, ancora adesso, in fase di decollo, ritardato da imperdonabili responsabilità politi. che di governo e da miopie organizzative.

Si deve però riconoscere - con Enzo Cheli - «che le norme per impostare un modello nuovo di amministrazione e per definire un nuovo rapporto tra politica e amministrazione sono già state poste, anche se in termini ancora parziali e talvolta contraddittori» e che, perciò «molto del futuro della nostra amministrazione, ifei suoi rapporti con la classe politica e i cittadini, verrà a dipendere dalla sorte che, sul piano dell'attuazione pratica, riusciranno ad avere queste nuove discipline».

La stessa spinta, così pronunciata nell'attuale fase politica, alla «verticalizza-

zione» della questione amministrativa, che porta a rinviarne la soluzione in connessione con la riforma istituzionale della politica (revisione costituzionale, leggi elettorali, scelta diretta degli amministratori locali) deve essere «mediata» con il consolidamento e lo sviluppo delle condizioni ordinamentali già conseguite. La formula, ad esempio, di per sè molto ampia, dell'elezione diretta del sindaco, potrà essere meglio definita e calibrata sul rendimento degli istituti già introdotti dalla legge n. 142.

Lavorare sulla «deriva» delle «grandi» leggi ordinamentali della legislatura trascorsa non significa però trascurare i due grandi fatti strutturali che si annunciano destinati ad incidere su procedure e morfologie amministrative, in maniera assolutamente medita.. a) Il primo di tali fatti è il c.d. neo-regionalismo. Il progetto di legge costituzionale approvato nella passata legislatura dalla competente commissione della Camera dei Deputati, a larghissima maggioranza, e giunto sino all'Assemblea, comportava, com'è noto, una rivoluzione dell'attuale criterio di ripartizione di competenze legislative tra 3

Stato e regioni. Veniva infatti assegnato a queste una competenza residuale, cioè onnicomprensiva ad esclusione delle materie enumerate come di competenza statale.

Non vi è ragione per pensare che la stessa larga maggioranza non abbia a ripetersi nell'attuale parlamento. Sono infatti intervenuti tre fattori evidenti di spinta e di accelerazione: il successo elettorale di partiti regionali con dottrina federalista; il fatto che tutti i consigli regionali stanno facendo proprio con emendamenti in senso autonomistico - il progetto decaduto per ripresentarlo entro breve tempo, la concorrente proposta referendaria, sempre di origine regionale, diretta alla abolizione di alcuni ministeri attualmente insistenti, anche a Costituzione invariata, su aree di competenza regionale. Si deve allora osservare che un macroscopico punto di debolezza della riforma avviata - accanto al gravissimo scontro tra nord e sud sulle risorse finanziarie (scontro che si è finora cercato di occultare, «accantonando» ogni seria revisione dell'art. 119 della Costituzione) - riguarda proprio le conseguenze amministrative di questa riforma costituzionale.

La lettura del progetto rivela un disimpegno pressoche' assoluto sul tema della riorganizzazione amministrativa e la pericolosa tendenza a ripetere, malgrado qualche irrigidimento di impostazione (come appunto il radicalismo dell'abolizione dei ministeri) l'errore più grave del passato. Questo fu la trasposizione sul piano regionale di moduli, 4

principi, prassi e costumi del burocratismo più tradizionale.

Mentre nei Paesi d'Europa dove si pone lo stesso problema, si comincia dall'amministrazione per arrivare alla Costituzione, sembra che il contrario debba avvenire da noi. Mentre in Spagna, ad esempio, è vivissimo il dibattito sull'amministrazione unica (l'idea cioè che il cittadino debba trovarsi di fronte l'amministrazione territoriale a lui più vicina, agente, per delega o jure proprio, su tutto l'arco di funzioni interessanti la cittadinanza quale che ne sia il soggetto titolare: Stato, regione, comune); la nostra Camera è parsa privilegiare la concezione «ad albero di Natale», cioè l'addossamento alle regioni di nuove competenze senza badare alla tenuta nè tantomeno alle radici.

E invece necessario che la prevista «seconda regionalizzazione» dello Stato sia essenzialmente colta come occasione di ammodernamento della pubblica amministrazione: sfruttando la transizione per modificare status e responsabilità dei pubblici impiegati. b) Il secondo dei fatti strutturali che saranno dominanti nel prossimo orizzonte è il mutamento che i processi di integrazione europea stanno determinando nell'ambito dell'organizzazione amministrativa italiana.

Anche sotto questo fondamentale punto di vista, il problema amministrativo (una «convergenza amministrativa» non appare meno necessaria della «convergenza economica») deve essere metodologicamente affrontato in connes-

sione (e «forzando», se del caso, vincoli accesso di pubblici impieghi anche per e occasioni comunitari) con le tappe lavoratori comunitari. Giurisprudenza politico-economiche della unificazione. e dottrina vanno, com'è noto, riducenVolendo portare sino alle ultime conse- do progressivamente l'ambito dell'ecceguenze il filo di certe coerenze intrisezione esistente nel Trattato di Roma ai che della politica comunitaria, si po- soli agenti titolari di pubbliche funziotrebbe sostenere: da un lato, che il siste- ni. Il principio della cittadinanza euroma di sorveglianza miltilaterale a cui pea introdotto nel Trattato di Maastriora è sottoposta la nostra politica di bi- cht (possibilità di elettorato attivo e lancio, crea un profilo di «responsabili- passivo in qualsiasi Paese della Comutà comunitaria» anche a carico della di- nità per la scelta degli amministratori rigenza amministrativa (e non solo di locali) è destinato ad influire sempre quella politica); dall'altro lato, che ilfa- più anche sul principio di libera circovor con cui la prassi comunitaria (si lazione di dipendenti «pubblici». pensi alla politica regionale) guarda alla Quali che saranno le dimensioni effetticostituzione di soggetti inteiinediari inve del fenomeno, appare fin d'ora giudipendenti (da una direzione politica sto valorizzarne la semplice possibilità: tradizionale) dovrebbe portare ad accentuare le caratteristiche di autonomia allo scopo di sottolineare al massimo ie e responsabilità di una amministrazio- necessità di omogeneizzazione (nel reclutamento; nel «sapere» burocratico; ne «nazional-comunitaria».

Di grande rilievo potrebbe rivelarsi - nelle conoscenze linguistiche; nella culnonostante le logiche barriere linguisti- tura della responsabilità ... ) della nostra che, ambientali e culutrali - la progres- amministrazione con gli standards eusiva applicazione del principio di libero ropei.

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Un osservatorio per le pubbliche amministrazioni di Francesco Merloni

Qualcosa si muove in Italia nel campo della informazione sulla PA, anche se siamo molto lontani dai nostri principali partners europei (Francia, Regno Unito, Germania) sia sul versante della raccolta sistematica di informazioni sulla pubblica amministrazione sia sul versante della loro diffusione e pubblicazione. Tra le iniziative più recenti e significative si inserisce la costituzione dell'Osservatorio sulla pubblica aniministrazione, unità operativa del progetto finalizzato del CNR sull'«Organizzazione e il funzionamento della PA», con il concorso dell'IsTAT. Scopo di questo contributo è dare conto dei problemi di impostazione delle attività dell'Osservatorio, nonché delle sue prime esperienze operative.

Se si volesse individuare un momento di svolta nell'attenzione ai problemi della PA non si potrebbe non riferirsi alla istituzione, su proposta del Ministro Massimo Severo Giannini, dell'Ufficio, poi divenuto Dipartimento, della funzione pubblica. E vero che questo si occupa oggi quasi esclusivamente dei problemi del pubblico impiego, in connessione con la funzione ormai assorbente della contrattazione collettiva (si segna-

la comunque l'utile strumento dell'Osservatorio sul pubblico impiego), ma resta ancora evidente il segno lasciato dall'attività di Giannini a partire dal «Rapporto sui problemi della pubblica amministrazione», dai lavori delle commissioni di studio che hanno operato in quel fecondo periodo, dalla ricerca affidata al FORMEZ sulle funzioni delle amministrazioni centrali e sul loro esercizio.

Da quel momento si sono moltiplicate le iniziative volte a migliorare la conoscenza sulle pubbliche amministrazioni. Iniziative tra le quali è necessario distinguere tra gli studi (promossi dalle amministrazioni o da soggetti ad esse esterni, ma con lo scopo di migliorare la conoscenza dei fenomeni amministrativi) e le indagini amministrative (rilevazioni più direttamente disposte con lo scopo di acquisire elementi di informazione per l'adozione di provvedimenti di miglioramento delle amministrazioni), da un lato, e la raccolta di dati informativi (nella forma di raccolta - tradizionale o con il sussidio di strumenti informatici - di atti amministrativi, di altri documenti prodotti dalle amministrazioni, nonché dei documen-

ti - pubblicati o meno - contenenti gli studi e le indagini), dall'altro.

In questa sede non ci occupiamo dell'informazione sulle pubbliche amministrazioni regionali e locali, per le quali forse le novità sono state negli ultimi dieci anni le più rilevanti 1 , ma solo dell'informazione sulle amministrazioni centrali (termine nel quale sono comprese sia le amministrazioni tradizionali - Ministeri - sia gli enti pubblici nazionali).

Né ci occupiamo di una parte pure rilevante allorché si parla di informazione sulla PA, quella che ormai viene compresa nel termine di trasparenza amministrativa. Si tratta degli strumenti di conoscenza sulla PA che sono garantiti ai soggetti singoli, in connessione con i loro diritti di partecipazione alla determinazione degli indirizzi politico-amministrativi dei soggetti pubblici, specie quelli di livello regionale e locale 2 (si tratta di diritti riconosciuti ai singoli in quanto cittadini) ovvero al procedimento amministrativo, diritti riconosciuti a coloro che abbiano un interesse, più o meno diretto, al provvedimento finale3 .

In questa sede intendiamo occuparci della informazione sulle amministrazioni (sulle loro attività, sulla loro organizzazione, sul loro funzionamento) quale strumento di miglioramento delle amministrazioni pubbliche. Non vi è alcun dubbio che effetti in questa direzione si potranno avere anche in virtù della trasparenza amministrativa, ma questa è, in sé, uno strumento di garan-

zia dei cittadini e di responsabilizzazione degli amministratori. In quanto tale essa consente una conoscenza minuta, puntuale, delle amministrazioni. Il cittadino ha un interesse specifico intorno ad un bene connesso ad una attività amministrativa, assai più che un interesse generale al buon funzionamento delle amministrazioni nel loro complesso.

Per esaminare i problemi che qui ci interessano, quelli relativi alla documentazione/raccolta sistematica. di informazioni sulle pubbliche amministrazioni centrali, è necessario preliminarmente definirne gli oggetti.

In primo luogo si pone il problema della documentazione relativa all'attività delle amministrazioni, che può limitarsi alla raccolta di provvedimenti amministrativi finali, scelti in quanto rappresentativi di tipologie significative,' ma può anche spingersi fino alla raccolta di tutti gli atti amministrativi, siano essi istruttori o decisionali, prodotti da alcune (o persino tutte le) amministrazioni pubbliche. In quest'ultimo caso, però, l'attività di raccolta e conservazione del materiale documentario sembra avvicinarsi più ad una attività di tipo archivistico che ad una vera e propria documentazione scientifica.

In linea di massima ci si può qui limitare ad affermare che, anche in attuazione dei nuovi principi in materia di accesso ai documenti amministrativi, è importante che le amministrazioni prima, e gli archivi pubblici poi, conservino correttamente il materiale di' documentazione relativo agli atti ammini7

strativi singoli, così da consentire iniziative scientificamente mirate di raccolta di documentazione, in rapporto a specifiche esigenze conoscitive e di studio.

In secondo luogo si pone il problema della documentazione relativa all'organizzazione delle amministrazioni pubbliche. Vale la pena di ricordare che il termine organizzazione è usato sia per definire attivitì organizzatorie, sia per definire il risultato di tali attivitcì, cioè l'assetto degli organi e degli uffici titolari di pubbliche funzioni, gli ambiti delle loro competenze, i reciproci rapporti.

Un'opera di documentazione relativa al primo dei significati può consistere nella raccolta di provvedimenti finali in materia di organizzazione (provvedimenti di istituzione, modificazione o soppressione di organi e uffici pubblici, provvedimenti di attribuzione di funzioni e competenze, provvedimenti di preposizione agli uffici, provvedimenti di attribuzione agli uffici delle risorse finanziarie, tecniche e umane necessarie alloro funzionamento, ecc.), ovvero nella raccolta di documenti relativi all'intero procedimento amministrativo che conduce all'adozione di tali provvedimenti finali, con l'ulteriore scelta tra la documentazione relativa a tutti i procedimenti organizzativi o la limitazione ad alcune tipologie significative di procedimento. Oltre, naturalmente, alla raccolta degli studi e delle indagini, condotte dalle amministrazioni stesse o da soggetti ad esse esterni, 8

sui provvedimenti in materia di organizzazione e sui relativi procedimenti.

Quanto al secondo dei significati prima ricordati, l'organizzazione come risultato, una documentazione condotta con criteri scientifici non può che limitarsi alla raccolta degli studi relativi all'assetto e ai rapporti organizzativi tra le strutture pubbliche, anche in questo caso indipendentemente dal soggetto produttore (le stesse amministrazioni o soggetti ad esse esterni).

In terzo luogo si pongono i problemi di documentazione sul funzionamento delle amministrazioni pubbliche. Col termine funzionamento qui si intende, più che un diverso oggetto rispetto a quelli fin qui esaminati (attività e organizzazione), un diverso approccio relativamente agli stessi oggetti. In sostanza chi si occupa del funzionamento delle amministrazioni esamina le problematiche dell'attività e dell'organizzazione amministrativa dal punto di vista della loro funzionalità 4. Sul versante della documentazione, quindi, acquistano rilevanza gli studi, ma anche le indagini amministrative e le rilevazioni statistiche che vengono effettuate sia sulle attività svolte da organi e uffici delle amministrazioni (per misurarne, ad esempio, la produttività o l'efficacia nel raggiungimento degli obiettivi fissati), sia sull'organizzazione (nei due significati prima indicati). Sia, infine, sui procedimenti amministrativi.

Un'ultima avvertenza, in realtà superflua. Qui ci si occupa della informazione e documentazione sulle amministra-

zioni pubbliche e non dell'informazio- GLI STRUMENTI DI CONOSCENZA SULLA PUBne delle amministrazioni, che coincide BLICA AMMINISTRAZIONE con l'acquisizione di dati di informazione da parte delle amministrazioni sui fenomeni oggetto dell'esercizio del- Il progetto finalizzato del CNR le funzioni amministrative. In questa prospettiva l'attività conoscitiva delle Con deliberazione del 6 marzo 1985, il amministrazioni pubbliche comprende Comitato interministeriale per la prol'acquisizione degli interessi nel proce- grammazione economica ha autorizzadimento amministrativo, disciplinata to il Consiglio nazionale delle ricerche a promuovere un Progetto Finadalle norme specifiche sui procedimenti e, in generale, dalle norme della 1. 241 lizzato sull'organizzazione e sul fundel 1990, ma, soprattutto, comprende zionamento della pubblica amminil'acquisizione di dati informativi che strazione. consentano alle amministrazioni di Scopo del progetto è la sistemazione procedere all'individuazione degli inte- delle conoscenze disponibili e lo svolgiressi pubblici curati anche indipenden- mento di tutte le rilevazioni necessarie temente dalle rappresentazioni della ad ottenere una rappresentazione compiuta della struttura e dell'azione realtà fornite dagli interessati.

In buona misura l'acquisizione sistema- amministrativa, nonché di valutare la tica di informazioni da parte delle am- funzionalità della pubblica amminiministrazioni finalizzata all'esercizio strazione. delle funzioni ad esse affidata, se tali in- Ciò anche in vista della formulazione formazioni divengono accessibili, costi- di proposte, relative alle maggiori dituisce di per sé un contributo all'infor- sfunzioni e alle procedure, dirette ad asmazione sulle pubbliche amministra- sicurare maggiore efficienza. zioni. Ma se ci si pone dal punto di vi- A questi obiettivi si aggiungono lo sviluppo delle scienze applicate alla pubsta di una attività sistematica di informazione e documentazione sulla PA, blica amministrazione e attività prol'opera di raccogliere, in quanto tali, i duttive; finanza e amministrazione dati informativi così raccolti, non appa- pubblica; amministrazione locale. re ne utile, ne facilmente organizzabile. Il progetto ha avuto inizio nel 1987 e si Molto più interessante appare, invece, concluderà per la fine del 1993. l'informazione/documentazione sul- Nel quadro del PF e dei suoi cinque sotl'organizzazione e sul funzionamento toprogetti hanno operato circa 117 unidei servizi informativi delle pubbliche tà operative. amministrazioni, attività che presente- E prevista la pubblicazione nella apporà allora gli stessi problemi prima esa- sita collana edita dal Mulino di non meno di 100 volumi5 . minati in via generale.

I,J

Il rilancio del sistema statistico nazionale definizione di un quadro completo e (SIsTAN)

Con il d.lg. 322 del 1989 si è provveduto a riorganizzare completamente la statistica italiana. Essa non è più soltanto compito dell'Istituto (già Centrale) Nazionale di Statistica, ma di un complesso coordinato di uffici costituiti presso le diverse amministrazioni centrali regionali e locali. L'ISTAT è pertanto l'organo di vertice del sistema Statistico nazionale (sIsTAN), quale garante della qualità statistica delle informazioni raccolte e diffuse come statistica ufficiale, nonché quale proponente del Programma Statistico Nazionale.

11 sistema sta conoscendo un avvio abbastanza lento, soprattutto a causa delle resistenze delle amministrazioni centrali, che tardano a costituire gli uffici di statistica e a fornire loro tutte le informazioni da esse raccolte, così da conservare una valutazione della loro traducibilità in statistiche ufficiali. Pesa, infatti, sugli uffici l'incerta collocazione istituzionale (sono uffici interni delle amministrazioni, ma dipendono in buona misura funzionalmente dall'iSTAT).

Non minori resistenze sono state poste dalle Regioni che hanno impugnato, ottenendo ragione dalla Corte Costituzionale (sent. n. 359 del 1991) alcune norme del d.lg. 322 lesive della loro autonomia.

La piena attivazione del SISTAN risulta decisiva ai fini della formulazione di un Programma statistico più attento alla 10

coerente di statistiche sulle pubbliche amministrazioni. A tal fine ci sono da attendersi positive novità nel prossimo futuro, soprattutto se svolgeranno appieno il proprio ruolo di stimolo da un lato l'ISTAT e dall'altro il Dipartimento della funzione pubblica (quale soggetto incaricato della predisposizione della relazione sullo stato della pubblica amministrazione).

Il CIDAP di Firenze Tra le iniziative specificatamente finalizzate alla raccolta della documentazione prodotta dalle pubbliche amministrazioni, da ricordare quella avviata nel 1988 dal CIDAP (Centro Interuniversitario di Documentazione sugli Apparati Pubblici, che coordina l'attività di una dozzina di sedi universitarie) e dall'DC (Istituto per la Documentazione Giuridica, organo del Ministero dell'U niversità e della ricerca scientifica costituitò nel 1968). Con il contributo finanziario del CNR, i due istituti hanno stipulato una convenzione per la costituzione e la gestione di un «sistema informativo sugli atti della pubblica amministrazione», con sede in Firenze (ove si trova anche il Centro di calcolo dell'DC), ma operante in tutta Italia attraverso le sedi periferiche consorziate con il CIDAP. Il progetto prendeva spunto da una duplice esigenza: in primo luogo, quella di colmare alcune lacune esistenti nella re-

peribilità (mediante raccolta) ed accessibilità (mediante la distribuzione) di documenti e materiali prodotti dalle pubbliche amministrazioni e non pubblicati; in secondo luogo, il coordinamento del sistema informativo istituito a Firenze con archivi limitati alla raccolta di materiale pubblicato in strumenti ufficiali di informazione (Centro elettronico di documentazione della Corte di Cassazione, Banca-dati della Camera dei Deputati, etc. ...) e con altri centri e organismi già operanti nello stesso ambito, ma non dotati di strutture permanenti che consentano di mettere a disposizione degli stessi funzionari pubblici e di esperti i dati acquisiti (primo fra tutti, il Progetto Finalizzato Organizzazione e Funzionamento della pubblica amministrazione del CNR).

La descrizione del materiale raccolto pÈesso il sistema informativo consente di evidenziare la complementarità rispetto alle attività del Centro di Documentazione sulla pubblica amministrazione di cui si dirà più oltre. A tal fine, accanto al criterio cronologico di raccolta degli atti (limitato a quelli «vigenti») e a quello geografico (che copre l'intero territorio nazionale), assumono rilevanza le fonti di produzione dei documenti e la tipologia e l'oggetto degli stessi.

Sotto il primo profilo, il sistema informativo censisce e seleziona i documenti prodotti da tutte le pubbliche amministrazioni (centrali, periferiche e locali).

Per far fronte alla ingente mole di dati derivante dalla applicazione di un crite-

rio siffatto, e soprattutto dalla estensione della raccolta agli enti locali, il CIDAP e l'IDG hanno predisposto una griglia per la selezione dei documenti strutturata sulla base di elementi quali la rilevanza dell'atto e la facilità di reperimento. Per quanto concerne la tipologia, l'individuazione di decreti, circolari, regolamenti, delibere, etc., implica una distribuzione del materiale secondo un criterio contenutistico e comprende sia documentazione relativa ad attività di rilevanza esterna delle amministrazioni produttrici, sia provvedimenti e letteratura grigia concernenti l'organizzazione ed il funzionamento delle stesse.

L'attività di documentazione si svolge, sostanzialmente, in tre fasi. Innanzitutto, si provvede alla raccolta e alla classificazione dei materiali. Questi compiti sono affidati ad una ditta esterna, che opera con il coordinamento scientifico dell'IDG e del CIDAP, consistente - fra l'altro - nella definizione ed applicazione dei criteri di selezione del materiale di cui si è detto. Il testo completo dei documenti raccàlti viene successivamente inserito in una banca-dati, la cui gestione è affidata al centro di calcolo dell'IDG, interrogabile mediante collegamenti informatici in rete con istituti pubblici e privati. Le informazioni fornite consistono nella descrizione degli estremi dell'atto (fonte, data, titolo, reperibilità dell'originale), del suo contenuto e nella indicazione della classificazione. Una terza fase consiste nella distribuzione, su richiesta, del materiale 11

selezionato e censito, che non viene memorizzato integralmente.

ne e un Centro studi, le cui attività sono qui di seguito brevemente illustrate.

11 Centro ha come obiettivo quello di censire tutte le fonti di conoscenza sulL'OSSERVATORIO CNR-ISTAT SULLA PUBBLICA le pubbliche amministrazioni e di racAMMINISTRAZIONE cogliere e conservare in modo sistematico le informazioni e i documenti relaCome si è detto, l'Osservatorio è attivi all'organizzazione e al funzionatualmente una unità operativa del Pro- mento delle amministrazioni. L'oggetgetto Finalizzato del CNR sulla pubblica to è ristretto alle pubbliche amminiamministrazione, con il concorso dell'I- strazioni centrali, in considerazione STAT. Ciò significa che le attività deldelle attività di studio e documentaziol'Osservatorio sono finanziate sulla ba- ne svolte, anche se con obiettivi parse di contratti stipulati tra il CNR e l'I- zialmente diversi 6, da un organo del STAT (nella persona dei rispettivi PresiCNR, 1' Istituto di studi sulle Regioni. denti), contratti che hanno assicurato Una ulteriore delimitazione dell'oggetrisorse finanziarie dal 1989 e continueto si è operata con la decisione di limiranno ad assicurarle fino alla conclusiotare la raccolta di dati informativi ai done del Progetto Finalizzato, cioè fino cumenti relativi all'organizzazione e al alla fine del 1993. funzionamento delle amministrazioni L'idea originaria era di costituire una struttura di supporto (di documenta- centrali. Applicando qui la terminolozione e di ricerca e sperimentazione) gia prima proposta sono di interesse del per tutte le unità operative del proget- Centro i documenti che riguardano: le attività di organizzazione (provveto. La costituzione dell'Osservatorio con qualche ritardo rispetto agli obiet- dimenti finali e procedimenti in matetivi iniziali ha imposto una diversa defi- ria di organizzazione); . gli assetti organizzativi risultanti; nizione dei suoi compiti e delle sue attile analisi delle attività amministratività. Restando aperta la possibilità di ve di esercizio delle funzioni pubblifornire un supporto tecnico e conoscitivo al progetto, si è reso necessario che, delle attività organizzative dell'orconfigurare l'Osservatorio come strut- ganizzazione, condotte al fine di valutura di documentazione e studio sulle tare la funzionalità delle amministrapubbliche amministrazioni, al servizio zioni pubbliche centrali. in primo luogo delle stesse amministra- Quanto alla tipologia dei documenti da zioni, ma, naturalmente, di tutti gli stu- considerarsi fonti di informazione sui diosi e gli operatori interessati. fenomeni sui quali il Centro concentra L'Osservatorio è articolato in due la propria attenzione (organizzazione e strutture, un Centro di documentazio- funzionamento della PA) un primo pun12

to riguarda la possibilé raccolta diretta di atti e documenti amministrativi.

In linea di massima tale raccolta viene esclusa, per diversi motivi, quali: - l'impossibilità di una raccolta completa; - la precisa scelta di evitare la trasformazione del Centro in un archivio; - la scelta di non offrire (si tornerà sul punto) un servizio di documentazione su richiesta (raccolta di documentazione di atti amministrativi su temi o oggetti scientifici); - la parallela attività del CIDAP che, peraltro, è saggiamente circoscritta alla raccolta e archiviazione di documenti esemplificati di tipologie di provvedimenti amministrativi.

Unica eccezione rilevante: gli atti amministrativi in materia di organizzazione amministrativa, almeno per quanto riguarda gli atti che hanno definito la vigente organizzazione delle strutture organizzative delle amministrazioni centrali, nonché la ricostruzione, non esaustiva, ma per tipologie di atti organizzativi, e dei relativi procedimenti (anche se la disciplina vigente appare scarna). Quest'ultima attività viene svolta in collaborazione con l'istituto di Studi Giuridici della Facoltà di Scienze Politiche di Perugia.

Non costituisce eccezione al criterio ora illustrato la collaborazione che il Centro sta dando ad una importante iniziativa connessa all'attuazione della 1. 241 del 1990 sul procedimento organizzativo. Come è noto, la Commissione di studio presieduta dal prof. Sabino

Cassese ha direttamente curato, con la collaborazione delle amministrazioni interessate, una completa ricostruzione, su schede omogenee, dei procedimenti amministrativi di competenza di tutte le amministrazioni centrali. Il relativo materiale è stato archiviato dal Dipartimento per l'informatica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sotto forma di banca-dati, interrogabile via rete. La collaborazione del Centro consiste nella messa a punto del programma di ordinazione e interrogazione dei dati nonché nell'aggiornamento dei dati di base (tenendo conto delle innovazioni normative, sia sui versante della disciplina dei procedimenti, sia su quello delle modificazioni delle attribuzioni e delle competenze).

Sarà così disponibile un materiale sicuramente prezioso, non solo al fine di conoscere lo stato di attuazione della legge sul procedimento amministrativo (sulla determinazione del termine di adozione del provvedimento finale, sulla indicazione del responsabile del procedimento, sulla trasparenza assicurata sulle attività amministrative), ma anche per avere un quadro complessivo, finora inesistente, dei procedimenti amministrativi previsti e disciplinati dalla normativa vigente.

Oltre a raccogliere un numero ristretto di atti amministrativi, l'attività più significativa del Centro riguarda indubbiamente la raccolta, classificazione e conservazione di altri documenti sulle pubbliche amministrazioni, con particolare riguardo agli studi, indagini e al13

tre riflessioni che siano stati e siano condotti sull'organizzazione e il funzionamento delle pubbliche amministrazioni centrali.

Quali fonti di documentazione? L'attenzione del Centro, che intende porsi come centro specializzato, ha toccato le seguenti: materiale bibliografico (articoli su riviste o monografie); letteratura grigia Per il materiale bibliografico, alfine di evitare duplicazioni nella raccolta con altri centri e biblioteche, si opera secondo queste linee: - per il materiale bibliografico relativo alle scienze giuridiche, in linea di massima non si procede alla raccolta fisica, ma alla omogenea classificazione e segnalazione (le schede dell'archivio contengono l'indicazione della biblioteca nella quale il documento è conservato); a tal fine si opera in stretto coordinamento con la biblioteca della Corte dei Conti, della Camera dei Deputati edel Senato; - per il materiale bibliografico relativo a tutte le altre scienze che studiano l'amministrazione (sociologia, economia, aziendalistica, organizzazione, statistica, storia, geografia e così via) si tenta, invece, di provvedere alla raccolta fisica presso il centro. La mera segnalazione si ha soio nei casi di impossibilità di reperimento del documento.

Quanto alla letteratura grigia, non è possibile in questa sede affrontare diffusamente i problemi di definizione del termine. Sia sufficiente richiamare 7 le 14

caratteristiche comuni a tutte le definizioni fin qui avanzate: Non convenzionalità nella diffusione I documenti di LG hanno una diffusione limitata e non sono commercializzatj in quanto rivolti ad un pubblico circoscritto di «addetti ai lavori».

Presenza di un ente produttore I documenti di LG sono generalmente èmanazione dell'attività di un ente o dell'attività di singoli o di gruppi che operano all'interno di un ente (il quale costituisce, spesso, l'ambito di diffusione dei documenti stessi). Vi sono peraltro eccezioni, ad es. le tesi di laurea o i papers presentati ad un convegno.

Non convenzionalità negli aspetti for. mali I documenti di LG sono per lo più prodotti in casa attraverso i più vari sistemi reprografici, con lo scopo di fornire un'informazione il più possibile tempestiva che sarebbe impossibile e troppo costosa se passasse attraverso i normali canali di stampa. Peraltro, tale caratteristica non sembra discriminante visto anche il livello qualitativo degli attuali prodotti di stampa in house e visto che alcuni prodotti di LG hanno un carattere periodico che può essere programmato e affidato a tipografi esterni (ad Cs. bilanci di enti).

Il problema della raccolta della LG è particolarmente complesso per due motivi: a) la rapida obsolescenza del materiale.

In linea di massima le amministrazioni, prima o dopo, pubblicano questo materiale, almeno per la parte più interessante e destinata a durare nel tempo

Il periodo da coprire, per le amministrazioni italiane, coincide con la formazione dello Stato unitario (dal 1861 in poi). Naturalmente si provvede dapprima alla individuazione e raccolta del materiale contemporaneo, per risalire al materiale più antico, adottando, per quest'ultimo, criteri di selezione rigidi, al fine di segnalare i documenti che abbiano avuto un effettivo influsso (anche solo culturale) sui successivi sviluppi dell'organizzazione e del funzionamento dell'amministrazione. Per i paesi stranieri l'arco temporale da considerare è il medesimo, ma con ancor più rigidi criteri nella selezione.

Per l'organizzazione dell'individuazione e raccolta dei materiali, il Centro di documentazione fa riferimento ad un gruppo di collaboratori che qui di seguito definiamo Rete. I singoli ricercatori della Rete, ai quali non è stato richiesto un lavoro di mera raccolta di documentazione, ma una attività finalizzata alla ricostruzione scientifica delle fonti di informazione sulla PA, devoSELEZIONE ED ORGANIZZAZIONE DELLE INno: FORMAZIONI - individuare e curare la raccolta dei materiali prodotti dalle singole ammiI criteri per l'identificazione del materiale relativo alle amministrazioni cen- nistrazioni, avendo, come primo punto trali italiane dovrebbero essere applica- di riferimento, le biblioteche operanti ti, per quanto possibile, anche alle am- presso le stesse; ministrazioni centrali straniere. Quan- - sollecitare il contributo di alcuni «reto ai paesi da considerare, si propone di ferenti» (privilegiando, a seconda dei limitarsi ai paesi dell'Europa occidenta- casi, personale appartenente alle qualile e orientale ed agli USA. Per gli altri fiche direttive o che abbia, in alternatipaesi extraeuropei si provvederà a segna- va, un lungo rapporto di dipendenza lare (ed eventualmente a raccogliere) solo dall'amministrazione in esame e di permanenza presso l'ufficio interessato), documenti di particolare rilevanza.

(che è poi la parte che più interessa il Centro). b) la difficoltà di distinguere tra i documenti relativi alla conoscenza dei fenomeni da governare (documenti di varia natura con i quali si propongano o richiedono atti o politiche particolari da parte delle amministrazioni pubbliche) e documenti, invece dj riflessione suil'organizzazione e sui funzionamento.

Molto spesso i due filoni sono intrecciati (proposte di attività contengono analisi degli effetti sull'organizzazione).

Per questi motivi la raccolta dei Centro dovrebbe riguardare in particolare i documenti che riflettono gli studi e le indagini delle amministrazioni sul funzionamento e le produttività degli uffici consistenti .in veri e propri studi spesso condotti da apposite commissioni d'esperti, finalizzati alla modificazione, organizzativa o funzionale, delle amministrazioni.

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onde garantire uno scambio permanente di informazioni con il Centro di Documentazione in ordine alle pubblicazioni, alla letteratura grigia e alle principali tipologie di atti prodotti dai Ministeri e dagli enti da essi vigilati.

Tutto il materiale individuato, che sia fisicamente raccolto presso il Centro o meno, verrà catalogato secondo un unico sistema informatico, che consenta sia la integrale gestione delle procedure documentarie (per il materiale raccolto), sia la semplice immissione nell'archivio (per il materiale non raccolto e da segnalare).

Il software adottato è il TIN-LIB. Le dimensioni a regime della biblioteca (circa 50 mila documenti) e il flusso annuale di accessioni inferiore ai 5 mila documenti, ma soprattutto la fase iniziale della struttura del Centro di documentazione, ha sconsigliato l'adozione del SBN, software estremamente articolato e complesso che lò stesso Istituto per il Catalogo Unico ritiene sovradimensionato rispetto a piccole o medie biblioteche con assetto organizzativo non consolidato.

Il problema più delicato era quello di stabilire quale sistema di descrizione dei documenti andasse adottato, in aggiunta ai tradizionali sistemi di catalogazione (per autore e secondo la classificazione decimale universale). La scelta è andata per l'applicazione di <'descrittori» (parole-chiave), da scegliere in un thesaurus predeterminato e aggiornabile solo in seguito ad espressa 16

valutazione di opportunità. In particolare si è deciso di adottare il sistema di descrittori elaborato (e in via di perfezionamento) dal CIDAP. Il sistema è stato pensato per classificare i particolari documenti raccolti dal CLDAP (atti amministrativi rappresentativi di categorie omogenee), ma è stato sperimentato anche su materiale bibliografico nelle materie attinenti alle pubbliche amministrazioni. Esso sembra adattarsi bene alla complessa tipologia di materiale di cui si occupa il Centro. Il CLDAP Si è anche dichiarato disponibile a procedere di comune accordo all'opera di verifica del lavoro di applicazione dei descrittori e di aggiornamento del thesaurus.

Come si comprende, caratteristica base del centro di Documentazione è quello di costituire un'attività di ricerca, raccolta, conservazione e classificazione dei documenti che fosse nello stesso tempo completa, in rapporto ad un oggetto di conoscenza il più possibile definito (organizzazione e funzionamento delle pubbliche amministrazioni) e aperta alle utilizzazioni più diverse da parte dei potenziali utenti (siudiosi e amministratori).

Questa scelta esclude la soluzione, adottata presso molti Centri di Documentazione strettamente collegati e istituzioni di ricerca, di svolgere, su richiesta, servizi di raccolta di documentazione su oggetti specifici.. Il servizio di documentazione consiste nell'accesso ad un complesso di documenti variamente classificato e interrogabile.

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e l'intervento sui procedimenti amministrativi con una strumentazione ecoCompito del Centro Studi è quello di nomico-giuridica che assuma tanto il svolgere studi e ricerche sull'organizza- vincolo della ricerca di una maggiore zione della pubblica amministrazione. efficienza, economicità ed efficacia, La sua attività è iniziata nel 1990 con la quanto quello di garanzia del rispetto definizione di un programma di lavoro degli interessi esistenti e dei diritti tutee con l'avvio dei primi studi. Essi han- lati. Si perviene quindi all'individuaziono affrontato diversi aspetti dell'orga- ne di punti di crisi e di possibili soluzionizzazione delle amministrazioni pub- ni non sempre convergenti con quelli bliche (le funzioni e gli obiettivi, l'ac- individuati dai due principali attori, quisizione di risorse e di servizi, il fun- pubblica amministrazione ed imprese, zionamento operativo e la resa esterna più attenti alla salvaguardia dei propri dell'attività), attraverso analisi condot- interessi e dei punti di equilibrio ragte presso amministrazioni statali. Gli giunti che a quella dell'interesse colletstudi condotti hanno avuto anche una tivo. funzione formativa e di omogeneizza- Il secondo lavoro si basa su tre lavori di zione del gruppo di ricerca. Sulla base ricerca originali che hanno censito le informazioni statistiche esistenti in tre dei risultati raggiunti si stanno definendo gli ulteriori sviluppi, attraverso in- amministrazioni statali - Interni, Incontri di presentazione dei lavori alle dustria, Pubblica Istruzione -, ponen'dole a confronto con i profili di attività amministrazioni interessate.

Il numero di studi condotti è già abba- e di organizzazione delle amministrastanza elevato e ha consentito la loro zioni stesse. rielaborazione all'interno di due pro- 11 profilo delle amministrazioni, sintetiposte di volumi del Progetto Finalizza- camente descritto nelle immagini di reto riguardanti rispettivamente le proce- sidenziale (Interno), monotematica dure amministrative e l'informazione (Istruzione) e dipartimentale (Industria), si riflette nella loro produzione statistica.

11 primo lavoro raccoglie otto studi mo- di flussi informativi a rilevanza statistinografici relativi ad altrettante relazio- ca. I risultati raggiunti indicano la neni procedurali che collegano le ammini- cessità di interventi di costruzione del strazioni statali al mondo delle imprese sistema statistico nazionale differenziaprivate attraverso interventi di tassazio- ti per ogni amministrazione, sia in terne, di finanziamento e di regolazione. mini organizzativi che di scelta delle Dall'insieme di questi studi è stato pos- priorità di azione. Oltre a queste due lisibile trarre una riflessione metodologi- nee di ricerca, ormai giunte ad un punca di ampio respiro' riguardante la pos- to di primo consolidamento dei risultasibilità-necessità di affrontare lo studio ti, sono in corso altri studi.

li. CENTRO STUDI DELL'OSSERVATORIO

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Di particolare rilevanza è una ricerca sugli aiuti allo s'viluppo che, dopo una prima fase a carattere descrittivo sulle norme, le procedure, l'organizzazione e i dati d'insieme, si propone di analizzare direttamente le informazioni esistenti relative a progetti, finanziamenti e avanzamentj dei lavori. Lo studio si colloca in un'area apparentemente anomala rispetto a quelle focali dell'Osservatorio, ma affronta una questione non eludibile: quella della congruenza degli assetti organizzativi e funzionali con le esigenze di controllo degli effetti di azione ad ampio contenuto politico.

Due ulteriori aree di ricerca sono state avviate. La prima riguarda il rapporto tra operatori amministrativi e operatori tecnici, in contesti «sotto esame» per la definizione degli assetti organizzativi. Le forme organizzative in cui si equilibrano personalità e culture diverse entrano spesso in crisi, ma nella fase attuale tali crisi endemiche e superabili si mescolano con spinte verso forme ritenute più autonome o, addirittura, di tipo privato. Si è analizzato l'articolato dibattito che si è avuto intorno alla costituzione del Ministero dell'ambiente e delle sue prospettive future. Si è avviato uno studio sul Corpo dei Vigili del Fuoco e sui suoi rapporti con l'amministrazione dell'Interno (DG Protezione civile e servizi anti-incendio) e con il costituendo Dipartimento della Presidenza del Consiglio deputato al coordinamento della protezione civile.

Il tema, comunque, richiederà ulteriori specificazioni sia di ordine metodologi18

co che applicato, prima di pervenire ad un momento di sintesi sufficientemente solido.

La seconda area di ricerca avviata riguarda lo studio della retribuzione dei dirigenti pubblici. Il tema, affrontato su sollecitazione di un convegno europeo, si è rivelato di notevole interesse, riguardando contemporaneamente problemi di scarsità di dati, di inapplicabilità dei modelli teorici di matrice angloamericana e di insufficienza delle analisi empiriche sui comportamenti. La ricerca merita di essere proseguita cercando di colmare soprattutto il vuoto informativo esistente.

Due propositi, per ora, sono rimasti quasi accantonati, ma avranno sicuramente un impulso nei prossimi mesi. Il primo è quello di costituire una base informativa del Centro studi derivata dalle analisi procedurali condotte. Esso, giunto a una buona definizione metodologica, prenderà nuovo impulso con il completamento delle varie ricerche ancora in corso e con l'acquisizione dei dati sui procedimenti amministrativi (1.

241) raccolti presso l'Osservatorio.

Il secondo è quello di analizzare casi di innovazione tecnologica e organizzazione della pubblica amministrazione centrale, interessanti ai fini di trasferimento. Essendo un obiettivo generale dell'Osservatorio esso procede con la raccolta di documentazione e il suo vaglio critico.

In sintesi, dunque, due aree di ricerca ormai abbastanza consolidate e altre che si stanno definendo. La fisionomia

del Centro studi sulle metodologie e le innovazioni e, più in generale, dell'Os-

servatorio, va delineandosi con contorni sempre più precisi.

Note Si pensi soltanto alle iniziative di studio e di documentazione di strutture legate alle Associazioni nazionali (Conferenza delle Regioni, ANO, un, uNcEM), o alle singole amministrazioni regionali (rilevante l'esperienza degli Istituti regionali di ricerca), ma soprattutto di strutture indipendenti (l'isAr, l'ISGRE, l'Istituto di studi sulle Regioni del CNR).

2 Si veda al proposito soprattutto l'an. 7 della 1.142 del 1990 sull'ordinamento delle autonomie locali.

Si consideri il capo ifi della 1. 7 agosto 1990 n. 241 sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti amministrativi, che riconosce il diritto di intervento nel procedimento «ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti direttivi» ovvero a quei soggetti, diversi dai diretti interessati, nei confronti dei quali «possa derivare un pregiudizio».

Si rinvia allo studio più recente e completo sulla funzionalità delle istituzioni pubbliche, quello di E. Bu-

glione e G. France, La promozione della funzionali&ì nelle istituzioni pubbliche, Milano, Giuffi-é 1990, che distingue tra economicità, efficienza ed efficacia delle amminstrazioni.

Sono finora usciti i seguenti volumi:

Tendenze recenti della riforma amministrativa in Europa, a cura di Sabino Cassese e Claudio Franchini La dirigenza pubblica, a cura di Marco D'Alberti 11 sistema pensionistico. Un riesame, a cura di Guido M. Rey e Felice Roberto Pizzuti

Informazioni e previsioni per la finanza pubblica, a cura di Luigi Berbardi

L'amministrazione dell'industria e del commercio estero, a cura di Patrizio Bianchi e Maria Grazia Giordani

Il pubblico impiego: struttura e retribuzipni, a cura di Guido Cecora

Potere regolamentare e strumenti di direzione dell'amministrazione. Profili comparatistici, a cura di Pao-

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lo Caretti e Ugo De Siervo

L'efficacia dei poteri locali, a cura di Bruno Dente I/patrimonio degli enti pubblici: i terrenL Una indagine conoscitiva, a cura di Aldo Biagini, Guglielmo Comoglio, Segio Trebeschi

Uniformitsì e squilibri nel servizio scolastico italiano, a cura di Anna Medina e Giampaolo Rossi Brevetto e politica dell'innovazione. Organizzazione e funzinamento dell'Ufficio Brevetti, a cura di Roberto Malaman 6 La documentazione raccolta presso l'Istituto di studi sulle Regioni del CNR riguarda in primo luogo la legislazione regionale, in secondo luogo le pubblicazioni, ufficiali o meno, prodotte dalle Regioni; in terzo luogo gli atti di gestione funanziaria (bilanci preventivi e consuntivi delle Regioni e degli enti locali) pubblicati, previa elaborazione dei dati più significativi, nell'»Osservatorio finanziario regionale» Si veda il contributo di F. Venturini alla gestione delle biblioteche dei Ministeri

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Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche e bisogni di formazione di Enzo Cardi

L'importanza strategica della formazione dei pubblici funzionari e l'esigenza di far seguire a questa considerazione un adeguato impegno di Governo, sono state sottolineate di recente anche sulle colonne di questa rivista.

Nell'editoriale del n. 75/76 Sergio Ristuccia elencava il tema della formazione tra le condizioni essenziali e tra i presupposti del salto di qualità da tutti invocato per mettere il «sistema Italia» in grado di reggere alla sfida dell'integrazione europea. Sulla valutazione di Ristuccia non può non convenire chi guarda a questi problemi dall'interno di una istituzione chiamata ad offrire, attraverso la sua attività di formazione, un contributo alle politiche per il miglioramento dell'azione dei poteri pubblici.

Nella consapevolezza del ruolo che la Scuola Superiore Pubblica Amministrazione è chiamata a svolgere, questo intervento - più che porre (o riproporre) le questioni insolute - si prefigge di dar conto delle risposte che in questi anni si è cercato di dare alle esigenze di formazione dei quadri pubblici. All'analisi dei temi sui quali la SSPA si è mossa è, forse, opportuno premettere un 20

cenno sulle modalità con le quali la stessa è andata strutturanslosi in questi anni sul piano dell'organizzazione scientifica. Negli ultimi tempi, infatti, si è completato il riposizionamento del ruolo della SSPA nei confronti delle amministrazioni pubbliche accentuando ulteriormente il ruolo di soggetto consulenziale delle stesse progettazioni di attività formative.

Al servizio delle pubbliche amministrazioni operano oggi tre dipartimenti della ss: il dipartimento giuridico-amministrativo, il dipartimento economicoaziendale e il dipartimento politico-sociale. Nell'ambito ditali dipartimenti sono collocati 25 desks di riferimento per le amministrazioni, cui fanno capo altrettanti professori stabili della SSPA, cui si aggiungono altri 8 professori assegnati al programma speciale per il corso per i dirigenti pubblici. I tre dipartimenti sono stati organizzati e divisi per settori di intervento. I docenti svolgono un importante lavoro di coordinamento e orientamento scientifico nella funzione di consulenza istituzionale che la SSPA sta assicurando in maniera sempre più intensa nei riguardi delle amministrazioni pubbliche. L'organiz-

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zazione per settori dipartimentali, che assume come punto di riferimento il «cliente)>, nel nostro caso le amministrazioni pubbliche, ha consentito il riposizionamento strategico della SSPA nei confronti delle amministrazioni pubbliche, avviato puntando su due momenti fondamentali.

Il primo riguarda il coordinamento della domanda di formazione che la SSPA chiamata a svolgere istituzionalmente.

Il secondo momento riguarda la consulenza progettuale alle amministrazioni per la formazione e l'implementation delle leggi di riforma.

Naturalmente i due momenti sono strettamente collegati: la SSPA si pone come centro di riferimento per il coordinamento della domanda di formazione, domanda che richiede un supporto di elaborazione che soltanto un organismo al servizio delle amministrazioni, ma dotato delle necessarie competenze scientifiche, può offrire. Trova, quindi, piena applicazione la logica pianificatoria su base annuale dell'attività formativa, che consente alla SSPA di svolgere un ruolo di supervisione dell'attività della formazione - come la legge richiede e in qualche modo quindi di authority rispetto ai processi formativi. Tutto ciò senza trascurare il ruolo della SSPA nella realizzazione diretta di singoli progetti che hanno una potenzialità di collegamento trasversale tra più amministrazioni e che sono espressioni di momenti significativi dell'adeguamento delle pubbliche amministrazioni.

Nella elaborazione di una strategia di

intervento collegata alle politiche di governo e di esse, per quanto possibile, espressione, la SSPA ha individuato quattro «frontiere» di azione sulle quali impegnare i suoi sforzi: l'internazionalizzazione del sistema pubblico, i rapporti con il mondo dell'impresa e della cultura, l'impegno per l'intervento nel Mezzogiorno e la modernizzazione tecnologica del settore pubblico; La prima frontiera strategica riguarda il processo di costruzione di un'amministrazione europea. Viene qui in rilievo in specie un impegno particolare di sensibilizzazione alle implicazioni sia concettuali che di diritto positivo per il sistema amministrativo della attuazione dell'Atto Unico. Sono infatti numerosi gli effetti sul sistema amministrativo derivanti dall'Atto Unico. Il giudizio che si può trarre dalle vicende di integrazione in corso, è che sia in atto da un lato un avvicinamento dell'amministrazione al mondo del diritto privato, secondo linee che sono già in qualche modo nella nostra ispirazione culturale; dall'altro una ripresa di linee di regolamentazione pubblicistiche in più settori (attività di impresa, mercati finanziari, opere pubbliche, regimi dei servizi pubblici), tendenti a superare una concezione puntuale e minuta dell'attività amministrativa a favore di una amministrazione capace di produrre regole generali che lascino margini di spazio all'autogoverno degli interessi. Ora, la sostituzione di un'amministrazione minuziosamente autorizzativa con una amministrazione regolatrice orientata 21

da valori generali è un compito enorme rispetto al quale avranno grande portata i processi di elaborazione concettuale e culturale.

L'impegno della SSPA in questa direzione si è manifestato attraverso la stipula della convenzione che ha dato vita allo IAFE (Istituto per le iniziative di alta formazione europea) cui partecipano oltre la SSPA, il Dipartimento della Funzione pubblica, il Dipartimento delle politiche Comunitarie, la TI Università di Roma ed il Ministero dell'Università e della Ricerca Scientifica. Lo IAFE sta sviluppando temi specialistici essenziali di conoscenza del sistema amministrativo europeo con riferimento a temi quali i fondi strutturali, gli aiuti alle imprese, la disciplina comunitaria dei contratti della pubblica amministrazione, i movimenti di capitali e l'integrazione dei mercati finanziari europei, il contenzioso comunitario.

Su un piano più strettamente istituzionale sono proseguiti i corsi diretti a dare la conoscenza base del sistema amministrativo comunitario svolti soprattutto nella sede di Bologna, sede che si avvia ad assumere appunto una missione specifica nel concorrere all'attuazione amministrativa dell'Atto Unico Europeo. Infatti, sempre a Bologna sta per diventare operativa la convenzione, siglata nei mesi scorsi fra la SSPA e l'Università di Bologna, per la realizzazione di un dottorato di diritto comunitario aperto ai funzionari della pubblica amministrazione. Ancora, di recente, ha avuto particolare significato una inizia22

tiva, che ha ricevuto apprezzamenti in sede comunitaria, di corsi diretti a funzionari della Comunità Economica Europea e volti a spiegare la realtà italiana nel processo di integrazione europea.

La seconda linea strategica riguarda il rafforzamento dei rapporti con il mondo delle imprese e dei servizi e con il mondo della cultura.

Il rapporto con il mondo d'impresa e dei servizi si è andato sviluppando attraverso intese con le associazioni rappresentative degli interessi di settore.

La SSPA ha avviato comuni iniziative con la più grande organizzazione imprenditoriale privata e con la maggiore organizzazione delle imprese di servizi.

In questo tipo di iniziative la SSPA - riconoscendo l'urgenza di una fertilizzazione culturale comune tra settore pubblico e mondo d'impresa - si pone come naturale punto di raccordo. Il progetto in questo caso è quello di contribuire ad un forum di discussione per la ricerca di comuni soluzioni tra settore privato e l'insieme delle amministrazioni pubbliche.

I rapporti con il mondo della cultura riguardano, principalmente, le Università.

Collaborazioni operative sono state stipulate con l'Università di Bologna per la istituzione di un dottorato in diritto tributario presso la stessa Università. E inoltre allo studio con l'Università di Siena una convenzione per la collaborazione con la scuola di specializzazione in scienza dell'amministrazione istituita presso la stessa Università.

Non meno significativa, sul piano del

rapporto tra SSPA e mondo accademico, è la convenzione con l'Università di Lecce per collaborare, su richiesta della stessa, alla progettazione di un corso di laurea in giurisprudenza specificamente rivolto a creare quadri per gli enti locali con competenze tecniche in materia di programmazione, gestione del territorio, urbanistica e finanza locale. E stata di recente formalizzata la istituzione in convenzione con le cinque Università di Milano (Bocconi, Statale, Cattolica, Politecnico e IuLM) - di una sede della SSPA in quella città. Da ultimo è stato anche siglato un accordo con la LUISS per consentire agli studenti di questa università iscritti all'ultimo anno di partecipare, come uditori, a singoli corsi monografici nell'ambito del programma istituzionale di reclutamento della SSPA. Ciò renderà possibile agli studenti di conoscere da vicino i temi trattati nell'ambito dei cosi post-universitari della SSPA e di prendere parte a periodi di stages presso le amministrazioni pubbliche.

Altra «frontiera» strategica sulla quale la SSPA Si è mossa è quella del Mezzogiorno.• Sul piano dell'impegno per la qualificazione e la crescita di quadri delle strutture amministrative meridionali è da sottolineare l'avvenuta firma della convenzione che ha dato luogo al progetto RIPAM promosso dal Ministero per il Mezzogiorno e che vede la collaborazione di IRI, EN!, CNR, FORMEZ, SSPA. Si tratta, come si sa, di un consorzio, per

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il reclutamento di 10 mila quadri tecnici negli enti locali del Mezzogiorno. E un obiettivo di grandissimo impegno per il quale occorre sensibilizzare le forze politiche e sociali di tutto il paese, perchè attraverso la qualificazione dei quadri tecnici degli enti locali del Mezzogiorno passa la possibilità di colmare il divario tra gli obiettivi e gli strumenti dell'intervento pubblico nel Mezzogiorno.

Infine sul versante della modernizzazione della pubblica amministrazione va registrata la messa a punto del progetto di costituzione di un «polo di formazione informatica». L'idea risponde a quella logica «di servizio» già accennata e si pone come momento di concreta operatività per la formazione informatica nel settore pubblico. L'iniziativa si va sviluppando sulla base delle indicazioni strategiche della Commissione per il coordinamento informatico operante presso la Funzione pubblica.

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PROFILO CULTURALE E PROFESSIONALE OGGI RICHIESTO PER IL DIRIGENTE DELLA PA E PROBLEMI DI RIORDINO DELLA DIRIGENZA PUBBLICA

11 problema della qualità dei quadri pubblici, in una amministrazione dai compiti sempre più complessi, si profila oggi come una delle chiavi di volta affinchè i servizi resi dalla pubblica amministrazione rispondano concretamente alle esigenze di una società moderna. Vi è, quindi, una buona dose di 23

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difficoltà intrinseche con le quali occorre confrontarsi.

In Italia una radicata tradizione ha affidato storicamente all'esperienza diretta «sul campo» il miglioramento professionale dei pubblici funzionari. L'élite burocratica italiana, ma non solo quella - basti pensare all'Inghilterra - si è creata mediante la «socializzazione» e non attraverso una formazione specifica. Non a caso, alla fine del secolo scorso Macaulay affermava che per fare un buon funzionario fosse sufficiente una solida cultura generale e molti cambiamenti di sede.

L'ipotesi, quindi, di una preparazione professionale specificamente mirata all'ingresso nella pubblica amministrazione si è fatta valere in Italia soltanto a partire dagli anni '50. Negli studi sullo stato dei lavori per la riforma della pubblica amministrazione, coordinati dall'allora sottosegretario alla Riforma burocratica Roberto Lucifredi, già alla fine degli anni '40, si analizzava dettagliatamente l'ipotesi di costituzione di una scuola nazionale di amministrazione.

Il che avvenne, come è noto, solo alcuni anni più tardi, nel testo unico delle leggi sugli impiegati civili dello Stato del 1957. Ma dovettero passare molti anni prima che prendesse concretamente avvio l'effettuazione di corsi di preparazione di giovani laureati aspiranti a entrare nelle carriere direttive della pubblica amministrazione. Il primo corso di reclutamento si è svolto, infatti, soltanto nel 1980.

E da sottolineare il collegamento esi24

stente tra un'attività, quale il corso di reclutamento svolto dalla SSPA, e gli studi e le proposte di riforma dell'amministrazione. Il corso di reclutamento ha l'ambizione di essere un piccolo tassello che, affinando e migliorando la professionalizzazione dei quadri, contribuisce alla modernizzazione degli apparati pubblici.

In questi ultimi due anni, nel riformulare questo corso di reclutamento e nel focalizzare l'interesse sui temi dell'intervento pubblico, la SSPA si è mossa seguendo l'indicazione strategica di far riferimento ai due principali modelli europei di formazione dei pubblici funzionari, quello anglosassone e quello francese. Sono due i modelli offerti in Europa per la selezione della classe dirigente pubblica: il modello inglese che fa perno su un doctoral program specificamente orientato alle politiche pubbliche (si pensi alla London School of Government); ovvero il modello francese incardinato nella linea della tradizione delle Grandes Ecoles.

Sono ormai due anni che in Parlamento è in discussione una proposta, rielaborata nella stessa sede parlamentare, opportunamente orientata allà sintesi di queste due esperienze.

La possibilità di rendere praticabile questa opzione passa necessariamente per il rafforzamento della SSPA ed il suo adeguamento agli standards europei. Al riguardo, non si può non sottolineare come i modelli ci sono, sono chiari e su di essi si può costruire validamente una formula di funzionamento efficace per

una istituzione di formazione dei quadri pubblici, coniugando l'esigenza di selezione delle «e'lites amministrative» con quella dello sviluppo di curricula post-laurea finalizzati alla pubblica amministrazione coordinati con i titoli post-universitari riconosciuti dal nostro ordinamento.

Si tratta di fare scelte adeguate. In tal modo si potranno valorizzare le finalità di una istituzione che si configura in primo luogo come una istituzione di servizio per l'amministrazione.

Attraverso la sua azione la SSPA ha contribuito, per quanto possibile, al miglioramento dei «quadri» dello Stato.

Ma un passaggio ulteriore appare oggi ineludibile: l'approvazione del disegno di legge sulla dirigenza pubblica. Questa è oggi regolata in base al d.l. 748 del 1972, il quale fu salutato all'epoca come una vera «rivoluzione» nel rapporto tra alta burocrazia e ministri. Ed in effetti, era di una portata innovativa notevole.

Per ragioni varie, come è noto, alla sua emanazione è seguita una applicazione talvolta distorta ed, in ogni caso, assai timida.

La riforma del d.l. 748 è in Parlamento da oltre due anni. Dal maggio 1990 un testo di sicuro interesse è stato approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati. E da quel testo che nella prossima legislatura occorre prendere le mosse. In esso è ben definita la distinzione netta tra attività di direzione e controllo spettante al ministro ed attività di gestione interamente a carico dei dirigenti. Questi

divengono in pieno responsabili dell'operato del settore da essi diretto. Sono, altresì, previste significative differenze di retribuzione in relazione alla complessità dei servizi e, soprattutto, dei risultati conseguiti.

Nell'attuale ordinamento, come è noto, alla SSPA è demandata la gestione di una delle forme di ingresso alla dirigenza: il corso-concorso previsto dalla I. 301 del 1984.

L'azione della SSPA per la preparazione e la selezione dei futuri dirigenti delle pubbliche amministrazioni potrà trovare più adeguato dispiegamento ove avesse esito positivo l'iter di un'altra proposta già all'attenzione del Parlamento: quella di istituire presso la SSPA un dottorato in pubblica amministrazione. La selezione di un numero ristretto di giovani laureati da selezionare nell'arco di un triennio sarebbe operata in collaborazione con le Università e sotto il controllo del CUN. Si giungerebbe, così, ad una saldatura reale (e non episodica) tra mondo accademico e istituzioni governative di formazione.

Su questo punto occorrerà ora attendere la costituzione del nuovo Parlamento.

PROBLEMATICHE DI FORMAZIONE CONNESSE ALLE TRASFORMAZIONI ORGANIZZATIVE

In questi anni la SSPA ha cercato di interpretare in modo dinamico il proprio ruolo di istituzione di consulenza al servizio delle pubbliche amministrazioni. Ha, quindi, inteso calibrare la sua 25

azione tipo progettuale alle necessità collegate a riforme significative degli apparati pubblici.

Nel corso degli ultimi anni la SSPA ha portato a termine tre interventi mirati a rispondere ad esigenze poste da tre leggi di riforma. Gli interventi in questione si sono tradotti in un ciclo di seminari per i dirigenti dell'INAIL, per lo studio delle modalità di attuazione della 1. 88 del 1989; in un corso per i dirigenti degli Uffici di statistica facenti parte del Servizio statistico nazionale istituito con il d.lg. 322 del 1989; ed infine, in un articolato programma predisposto alla luce del nuovo assetto istituzionale derivante dalla 1. 400 del 1988 e dai successivi provvedimenti attuativi - per il personale della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

La funzione di consulenza istituzionale ha poi trovato nuove sollecitazioni nelle leggi sull'amministrazione approvate dal Parlamento nel 1990. In particolare nella 1. 142 del 1990 sulle autonomie locali e nella 1. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo.

La loro importanza risiede nel fatto che sono leggi che testimoniano fiducia nella pubblica amministrazione e nei suoi operatori. Anche per questo, e non solo per il loro oggetto, sono atti impegnativi. La «fiducia» deriva dalla ispirazione comune alle due leggi di concepire l'amministrazione stessa come soggetto di produzione delle regole della propria condotta e di creare figure di funzionari «responsabili» di tale condotta, superando le attuali condizioni 26

di frammentazione dell'azione amministrativa e stabilendo rapporti di comunicazione diretta con i cittadini, d'ora in poi tutelati dalla legge, nella loro pretesa a prestazioni tempestive da parte dell'amministrazione.

Si comprende allora come l'investimento di fiducia nelle capacità dell'amministrazione e l'effettiva responsabilizzazione per la gestione complessiva del procedimento - sanzionata tra l'altro anche penalmente (per effetto della nuova legge sui reati contro la pubblica amministrazione) - siano condizionate dal tema della professionalità e da quello di una «nuova mentalità degli operatori», come del resto si esprimeva già la relazione della Commissione Nigro, da cui ha preso vita la legge sul procedimento.

A questi temi la SSPA intende venire incontro, fornendo tutto il necessario supporto di elaborazione e di disseminazione dei fondamenti teorici e delle implicazioni pratiche di queste importanti leggi di adeguamento del sistema amministrativo.

Un impegno massiccio è stato sviluppato in modo particolare - nell'ultimo anno - con riferimento alla legge 7 agosto 1990, n. 241 relativa alla disciplina generale del procedimento amministrativo.

Raccogliendo un invito del Ministro della funzione pubblica e nella convinta percezione che questa legge segna una fase essenziale del potere pubblico e di riqualificazione del rapporto Stato - cittadini, la SSPA ha profuso un impe-

gno senza precedenti, realizzando 36 seminari cui hanno partecipato circa 900 funzionari pubblici.

L'attività volta ad una soddisfacente attuazione di questa importantissima legge ha impegnato la SSPA anche su altri fronti. Su questo stesso terreno essa offre la sua collaborazione, su richiesta del CNR, nell'ambito del progetto finalizzato sulla pubblica amministrazione.

Particolare rilievo, infine, la SSPA attribuisce alla collaborazione svolta dai professori stabili in seno alla commissione ministeriale che, nell'ambito del Dipartimento della' funzione pubblica, viene elaborando i regolamenti di attuazione della legge medesima.

Ad una linea di impegno diretto appartengono anche le attività promosse, nell'ambito dell'amministrazione periferica dello Stato, con l'obiettivo di contribuire alla conoscenza e allo studio della 1. 142 del 1990 di riforma dell'ordinamento degli enti locali.

Su questo stesso terreno il ruolo consulenziale della SSPA nei confronti delle amministrazioni pubbliche ha trovato ulteriori sviluppi nell'incarico che la SSPA ha ricevuto dal Ministero per gli affari 'istituzionali di predisporre un progetto di fattibilità in ordine a processi di reclutamento e formazione dei futuri dirigenti chiamati a gestire le costituen-

de aree metropolitane. Si tratta di un impegno di grande rilievo perchè attraverso l'area metropolitana passa un modo nuovo, diverso, di fare amministrazione e di gestire una realtà complessa con la convergenza di technicali ties e competenze estremamente articolate e diversificate.

In sintesi tutta l'attività della SSPA guidata dall'obiettivo di contribuire alla concretizzazione dell'azione dei poteri pubblici ha avuto come costante punto di riferimento il funzionamento degli apparati pubblici. La formazione è, infatti, tanto più produttiva quanto più permette agli operatori pubblici di orientarsi in modo corretto nel gestire pubblici servizi o nell'assumersi responsabilità anche onerose.

Se la formazione contribuirà a formare quadri pubblici in grado di non ((perdere il controllo» dei processi nei quali interviene il potere pubblico ed in grado di offrire un apporto professionale adeguato, vorrà dire che l'azione di una istituzione come la SSPA avrà avuto risultati apprezzabili. Perchè è profonda convinzione di chi scrive che l'investimento in una istituzione che predispone i quadri futuri della pubblica amministrazione sia un investimento nel futuro di questo paese.

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Questioni di metodo per la riorganizzazione amministrativa

L'analisi di strutture pubbliche complesse di Roberto Mostacci

La definizione e la conduzione di interventi di riorganizzazione in settori della pubblica amministrazione è normalmente mirata ad adeguare la struttura a nuovi compiti o a mutate esigenze indotte dall'evoluzione del contesto politico, sociale ed economico esterno mantenendo o recuperando al contempo adeguati livelli di efficacia. In questa sede vengono esaminate alcune problematiche che si presentano allorché si voglia definire un percorso metodologico idonep ad individuare e a mettere a punto quei mutamenti organizzativi appropriati per conseguire gli obiettivi dell'intervento.

Da un primo esame complessivo delle teorie organizzative a cui potersi ispirare, emerge la tendenza a progettare la struttura organizzativa in base a criteri informatori sistematici e ad obiettivi chiari che denotano una ricerca rivolta ad un metodo razionale omnicomprensivo dei problemi di dettaglio e delle relazioni causa-effetto della realtà su cui si vuole incidere. Dalla sistematicità e razionalità dell'approccio possono quindi discendere delle scelte progettuali tese ad ottimizzare il grado di rag-

giungimento degli obiettivi esplicitamente prefissati.

Tuttavia, l'applicazione di un approccio razionale omnicomprensivo ha nei fatti una limitata applicazione nei casi pratici. Spesso, infatti, le -riorganizzazioni di comparti della PA sono il frutto di aggiustamenti graduali successivi, dovuti alla necessaria convergenza di consensi di più parti istituzionalmente interessate, all'ottemperanza delle complesse normative vigenti ed alla graduale evoluzione di obiettivi e misure organizzative visti in generale come categorie concettuali indifferenziate.

Posto di fronte alla pratica definizione di interventi organizzativi, l'analista avverte così una distonia tra gli strumenti teorici, tarati e sperimentati prevalentemente in ambito privatistico, e le esigenze pratiche della PA. Dopo un breve esame delle teorie organizzative classiche, si esamineranno nel seguitò gli impatti causati dall'evoluzione accelerata e per molti versi imprevedibile del contesto esterno all'amministrazione e alcuni spunti metodologici offerti dall'approccio sistemico. Infine, si tenterà di tracciare una linea di ricer31

ca metodologica tesa a sanare la distonia sopra ricordata.

- la netta separazione tra la persona e la carica.

Ad oggi, tale modello rappresenta ancora un valido punto di riferimento per quanto attiene l'analisi dei rapporti tra L'APPROCCIO CLASSICO autorità e potere, per il concetto di disciplina del procedimento amministraA partire dall'avvento della rivoluzione tivo ed il comportamento secondo reindustriale, gli sforzi delle teorie orga- gole prestabilite, ed infine per studiare nizzative sono stati dapprima rivolti a la relazioni di direzione e comando razionalizzare il lavoro operaio od esenonché di controllo dell'operato e dei cutivo, principalmente attraverso il risultati. movimento di studio dell'organizzazio- Concepito in relazione alle grandi bune scientifica del lavoro che fa capo a rocrazie del secolo XIX, il modello buroF.W. Taylor; i successivi studi di orgacratico di per sè si presenta statico e nizzazione aziendale portarono a com- chiuso verso le influenze dell'ambiente pimento questo processo estendendolo esterno così come risulta asettico riall'intero complesso delle funzioni spetto agli aspetti psicologici e sociali. aziendali.

Esso presuppone, quindi, un ambiente Tuttavia, si deve a M. Weber la costru- stabile, caratterizzato da norme certe zione analitica della organizzazione dove l'autorità è vincolata da regole fisformale concepita come un sistema le- se ed accettate. gale e razionale da porsi a riferimento D'altra parte, l'elezione a strumento di nello studio e definizione di uffici del- azione dell'uso di procedure generalizl'amministrazione pubblica. Tra i prin- zate, secondo criteri di neutralit e gacipi fondamentali del modello burocra- ranzia di trattamento, comporta necestico si ricordano: sariamente un comportamento prudenla definizione esplicita degli obiettivi te e controllato da parte dell'organizzaistituzionali dell'organizzazione che zione al punto tale che, in via degeneradebbono guidare l'azione dei compo- tiva, esso rischia di divenire fine a se nenti ai vari livelli; stesso: ecco allora che l'obiettivo istitu- la creazione di una struttura organiz- zionale esplicito passa di fatto in seconzativa gerarchica; da linea e la singola norma o procedura - l'assegnazione dei compiti secondo prevalgono su1 contenuto di merito del la competenza assegnata a ciascun ufficio; lavoro da svolgere.

- la derivazione sistematica di norme, L'accentuato ricorso a procedimenti raprocedimenti amministrativi e processi zionali e comportamenti controllati da decisionali mediante un uso costante parte di una struttura burocratica in della categorizzazione delle fattispecie; senso stretto rende inevitabile il sorgere -

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di conflitti nell'organizzazione, destinati ad articolarsi sia sul piano dell'esercizio dell'autorità che della sfera affettiva degli individui. Da questo hanno avuto successivamente impulso gli studi strutturalisti particolarmente volti all'analisi delle interrelazioni tra le organizzazioni formali e le informali ed attenti ai conflitti tra autorità gerarchica e quella di carattere professionale.

Da quanto detto, pur nella sopravvenuta evoluzione storica, politica e sociale, molti dei caratteri e dei principi organizzativi di base delle odierne amministrazioni pubbliche sono riconducibili al modello burocratico e ai successivi studi strutturalisti. Le spinte verso un mutamento progressivo e a carattere evolutivo che si sono riscontrate dal secondo dopoguerra in poi sono state principalmente determinate dagli accentuati cambiamenti dell'ambiente politico, sociale ed economico esterno all'organizzazione.

L'EVOLUZIONE DELL'AMBIENTE ESTERNO ALL'ORGANIZZAZIONE PUBBLICA

Una sintesi dei principali fattori di cambiamento riguardanti le organizzazioni pubbliche degli ultimi decenni è al di là dello scopo delle presenti note; tuttavia si vogliono ricordare alcuni aspetti particolarmente significativi anche per la PA italiana.

In primo luogo, occorre considerare la crescita esplosiva delle competenze e quindi anche della spesa indotta dall'av-

vento del welfare state con interventi dello Stato in nuove aree di bisogni sociali; tutto ciò ha messo la PA di fronte all'esigenza di sviluppare prodotti-mercati che comportano attività di natura gestionale ed imprenditoriale.

Sul piano istituzionale, i dettami costituzionali in materia di decentramento amministrativo hanno innescato un progressivo processo di cambiamento dell'ambiente caratterizzato dalla presenza di sempre più numerosi soggetti amministrativi, legittimi portatori di diversi e compositi interessi e di specifiche competenze nell'ambito dell'esercizio dell'amministrazione della cosa pubblica.

Sul piano economico, il livello della spesa pubblica ha raggiunto nei paesi occidentali, ed in special modo in Italia, livelli per i quali non è più'possibile tollerare elevati gradi di inefficienza nell'operato dell'amministrazione.

Sul piano delle relazioni internazionali, l'avvento della Comunità Europea e, più di recente, gli sviluppi della situazioni nell'Europa orientale ed il mutato equilibrio geostrategico non più fondato su blocchi, contrapposti, hanno impresso una accelerazione al cambiamento, non solo su1 piano quantitativo, ma anche su quello della sua prevedibilità.

In questo contesto dinamico di un mondo in trasformazione accelerata, caratteristico degli ultimi decenni, gli approcci classici, in quanto implicitamente basati su un ambiente sostanzialmente stabile, si sono rivelati inadegua33

ti e gli studi organizzativi teorici hanno cercato pertanto di fornire adeguate risposte ai fattori di mutamento sopra ricordati.

La necessità di prendere decisioni in modo tempestivo a fronte di situazioni caratterizzate da fattori di incertezza è una delle conseguenze pratiche indotte dai veloci mutamenti del contesto esterno; è così che gli anni Sessanta hanno visto una crescente attenzione allo studio e alla messa a punto del processo decisionale nelle organizzazioni complesse. La coniugazione della razionalità delle scelte con l'incertezza di una situazione esterna complessa e articolata viene giudicata al di là dei limiti di comprensione esaustiva della mente umana. Nasce così l'uomo amministrativo a razionalità limitata di H. A. Simon che si confronta con la crescente complessità dei problemi amministrativi pratici, guidato da una gerarchia esplicita di obiettivi e di mezzi, servendosi di quegli strumenti matematici di razionalizzazione ed ottimizzazione con successo sperimentati dalla ricerca operativa nella gestione del formidabile sforzo logistico rappresentato dalla conduzione del secondo conflitto mondiale.

Tale filone di pensiero guarda alla struttura organizzativa complessa soprattutto come ad un flusso di informazioni, in base alle quali vengono alimentati e orientati gli opportuni processi decisionali; da queste ultime scaturiscono delle azioni nei confronti dell'esterno.

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IL PARADIGMA SISTEMICO

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Se da una parte gli studi sulle informazioni e sui processi decisionali hanno permesso di individuare utili strumenti e metodologie di analisi, dall'altra essi generalmente presuppongono una sostanziale condivisione degli obiettivi e dei criteri di valutazione da parte dei vari soggetti decisori, peraltro componenti della stessa struttura.

Come ricordato in precedenza, gli interventi dell'amministrazione pubblica vedono oggi spesso il concorso di più enti locali, amministrazioni dello Stato e di altri soggetti giuridici pubblici e privati, in generale con diversi obiettivi ed interessi e, per dirla in senso tecnico, con diversi schemi di mezzi e fini da perseguire.

Un tentativo di caratterizzare questa tipologia ricorrente di situazioni è rappresentato dalla teoria dei sistemi, per altro originariamente presentata come un paradigma in grado di essere applicato universalmente ai vari campi della scienza. In questo contesto l'organizzazione, o meglio, le organizzazioni complesse sono viste come un sistema organico in stretto rapporto di interazione mutuo tra di loro e con l'ambiente.

Se da una parte il modello assunto dalle teorie classiche comporta un modello razionale rigido a fronte di condizioni ambientali certe, il paradigma sistemico mette in luce quei meccanismi di autoregolazione che mantengono la struttura in equilibrio dinamico di fronte ad un ambiente che, per definizione, risul-

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ta instabile e portatore di sempre nuovi stimoli. Nel nostro caso, l'equilibrio va inteso in termine di relazioni di potere, di capacità operativa e di relazioni nell'area sociale interna ed esterna all'organizzazione Al raggiungimento e soprattutto al mantenimento dell'equilibrio dell'organizzazione concorrono tutte le sue componenti; ecco quindi che l'analista è portato ad assumere una visione integrata della struttura, ove ogni componente, anche se specialistica, concorre al raggiungimento del fine istituzionale.

Anche se stimolante sul piano concettuale, occorre dire che l'applicabilità rigorosa di un tale approccio a casi concreti si scontra di fronte alla complessità delle tecniche da usare e alla loro scarsa diffusione tra gli operatori delle organizzazioni in cui essa dovrebbe trovare applicazione.

Per quanto riguarda l'applicabilità diretta a casi concreti della PA, appare immediatamente il contrasto con la flessibilità dei comportamenti richiesta da una struttura fortemente reattiva agli stimoli esterni ed il problematico adeguamento di norme regolamentari e decreti che quei comportamenti dovrebbero legittimare.

Questo punto, unito a quello di una analoga flessibilità delle disponibilità delle risorse finanziarie, risulta essere uno dei nodi centrali da sciogliere per una concreta realizzazione del paradigma sistemico nell'ambito della PA.

L'AppRoccio DELLE COMPARAZIONI LIMITATE SUCCESSIVE

Come in apertura preannunciato, il complesso di studi e teorie succedutesi negli ultimi decenni hanno sostanzialmente preso origine da un bisogno di ordinare gli accadimenti ed i rapporti organizzativi secondo un quadro sistematico e conseguenziale dando forma nel complesso al così detto modello razionale omnicomprensivo.

Anche se il paradigma sistemico affronta il problema di pii soggetti decisori, i processi decisionali di valenza sul piano politico della PA risultano ulteriormente complicati dall'esercizio e dal confronto di potere da parte dei vari soggetti interessati. In tale contesto, i fini ultimi che guidano le scelte non sono necessariamente esplicitati ed il consenso raggiunto tra le parti non deriva generalmente da un sistema di obiettivi di principio.

Il confronto avviene piuttosto sul terreno delle soluzioni concrete di casi particolari in merito alle quali ciascuna parte è chiamata ad esprimersi; già dai primi anni Cinquanta, è stato evidenziato che gli amministratori sono propensi a valutare le soluzioni prospettate operando emendamenti e variazioni che facciano salvi i loro obiettivi impliciti.

Un tale modo di procedere prevede quindi dei raffronti della soluzione sul tappeto al momento con possibili variazioni, limitate a quegli aspetti per i quali questa risulta inaccettabile.

Il processo decisionale procede quindi 35

per raffronti successivi senza per altro assicurare alcuna convergenza a soluzioni rispondenti a criteri organici e sistematici. Al contrario, l'esplicitazione di criteri di principio può divenire strumentale all'apporto di variazioni particolari della soluzione, così che non esiste nel processo una distinzione logica tra fini e mezzi. In linea di principio, soggetti diversi aventi dei fini opposti possono trovare il pieno consenso su soluzioni di problemi specifici e circoscritti.

Sul piano della prassi, l'approccio effettivamente riscontrato dei raffronti limitati successivi assicura il necessario coinvolgimento e consenso dei soggetti decisionali sulle scelte amministrative concrete; tutto questo viene spesso raggiunto al costo di una maggiore complicazione delle soluzioni adottate e soprattutto a spese dell'organicità e linearità degli interventi posti in essere. Calando un tale schema nella realtà della PA, si potrebbe considerare l'evoluzione delle normative di alcuni settori e cornparti specifici prevalentemente come il frutto di un processo decisionale simile a quello delineato; in particolare indirizzi e nuovi compiti vengono impartiti all'amministrazione in tempi successivi e limitatamente ad un aspetto specifico, spesso senza un organico processo programmativo (leggi speciali, etc.).

Dal canto suo, l'amministrazione è chiamata a fare fronte a tali compiti rimanendo saldamente vincolata ad una griglia di dettami normativi e regolamentari che spesso rendono difficile 36

qualsiasi flessibile adattamento organizzativo.

CONCLUSIONI

Da questa analisi retrospettiva delle teorie organizzative, alla luce della loro concreta applicabilità ad interventi di riorganizzazione di comparti circoscritti della PA, emerge l'esigenza di coniugare la presenza di fatto di un approccio ai problemi per raffronto successivo di soluzioni in un contesto negoziale con l'applicazione di criteri razionali di organizzazione necessari per il conseguimento di un adeguato livello di efficienza operativa della struttura.

Un modo possibile per rispettare tale requisito è quello di concepire la trasformazione organizzativa a partire dall'adattamento integrato di quel grigliato di norme e regolamenti che condizionano e disciplinano il comportamento dell'organizzazione. In particolare, risulta importante la possibilità, da parte delle singole amministrazioni, di ridistribuire il proprio spiegamento di risorse umane e strumentali rispetto ai compiti loro assegnati in dipendenza delle mutate esigenze indotte da fattori di cambiamento esterni anche contingenti.

Un fattore importante da considerare nell'economia degli interventi organizzativi è quello di conferire alla struttura in esame una forte capacità di elaborare e gestire, al suo interno, dei processi decisionali sistematici in base a quadri co-

noscitivi completi e documentati, in modo da contribuire, su1 piano propositivo, all'innesco iniziale nel processo decisorio negoziale a carattere incrementale di soluzioni concrete ed efficienti. Questa misura potrebbe di per se rappresentare una significativa inversione di tendenza del processo degenerativo in precedenza delineato e da tempo in atto.

Nell'ambito poi dei vari settori operativi, l'applicazione dei principi e delle tecniche proprie dell'approccio sistematico razionale possono inoltre assi-

curare i necessari gradi di efficienza operativa purchĂŠ opportunamente collegati con una appropriata focalizzazione dei problemi della motivazione e dell'incentivazione del personale destinato ad operare.

Un'altra area di raffronto e sinergia sul piano delle soluzioni organizzative che va ancora a pieno esplorata e studiata è quella delle collaborazioni pubblicoprivato nel contesto di programmi integrati o di rapporto di concessione di servizi.

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Per l'innovazione delle funzioni di indirizzo e coordinamento. di Fabio Angelico

In modo simile a quanto accade da tempo in altri settori, il dirigente pubblico è chiamato sempre più spesso a confrontarsi con contesti esterni in rapida eyoluzione, caratterizzati da una crescente pluralità di soggetti rappresentativi di interessi politici, sociali ed economici differenziati.

Questa tendenza è tipica delle societÀ industriali avanzate- caratterizzate da un grado sempre più alto di integrazione ed interdipendenza tra i vari comparti. La crescente pluralitÀ di soggetti e differenziazione di situazioni e problematiche su scala locale ha gradualmente portato nei paesi più sviluppati all'esigenza di valutare l'opportunitÀ di introdurre, a fianco di un cambiamento dei modelli organizzativi pubblici di tipo gerarchico-piramidale classico, modelli comportamentali più articolati e. decentrati, basati su un ampio grado di autonomia dei dirigenti, ma pur sempre in sintonia e collegamento con le finalitÀ e gli obiettivi istituzionali della struttura.

Per quanto riguarda la situazione in Italia, questo processo di cambiamento è stato faticosamente attivato; un segnale forte in tal senso si è recentemente ri38

scontrato con l'emanazione della 1. 142 del 1990 riguardante le autonomie locali; tuttavia esso potrÀ trovare un suo momento di compimento solo a valle della più volte annunciata riforma della dirigenza della pubblica amministrazione.

Alla luce di quanto delineato, queste note vogliono in particolare analizzare alcune problematiche di tipo gestionale che possono tipicamente presentarsi negli organismi centrali dell'amministrazione pubblica aventi una larga parte di compiti di indirizzo e di coordinamento, cercando di anticipare, in prospettiva di futuri scenari evolutivi, alcuni possibili metodi e strumenti tecnologici di supporto.

Occorre subito osservare che, al contrario di quanto si può riscontrare in altri contesti, nel comparto della PA l'azione è dettagliatamente regolata da norme che ne salvaguardano la legittimita ed è sottoposta ad accurati controlli di organi preposti a garantirne la regolarità, tutto questo spesso a spese dell'incisività e dell'immediatezza.

Un'analisi degli strumenti di gestione disponibili per il dirigente pubblico non può quindi prescindere da tali vin-

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coli che possono condizionare, spesso anche in modo decisivo, l'applicabilit o l'efficacia di particolari tecniche.

Per una migliore comprensione del problema, un primo passo nell'analisi è quello di definire precisamente cosa si intenda per azione di indirizzo e per azione di coordinamento.

L'atto di indirizzo, per sua natura, tende a fissare compiti ed obiettivi, inserendoli in un quadro comprensivo di finalità ed interessi più generali, guardandosi tuttavia dallo specificare in che modo essi debbano essere perseguiti: l'organizzazione delle risorse e la formulazione ed attuazione di un programma di azione sono infatti cura e competenza del soggetto che recepisce l'atto di indirizzo stesso.

Da questa definizione deriva che un presupposto basilare del ruolo di indirizzo è quello di poter disporre, più o meno esplicitamente, di una linea strategica di riferimento, vale a dire una gerarchia di obiettivi, ciascuno ordinato rispetto agli altri in base a una scala di priorità.

Nell'azione di indirizzo è inoltre da intendersi anche una funzione di controllo e verifica a posteriori del raggiungimento dell'obiettivo indicato e, in ultima analisi, di conoscenza dell'efficacia dell'azione dei vari soggetti indirizzati.

Dal canto suo, la funzione di coordinamento, intesa come la coordinazione di più enti o organi autonomi, preposti ciascuno ad attività distinte, presenta una natura più strettamente relazionale ed operativa. Essa, in generale, può

quindi definirsi come il processo dell'ordinare le attività di più soggetti secondo un disegno unitario in vista di risultati di interesse comune, impartendo, all'occorrenza, disposizioni e vigilando sulla loro osservazione ed attuazione.

Si noti ora come il coordinamento non implichi necessariamente l'esistenza di alcun legame gerarchico funzionale tra il coordinatore ed i coordinati; questa osservazione è di importanza centrale per l'analisi, in quanto l'autorità occorrente per adempiere efficacemente a tale compito deve fondarsi su elementi diversi da quella di tipo gerarchico. In particolare essa 'dovrà trarre origine, oltre che dalla personalità del coordinatore, dalla capacità di affrontare i problemi in modo organizzato e sistematico nonché con competenza specifica. Di qui il ruolo cruciale che viene a rivestire nel processo di coordinazione la figura del dirigente pubblico, il quale è chiamato a finalizzare in modo organizzato molteplici competenze specifiche di altri e a promuovere ed utilizzare quei metodi e quelle tecnologie che si dimostrino all'altezza del compito.

Per meglio evidenziare le aree in cui i metodi e le tecnologie innovative rispetto all'attuale situazione della pubblica amministrazione hanno le maggiori potenzialità di supportare l'azione dirigenziale, si delinea nel seguito un quadro del contesto operativo di riferimento in cui l'azione del dirigente pubblico si colloca in prospettiva.

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IL CONTESTO OPERATIVO DI RIFERIMENTO

Al fini dell'individuazione di possibili metodi e strumenti in grado di supportare l'azione del dirigente in occasione di compiti di indirizzo e di coordinamento, il contesto esterno può senz'altro essere caratterizzato dal fatto che l'amministrazione di cui egli è parte chiamata ad interagire con molteplici soggetti ed enti locali aventi finalità e competenze specifiche.

In particolare, i rapporti tra i vari soggetti si svolgono su più piani; un primo livello è quello formale regolato dalla normativa, un secondo livello decisionale può essere descritto da una mappa dinamica del potere reale che i vari organismi rappresentano ed esercitano in base alle regole dei gioco proprie della sfera politica, alle azioni di natura giudiziaria ed amministrativa e alle circostanze contingenti; ai fini di questa analisi, per potere si intende la capacità diretta o indiretta di influenzare delle decisioni. Un ulteriore aspetto rilevante costituito dai rapporti di natura economica e finanziarie che intercorrono tra i vari enti interagenti e più in generale sui piano della disponibilità delle risorse. Da un punto di vista operativo, si fa riferimento ai flussi di attività relative all'erogazione di servizi in cui risulta significativa la capacità di convertire efficacemente risorse in servizi concreti per il territorio e per la collettività in generale. Per ciascuno di questi piani, l'azione della singola amministrazione può avvaler40

si di approcci e modi di comportamento diversi, pertanto anche i metodi, che vanno ad incidere nei processi decisionali, e le tecnologie, che caratterizzano le dotazioni strumentali, sono portate a differenziarsi.

Un fattore importante per la caratterizzazione dei contesto esterno è la rapidità dei cambiamenti che in esso si verificano. Seguendo H.I. Ansoff 1 , il cambiamento viene percepito dall'organizzazione per successivi stadi di conoscenza; dapprima si riscontra un senso generale di turbolenza, poi si inizia ad identificare chiaramente la fonte che io origina e successivamente si riesce a percepire che tipo di impatto esso avrà sui contesto esterno e quindi sull'organizzazione. Si innesca così un processo di individuazione del tipo di risposte più adeguate da dare e quindi di successiva valutazione delle conseguenze da attendersi; non rimane, a questo punto che attendere il primo impatto ed infine l'impatto pieno.

UN PARADIGMA UTILE PER L'ANALISI

Allo scopo di orientarsi in modo sistematico nel sopra descritto contesto di riferimento e nelle sue dinamiche di cambiamento, è possibile fare ricorso ad un paradigma comportamentale, di orientamento strettamente antropomorfico, che può essere utilmente impiegato anche nell'analisi dell'azione amministrativa. In sintesi si tratta di riconoscere come il comportamento

umano faccia riferimento, nella soluzione di problemi complessi a cura ed in cooperazione tra più soggetti, a cinque fasi interallacciate tra di loro ma strettamente conseguenziali: - l'acquisizione dei dati; - la comprensione del problema in base ai dati; - il progetto; - la negoziazione e la conseguente decisione a procedere; - l'attuazione del progetto.

Un ipotetico errore commesso nel processo di risposta previsto dal paradigma a seguito di cambiamenti del contesto esterno ha in generale conseguenze diverse a seconda della fase in cui esso viene commesso. Si può così concludere che un errore nella fase conoscitiva corrisponde al non aver saputo, uno nella fase interpretativa al non aver capito quanto si era appreso; proseguendo, un errore in fase progettuale è quello di non aver pensato ad una particolare alternativa vantaggiosa, un errore in fase negoziale corrisponde al non aver saputo individuare una adeguata soluzione di compromesso e di soddisfazione tra i decisori mentre un errore in fase realizzativa riflette una omessa o imperfetta esecuzione di attività decise.

Nel seguito verranno analizzate ciascuna delle cinque fasi sopra individuate, analizzandone te implicazioni sul piano dell'azione amministrativa; si predispone così una classificazione in base alla quale sarà possibile verificare la validità di metodi e tecnologie che oggi sono disponibili.

La fase conoscitiva Un primo passo logico per la trattazione di un possibile intervento pubblico nei riguardi di sistemi socio-economici complessi a sfondo territoriale è quello della acquisizione e della raccolta sistematica di dati relativi ai molteplici aspetti del sistema stesso. In realtà, si può operare una prima distinzione di comodo tra una parte di dati statici, che non variano quindi nel tempo e che riflettono la situazione oggettiva del territorio, e dati dinamici che presentano un alto tasso di variazione.

Per l'acquisizione dei primi, è necessario procedere ad attività di rilevamento svolte una tantum su larga scala come, ad esempio, nel caso di censimento di beni mobili ed immobili.

Per i dati varianti nel tempo, si parla, di rilevamento cadenzato e sistematico mediante l'impiego di strumentazioni da parte ai unità organizzative decentrate sul territorio. Tra queste due tipologie estreme si colloca una varietà di stati intermedi, quali ad esempio gli atti relativi al contenzioso amministrativo.

Per ordinare in modo efficiente i dati raccolti o pervenuti, è in ultima analisi necessario formulare un modello del contesto e della realtà esterna e quindi ordinare e classificare i dati in base alla loro collocazione in tale modello. Ad esempio, la corrispondenza ufficiale in arrivo potrebbe essere ordinata in funzione dei soggetti originanti o in base agli oggetti del territorio a cui essa si ri41

ferisce o ancòra in relazione a particola- cennate dovrebbero essere particolarmente sentite anche da parte di questi ri progetti ed iniziative in atto.

Di solito, problematiche di questo tipo ultimi istituti. sono oggetto di trattazione e soluzione Si vuole tuttavia osservare che il proa livello di impianto di archivi informa- blema conoscitivo si presenta, in tutta tizzati e non presentano in via di prin- la sua articolazione e complessità, nel cipio eccessive difficoltà di realizzazio- caso di ciascun ufficio dell'amministrane. Tuttavia, un aspetto decisivo ma zione centrale preposto a compiti di inpoco enfatizzato della attività di rileva- dirizzo e di coordinamento, in quanto mento è quello di poter raccogliere, e solo attraverso una ampia e aggiornata quindi fondere in un unico quadro in- visibilità di quanto accade sul territorio formativo, dati relativi ad uno stesso questo tipo di funzioni possono essere oggetto o problema che, per loro natu- efficacemente svolte. A differenza, poi, ra e provenienza, siano profondamente dei primi due esempi orientati a compiti prettamente conoscitivi ed interpredifferenti tra loro.

Tale aspetto risulta ancor più articolato tativi, in questo ultimo caso si risconqualora si tenga conto anche dei diversi trano anche momenti di tipo decisionagradi di attualità, di affidabilità e di pre- le e quindi di utilizzo mirato della cocisione dei dati tra loro; inoltre, si pos- noscenza nella prassi. sono presentare situazioni in cui occorre fondere dati di tipo quantitativo con altri di natura qualitativa, indicanti cioè La fase interpretativa tendenze evolutive o, ad esempio, gradi di soddisfacimento di particolari servizi Si è già accennato al fatto che presupposto fondamentale per una interpretaerogati.

Per quanto riguarda l'esemplificazione zione dei dati ordinati è la formulaziodi pratiche applicazioni, un ambito na- ne, in via più o meno esplicita, di un turale per tali tipi di problemi è rappre- modello delle connessioni e degli oggetsentato dal Sistema statistico nazionale, ti caratterizzanti la realtà esterna all'ufcosì come emerge in base al d.lg. 322 ficio. del 1989. Inoltre, in sede legislativa si La presenza di un modello, con i suoi registrano sempre più di frequente pro- nessi di causa ed effetto, equivale ad poste riguardanti l'istituzione di così- avere la capacità di porsi domande predetti osservatori sull'andamento di in- cise su fenomeni, circostanze o tendenteri comparti dell'amministrazione, sia- ze del sistema. Tali domande sono svinno essi su scala nazionale o locale, il cui colate dai dati particolari che emergono fine è quello di operare una intensa atti- dalla fase conoscitiva; ecco quindi la nevità di tipo conoscitivo ed interpretati- cessità di effettuare un processo di elavo così che le problematiche sopra ac- borazione per poter rispondere nel mo-

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punto di veri e propri metodi adottati anche su scala industriale.

Nell'ambito dell'azione amministrativa di indirizzo e di coordinamento, il progetto si basa sugli obiettivi istituzionali della struttura; inoltre esso presuppone la capacità di predire come possa evolvere il sistema o comparto socio economico in esame a fronte di azioni o avvenimenti esercitabili al suo interno. Tale predizione è più o meno esplicitamente condotta a partire dal modello interpretativo precedentemente analizzato simulando l'evoluzione delle variabili e dei rapporti di causa ed effetto individuati.

La simulazione può procedere per passi successivi mettendo a confronto sequenze alternative di intervento e criteri d'azione che dovrebbero condurre al raggiungimento dell'obiettivo progettuale. Alla fine di questa fase istruttoria, si identifica pertanto un momento di decisione o scelta progettuale che è chiamato a stabilire quale soluzione Il progetto progettuale debba essere adottata. Non Una volta interpretata la natura del tutti gli interventi progettati sono però problema da affrontare sia nelle linee sotto l'esclusivo controllo o la competendenziali che negli aspetti quantitati- tenza di chi deve indirizzare e coordivi, il paradigma prevede come stadio nare; molto spesso, un progetto di amsuccessivo quello progettuale; si vuole pia valenza amministrativa comporta cioè causare una modificazione della l'integrazione di capacità, risorse finanrealtà esterna secondo scopi e criteri ziarie ed esperienze di diversi soggetti prefissati detti anche obiettivi del pro- pubblici e privati. Ecco quindi come il getto. In discipline a carattere tecnico, progetto vada costruito con il concorso quali ad esempio l'ingegneria, il mo- dei vari soggetti interessati al fine di asmento progettuale è stato oggetto di sicurarne il necessario consenso e supanalisi metodologiche molto approfon- porto mediante la conduzione della fadite che hanno condotto alla messa a se negoziale.

do più esauriente possibile alla domanda; si viene così a generare informazione, ovvero elementi conoscitivi derivati dai dati che servono in quanto sono già preordinati per rispondere a ben precise domande.

Allo stato dei fatti, i sistemi informativi, non importa quinto complessi o tecnologicamente aggiornati, trovano oggi il loro vero banco di prova nella capacità di supportare la dirigenza nella fase interpretativa dei problemi. Nella pratica, si registrano infatti casi di sistemi in grado di riversare una impressionante mole di dati, saturando così l'attenzione ed il tempo degli utilizzatori, ma poco inclini a produrre poche sintetiche informazioni rilevanti per le successive decisioni da prendere ad alto livello..

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La fase negoziale e la decisione La concezione del progetto come espressione di una attività strettamente razionale e conseguenziale rispetto agli obiettivi progettuali viene meno allorche le scelte di progetto vengano sottoposte al vaglio di più soggetti amministrativi, ad esempio Stato, regioni e comuni, ciascuno con ruoli ed obiettivi diversi. In questo caso, il ruolo fondamentale della struttura di indirizzo e di coordinamento dovrebbe essere quello di individuare le linee progettuali valide sui piano generale coinvolgendo su queste gli altri soggetti interessati sulla base di una forte conoscenza specifica dei problemi ed un'attenta analisi interpretativa. A questo proposito, la comprensione degli obiettivi, delle aspirazioni e delle esigenze di tutti i soggetti coinvolti è parte integrante del bagaglio conoscitivo ed interpretativo della struttura di indirizzo e deve preventivamente essere considerata nella fase di progettazione.

La decisione scaturisce quindi da intese di programma ed accordi che dovranno essere oggetto di attenta e continua gestione nella fase attuativa.

L 'attuazione Considerata dal punto di vista di una struttura di indirizzo e coordinamento, la fase attuativa consiste essenzialmente nella puntuale verifica dei risultati conseguiti dagli enti e soggetti responsabili 44

dell'attuazione e nel raffronto costante con gli indirizzi e con gli obiettivi prefissati.

Un tale controllo e una tale vigilanza nei riguardi dei soggetti attuatori presuppongono di solito una tempestiva e accurata conoscenza ed interpretazione del processo che si è voluto porre in essere, riconducendosi così al momento conoscitivo ed interpretativo del ciclo delle attività previste dal paradigma esposto.

L'ACQUISIZIONE E LA GESTIONE DELLA NOSCENZA

CO-

Il paradigma comportamentale sopra esposto rappresenta un'utile chiave di classificazione delle problematiche nelle quali il dirigente pubblico di strutture di indirizzo e coordinamento può venire a trovarsi. Per ciascuna area, in particolare, possono essere individuati dei metodi e delle tecnologie il cui impiego può rivelarsi utile nella definizione e risoluzione dei problemi così individuati.

Iniziando dalla fase conoscitiva, non si può fare a meno di imbattersi nella impressionante profusione di tecnologie informatiche oggi disponibili per la trasmissione e la raccolta ordinata di grandi quantità di dati anche da parte di amministrazioni distribuite sul territorio nazionale. Tuttavia, la disponibilità di prodotti in grado di fornire eccellenti prestazioni tecniche a costi accettabili non implica necessariamente che i pro-

biemi di natura procedurale ed operati va della amministrazione debbano essere risolti.

In effetti la realizzazione di raccolte periodiche e sistematiche di dati provenienti da vari soggetti, più che un problema tecnico, oggi si rivela essere un problema di natura organizzativa, in quanto risulta di centrale importanza l'omogeneità del formato dei dati stessi al fine di poterli agevolmente comparare ed analizzare. Alcune volte, infatti, l'amministrazione si trova ad analizzare atti o rapporti informativi relativi al medesimo problema ma corredati da dati non omogenei o direttamente comparabili ed integrabili tra loro. Di qui nasce l'importanza di impiegare lo strumento informatico in un quadro procedurale e normativo certo, che assicuri la periodica immissione di dati nel sistema in forma omogenea e controllabile.

Al di là degli aspetti tecnici e procedurali, la sovrabbondanza di dati non è però un elemento utile per i nostri scopi e va comunque evitata come il caso di insufficiente conoscenza. A tale proposito, i problemi maggiori si presentano, non solo in fase gestionale, ma in quella interpretativa: infatti, è probabile che l'analizzatore, scoraggiato dalla vasta mole di informazioni da vagliare, si ancori ad una particolare chiave di lettura fondata sui primi dati analizzati in ordine di tempo, salvo poi assumerla per valida esaminando solo in modo sbrigativo e superficiale i dati rimanenti.

Per quanto attiene poi l'archiviazione

dei documenti e degli atti, la tecnologia offre oggi sistemi informatizzati di principio adatti alle esigenze operative delle amministrazioni; pur tuttavia il vero problema è spesso costituito dal pregresso, vale a dire dagli accumuli di pratiche ed atti giacenti in archivi in attesa di una archiviazione definitiva che di fatto potrà avere luogo solo a seguito di progetti finalizzati e specifici.

Sul piano strettamente procedurale e amministrativo rimane tuttavia interessante il raffronto tra le esigenze di un archivio amministrativo di un ente conservatore di atti pubblici e le attuali potenzialità delle tecnologie dell'informazione.

L'INTERPRETAZIONE DEI FATTI E I MODELLI PER LA RAPPRESENTAZIONE DELLA REALTÀ

La portata dei problemi dianzi accennati si misura, sul piano concettuale, nello stadio interpretativo della realtà allorché i dati debbono fornire risposta a delle domande operative precise del dirigente circa il comparto e la situazione socio-economica in cui la sua 'amministrazione opera. In contrasto con la abbondanza di soluzioni e prodotti disponibili per l'acquisizione e la gestione dei dati, le tecnologie oggi in grado di aiutare il dirigente pubblico nel rappresentare la realtà complessa in cui opera sono piuttosto limitati. Mancando infatti dei modelli quantitativi collaudati in grado di descrivere il comportamento dei sistemi amministrativi, il proces45

so di analisi adottato è esso stesso diverso: infatti, piuttosto che applicare uno schema razionale portato ad ottimizzare le soluzioni, si procede in questi casi per confronti ed analogie con situazioni precedentemente incontrate. Di qui l'importanza dell'esperienza e della interdisciplinarietà nella formazione dei dirigenti chiamati ad operare e condurre strutture di indirizzo e di coordinamento.

In questo contesto un moderno sistema informativo non può limitarsi a fornire dati più o meno aggregati secondo le forme in cui essi sono disponibili all'origine; esso deve piuttosto inglobare quei modelli semplificati di cui il dirigente esperto si serve nella sua analisi e presentare le informazioni secondo le aggregazioni e le forme da quelli previsti. Solo così sarà possibile limitare l'occorrenza dei possibili errori a cui l'uomo è soggetto nel condurre le sue istruttorie e valutazioni. In particolare dovrebbe essere sempre chiaro il grado di affidabilità e quindi la significatività delle informazioni edotte e presentate dal sistema, alfine di evitare di trarre conclusioni da poche anche se «gradite» evidenze documentali.

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mativo può essere aiutata da metodi progettuali ed ausili automatici messi a punto in contesti aziendali e di ingegneria. In particolare, le tecniche reticolari di programmazione, l'analisi mezzi e fini e tecniche simili, mutuate dalla ricerca operativa, possono di principio, più che nei fatti, essere utilmente applicate anche nel contesto amministrativo di indirizzo e di coordinamento. Anche in questo caso, come in quello precedentemente citato dell'archiviazione, la natura del procedimento amministrativo richiede un'adattamento di tali tecniche in conformità ai dettami della dottrina giuridica così che un semplice trapianto da contesti privatistici e aziendali sarebbe del tutto insufficiente. D'altra parte, una messa a punto di strumenti dedicati per la PA, anche se di indubbio interesse ed altamente auspicabile, richiede necessariamente un terreno di incontro e la formazione di un linguaggio comune tra gli esperti delle due comunità, oggi spesso scarsamente comunicanti sul piano della terminologia e dei concetti.

METODI DI NEGOZIAZIONE E CONTROLLO SELLA FASE ATTUATI VA

AUSILI PROGETTUALI

Trattandosi di concatenare in fondo avvenimenti ed attività in modo coerente ed orientato verso una finalità stabilita, l'attività di progetto di iniziative integrate sul piano socio-economico e nor46

Come in precedenza ricordato, la fase di decisione negoziata dei processi di intervento pubblico che vedono protagonisti più soggetti istituzionali a vari livelli di competenza funzionale e territoriale, non si presta facilmente a schematizzazioni accurate e fedeli della

realtà. Ne consegue che non sono disponibili metodi codificati anche se, in molti casi, questo è un terreno in cui le amministrazioni di più lunga formazione hanno messo a punto, nel corso degli anni, strumenti e procedure comportamentali non scritte ma non per questo meno efficaci. Tutto ciò non esclude l'utilità di alcune tecniche applicate oggi a problemi di natura aziendale o di contrattazione sindacale e la loro importanza nella formazione dei quadri dirigenziali della PA. Da quanto sopra esposto, per controllo della fase attuativa non deve intendersi quello proprio degli organi amministrativi di controllo, quanto la vigilanza e la verifica di merito circa gli obiettivi effettivamente raggiunti. L'organo di indirizzo e coordinamento dovrebbe infatti essere pronto a cogliere dai primi segnali di crisi le azioni correttive da imprimere al sistema mediante l'appropriato uso di strumenti normativi disponibili. Tutto ciò presuppone un intenso interscambio tra enti attuatori ed ente addetto all'indirizzo e al coordinamento a livello dell'amministrazione centrale, interscambio che deve via via trovare sempre più adeguati strumenti di confronto (oltre a quanto già posto in atto quale ad esempio la Conferenza Stato-Regioni).

Alcuni dei metodi applicabili in fase di impostazione e progetto dei programmi sono anche utilizzabili come strumento di raffronto tra i piani prefissati ed i risultati effettivamente raggiunti.

Poiché però essi di solito si basano su

parametri e criteri di tipo strettamente economico, in quanto concepiti originariamente per il regime privatistico, rispondono solo parzialmente alle esigenze di un amministrazione che, in ottemperanza anche alle recenti normative nazionali e comunitarie, deve curare la definizione e la trasparenza dei criteri sociali, economici e politici su cui commisurare la propria azione.

CONCLUSIONI

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Da questa breve rassegna dei metodi e delle problematiche riguardanti l'esercizio dell'azione di indirizzo e di coordinamento nell'ambito della pubblica amministrazione a livello centrale, emerge sostanzialmente una notevole potenzialità dei supporti all'azione decisionale offerti dall'applicazione delle odierne tecnologie informatiche nella raccolta, archiviazione e trasmissione dei dati nelle quantità e nei tempi che la funzione richiede. Tuttavia, aree aperte di indagine e problemi di principio permangono nel supporto ai momenti qualificanti dell'azione di indirizzo e propulsione: vale a dire nella interpretazione e comprensione delle fenomenologie e delle manifestazioni riguardanti il contesto politico e sociale e nella progettazione e nel controllo degli interventi e delle iniziative che si vogliono coordinare.

Data la complessità ed interdisciplinarietà dei problemi in gioco, il tema merita evidentemente un attento e appro47

fondito sforzo di ricerca, articolato per settori di applicazione, sviluppato at-

Note H.I. Ansoff, Strategk Management, The Mac Miilan Press Ltd, London, 1979

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traverso adeguati interventi sperimentali e di campo.

Come determinare l'organico delle strutture centrali della pubblica amministrazione di Alberto Laurenti

La determinazione delle risorse umane necessarie per il funzionamento soddisfacente di un ufficio della pubblica amministrazione è un problema legato alla efficienza operativa della struttura e agli obiettivi operativi che essa si prefigge.

Da un punto di vista strettamente economico, la voce «personale» costituisce per l'amministrazione un costo tale da rappresentare di solito una percentuale significativa dell'intera spesa corrente il quale, stante l'attuale quadro normativo in materia di mobilità di personale, può considerarsi fisso. Ne consegue che, al di là della valenza sociale che il provvedimento può assumere, l'assunzione di nuovo personale rappresenta per l'amministrazione un impegno a lungo termine che deve essere correttamente valutato e ponderato. Un aspetto rilevante del problema è quello di prevedere l'uomo giusto al posto giusto: la composizione delle risorse in termini di profili professionali, esperienze e cultura è spesso altrettanto importante della determinazione esatta delle quantità necessaria all'espletamento delle attività.

Le dotazioni degli organici di personale impiegato nel comparto della pubblica

amministrazione sono fissate da norme che, grazie alla dinamica evolutiva delle competenze e del lavoro dei vari uffici, sono soggette a frequenti aggiornamenti ed integrazioni. Esse sono spesso elaborate in base alle esigenze particolari del momento e quindi senza un'ottica organica e spesso anche in modo incoerente. Come verrà illustrato meglio di seguito, mentre nei casi di lavoro manuale e ripetitivo esistono ormai da tempo tecniche di assegnazione delle risorse basate su rigorosi metodi obiettivi, la determinazione di risorse umane preposte a compiti di indirizzo, pianificazione e coordinamento di altri soggetti, caratteristici dell'amministrazione centrale dello Stato, risulta di non immediata soluzione. Il presente articòlo, dopo una breve rassegna delle caratteristiche del problema illustrato e dei metodi classici disponibili per la soluzione, propone una metodologia messa a punto e sperimentata in occasione di casi pratici.

LA CARATTERIZZAZIONE DEL LAVORO NELL'AMBITO DI UN UFFICIO DELLA PA

Per una trattazione sistematica del pro-

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blema di assegnazione delle risorse umane, è opportuno fare riferimento all'ufficio come all'unità organizzativa elementare considerata come un complesso di uomini, macchine, procedure ed informazioni da impiegarsi per l'espletamento dei compiti ed il raggiungimento degli obiettivi istituzionali.

In effetti, i compiti istituzionali inducono a loro volta una serie di richieste di prestazioni lavorative, più o meno omogenee per natura ed importanza, che provengono da circostanze, fattori e soggetti esterni. L'uomo, la strumentazione, le procedure e l'informazione possono essere considerati come i fattori produttivi primari del processo lavorativo. Essi devono essere combinati secondo proporzioni e modalità convenienti mirate ad ottenere un adeguato livello di efficienza produttiva della struttura. Anche se di derivazione spiccatamente industriale, tale principio può ritenersi applicabile, fatte le dovute differenziazioni, anche al caso della valutazione delle attività di natura amministrativa.

Si passa ora all'esame dei fattori produttivi sopra citati, mettendone in luce l'influenza che ciascuno di essi esercita nell'assegnazione delle dotazioni organiche. La prima risorsa esaminata è costituita dalla procedura da osservare per eseguire una particolare prestazione lavorativa. Nei casi più semplici, quali ad esempio quelli relativi a lavori manuali ripetitivi, essa normalmente consiste in una sequenza di operazioni elementari 50

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che occorre seguire secondo un ordine prestabilito con l'interposizione eventuale di momenti di scelta e di decisione da parte dell'operatore. Nell'ambito della procedura, si presuppone la presenza di una autorizzazione a compierla, sia essa disponibile sotto forma di un ordine esplicito o di norme regolamentari o ancora, per i lavori di concetto e di alta responsabilità, di obiettivi strategici; in sintesi, la procedura è l'espressione del contesto organizzativo nell'ambito del quale il lavoro viene ad essere disciplinato.

Particolare importanza, nel caso dei lavori di natura amministrativa, riveste la presenza di momenti di decisione che risultano in alcuni casi complessi e articolati. Ciascuna decisione presuppone, infatti, dei criteri di valutazione e di preferenza più o meno espliciti. Ad esempio la 1. 584 del 1977, in materia di aggiudicazione di appalti di lavori pubblici, prescrive di adottare come criteri di decisione il prezzo più basso e l'offerta economicamente più vantaggiosa determinata in base ad una pluralità di elementi variabili secondo l'appalto e attinenti: - al prezzo; - al termine di esecuzione; - al costo di utilizzazione; - al rendimento dell'opera; - al valore tecnico dell'opera.

La legge inoltre prescrive che una tale procedura decisionale deve essere esplicitata menzionando nel capitolato d'oneri e nel bando di gara tutti gli elementi di valutazione, ovvero i criteri di

decisione, che si prevede di applicare, in ordine di importanza attribuita e specificando l'ordine di applicazione, ovvero la sequenza esatta della procedura decisionale. Oltre agli ordini specifici e alle norme, altro elemento che caratterizza la procedura di lavoro è l'obiettivo istituzionale dell'ufficio stesso che costituisce un criterio di decisione e di adozione della procedura.

Da quanto detto, è possibile immaginare tutta un'ampia gamma di lavori, classificabili ciascuno in base alla complessità e alla flessibilità delle procedure adottate per compierli. Si passa dal lavoro puramente esecutivo, senza momenti decisionali importanti, a quello in cui le procedure stesse non sono codificabili a priori ma vanno definite ed adattate in dipendenza della complessità e delle caratteristiche del problema da risolvere che si definisce in questo caso poco strutturato.

Un altro fattore primario del processo lavorativo è la disponibilità dell'informazione riguardante l'oggetto della prestazione lavorativa richiesta. L'informazione va intesa infatti come il prodotto di una elaborazione di dati in grado di rispondere a specifiche domande poste dall'operatore circa il problema particolare da risolvere. Il valore dell'informazione è quindi strettamente connesso con l'uso che di essa l'utente può fiare. La disponibilità di un archivio di dati, anche se copioso ed automatizzato, non risolve di per sé il problema. Per elaborazione può quindi inten-

dersi una semplice consultazione di un prezzario, l'interrogazione di un complesso sistema informativo mediante terminale, la correlazione di molte e diverse fonti di dati oppure il trarre le conclusioni a seguito di una semplice telefonata ad un esperto.

Connesso al problema dell'elaborazione risulta quello del reperimento e della trasmissione dei dati e quindi dell'informazione. La disponibilità tempestiva dell'informazione giusta nel posto giusto è una caratteristica che misura il grado di efficienza e di operatività di una organizzazione complessa dell'era post-industriale.

Nell'ambito del lavoro amministrativo, alla risorsa informazione è strettamente collegata quella rappresentata dalla fruizione di servizi di trasmissione e trattamento dell'informazione. Normalmente essa è identificata con il sistema informativo e con quello delle comunicazioni ovvero con il complesso di strumentazione preposto all'erogazione dei suddetti servizi.

In questa particolare fase storica dell'evoluzione della pubblica amministrazione, l'introduzione e l'impianto di strumentazione è stato in alcuni casi assunto come un fattore strategico di crescita presupponendo, erroneamente, che esso debba automaticamente comportare la disponibilità delle due risorse precedentemente ricordate le procedure e l'informazione. Quest'ultima considerazione conduce quindi a considerare la risorsa primaria fondamentale del processo lavorativo in quanto uti51

lizzatrice delle precedenti, vale a dire l'operatore umano.

Per quanto riguarda gli aspetti rilevanti per la determinazione delle dotazioni organiche, esistono molti tipi di legami tra l'uomo ed il processo lavorativo, ciascuno portatore di elementi di valutazione e di relazione dell'uomo stesso con le altre risorse e con il contesto esterno generale.

Passando a considerare l'uomo in quanto singolo individuo, un primo legame con il lavoro è quello di tipo fisiologico; esso riguarda gli aspetti di affaticamento connesso all'esecuzione prolungata e ripetuta delle operazioni elementari previste dalle procedure lavorative e alla manipolazione ed uso delle strumentazioni. Un effetto collaterale dell'affaticamento può essere il calo di attenzione che in alcuni casi è in grado di comportare errori nello svolgimento delle funzioni lavorative. In questo campo, l'ergonomia ha da tempo messo in luce i limiti e le caratteristiche del fenomeno mettendolo in stretta relazione con gli strumenti di lavoro usati e con le condizioni ambientali .tanto che queste cognizioni sono oggetto di normativa progettuale in molti campi applicativi.

Molto più complessa e variegata si presenta la relazione dell'uomo con il lavoro sul piano psicologico. In realtà occorre distinguere tra un area razionale coinvolgente i modi di agire e di decidere da soli o in gruppo, dall'area affettiva tesa a mettere in luce aspirazioni, problemi di comunicazione e percezione

mutua degli individui. Un primo aspetto da considerare è quello cognitivo che riguarda i processi di pensiero e le modalità con cui l'individuo è portato ad acquisire, valutare ed interpretare l'informazione e quindi a decidere riguardo alla soluzione di un determinato problema quale quello, ad esempio, della formulazione di un atto o di un intero procedimento amministrativo.

E stata accertata l'esistenza di molteplici stili cognitivi da parte di diversi individui. Una prima differenza può rilevarsi nelle modalità di acquisizione dei dati del problema: si spazia infatti da uno stile orientato alla sensazione, basato su una sistematica ricerca dei dati per quanto possibile completi, ad uno prettamente intuitivo che coglie nella sua globalità l'essenza del problema da pochi particolari. Ambedue queste situazioni limite possono comportare dei rischi di errore: è funzione dell'esperienza e della formazione valorizzarli ed al tempo stesso stemperarli nelle manifestazioni estreme.

Un altro fattore discriminante tra diversi stili cognitivi è rappresentato dal grado di concretezza o di astrazione su cui il ragionamento si impronta, riflesso della nota differenza tra fattispecie astratta e concreta. L'astrattezza può considerarsi come l'abilità degli individui di distinguere una più ampia varietà di informazioni e di discriminare ed integrare le informazioni stesse in forme complesse.

Un momento centrale del processo cognitivo propedeutico alla decisione è

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quello di valutazione. Esso è basato su criteri più o meno espliciti che possono, come sopra ricordato, essere oggetto di codificazione. La valutazione si fonda sulla disponibilità di un quadro conoscitivo che, 'in base a pregiudizi, può essere percepito in modo distorto o incompleto; inoltre l'area affettiva può avere forti influenze sull'esito della valutazione con conseguente serio rischio di assumere determinazioni errate.

Le problematiche di psicologia cognitiva, anche se non sempre in modo conclamato ed esplicito, sono state da sempre oggetto di attenzione da parte del legislatore teso a regolamentare la concezione e la formulazione corretta dell'atto amministrativo.

In questo contesto, l'avvento delle tecnologie per la trasmissione e la trattazione dell'informazione, anche se portatore di impressionanti successi sul piano strumentale, pone un serio problema di adattamento delle potenzialità dello strumento alla molteplicità e complessità degli stili cognitivi degli individui. Ad esempio, la disponibilità di un enorme quantità di dati rischia di sovraccaricare le capacità cognitive dell'uomo, il quale si difende facendo ricorso a metodi semplificati di acquisizione e di elaborazione delle informazioni. In altri casi, l'uomo può essere portato ad accettare passivamente le risultanze di una elaborazione automatica prescindendo o non conoscendo i presupposti e le ipotesi sui quali quella stata concepita e realizzata.

Al di là dei problemi connessi alla manipolazione dello strumento informatico, per altro oggi in via di soluzione, il problema cruciale per l'utilizzazione a pieno delle potenzialità delle tecnologie informatiche è dato dall'adeguamento di questo allo stile cognitivo dei singoli individui e alle procedure decisionali effettivamente adottate.

Da quanto detto sulle problematiche connesse con gli aspetti cognitivi dellavoro, emerge come una prestazione lavorativa nel settore amministrativo possa essere di fatto svolta in modi e con stili diversi a seconda della formazione professionale e culturale di chi la esegue, sfuggendo a procedure rigide e codificate. La dimensione di questo problema si accentua allorché si passa ad esaminare i fattori connessi alle aspirazioni e agli incentivi del personale.

L'argomento è stato oggetto da tempo in letteratura di ampia trattazione ed approfondimento; in questa sede ci si limita a ricordare che, allorché le aspirazioni individuali hanno una significativa componente in comune con il fine dell'organizzazione, si accentua il grado di determinazione e propulsione dei soggetti e si passa da un atteggiamento passivo ad uno attivo decisivo per l'attuazione e gestione positiva di progetti concreti.

A completamento del quadro sin qui delineato circa la componente cognitiva nell'esercizio dell'amministraziòne, si può fare riferimento ad un complesso di diversi stili decisionali possibili che sono compresi tra le antinomie astrat53

to-concreto, logico-intuitivo e attivopassivo.

Passando ora a considerare l'oggetto delle prestazioni lavorative richieste nell'attività amministrativa, una prima distinzione utile è quella tra produzione di idee e di documenti, siano essi su supporto cartaceo o magnetico.

Nel contesto dell'amministrazione, come idee, ovvero come prodotti dell'attività pensante, possono enumerarsi le determinazioni, volontà insite negli atti giuridici e amministrativi, i progetti e le proposte di azione, riflesso di una spinta propulsiva verso il raggiungimento di obiettivi, e la definizione di norme, quali modelli astratti, anche di natura comportamentale, della realtà su cui operare. Occorre subito osservare, ai fini di una determinazione delle risorse umane occorrenti per sviluppare un lavoro, che, mentre è oggettivamente possibile registrare le fasi di stesura e utilizzo di un documento, è impossibile tenere traccia della genesi di un idea in quanto concepita, sviluppata e comunicata tra individui con obiettivi e stili cognitivi differenti.

Una dimensione finora non introdotta nella caratterizzazione del processo lavorativo è quella temporale; prescindendo dai tempi di esecuzione delle macchine, scarsamente rilevanti ed in ogni caso facilmente controllabili, l'attenzione si sposta sull'impiego del tempo da parte degli operatori umani. A questo proposito, il tempo rilevante ai fini lavorativi può prevedere delle fasi di inoperosità quali i momenti di pausa 54

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a seguito di affaticamento fisiologico e psicologico, gli intervalli passati in attesa di richieste di nuove prestazioni dopo aver esaurito quelle presenti, i giorni di assenza dal posto di lavoro. Ciascuna di queste cause di inoperosità è legata a più fattori fra quelli in precédenza descritti, con problemi diversi di valenza culturale, sociologica, psicologica e fisica.

Esaminando ora la fase di lavoro effettiva o operativa, essa può essere impiegata svolgendo l'elaborazione di idee o di documenti oppùre trascorsa in attività di relazione interpersonale a vario titolo. In particolare, il tempo di un impiegato direttivo o di un dirigente può tipicamente dividersi, a seconda delle funzioni esercitate e del grado ricoperto, in attività di direzione, supervisione, controllo e coordinamento di iniziative sotto la sua responsabilità diretta o delegata; altri momenti rilevanti sono quelli costituiti dai colloqui informativi, dai negoziati e dalle relazioni sociali.

IL LAVORO COME PRODOTTO DI GRUPPO

Dopo aver trattato i principali aspetti e le relazioni che legano l'uomo, visto come singolo individuo, al processo lavorativo, si passa ora a considerare la sua natura sociale. In realtà una tale distinzione è stata adottata solo per fini espositivi in quanto il processo lavorativo nella società moderna è essenzialmente un'espressione di gruppo. In ef-

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fetti, io svolgimento di azioni amministrative di indirizzo e di coordinamento proprie, ad esempio, di una amministrazione centrale dello Stato richiedono un ampio grado di interdisciplinarietà e una molteplicità di criteri di decisione politici, di efficacia e di efficienza, a cui solo un ampio coinvolgimento di più soggetti, ciascuno nell'ambito delle proprie competenze e punti di vista, può far fronte.

E noto come la dottrina amministrativa abbia codificato nel tempo le procedure decisionali occorrenti a salvaguardare i principi e le garanzie istituzionali tenendo conto dei cardini portanti della teoria delle informazioni complesse via via sviluppate. La psicologia dei gruppi fornisce notevoli contributi utili al problema di determinazione della quantità e soprattutto della composizione delle risorse umane necessarie. Di particolare rilevanza è il concetto di comunicazione interpersonale che viene ad instaurarsi tra i componenti del gruppo di lavoro; esso è usualmente trattato come rapporto tra la percezione che l'individuo ha di sé stesso e di come egli crede che gli altri io vedano. Se tale rapporto è bilanciato, la comunicazione può considerarsi aperta fornendo così un fondamentale presupposto al processo di socializzazione.

Il gruppo di lavoro è orientato da una finalità che può in alcuni casi essere quella istituzionale prevista dalle procedure, dalle competenze e dalle norme; ad essa fa seguito una dinamica comportamentale oggetto da tempo di studi

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che hanno trovato feconda 'applicazione nel campo della sociologia del lavoro.

Anche per la dinamica del gruppo si può fare riferimento ad una sfera razionale, caratterizzata dalla esecuzione delle procedure formali di lavoro e dai contenuti e problemi particolari, e ad una sfera affettiva caratterizzata sulla natura delle comunicazioni interpersonali. In particolare uno studio dell'area affettiva deve di solito considerare come ciascuno ritiene di essere percepito nel gruppo, come è stato realmente percepito, come egli ha percepito gli altri ed infine come si sente nell'ambito del gruppo stesso.

Un ruolo importante nel gruppo viene giocato dall'animatore che non necessariamente deve identificarsi con il capo gerarchico, si pensi ad esempio alle conferenze di servizi previsti dalle recenti norme in materia di procedimenti amministrativi o alla funzione di coordinamento del presidente di un comitato. Tra i compiti rilevanti dell'animatore si registrano quello di facilitare lo svolgimento delle operazioni nell'area razionale e quello di chiarificare le situazioni nell'area psicologica ed affettiva. Tali tecniche basilari per svolgere queste funzioni dovrebbero fare parte del bagaglio professionale dei quadri dirigenti dell'amministrazione.

Secondo alcune linee di pensiero che si riconducono alla teoria dei sistemi aperti, il gruppo di lavoro costituisce la cellula base dell'organizzazione, dotata di meccanismi interni di adattamento 55

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in grado di mantenere a livello adeguato le variabili essenziali quali la comunicazione interpersonale e l'efficienza operativa. Da quanto detto, i risultati del lavoro di gruppo sono quindi in larga misura dipendenti dal grado di comunicazione nell'ambito del gruppo e dalla chiarezza e secificità di obiettivi ad esso assegnati. E importante quindi concepire una organizzazione ove i vari gruppi siano tra loro correttamente interrelati e soprattutto siano nel loro interno ben bilanciati rispetto ai fattori operativi e psicologici sopra descritti.

In generale, la dimensione del gruppo influenza la possibilità di un suo efficacie indirizzo e controllo da parte del responsabile; nell'ambito della teoria dell'organizzazione è stato da tempo posto il problema della sfera di controllo, vale a dire del limite più conveniente al numero di dipendenti da controllare direttamente. Nel dominio dell'ergonomia e della psicologia cognitiva ricorre in più circostanze il cinque, più o meno due, quale numero tipico di rapporti o processi che la mente umana è efficacemente in grado di gestire contemporaneamente. Per quanto riguarda attività di tipo esecutivo anche di natura ripetitiva, questo valore può essere anche considerevolmente aumentato.

MODELLI E METODI PER LA RILEVAZIONE DEL LAVORO

In stretta connessione con l'analisi svol56

ta nei precedenti paragrafi, si pone il problema della misurazione del lavoro ovvero, in senso economico, della produttività del processo lavorativo sviluppato da una organizzazione nell'intervallo di tempo. Esiste in proposito una consolidata tradizione in ambito industriale che, per i lavori ripetitivi e di tipo esecutivo, trova i suoi principi ispiratori alla seconda metà del secolo XIX nel movimento di studio attivato da F. W. Taylor (1856-1915) teorizzatore dell'organizzazione scientifica del lavoro.

A questo filone vengono fatti risalire gli studi dei tempi e della determinazione degli standards lavorativi che si basano principalmente sulla registrazione cronometrica e fotografica delle fasi del lavoro, concepito come una sequenza di operazioni elementari preordinate.

Le limitazioni denunciate da una tale impostazione sono ben note, specialmente quelle riguardanti l'eccessiva parcellizzazione ed il blocco dello sviluppo personale, l'implicita rigidità e ripetitività delle procedure adottate e l'incompatibilità con le istanze di crescita sociale e motivazione dei singoli e dei gruppi. Nonostante queste limitazioni, i metodi della organizzazione scientifica del lavoro sono stati in alcuni casi applicati anche ai settori della pubblica amministrazione; tuttavia essi hanno trovato un terreno fecondo ih corrispondenza di attività lavorative consone all'approccio adottato.

Tra le tecniche di misurazione adottate,

occorre anche citare quella della rilevazione fotografica casuale nel tempo degli ambienti di lavoro con conseguente determinazione delle posizioni e delle occupazioni degli impiegati; l'applicazione successiva di tecniche statistiche ai dati osservati permette di identificare dei parametri di produttività o almeno di presenza attiva del lavoratore.

L'ergonomia classica sviluppa, da parte sua, dei modelli di progettazione delle procedure di lavoro dell'uomo con la macchina sulla base delle caratteristiche fisiologiche dell'operatore in modo da ottimizzare, a seconda dei casi, la produttività, le probabilità di errore o il grado di affaticamento dei soggetti.

Nell'ambito della disciplina nota come «ricerca operativa» affermatasi essenzialmente in occasione del secondo conflitto mondiale, le relazioni causa effetto che caratterizzano il processo lavorativo sono modellate mediante il linguaggio matematico proprio della teoria dei sistemi dinamici, siano essi deterministici o stocastici; le variabili di ingresso si identificano tipicamente nelle richieste di prestazioni lavorative, considerate come flussi, mentre ciascun processo lavorativo prende la forma di funzioni matematiche di trasformazione.

Un vantaggio sostanziale di un tale approccio è quello di poter pervenire, anche in base a semplificazioni attente del modello, a dei primi dimensionamenti di massima delle risorse umane occorrenti. Tipiche applicazioni ditali tecni-

che si trovano nel dimensionamento di strutture di servizio, di impianti manifatturieri e di esercizi commerciali.

Una interessante applicazione dei modelli della ricerca operativa nasce dalla possibilità di poterne descrivere il funzionamento sin nei minimi dettagli semplicemente descrivendo le procedure lavorative; l'avvento degli elaboratori elettronici ha quindi reso possibile simulare complesse situazioni lavorative in condizioni mutevoli di carico e di parametri di efficienza.

Considerando la complessità e varietà degli aspetti propri dell'esercizio amministrativo, quali emergono dai precedenti paragrafi, è immediato cogliere l'inadeguatezza dei metodi di indagine e misura sopra esposti; in realtà occorre rifarsi alla distinzione precedentemente operata tra documenti ed idee.

Da un punto di vista oggettivo, oltre all'impiego del tempo lavorativo, è possibile rilevare e misurare l'approntamento o la trasmissione di documentazione ma non lo stato di maturazione di un progetto o di una decisione complessa. Sul fronte descrittivo, risultano di agevole trattazione le procedure di lavoro deterministiche, ben strutturate e di natura prevalentemente sequenziale.

Per superare questa difficoltà nella misurazione e nel controllo dell'operato di funzionari aventi mansioni evolute, occorre fare riferimento al concetto di obiettivo come ad un complesso di circostanze che si desiderano far maturare e che siano oggettivamente riscontrabi57

Un 00

RAPPRESENTAZIONE SCHEMATICA DEL PERCORSO METODOLOGICO GENERALE ADOTTATO PER PREVENIRE ALLA DETERMINAZIONE DELLE NUOVE DOTAZIONI ORGANICHE

ANALISI DELLE FINALITÀ ISTITUZIONALI DELLA ORGANIZZAZIONE

VINCOLI DI NATURA AMMINISTRATIVA

FINALrrÀ, STRATEGIE

IULEVAZIONE DELLA SITUAZIONE ATfUALE

FUNZIONI, i RELAZIONI I PROBLEMI I EMERGENTI

I

ANALISI FUNZIONALE DELLE STRU1TURE

I

GERC}ilA DELLE FUNZIONI, FLUSSI INFORMATIVI EPROCEDURALI

ORITERI DI OMOGENEITÀ E DI SPECIALIZZAZIONE NORME IN MATERIA DI PUBBLICO IMPIEGO

i ARTICOLAZIONE ORGANIZZATIVA OTFIMIZZAZIONE I E FUNZIONALE DELLA STRUTIURA I_________ ORGANIZZATIVA

I I

DEFINIZIONE DI CRITERI/STUMENTI PER L'ASSEGNAZ. DELLA DOTAZIONE ORGANICA E STRUMENTALE

MODELLO DI DIMENSIONAMENTO DOTAZIONI

SCHEMATIZZAZIONE DEL PROCEDIMENTO ADOTTATO PERLA DETERMINAZIONE DELLE DOTAZIONI ORGANICHE

CRiTERI ARTICOLAZIONE DI ORGANIZZATIVA E FUNZIONALE OMOGENEITÀ ESPERIENZA

DIMENSIONAMENTO IN TERMINI

DOTAZIONI ORGANICHE IN TERMINI DI PROFILI PRIMARI

DI PROFILI PRIMARI

FRA PROFILI NORMATIVA DI RIFERIMENTO E FUNZIONI

.1

ASSEGNAZIONE

I '-'I

DEI PROFILI PROFESSIONAU

DOTAZINE ORGANICHE IN TERMINI DI PROFILI PROFESSIONALI

o

RAPPRESENTAZIONE SCHEMATICA DEL PROCEDIMENTO ADOTTATO PER IL DIMENSIONAMENTO DEI PROFILI PRIMARI

ESITI DELLA FOTOGRAFIA

FUNZIONALE I ANALISI ESPERIENZA

N. UNITA DETERMINAZIONE PERSONALE ENTITÀ opERxnvo NUCLEO OPERATIVO Dl BASE CRITEIU DI

II

11 r 1 -

TIPOLOGIA FUNZIONALE DELLE

DETERMINAZIONE I NUCLEO 'TEAM IDEALI I DI PROFILI PRIMARI PERSONALE

I

OPERATIVO

I

I

CRITERI DI CENTRALIZZAZIONE O DECENTRAMENTO

AMPIEZZA DELLA SFERA DI CONTROLLO PER CIASCUNA TIPOLOGIA DI PROFILI

DISTRIBUZIONE DELLE UNITÀ ORGANIZZATIVE SUL TERRITORIO

DOTAZIONE

~

ONALE

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DEL PERSONA LE CON FUNZIONI DI COORDINAMENTO

ORDINATO

VALUTAZIONE DELL'EFFETrO INoorro DALL'INTRODUZIONE DEI PROCESSI DI AUTOMAZIONE

PERSONALE

I OPERATIVO COORDO E AUTOMATIZZATO

III

DOTAZIONI ORGANICHE DIMENZIONAMENTO I IN TERMINI DI PROFILI PRIMARI E DISTRIBUZIONE DEL SUPPORTO LOGISTICO DIMENSIONAMENTO SOTrOCOMPONEN'fl CON COMPITI PREVALENTI DI SUPPORTO LOGISTICO GENERALE

li e, in alcuni casi, misurabili attraverso opportuni indicatori quantitativi.

La tecnica di direzione per obiettivi è ormai ampiamente praticata ed accettata in larghi settori di lavoro in regime privatistico; alcuni significativi segnali di una sua introduzione nel settore della pubblica amministrazione sono stati da tempo introdotti ed hanno trovato una loro risonanza riguardo alla figura del dirigente di un ente locale così come emerge dalla 1. 142 del 12 giugno 1990. In relazione alla determinazione degli organici, la direzione per obiettivi non fornisce risultati immediatamente utilizzabili ma tuttavia pone l'accento sulla necessità di trattare il problema per gruppi.

MODELLI DI DETERMINAZIONE DELLE RISORSE UMANE

La scelta di un modello per la definizione delle dotazioni organiche dipende dai fini che l'analista si prefigge.

Un elemento basilare, di solito implicitamente assunto, è quello che il numero delle risorse umane deve essere commisurato al flusso delle richieste di prestazioni di lavoro che pervengono all'unità organizzativa, definite nel comparto della pubblica amministrazione come carichi funzionali. L'ipotesi di base è che ciascun componente del gruppo smaltisce una quota parte del carico funzionale e che la prestazione del singolo possa essere commisurata ad uno standard stabilito con uno dei metodi

menzionati nel paragrafo precedente.

Un simile approccio risulta senz'altro valido qualora si voglia controllare nel tempo ed in prima approssimazione l'efficienza globale di strutture amministrative complesse, per altro considerate statiche nel loro ruolo e nei loro obiettivi, allo scopo di evidenziarne disfunzioni in base a parametri prestazionali. Un esempio ditale modello è quello adottato dalla circolare 50017 del 19 luglio 1989 emanata dal Ministro della funzione pubblica.

Un fattore comune a simili metodi è quello di procedere in base alla misura-: zione di parametri quali gli atti amministrativi elementari ai quali, in forza delle distinzioni fatte in precedenza, è da attribuirsi il carattere • di. documento piuttosto che quello di produzione di idee. I limiti di tali metodi sorgono allorché ci si trova di fronte a strutture chiamate a svolgere attività amministrativa di indirizzo e di coordinamento che sono caratterizzate da una forte presenza di complessi processi cognitivi, di intense attività relazionali ed in particolare di natura negoziale, di propulsione e perseguimento di obiettivi strategici. Le difficoltà aumentano qualora la struttura viene ad essere arricchita di nuove funzioni e di' nuove competenze per cui non 'è neanche possibile procedere per incrementi e differenze rispetto al suo assetto attuale. Il metodo delineato nel prossimo para-. grafo si prefigge proprio la determinazione di una soluzione per gli organici 61

di una struttura che si trovi nelle condizioni sopra ricordate.

UN METODO DI ASSEGNAZIONE DELLE DOTAZIONI ORGANICHE PER UFFICI DI INDIRIZZO E COORDINAMENTO

Nel presente paragrafo viene descritta in modo sintetico una metodològia per pervenire al dimensionamento delle risorse umane e strumentali ritenute ottimali per il funzionamento di unità organizzative della pubblica amministrazione caratterizzate da spiccate funzioni di indirizzo e coordinamento.

La determinazione della dotazione organica per ogni singola unità organizzativa richiede una dettagliata conoscenza delle problematiche da quasta trattate.

Allo scopo di procedere ad una trattazione del problema in modo omogeneo e di disporre di una prima ripartizione delle risorse che sia coerente con i canoni della teoria orgànizzativa classica, viene usato un modello matematico di tipo euristico che tiene in particolare conto delle limitazioni dell'ampiezza della sfera di controllo nell'ambito di una organizzazione di tipo gerarchico quale è quella dell'amministrazione pubblica.

Per sfera di controllo qui si intende il numero di collaboratori che una figura professionale responsabile di una determinata attività è in grado di coordinare efficacemente.

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Fase di primo dimensionamento Nella prima fase di dimensionamento il modello considera solo figure professionali che operano direttamente nel merito delle funzioni e, quindi, «strettamente produttiva» escludendo pertanto i profili di supporto e di espletamento di servizi logistici propri di ogni organizzazione. Tali figure verranno definite per comodità «profili primari».

In tale fase iniziale il modello di dimensionamento richiede come input l'organigramma della struttura (come definito in sede di analisi funzionale) e l'ass'egnazione, per ciascun nodo della struttura organizzativa, del solo personale strettamente «produttivo» formulata in termini di numero di unità di ciascun profilo primario.

I «profili primari» sopra introdotti vengono distinti in profili di tipo strategico, tecnico, amministrativo ed esecutivo, a secondo del ciclo di attività in cui essi sono principalmente coinvolti.

I profili di tipo strategico sono quelli in grado di concorrere al reperimento di risorse (fondi di spesa, nuovi ruoli e lavori) per l'organizzazione. Essi inoltre possono formulare nuove modalità di intervento e modificare conseguentemente l'assetto organizzativo. I profili tecnici sono tipicamente quelli in grado di analizzare, verificare, approvare interventi da un punto di vista tecnico normativo. I profili amministrativi svolgono l'analogo di quelli tecnici per gli aspetti di loro competenza. I profili esecutivi agiscono direttamente nel-

l'ambito del particolare intervento. Per i profili tecnici ed amministrativi, anziche' fare ricorso a quelli numerosi ed articolati previsti dalla normativa vigente, il modello di dimensionamento distingue più semplicemente tra quelli con diploma superiore ed i laureati, rinviando ad uno stadio successivo la esatta determinazione dei profili richiesti, in base soprattutto ai settori di competenza specifica.

Da quanto detto, la determinazione quantitativa della dotazione organica si avvia con l'individuazione del numero di persone dei soli profili primari necessari; i rimanenti profili vengono determinati in base ai primi. Tale determinazione viene effettuata, attraverso una òrganica verifica della presenza di profili professionali e di ideal teams di essi, ritenuti strategici per il migliore espletamento delle funzioni individuate, integrando, inoltre, tale verifica in un contesto più ampio di valutazione della soluzione organizzativa nel suo complesso. L'analisi delle finalità istituzionali e la definizione dettagliata della gerarchia degli obiettivi specifici dell'organizzazione costituiscono le basi di partenza della stima quantitativa.

In particolare, una volta definito l'obiettivo dell'organizzazione, specificando il settore di competenza, l'area geografica ed altri eventuali attributi che lo delimitano, ciascuna cellula organizzativa preposta al suo raggiungimento dovrebbe avere un organico di elementi con profili primari non superiore alle 10-12 unità. L'adozione di un

organico più consistente può comportare, infatti, per la natura prevalente dell'attività di competenza del ministero, una diminuzione di efficienza indotta da un eccessivo aumento del numero di relazioni tra i membri, dagli elementi procedurali di raccordo complessivo dell'attività e dai conseguenti problemi di coordinamento e di comunicazione interni, poco in linea fra l'altro con una «azione responsabile» dei vari segmenti dell'amministrazione, e non rispondente alle esigenze di trasparenza amministrativa dettate dalla I. 241 del 90. Qualora, in base alla conoscenza dei problemi specifici, l'analista nel corso del dimensionamento dei profili primari necessari per ciascun contesto specifico che si presenta, stimasse necessario un numero troppo elevato di profili primari, il criterio adottato è pertanto di norma quello di suddividere ulteriormente l'obiettivo dell'unità organizzativa in più sottoobiettivi specifici, attribuiti a «unità organizzative» di livello più dettagliato e dipendenti da quella originaria; questo procedimento adottato fino a raggiungere delle stime di dotazioni organiche elementari delle dimensioni non superiori a quelle sopra ricordate.

Esiste, pertanto, un gruppo bilanciato di profili primari che opera nell'ambito della singola cellula organizzativa elementare, la cui consistenza è poco sensibile all'ev.oluzione dei processi tecnologici e delle procedure adottate nel corso del tempò ma dettata principal63

mente da considerazioni di carattere comportamentale e sistemistico.

In base al criterio di scomposizione degli obiettivi e alla assegnazione di questi a cellule organizzative elementari di limitata consistenza, si perviene, quindi, alla determinazione contemporanea e della struttura organizzativa e della consistenza dei profili primari. Tuttavia, l'efficienza dell'unità organizzativa non è solo legata alla giusta dimensione ma anche alla composizione, vale a dire le proporzioni in percentuale dei vari profili che debbono corrispondere, all'effettiva natura del lavoro da svolgere: in sintesi, gli uomini giusti al posto giusto.

L'analista, in tale fase, sfrutta e capitalizza la conoscenza di base della struttura acquisita durante la fase di rilevazione sul campo che è costituita da una informazione strutturata e omogenea dgli aspetti organizzativi, procedurali, di dotazioni organiche e strumentali nonchè da un quadro sistematico delle problematiche emerse.

Pertanto come primo passo della fase di dimensionamento si procede alla costruzione dell'organigramma generale della struttura organizzativa. Yiene quindi effettuata la classificazione degli uffici della struttura secondo tipologie funzionali. Ad ogni tipologia funzionale viene associato un «team ideale» definito quale assortimento (in termini percentuali relativi) delle varie componenti professionali primarie (laureati tecnici e amministrativi, diplomati tecnici e amministrativi, ecc.) costituenti il nu64

cleo operativo di base. La determinazione dell'entità del nucleo operativo di base (numero di unità di personale operative), quale dato di ingresso nel modello di dimensionamento, effettuata con criteri omogenei a livello dell'intera struttura considerata, viene determinata sulla base dei seguenti fattori: - situazione attuale determinata sia sulla base del quadro informativo e dei «momenti» di criticità emerso dalle rilevazioni effettuate, che sulla base di stime, valutazioni e previsioni; - importanza delle funzioni e dei compiti assegnati e del costo che si paga nel caso di mancato raggiungimento; - tipologié delle attività da svolgere (attività di indirizzo e coordinamento, attività amministrativo-contabili, attività attuative, ecc.) e livello di importanza attribuito (attività strategiche, attività operative, ecc.); - omogeneità organizzativa e di dotazioni fra strutture o comparti funzionali con caratteristiche simili; - volume delle relazioni e transazioni che l'espletamento della funzione comporta inteso come livello qualitativo delle funzioni stesse; - contesto relazionale e livello di automazione dei processi e delle comunicazioni; - tipo di decisioni che l'esecuzione di compiti comporta.

Sulla base dei criteri sopraelencati, e in considerazione del minimo valore in grado di assicurare la presenza effettiva di almeno una unità di personale per ciascuna componente, viene efféttuata

una valutazione soggettiva finale che determina il team ideale. Qualora'il valore che scaturisce dalla valutazione del team ideale necessario per l'espletamento delle funzioni attribuite, considerati gli obiettivi da raggiungere, superi significativamente le dimensioni di circa 10 unità operative, sulla base di quanto precedentemente esposto, si procede ad una ulteriore scomposizione della sottocomponente e delle funzioni ad essa attribuite (ad esempio Sezioni all'interno della Divisione) procedendo nuovamente alla valutazione del team ideale necessario.

11 procedimento viene ripetuto fino a che non si raggiungono teams ideali costituiti da un numero di unità operative valutato idoneo e rispondente ai criteri di ottimizzazione sopra citati.

I criteri e il procedimento esposti vengono utilizzati per tutte le unità organizzative costituenti la struttura, di conseguenza nell'esame complessivo della nuova dotazione organica scaturita si potranno notare molti elementi ricorrenti che sono frutto della rigorosità del metodo e dell'omogeneità dei criteri di valutazione soggettiva adottati.

Pertanto volendo procedere al dimensionamento delle dotazioni organiche di una unità organizzativa si devono seguire i seguenti passi operativi: Identificazione della struttura organizzativa cioè determinazione degli uffici o delle Divisionicostituenti l'unità organizzativa.

Identificazione delle funzioni attri-

buite ad ogni ufficio, che costituiscono gli obiettivi da raggiungere.

Scomposiziòne delle sottocomponenti in unità organizzative elementari ed assegnazione della tipologia funzionale relativa. Qualora le funzioni attribuite non consentano di conferire una tipologia unitaria alla sottocomponente, si procede alla scomposizione della stessa in unità elementari che ne consentano l'assegnazione.

Valutazione della numerosità del «team ideale» preosto ad ogni unità elementare. Sulla base delle conoscenze della situazione attuale e delle problematiche emerse dalla fase di rilevazione e analisi e degli altri criteri generali sopra elencati, si procede alla valutazione soggettiva della numerosità del teani ideale da attribuire alla unità elementare identificata. Oltre ai criteri generali sopra esposti si tiene conto anche di parametri specifici del nodo terminale esaminato quali ad esempio: - l'effettiva competenza dell'ufficio - la dimensione delle problematiche da affrontare - la presenza di situazioni particolari Inserimento dei valori ottenuti nel modello di dimensionamento. Ottenuti i valori del «team ideale» 'associato al comparto funzionale o alla sezione operativa, si procede alle ulteriori fasi del dimensionamento.

Per ciascuna tipologia di profilo professionale sopra illustrata, si definisce l'ampiezza della sfera di controllo ipotizzabile, vale a dire, come già ricordato, il numero di collaboratori che un

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responsabile di quel tipo di attività è in grado di coordinare efficacemente. Dal numero di collaboratori appartenenti a profili primari che è stato assegnato si può quindi ricavare il numero di superiori da immettere nella struttura per il loro coordinamento e controllo.

Applicando il concetto di ampiezza della sfera di controllo alle diverse tipologie di profili professionali, si può altresì condurre l'analisi rovesciata di verifica del dimensionamento interno sul piano dell'equilibrio fra i contingenti dei diversi livelli di personale.

Per una data unità organizzativa, dal numero di unità assegnate ai profili primari, si possono ricavare ed associare i profili e la quantità di persone addette al supporto logistico della struttura.

Quest'ultimo va inteso in termini di supporto amministrativo, di manutenzione, di servizi di segreteria e generali.

L'effettuazione dell'operazione di supporto logistico è dipendente dalla disposizione delle unità organizzative sui territorio, dal tipo di attività da compiere e dai criteri di centralizzazione o decentramento delle attività stesse e dei processi operativi e decisionali.

Con «effetto dell'automazione» si intende l'effetto indotto sulla dotazione organica dei profili primari dalla presenza di attrezzature per compiti speciali, per supporto informatico e comunicazioni necessarie allo svolgimento del lavoro. Ove richiesto, il modello considera la presenza ed il grado del livello di automazione necessario per ogni unità organizzative; è possibile

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inoltre modellare la presenza di processi di automazione e delle trasformazioni da essi indotte sui profili professionali e ie dotazioni di organico. Ad esempio, è in tal modo possibile tenere conto del fatto che la presenza di un ambiente di lavoro largamente informatizzato può richiedere l'impiego di profili professionali aventi qualifiche superiori e mansioni aggiuntive rispetto a quelle strettamente necessarie in un caso di basso o medio livello di automazione.

Alfine di considerare in modo schematico il tipo di ambiente di lavoro in cui si vuole operare, il modello definisce un indicatore legato alla complessità delle attrezzature di supporto necessarie per svolgere le funzioni dell'organizzazione. In particolare, ci si riferisce principalmente alla complessità propria di: - archivi automatizzati; - comunicazioni; - procedure di automazione del lavoro di ufficio.

L'indicatore non ha un significato di costo in termini assoluti, esso è piuttosto usato per il confronto relativo della complessità delle varie soluzioni organizzative esplorate.

Determinazione ed assegnazione dei pro.

fili professionali Come già ricordato, il modello di dimensionamento costituisce un ausilio di tipo euristico per definire il proble-

ma della dotazione organica in modo. omogeneo rispetto a tutte le unità organizzative presenti e per generare delle soluzioni coerenti con i canoni ed i vincoli classici dell'organizzazione. Tuttavia, da esso si deve procedere ad una verifica delle situazioni specifiche delle singole unità organizzative per particolareggiare, specificare e rendere più aderente alle necessità la dotazione.

Una volta individuata una conveniente soluzione organizzativa, per ciascuna sottocomponente si dispone di una prima suddivisione dell'organico secondo elementi di tipo strategico, tecnico, amministrativo, esecutivo e logistico.

Nell'ambito dei profili di tipo logistico, sono da comprendere gli elementi dedicati all'amministrazione interna e del personale, alla manutenzione, ai lavori di segreteria ed ai servizi vari. In questo stadio, l'analista riconsidera la situazione e le problematiche connesse alla particolare divisione in esame; si specificano quindi, a seconda delle particolari esigenze e tematiche incontrate, gli elementi forniti dal modello trasformandoli in profili professionali codificati, in modo da far fronte ai compiti ed alle funzioni specifiche della divisione stessa. La codifica dei profili è quella stabilita dalla normativa di riferimento costituita essenzialmente dal d.P.R. 1219 del 1984 (Individuazione dei profili professionali del personale dei Ministeri in attuazione dell'art. 3 della 1. 3 12/80).

Adeguamenti della dotazione organica di tipo quantitativo rispetto ai dati del modello sono altresì possibili, in dipen-

denza dai particolari problemi emersi dall'analisi della situazione o da altri fattori di conoscenza specifica eventualmente presenti. Come viene di seguito illustrato, questa fase richiede l'intervento diretto e puntuale dell'analista; risulta pertanto importante esplicitare alcuni criteri oggettivi di guida che garantiscano una trattazione omogenea dei vari casi. I principali fattori che vengono, considerati dall'analista nell'attribuzione dei profili professionali alle varie unità organizzative sono: - il grado di corrispondenza tra i profili professionali e la natura delle funzioni specifiche da svolgere; - il livello di supporto tecnologico ed informatico richiesto; - il grado soggettivo di soddisfacimento della soluzione derivante dalla conoscenza delle problematiche specifiche; - il livello di trasformazione richiesto dalla particolare soluzione organizzativa in esame.

Come viene di seguito esposto, questi criteri sono intimamente correlati con le assunzioni fatte e con il modello usa ; to nel corso della rilevazione della situazione attuale. Di tale ultima situazione si derivano in particolare elementi inerenti caratteristiche di omogeneità comportamentale. A scopo di analisi, vengono definiti degli indicatori globali he sono ricavabili da ciascuna unità organizzativa elementare componente la struttura; è pertanto possibile individuare delle aree dove la soluzione necessita di ulteriori modifiche e raffinamenti. Laddove la fase di assegnazione

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di risorse dovesse comportare .delle variazioni di natura significativa, il metodo prevede di ripercorrere la fase di dimensionamento di massima. Molto piĂš verosimilmente, l'esito della assegnazione di dettaglio dei profili comporter, rispetto a quella abbozzata dal modello di dimensionamento, degli aggiustamenti e modifiche nell'ambito di unitĂ organizzative singole ed in dipendenza di problemi specifici. Queste modifiche non comportano, in genere, un significativo scostamento dai valori previsti dal modello di dimensiona-

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mento; pertanto è lecito attendersi che i vincoli ispirati dalla teoria classica delle organizzazioni formali circa l'ampiezza della sfera di controllo siano egualmente osservati. Come prodotto di questo stadio di analisi si ottiene pertanto la dotazione organica di dettaglio a fronte di una ben specificata soluzione organizzativa.

L'insieme dei criteri illustrati costituisce un modello concettuale che prende il nome di modello di assegnazione dei profili professionali.

Pubblico e privato nell'amministrare per accordi di Chiara Lacava

Contratto di programma tra Ministro l'accordo appare sempre più ineluttabiper il Mezzogiorno e gruppo FIAT per i le, in quanto concernente non singoli e nuovi insediamenti a Melfi ed Avellino limitati settori dell'azione ammini(delibera cii 18 aprile 1991); intese di strativa ma, invece, questa stessa azioprogramma. tra Ministro per l'ambiente ne nella sua globalità e razionalità di e Regioni per l'attuazione del program- fondo. ma triennale 1989-1991 per la tutela Resta da vedere se questo processo rapdell'ambiente; contratto di programma presenti, in concreto, un semplice escatra Ministro dei trasporti e l'Ente Fer- motage per mascherare un deficit di perrovie dello Stato (1991-1992); accordo formance dell'agire dei pubblici poteri di programma tra Ministro per il Mez- o, invece, risponda in effetti alle aspetzogiorno, Ministro dell'industria, Pre- tative di maggiore efficienza e razionasidente della Giunta Regione Basilicata, lizzazione ditale agire.

Presidente EN!, Presidente Consorzio A tal fine, può risultare opportuno proper lo sviluppo industriale della provin- cedere ad una ricognizione di alcuni cia di Matera, per la reindustrializza- strumenti consensuali sia sul piano giuzione e la realizzazione di un parco tec- ridico sia soprattutto sul pianò operatinologico nella Val Basento (DPCM 30 di- vo, verificando, al tempo stesso, la loro cembre 1987): ecco solo alcuni esempi efficacia e la possibilità di un loro imdella variegata e quanto mai complessa piego congiunto o quantomeno coordirealtà dei nuovi moduli convenzionali nato. o consensuali utilizzati dalla pubblica amministrazione 1 Malgrado i tentativi di razionalizzazione di tale realtà compiuti dalle leggi 7 PERCHÉ NASCONO GLI ACCORDI agosto 1990 n. 241 sul procedimento amministrativo e 8 giùgno 1990 n. 142 Ma quali sono le principali cause che sulla riforma delle autonomie locali, la hanno determinato la diffusione delconfusione domina ancora. l'accordo nell'azione amministrativa?

Tuttavia, il processo di «invasione» del- Se ne possono individuare almeno tre. .

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Processo di delegificazione dell'azione amministrativa Il policentrismo dei pubblici poteri, la relativa moltiplicazione dei centri di riferimento degli interessi e dei centri decisionali, la crescente complessità dei compiti attribuiti alle amministrazioni, fanno sì che il principio di legalità formale non risulti più sufficiente ad assolvere una funzione mediatrice ed ordinatrice.

L'attività amministrativa tende, dunque, a fondarsi sempre meno sull'osservanza di forme tipiche o precostituite (legalità formale) e, invece, sempre più sull'aderenza agli interessi reali (legalità sostanziale).

Di conseguenza, si assiste ad un progressivo spostamento del baricèntro di tale attività dall'atto dell'iter di formazione dello stesso, in quanto solo il procedimento amministrativo consente di far emergere e, quindi, identificare, comparare e valutare gli interessi reali, sia pubblici sia privati.

La centralità del procedimento, la presenza attiva in esso di tutti gli interessi in gioco, nonché i rapporti che si vengono a stabilire fra i vari poteri pubblici e fra questi e i privati, favoriscono una soluzione convenzionale o negoziale del procedimento stesso.

In sostanza, il provvedimento amministrativo tipico (ùnilaterale ed autoritario) cessa di rappresentare il solo necessario sbocco del procedimento, gli sbocchi potendo essere vari ed eventuali, tra i quali quello più rilevante ed 70

espressivo di nuove funzioni del procedimento si rivela proprio l'accordo.

Infatti l'accordo rappresenta uno strumento elastico, flessibile, che consente alle pubbliche amministrazioni di operare con duttilità e di attuare le scelte concrete in relazione alle situazioni che man mano emergono.

Al tempo stesso, l'accordo risponde all'esigenza sempre crescente dell'amministrazione di fondare la propria legittimazione sul consenso, incrementando così l'accettabilità sociale delle scelte effettuate 2 D'altra parte, si può ritenere oramai consolidato in dottrina come nella prassi, il principio della fungibilità dello strumento privatistico-consensuale (accordo) o pubblicistico-unilaterale (jrovvedimento) rispetto al fine pubblico perseguito.

Anzi, lo strumento consensuale risulta maggiormente idoneo rispetto all'atto amministrativo unilaterale ed imperativo almeno tutte le volte in cui l'amministrazione sia spinta alla cura di interessi pubblici mediante• sollecitazione e rappresentazione di interessi privati, e la realizzazione dei primi sia strettamente collegata alla soddisfazione dei secondi. .

Mutamento nell'organizzazione amministrativa L'organizzazione amministrativa tende gradualmente a trasformarsi da organizzazione di soggetti politico-istituzio-

nali, visti nella loro incomunicabilità istituzionale, ad organizzazione per strutture-compito. L'organizzazione diventa, dunque, essenzialmente distribuzione e coordinamento dell'insieme delle attività ordinate a fini pubblici determinati.

E naturale, allora che si diffonda l'accordo, che consente di superare, attraverso la collaborazione a livello orizzontale, la rigidezza delle competenze tra i diversi soggetti pubblici, in modo tale che essi possano operare ispirandosi ad una prospettiva di unitarietà ed efficienza.

D'altra parte, risulta sempre più difficile ricostruire ciò che è oggettivamente pertinente alla sfera del pubblico e ciò che è invece del privato, tanto più che criteri tradizionali, quali la riferibilità ad un soggetto pubblico, non appaiono più sufficienti.

Si giunge così a sostenere3 che di fronte alla tendenziale trasformazione strutturale delle amministrazioni in funzione della proliferazione dei modelli collegiali o compositi, espressione dell'agire per accordi, tali amministrazioni non si atteggino più come «pubbliche», ma come amministrazioni tout court del «convenzionato», in funzione dell'esigenza di gestire i relativi rapporti.

Come si trasforma l'intervento dello Stato Si possono individuare due diversi passaggi. Il primo è quello che ha condotto i pubblici poteri ad assumere, in passa-

to, il ruolo di complesso aziendale istituzionalmente erogatore di pubblici servizi.

Il secondo, a partire dagli inizi degli anni '80, è quello che ha portato a concepire il ruolo degli enti pubblici non più soio come responsabili primari della produzione dei servizi, e quindi come offerenti dei servizi, ma anche come soggetti che richiedono i servizi .a nome e nell'interesse delle collettività rappresentate.

In tal modo l'ente pubblico è diventato soggetto della domanda pubblica. Di qui un settore pubblico che diviene intermediario sul mercato. E questo fenomeno che postula, nella realtà economica attuale, il ricorso a strumenti convenzionali.

Peraltro, tale trasformazione incide anche sul versante dell'altra parte del rapporto, cioè sul privato. Infatti, il privato è legittimato e si presenta all'incontro convenzionale solo se qualificato a produrre ricchezza, il cui parametro di valutazione è rappresentato dall'utilità sociale o collettiva del risultato.

In tale modo si verifica, al tempo stesso, un processo di pubblicizzazione dei fini dell'attività (prevalentemente economica) dei partecipi al momento convenzionale ed una privatizzazione degli strumenti impiegati (contratti, accordi, etc.).

Queste le cause, per così dire, strutturali.

Ma non si può non sottolineare come la diffusione dei moduli convenzionali nell'azione amministrativa abbia ricevuto un input fondamentale grazie alle

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leggi 7 agosto 1990 n. 241 sul procedimento amministrativo e 8 giugno 1990 n. 142 sulla riforma delle autonomie locali, che segnano il passaggio da un modello unilateral-autoritario ad un modello tendenzialmente negoziale di esercizio del potere amministrativ0 2 Le due leggi, infatti, disciplinano espressamente diverse forme di accordi, sia tra pubbliche amministrazioni (art.

15, 1. 241/90 e art. 27, 1. 142/90) sia tra pubbliche amministrazioni e privati (art. 11, 1. 241/90), confermando loro piena dignità legislativa.

L'accordo riceve, in tal modo, per la prima volta, un importante riconoscimento sul piano legislativo come strumento ordinario di amministrazione e, soprattutto, come strumento alternativo al provvedimento unilaterale per l'esercizio della funzione amministrativa in quanto tale.

Le pubbliche amministrazioni vengono così fortemente indirizzate dal legislatore verso un nuovo modo di agire, caratterizzato sempre più da forme e modalità di cooperazione, composizione e integrazione di interessi e fini comuni a più soggetti sia pubblici che privati. .

cordo di programma e l'intesa di proramma.

E interessante sottolineare come tutti e tre gli strumenti, pur affermatisi originariamente nell'ambito dell'intervento straordinario per il Mezzogiorno, hanno conosciuto uno sviluppo via via crescente che va ben al di là ditale intervento, assumendo progressivamente la connotazione di moduli ordinari dell'azione delle pubbliche amministrazioni nei più disparati settori.

Ancora, è da rilevare come si sia gradualmente affermata la tendenza nella prassi e nel linguaggio comune (e giuridico) a considerare assolutamente interscambiabili e fungibili i tre diversi strumenti, a costo di una relativa perdita d'identità.

Contro questa tendenza riteniamo opportuno evidenziare le somiglianze e le divergenze esistenti tra accordi di programma, contratti di programma e intese di programma, pur non escludendo, come si vedrà nel prosieguo, la possibilità di un loro impiego coordinato da parte della pubblica amministrazione.

Accordo di programma

UNA RICOGNIZIONE DEGLI STRUMENTI

Si può procedere a questo punto ad una sintetica ricognizione di alcuni strumenti convenzionali che hanno conosciuto, di recente, una particolare fortuna: il contratto di programma, l'ac-

L'accordo di programma e originariamente previsto dalla 1. 1 marzo 1986 n.

64, Disciplina organica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno.

La legge, all'art. 7, stabilisce che per gli interventi previsti dal programma triennale che richiedono, per la completa attuazione, l'iniziativa integrata e

coordinata di regioni, enti locali, altri soggetti pubblici e amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo, il Ministro per il Mezzogiorno ed i soggetti interessati promuovono la conclusione fra essi di un accordo di programma, che attui il coordinamento delle azioni di rispettiva competenza e, tra l'altro, ne determini i tempi, le modalità e il finanziamento, stabilendo altresì i destinatari della gestione.

E evidente che l'accordo di programma disciplinato dalla 1. 64/86 si inserisca in modo organico nell'ambito dell'intervento straordinario e, quindi, si incentn sull'azione del Ministro per il Mezzogiorno (come risulta dallo stesso iter procedimentale nonché dalla fase esecutiva)3 .

Con la 1. 8 giugno 1990 n. 142 sulla riforma delle autonomie locali viene invece generalizzata l'ipotesi di utilizzare l'accordo di programma al di là dell'intervento straordinario, come strumento ordinario di coordinamento e cooperazione fra gli enti locali.

In particolare, la legge stabilisce, all'art.

27, che l'accordo di programma può trovare applicazione ogni volta che per completa attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento, sia necessaria l'azione integrata e coordinata di comuni, province, regioni, amministrazioni statali ed altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti.

La promozione dell'accordo spetta al Presidente della regione o della provincia o al Sindaco, in relazione alla com-

petenza primaria o prevalente dell'opera/interventi da realizzare.

La finalità dell'accordo di programma è, dunque, individuabile nel coordinamento delle azioni dei diversi soggetti pubblici (e, in particolare, nella determinazione dei tempi, delle modalità, del finanziamento e di ogni altro connesso adempimento) per la realizzazione degli interventi previsti.

L'accordo, consistente nel consenso unanime delle amministrazioni interessate, è approvato con atto formale del Presidente della regione o del Presidente della provincia o del Sindaco ed è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della regione. Per verificare la possibilità di pervenire all'accordo i soggetti indicati possono convocare una conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate.

Una volta approvato, l'accordo produce gli effetti dell'intesa di cui all'art. 81 del DPR 616/77 (ovvero costituisce variazione degli strumenti urbanistici e sostituisce la concessione edilizia), acquistando in tal modo anche la natura di un vero e proprio strumento di pianificazione urbanistica.

Molti dubbi sussistono intorno alla natura giuridica dell'accordo di programma (negozio giuridico plurilaterale, negozio organizzatorio etc.) 4 .

Non si può, tuttavia, non rilevare come attraverso l'accordo le amministrazioni interessate esercitano le proprie facoltà, potestà o diritti, risultando così vincolate all'esecuzione degli impegni assunti.

D'altra parte, la vincolatività ditali im73

pegni sembra scaturire anche dagli specifici strumenti previsti dal legislatore a garanzia della relativa esecuzione: un collegio di sorveglianza presieduto dal Presidente della regione o della provincia o dal Sindaco; procedimenti arbitrali e interventi surrogati per l'eventualità di inadempienze da parte dei soggetti partecipanti.

Da quanto detto, emerge chiaramente come l'accordo di programma disciplinato dalla 1. 142/90 possa rappresentare un valido strumento di innovazione dell'organizzazione anmministrativa locale nel suo complesso.

Contratto di programma Il contratto di programma, a differenza dell'accordo di programma, non è espressamente previsto dalla I. 1 marzo 1986 n. 64, ma viene introdotto nell'ambito della normativa relativa all'intervento straordinario nel Mezzogiorno con la delibera C'PI 16 luglio 1986, al fine di un più efficace coinvolgimento dei grandi gruppi industriali nazionali o internazionali nella realizzazione delle azioni integrate previste dal Programma triennale per il riequilibrio tecnologico e produttivo del Mezzogiorno.

Lo scopo che l'amministrazione persegue attraverso l'impiego di questo strumento è, dunque, quello di indirizzare le scelte degli operatori economici verso precisi obiettivi di carattere imprenditoriale (che rientrino in un più vasto 74

disegno di programmazione), alla cui realizzazione è condizionata l'erogazione di incentivi finanziari e la creazione di infrastrutture specifiche.

Con il Primo Piano Annuale di Attuazione (delibera CIPE 29 dicembre 1986) vengono individuati, in modo panicolareggiato, i contenuti e le procedure attuative del contratto di programma, definito come «lo strumento formativo-quadro regolante gli impegni assunti dall'intervento pubblico e dalla componente privata, individuata in grandi gruppi industriali a rilevanza nazionale e internazionale».

Una fondamentale svolta si verifica con le due delibere api e CIPE, rispettivamente del 2 e del 16 febbraio 1990, che prevedono l'estensione della contrattazione programmata anche alle piccole e medie imprese, riunite nelle forme con-. sortili delle società di capitali, per realizzare programmi articolati comprendenti iniziative diverse, finalizzati allo sviluppo di aree definite, ovvero con lo scopo di rivitalizzare un settore in difficoltà attraverso nuove iniziative di rinnovamento tecnologico.

Inoltre, per singoli imprenditori di consistente livello e che presentino programmi integrati (produzione-ricercaformazione) è prevista l'ipotesi di sottoscrivere «contratti di impresa», secondo le procedure della contrattazione programmata.

Si è così determinata la possibilità di utilizzare il contratto di programma in modo più incisivo e diffuso, finalizzato ad assecondare con forme più consi-

stenti il processo di creazione delle unità produttive medio-piccole in aree idonee ad attuare una politica di riequilibrio territoriale5 .

In ordine alle procedure attuative del contratto di programma, si possono distinguere sei differenti fasi: - proposta da parte dell'impresa al Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno di un piano progettuale, con indicazione degli obiettivi, costi, effetti sull'occupazione, ricadute economiche, agevolazioni finanziarie, attività indotte, fabbisogni infrastrutturali; - elaborazione da parte del Ministro per il Mezzogiorno della proposta di contratto di programma, in seguito alla valutazione di un apposito comitato tecnico e consultate le parti interessate; - approvazione del contratto di programma da parte del cii e del CIPE (per la relativa copertura finanziaria). Ove il Piano progettuale impegni la realizzazione di infrastrutture di competenza regionale, alla seduta del cii dovrà partecipare il Presidente della regione interessata; - firma del contratto, in genere di durata quinquennale; - emanazione del provvedimento di concessione delle agevolazioni finanziarie da parte dell'Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno, sulla base e previa verifica dell'istruttoria degli Istituti di Credito; - successiva erogazione delle agevolazioni finanziarie da parte dell'Agenzia, sulla base dei risultati di un'apposita Commissione di collaudo, fino alla li-

quidazione del saldo, con possibilità di eventuali adeguamenti alle variazioni di spesa avvenute nel corso della realizzazione dell'iniziativa.

In ordine ai contenuti, il contratto di programma deve prevedere: l'impegno globale dell'impresa alla realizzazione dei singoli progetti che concorrono a definire il piano progettuale; gli incentivi; le procedure e i tempi di realizzazione; gli adempimenti a carico dell'amministrazione pubblica; le priorità dei singoli progetti nelle fasi istruttoria ed attuativa; le imputazioni finanziarie per intervento, al fine di assicurare il concorso dei diversi capitoli di spesa all'azione integrata.

Molti dubbi sussistono anche sulla natura giuridica del contratto di programma (concessione, contratto etc.) 6 .

Tuttavia, la precisa definizione dell'oggetto, del contenuto patrimoniale, dei tempi e delle modalità di esecuzione del piano progettuale nonché degli impegni reciproci, fa propendere verso la tesi della natura propriamente contrattuale di questo istituto.

Infatti, gli impegni reciprocamente assunti dall'amministrazione e dall'impresa non sembrano configurarsi come mere manifestazioni di un intento collaborativo, bensì come prestazioni pretendibili dalla controparte, ovvero come vere e proprie obbligazioni.

L'accordo intervenuto vincola, dunque, le parti al rispetto dei suoi conte75

nuti, rappresentati, in genere, dalla predisposizione e realizzazione di un progetto industriale, da un lato, e dall'erogazione di incentivi finanziari e dalla creazione di infrastrutture specifiche, dall'altro.

E da sottolineare, inoltre, che la disciplina del contratto di programma, contenuta nel Primo Piano Annuale di Attuazione, prevede che la proposta e la successiva realizzazione del piano progettuale da parte dell'impresa presentino alcune caratteristiche, quali: l'alto tasso di innovazione degli investimenti produttivi; la correlazione tra le attività di ricerca e l'applicazione industriale; il raccordo con le tematiche innovative di ricerca nazionali ed internazionali, in cooperazione con enti di ricerca ed istituti universitari nel Mezzogiorno; la correlazione tra investimenti dell'impresa al Sud e al Nord del Paese; l'incidenza dell'impatto occupazionale della quota di addetti al terziario industriale ed alla ricerca tecnologica.

Risulta allora evidente come lo scopo principale che l'amministrazione si propone di perseguire con lo strumento del contratto di programma sia quello di ottenere un sistema di investimenti che consenta nel medio-lungo periodo il consolidamento in via definitiva di stabili filoni di innovazione tecnologica e connesse attività industriali, al fine di determinare in futuro effetti ulteriori di trascinamento economico soprattutto in termini produttivi ed occupazionali, con ricadute rilevanti sullo sviluppo dei territori interessati.

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Intesa di programma Anche l'intesa di programma, come il conbratto di programma, non scaturisce direttamente dalla I. i marzo 1986 n. 64, ma è espressamente prevista dalla delibera CIPE 29 marzo 1990, di Aggiornamento del Programma Triennale di sviluppo del Mezzogiorno per il periodo 1990-1992.

L'Aggiornamento sottolinea, anzitutto, che l'elemento caratterizzante la nuova fase dell'intervento straordinario è rappresentato dai «Progetti strategici», ovvero da quei progetti che per natura o dimensione hanno una valenza di livello interregionale o nazionale e/o carattere dimostrativo e che pertanto assumono una rilevanza strategica rispetto all'intervento straordinario e, più in generale, rispetto al complesso dell'azione pubblica nel Mezzogiorno. L'Aggiornamento individua, poi, quali strumenti di attuazione dei progetti strategici, l'intesa di programma e l'accordo di programma.

L'intesa di programma rappresenta l'espressione dell'accordo politico fra il Ministro per il Mezzogiorno e gli altri soggetti istituzionali competenti in un determinato settore, per la realizzazione di una serie di azioni e di interventi specifici che sono tra loro collegati funzionalmente in un quadro pluriennale, ma che al momento non sono ancora globalmente definiti in termini difattibilità.

L'intesa comporta la promessa di far confluire le risorse dei partecipanti e di

attuare insieme il prefinanziamento comune dei piani generali, di quelli degli studi di fattibilità e dei progetti di massima; comporta anche la supervisione dei soggetti attuatori. Essa può, quindi, essere utilizzata per facilitare un rapido avvio dei progetti strategici e per determinare la fase propedeutica di «individuazione», cui seguirà quella più articolata dei relativi accordi di programma.

Da quanto detto, emerge come l'intesa di programma può venir considerata, utilizzando classificazioni dell'ordinamento privatistico, come una specie di negozio preliminare attraverso il quale i soggetti partecipanti restano vincolati, sia pure sotto un profilo meramente politico, a confermare gli impegni così assunti, attraverso lo strumento più articolato dell'accordo di programma 7 .

La circostanza che dall'intesa di programma non derivino vincoli di carattere giuridico, ma solo di carattere politico (a differenza dell'accordo di programma e del contratto di programma) si collega ad un duplice ordine di ragioni. Da un lato, sono gli stessi impegni in essa contenuti che si mantengono vaghi e generici, apparendo più come manifestazioni di un intento collaborativo che come vere e proprie prestazioni.

Dall'altro lato, e coerentemente, risulta chiaro che le parti intendono porre il loro accordo sul piano della correttezza e dell'affidamento reciproco e non affatto su un piano strettamente giuridico.

La mancanza di vincoli giuridici non esclude, tuttavia, che l'intesa di programma possa assumere una notevole

rilevanza sul piano politico, data soprattutto la sua funzione prodromica rispetto ad altri strumenti giuridicamente vincolanti, quali appunto gli accordi di programma.

ALCUNI ESEMPI NELLA PRATICA

Ci soffermiamo ora su alcune esperienze concrete, che assumono una particolare rilevanza in quanto esemplificative delle enormi potenzialità di impiego dei moduli convenzionali precedentemente descritti nei più disparati settori dell'azione amministrativa.

Parchi tecnologici Con DPCM 30 dicembre 1987 viene approvato l'accordo di programma per la reindustrializzazione e la realizzazione di un parco tecnologico nella Val Basento.

Caratteristiche dell'accordo sono: - l'ampliamento della categoria dei soggetti partecipanti, rispetto alle previsioni di cui all'art. 7, 1. 64/86 che comprende il Ministro per il Mezzogiorno, il Ministro dell'industria, il Presidente della giunta regione Basilicata, il Presidente dell'Eni e il Presidente del Consorzio per lo sviluppo in4ustriale della provincia di Matera; - l'oggetto dell'accordo, rappresentato dalla realizzazione di un progetto concernente la reindustrializzazione e la realizzazione di un parco tecnologico 77

nella Vai Basento, inteso quale insieme còordinato di attività, interventi e strutture ordinati a promuovere e sostenere il processò di reindustrializzazione e di sviluppo dell'area, attraverso l'attivazione delle sinergie positive tra le entità industriali, di ricerca e sviluppo tecnologico operanti nella zona o gravitanti sulla stessa e comunque coinvolgibili nel suo sviluppo; - la dettagliata previsione dei costi e dei tempi di realizzazione del progetto, degli impegni reciproci delle parti, di procedure surrogatorie e di revoca dei finanziamenti per eventuali inadempimenti, nonché di strutture ad hoc per l'attuazione dell'accordo stesso (Comitati di coordinamento) ; - la creazione di un'apposita società di gestione, che avrà la veste di una società per azioni di proprietà per il 40% dell'Enichem, per il 40% del consorzio industriale e per il restante 20% della Finanziaria Meridionale (nivlE) o altro Ente di promozione scelto dal Ministro per il Mezzogiorno.

Oltre all'accordo di programma della Vai Basento, assume una notevole rilevanza ai fini della realizzazione di parchi tecnologici nel Mezzogiorno anche una recente intesa interministeriale, siglata tra il Ministro per il Mezzogiorno, il Ministro del bilancio ed il Ministro dell'Università e della ricerca scientifica.

L'intesa sblocca, seppur in ritardo, 1100 miliardi di fondi previsti per il triennio 90-92 e stabilisce le modalità e i tempi di presentazione delle domande 78

da parte dei Comitati scientifici dei parchi che si sono costituiti nelle regioni meridionali nel corso degli ultimi anni.

L'intesa stabilisce quattro condizioni di priorità ai fini dell'istruttoria e del finanziamento pubblico attribuibile ai progetti proposti.

La prima prevede che le iniziative siano realizzabili in ambito regionale o interregionale, che aggreghino unitariamente e organizzino sul territorio una varietà di interessi scientifici e tecnologici qualificati a caratterizzare le finalità dei parchi.

Altra condizione è che la proposta si configuri come valorizzazione degli investimenti pubblici già realizzati o in itinere, compatibili con le finalità dei parchi, oppure come iniziativa in grado di raggiungere nei termini più brevi le condizioni necessarie di autonomia economico-finanziaria.

La terza condizione è la presenza di strumenti di supporto ai processi di industrializzazione compatibili con la crescita reale di un sistema economicoproduttivo ad alta innovazione tecnologica, in linea con i più avanzati standards europei.

La quarta condizione prevede che le iniziative siano suscettibili di attivare finanziamenti in altri settori pubblici e privati.

E da rilevare, infine, che il modello di riferimento per i nuovi parchi tecnologici e rappresentato dall'esperienza di Tecnopolis, la prima cittadella italiana della tecnologia realizzata dal gruppo nu nell'area barese (cui si collega in par-

delle azioni di rispettiva competenza, determinando, in particolare, i tempi e le modalità di attuazione degli interventi, il loro finanziamento, nonché i criteri di gestione.

Sono previsti anche finanziamenti per attività di ricerca ed innovazione tecnologica rilevante per la difesa dell'ambiente, da realizzare attraverso contratti di programma con singole imprese.

Vengono prioritariamente finanziati i progetti di ricerca volti allo sviluppo di tecnologie per l'abbattimento alla fonte delle emissioni di inquinanti nell'aria e Tutela dell'ambiente nell'acqua ed alla messa a punto su scala industriale di cicli di produzione e di Con la 1. 28 agosto 1989 n. 305, viene prodotti che, a parità di valutazione approvato il programma triennale economica e commerciale siano caratterizzati da un minor potenziale per 1989-1991 per la tutela dell'ambiente.

Per l'attuazione del progrmma è pre- l'ambiente, incluso quello urbano. visto che il Ministro dell'ambiente pro- In attuazione della 1. 305/89, sono state muova la conclusione di intese pro- poi siglate nel corso del 1991 intese grammatiche con le singole regioni e programmatiche tra il Ministro delprovince autonome, aventi ad oggetto l'ambiente e le singole regioni e provinl'impiego coordinato delle risorse. In ce autonome. particolare, l'intesa definisce gli inter- E stata inoltre stipulata il 10 aprile 1990 venti da realizzare nel triennio indican- un'intesa di programma tra il Ministro do le quote finanziarie dello Stato, della per il Mezzogiorno, il Ministro delregione ed eventualmente degli enti lo- l'ambiente ed il Ministro del bilancio e cali, nonche le modahta di coordina- della programmazione economica per mento ed integrazione delle procedure. la realizzazione del «Progetto strategiQualora l'attuazione del programma co difesa e valorizzazione dell'ambiente triennale richieda l'iniziativa integrata nel Mezzogiorno». Il programma strae coordinata di più amministrazioni o tegico si articola in cinque programmi enti pubblici, anche economici o ad or- • operativi: recupero funzionale degli dinamento autonomo, il Ministro del- impianti e delle strutture esistenti per l'ambiente propone la conclusione fra i la depurazione delle acque; recupero soggetti interessati di un accordo di dei sistemi di distribuzione delle risorse programma che attui il coordinamento idriche nelle aree urbane; smaltimento

te il contratto di programma tra il Ministro per il Mezzogiorno e il gruppo mi, approvato con delibera cir'i 21 marzo 1989). In particolare, le regioni, le province, i comuni, gli enti di ricerca, le università e le imprese, come insegna appunto l'esperienza di Tecnopolis, dovranno collaborare per la realizzazione dei parchi tecnologici, definendo, con appositi accordi-quadro, i tempi e le modalità delle iniziative da intraprendere.

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dei rifiuti e bonifica dei suoli; istituzione di parchi nazionali e riserve naturali; aree ad elevato rischio di crisi ambientale.

Infine, sono state siglate diverse intese di programma (che preludono a veri e propri contratti di programma) tra Ministro dell'ambiente e gruppi industriali, quali la FIAT (16 febbraio 1991) e la Ferruzzi-Montedison (20 dicembre 1991), che prevedono, tra l'altro, incentivi finanziari per interventi di ristrutturazione e delocalizzazione di impianti industriali e per la realizzazione di tecnologie ambientali.

E da sottolineare che questa forma di gestione «contrattata» dell'ambiente si già sviluppata in alcuni Paesi (Francia, Germania, Stati Uniti, Danimarca, Paesi Bassi etc.) dove, appunto, l'individuazione dei limiti e degli standards per le necessarie regolamentazioni avviene attraverso un processo di contrattazione con le imprese interessate e con le associazioni di categoria.

La forma della regolamentazione contrattata rappresenta in definitiva una sorta di autoregolamentazione indotta: essa consente una collaborazione permanente Stato-imprese che permette di raggiungere gli obiettivi di tutela ambientale in maniera più efficiente rispetto all'imposizione di regole rigide, le quali, se non possono essere sopportate economicamente dalle imprese, rischiano di danneggiare la competitivit della produzione o, peggio ancora, 'vengono disattese.

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Investimenti produttivi Con la delibera cwi 28 maggio 1987 viene approvato il primo contratto di programma, tra il Ministro per il Mezzogiorno e il gruppo FIAT, avente come oggetto la realizzazione di un complesso di investimenti nel Mezzogiorno, per un impegno globale di 3200 miliardi.

Il contratto di programma si compone di alcune premesse che indicano le finaliti generali perseguite dai contraenti, di una parte più propriamente contrattuale, di tabelle riassuntive degli investimenti con la loro temporizzazione anno per anno e di una descrizione sintetica dei contenuti del piano progettuale presentato dal gruppo FIAT. Nella parte propriamente contrattuale si prevede: - la realizzazione da parte del gruppo FIAT di un complesso di investimenti specificatamente indicati; - la priorità degli investimenti relativi a strutture di ricerca e progetti di ricerca ad alto contenuto innovativo; - le procedure e i tempi di realizzazione del piano progettuale; - le agevolazioni finanziarie riconosciute in relazione ai singoli investimenti e l'onere presunto a carico dell'intervento straordinario; - la realizzazione da parte dell'amministrazione pubblica delle opere infrastrutturali necessarie, d'intesa con le altre amministrazioni ordinarie, ed i soggetti interessati e competenti per territorio, anche attraverso una apposita conferenza di servizi.

Si prevede inoltre che, in caso di madempimenti da parte del gruppo FIAT a quanto stabilito nel contratto e nell'allegato piano progettuale, il Ministro, fatte accertare in contraddittorio le cause e l'entità dell'inadempimento, può proporre le eventuali iniziative da adottare e, in difetto, può sottoporre al cii la proposta di decadenza parziale o totale del contratto e l'adozione delle misure conseguenti.

Infine è stabilito che i provvedimenti di concessione delle agevolazioni e gli impegni di spesa del gruppo FIAT, previsti in attuazione del contratto, dovranno essere assunti non oltre 5 anni dalla data della firma del contratto medesimo.

In ordine allo stato di attuazione del contratto di programma descritto è da rilevare, oltre al potenziamento di alcuni impianti produttivi (Cassino, Pomigliano d'Arco, Sulmona, Potenza etc.), la creazione di un'apposita società consortile di ricerca, ELASIS, diretta arealizzare una «rete» di centri di ricerca (di cui 6 già attivi) e di laboratori nel Mezzogiorno; per un totale, fin'ora, di oltre 3000 miliardi e di circa 3200 nuovi occupati, ivi compresi oltre 300 ricercatori.

Si tratta, dunque, di iniziative tra loro integrate (investimenti tecnologici, centri di ricerca, progetti di ricerca, formazione) diffuse in tutto il Mezzogiorno, mirate da un lato ad introdurre tecnologie fortemente innovative negli

stabilimenti già operanti, dall'altro a creare una rete di centri di ricerca, sperimentazione e sviluppo ispirata ad una visione di lungo termine. Queste iniziative trovano ora una loro rafforzata prosecuzione con il secondo contratto di programma stipulato tra il Ministro per il Mezzogiorno e il gruppo FLAT (delibera cni 18 aprile 1991), che prevede, tra l'altro, la realizzazione nell'area industriale di Melfi (Potenza) e Avellino di due nuovi mega-stabilimenti, per un totale di 5000 miliardi di investimenti, una produzione annua di 550.000 vetture e di 7000 nuovi occupati.

Questo secondo contratto di programma si configura come uno sviluppo qualitativo e quantitativo del precedente, in quanto la creazione dei nuovi poli produttivi (Melfi e Avellino) si integra con il potenziamento di quelli già esistenti, così come l'ampliamento dei centri di ricerca e la previsione di nuovi progetti di ricerca si ricollegano alla «rete» ELASIS. Infine, con il contratto di programma tra il Ministro per il Mezzogiorno e il gruppo SNIA-BPD (delibera cni 4 dicembre 1991) per lo sviluppo del polo chimico nella Vai Basento, si conclude la stagione del gruppo FIAT, che oggi conta nel Mezzogiorno oltre 55mila occupati diretti impegnati in 32 stabilimenti produttivi principali localizzati in otto regioni, una rete commerciale e di servizi finanziari assai ramificata, un capitale investito pari a 12mila miliardi.

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Trasporti ferroviari ed altri servizi pub- gno alla trasformazione imprenditoriablici le dell'Ente etc.).

Particolare rilevanza assume poi la preNel quadro della riforma dell'Ente Fer- visione che il finanziamento degli inverovie dello Stato finalizzata al rilancio stimenti relativi alla realizzazione delle del trasporto ferroviario (riforma che linee ad alta velocità venga coperto con ha avuto inizio con le leggi 17 maggio ricorso al capitale privato per una parte 1985 n. 210 e 15 dicembre 1990 n. 385, rilevante di esso (circa il' 60% del costo e che ora ha trovato nuovo impulso complessivo), restando a carico dello con la fondamentale 1. 29 gennaio 1882 Stato la sola differenza (circa il 40%), n. 35, sulla trasformazione degli enti anticipando così in parte i contenuti pubblici economici in società per azio- della legge sulle privatizzazioni (1. 35/ ni), si colloca il contratto di program- 92). ma (perfezionatosi il 23 gennaio 1991) Sulla scia del contratto di programma tra il Ministro dei trasporti e l'Ammi- ora descritto, sono stati recentemente nistratore straordinario dell'Ente Fer- siglati alcuni protocolli di intesa tra rovie. l'Ente Ferrovie dello Stato e singole re11 contratto prevede: le linee generali al- gioni (Lazio e Piemonte) per avviare e le quali devono conformarsi i piani ed i consolidare una fase di intesa e di collaprogrammi che verranno adottati dal borazione, attraverso la definizione Consiglio di amministrazione dell'Ente delle rispettive azioni da porre in essere Ferrovie con lo scopo di sviluppare il e dei relativi canali di finanziamento, al traffico e migliorarne la qualità e la fine di attuare un nuovo assetto dei traproduttività; le azioni necessarie per ga- sporti ferroviari regionali rapido, effirantire la realizzazione del servizio ciente ed economico. pubblico, nonché i tempi relativi, con Al di là del trasporto ferroviario, si sta l'indicazione di appositi livelli tipologiaffermando la tendenza più generale ci, di qùalità e di economia dei servizi al (avallata dal cip per attuare la rivoluziofine di abbattere i costi sia della gestione tariffe-qualità) ad impiegare lo strune sia degli investimenti; le modalità di mento del contratto di programma nei attuazione degli, obblighi di servizio servizi pubblici. I contratti di programpubblico con i conseguenti oneri a carima sarebbero stipulati tra il Ministro co dello Stato; i criteri generali di ge- dell'industria, in quanto Presidente destione; i contributi dello Stato (azzera- legato del cii', e ciascuna delle società mento di tutti gli oneri pregressi, finan- che gestiscono servizi pubblici vendibiziamento di tutti gli ammortizzatori li. Il primo contratto di programma dosociali per la ristrutturazione, finanzia- vrebbe riguardare il servizio telefonico mento forfettario di un programma di della sip. rinnovo tecnico-organizzativo, soste- Successivamente, la rivoluzione delle 82

tariffe e i conseguenti contratti di programma dovrebbero concernere tutti i servizi attualmente regolati dal ci (elettricità, autostrade, poste, ii) ed eventualmente anche quelli disciplinati dal CIPE (trasporto aereo e ferroviario).

Lo scopo dei contratti di programma di revisione delle tariffe, già sperimentati con successo all'estero (Francia, Stati Uniti etc.), è quello di favorire un adeguato sviluppo dei servizi pubblici, ma soprattutto di stimolarne l'efficienza e la qualità.

In sostanza il Governo propone agli enti gestori dei servizi di scambio, attraverso un contratto di programma poliennale: i gestori si dovranno impegnare sia a sviluppare il relativo servizio, con un'adeguata politica di investimenti e di innovazione, che non perda però di vista l'equilibrio economico-finanziario, sia a garantire determinati standards di efficienza e qualità; in cambio, il Governo assicurerà un adeguamento semiautomatico delle tariffe annuali basato sul tasso medio annuo di inflazione diminuito di una quota predeterminata di maggior produttività globale, differenziata per ciascuno degli enti gestori.

Qualora gli enti gestori non mantengano gli impegni previsti dal contratto di programma scatteranno le sanzioni: se l'efficienza, la qualità o lo sviluppo dei servizi saranno inferiori al previsto, l'ente gestore si vedrà ridurre dal Governo le relative tariffe oppure comminare multe, oppure ancora intimare l'obbligo di risarcire gli utenti.

Alcune considerazioni

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Le esemplificazioni riportate evidenziano come, oramai, si sia affermata la tendenza ad impiegare gli strumenti consensuali, al di là dell'intervento straordinario ne! Mezzogiorno, come strumenti ordinari dell'azione amministrativa ai fini della conclusione di accordi sia tra pubbliche amministrazioni sia tra queste e i privati, sulla base di un preciso piano o programma di investimenti per la realizzazione di specifiche finalità pubbliche.

Abbiamo, in premessa, indicato le principali cause che hanno determinato la diffusione dell'accordo nell'azione am-' ministrativa.

Le esperienze in corso mostrano che gli strumenti consensuali, malgrado alcune difficoltà tuttora esistenti, appaiono sufficientemente efficaci in quanto rispondono alle esigenze di economicità e certezza dell'azione amministrativa.

In particolare: - si configurano come meccanismi di «accelerazione indiretta» nell'esecuzione di opere e/o nell'attuazione di programmi economico-produttivi particolarmente complessi, in quanto caratterizzati dalla presenza di più soggetti pubblici e/o privati in qualità di attuatori e dalla sovrapposizione di finanziamenti. L'accelerazione si realizza attraverso il coordinamento ovvero l'assunzione dei rispettivi impegni in ordine di tempi di esecuzione e al finanziamento delle opere e/o 83

programmi da parte di ciascun soggetto; - definiscono chiaramente l'oggetto, il contenuto, i tempi e le modalità di esecuzione delle opere e/o programmi, nonché gli impegni reciprocamente assunti, la cui vincolatività sul piano giuridico (almeno per gli accordi e i contratti di programma) offre un'adeguata garanzia circa la relativa attuazione; - consentono di effettuare un'opera di chiarificazione e di trasparenza, evidenziando lo stato attuativo delle diverse opere e/o programmi, i nodi critici esistenti, le interconnessioni e le interrelazioni tra i diversi piani di competenza e tra i diversi livelli centrali e periferici; - si presentano come strumenti duttili, flessibili, in quanto il loro contenuto viene determinato di volta in volta dalle parti in funzione degli obiettivi da raggiungere e dei vincoli operativi da cui le stesse sono condizionate. In sostanza, le amministrazioni tra loro o con i privati concordano, su un piano di parità, un «programma» comune, fissando altresì i reciproci impegni per la sua concreta realizzazione; - superano le logiche settoriali, della programmazione per competenze e per livelli, rispondendo così all'esigenza sempre crescente delle amministrazioni pubbliche di procedere concretamente per progetti globali e per linee di sinergia.

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UN'IPOTESI INTERESSANTE: LA COMBINAZIONE DEGLI STRUMENTI

Dalle esemplificazioni riportate emerge l'esistenza di un forte legame tra i diversi strumenti consensuali.

Infatti, l'esigenza da parte dei differenti soggetti pubblici di coordinare le azioni di rispettiva competenza per la realizzazione degli interventi programmati diventa ancora più forte qualora sia prevista la partecipazione dell'operatore privato per la realizzazione degli interventi stessi. L'amministrazione pub-. blica deve, in effetti, presentarsi in modo unitario di fronte all'operatore privato per l'attuazione degli interventi che si vogliono realizzare.

I differenti soggetti pubblici sono portati, dunque, sempre più ad elaborare attorno ad un «tavolo unico» i progetti e gli interventi, con i quali è chiamato successivamente a confrontarsi l'operatore privato8 .

In questo contesto, si potrebbe allora ipotizzare un impiego coordinato da parte della pubblica amministrazione, in ordine a dati obiettivi/finalità, dei diversi strumenti convenzionali, ferme restando le differenze tra loro esistenti.

Si potrebbe, cioè, più specificatamente, prevedere che «a valle » di accordi di programma o intese di programma tra i diversi soggetti pubblici (meglio, tra i diversi livelli della pubblica amministrazione), vengano conclusi successivamente contratti di programma con l'operatore privato per la realizzazione degli interventi stabiliti.

Almeno quattro sono i vantaggi che discenderebbero da questa combinazione/coordinamento tra i diversi moduli consensuali: - maggiore possibilità per la pubblica amministrazione di confrontare e valutare la globalità degli interessi coinvolti, pubblici e privati, in modo da operare una scelta non casuale ma razionale in rapporto agli obiettivi/fini prefissati; - migliore coordinamento, e quindi organicità, tra le diverse azioni e interventi da realizzare; - trasformazione della pubblica amministrazione in un interlocutore forte ed autoritario con il quale si possa confrontare l'operatore privato; - maggiore interesse da parte dell'operatore privato a realizzare investimenti di concerto con l'amministrazione in un quadro di maggiore certezza delle decisioni, nonché dei tempi e dei modi della loro realizzazione.

Inoltre, la combinazione tra contratti di programma, accordi di programma e intese di programma consentirebbe anche un notevole snellimento delle procedure, in quanto oggi il forte rallentamento della decisione amministrativa collegato al fatto che le pubbliche amministrazioni si pronunciano sullo stesso argomento l'una dopo l'altra, in una serie successiva.

Attraverso la combinazione ipotizzata, invece, le decisioni verrebbero ad essere assunte in parallelo, in quanto tutte convergono all'interno dell'accordo che le pubbliche amministrazione stesse determinano per poter successiva-

mente concordare con il soggetto privato l'attuazione degli interventi previsti.

Un esempio che sembra collocarsi nella prospettiva accennata è quello relativo all'ipotesi gestionale emersa dagli studi in corso di elaborazione ad opera del Consorzio incaricato dall'amministrazione comunale di Roma per il progetto Direttore del Sistema Direzionale Orientale (sDo) a Roma.

L'ipotesi si incentra sull'utilizzo dello strumento dell'accordo di programma, previsto esplicitamente dalla legge per Roma Capitale (Art. 3, 1. 15 dicembre 1990 n. 396) e dal relativo Programma degli Interventi (approvato il 21 febbraio 1992). La procedura prevede che l'iniziativa in questo caso provenga dal Sindaco di Roma, mentre la promozione dell'accordo è demandata al Ministro per i problemi delle aree urbane.

Più che a un singolo accordo di programma si fa riferimento ad un vero e proprio sistema di accordi di programma, per ciascuno dei quali sia definito con chiarezza l'oggetto, evitando l'ipotesi di un grande accordo generale difficilmente gestibile. Ad esempio, un accordo di programma (sottoscritto dai diversi Ministeri e dal comune di Roma) potrebbe essere sottoscritto relativamente al trasferimento dei Ministeri nell'area SDO, che contempli anche le modalità di utilizzo delle sedi preesistenti, in modo da risolvere almeno in parte, il problema relativo alle modalità, ai tempi ed agli impegni assunti da parte delle singole amministrazioni.

Un secondo accordo di programma 85

(sottoscritto dal comune, dalla provincia e dalla regione) potrebbe riguardare la sfera delle scelte urbanistiche e territoriali, in modo da utilizzare le possibilità offerte dalla legge per Romà Capitale nella direzione di un'accelerazione delle procedure, nella salvaguardia di ciascun soggetto.

Ulteriori accordi di programma potrebbero essere stipulati per quanto riguarda il sistema delle infrastrutture e delle reti ferroviarie e viarie, qualora ciò si renda necessario per coordinare le diverse amministrazioni ed aziende interessate.

Poiché gli accordi di programma possono essere stipulati solo tra soggetti pubblici, le relative obbligazioni tra questi e i soggetti privati per l'attuazione degli interventi previsti potrebbero (sempre secondo l'ipotesi proposta) rientrare nell'ambito di contratti di programma.

Il sistema di accordi di programma così come ipotizzato consentirebbe dunque di definire il programma degli interventi nella sua articolazione procedurale e temporale, in modo da offrire ai privati (con i quali vengono stipulati i contratti di programma) quelle condizioni di certezza, relativamente al mantenimento degli impegni assunti, indispensabili per un loro effettivo coinvolgimento.

La proposta, qui riportata, di una possibile ipotesi gestionale del Sistema Direzionale Orientale a Roma, sembra collocarsi nella prospettiva, prima indicata, di una combinazione tra i diversi strumenti consensuali (accordi di programma, intese di programma, contratti di programma) al fine di ricondurre sul piano della effettiva operatività e dell'impegno concreto di tutti i soggetti interessati sia pubblici sia privati, la complessità dell'operazione dello SDO.

Note La bibliografia sul tema dell'amministrare per accordi è molto vasta. Si vedano, tra gli altri: S. Cassese, Le basi del diritto amministrativo, Einaudi Ed., Torino, 1991, pp. 48 ss; M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 1988, pp. 777 ss; L'accordo nell'azione amministrativa, Formez, Roma, 1988; A. Barettoni-Arleri, Cause ed effetti dell'amministrare per accordi, in «Pubblico e privato», secondo rapporto CER-CENsis sull'economia italiana, Milano, 1987, pp. 315 ss.; R. Ferrara, Gli accordi tra privati e la pubblica amministrazione, Giuffrè, Milano, 1985; G. Falcon, Le convenzioni pubblicistiche: ammissibilit4 e caratteri, Giuffrè, Milano, 1984; F.P. Pugliese, Il procedimento amministrativo tra autorità e «contrattazione», in «Riv. Trim. Dir. PubL», 1971, pp. 1469 ss.

2 Sulle novità introdotte dalle leggi 142/90 e 241/90 si vedano: G. Corso e F. Teresi, Procedimento amministrativo e accesso ai documenti Commento alla L 7 ago.

86

sto 1990 n. 241., Rimini, Maggioli Ed., 1991; V. Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino, Giappichelli Ed., 1991, pp. 110 Ss.; G. Berti, Le dflhcoltà del procedimento amministrativo, in «Amministrare», 2/ 1991, pp. 201 Ss.; Le autonomie locali (Legge 8 giugno 1990 n. 142), con il coordinamento di V. Italia e M. Bassani, Milano, Giuffrè, 1990.

Infatti, Il Ministro per il Mezzogiorno non solo svolge il compito di promuovere la conclusione dell'accordo, ma assicura anche il coordinamento fra i soggetti pubblici interessati, vigila sull'esecuzione dell'accordo stesso e può richiedere la revoca dei finanziamenti.

Sulla natura dell'accordo di programma, si vedano: G. Corso, Gli accordi di programma, in «Riv. Giur.

Mezz.», 1/1989, pp. 5 ss.; G. Di Gaspare, L'accordo di programma: strutture, efficacia giuridica e problemi di gestione, in «Le regioni», 2/1988, pp. 278 ss; R. Tornei,

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Strumenti di coordinamento amministrativo per lo sviluppo del Mezzogiorno: l'accordo di programma, in «T.A.R.», 1990, pp. 253 ss.

Notevole rilevanza assume, inoltre, la Delibera cii', 28giugno 1990, che ammette alle agevolazioni finanziarie anche le iniziative attinenti al settore energetico, purché facenti parte di un piano progettuale oggetto di contrattazione programmata.

6 Sulla natura del contratto di programma si veda: G.

Sanviti, Gli accordi tra lo Stato e le imprese nel quadro della contrattazione programmata, Milano, Giuffrè, 1974.

Sulla natura dell'intesa di programma si veda: M.

Annesi, Intervento straordinario e grandi infrastrutture: i progetti strategici, in «Riv. Giur. Mezz.», 3/1990, p.76S Ss.

Cfr. G. Pericu, Verso nuovi modelli giuridici nel rapporto pubblico-privato, in «Pubblico e privato. Cooperazione finanziaria ed organizzativa fra privati ed enti locali nelle aree urbane», a cura di E. Samek Ludovici e G.M. Bernareggi, Milano F. Angeli, 1990, pp. 89 ss.

Contratto di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e Italgrani SPA Delibera cipi 12aprile 1990: 964,5 miliardi.

Modificato con Delibera cw, 8 ottobre 1991: 774 miliardi.

Contratto di programma tra Ministro per per il Mezzogiorno e gruppo ENI Delibera cipi 15gennaio 1991: 1692,3 miliardi.

Contratto di programma tra Ministro per per il Mezzogiorno e IBM Seinea SRL Delibera d'i 18 aprile 1991: 108 miliardi.

Concrattodi programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e gruppo FIAT Delibera dpi 18 aprile 1991: 6672,3 miliardi.

Contratto di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e gruppo SNIA BPD Delibera Cii', 4dicembre 1991.

Riteniamo interessante pubblicare un elenco delle principali esperienze applicative.

Contratto di programma tra Ministro dei trasporti e l'Ente Ferrovie dello Stato.

23 gennaio 1991.

Contratti diprogramma

Contratto di impresa tra Ministro per il Mezzogiorno e società Gruppo tessile Castrovillari (Grc) SPA Delibera dip, 12 aprile 1990: 173,9 miliardi.

Contratto di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e gruppo FIAT Delibera C'PI 28 maggio 1987: 3200 miliardi.

Contratto di impresa tra Ministro per il Mezzogiorno e società Noel Penny Turbines (NI'r) Italia 5RL Delibera cii', 12aprile 1990: 55 miliardi.

Contratto di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e gruppo Olivetti Delibera C'PI 28 maggio 1987: 770 miliardi.

Accordi di programma

Contratto di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e gruppo IRI Delibera cii', 21 marzo 1989: 1560 miliardi.

Contratto di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e gruppo Texas

Instruments Delibera dPi 13 ottobre 1989: 1686,1 miliardi.

Contratto di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e BulI HN SPA Delibera cipi 12aprile 1990:245,6 miliardi.

Accordo di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, Ministro dell'industria, commercio ed artigianato, Presidente della Giunta della regione Basilicata, Presidente del Consorzio per lo sviluppo industriale della provincia di Matera e Presidente'dell'EN, per l'attuazione del progetto di reindustrializzazione e la realizzazione di un parco tecnologico nell'area della Val Basento.

DPCM 30dicembre 1987.

Accordo di programma tra il Ministro dei trasporti, l'Ente Ferrovie dello Stato e i comuni di Messina, reggio Calabria e Villa S. Giovanni, per la realizzazione 87

del sistema di trasporti nell'Area dello Stretto di Messina.

DPCM 26 gennaio 1990.

Intese di prograinma Intesa di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno e CNR Delibera CU'I 30 marzo 1988.

Intesa di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno ed ENEA Delibera CIPI 12 aprile1990.

Intese di programma tra Ministro dell'ambiente e le regioni e province autonome per l'attuazione del programma triennale 1989-1991 per la tutela dell'ambiente.

1991.

88

4) Intesa di programma tra Ministro dell'ambiente e gruppo FIAT 16febbraio 1991.

Intesa di programma tra Ministro dell'ambiente, Ministro per il Mezzogiorno, Ministro per il bilancio e la programmazione economica, per la realizzazione del ÂŤProgetto strategico difesa e valorizzazione dell'ambiente nel MezzogiornoÂť.

10aprile 1991.

Intesa di programma tra Ministro dell'ambiente e

gruppo Ferruzzi-Montedison.

20dicembre 1991.

Intesa di programma tra Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, Ministro per l'universitĂ e la ricerca scientifica e Ministro per il bilancio, per la realizzazione di parchi tecnologici.

Febbraio 1992.

Riorganizzare l'ente locale di Paola Neri

La 1. 142 del 1990 in materia di ordinamento delle autonomie locali ha attivato un complesso processo di trasformazione dell'assetto dei comuni che per sua natura richiederà, al di là dei momenti formali dettati dalla norma, lunghi tempi di realizzazione, necessari per assimilare e praticare da parte delle amministrazioni il conseguente cambio di impostazione e quindi di mentalità.

Un risultato preliminare in questa direzione è costituito dalla avvenuta emanazione degli statuti comunali, in quanto prima manifestazione di quell'autonomia normativa degli enti dettata dalla legge.

Anche se nello statuto sono fissate le norme fondamentali per l'organizzazione dell'ente, le attribuzioni degli organi, l'ordinamento degli uffici e dei servizi pubblici, i compiti normativi assegnati ai comuni sono ben lungi dall'essere esauriti con questo adempimento. Infatti, l'art. 5 della legge stessa assegna alle autonomie locali il compito di regolamentare, nel rispetto della legge e dello statuto, l'organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, il funzio-

namento degli organi e degli uffici e l'esercizio delle funzioni.

La materia da regolamentare rist%lta ampia ed articolata infatti, i principi ispiratori apportati dalla I. 142/90 e di altre leggi significative di recente promulgate, quali la 1. 24 1/90 in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, rendono in molti casi i regolamenti esistenti non più aderenti alla normativa vigente. In queste note vengono analizzati alcuni aspetti significativi del problema, con particolare riferimento alla regolamentazione e alla organizzazione degli uffici e all'esercizio delle funzioni, e viene proposto un possibile approccio operativo per la sua soluzione.

UN MODELLO DI RIFERIMENTO DEL COMUNE NELL'OTTICA DELLA L.

142/90

Prima di affrontare il problema della regolamentazione delle funzioni e dell'organizzazione comunale, è necessario tracciare per grandi linee la configurazione del nuovo comune, così come emerge da una lettura della 1. 142/90 ef89

fettuata in chiave strettamente organizzativa ed operativa. Gli aspetti di valenza politica e di controllo sul piano amministrativo affrontati dalla legge, anche se rilevanti e significativi, sono stati volutamente omessi nel corso della trattazione che segue al fine di mettere maggiormente in luce le problematiche connesse alla regolamentazione degli aspetti gestionali e di servizio. I soggetti a cui è possibile fare riferimento per una prima schematizzazione sono: - gli organi elettivi (consiglio, giunta e sindaco); - il segretario ed i dirigenti dell'ente; - i cittadini.

Gli organi elettivi sono principalmente orientati all'esercizio dei poteri di indirizzo e di controllo dell'azione amministrativa dell'ente, nell'ambito della sfera di azione politica ad essi connaturata, mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti sotto la direzione ed il coordinamento del segretario; quest'ultimo viene quindi a costituire uno snodo cruciale di raccordo tra il momento politico e quello gestionale.

La direzione dei singoli uffici e servizi viene assegnata dalla legge ai dirigenti i quali risultano anche i responsabili della correttezza amministrativa e della efficienza di gestione. In questo contesto di tipo amministrativo gestionale, i cittadini si pongono nel ruolo di utenti dei servizi dell'ente nonché di contribuenti sia a livello nazionale che, in base alla potestà impositiva conferita dalla legge all'ente, a livello locale.

Una lettura approfondita della legge in90

dica il recepimento e l'introduzione di alcuni principi fondamentali di gestione e di amministrazione pubblica, mutuati in alcuni casi dal settore privato e da tempo teorizzati in letteratura, ma finora scarsamente praticati. Si fa in particolare riferimento ai concetti di efficienza nell'erogazione di un servizio e a quello di efficacia intesa come impatto sul grado di soddisfacimento dei bisogni degli utenti. Inbase all'art. 51, ad. essi, infatti, viene commisurata la valutazione dei risultati ottenuti dal dirigente in sede di elaborazione del provvedimento motivato di rinnovo dell'incarico da parte dell'amministrazione.

Poiché però la legge non si spinge in una definizione precisa ditali concetti, è opportuno tentarne una chiave di interpretazione utile per i fini dell'analisi operativa che ci si prefigge.

Nel processo di erogazione di un singolo servizio da parte dell'ente, si possono, a questo proposito, distinguere tre stadi di trasformazione: - l'organizzazione del servizio intesa come il processo di combinazione delle risorse finanziarie ed umane e dei mezzi strumentali impegnati per dar luogo a offerte di servizio oggettivamente misurabili; per questo stadio è possibile condurre una accurata analisi economica e quindi formulare dei parametri quantitativi misurabili di produttività e di efficienza intesi come rapporto tra prestazioni offerte e costi sostenuti.

- l'impatto funzionale del servizio nei riguardi dell'utenza inteso come quantità e qualità delle prestazioni erogate a

fronte della domanda realmente pre- nizzazione degli uffici e del personale, sente; a questo proposito è possibile de- viene assegnato agli organi dell'ente il finire, in base ad uno studio attento del- compito di fissare gli obiettivi rispetto la struttura del servizio, degli indici di ai quali i dirigenti dovranno commisuefficacia operativa, più di natura quali- rare il proprio operato esercitando le tativa che quantitativa, intesi a caratte- responsabilità gestionali ad essi attririzzare il grado di soddisfacimento dei buite dai regolamenti. il già citato provvedimento motivato di rinnovo degli fabbisogni degli utenti.

- l'impatto politico del servizio ovve- incarichi dirigenziali deve includere ro rispetto agli interessi economici ed una valutazione dei risultati ottenuti in alle aspirazioni culturali, sociali e quin- relazione al conseguimento degli obietdi politiche dei cittadini; quest'ultimo tivi e all'attuazione dei programmi. In aspetto risulta di evidente difficile for- questo dettato legislativo emerge chiamalizzazione e fa parte del momento di ramente la esigenza di impiantare nel valutazione propria della sfera politica; tessùto organizzativo dell'ente un vero possibile tuttavia riferirsi, in linea• di e proprio sistema di direzione per principio, al grado di efficacia politica obiettivi, analogo a quello da tempo introdotto in altri contesti organizzativi, conseguita dal servizio.

Lo svolgimento corretto della gestione che deve innestarsi coerentemente nel dovrebbe comportare la definizione, in contesto sociale, normativo e delle finalità istituzionali dell'ente. Posto che una qualche misura, e soprattutto la acper obiettivo si può comunemente incettazione di parametri del tipo di quelli sopra delineati in quanto elementi di tendere un risultato prestabilito, più o valutazione dell'operato della dirigenza meno lontano nel tempo, che ci si pree punti di riferimento per poter orien- figge di raggiungere con la propria aziotare l'azione amministrativa. A propo- ne, nel caso del comune è possibile imsito poi delle considerazioni svolte cir- maginare una gerarchia di obiettivi che, ca le misure di efficienza e di valutazio- a partire da quelli generali propri delle ne dei risultati, emerge nella sua evi- finalità istituzionali dell'ente, si partidenza la sostanziale necessità di adotta- colarizza fino alla individuazione di re un sistema di controllo di gestione, scopi operativi e a breve termine utili che comprenda l'adozione dei budgets per misurare, su parametri concreti, i come strumenti e che poggi le sue basi frutti dell'azione amministrativa. su una corretta e chiara divisione di Proseguendo ancora nella lettura in competenze tra altrettanti centri di ero- chiave organizzativa e gestionale del gazione e di costo e su una analitica e dettato legislativo, ci si imbatte nello tempestiva collezione ed interpretazio- strumento di programmazione che risulta anch'esso previsto, del resto anche ne dei dati.

Sempre nell'art. 51 in materia di orga- in connessione con le già citate tecni91

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che del controllo di gestione e della direzione per obiettivi. In materia di bilancio e programmazione finanziaria, l'art. 55 della legge prevede, a corredo del bilancio, la formulazione di un bilancio previsionale pluriennale di orizzonte temporale pari a quello dellà durata dell'analogo bilancio della regione di appartenenza; inoltre, allo stesso articolo, viene sancita la trattazione del bilancio per singoli programmi, servizi ed interventi. Sempre ai programmi fa poi riferimento il già citato art. 51 in sede di valutazione di operato del dirigente. In termini teorici organizzativi, il programmare può essere definito come la individuazione preventiva di una linea di azione da seguire per. realizzare determinati obiettivi, entro limiti di tempo e di risorse fissati, e la valutazione costante se tali obiettivi vengono realizzati o meno e se l'azione programmata è idonea a tale scopo.

L'analisi del processo di programmazione e la sua scomposizione in fasi concettualmente distinte sono ormai una parte consolidata della disciplina organizzativa sia per quanto attiene al settore della pubblica amministrazione che a quello privato; occorre tuttavia ricordare in questa sede il cambiamento globale di impostazione che il complesso controllo di gestione, la direzione per obiettivi e la programmazione comportano. Tuttavia, i dettami della legge aventi un forte impatto sul piano organizzativo non si esauriscono nella sola sfera di azione gestionale della dirigenza; infatti il comma 7 dell'art. 55 asse92

gna alla giunta, organo elettivo di valenza politico amministrativa, il compito di esprimere le valutazioni di efficacia dell'azione, condotta nel corso dell'esercizio precedente e riflessa sul conto consuntivo, sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti. Ecco quindi che, sul piano della prassi, la valutazione di efficacia comporta anche la definizione di specifici indicatori del tipo di quelli sopra citati relativi all'impatto del servizio sugli utenti e, più in generale, sui cittadini; ad essa segue poi la fase di rilevazione sistematica presso gli utenti di quei dati utilizzati dagli indicatori per poi procedere ad una stima di questi.

Da quanto detto, il tipo di comune che emerge da questo esercizio di lettura della 1. 142/90 condotto in chiave organizzativa è profondamente innovativo rispetto all'attuale assetto degli enti locali. Per tale motivo, il problema di una sua regolamentazione di dettaglio dovrebbe essere affrontato con la consapevolezza delle potenzialità, del significato e dell'organicità del disegno legislativo tenendo per altro presente i tempi fisiologici di assimilazione propri delle organizzazioni, i fattori e le diversità di tipo sociale e culturale nonché le dimensioni dell'organismo stesso.

POSSIBILI APPROCCI ALLA REGOLAMENTAZIONE DEGLI UFFICI E DELL'ESERCIZIO DELLE FUNZIONI

Confrontando la configurazione pro-

spettica del comune, così come delineato in base alla 1. 142/90, con l'assetto di uno attuale di dimensioni medio piccole, risulta evidente la complessità del compito di graduale trasformazione richiesto. E interessante, a questo punto, ipotizzare quali potrebbero essere i tipi di comportamento della amministrazione locale nell'affrontare una tale tematica.

A prescindere da inerzie più o meno lunghe nell'avvio del processo di trasformazione, per altro già estesamente riscontrate in occasione dell'emanazione dello statuto, un modo naturale di procedere potrebbe essere basato sull'approccio incrementale, vale a dire apportando modifiche ai regolamenti esistenti, considerati e trattati separatamente uno per volta; tipicamente, le priorità potrebbero essere dettate dalle esigenze contingenti o da circostanze di ordine straordinario. Un tale approccio assicurerebbe una continuità nella impostazione e nella regolamentazione di un particolare servizio, con i relativi vantaggi in special modo nei riguardi dell'impiego e dell'addestramento del personale addetto. Sul piano politico decisionale, procedendo per variazioni incrementali, un tale approccio risulterebbe poi particolarmente connaturato al momento negoziale proprio delle fasi di deliberazione e di contrattazione sindacale. Al di là dei vantaggi osservati, occorre tuttavia osservare come risulti obiettivamente difficile introdurre, in modo incrementale, principi di portata innovativa per l'ente quali la direzione

per obiettivi o le tecniche di controllo di gestione le quali trovano una loro ragione di essere proprio nel loro carattere di organicità ed integrazione. Il rischio quindi di trovarsi di fronte all'esigenza ineludibile di affrontare l'introduzione e la gestione di un cambiamento di impostazione operativa radicale quanto mai concreto e consistente.

Un altro approccio possibile, una volta acquistata questa consapevolezza, potrebbe essere quello di procedere, limitatamente al settore da innovare, alla predisposizione di un regolamento ex novo che scaturisca da un approccio omnicomprensivo dei problemi di settore, procedendo dal generale al particolare: si tratta di quello che in letteratura viene denominato brevemente come approccio top-down. Esso potrebbe mostrarsi particolarmente utile ad esempio in occasione di un riordinamento delle voci di spesa in bilancio per aderire alle esigenze puntuali di un sistema di controllo di gestione dell'amministrazione. Un vantaggio decisivo dell'approccio top-down settoriale sarebbe quello di poter vedere, capire e quindi suddividere, in chiave nuova e slegata dalla situazione attuale, le problematiche del settore da regolamentare dando luogo a soluzioni nuove ed originali in grado di cogliere nuove sinergie prima non palesate. In ogni caso però, il carattere innovativo più che evolutivo della soluzione potrebbe costituire un serio ostacolo per una sua comprensione senza contare che questa sarebbe comunque esposta al processo 93

di modifica incrementale basata' su emendamenti nella fase negoziale precedente l'approvazione del regolamento. Da non sottovalutare, inoltre, le problematiche che possono sorgere laddove l'inserimento di un regolamento innovativo avvenga nel contesto di una regolamentazione preesistente e sedimentata con le notevoli conseguenti difficoltà di armonizzare e rendere corrente il nuovo con il vecchio.

Dalle considerazioni fin qui fatte, scaturisce l'esigenza di procedere ad una più attenta ed approfondita analisi del problema in grado di fornire un grigliato terminologico e concettuale di riferimento su cui possano trovare collocazione e identità innovazioni e mutamenti regolamentari senza che questo comporti la perdita della coerenza organica del complesso delle norme.

I MODELLI FUNZIONALI Un approccio alla soluzione del problema in grado di giungere ad una regolamentazione organica e coerente degli uffici e dell'esercizio delle funzioni di un organismo complesso, quale è un comune di dimensioni medie, è costituito dalla elaborazione di un modello funzionale per tale struttura.

Ai fini della sua utilizzazione, il modello funzionale dovrebbe costituire una descrizione sistematica ed organica 'delle attività e competenze dell'ente autonomo che fissa la terminologia e le caratteristiche strutturali proprie e pecu94

liari della particolare struttura comunale in esame. In sintesi esso dovrebbe venire a far parte del patrimonio di conoscenza comune degli'operatori preposti al governo e alla gestione dell'ente assumendo quindi il ruolo di una sorta di piano regolatore della mappa funzionale e amministrativa del comune a cui dovrebbero fare riferimento i vari regolamenti. Da un punto di vista più rigoroso, un tale modello è destinato ad analizzare e quindi descrivere: - il contesto relazionale in cui l'ente si colloca e la natura dei rapporti intercorrenti con i vari soggetti esterni; - gli obiettivi e le finalità istituzionali così come emergono dal contesto normativo e della tradizione culturale non-. che dai dettami in precedenza ricordati a proposito della direzione per obiettivi; - il complesso organico delle funzioni esercitate dall'ente individuate per successive approssimazioni. A partire infatti da funzioni inerenti a tematiche generali, si procede per specificazioni successive fino alla individuazione di quelle particolari; - la rete di scambio di risorse, informazioni e documentazione che vengono prodotti da ciascuna funzione per poter successivamente essere utilizzate da altre funzioni collegate; - gli uffici e gli organismi competenti pr ciascuna funzione individuata.

Lo stato dell'arte delle tecniche di costruzione di modelli funzionali come sopra definiti, offre strumenti concettuali idonei e collaudati per le necessità sopra delineate. Tra questi occorre fare

riferimento ad una classe di metodoogie dette di analisi funzionale che hanno visto la luce nel corso degli anni Settanta e che hanno trovato la loro piena applicazione nel corso del decennio successivo, anche grazie alla disponibilità di strumenti automatici per l'utilizzo che permettono l'accesso guidato e la gestione di sistemi composti da centinaia o migliaia di funzioni particolari.

Per qùanto riguarda, invece, il metodo da seguire per realizzare nella pratica il modello funzionale, esso può essere articolato in diversi momenti o fasi tra loro concettualmente distinti.

L 'analisi delle finalitcì istituzionali fornisce lè finalità dell'organizzazione e quindi i criteri guida per valutare cosa l'organizzazione stessa è chiamata a fare.

L'analisi della situazione attuale è di tipo prettamente conoscitivo e di acquisizione del dominio di conoscenza e delle problematiche particolari con cui• l'organizzazione è chiamata a confrontarsi; essa richiede una intensa attività di rilevamento di dati e di informazioni mediante la conduzione di interviste presso la struttura comunale in esame.

A supporto di questa fase è usato un modello concettuale basato sulle funzioni specifiche, atto a classificare la notevole quantità di dati relativi alle centinaia di unità organizzative su cui è possibile effettuare il rilevamento. Da ùn punto di vista della meccanizzazione, questa è la fase in cui prende corpo un archivio automatizzato di base contenente tutte le informazioni raccolte inerenti la struttura.

L 'analisi junzionale, di contro, costituisce una fase costruttiva e di ordinamento della conoscenza in un sistema gerarchico di funzioni e di flussi di informazioni. E in sostanza un processo di astrazione che vuole mettere in luce le caratteristiche strutturali dell'organizzazione.

La fase, di definizione della nuova strut-. tura organizzativa costituisce il tipico' momento di sintesi ove viene ricercata una soluzione in uno spazio di quelle possibili e coerenti e ove vengono sfruttate'al meglio le caratteristiche strutturali congenite dell'organizzazione emerse dall'analisi funzionale, vengono individuate le migliori scomposizioni in unità organizzative e ove si tiene conto dei vincoli normativi presenti imposti all'intervento organizzativo.

L'assegnazione della dotazione organica è un processo di assegnazione di risorse; tipicamente esso viene condotto avendo come base i vincoli di composizione dei profili richiesti per far fronte alle attività e avendo 'come riferimento. gli indicatori di complessità, e quindi di costo, rappresentati dalla dotazione organica stessa e dalla complessità dei sistemi automatici di supporto richiesti per l'attività lavorativa.

A fronte di alcune fasi ove si fa ricorso a modelli concettuali qùantitativi di riferimento, il metodo prevede una significativa componente qualitativa ove' trovano il loro spazio quegli aspetti più propriamente umani e comportamentali, di fondamentale importanza' negli studi e negli interventi organizzativi.

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La messa a punto di un modello funzionale per una struttura quale quella del comune rappresenta una base di partenza su cui impostare i criteri di assegnazione e partizione delle varie funzioni ad uffici, individuando, in modo anche automatico, nel contempo i flussi di informazione e di risorse.

ALCUNE CONSEGUENZE PER LA REGOLAMENTAZIONE SUL PIANO ORGANIZZATIVO DELLA L.

241 DEL 1990

11 modello funzionale trova una sua attualità e ragione di essere anche alla lucé dei dettami della 1. 241/90 in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Infatti, la disponibilità di una mappa organica e coerente della struttùra dovrebbe essere resa pubblica alla luce dei dettami della norma citata in materia di trasparenza della PA al fine di costituire un utile strumento di orientamento e di informazione del cittadino.

Sul piano più strettamente metodologico, il modello funzionale costituisce una base essenziale per il censimento e la descrizione dei procedimenti amministrativi. Considerando infatti il singolo procedimento amministrativo come una serie di atti e di operazioni posti in essere da diversi agenti per il conseguimento di effetti voluti e collegati strutturalmente e funzionalmente da un unico obiettivo, si può notare come al suo interno il modello funzionale individui già al suo interno sia gli agenti

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che l'obiettivo unificante; inoltre gli atti e le operazioni sono compresi e rintracciabili nella gerarchia delle funzioni.

Ciò che va determinato per una compiuta descrizione del procedimento quindi l'ordine di successione degli atti e delle operazioni suddette per altro essenziale per la validità del procedimento. I momenti di confronto e discussione corrispondenti alle conferenze di servizi o, a livello formalmente più significativo, agli accordi di programma, possono ugualmente essere rintracciati nel modello che fornisce così un quadro di riferimento sintetico e soprattutto coerente a cui la fase di regolamentazione può appoggiarsi ed uniformarsi.

CONCLUSIONI

La soluzione del problema della regolamentazione organica e coerente con lo statuto, così come dettata dalla 1. 142/ 90, richiede da parte delle amministrazioni locali un notevole sforzo normativo che presenta anche complessi problemi metodologici.

Da un tentativo di delineare, sul piano strettamente organizzativo, la struttura del comune così come ispirata dalla legge, è emerso che l'organizzazione comunale dovrebbe essere pressoché in linea con quelle del settore privato tra le più avanzate. In particolare l'impianto di un sistema basato sul controllo di gestione, la direzione per obiettivi e la programmazione strategica ed operativa sembra oggi essere molto lontano da

una sua realizzazione in considerazione della situazione culturale, sociale e regolamentare degli enti autonomi.

Una volta assodato che, piuttosto che a innovazioni rapide e radicali, gli enti nei fatti propenderanno per un comportamento basato sui piccoli passi e quindi di tipo incrementale, è stato in-

dividuato nel modello funzionale lo strumento di riferimento per una coerente e quindi efficace azione normativa del comune che sia di aiuto non solo agli addetti ai lavori ma anche ai cittadini, nello spirito della trasparenza dell'azione amministrativa cosĂŹ come dettata dalla 1. 241 del 1990.

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quosmistRufleffi

Profilo del Ministero dei lavori pubblici Il Ministero dci lavori pubblici è un organismo estremamente articolato e complesso, caratterizzato da una forte presenza territoriale venutasi a determinare nel tempo in relazione al rilevante ruolo istituzionale che esso ha storicamente svolto nella ricostruzione nel dopo guerra e nella successiva real\izzazione del tessuto infrastrutturale a supporto dello sviluppo sociale ed economico del paese.

Negli anni Settanta, con il decentramento alle Regioni di molti dei propri compiti direttamente esecutivi e gestionali, il Ministero dei lavori pubblici ha visto parzialmente modzficarsi la propria struttura, da ultimo con le modifica1 zioni apportate dalla 1. 183189.

Volendo riassumere in tre grandi partizioni la struttura del Ministero si possono individuare tre aree.funzionali significative nelle quali ripartire le varie unitiĂŹ organizzative in cui si articola: - organi dell'amministrazione attiva - organi consultivi uffici a supporto del Gabinetto del Ministro.

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Gli organi dell'amministrazione attiva sono costituiti da: a) la struttura centrale del Ministero suddivisa in: â&#x20AC;&#x201D;5 Direzioni Generali (Affari generali e personale, Difesa del suolo, Edilizia statale e servizi speciali, Coordinamento territoriale e Opere marittime che articola la

propria presenza sulterritorio attraverso 11 Uffi ci del Genio Civile opere marittime); - Segretariato generale del CER (che svolge la propria attivitì a supporto del Comitato per l'Edilizia Residenziale); - 2 Ispettorati (Ispettorato genererale per l'Albo Nazionale Costruttori e contratti e Ispettorato circolazione e traffico); - Servizio Tecnico Centrale (che svolge la propria funzione a supporto del Consiglio Superiore dei lavori pubblici). b) la struttura decentrata del Ministero articolata in: - 18 Provveditorati Regionali alle opere pubbliche; - Magistrato alle acque di Venezia; - Magistrato.per il Po di Parma.

Gli organi consultivi sono costituiti da: - Consiglio Superiore dei lavori pubblici che si avvale per lo sviluppo della propria attivitì del giì citato Servizio Tecnico Centrale e dei Servizi Tecnici Nazionali recentemente passati alla Presidenza del Consiglio ai sensi della 4183189; - i Comitati Tecnici Amministrativi che hanno sede presso i Provveditorati regionali alle opere pubbliche e presso i due Magistrati.

Gli uffici a supporto del Gabinetto del Ministro sono: Ufficio Interrogazioni Ufficio Studi e Legislazione Ufficio Stampa Ufficio Programmazione e Bilancio. iDal punto di vista organizzativo il Ministero, sedimentatosi attraverso decenni di propria storia, presenta profonde disomogeneitì nelle proprie componenti caratterizzate da contesti operativi e funzionali eterogenei che spesso operano in modo profondamente separato e autonomo anche se destinate all'espletamento di analoghe funzioni.

Tale situazione si presenta in particolare nelle strutture decentrate che mostrano ciascuna caratteristiche peculiari connesse alle esigenze espresse dal territorio di riferimento (leggi speciali, problematiche di9erenti, ecc.).

La dimensione complessiva del personale in carico al Ministero dei lavori pubblici ammonta a circa 4.100 unitì articolate fra struttura centrale, struttura decentrata e periferica. A fronte di tale reale copertura degli organici, le dotazioni organiche previste per l'amministrazione sono superiori alle 7.000 unitì con un tasso medio effettivo di copertura di circa il 58%. Nel confronto fra la struttura centrale del Ministero e le strutture decentrate e periferiche; si rileva come queste ultime assorbano circa il 75% del personale in servizio (circa 3.000 unitì).

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L'assetto organizzativo dopo la legge 183 del 1989 a cura della CIDS spa

il presente articolo descrive gli elementi essenziali delle analisi svolte nel triennio 1989-1991 dalla CIDS SPA per la definizione di modelli organizzativi e funzionali del Ministero dei layori pubblici. Tali analisi sono state condotte dalla Società per conto del Ministero sulla base delle esigenze riorganizzative scaturite dall'entrata in vigore della legge per la Difesa del suolo. La 1. 183 del 1989 ha infatti introdotto sostanziali modifiche nell'articolazione• organizzativa e funzionale delle diverse strutture che sia a livello centrale che locale sono istituzionalmente coinvolte nella complessa tematica della difesa del suolo, settore che presenta tra l'altro molte interconnessioni con altre tematiche riferite, più in generale, ai problemi di assetto e governo del territorio. In particolare l'impatto di suddetta legge sull'assetto organizzativo del Ministero dei lavori pubblici riguarda: - il trasferimento dei Servizi tecnici dello Stato in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; - la riorganizzazione della ex-Direzione delle Acque e degli Impianti elettrici in nuova Direzione Generale della Difesa del suolo;

- la rideterminazione delle dotazioni organiche dell'intera struttura del Ministero dei lavori pubblici in funzione della rispondenza al nuovo quadro di competenze delineatosi anche in seguito all'emanazione della 1. 183/89.

Gli studi e le analisi svolte dalla cins SPA in tale contesto, sono stati finalizzati principalmente: - alla definizione del nuovo modello organizzativo e funzionale per la Direzione Generale della Difesa del suolo; - alla definizione di nuovi modelli organizzativi e funzionali per l'intera struttura del Ministero dei lavori pubblici quale quadro di riferimento per la determinazione delle nuove dotazioni organiche.

Attraverso la proficua e sinergica collaborazione con gli organi del Ministero interessati, è stato possibile pervenire in tempi brevi alla determinazione degli elementi necessari alla formulazione e all'appr6vazione del decreto di rior ganizzazione della Direzione Generale della Difesa del suolo, previsto dall'art.

7 della 1. 183/89, e si è attualmente conseguito l'obiettivo di tracciare le linee riorganizzative da adottare per l'intera struttura del Ministerò alfine di ren101

derla idonea al nuovo contesto operativo.

La definizione ditale quadro di riferimento ha consentito di procedere alla definizione di una proposta di articolazione delle nuove dotazioni organiche attualmente in fase di taratura attraverso verifiche condotte a diversi livelli decisionali.

Nel presente articolo saranno descritti i tratti fondamentali della metodologia adottata, le principali problematiche emerse nel corso delle analisi e gli aspetti più significativi dei risultati dello studio.

continua evoluzione e come tale evoluzione sia talvolta caratterizzata anche da profondi mutamenti sul piano legislativo aventi implicazioni su1 piano delle competenze e delle attribuzioni. Si pensi ad esempio al trasferimento di competenze alle Regioni avvenuto negli anni Settanta, alla recente istituzione del Ministero dell'ambiente e del Ministero delle aree urbane ed, infine, alla stessa legge sulla Difesa del suolo.

A fronte di un contesto di riferimento in evoluzione, le amministrazioni pubbliche restano spesso «congelate» sul piano organizzativo, sugli schemi previsti all'atto della relativa istituzione e, pertanto, legate alle esigenze LA REINTERPRETAZIONE DEL RUOLO DEL funzionali di un particolare periodo MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI ALLA LUCE storico.

DEL CONTESTO ATTUALE Esaminando il caso della struttura del Ministero dei lavori pubblici, molti deIl passo metodologico fondamentale al- gli organi decentrati e periferici risultala base di tutta l'analisi è senz'altro co- no istituiti molti decenni fa in risposta stituito dalla identificazione o reinter- a problematiche per molti aspetti diverpretazione del ruolo della struttura da se da quelle attuali (si consideri, ad analizzare, nella fattispecie il Ministero esempio, il peso rappresentato in passadei lavori pubblici, alla luce dell'attuale to dai problemi di ricostruzione postcontesto di riferimento. bellica).

Tale contesto è rappresentato, per E evidente quindi l'importanza di effetgrandi linee, da un lato dalla domanda tuare, preliminarmente a qualsiasi indi servizi e infrastrutturazione del terri- tervento organi2zativo della struttura, torio, dall'altro dall'insieme di norme un'attenta rilettura e rivitalizzazione che disciplinano la materia dei lavori del ruolo attuale da essa rivestito facenpubblici e delimitano le competenze do emergere e ben delineando, attraverdei diversi organismi pubblici coinvolti so l'analisi della domanda e del quadro nel settore sia a livello centrale che a li- normativo, l'insieme di funzioni, obietvello locale. tivi e strategie cui il Ministero deve riE evidente come tale contesto sia in spondere.

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CoNsllEltzIoNI E PROBLEMATICHE EMERSE DURANTE IL PERCORSO DI ANALISI

Descrizione di massima del metodo

11 metodo adottato si articola in linea generale in due approcci tra loro complementari: - il primo consiste nell'individuare, in modo sistematico, i settori di competenza e le finalità istituzionali del Ministero dei lavori pubblici, così come risultano dalle leggi dello Stato vigenti, e nel far discendere da essi tutte le funzioni di dettaglio che tale organizzazione deve espletare; - il secondo, di tipo empirico, consiste nel rilevare sul campo, in base ad interviste e questionari, una notevole mole di dati relativi alle funzioni e alle problematiche specifiche realmente presenti.

Ambedue gli approcci sono necessari; infatti, mentre il primo fornisce un quadro sistematico delle finalità del Ministero dei lavori pubblici alla luce del quale condurre e sviluppare l'analisi, il secondo assicura l'aderenza dell'analisi stessa ai fatti ed alle situazioni reali, consentendo un riscontro sulla base dei dati ottenuti dalle rilevazioni effettuate.

Per quanto accennato in premessa, obiettivo particolare dello studio è stato quello di pervenire alla nuova formulazione delle dotazioni organiche e strumentali necessarie al Ministero dei

lavori pubblici per far fronte ai suoi compiti istituzionali nel nuovo conte sto operativo e funzionale, delineatosi soprattutto in conseguenza dell'entrata in vigore della legge sulla Difesa del suolo.

In sintesi, il metodo seguito può pensarsi articolato nelle seguenti fasi:

analisi delle finalitì istituzionali dell'organizzazione che individua i settori di intervento, gli obiettivi e le finalità della struttura, secondo un sistema gerarchico di obiettivi; rilevazione della situazione attuale dell'organizzazione e del suo ambiente che comprende la raccolta sistematica ed ordinata dei dati e delle informazioni sul campo; a nalisifunzionale della struttura che permette di collegare i dati osservati e le finalità dell'istituzione secondo una organica gerarchia di funzioni; definizione della nuova struttura organizzativa che viene effettuata raggruppando le funzioni in base ai criteri di specializzazione e articolando la struttura in sottocomponenti organizzative, in modo da assicurare il necessario grado di coordinamento e comunicazione; assegnazione della dotazione organi. ca e strumentale in modo da conferire a ciascuna Unità il dimensionamento e la composizione ottimale in termini di potenzialità di gestione e flessibilità.

La descrizione delle fasi suddette è riportata nel paragrafo successivo.

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DifJìcoltcì incontrate nell'analisi della situazione attuale Il percorso di analisi che si descrive ha sofferto, in particolar modo nelle fasi iniziali di rilevazione e interpretazione della situazione di partenza, alcune difficoltà dovute soprattutto: - alla incompletezza e disomogeneità delle informazioni disponibili; - alla necessità di disporre comunque in tempi brevi (termini stabiliti dalla I. 183/89) di un quadro della situazione sufficiente a consentire l'impostazione di ipotesi riorganizzative; - alle non ben definite condizioni di inquadramento del personale attuale.

Per quanto riguarda la natura e la qualità delle informazioni disponibili in fase di prima ricognizione, la fonte principale è stata costituita dalle relazioni annuali predisposte dagli uffici (relazioni finanziarie, relazioni al Parlamento sull'andamento dei servizi), raccolte dalla DG degli Affari Generali e del Personale e dagli esiti di indagini curate dalla Direzione .stessa al fine di determinare lo stato delle presenze e delle dotazioni organiche negli uffici decentrati e periferici del Ministero.

La documentazione disponibile si presentava per lo più in forma epistolare, cioè di corrispondenza fra i singoli uffici e la Direzione degli Affari Generali, ed era caratterizzata fondamentalmente dall'assenza di standard sia per quanto riguarda la forma che i contenuti. Il materiale disponibile, infatti, non era caratterizzato tanto dalla scarsezza di 104

dettaglio nell'informazione, quanto dalla disomogeneità delle tematiche affrontate. A ciò si aggiunga la forte frammentazione della normativa in materia di opere pubbliche e l'avvertita mancanza di testi unici di legge da cui evincere un quadro completo delle competenze e delle attribuzioni del Ministero. Da quanto sopra accennato sono derivate per gli analisti le maggiori difficoltà in fase di formazione di un quadro conoscitivo generale omogeneo e sufficientemente dettagliato del contesto organizzativo e funzionale di partenza.

Altro elemento di difficoltà è senza dubbio stato rappresentato dai tempi ristretti imposti all'analisi. La 1. 183/89 ha infatti imposto profondi e radicali mutamenti sul piano organizzativo in tempi brevissimi, soprattutto se rapportati alla scala temporale dei processi evolutivi della pubblica amministrazione in materia di organizzazione. In particolare, i tempi imposti per la riorganizzazione della DG della Difesa del suolo sono di soli 6 mesi e quelli per la rideterminazione degli organici di tutto il Ministero dei lavori pubblici (unità centrale e sedi decentrate e periferiche) di appena un anno. In quest'ultimo caso non si tratta soltanto di dimensionare gli organici sulla base di un quadro organizzativo e funzionale preesistente ed accettato, bensì, come già accennato precedentemente, di ridefinire in primo luogo tale contesto in base alla reinterpretazione del ruolo dell'intera struttura e secondo criteri di funziona-

lità. La determinazione degli organici Problemi riorganizzativi connessi alla non può essere, infatti, considerata co- particolare natura della struttura esamime azione a sé stante ma come un ele- nata mento del processo più complesso dell'organizzazione della struttura in stret- I metodi tradizionali di analisi organizta relazione con la riarticolazione delle zativa e funzionale sono stati modellati funzioni e con l'assegnazione delle do- e si sono evoluti principalmente con riferimento a strutture aziendali di tipo tazioni strumentali. industriale e orientate al pr9fitto in reAltro aspetto problematico emerso in gime contrattuale privatistico. Il caso fase di rilevazione dell'attuale, è stato della riorganizzazione di apparati pubquello della conoscenza delle caratteri- blici complessi come quello esaminato stiche del personale in servizio nel Mi- richiede l'analisi di una realtà diversa in nistero, non tanto in termini quantita- termini di: tivi, quanto in termini qualitativi. In- - finalità aziendali; fatti, in molte amministrazioni, nono- - reperimento e impiego delle risorse; stante sia previsto almeno dalla metà - linguaggio e terminologia atta a dedel decennio precedente l'inquadra- scrivere la struttura e le soluzioni orgamento del personale secondo profili nizzative; professionali e corrispondenti qualifi- - vincoli intrinseci all'azione riorgache funzionali (ex-livelli), sussistono, nizzativa imposti da disposizioni norsia pure in alcuni casi a livello di sola mative. terminologia, classificazioni del perso- In particolare un notevole sforzo è stanale in funzione di carriere, categorie e to compiuto per la definizione di un qualifiche in uso prima dell'avvento linguaggio di comunicazione che armodella 1. 3 12/80. Sempre in merito a que- nizzasse il linguaggio «tecnico» con quello «amministrativo», indispensabisto argomento, un altro fattore di diffile per procedere al confronto delle socoltà interpretativa è rapprésentato daluzioni proposte con i funzionari intergli «strappi alla regola», ovverosia da locutori dell'amministrazione. quei casi in cui, pur esistendo una griStrettamente collegato al problema delglia di riferimento (d.P.R. 12 19/84) che la terminologia da adottare è il probleassocia a ciascun profilo professionale ma dei vincoli di natura legislativa da la corrispondente qualifica funzionale, osservare in fase di riorganizzazione. per un certo periodo, in seguito a nor- Tali vincoli, quali ad esempio quello me scaturite da accordi sindacali, ad al- dell'ordinamento del personale, sono cune categorie di personale è stata rico- molto spesso riferiti non alla specifica nosciuta, a parità di profilo professio- struttura esaminata ma all'intero comnale, una qualifica funzionale superiore. parto della pubblica amministrazione, 105

e risultano talvolta non attuali in quanto storicamente riferiti al periodo di emanazione.

Ad esempio, alcuni profili professionali definiti nel d.P.R. 12 19/84, in particolare quelli relativi all'area professionale informatica, risultano poco attuali e riferiti a criteri organizzativi del lavoro connessi alle soluzioni tecnologiche dei decenni precedenti.

La presenza di vincoli non implica necessariamente un assetto statico della struttura e dell'articolazione funzionale poiché nella ricostruzione storica delle attribuzioni degli uffici si riscontra il susseguirsi e l'accavallarsi di norme che intervengono a modificare tale assetto. La staticità si riscontra piuttosto nella difficoltà a modificare la norma una volta emanata, in quanto questo richiede l'emanazione di norme di grado ari o superiore e comunque demandate a livelli decisionali più alti (Governo, Parlamento, etc.). A titolo di esempio, un vincolo rispettato in fase riorganizzativa è stato quello di non superare il numero dei posti da dirigente stabiliti dal d.P.R. 748/72 (e norme seguenti); un vincolo non trascurabile in quanto stabilisce a priori indirettamente il numero degli uffici a carattere dirigenziale in cui articolare la struttura. Pertanto, nei fatti, gli sforzi dell'analisi organizzativa, tesi a guadagnare efficienza sul piano funzionale, si sono spesso scontrati con vincoli di natura normativa originando soluzioni di compromesso.

Un altro aspetto considerato è costitui106

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to dai vincoli di natura sindacale, tenendo conto dei quali si è cercato di modulare e programmare la trasformazione verso le nuove soluzioni organizzative in relazione all'attuale assetto del personale presente. In particolare nell'ipotizzare la migrazione verso nuovi scenari per valutare l'impatto delle scelte riorganizzative, si è tenuto conto delle attuali presenze di personale, limitando per quanto possibile la formazione di esuberi e individuando possibili percorsi di formazione e riqualificazione. Si è inoltre considerato il ruolo fondamentale del personale presente e dell'esperienza da esso maturata per garantire la necessaria continuità dell'attività del Ministero, in particolare nelle fasi critiche di avvio del processo di riorganizzazione.

La definizione della soluzione organizzativa ritenuta ottimale è stata operata «modellando» l'attuale struttura secondo i criteri organizzativi sopra citati, fino ad ottenere una soluzione: - rispondente alle finalità istituzionali del Ministero, agli obiettivi e alle strategie individuate; - soddisfacente sul piano della funzionalità e del raggiungimento degli auspicati livelli di efficacia nell'espletamento delle funzioni strategiche; - compatibile con i vincoli di natura normativa esistenti.

E evidente come tale soluzione non sia stata generata in modo automatico, bensì sia stata conseguita attraverso un processo di avvicinamento per aggiustamenti successivi e sia stata infine sotto-

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chico di funzioni e di flussi di informaioni.

E in sostanza un processo di astrazione che vuole mettere in luce le caratteristiche strutturali dell'organizzazione.

La fase di definizione della nuova strutConsiderazioni generali sul metodo adot- tura organizzativa costituisce il tipico momento di sintesi ove viene ricercata tato una soluzione in uno spazio tra quelle Il metodo, di seguito esposto, adotta- possibili e coerenti, e ove vengono to per l'analisi di strutture organizza- sfruttate al meglio le caratteristiche tive complesse di tipo prevalentemen- strutturali congenite dell'organizzaziote burocratico, si basa su diversi mo- ne emerse dall'analisi funzionale, venmenti o fasi tra loro concettualmente gono individuatele migliori scomposizioni in• unità organizzative e ove si distinti.

L'analisi delle finalità istituzionali for- tiene conto dei vincoli normativi prenisce le finalità dell'organizzazione e senti imposti all'intervento organizquindi i criteri guida per valutare cosa zativo. l'organizzazione stessa è chiamata a L'assegnazione della dotazione organica è un processo di assegnazione di risorfare.

L'analisi della situazione attuale è di ti- se; tipicamente esso viene condotto po prettamente conoscitivo e di acqui- avendo come base i vincoli di composisizione del dominio di conoscenza e zione dei profili richiesti per far fronte delle problematiche particolari con cui alle attività e avendo come riferimento gli indicatori di complessità, e quindi di l'organizzazione è chiamata a confrontarsi. A supporto di questa fase è. usato costo, rappresentati dalla dotazione orun modello concettuale basato sulle ganica stessa e dalla complessità dei sifunzioni specifiche, atto a classificare la stemi automatici di supporto richiesti notevole quantità di dati relativi alle per l'attività lavorativa. centinaia di unità organizzative su cui è A fronte di alcune fasi ove si fa ricorso possibile effettuare il rilevamento. Da a modelli concettuali quantitativi di riun punto di vista della meccanizzazio- ferimento, il metodo prevede una sine, questa è la fase in cui prende corpo gnificativa componente qualitativa un archivio automatizzato di base per ove trovano il loro spazio quegli aspetti più propriamente umani e la struttura.

L'analisi funzionale, di contro, costitui- comportamentali, di fondamentale sce una fase costruttiva e di ordinamen- importanza negli studi e negli interto della conoscenza in un sistema gerar- venti organizzativi.

posta ad una puntuale «taratura sul campo» attraverso indagine e confronto con i dirigenti responsabili degli uffici del Ministero.

DESCRIZIONE SINTETICA DELLE DIVERSE FASI

le pervenire ad una sintesi delle linee di azione e delle finalità della struttura che risulterà nei fatti particolarmente Come accennato nel paragrafo prece- utile nella successiva fase di allocazione dente, il metodo seguito può pensarsi delle risorse umane e strumentali a ciaarticolato nelle seguenti fasi: scun obiettivo di dettaglio. Il tipo di analisi delle finalitì istituzionali del- analisi impiegato procede essenziall'organizzazione mente dal generale al particolare. Si norilevazione della situazione attuale ti inoltre che gli obiettivi hanno insito dell'organizzazione e del suo ambiente un concetto di azione e debbono essere analisi funzionale della struttura formulati, per quanto possibile, in modefinizione della nuova struttura or- do da contenere un criterio di misura ganizzativa per verificare il loro avvenuto raggiunassegnazione della dotazione organica gimento. e strumentale Nel corso dei paragrafi che seguono viene fornita una descrizione di ciascu- Analisi della situazione attuale na delle fasi sopra elencate.

Questa fase di analisi rappresenta per gli analisti il momento di raccolta dei Analisi delle finalitì istituzionali dati e delle informazioni sia presso la struttura del Ministero che direttamenIn questa fase, si è proceduto alla rac- te presso i responsabili delle singole colta e allo studio delle leggi e delle Unità organizzative; la collezione avnormative vigenti riguardanti le finali- viene in modo sistematico mediante la tà, i compiti e i ruoli della struttura or- preparazione e compilazione di schede ganizzativa in esame. Come sintesi si è informative, oggetto di interviste conottenuto un elenco degli obiettivi che il dotte dagli analisti. A supporto dell'aMinistero dei lavori pubblici è chiama- nalisi della situazione attuale e per to a perseguire; tali obiettivi sono quin- omogeneità di trattamento, è stato nedi stati posti in relazione tra loro a se cessario preliminarmente definire le conda del loro grado di generalità e di- unità organizzative base ed i moduli pendenza (ad esempio, uno degli obiet- funzionali elementari, e procedere alla tivi fondamentali del Ministero dei la- loro codifica e descrizione. Nel seguito vori pubblici è la programmazionee la si riporta una sintesi dei vari stadi di pianificazione dello sviluppo del terri- analisi effettuati per questa fase. torio nazionale in materia di infrastrut- Un primo passo preliminare è quello ture). della individuazione dell'organigramProcedendo in tal modo è stato possibi- ma vigente del Ministero dei lavori DEL PERCORSO METODOLOGICO

108

pubblici, in cui sia messa in evidenza l'articolazione delle Unità organizzative operanti sia in base alla loro dislocazione territoriale (Unità centrali e decentrate) che alla tipologia delle rispettive competenze (Es. Edilizia, Difesa del Suolo etc.). Nel caso del Ministero dei lavori pubblici, il metodo ha considerato come elementi base dell'analisi le unità che nell'organigramma compaiono al terzo livello, chiamate di seguito anche sottocomponenti organizzative. In base all'organigramma, il primo livello è costituito dalla posizione del Ministro, il secondo livello dalle Direzioni generali,, dagli Ispettorati, dai Magistrati e dai Provveditorati regionali alle oo. In via preliminare, sono stati pertanto identificati gli obiettivi particolari inerenti a ciascuna Direzione Generale, Ispettorato o Provvedito' rato esaminato.

Un approccio particolare è stato impiegato nell'analisi della situazione delle 18 unità decentrate (i Provveditorati Regionali alle oopp e i due Magistrati).

In questi caso, trovandosi di fronte ad un numero elevato di unità organizzative similari tra loro, è risultato conveniente effettuare un indagine preliminare per campionamento. Si sono così individuate alcune unità organizzative campione significative, sulle quali successivamente sono state condotte indagini di dettaglio. Per ciascuna Unità organizzativa di secondo livello, vale a dire una Direzione Generale, un Ispettorato o un Provveditorato Regionale, sono stati rilevati:

- l'organigramma interno ove si distinguono le componenti centrali da quelle periferiche, ove presenti; - la quantità e le qualifiche del personale presente; - le funzioni specifiche che l'Unità organizzativa svolge, caratterizzate dal loro campo di applicazione e dalla normativa che ad esse dà luogo; - i capitoli di spesa annuale in gestione e la loro consistenza nell'arco dell'ultimo triennio; - commissioni o gruppi di lavoro a Carattere permanente che gravitano o hanno la loro sede nell'ambito dell'Unità organizzativa.

Ciascuna Unità organizzativa risulta a sua volta articolata in sottocomponenti di terzo livello quali le Divisioni delle Direzioni Generali o gli Uffici centrali e periferici dei Provveditorati Regionali. Anche in questo caso si è proceduto . alla raccolta dei dati in modo analogo a quanto detto precedentemente; in particolare ciascuna sottocomponente organizzativa è stata caratterizzata dai se'guenti elementi: - la struttura organizzativa interna (articolazione in sezioni ed uffici); - il numero e i profili professionali del personale in servizio; - le. funzioni specifiche rilevanti, corredate dal loro campo di applicazione, dalla loro tipologia e dal loro riferimento normativo.

In questa fase sono state individuate ed esaminate anche le singole leggi, decreti e normative generali che giustificano e regolano l'espletamento di funzioni 109

specifiche da parte di ogni singola Unità organizzativa. Tali documenti sono stati reperiti, ordinati in un archivio ed usati nel corso delle successive fasi di analisi.

Un cenno a parte merita il sistema di classificazione adottato per definire la quantità, la professionalità ed il grado del personale presente o richiesto per ciascuna Unità organizzativa. Esso è basato sul concetto di qualifica funzionale e di profilo professionale così come emerge dal quadro normativo in materia, costituito prevalentemente da: - la 1. 312 del 11luglio 1980 (Nuovo assetto retributivo funzionale del personale civile e militare dello Stato); - la 1. 93 del 29 marzo 1983 (1. quadro sul pubblico impiego); - norme successive emanate in attuazione delle leggi sopra citate.

Come è noto, la legge quadro 3 12/80, sul pubblico impiego, ha stabilito la suddivisione del personale della carriera impiegatizia in 8 (successivamente 9) qualifiche funzionali caratterizzate da livelli diversi di responsabilità e, in ordine ai requisiti di accesso, da diversi livelli di istruzione. All'interno ditali qualifiche vengono individuati i profili professionali caratterizzati ciascuno oltre che da un proprio mansionario, da vari elementi quali i requisiti culturali, la specializzazione, le modalità di accesso, la mobilità verticale, la mobilità orizzontale, l'utilizzazione di strumenti e/o di apparecchiature e impianti, la sfera di autonomia e il grado ,di responsabilità. I profili professionali possono 110

essere raggruppati oltre che in funzione della qualifica funzionale, anche in funzione dell'area professionale di appartenenza. Le aree professionali risultate di interesse ai fini della descrizione delle dotazioni organiche del Ministero dei lavori pubblici (ante 1. 183/89) e delle relative coperture al momento dell'indagine sono 16: - Area Amministrativa - Area Economico-statistica - Area Linguistica - Area Direttiva tecnica - Area Tecnica - Area Informatica - Area Telecomunicazioni - Area Collaboratori - Area Ausiliaria - Area Motoristico - Meccanica - Area Elettrica - Area Autoreprografica - Area Edilizia - Area Nautica - Area Lavorazione materiali metallici - Area Lavorazione materiali non metallici L'elenco dei profili professionali individuati per il Ministero dei lavori pubblici per ciascuna delle aree professionali sopraelencate è riportato, con l'indicazione della qualifica funzionale di appartenenza, nel prospetto situato alla fine del presente articolo (tab. 2).

Al fine di rilevare quali funzioni di dettaglio siano svolte nell'ambito del Ministero dei lavori pubblici, il metodo individua nelle funzioni specifiche l'elemento base per la raccolta e la codifica di tale tipo di informazioni. La funzio-

ne specifica è tale da essere espletata nell'ambito di una singola sottocomponente organizzativa. La scelta dell'Unità organizzativa di terzo livello come elemento base di indagine costituisce, nel caso esaminato, il giusto compromesso tra l'accuratezza e la puntualità di indagine desiderate e la necessità di evitare una polverizzazione dell'analisi in un numero troppo elevato di componenti e di informazioni di dettaglio.

Poiché infatti il numero di Ùnità organizzative da esaminare è risultato essere dell'ordine delle centinaia, il numero conseguente di funzioni specifiche è risultato ovviamente maggiore. Date le dimensioni del problema, si è reso necessario procedere all'acquisizione delle informazioni in forma standardizzata, ricorrendo a criteri di codifica delle funzioni specifiche stesse. Per le funzioni specifiche più significative, la fase di rilevazione sul campo prevedé anche un'analisi relazionale, vale a dire la funzione viene scomposta in azioni elementari, e vengono annotate le altre unità organizzative con le quali intercorrono flussi informativi o legami relazionali.

A supporto dell'analisi della situazione attuale, ovvero della, fase di raccolta massiva di dati, ed in base alla classificazione delle Unità organizzative e delle funzioni sopra delineata, è stato necessario definire e costruire un archivio automatizzato, al fine di poter agevolmente derivare ed estrarre le informazioni occorrenti per una corretta analisi del Ministero dei lavori pubblici nel

suo complesso. In particolare, la base dati in oggetto, impostata secondo un modello relazionale, ha consentito di collegare le singole unità e sottocomponenti organizzative del Ministero dei lavori pubblici con le funzioni specifiche e le caratteristiche quantitative e qualitative del personale necessario per espletarle. Analogamente, le funzioni specifiche possono essere determinate in base alla classe funzionale di appai-tenenza, al campo di applicazione e ai riferimenti normativi. In termini figurativi, la costituzione ditale base dati ha consentito di «navigare» in modo guidato all'interno della struttura organizzativa e funzionale del Ministero alla ricerca di riferimenti puntuali della struttura stessa; al tempo, stesso ha consentito di estrarre informazioni globali sull'intera struttura, o su parti significative di essa, basilari per una descrizione sintetica ed efficace del!' assetto attuale del Ministero.

Nell'ambito delle singole Unità organizzative ed in corrispondenza di ogni singola funzione specifica, la fase di ricognizione ha previsto la rilevazione di eventuali problemi operativi attualmente presenti, una, prima descrizione delle loro cause e, ove possibile, le soluzioni operative proposte. In base all'analisi dei dati raccolti, sono state individuate le linee effettive di azione che soddisfano pienamente gli obiettivi particolari ad esse associati e quelle che vi riescono solo in parte. Per queste ultime si è proceduto ad un'analisi e ad una rilevazione più dettagliata' mirata alla 111

individuazione delle ragioni strutturali, organizzative ed operative dei problemi. Uno dei risultati della fase di «Analisi della Situazione Attuale» è, infatti, quello di disporre di una mappa delle aree di crisi sulle quali occorre agire; esse sono definite come la non corrispondenza piena dell'organizzazione attuale al raggiungimento degli obiettivi.

Una struttura organizzativa formale, quale quella oggetto della presente analisi, può essere caratterizzata dall'attribuzione di insiemi di funzioni specifiche alle singole unità organizzative componenti la struttura; una indagine, che risulta utile e che è basata sull'archivio di dati costruito in precedenza, consiste nell'individuare: - in quale percentuale sono presenti unità organizzative specializzate ovvero dedicate a poche funzioni specifiche; - in quale percentuale sono presenti unità organizzative polimorfe che assolvono un ampio spettro di compiti, tra loro qualitativamente diversi.

Vengono così definite monofunzionali le sottocomponenti di unità organizzative in cui risultano predominanti, sul piano dell'importanza strategica o dell'impegno di risorse da esse richiesto, funzioni specifiche riconducibili ad una stessa classe funzionale; qualora ciò non si verifichi, la sottocomponente è definita polifunzionale. All'interno di ciascuna sottocomponente è stata valutata l'importanza relativa delle funzioni specifiche espletate attribuendo a ciascuna di esse un «peso» convenzionale.

In questa fase del processo di analisi si è 112

ritenuto opportuno inoltre attribuire peso alle funzioni soprattutto in dipendenza dell'impegno di risorse richiesto per il loro espletamento, cioè del volume di lavoro da esse indotto, rimandando la lettura in termini di importanza strategica a momenti successivi alla formulazione di scelte politiche in merito.

Il tipo di lettura adottata in questa fase è inoltre ritenuto «propedeutico» alla successiva formulazione di qualsiasi soluzione organizzativa finalizzata a consentire il corretto svolgimento di funzioni giudicate prioritarie o strategiche.

Infatti le nuove soluzioni organizzative non dovranno necessariamente «privilegiare» lo svolgimento di alcune funzioni penalizzandone altre, bensì creare le condizioni affinché le funzioni strategiche possano espletarsi efficientemente nel contesto di altri adempimenti di natura istituzionale, talvolta meno importanti ma al tempo stesso più onerosi sul piano dell'impegno di risorse richiesto e comunque non eliminabili.

In tal senso, appunto, è stata condotta l'analisi dell'attribuzione delle funzioni specifiche; inoltre, la valutazione dei pesi relativi delle singole funzioni specifiche all'interno delle sottocomponenti non è stata effettuata in modo automatico in funzione di parametri, legati al volume di lavoro e al numero di transazioni svolte, bensì è stata condotta in modo puntuale sulla base delle valutazioni espresse dai funzionari responsabili intervistati, con lo scopo di trarre il massimo profitto dall'esperienza maturata sul campo nell'espletamen-

-

to delle funzioni stesse. Raggruppando opportunamente le funzioni specifiche secondo le classi funzionali e sommando i pesi corrispondenti all'interno di ciascuna classe, la sottocomponente considerata si può schematizzare, sotto il profilo funzionale, come un insieme di coppie (Fi, wj), in cui Fi rappresenta la generica classe funzionale e wj il peso relativo ad essa associato.

L'individuazione dei moduli organizzativi omogenei sui piano funzionale viene condotto in modo semiautomatico.

E evidente, infatti, che il trattamento automatico dei dati disponibili, pur essendo di notevole aiuto nel procedimento di ricerca dei moduli organizzativi omogenei, deve comunque essere affiancato da un processo interpr.etativo dei risultati che tenga debitamente conto delle situazioni di «confine» fra polifunzionalità e monofunzionalità in alcune sottocomponenti. L'analisi effettuata nel caso del Ministero dei lavori pubblici ha consentito di individuare su un totale di 130 sottocomponenti esaminate, 85 unità classificabili come monofunzionali (56.7%) e 45 (43.3%) classificabili come polifunzionali.

Analisifunzionale I passi del percorso di analisi sopra descritti hanno consentito di disporre: - delle finalità istituzionali dei Ministero identificate in base alla normativa esistente; - di un quadro analitico della situazio-

ne attuale del Ministero dei lavori pubblici, che comprende tra l'altro il complesso di funzioni specifiche ordinato in una base dati automatizzata.

Prendendo le mosse dalle due fasi precedenti, la fase di analisi funzionale si propone di descrivere, in modo coerente, il complesso di attività del Ministero dei lavori pubblici come una gerarchia di funzioni e di flussi di documenti, comunicazioni interpersonali ed atti amministrativi ad esse collegati. Il processo di analisi funzionale descritto in questo paragrafo ha permesso quindi di «sbrogliare», in modo sistematico, la notevole mole di funzioni specifiche e di flussi informativi di dettaglio rilevati nel corso dell'analisi della situazione attuale, ordinandoli in una gerarchia di funzioni e di flussi informativi più generali e, come tali, collegandoli più strettamente alle finalità della struttura Ministero. Si è ricavata così una visione integrata a più livelli ed organica del Ministero dei lavori pubblici, ove vengono distinti i cicli di attività operativi, ovvero di gestione ordinaria, da quelli strategici e politici che devono assicurare la necessaria vitalità ed incisività alla struttura.

La complessità dell'organizzazione in esame è tale da rendere necessario il ricorso ad un metodo di analisi funzionale sistematico e standardizzato, in modo da evitare, da parte degli analisti, errori tipici, quali ad esempio l'uso dello stesso nome per differenti funzioni o documenti, che renderebbero alle lun113

ghe incoerente ed illeggibile il modello funzionale ricavato.

Sono stati condotti di recente diversi studi per individuare le tecniche di analisi funzionale più idonee ad affrontare sistemi complessi quali quelli in esame.

Come esempio, tra i metodi più frequentemente impiegati, sviluppati nella seconda metà degli anni settanta figurano il metodo SADT e il metodo YDM. In questo lavoro si è adottata la metodologia formale e grafica nota come «Analisi Strutturata» che è stata impiegata con l'ausilio di procedure automatizzate, in modo da rendere praticamente possibile la gestione della notevole mole di funzioni e flussi di dati definiti. E facile intuire da quanto sopra esposto come la fase di analisi funzionale comporti per gli analisti un notevole impegno di raccordo, approfondimento e sistematizzazione della problematica raccolta ed assimilata nel corso della compilazione della situazione attuale. I concetti base di cui fa uso l'analisi funzionale sono essenzialmente: - la funzione intesa come compimento di un'azione o di una serie di azioni.

Un esempio di funzione è l'esame di un progetto per la realizzazione di opera pubblica; - le informazioni necessarie per svolgere ùna funzione, intese come flusso di comunicazioni, dati, documenti o atti amministrativi.

L'analisi funzionale prevede un ampio uso di rappresentazioni grafiche, dette diagrammi funzionali; un esempio di diagramma funzionale messo a punto 114

nel corso dell'analisi è riportato in Fig. 1; ogni funzione è rappresentata da un cerchio, detto anche bolla, con il suo nome iscritto. Dovendo descrivere un'azione, il nome da associare ad una funzione deve contenere implicitamente od esplicitamente un verbo; per ragioni di brevità, si usano spesso dei nomi di soggetti per indicare il complesso di azioni che i soggetti stessi compiono.

Ad esempio, la funzione «Unità Organizzativa Centrale» di Fig. i indica in effetti tutte le funzioni che l'unità stessa compie. Ogni flusso di informazioni richiesto da una singola funzione, per poter essere espletata, è rappresentato come un arco con freccia entrante e nome ad esso associato; i flussi di informazioni o di documenti prodotti da una funzione sono analogamente rappresentati mediante archi uscenti dalla bolla. Mentre le bolle rappresentano funzioni espletate dal Ministero dei lavori pubblici, .le funzioni rappresentate da rettangoli nel diagramma funzionale di Fig. i sono condotte all'esterno e quindi non sono oggetto diretto di ulteriori approfondimenti ed analisi.

Una notazione a parte è riservata a quelle funzioni riguardanti la formazione e la gestione di archivi di informazioni; esse sono indicate con due segmenti orizzontali sovrapposti; essendo funzioni come le altre, da esse possono diramarsi o afferire gli archi orientati indicanti i flussi di dati ed informazioni. Nel diagramma funzionale in figura è indicato un solo archivio denominato «Base Dati Ministero». Ad ogni funzio-

ne e ad ogni flusso di informazioni vie- modo, partendo dalle funzioni più gene associato univocamente un nome; nerali, quindi più vicine alle finalità non è permesso assegnare lo stesso no- istituzionali del Ministero dei lavori me a più funzioni o flussi di informa- pubblici, è stato possibile scendere, per zione diversi. Tùtti i nomi sono raccol- scomposizioni successive, fino alle funti in un dizionario ed il processo auto- zioni di dettaglio o specifiche di ogni matizzato al calcolatore controlla even- singola Unità organizzativa. tuali incoerenze ed assegnazioni di no- La modularità dell'analisi funzionale mi multiple o errate. sopra ricordata vale anche per le funAllegato al diagramma funzionale di zioni speciali di formazione e gestione Fig. i, è riportato il relativo dizionario di archivi. Infatti, l'unico archivio dal dei flussi infornativi (Tab. 1); scorren- nome «Base Dati Ministero», che comdo tale tabella è possibile vedere come i pare nel diagramma funzionale in figusingoli flussi possano a loro volta essere ra, è a sua volta scomponibile in una gedefiniti in termini di flussi costituiti da rarchia di archivi componenti legati tra informazioni o documenti più specifi- loro, e alle funzioni esterne effettuate ci. Ad esempio, il flusso degli «atti am- dagli utilizzatori. L'analisi funzionale ministrativi» in uscita dal Ministero mette così in luce le strutture topologicomprende a sua volta i programmi di che di massima dei collegamenti di Cospesa, gli elementi per la formulazione municazione, nell'interno della struttudei bilanci, i decreti di accreditamento ra, di cui il progettista può tenere conto e di impegno, le disposizioni e i nulla- nelle fasi successive di realizzazione. osta di accreditamento.

Particolarmente utile risulta la scompòProprietà centrale dell'analisi funziona- sizione degli archivi nel caso di struttule è la modularitì. Infatti, ogni funzio- re distribuite sul territorio (unità cenne o bolla può, a sua volta, essere scom- trali e periferiche) in quanto permette posta in una serie di funzioni elementa- di impostare il problema delle basi dati ri. Ad esempio, l'esame di un progetto distribuite e replicate e delle loro proper un'opera pubblica, indicato da una cedure di allineamento. unica bolla, potrebbe articolarsi in una L'analisi funzionale è un processo che fase di tipo amministrativo, tecnico ed si svolge a partire da concetti generali economico. La bolla può quindi essere per individuare quelli più specifici e espansa in un diagramma funzionale particolari; pertanto nel caso in esame dedicato, ove fasi particolari del proget- si è considerato come punto di partento sono a loro volta rappresentate da al- za il Ministero dei lavori pubblici intetrettante bolle separate. Ad ogni passo so come una unica entità o gruppo di intermedio, tra bolla e bolla corrispon- funzioni, e si sono individuati quei flusdono degli scambi di informazioni, sia- si informativi e decisionali che da esso no essi informali che ufficiali. In questo si dipartono verso enti esterni o ad esso 115

a.'

PRINCIPALI FLUSSI INFORMATIV1 E RELAZIONALI

•1

DIZIONARIO DEI FLUSSI INFORMATI VI Flussi informativi in uscita

DESTINATARIO

FLUSSO

Atti amministrativi

Programmi di spesa Elementi per la formulazione dei bilanci Decreti di accreditamento Decreti di impegno Disposizioni e nullaosta di accreditamento

Organi di controllo

Proposte di piano d'azione

Proposte di piano d'azione del Ministero Previsione di spesa Elementi per la formulazione dei bilanci Relazioni programmatiche

Enti di programmazione dello Stato

Consulenza

Consulenza tecnica Consulenza amministrativa Risposte a quesiti

Organi consultivi dello Stato

Istanze di coordinamento e accordi

Proposte di disegni di legge Programmi multisettoriali coordinati Progetti multisettoriali coordinati Proposte di accordo

Commissioni interministeriali e altri comparti sociali

Interventi attuali

Autorizzazioni Concessioni Programmi e progetti approvati Richieste scartate Communicazioni riguardanti le concessioni Finanziamenti concessi

Utenza

Infrastrutture Servizi Risposte a ricorsi Pareri e collaudi Proposte di decreti legislativi

Bozze di decreti legaslativi

Presidenza del Consiglio Parlamento

Abilitazioni

Iscrizioni e certificazioni ANC Iscrizioni ad altri Albi

Affidatari, concessionari e periti

Contratto d'appalto Concessioni di servizi e lavori Direzione lavori C ollaudi Risposte a ricorsi

Affidatari concessionari e periti

Rapporti contrattuali

Tab. 1

.

117

DIZIONARIO DEI FLUSSI INFORMATIVI Flussi informativi in entrata

ORIGINE

Utenza

FLUSSO Domanda di infrastrutture Domanda di servizi Richieste di concessioni Richieste di autorizzazioni Richieste di finanziamenti Istanze di categoria Piani di investimento Proposte di intervento Ricorsi Richieste di pareri e collaudi

Fabbisogni

Infrastrutture Servizi Relazioni sullo stato degli interventi Relazioni sullo stato del territorio Rendiconti

Affidati, concessionari e periti

Opere e servizi

Presidenza del Consiglio Parlamento

Disposizioni finanziarie e legislative

Disposizioni finanziarie Disposizioni legisaltive Dotazioni di spesa

Enti di programmazione dello Stato

Direttive

Direttive strategiche Direttive d'intervento

Organi di controllo

Atti registrati

Communicazioni di avvenuta registrazione Registrazioni e rilievi

Consulenza

Consulenza tecnica Consulenza amministrativa Risposte a quesiti Risposte a istanze

Organi consultivi dello Stato

Commissioni interministeriali e altri comparti sociali

Affidatari, concessionari e periti

118

-

Istanze di coordinamento e accordi

Proposte di disegni di legge Programmi multisettoriali coordinati Progetti multisettoriali coordinati Progetti di accordo Accordi coordinati Disegni di legge coordinati Bozze di accordo Proposte di piani intersettoriali

Rapporti contrattuali

Contratti d'appalto Concessioni di servizi e lavori Direzione lavori Collaudi Risposte a ricorsi

Tab.lbis

DIZIONARIO DEI FLUSSI INFORMATIVI' Flussi informativi interni al Ministero

FLUSSO

ORIGINE

DESTINAZINE

Situazione attuazione interventi

Fabisogni espressi dal territorio Esigenze di carattere manutentivo Esigenze di carattere gestionale Stato delle realizzazioni Stato della spesa

Unità organizzative decentrate

Uniti organizzative centrali

Interventi approvati

Programmi e progetti approvati Autorizzazioni e concessioni

Unità organizzative centrali

Unità organizzative decentrate

Interventi proposti

Proposte di programmi e progetti Richieste di autorizzazioni e concessioni Richieste di disponibilità fondi Pareri

Unità organizzative decentrate

Unità organizzative centrali

Decreti di attibuzione

Finanziamenti Progetti finanziati

Unità organizzative centrali

Unità organizzative decentrate

Linee di indirizzo

Linee di indirizzo generali Linee di indirizzo specifiche

Ministro

Unità organizzative centrali e decentrate

Dotazioni finanziarie e disposizioni legislative

Leggi finanziarie Finanziamenti indotti da leggi speciali

Ministro

Unità organizzative centrali

Preventivo e consuntivo capitoli di spesa

Preventivi e consuntivi Relazioni finanziarie Relazioni programmatiche

Unità organizzative centrali

Raccolta dei piani d'azione

Piani d'azione settoriali Piani d'azione territoriali

Unità organizzative centrali

Ministro

Rapporti gestionali interni

Esigenze gestionali Esigenze organizzative Esigenze di personale Servizi gestionali Servizi tecnici Servizi di economato Progetti organizzativi Corsi di formazione e riqualificazione Processi di automazione Processi di informatizzazione

Unità organizzative centrali e decentrate

Unità organizzative centrali e decentrate

'

Tab,lter

Ministro

119

o INT DI POOAMMAZIONE OLiO ftTATO

PREBIDZA DL CONSIGIJO PARLAMEO

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UTENZA

DIAGRAMMA DI CONTESTO

ELENCO DEI PROFILI PROFESSIONALI DEL MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI ORDINATI SECONDO L'AREA PROFESSIONALE DI APPARTENENZA.

AREA AMMrNISTRATIVA

AREA ECONOMICO STATISTICA

AREA LINGUISTICA

AREA DIRETTIVO TECNICA

AREA TECNICA

AREA rNFORĂ&#x152;VIATICA

AREA TELECOMUNICAZIONI

AREA COLLABORATORI

AREA AUSILIARIA

Funzionario amministrativo Funzionario amministrativo contabile Collaboratore amministrativo Collaboratore amministrativo contabile Assistente amministrativo Ragioniere Analista economico statistico Analista di organizzazione Funzionario statistico Collaboratore economico statistico Collaboratore statistico Assistente statistico Bibliotecario Traduttore inter rete Collaboratore biliotecario Asisstente linguistico Ingegnere direttore Architetto direttore Biologo direttore Chimico direttore Geologo direttore Fisico direttore Capotecnico Assistente tecnico Disegnatore specializzato Operatore tecnico spec di laboratorio Sorvegliante idraulico Agente ausiliario di laboratorio tecnico Addetto alle lavorazioni Analista di sistema Analista di procedure Capo sala macchine Programmatore di sistema Analista Programmatore Procedurista di organizzazione Capo unitĂ operativa Consollista Registratore di dati Addetto ai terminali evoluti Operatore di sala macchine Addetto alle macchine ausiliarie Assistente tecnico per telecomunicazioni Assistente tecnico per l'elettronica Assistente tecnico per l'elettrotecnica Telefonista, telescriv., operatore radio spec.

Apparecchiatore elettronico specializzato Telefonista, centralinista, operatore radio Operatore amministrativo Dattilografo Capo addetto servizi di vigilanza e custodia Addetto ai servizi di portierato e custodia Addetto ai servizi di vigilanza Addetto ai servizi ausiliari di anticamera Addetto alle attrezzature e pulizia

Tab.2

121

ELENCO DEI PROFILI PROFESSIONALI DEL MiNISTERO DEI LAVORI PUBBLICI ORDINATI SECONDO L'AREA PROFESSIONALE DI APPARTENENZA

AREA MOTORISTICA MECCANICA

AREA ELETTRICA

AREA AUTOREPROGRAFICA

AREA EDILIZIA

AREA NAUTICA

AREA MATERIALI METALLICI

AREA MATERIALI NON METALLICI

122

Assistente tecnico motorista Coordinatore di rimessa Motorista meccanico specializzato Aggiustatore meccanico specializzato Elettromeccanico specializzato Conducente di automezzi speciali Autista meccanico Aggiustatore meccanico Conducente di automezzi Assitente tecnico per l'area elettrica Elettricista specializzato Elettricista Assitente tecnico proto Tipografo compositore specializzato Tipografo impressore specializzato Fotocompositore specializzato Litografo specializzato Tipografo compositore Tipografo impressore Fotocompositore Litografo Legatore Assistente tecnico per la termotecnica Muratore specializzato Pittore specializzato Falegname specializzato Idraulico specializzato Muratore Pittore Falegname Idraulico Capitano di L.C. Padrone marittimo Aspirante Capitano di L.C. Comandante Ufficiale di macchina Marinaio autorizzato al traffico Operatore spec. per l'alimentazione Conduttore spec. di motori navali Operatore subacqueo specializzato UfĂŹciale di coperta Nostromo Conduttore di motori navali Dragatore Operatore di bacino Operatore per l'alimentazione Marinaio conduttore Marinaio Addetto alla ristorazione Assistente tecnico per lavorazioni metalliche Operatore spec. lav. profilati e laminati met.

Saldatore spec.

Operatore spec. macchine lav. met. e plastiche Saldatore Operatore lav. profialti e laminati metallici Falegname

Tab.2 bis

pervengono. In tal modo, si è potuto risalire, per ciascun flusso, alle altre organizzazioni od organi dello Stato con le quali il Ministero dei lavori pubblici interagisce. Il risultato è stato sintetizzato in un diagramma funzionale, detto di contesto, del tipo di quello proposto in Fig. 2 e corredato da un apposito dizionario o glossario dei termini e delle espressioni impiegate nella rappresentazione (Tab. 2).

Ai fini della leggibilità e della gestione del processo di analisi, l'esperienza ha mostrato che è buona norma scomporre ciascuna funzione in non più di trecinque sotto-funzioni elementari. Ciascuna di queste, a sua volta, darà origine ad un diagramma funzionale espanso con altre sotto-funzioni dipendenti.

Come principio guida, l'analisi funzionale dovrebbe essere incentrata a descrivere i soli aspetti rilevanti del problema in oggetto, tralasciando quindi i dettagli inessenziali e quegli aspetti universalmente noti e scontati.

In generale, esistono quindi molti modi diversi di effettuare un'analisi funzionale della struttùra organizzativa; non esiste il modo ottimo in assoluto, ma una scelta dipende dalle particolari condizioni, obiettivi e vincoli sotto i quali l'analisi viene effettuata. Risulta pertanto importante individuare, a titolo di esempio, i criteri di scomposizione che sono stati ritenuti più convenienti per l'analisi in oggetto. Ad esempio, un altro criterio considerato durante l'analisi è la suddivisione delle funzioni svolte nell'ambito del Ministero dei lavori

pubblici a secòhda che siano attinenti alla sfera operativa, strategica o politica. Su questi tre livelli viene infatti impostato il ciclo di «Programmazione Pianificazione e Controllo» che è necessario per assicurare all'organizzazione una efficiente linea di azione che tenga conto non solo del breve ma anche delle prospettive e. problematiche di medio e lungo termine.

Nel corso della stesura dei diagrammi funzionali, oltre che sulle funzioni svolte, l'analisi si concentra anche sui percorsi che i flussi di informazioni più' significativi compiono attraverso le varie funzioni. Ad esempio, risulta comodo fare riferimento al concetto di «intervento» come una trasformazione di finanziamenti previsti dai capitoli di spesa del Ministero dei lavori pubblici in opere e servizi di pubblica utilità. I diagrammi funzionali possono quindi essere verificati seguendo l'iter e l'elaborazione di un intervento generico quale, ad esempio, l'ideazione e presentazione di un progetto, dal suo esame da parte del Provveditorato Regionale competente, al suo iter tecnico ed amministrativo nell'ambito della struttura centrale del Ministero per una definitiva approvazione.

Una sequenza di funzioni, effettuate in base ad una richiesta o evento esterno quale quello dell'intervento sopra ipotizzato, dà così origine ad un ciclo di attività. Nel corso dell'analisi del Ministero dei lavori pubblici sono stati indi-. viduati alcuni cicli fondamentali e precisamente: 123

-

- gestione operativa degli interventi; - approvazione degli interventi; - pianificazione e controllo; - reperimento dei fondi di dotazione; - indirizzo e normative.

L'identificazione dei principali cicli di attività e dei flussi informativi ad essi connessi rappresenta un modo complementare di descrivere le funzionalità del Ministero dei lavori pubblici e risulta oltremodo utile anche come strumento di controllo e verifica dell'analisi funzionale svolta. Infatti, una volta instaurato il modello funzionale gerarchico fin qui descritto, la sua automatizzazione rende possibile una «navigazione>' che ripercorre i flussi informativi ed attraversa le funzioni che su essi operano. Questo esercizio è utile, oltre per verificare la correttezza e la consistenza del modello, soprattutto per saggiarne l'aderenza alla realtà. La navigazione è guidata da una successione di domande che l'analista, in base alla conoscenza del problema, pone al modello verificandone la validità e completezza delle risposte.

Nel caso degli interventi propri di una struttura qual'è il Ministero dei lavori pubblici, esempi di domande che governano la navigazione sono: - Chi è il beneficiano?

- In che consiste? (analisi di tipo tecnico); - Quanto costa?

- Perché è utile?

- Modalità di esecuzione (chi esegue e quando); - Chi controlla l'esecuzione?

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Ad ognuna di queste domande è possibile transitare da una funzione ad un altra adiacente e collegata, oppure è possibile addentrarsi nel diagramma funzionale espansione della bolla di partenza per seguire i flussi di dati panicolareggiati. Da un certo punto di vista, la navigazione nel modello funzionale, così come è stata intesa, corrisponde ad una sorta di simulazione logica del funzionamento della struttura organizzativa; in altri termini, interpretando gli avvenimenti è stato possibile verificare l'attinenza del modello funzionale alla situazione reale. L'individuazione dei cicli di attività ha consentito, inoltre, di identificare i principali circuiti di comunicazione da mantenere o rafforzare, ad esempio tra le unità centrali e quelle decentrate della struttura Ministero. La caratterizzazione dei cicli secondo la loro natura operativa, logistica, strategica e politica ha consentito, infine, di progettare successivamente la struttura in modo ottimale rispetto alle esigenze di comunicazione ai vari livelli.

Occorre infine notare che, mentre la scomposizione funzionale si incentra sull'analisi delle azioni che la struttura compie, l'analisi dei cicli di attività si rivolge ai flussi di dati che le azioni producono o usano. In effetti, sussiste una dualità e complementarietà tra i due punti di vista nello studio della struttura organizzativa. Come ricordato precedentemente, nella fase di analisi della situazione attuale per ciascuna Unità organizzativa sono state censite delle funzioni specifiche. D'altra parte, l'a-

nalisi funzionale qui illustrata procede dal generale al particolare; nascono pertanto a questo punto due quesiti: - fino a che livello di dettaglio è conveniente spingere il processo formale di scomposizione funzionale?

- come far corrispondere, in modo organico e coerente, una scomposizione funzionale di dettaglio con la classificazione già illustrata delle funzioni specifiche?

Per quanto riguarda il primo quesito, nel caso del modello funzionale del Ministero dei lavori pubblici si è ritenuto importante spingersi fino ad un livello di scomposizione idoneo ad evidenziare i cicli di attività fondamentali sopra citati. Sulla base di essi, infatti, è possibile impostare un'azione correttiva dell'organizzazione atta, nel caso specifico, a rafforzare le capacità di gestione operativa e quella di pianificazione e controllo delle attività. Nella maggior parte dei casi è stato sufficiente arrivare a definire quei gruppi di funzioni facenti capo ad una stessa unità organizzativa di terzo livello quale è la Divisione. Per quanto riguarda il secondo quesito sopra posto, ovvero il problema della coerenza tra la scomposizione funzionale e le funzioni specifiche introdotte nell'archivio della situazione attuale, si può mostrare che essa è mantenuta operando in modo manuale attraverso le tipologie delle funzioni specifiche stesse; un esempio viene fornito nel paragrafo relativo alla definizione delle nuove unità organizzative.

Definizione della nuova struttura organizzativa Nel capitolo precedente è stata fornita una descrizione di cosa la struttura in esame deve fare e quali dati usa per agire; tuttavia poco è stato detto circa il chi esegue le funzioni. In questo capitolo si affronta il problema del progetto di massima di una organizzazione vista come l'attribuzione delle risorse necessarie a compiere le azioni e raggiungere gli obiettivi prefissati. Nel caso del Ministero dei lavori pubblici, occorre prémettere che non si può parlare di un progetto ex novo della struttura organizzativa; in realtà si tratta di operare degli aggiustamenti e razionalizzazioni. della struttura nell'ambito circoscritto di alcune Direzioni Generali, in conformità con la legislazione e le direttive vigenti. D'altra parte il numero dei dirigenti, essendo fissato per legge, è un altro parametro da considerare invariante nel progetto di riorganizzazione proposto. Come già ricordato, nell'ambito di una singola direzione generale del Ministero dei lavori pubblici sono state ridefinite nuove Divisioni e Sezioni. Una guida per la definizione del nuovo assetto è costituito dalla analisi funzionale di dettaglio condotta per ciascuna Direzione.

Un criterio di accorpamento delle funzioni che più volte è risultato opportuno applicare, è quello della specializzazione. In particolare sono state assegnate funzioni di tipo tecnico o amministrativo ad altrettanti tipi di Divisione 125

secondo criteri omogenei fra le varie unità organizzative. Ad esempio in corrispondenza dei cicli di Pianificazione e Controllo, è stata ravvisata la necessità di formare delle Divisioni genericamente denominate «Studi, Ricerche, Legislazione e Programmazione» aventi il compito di svolgere opera in tale campo.

Il criterio della specializzazione «settoriale» o «funzionale», non è comunque l'unico criterio di accorpamento adottabile. In alcuni casi, infatti, è risultato preferibile un criterio di tipo territoriale, con il vantaggio di non frammentare i momenti decisionali e le responsabilità nei confronti di problemi che richiedano soluzioni' oganiche e coerenti su aree territoriali ben identificate (es. bacini idrografici).

In ogni caso, per attribuire i compiti alle nuove Unità organizzative, l'analisi funzionale ancora una volta risulta di ausilio. Nel caso, ad esempio, della Direzione Generale per l'Edilizia Statale, l'analisi funzionale ha messo in luce l'opportunità di istituire alcune Divisioni di settore, ovvero di Divisioni in grado di svolgere il ciclo di gestione e valutazione tecnica degli interventi per i settori: - edilizia monumentale ed artistica; - edilizia penitenziaria e per le forze dell'ordine; - edilizia sociale; - edilizia residenziale.

Per ciascuna di esse, ad esempio la Divisione preposta alla edilizia monumen126

tale ed artistica, si rintracciano tutte le funzioni specifiche classificate nel corso dell'analisi della situazione attuale ed. inerenti al settore in esame; da esse vengono estratte tutte quelle aventi una tipologia relativa ad attività tecnico-consultive, attuative e di. controllo. Sempre dall'analisi della situazione attuale l'analista riesamina i problemi emergenti censiti nel còrso della raccolta dei dati sul campo e dopo un esame critico si procede all'assegnazione' dei compiti.

Una tale procedura è assistita dall'elaboratore per quanto riguarda la ricerca e la correlazione dei dati richiesti.

In modo analogo è possibile progettare e definire i compiti delle nuove Unità organizzative avendo la sicurezza di non tralasciare funzioni specifiche esistenti e di indirizzarle in un quadro organico ed unitario qual è quello individuato dall'analisi funzionale. Per quanto riguarda l'efficienza operativa che ci si attende da tali interventi di accorpamento di funzioni, essa è legata alla ottimizzazione dei flussi di informazione, vale a dire minimizzando il loro numero tra sottocomponenti.

Assegnazione della dotazione organica e strumentale Una volta individuato: - il «cosa» il Ministero dei lavori pubblici deve svolgere, come prodotto dell'analisi funzionale, - il «perché», come risultato della gerarchia degli obiettivi,

- il «chi», rappresentato dalle Unità organizzative definite, si procede alla determinazione delle risorse umane e strumentali in misura necessaria per poter conseguire gli obiettivi e le finalità istituzionali in modo efficace ed a costi accettabili.

Dalle rilevazioni svolte, è nota l'attuale disponibilità di risorse in termini di persone e strumentazione. Risulta d'altra parte necessario procedere ad una nuova assegnazione di risorse quantitativamente sufficienti e soprattutto qualitativamente idonee a far fronte ai nuovi compiti ed a risolvere le situazioni di crisi in precedenza individuate. Nasce così l'esigenza di definire un modello rispetto al quale è possibile formulare diverse ipotesi organizzative, ciascuna corredata da indicatori di efficacia e tra loro confrontabili in modo oggettivo...

Per la descrizione del modello di riferimento usato per l'assegnazione delle risorse umane e strumentali si rimanda all'articolo di Alberto Laurenti sulla determinazione delle dotazioni di personale in organico nelle strutture centrali della PA, pubblicato sul questo stesso numero della rivista.

CONCLUSIONI

L'esperienza organizzativa riassunta in questo articolo si è svolta in un momento storico fortemente caratterizzato sul piano normativo dall'emanazione dileggi di grande portata quali la legge sulla difesa del suolo (1. 183/89) e

la legge sul procedimento amministrativo (1. 24 1/90). In particolare l'impulso combinato di queste due leggi ha spinto a rileggere e ricodificare l'intera attività del Ministero dei lavori pubblici alla ricerca di soluzioni . organizzative che conferissero alla struttura la capacità di rispondere efficacemente alle esigenze operative dettate dall'attuale. contesto di riferimento. L'analisi svolta, attraverso la rilettura del ruolo e. delle funzioni del ministero, la riarticolazione delle stesse e l'assegnazione di risorse, ha certamente dato un contributo positivo alla crescita e al rilancio del Ministero dei lavori pubblici, evidenziando al tempo stesso alcune problematiche da affrontare e risolvere in tempi ragionevolmente contenuti. Ci si riferisce in particolar modo ad interventi di carattere normativo, non sempre di portata contenuta nell'ambito della sola amministrazione dei lavori pubblici.

Gli ulteriori passi da compiere sul piano normativo dovranno necessariamente riguardare in primo luogo la rivisitazione di tutta la normativa dei lavori pubblici per pervenire alla formulazione finale di un testo unico di legge.

Altri interventi di carattere normativo dovranno essere orientati a rendere più elastica la capacità di autorganizzazione delle singole strutture della pubblica amministrazione prevedendo disposizioni che diano maggior autonomia a livello decentrato (ad esempio, nella ridefinizione dei profili professionali necessari e delle corrispondenti dotazioni organiche e nell'attivazione di corsi di 127

formazione che consentano la migrazione del personale da profili giudicati obsoleti verso quelli pi첫 attuali).

Una considerazione finale riguarda l'importanza, pi첫 volte riconosciuta e

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sottolineata nel corso dell'analisi svolta, di definire all'interno della struttura uffici che a diverso livello svolgano un ruolo propulsore per la crescita organizzativa e funzionale della struttura.

Obiettivi della riorganizzazione di Silvio Di Virgilio

Queste note traggono origine da uno studio che il Ministero dei lavori pubblici ha svolto per adempiere a quanto disposto dalla 1. 183/89. Data la complessa articolazione dei compiti istituzionali attribuiti al Ministero e la necessità di rifocalizzarne il ruolo, l'amministrazione ha sentito l'esigenza di ottemperare alla norma che prevede la rideterminazione delle dotazioni organiche, adottando un approccio sistematico e di ampio respiro. Il lavoro dell'amministrazione è stato mirato, aldilà della risposta all'esigenza di rideterminazione degli organici, a predisporre un modello funzionale ed organizzativo della struttura ministeriale che si ponesse, nel tempo, come un valido strumento di governo dei processi di trasformazione e che fosse, quindi, in grado di anticipare elementi ed implicazioni indotte dall'evoluzione del contesto esterno.

Lo studio è stato condotto durante gli anni 1990 e 1991 ed ha alternato a fasi di elaborazione e di progetto, fasi di rilevamento presso i vari uffici e fasi di confronto e taratura delle soluzioni individuate con le istanze direttamente interessate. Questo studio può pertanto

rappresentare un valido contributo al tema generale della riorganizzazione di organismi della PA, alfine di determinarne un recupero di efficienza e un adeguamento del ruolo istituzionale.

Il Ministero dei lavori pubblici a seguito dell'entrata in vigore della 1. 183 del 1989 che riordina l'intero comparto nazionale in materia di difesa del suolo, è stato chiamato ad adeguare la sua struttura in accordo con l'impostazione e con i dettami di tale provvedimento normativo. In particolare, la 1. 183/89 interviene in tre momenti fondamentali nel processo di riorganizzazione del Ministero: - l'art. 7 che ha permesso di riorganizzare la Direzione generale delle Acque e degli impianti elettrici nella nuova Direzione generale della difesa del suolo; - l'art. 9 che ha disposto il trasferimento dal Ministero dei Servizi Tecnici dello Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e la riorganizzazione funzionale del Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore dei lavori pubblici; - infine, l'art. 24 che recita: «in relazione allè esigenze determinate dalla applicazione della presente legge, si 129

procede alla rideterminazione delle dotazioni organiche del Ministero dei lavori pubblici».

In questa sede vengono in particolare affrontate le problematiche poste dall'ultimo dei tre dettami della legge sopra citati che, per l'ampiezza dei temi e delle competenze coinvolti, richiede un'organica ed accurata analisi. Se da una parte, infatti, la determinazione delle dotazioni organiche potrebbe far pensare ad una verifica di carichi funzionali e quindi ad un mero dimensionamento delle risorse umane, dall'altra la complessità e vastità dei compiti istituzionali del Ministero e l'impostazione stessa della 1. 183/89 comportano l'adozione di un approccio di più ampia portata.

In sede di concezione e pianificazione dellò studio, è stato messo a punto un percorso metodologico rigoroso. In particolare l'analisi ha preso l'avvio dall'esame del ruolo istituzionale del Ministero dei lavori pubblici alla luce .del contesto normativo e socio-economico e della sua evoluzione e maturazione nel corso degli anni, allo scopo di individuarne, attualizzarne ed esplicitarne le linee strategiche e gli obiettivi di fondo. Un passo di notevole importanza nell'economia generale dello studio è stato quello di definire in modo preciso un numero limitato di obiettivi operativi destinati poi ad orientare le scelte organizzative di dettaglio. Nel contempo è stato affidato ad una struttura specialistica esterna il compito di 130

procedere alla rilevazione dello stato attuale della struttura organizzativa del dicastero, predisponendo altresì gli strumenti necessari per il trattamento automatico della notevole quantità di informazioni raccolte. Sulla base degli obiettivi e dai dati raccolti a seguito della rilevazione condotta sul campo, è stata quindi avviata la fase di definizione di un modello organizzativo e funzionale che fosse adeguato alle nuove esigenze e al nuovo ruolo fissato dall'amministrazione. Da ultimo, sulla base del nuovo modello e dell'organizzazione individuata, è stato quindi possibile procedere in modo sistematico alla rideterminazione delle dotazioni organiche.

IL RUOLO ISTITUZIONALE ED IL CONTESTO DI RIFERIMENTO E NORMATIVO

Il ruolo istituzionale del Ministero può utilmente sintetizzarsi nei seguenti tre obiettivi di fondo: - l'indirizzo ed il coordinamento dell'azione degli enti direttamente preposti alla gestione del territorio, comprensiva di tutti gli aspetti di tipo conoscitivo, normativo e di gestione ad essa conseguenti; - l'indirizzo, il controllo e la emanazione di norme tecniche dirette a regolare il processo tecnico ed amministrativo di ideazione, realizzazione e gestione delle opere pubbliche eseguite in Italia dagli enti competenti; - la progettazione, approvazione e ge-

stione diretta di singoli interventi di competenza del Ministero.

Al ruolo ampio ed articolato sopra esposto, che il Ministero è chiamato ad interpretare, fa riscontro un contesto di riferimento altrettanto composito in cui l'azione di tale organismo deve dispiegarsi. Il Ministero infatti esercita le funzioni di competenza anche nell'ambito di rapporti internazionali ed, in particolare, con la Comunità Economica Europea, dalla quale è chiamato a contribuire alla messa a punto, al recepimento e alla promozione delle direttive in materie tecniche e amministrative riguardanti le opere pubbliche. Gli sviluppi rapidi e, per alcuni versi, imprevedibili della situazione politica ed economica nei paesi dell'Est europeo conporta in prospettiva dei mutamenti nei rapporti dell'Italia con quei paesi, proponendo quindi il riesame nèl medio termine dei fabbisogni di grandi infrastrutture, in special modo nel bacino del mare Adriatico. Risulta pertanto chiaro come il Ministero sia chiamato, attualmente e vieppiù in prospettiva, a contribuire, di concerto con gli altri organi dello Stato, per identificare e realizzare un assetto del territorio e delle grandi infrastrutture che sia adeguato alle nuove esigenze.

Per quanto riguarda la sua azione nei confronti del territorio, inteso come complesso di suolo, abitanti ed opere infrastrutturali, l'opera del Ministero si rivolge agli enti locali, principalmente per gli aspetti di indirizzo, mentre gestisce. direttamente, tramite i Magistrati

alle acque ed i Provveditorati alle opere pubbliche, gli interventi nei settori di competenza dello Stato.

Di particolare complessità e frammentarietà si presenta il contesto normativo a cui l'azione amministrativa del Ministero deve attenersi; tentandone, in estrema sintesi, una analisi evolutiva e retrospettiva, emerge immediatamente, ai fini dell'evoluzione del Dicastero, l'importanza del processo di decentramento regionale avviato, con fasi alterne e tormentate ma non ancora definitivamente esaurito, in ottemperanza all'art. 5 e agli articoli del titolo V della Costituzione. L'attuazione del principio di decentramento ha avuto un primo parziale momento costituito dall'emanazione della 1. 150 del 1953 a cui si è fatto seguito con la istituzione dei Provveditorati alle opere pubbliche, in forza del decreto delegato d.P.R. 1535/ 1955. Il decentramento alle regioni ha successivamente trovato un assetto pressoché definitivo con il d.P.R. 616 del 1977 in base al quale le competenze del Ministero, seppure ridimensionate negli aspetti operativi, sono state sancite e rafforzate nei loro connotati di indirizzo e di coordinamento. E noto come l'attuazione del decentramento regionale sia ancora nei fatti un processo di assestamento tormentato e complesso che neanche con l'istituzione della Conferenza Stato-Regioni e dei Commissari di governo, di cui alla 1. 400 del 1988, sembra avere trovato un suo equilibrio operativo.

Oltre a ciò l'istituzione di nuovi dica131

steri operanti in materia di territorio ed in settori strettamente contigui a quello delle opere pubbliche, in particolare il Ministero dei beni culturali ed ambientali, il Ministero dell'ambiente e quello per le aree urbane, senza una netta e definita ripartizione delle competenze e delle sfere di azione, ha fatto sì che il complesso degli interventi sia risultato spesso imbrigliato in una rete di momenti negoziali ed interlocutori. A questo proposito, occorre notare come la disponibilità da parte del Ministero dei lavori pubblici di organi periferici rappresentativi quali i Provveditorati, ancorché istituiti, come già osservato, con fini di decentramento amministratiyo, possa costituire oggi un fattore importante ed incisivo per instaurare il corretto rapporto di indirizzo e reciproca conoscenza dei problemi specifici con gli enti locali.

Passando ora ad analizzare il teatro internazionale, la emanazione di direttive e norme della CEE, riguardanti sia il piano tecnico che quello amministrativo, anche nel settore degli appalti e delle opere pubbliche, ha comportato un notevole sforzo di adeguamento della macchina amministrativa che è lungi dall'essere ancora esaurito e che anzi sarà destinato ad essere incrementato in corrispondenza dell'unificazione dei mercati previsto per il 1993.

Nel panorama evolutivo della normativa sin qui tracciato, la 1. 183 del 1989 in materia di riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo rappresenta per alcuni versi un punto significati132

vo di rottura ed un elemento di novità rispetto all'ordinamento gerarchico classico dell'amministrazione. In effetti, l'introduzione del bacino come ecosistema unitario trasversale e non congruente rispetto alla scomposizione territoriale classica e l'istituzione della Autorità di bacino quale snodo preminentemente programmatico e di coordinamento di più enti pubblici hanno comportato un'ulteriore esigenza di adeguamento sul piano amministrativo del Ministero e soprattutto di mentalità sul piano decisionale e gestionale, sia a livello centrale che decentrato. Di particolare interesse per questa analisi risulta essere l'evoluzione del quadro normativo relativo alla dirigenza, in quanto risorsa strategica essenziale per la guida e la realizzazione dei cambiamenti. A questo proposito occorre citare la 1. 748 del 1972 che ha posto le basi per l'autonomia dell'azione dirigenziale. Gli influssi inoltre della riforma della dirigenza, ancora in fase di gestazione, traspaiono nella 1. 142 del 1990 in materia di ordinamento delle autonomie locali dove il livello della sfera amministrativa viene ad essere differenziato nettamente rispetto a quella politica sia sul piano dell'azione che delle responsabilità.

Per alcuni versi inedito risulta il punto di vista adottato nella formulazione della 1. 241 del 1990 in materia di disciplina del procedimento amministrativo; la trasparenza dell'azione amministrativa, come diritto del cittadino, viene a rappresentare un nuovo vincolo ed

un indirizzo per il riordinamento dell'amministrazione. D'altra parte, la titolarietà del procedimento deve essere coniugata con la molteplicità degli atti componenti e degli agenti facendo ricorso a strumenti ancora parzialmente inesplorati quali le conferenze di servizi o gli accordi di programma. Di notevole portata sul piano organizzativo risulta essere il disposto della legge relativo alla tempificazione delle fasi dei procedimenti amministrativi; esso comporta, infatti, da parte delle singole amministrazioni, un riesame del proprio assetto organizzativo da compiersi nell'ottica dell'efficienza e della sistematicità.

Nell'ambito del panorama fin qui tracciato e condotto su piani a valenza amministrativa generale; il codice dei lavori pubblici, al di là delle numerose evoluzioni riguardanti elementi specifici della materia, si caratterizza per la esuberanza della.sua produzione normativa, originata più dal criterio della specificità e della emergenza dell'intervento immediato che dalla elaborazione coerente di settori organici. Alla luce dell'evoluzione rapida del contesto esterno, il persistere di un tale modo di procedere sui piano normativo sarebbe destinato a compromettere, in modo forse decisivo, ogni tentativo di recupero di efficienza da parte della struttura.

Questo aspetto rappresenta un fattore di difficoltà primario rispetto al problema della realizzazione e della attuazione di un nuovo ed efficiente assetto organizzativo dei Ministero.

A completamento di questa rassegna evolutiva e retrospettiva, e opportuno tracciare alcune linee essenziali dell'evoluzione dei contesto sociale ed economico venutosi a maturare nei corso degli ultimi decenni e che pone oggi il dicastero di fronte a problemi concreti ed immediati di adeguamento e maturazione.

In particolare ci si riferisce: - alla crescente domanda di infrastrutture e servizi integrati non solo su scala nazionale ma di concerto e secondo standards di progettazione e realizzazione europei; - alla crescente attenzione verso la qualità degli interventi dell'operatore pubblico e alla valutazione e ponderazione dei conseguenti costi di erogazione nonché dei benefici risultanti sul piano sociale; - alla continua evoluzione delle tecnologie costruttive e di base e alla crescente complessità di opere ed impianti, a cui non si sottrae neanche il comparto delle opere pubbliche, comportando la crescita e la gestione di settori altamente specializzati; - alla sempre minore disponibilità di fondi da destinare in conto capitale per interventi di opere pubbliche come conseguenza del quadro complessivo della finanza statale; - al numero crescente di soggetti pubblici e privati, vedi l'avvento della I. 142 dei 1990 e l'espansione del mercato europeo, che gravitano ed operano sul territorio nel settore delle opere pubbliche.

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OBIETTIVI DEL DISEGNO DI RIORGANIZZAZIONE

Dalle considerazioni fin qui svolte circa il contesto di riferimento esterno e le sue tendenze evolutive, si passa ora all'esame degli obiettivi del progetto di riorganizzazione che da quelle logicamente sono ispirati e discendono. Il disegno di riorganizzazione del Ministero dei lavori pubblici prende necessariamente le mosse dalle risorse disponibili che possono sinteticamente essere identificate: - nella professionalità e nella cultura strategica dei quadri dirigenti; - nella qualificazione dei dipendenti; - nella specifica professionalità e tradizione in materia di opere pubbliche che si riflette nella presenza del Consiglio superiore dei lavori pubblici in quanto massimo organo consultivo dello Stato in materia; - nella presenza attenta e capillare sul territorio nazionale attraverso l'azione dei Magistrati alle acque, dei Provveditorati alle opere pubbliche e degli organismi periferici della Direzione generale per le opere marittime; - nel complesso delle collaudate procedure amministrative e dei processi decisionali usati per l'espletamento dei compiti; - nella disponibilità e nella capacità operativa di impiego dei finanziamenti in conto capitale; - infine nell'insieme operativo di servizi ed infrastrutture che formano il complesso logistico del dicastero.

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A fronte dei fattori strategici precedentemente esposti, il ruolo del Ministero dal dopoguerra si è evoluto, in estrema sintesi, da una situazione in cui questo organismo, nei fatti, era pressoché l'unico soggetto ad operare in materia di opere pubbliche sul territorio a quella, posteriore al 1977, in cui molti enti locali vi operano a diverso titolo e con diverse finalità ed il Ministero gioca, in alcuni casi faticosamente, la parte di primus interpares.

Per quanto riguarda il ruolo da seguire in prospettiva futura, la situazione nazionale, e soprattutto quella internazionale, sopra delineate, richiamano l'attenzione sull'esigenza di disporre di un qualificato ed incisivo organismo in grado di recepire, nella loro sintesi e globalità, le esigenze di sviluppo del territorio nazionale, al di là della realizzazione contingente di opere più o meno significative, e di governare e guidare nel suo complesso l'uso del territorio, delineando soprattutto le linee strategiche per un equilibrato sviluppo nel medio e nel lungo termine. Nella prospettiva propria del disegno riorganizzativo, il principio guida dell'operato del Ministero dei lavori pubblici deve quindi essere quello di costituire il punto di riferimento per l'azione degli enti pubblici e degli altri agenti pubblici e privati sul territorio. In particolare, il ruolo da perseguire può pensarsi articolato lungo quattro direttrici di azione tendenti a conseguire altrettanti obiettivi del processo riorganizzativo, vale a dire:

- il pieno sviluppo del ruolo di indirizzo e coordinamento nell'azione di governo del territorio nei confronti degli enti locali ed in concerto con gli altri organismi dell'amministrazione centrale; - una incisiva interpretazione del ruolo di indirizzo procedurale e normativo nonché di vigilanza in materia di opere pubbliche anche alfine di poter monitorare, secondo una visione complessiva ed omogenea, l'intero compatto; - l'affinamento dei processi gestionali e decisionali mirati a consolidare l'efficienza del ciclo di approvazione e realizzazione delle opere pubbliche di competenza del Ministero, ottenendo così un razionale ed efficace impiego dei fondi in conto capitale; - il recupero dell'efficienza della struttura operativa e logistica incrementando la produttività della spesa corrente.

LE SCELTE DI FONDO OPERATE IN FUNZIONE DEGLI OBIETTIVI

I quattro obiettivi ora formulati non vogliono comprendere ed esaurire tutte le implicazioni di natura strategica e politica connesse all'azione del Ministero; in effetti essi rappresentano il prodotto di un complesso processo di analisi, di cui in queste nòte sono stati esposti alcuni elementi salienti, orientato ad attivare il processo di sintesi organizzativa. Anche se quindi essi sono di natura più tecnica che di valenza generale, si vuole porre l'attenzione sui fatto che, da un punto di vista metodolo-

gico, lo sforzo condotto per una loro formulazione è stato foriero di interessanti spunti e ripensamenti anche su piani di più ampio respiro. 11 processo di analisi del Ministero, e quindi della messa a punto dei nuovo assetto organizzativo, sono oggetto di trattazione specialistica e dettagliata in altra sede; si vuole qui mettere in risalto il collegamento tra alcune linee di riorganizzazione, individuate nel corso dello studio, con gli obiettivi sopra esposti.

Il ruolo di indirizzo e di coordinamento L'obiettivo di conseguire un ruolo centrale di indirizzo e coordinamento, sebbene arduo da realizzare, non è certamente eludibile in quanto derivante dalle disposizioni di legge dianzi ricordate. Per essere efficacemente esercitato, esso presuppone: - la conoscenza sistematicamente aggiornata delle esigenze e delle attività in corso sul territorio; - la padronanza e quindi l'esercizio di procedure decisionali idonee a stabilire criteri e priorità degli interventi quali l'analisi dei costi e dell'impatto in termini di efficacia; - la capacità di coordinare, non solo nella forma ma anche nei fatti e nei risultati, l'azione di più soggetti pubblici e privati mutuando e allineando, ove necessario, obiettivi ed interessi contrastanti attraverso l'esercizio di idonei strumenti quali gli accordi di programma e le conferenze di servizi e l'azione 135

propositiva anche in sede di comitati interministeriali; - il consolidamento dell'autorità del Ministero sui piano tecnico in materia di opere pubbliche, esercitata anche attraverso il pieno ed efficace impiego dello strumento normativo; - la capacità di concepire e promuovere programmi di intervento integrati di respiro nazionale che vedano il concorso operativo e finanziario di più soggetti pubblici e privati.

A fronte dei requisiti sopra elencati, il disegno di riorganizzazione mira a costituire una forte capacità autonoma, da parte degli uffici del Ministero, di affrontare i problemi aggregando risorse professionali diverse, reperibili sia all'interno che all'esterno, al di là della classica e netta dicotomia tra gli aspetti tecnici e quelli amministrativi. A questo proposito, è necessaria un'azione incisiva di formazione nei confronti dei quadri dirigenti, mirata a fornire gli elementi di base per muoversi al meglio in tale contesto operativo integrato. Si fa in particolare riferimento, tra le altre, a tecniche relative alla negoziazione, alla conduzione di gruppi di lavoro, al controllo 1i progetti complessi, alla pianificazione e alla valutazione delle tecnologie. In parallelo, e previsto l'inserimento graduale in organico di figure professionali di alta qualifica con preparazione di base adeguata per sviluppare ed interpretare sul piano più tecnico e realizzativo l'azione di coordinamento. Parte di queste risorse stra136

tegiche dovrebbero confluire presso Uffici dedicati a funzioni di studio, di indagini e proposizione normative, di programmazione e di promozione e supporto ad iniziative esterne da istituire a supporto di ciascun Direttore generale, Presidente di Magistrato alle acque e Provveditore alle opere pubbliche.

Importanza strategica riveste, infine, l'istituzione di Uffici per il rilevamento sistematico e l'interpretazione delle informazioni sullo stato e sui problemi del territorio e sulle iniziative in corso, sia condotte direttamente dal Ministero che da altri soggetti pubblici e privati del settore. Tali uffici sono destinati ad operare sia a supporto delle direzioni centrali che degli organi decentrati e rispondono al requisito di conoscere, capire ed interpretare il quadro operativo della situazione come premessa alla successiva fase di coordinamento; essi agiscono come un complesso funzionalmente integrato, anche avvalendosi delle adeguate tecnologie per il trattamento dell'informazione.

Indirizzo di natura pro cedurale e normativa in materia di lavori pubblici La funzione di indirizzo procedurale e normativo in materia di lavori pubblici gravita intorno al concetto dinamico di ciclo di vita dell'opera pubblica intesa in quanto servizio fruibile dalla collettività. Tale ciclo può essere scomposto in diversi stadi temporali; essi sono:

- l'analisi dei fabbisogni dell'utenza a cui l'opera pubblica, in quanto servizio, deve soddisfare; - l'analisi della fattibilità sul piano tecnico, economico e finanziario; - la progettazione vera e propria dell'opera; - la realizzazione e la manutenzione durante il periodo di esercizio.

In stretta correlazione ed in ben definiti momenti del ciclo di vita dell'opera, si sviluppano due tipologie di processi: - un processo decisionale, articolato in momenti di proposizione di progetti e programmi di intervento, di deliberazione e di formulazione di pareri tecnici nonché di controllo e certificazione del prodotto, che regola la transizione da una fase alla successiva del ciclo di vita dell'opera; - un percorso metodologico, da percorrere sul piano tecnico, amministrativo ed in particolare contrattuale, che codifica, in base alla emanazione di norme specialistiche del settore, le modalità di conduzione ed esecuzione di ciascuna fase.

Al fine di rafforzare ed adeguare l'azione del Ministero nel monitoraggio e nell'indirizzo del settore delle opere pubbliche, il disegno riorganizzativo prevede tre linee di azione distinte.

La prima consiste nel rafforzamento dell'Ispettòrato generale per l'Albo Nazionale dei Costruttori e per i contratti, da conseguirsi non solo come adegua-

mento degli organici delle due division operative esistenti ma anche con l'istituzione di una divisione dedicata a compiti di studio della fenomenologia e dei flussi di attività del comparto delle opere pubbliche visto nel suo complesso; questo tipo di funzione dovrebbe poi tradursi nella messa a punto di proposte operative e normative destinate a contribuire al miglioramento del monitoraggio e alla regolamentazione della materia.

La seconda linea di azione è volta a rafforzare il ruolo e l'azione sul piano tecnico e normativo del Servizio Tecnico Centrale del Consiglio superiore dei lavori pubblici.

Anche in connessione con la costituzione dei Servizi tecnici nazionali in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e secondo il disposto dell'art. 9 della 1. 183 del 1989, il ruolo di questo Servizio deve essere riesaminato alla luce di un riorganizzazione funzionale da collocarsi nell'ambito del Ministero ed in particolare in relazione al Consiglio superiore stesso.

La terza fondamentale direttrice è rappresentata dalla riorganizzazione funzionale degli Uffici tecnici dei due Magistrati e dei Provveditorati, anche a livello degli uffici degli ingegneri-capo designati, che devono tenere conto degli strumenti di ausilio alla progettazione oggi disponibili e soprattutto delle tecniche di controllo tecnico e gestionale degli interventi.

137

L'affinamento dei procedimenti per l'approvazione e la realizzazione delle opere pubbliche di competenza del Ministero

ne e la realizzazione di opere pubbliche che va direttamente ad incidere sul grado di efficacia e di efficienza degli investimenti in conto capitale della struttuLa realizzazione di interventi in mate- ra. Al contrario dei primi due obiettivi ria di opere pubbliche è stata da sempre sopra analizzati di valenza soprattutto l'attività portante del Ministero, confe- esterna, questo riguarda la struttura rendo ha conferito ad esso una marcata stessa del dicastero e, come tale, può esconnotazione di Ministero di spesa, po- sere perseguito con un maggior grado nendolo nel passato sovente al centro di autonomia. dello scenario politico nazionale.

Una prima misura, conseguente all'oAnche se, come già detto, oggi tale im- biettivo e prevista dal disegno riorgaportazione tende ad essere meno attua- nizzativo, è l'introduzione di un sistele a vantaggio di un'azione di indirizzo, ma procedurale di rilevazione delle la gestione della realizzazione delle opere pubbliche di competenza del diopere di competenza sui territorio si castero e degli interventi in atto o preriafferma come fattore decisivo per la visti; questo, unito ad un processo di affermazione del ruolo del dicastero, pianificazione degli interventi stessi, non foss'altro che per la possibilità che dovrebbe coinvolgere, in modo sistequesta offre di immergersi da vicino matico, gli uffici degli ingegneri desinelle problematiche del territorio e per gnati, i Provveditorati, i Magistrati e le il contributo che essa dà alla formazio- Direzioni generali, avvalendosi anche ne di una valida classe dirigente di dei necessari supporti automatici di traestrazione tecnica. L'esercizio, nei de- smissione, trattamento ed aggregazione cenni, di una tale funzione ha fatto sì dell'informazione. Un fattore di partiche il Ministero abbia accumulato una colare importanza, ai fini del raggiungivalida tradizione nella realizzazione mento dell'obiettivo, è quello di sviluptecnica delle grandi opere; tuttavia, l'e- pare la capacità, da parte dell'amminivoluzione delle tecnologie nel campo strazione, non tanto di una progettadelle opere pubbliche, la crescente zione esecutiva su larga scala, per altro complessità di impianti ed infrastruttu- di solito facilmente delegabile a strutture .e soprattutto l'avvento di moderne re specializzate esterne, quanto quella tecniche di progettazione e gestionese- di definire, nello stadio di ideazione e condo modelli integrati, hanno fatto sì concezione dell'intervento, l'impostache, in alcuni casi, si riscontrino gli zione e le specifiche fondamentali delestremi per una decisa azione di adel'opera. guamento ed ammodernamento. Di qui Alfine, quindi, di ottenere una progetl'obiettivo dell'affinamento dei proces- tazione accurata e controllata prima si decisionali riguardanti l'approvazio- dell'affidamento dell'opera, che riduca 139

i rischi di previsione in termini di qualità attesa, tempi di esecuzione e costi, previsto il rafforzamento, in termini più qualitativi che quantitativi, degli Uffici tecnici preposti. In particolare, la programmazione, l'esercizio ed il controllo degli interventi dovrà essere effettuato avvalendosi di procedure ormai universalmente consolidate di «project management» realizzate e facilitate da supporti software disponibili sul mercato. Di notevole importanza, per il conseguimento del'obiettivo in esame, è il rafforzamento e la riqualificazione dell'azione dei Provveditorati da conseguirsi anche attraverso un adeguamento degli organici sia sul piano quantitativo che della qualifica del personale impiegato.

L 'efficienza della struttura operativa e logistica L'attuale quadro della finanza pubblica e dello stato dell'amministrazione in generale non induce certo a previsioni, nel medio periodo, inclini ad una forte espansione della spesa corrente; ne consegue che qualsiasi iniziativa di razionalizzazione ed organizzazione della struttura non può prescindere dal perseguire, in modo dimostrabile e convincente, una maggiore produttività, intesa in senso lato, della spesa corrente. D'altra parte, il conseguimento dei tre obiettivi sopra illustrati ha come premessa sostanziale l'adeguamento della struttura operativa e logistica del

Ministero e quindi del suo attuale assetto organizzativo. In particolare, le misure previste dal disegno riorganizzativo comportano una serie di azioni coordinate da parte di più Uffici, finalizzate al conseguimento dei suddetti obiettivi, ciascuno nell'ambito delle proprie prerogative e competenze. Nasce di qui l'esigenza di disporre, a livello operativo, di un forte strumento di coordinamento che si basi sulla capacità di aggregare ed elaborare un quadro della situazione complessiva, interna ed esterna, e su quella di armonizzare, sia sul piano amministrativo che su quello più propriamente contabile e di allocazione delle risorse disponibili, le azioni intraprese dai vari organismi del Ministero.

Attualmente, la struttura del Ministero vede la Direzione generale per gli affari generali e del personale quale Ufficio potenzialmente preposto al tipo di coordinamento e raccordo sopra esposto. Tuttavia oggi questo organismo risulta impegnato direttamente nell'esercizio e nella gestione di gran parte della struttura operativa e logistica del Ministero, in particolare della sede centrale.

Per questo motivo, il disegno riorganizzativo ha portato a considerare i compiti della suddetta Direzione generale articolandoli su tre aree distinte: - l'area del settore amministrativo e contabile che risponde alle esigenze di evoluzione ed organicità del Ministero coordinando e raccordando l'azione degli organismi centrali e periferici del Ministero sul piano organizzativo, del139

la formazione del personale, della programmazione e del controllo di gestione contabile; - l'area propria degli affari generali con i compiti connaturati a quel comparto dell'amministrazione; - l'area del personale per l'espletamento delle funzioni proprie di quel settore.

Sul fronte della struttura operativa a livello decentrato, il disegno organizzativo comprende la presenza, e la costituzione ove richiesto, in ogni provincia di un Ufficio territoriale alle dipendenze dell'ingegnere-capo designato e dotato di un nucleo di personale operativo.

Ciascun ufficio, strettamente dipendente sul piano gerarchico e funzionale dal Provveditorato competente di zona, sarà chiamato a svolgere, oltre agli attuali compiti, anche delle funzioni di rilevamento sistematico del demanio e patrimonio di competenza e di conoscenza delle esigenze e delle iniziative in corso sul territorio. Il Provveditorato dovrà quindi controllare e coordinare tali strutture periferiche, anche avvalendosi di un idoneo sistema integrato di trasmissione e trattamento dei dati e degli archivi.

Un fattore che in prospettiva può giocare un ruolo decisivo nel processo di recupero dell'efficienza operativa della struttura è quello del ricorso ad enti o a soggetti privati per la somministrazione di molti dei servizi logistici; questa determinazione va intesa nella logica di inserire in modo pieno ed efficiente l'azione del dicastero in sintonia con una moderna società dell'era post-industria140

le connotata dai servizi. Occorre tuttavia notare come non pochi ostacoli sono presenti oggi per attuare una tale politica; ad esempio gli strumenti normativi attivabili a tale scopo sono scarsi e non sempre comportano la disponibilità certa dei fondi per i diversi esercizi in cui l'amministrazione deve, per altro, assicurarsi la resa del servizio.

Un altro elemento critico che spinge in questa direzione è costituito dall'esigenza di adeguamento delle capacità tecniche e gestionali da parte dell'amministrazione al fine di poter definire e gestire in proprio il rapporto con i fornitori di servizi, considerando che questi ultimi tendono a presentarsi sempre più complessi ed integrati tra loro sul piano tecnologico. Non ultimo, un fattore da considerare a proposito del ricorso a servizi e supporti esterni e costituito dalla gestione delle problematiche di tipo occupazionale e quindi sindacale che richiedono una gestione adeguata.

CONCLUSIONI

Lo studio descritto nel corso di queste note è stato l'occasione per procedere ad alcune riflessioni sull'opportunità di adottare un approccio sistematico e secondo una metodologia ben definita alla soluzione del problema riorganizzativo di una struttura complessa quale quella rappresentata dal Ministero dei lavori pubblici. D'altra parte, l'esigenza concreta di pervenire ad uno schema di

decreto per la rideterminazione delle dotazioni organiche ha fatto sĂŹ che i risultati acquistassero carattere di immediatezza e soprattutto di concretezza.

Particolarmente interessante, ai fini di una trasposizione di questa esperienza in altre realtà della pubblica amministrazione centrale, è la messa a punto del modello funzionale ed organizzativo della struttura quale strumento di supporto alla decisione di interventi e di modifiche dell'assetto organizzativo.

Esso, oltre a rappresentare un valido mezzo per comprendere meglio l'intima coerenza dell'organismo in rapporto alle funzioni da svolgere e all'ambiente con cui si relaziona, può costituire un utile strumento per il governo della trasformazione della struttura al variare degli indirizzi e delle linee strategiche da' parte del vertice dell'amministrazione, e per una valutazione degli impatti conseguenti.

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I PRESUPPOSTI E GLIASPE7TI OPERA TWI DELLO STUDIO A seguito dell'entrata in vigore della legge 183/1989 che riordina l'intero comparto nazinale in materia di difesa del suolo, il Ministero dei lavori pubblici è stato chiamato ad adeguare la sua struttura in accordo con l'impostazione e con i dettami di tale provvedimento normativo.

In particolare lo studio è stato originato dall'art. 24 della legge 182/1989 che recita "in relazione alle esigenze determinate dalla applicazione della presente legge, si procede alla riderminazione delle dotazioni organiche del Ministero dei lavori pubblici".

Data. la complessità e la vastità dei compiti istituzionali e la necessità di rifocalizzare il ruolo de Ministero, l'amministrazione ha ritenuto di adottare per i suddetti adempimenti un approccio sistematico e di ampio respiro.

Lo studio ha preso avvio dall'esame del ruolo istituzionale del Ministero dei lavori pubblici alla luce del contesto normativo, sociale ed economico e della sua evoluzione e maturazione nel corso degli anni, fornendo gli elementi istruttori per individuare, attualizzare ed esplicitare gli obiettivi di fondo e le linee strategiche da eseguire.

La cins SPA ha fornito il necessario supporto tecnico specialistico definendo, sulla base di suddetti indirizzi forniti dall'amministrazione, un modello funzionale e organizzativo adeguato alle nuove esigenze e al nuovo ruolo, dal quale si è successivamente pervenuti alla rideterminazione delle dotazioni organiche.

Lo studio ha richiesto circa due anni di tempo da parte di personale qualificato nel settore, e l'adozione di sofisticati strumenti metodologi di indagine quali: - archivi automatizzati per la collezione ed elaborazione dei dati rilevati sul campo; - analisi funzionale condotta secondo metodi formali ed automatizzati; - modelli matematici per la sintesi e la gestione della configurazione organizzativa; - modelli matematici per l'assegnazione delle risorse umane.

L'utilizzazione dei predetti strumenti ha reso possibile l'analisi, coerente e sistematica, della struttura composta da circa 350 uffici di cui circa 80 centrali e circa 270 distribuiti sul territorio nazionale.

Sono state rilevate circa 900 funzioni specifiche svolte dagli uffici dall'amministrazione suddivise in 40 tipologie funzionali e sono stati individuati circa 400 campi di applicazione diversi.

Al di là della risposta all'attuale esigenza di rideterminazione delle dotazioni organiche, lo studio ha predisposto un modello funzionale e organizzativo per il Ministero in grado di supportare l'amministrazione nella definizione del processo riorganizzativo.

Grazie alla flessibilità ed adattabilità rispetto ai cambiamenti indotti dall'evoluzione del contesto esterno, tale strumento può costituire un utile ausilio per l'amministrazione soprattutto nelle varie fasi del processo di trasformazione della struttura.

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IL CONTESTO DIRIFERIMENTO

COMUNiTA , ECONOMICA EUROPEA

I

ALTRI ORQAVI DELLO STATO

MINISTERO DEI LORI PUBBLICI

ENTI TERRITORIALI

TERRI TORIO

RIFERIMENTI ED EVOLUZIONE DEL CONTESTO NORMA TIVO An. 5 e Titolo V della Costituzione Legge 150/1953 e D.P.R. n. 1535/1955 sui Provveditorati regionali alle opere pubbliche Decentramento alle Regioni di molte competenze del Ministero (D.P.R. 616/1977) Conferenza Stato-Regioni e Commissari di governo (Legge 400/1988) Istituzione di nuovi Dicasteri operanti in materia di territorio Regolamenti e direttive CEE Legge 18 3/1989 in materia di difesa del suolo Nuovo ordinamento delle autonomie locali (Legge 142/1990) Ordinamento della dirigenza (Legge 748/1972) Nuova disciplina del procedimento amministrativo (Legge 241/1990) Produzione normativa esuberante e non organica in materia di opere pubbliche.

EVOLUZIONE DEL CONTESTO SOCIALE ED ECONOMICO Crescente domanda di infrastrutturazione e di servizi integrati anche a livello europeo.

Crescente attenzione alla qualitĂ degli interventi e ai costi sociali.

Evoluzione delle tecnologie costruttive e crescente complessitĂ di opere e impianti che comportano alti gradi di specializzazione.

Fondi statali per interventi sempre meno disponibili.

Numero crescente di soggetti operanti sul territorio in materia di opere pubbliche.

143

L'EVOLUZIONE DEL RUOLO L'attuazione del decentramento regionale, avviato in ottemperanza all'art. 5 e agli articoli del Titolo V della Costituzione, ha avuto un primo momento con l'istituzione dei Provveditorati alle opere pubbliche. Il decentramento alle regioni ha successivamente trovato un assetto pressoché definitivo con il D.P.R. n. 616 del 1977 in base al quale le competenze del Ministero, seppure ridimensionate negli aspetti operativi, sono state sancite e rafforzate nei loro connotati di indirizzo e coordinamento.

1945 IL MINISTERO DEI LAVORI PUB8LICI E PRESSOCCHE' L'UNICO ORGANISMO CHE OPERA SUL TERRITORIO

Lquammw

DAL 1977 MOLTI ENTI TERRITORIALI OPERANO SUL TERRITORIO

1995 IL MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI INDIRIZZA E COORDINA L'ATTI VI TA ' DEGLI ENTI TERRITORIALI

CONL'INTENTODJFORNIRE UNA SEMPRE PIÙ VASTA RISPOSTA ALLA DOMANDA DI SER VIZIREALI SUL TERRITORIO, GLI OBBIETTIVIINDIVJDUAJJ DALL'AMMINISTRAZIONE PER IL DISEGNO ORGANIZZATIVO SONO: Pieno sviluppo del ruolo di indirizzo e coordinamento in materia di governo delle trasformazioni territoriali.

Pieno sviluppo del ruolo di indirizzo pro cedurale, normativo e di vigilanza in materia di opere pubbliche.

ConsolicLzmento dell'efficienza nel ciclo di approvazione e realizzazione delle opere pubbliche di competenza.

Recupero di efficienza della struttura operativa.

LO SVILUPPO DEL RUOLO DIINDIRIZZO E COORDINAMENTO PRESUPPONE: - La conoscenza aggiornata delle esigenze e della attività in corso sul territorio.

- La padronanza di procedure decisionali idonee a stabilire criteri e priorità degli interventi.

- 11 coordinamento di più soggetti pubblici e privati mediante gli idonei strumenti (accordi di programma, conferenze di servizi, comitati interministeriali, ecc.)

- L'autorità tecnica riconosciuta in materia di opere pubbliche esercitata anche attraverso l'emanazione di normativa tecnica.

- La concezione e promozione di programmi di intervento pluriennali integrati con il concorso finanziario e operativo di più soggetti pubblici e privati.

144

IL MINISTERO DEI LA VORI PUBBLICI COME ORGANISMO UNITARIO ORIENTA TO A GLI OBIE7TIVI EFFICIENZA OPERATI

REALIZZAZIONE INTERVENTI

PIIg8YIi52LE E NORUATIVO

INDIRIZZO E COORDINAMENTO

L'APPROCCIO UTILIZZA TO Analisi delle competenze e rilĂŠvazione della situazione organizzativa attuale del Ministero mediante indagini presso la struttura Definizione di un modello funzionale della struttura Riesame, da parte dell'amministrazione, del ruolo e degli obiettivi politici e strategici Definizione della struttura organizzativa modellata sugli obiettivi fissati dalla amministrazione mediante l'applicazione del modello funzionale Rideterminazione delle dotazioni organiche in funzione del nuovo modello

LE RISORSE A 7TUALI SU CUI FARE LEVA Quadri dirigenti (presenza di circa 200 dirigenti) Dipendenti (circa 4100 uniti presente) e servizi logistici ProfessionalitĂ in materia di opere pubbliche (presenza di circa 250 ingegneri e di circa 600 tecnici) Presenza diffusa su1 territorio Procedure amministrative e processi decisionali definiti Fondi in conto capitale 145

GLIINTER VENTI ORGANIZZA TI VI PRE VIS TI PER LO SVILUPPO DEL RUOLO DIINDIRIZZO E COORDINAMENTO NEL GOVERNO DELLE TRASFORMAZIONI TERRITORIALI - Formazione dei dirigenti dedicata agli strumenti di gestione e cĂ ordinamento di iniziative complesse.

- Inserimento in organico di figure professionali di alta qualifica a supporto dell'azione di coordinamento.

- Istituzione presso ogni Direzione centrale, Magistrato e Provveditorato di uffici per studi, legislazione, programmazione e promozione di iniziative all'esterno.

- Istituzione di apposti uffici centrali e decentrati per il rilevameneto e l'interpretazione delle informazioni sullo stato del territorio e sulle iniziative in corso.

PER LO SVILUPPO DEL RUOLO DIINDIRIZZO PROCEDURALE E NORMA TIVO IN MATERIA DI LA VORIPUBBLICI - Rafforzamento dell'Ispettorato A.N.C. e contratti in termini di adeguamento degli organici e mediante l'istituzione di una nuova divisione "Studi e legislazione" come primo passo verso "l'osservatorio in materia di affidamento ed esecuzione di opere pubbliche".

- Adeguamento degli organici del Servizio Tecnico Centrale in previsione della riorganizzazione prevista dal comma 12 dell'an. 9 della legge 183/1989.

- Riorganizzazione funzionale degli Uffici Tecnici dei Provveditorati, dei magistrati e delle Direzioni centrali.

PER L 'A FFINA MENTO DEI PROCEDIMENTI PER L 'APPROVAZIONE E LA REALIZZAZIONE DI OPERE PUBBLICHE - Introduzione di un sistema di rilevazione e pianificazione delle opere pubbliche che coinvolga Provveditorati, Magistrati e Direzioni centrali.

- Riorganizzazione degli Uffici Tecnici per la progettazione accurata e controllata prima dell'affidamento.

- Introduzione sistematica di tecniche di "project management" informatizzate per il controllo di gestione.

- Adeguamento degli organici dei Provveditorati e dei Magistrati e introduzione della manutenzione programmata per i beni demaniali.

PER L'A UMENTO DELL 'EFFICIENZA DELLA STR U77URA OPERATIVA - Articolazione delle Direzione generale affari generali e personale in tre aree funzionali distinte.

- Rafforzamento o costituzione in ogni provincia di Uffici Territoriali alle dipendenze degli ingegneri designati quali nuclei tecnico-operativi strettamente collegati al Provveditorato anche mediante ausili telematici.

- Ampio ricorso a strutture esterne per l'erogazione di servizi oggi esercitati in proprio.

146

Il percorso di trasformazione della struttura ministeriale di Gaetano Grimaldi

Le strutture della pubblica amministrazione sono chiamate a rispondere, in termini di erogazione di servizi e capaciti di indirizzo, coordinamento e gestione nei rispettivi settori di competenza, alle esigenze di un contesto di riferimento la cui complessità cresce nel tempo con rapidità sempre maggiore.

Molte di queste strutture e, in particolare quelle dell'amministrazione centrale di più antica istituzione, risultano modellate sui piano organizzativo sècondo criteri rispondenti ad un contesto non più reale, essendo mutati nel corso dei decenni non solo la natura, l'entità e la complessità dei problemi, ma anche le caratteristiche e le potenzialità del sistema economico e produttivo complessivo sia a livello nazionale che internazionale.

Per questi motivi, molte amministrazioni sono oggi chiamate ad avviare al loro interno processi riorganizzativi, spesso sollecitate da provvedimenti normativi che, con carattere orizzontale come la 1. 24 1/90 sul procedimento amministrativo, di comparto come la I. 142/90 sulla riforma degli enti locali o verticale come, ad esempio, la 1. 183/89 sulla difesa del suolo, recepiscono l'ur-

genza di adeguamento delle strutture della pubblica amministrazione.

L'amministrazione dei lavori pubblici, nel rispondere al dettato di alcuni articoli della 1. 183/89 (in particolare l'art.7, l'art.9 e l'art.24), ha tratto occasione per procedere ad un'analisi e ad una lettura critica del proprio ruolo, dell'attuale contesto di riferimento e della rispondenza dell'attuale assetto organizzativo e funzionale interno. Le analisi svolte nel corso dell'ultimo triennio e la conseguente evidenziazione dei problemi e delle soluzioni organizzative, di cui è data testimonianza in altri articoli di questa rivista, hanno condotto alla definizione di quello che può definirsi il «disegno prospettico» sul piano organizzativo e funzionale a cui la struttura dovrà adeguarsi in un arco temporale ragionevolmente contenuto. Il presente articolo affronterà appunto, nelle linee generali, le problematiche relative alla trasformazione dall'attuale assetto organizzativo e funzionale verso quello previsto «a regime». Si tratta di un processo per vari aspetti delicato che richiede oltre ad una attenta programmazione degli interventi necessari e ad una valutazione 147

preliminare degli oneri di varia natura che essi comportano, un'altrettanto attenta «regia» in fase di realizzazione con continua verifica della risposta della struttura alle modifiche introdotte.

Si accenna più volte, anche in altri articoli di questa rivista, alla stretta interconnessione esistente fra gli aspetti più strettamente riorganizzativi, in particolare l'articolazione delle funzioni e delle relazioni fra i vari uffici interni ed esterni alla struttura, e gli aspetti relativi alle risorse sia umane che strumentali da impiegare. La coscienza di tale interconnessione deve essere sempre presente sia in fase di pianificazione del processo di trasformazione, che durante le fasi di attuazione. Un criterio da adottare in tal senso è, ad esempio, quello di procedere per singoli obiettivi, laddove per obiettivi si intenda l'espletamento efficace di funzioni primarie, opportunamente «gerarchizzati» in funzione dell'urgenza e della reciproca «propedeucità», perseguendone il graduale raggiungimento. Tale criterio conduce nel tempo alla migrazione attraverso diversi scenari, intermedi rispetto a quello conclusivo, ma comunque dotati di propria validità sotto il profilo funzionale in quanto derivanti dall'ottimizzazione delle risorse di volta in volta rese disponibili. Diventa, pertanto, fondamentale definire preliminarmente la strategia da seguire, intesa come la definizione delle priorità fra gli obiettivi, e prevedere l'evoluzione nel tempo delle risorse umane, strumentali e procedurali che si renderan148

no disponibili, tenendo conto delle limitazioni poste da fattori di natura finanziaria e procedurale (iter di approvazione di norme, etc.).

Infine, prima di passare a descrivere alcuni dei tratti essenziali del percorso di trasformazione, si vuole richiamare uno degli intenti principali che hanno ispirato la definizione del disegno prospettico e cioè quello di pervenire ad una struttura organizzativa elastica e in grado di automodificarsi in funzione di nuove esigenze. Sarebbe infatti vano realizzare un disegno che conduca ad una struttura organizzativa che, sia pure diversa e rinnovata, risulti però caratterizzata dalla stessa rigidità e staticità di quella attuale e pertanto sia destinata in breve tempo a diventare obsoleta in quanto incapace di adeguarsi alle esigenze di un contesto in evoluzione.

In considerazione che i vincoli di natura normativa sono talvolta solo apparenti e che, in realtà, la stessa legge sulla dirigenza dà ampio spazio a quest'ultima per operare trasformazioni all'interno delle singole unità organizzative, si è ritenuto che il problema non fosse tanto quello di disporre di una struttura «modellabile» ma di avere qualcuno in grado di modellarla. E questo il motivo che ha spinto a prevedere a vari livelli all'interno della nuova struttura organizzativa, uffici e risorse destinate a valutarne costantemente l'adeguatezza e l'efficacia e a studiare le necessarie modifiche da apportare. E evidente pertanto, come sarà richiamato anche nel seguito, il ruolo ineliminabile che que-

sii uffici dovranno rivestire nelle fasi critiche del processo di trasformazione.

ARTICOLAZIONE DEL PROCESSO DI TRASFORMAZIONE: FRONTI E LIVELLI DI INTERVENTO.

La definizione del disegno prospettico stata effettuata operando su vari fattori quali la riarticolazione delle funzioni, la definizione di flussi relazionali e informativi, il dimensionamento delle risorse umane e strumentali necessarie.

Analogamente, gli interventi organizzativi da attuare per pervenire alla realizzazione del disegno prospettico dovranno, in modo integrato, essere condotti su vari livelli che possono così essere schematizzati: - adeguamento delle risorse umane - adeguamento delle risorse strumentali - riassetto sui piano procedurale - riassetto del bilancio del Ministero - adeguamento dell'apparato logistico della struttura

L 'evoluzione in termini di risorse umane Il confronto fra le nuove dotazioni organiche, attualmente in via di formalizzazione, e le attuali presenze fa rilevare innanzitutto una differenza in termini di entità numerica globale dei due insiemi considerati. Le nuove dotazioni ipotizzate, pur essendo complessivamente inferiori a quelle precedenti, prevedono, rispetto alle attuali presenze, un incremento di circa 2000 unità.

Tale prima constatazione, che lascia prevedere una certa inadeguatezza delle attuali presenze all'efficace espletamento delle funzioni nel nuovo quadro organizzativo e relazionale, da sola non sufficiente a stabilire l'effettivo scostamento delle attuali risorse da quelle necessarie a regime. Il confronto deve essere infatti operato su differenti livelli valutando, in particolare: - le differenze in termini di entità numerica complessiva; - le differenze in termini di articolazione secondo le aree professionali;.

- le differenze in termini di articolazione secondo le quaiifiche funzionali; - le possibilità di «migrazione» del personale presente, attraverso percorsi di mobilità orizzontale e verticale dagli attuali profili professionali a particolari profili individuati come strategici a regime.

Le trasformazioni da attuare in termini di risorse umane sono, pertanto, caratterizzate, oltre che da un fattore puramente quantitativo, da due aspetti fondamentali: - l'introduzione di nuove professionalità, complementari a quelle tradizionali, considerate strategiche sia per l'apporto culturale e professionale indispensabile all'assoivimento dei compiti istituzionali che per garantire soddisfacenti livelli di efficacia sul piano organizzativo della struttura, sia nelle trasformazioni in essere che nella gestione a regime; - la nuova distribuzione del personale, soprattutto quello di nuova assunzione, 149

per conseguire l'obiettivo di effettivo avvicinamento del Ministero al territorio e alle sue problematiche, attraverso il potenziamento e l'ampliamento della sua struttura operativa periferica.

Le dimensioni del processo da avviare per l'acquisizione e l'allocazione ottimale delle risorse, nonché le interconflessioni esistenti con altri segmenti paralleli del processo generale di riorganizzazione, suggeriscono un approccio attento al problema del reclutamento e della sua pianificazione temporale. E evidente infatti che in tali circostanze sarebbe, oltre che economicamente non praticabile, di scarsa efficacia se non dannoso per le implicazioni sul piano logistico e organizzativo, l'avvio di massicce fasi di reclutamento mirate esclusivamente alla copertura rapida ed esaustiva delle nuove dotazioni organiche.

Per poter più realisticamente tracciare le linee di un percorso evolutivo che conduca gradualmente dalla situazione attuale a quella prevista a regime, le trasformazioni da attuare in termini di risorse umane devono essere analizzate operando una doppia lettura della struttura organizzativa secondo criteri sia di omogeneità funzionale che di distribuzione territoriale. Tale approccio sembra il più adatto per consentire valutazioni in merito alla reale possibilità di compensare, attraverso la mobilità interna del personale, gli squilibri più evidenti in termini di esuberi e carenze; al tempo stesso consente di poter trattare singolarmente alcuni comparti della 150

struttura dotati di propria fisionomia sul piano funzionale e strategico.

L'evoluzione in termini di risorse strumentali: il processo di informatizzazione Anche nel caso delle dotazioni strumentali di tipò informatico, occorre realisticamente tener conto che la realizzazione degli obiettivi non può che avvenire per fasi e che l'efficacia complessiva dei sistemi di supporto realizzati localmente nelle singole unità organizzative è fortemente dipendente dal livello di integrazione che fra di essi verrà conseguito. In tal senso si « può prevedere il raggiungimento completo degli obiettivi di massimo supporto all'espletamento delle funzioni del Ministero non prima di un decennio dall'avvio delle realizzazioni.

Tuttavia fin dalle prime fasi realizzative, possono realizzarsi risultati soddisfacenti operando innanzitutto secondo criteri quali: - avviare singole realizzazioni di tipo modulare e distribuito procedendo in fasi successive alla loro interconnessione secondo architetture più complesse; - procedere per obiettivi, identificando le aree funzionali in cui l'automazione risulta più urgente e dove in termini di fattibilità le soluzioni appaiono meno complesse. In altre parole dare la priorità alle realizzazioni che presentano le migliori caratteristiche sul piano costi efficacia; - concentrare i primi interventi a sup-

porto di attività di tipo ripetitivo e caratterizzate da notevole volume di lavoro. Tale criterio, oltre ad ovvi vantaggi sul piano pratico, consente di realizzare maggiori spazi e disponibilità di risorse umane per l'espletamento di funzioni strategiche e per facilitare le fasi transitorie di copertura parziale delle dotazioni organiche previste a regime; - introdurre in fase iniziale, in modo diffuso e secondo standards comuni, i supporti software per le attività di ufficio di tipo tradizionale (videoscrittura, foglio elettronico, rappresentazioni grafiche, etc.).

possono essere individuate e rimosse le cause di eventuali inefficienze o strozzature nello svolgimento delle funzioni; ed è sempre su questo piano che, in sintonia con il riassetto delle procedure, possono essere definite le specifiche degli interventi di informatizzazione da attuare. Una chiara visione degli aspetti procedurali connessi all'espletamento delle funzioni, richiesta, tra l'altro, anche in risposta al dettato della I. 24 1/90 di recente emanazione, deve essere pertanto conseguita preliminarmente o parallelamente all'attuazione concreta delle linee riorganizzative individuate.

Il riassetto sul piano procedurale

La programmazione degli interventi da condurre per l'adeguamento sul piano logistico della struttura organizzativa.

La nuova articolazione delle funzioni prevista dal disegno prospettico è stata definita sulla base di criteri di ottimalità il cui soddisfacimento è parso condizione necessaria per il perseguimento dell'obiettivo di espletamento efficace delle funzioni, con livelli elevati di produttività e riduzione dei costi associati.

La sola definizione dell'articolazione delle funzioni pur essendo fondamentale per l'orientamento dell'intero processo di riorganizzazione, non si può considerare sufficiente a garantire «nelle fasi attuative i livelli di efficacia auspicati. E infatti indispensabile compiere ulteriori approfondimenti in tal senso spostando il livello dell'analisi funzionale sul piano degli aspetti procedurali.

E infatti su questo piano che meglio

Nel programmare le fasi dei processo riorganizzativo, non possono essere ignorate problematiche, connesse agli aspetti logistici dell'organizzazione.

Tali aspetti non devono infatti essere sottovalutati, soprattutto nelle fasi iniziali, in quanto una cattiva risposta sul piano logistico della struttura può fàcilmente compromettere l'esito positivo di sforzi riorganizzativi di altra natura.

E importante 'affrontare tali problemi in una visione dinamica che consenta di prevedere l'evoluzione dell'am ministrazione sul piano delle esigenze e su quello delle risorse disponibili, programmando gli interventi realizzativi e manutentivi con il necessario anticipo.

151

La dinamica evolutiva delle esigenze di tipo logistico connesse alla riarticolazione delle funzione e alla progressiva copertura delle dotazioni organiche sarà infatti determinata da alcuni fattori, quali: - l'aumento, rispetto alle attuali presenze, dell'entità numerica del personale in carico all'amministrazione; - la diversa distribuzione del personale fra i vari uffici; - la diversa articolazione del personale sul piano professionale; - il previsto aumento del numero degli uffici a livello periferico (Uffici territoriali delle strutture decentrate); - l'avvento di strumentazioni di supporto di tipo informatico e le connesse esigenze di tipo impiantistico e strutturale; - l'esigenza di realizzare una efficiente rete di comunicazione per la trasmissione di informazioni fra la struttura centrale e le strutture decentrate e periferiche.

La riarticolazione del bilancio del Ministero Nella prospettiva di dar corso all'attuazione degli interventi organizzativi necessari alla realizzazione del disegno prospettico, appare strategico condurre un'analisi rivolta a verificare la rispondenza dell'attuale articolazione dei capitoli di spesa del bilancio del Ministero dei lavori pubblici in relazione alla nuova articolazione delle funzioni e, 152

comunque, nel rispetto del quadro normativo di riferimento.

Un'eventuale riarticolazione dovrebbe essere condotta con criteri di omogeneizzazione e finalizzata all'accrescimento della capacità di spesa del Ministero consentendo il recupero e la nuova finalizzazione di risorse disponibili nel corso degli esercizi finanziari ma non utilizzabili in pratica a causa di vincoli di natura amministrativa che rendono difficile il «travaso» di risorse fra capitoli diversi sia pure accomunati da finalità molto simili. Un'analisi di questo tipo dovrebbe tener conto, tra l'altro, dell'esperienza pregressa maturata nel corso degli esercizi finanziari precedenti valutando la «vitalità», intesa in termini di dotazioni finanziarie assegnate ed effettivo utilizzo delle stesse, manifestata nel tempo dai singoli capii toli di spesa.

Su un altro piano è invece fondamentale, considerata la lunghezza dei tempi tecnici di norma necessari, provvedere per tempo all'identificazione e alla quantificazione, sia pure di massima, delle risorse di cui sarà necessario disporre per far fronte agli oneri derivanti dalle fasi attuative del processo di riorganizzazione, per richiedere agli organi di governo competenti l'istituzione e l'iscrizione in bilancio di appositi capitoli di spesa. Particolare cura andrà posta nella definizione dell'.xoggetto» di spesa dei nuovi capitoli per consentire all'amministrazione la necessaria flessibilità e capacità di spesa per far fronte alle esigenze di varia natura, in termini

di acquisti e servizi necessari a conseguire, anche nelle fasi attuative intermedie, livelli di efficienza soddifacenti nell'assolvimento dei propri compiti istituzionali.

nee di intervento cui riferirsi durante lo sviluppo del percorso di trasformazione.

La programmazione delle attivit4ì da avviare per la progressiva copertura delle nuove dotazioni organiche

IL GOVERNO E IL CONTROLLO DEL PROCESSO DI TRASFORMAZIONE DELLA STRUTTURA ORGANIZZATIVA

La complessità e le dimensioni del processo riorganizzativo da attuare e la sua articolazione nei diversi livelli di intervento delineati nei paragrafi precedenti richiedono una forte azione di governo e controllo del processo di trasformazione da avviare in modo da garantire, in tutte le fasi realizzative, il miglior coordinamento degli interventi e l'impiego ottimale delle risorse economiche rese disponibili a tali fini.

E pertanto opportuno che tale azione venga esercitata a. livello centrale finalizzando e potenziando opportunamente in modo prioritario gli uffici cui, secondo l'articolazione funzionale proposta, sono demandati le funzioni e i compiti di organizzazione generale dei servizi. Tale scelta, cioè quella di rendere pienamente operativo il Ministero sul piano dell'organizzazione delle proprie strutture, costituisce di fatto il primo passo del processo di trasformazione da intraprendere e deve considerarsi al tempo stesso scelta strategica nei confronti dell'intero percorso da compiere. Nei paragrafi seguenti sono indicate sia pure in forma sintetica le possibili li-

Gli strumenti operativi ipotizzabili per attuare la necessaria evoluzione delle risorse umane orientata a garantire non solo la progressiva e rapida copertura totale delle nuove .dotazioni organiche, ma anche sufficienti livelli di copertura delle stesse per l'espletamento efficace delle funzioni fin dalle fasi iniziali, sono costituiti fondamentalmente: - dalla riqualificazione del personale presente, compatibilmente con i vincoli rappresentati dai requisiti di accesso all'inquadramento nei profili professionali richiesti; - dal reclutamento di nuovo personale; - dall'assunzione di personale . con contratto a termine; - da altre forme di convenzionamento con enti o società esterne all'amministrazione per la delega nelle fasi iniziali di particolari attività e servizi o per l'affiancamento al personale già in servizio di personale esterno con funzione di addestramento e formazione sul campo e al tempo stesso per l'avviamento di attività nuove rispetto a quelle tradizionali. .

Sul piano temporale, la riqualificazione del personale presente da attuarsi attraverso processi di formazione intercalati con lo svolgimento dei compiti d'uffi.:

.

153

cio, dovrebbe richiedere un arcò temporale relativamente contenuto e non superiore a 24 mesi. I tempi necessari per il reclutamento del personale sono prevedibilmente più lunghi; valutando il tempo medio di espletamento dei concorsi in circa due anni e considerando l'eventuale frazionamento del reclutamento in fasi successive, l'arco temporale richiesto è di circa 45 anni con i primi risultati dopo il primo biennio.

Il criterio da seguire nel delineare possibili linee evolutive a partire dalle attuali presenze può essere quello di utilizzare gli strumenti della riqualificazione e del reclutamento in modo da garantire fin dall'inizio una copertura uniforme, sia pure minima o non completa, dei diversi profili richiesti. A favoredi questa possibilità si pone la circostanza che molti profili professionali si caràtterizzano come una specializzazione, a parità di qualifica funzionale e di alcuni requisiti fondamentali d'accesso, di altri profili aventi caratteristiche più generiche; ne deriva che il personale già specializzato ha l'attitudine a svolgère,, sia pure in fase transitoria, compiti che gli erano propri prima dell'inquadramento nel nuovo profilo.

Tuttavia si deve rilevare che, pur essendo possibile attivare alcuni percorsi di mobilità da alcuni profili esistenti verso i nuovi profili introdotti, di fatto le. possibilità effettive di valorizzazione del personale esistente si riducono notevolmente se ci si limita a considerare

154

come situazione di partenza il solo inquadramento «formale» del personale stesso negli attuali profili. Possibilità e limiti del processo di riqualificazione possono essere definiti con sufficiente approssimazione solo attraverso la conoscenza e lo studio del potenziale realmente esistente in termini di risorse umane. Da quanto sopra accennato emerge l'utilità di avviare apposite analisi rivolte alla conoscenza delle effettive potenzialità esistenti in termini di risorse umane.

Tali analisi vanno avviate non solo quali indagini propedeutiche ai citati processi di riqualificazione ma anche nella prospettiva di conseguire una «gestione dinamica» di tutto il personale a regime programmando con il necessario anticipo le fasi di reclutamento necessarie a fronteggiare il naturale turn over del personale stesso.

Sarà pertanto necessario costituire con celerità le necessarie basi informative avviando una gestione di tipo matricolare di tutto il personale in servizio sia a livello centrale che decentrato o periferico. Tale realizzazione, oltre a consentire agevolazione nella gestione economica e amministrativa del personale in senso tradizionale, dovrà supportare le attività di programmazione del reclutamento e dei processi di riqualificazione consentendo lo studio delle risorse umane esistenti attraverso l'analisi di potenzialità e vincoli quali ad esempio: - l'effettivo livello culturale, conside-

-

rando con attenzione non solo i titoli in possesso del dipendente ed esibiti ai soli fini concorsuali ma anche eventuali titoli di livello superiore non richiesti per le attuali mansioni;

La programmazione delle attivitì necessane a realizzare i processi di informatizzazione

Si è già precedentemente accennato• a quanto siano fortemente interrelati gli - la distribuzione del personale secon- aspetti organizzativi relativi alla riartido il livello culturale e le fasce di età; colazione funzionale, alla ridetermina- la distribuzione del.personale in rela- zione degli organici e alla introduzione di supporti di tipo informatico. Pertanzione all'anzianità di servizio; to, così come in fase di definizione del - più in generale, il confronto fra i re- disegno prospettico si è tenuto conto di quisiti di accesso previsti per i profili tali legami, anche nelle fasi realizzative professionali delle nuove dotazioni or- ogni azione intrapresa non dovrà essere ganiche e i requisiti offerti o ragione- considerata singolarmente, ma provolmente conseguibili con processi di grammata valutandone l'effettivo imriqualificazione da parte del personale patto in relazione al contesto organizgià in servizio; zativo generale in evoluzione. Per tali - le attitudini e le aspirazioni dei di- motivi, e per altri di natura più marcapendenti all'inquadramento in nuovi tamente tecnica ed economica (garanprofili manifestate in esito ad apposite zie di standards comuni nelle realizzazioni, etc.), nel formulare la nuova artiindagini; colazione delle funzioni, si è prestata - la distribuzione del personale nelle attenzione ad assegnare localmente varie sedi di servizio e la disponibilità (cioè in ciascuna unità organizzativa) e riscontrate nei confronti del cambia- centralmente (presso uffici dedicati) mento di sede. funzioni di coordinamento e controllo Gli approfondimenti compiuti nel cor- dei processi di informatizzazione, eviso ditali analisi possono condurre, tra denziando, tra l'altro, i legami relaziol'altro, a meglio identificare particolari nali necessari da instaurare fra le singole unità organizzative centrali e decenrequisiti aggiuntivi da richiedere, all'atto del reclutamento, quali ulteriori ele- trate e gli appositi uffici della Direzione menti in base ai quali stabilire le gra- Generale degli Affari generali e del perduatorie di accesso sia per il personale sonale. di nuova assunzione che per quello In particolare nel delineare tali legami eventualmente reso disponibile da altre relazionali si è voluto garantire che le amministrazioni in attuazione delle di- future realizzazioni effettuate localsposizioni di legge in materia di mobili- mente vengano avviate con i requisiti necessari di interconnessione, intertà del personale.

155

scambio di dati e possibilità di, integrazione in architetture progressivamente più complesse. Ma nell'avviare i processi di informatizzazione sembra opportuno prevedere per tempo una lettura dei fabbisogni dell'intera struttura che sia rivolta ad evidenziare, spingendo l'analisi sul piano procedurale, le eventuali similitudini nelle problematiche da risolvere nei diversi uffici; questo al fine di realizzare le opportune economie evitando il dispendio di risorse e le inutili duplicazioni negli interventi e definendo nei modi più convenienti per l'amministrazione le intese con gli enti e le società incaricate' delle realizzazioni.

Da quanto sopra esposto emerge la necessità di costituire e rendere operativi in tempi contenuti gli uffici che a livello centrale dovranno coordinare e governare gli sviluppi delle iniziative da avviare per l'informatizzazione dell'intera struttura del Ministero. E urgente, infatti, avviare gli 'studi e le analisi per la definizione degli standard da adottare per le realizzazioni, considerando già in questa fase la struttura del Ministero non come un organismo chiuso bensì aperto all'interscambio informativo con l'esterno e all'integrazione, anche nello spirito dei recenti indirizzi forniti dal Ministero della funzione pubblica, con altri sistemi informativi rivolti allo studio delle problematiche territoriali.

Sul piano delle realizzazioni interne, considerando realisticamente che le risorse economiche disponibili possono essere inferiori a quelle richieste com156

plessivamente, è fondamentale condurre un'attenta programmazione degli interventi in funzione di obiettivi e strategie formulate, ad esempio, in termini di urgenza nel raggiungimento di soddisfacenti livelli di efficacia nell'espletamento di funzioni particolari. Tale ultima considerazione si riallacèia a quanto precedentemente richiamato sulle interrelazioni esistenti fra i diversi campi dell'intervento riorganizzativo; è necessario infatti realizzare, parallelamente agli interventi di supporto strumentale, anche il necessario contesto rappresentato dalle risorse umane e logistiche e dal riassetto delle procedure. Pare pertanto opportuno che alcuni uffici centrali possano dotarsi di strumenti atti a consentire il controllo del processo di trasformazione nei suoi vari aspetti evidenziando lo scostamento esistente fra la soluzione organizzativa finale e le diverse fasi realizzative intermedie. Tali strumenti, in grado di fornire informazioni sui livelli di efficacia conseguiti per le singole funzioni o procedure in relazione all'assetto organizzativo raggiunto, possono fornire utili indicazioni per orientare opportunamente gli investimenti in dotazioni strumentali e le fasi di reclutamento verso gli obiettivi individuati.

Il controllo il governo e l'ottimizzazione dei flussi procedurali all'interno dell'amminist razione.

Nei paragrafi precedenti si è fatto cen-

no alla necessità, in fase attuativa delle linee riorganizzative delineate, di spostare il livello dell'analisi funzionale sul piano delle procedure o dei procedimenti amministrativi. È necessario infatti pervenire alla conoscenza di un quadro completo dei flussi procedurali connessi all'espletamento delle attribuzioni e dei compiti dell'amministrazione attraverso fasi conoscitive che consentano di: - realizzare un «censimento» dei procedimenti amministrativi attribuiti all'amministrazione dal quadro formativo di riferimento e secondo la nuova articolazione delle funzioni; - identificare le eventuali similitudini esistenti fra procedimenti diversi alfine di studiarne le eventuali disfunzioni e di individuare soluzioni comuni per il superamentà dei problemi specifici; - disporre di un quadro aggiornato dei procedimenti amministrativi in essere e della loro segmentazione interna in funzioni o passi procedurali; - conoscere in modo aggiornato, per ciascun procedimento o passo procedurale, gli uffici e i funzionari responsabili e gli interlocutori istituzionali esterni all'amministrazione; - conoscere e studiare, alfine di ottimizzare i percorsi e i flussi procedurali, i tempi medi di espletamento dei singoli procedimenti amministrativi o segmenti intermedi di essi; - valutare, in funzione dell'efficienza riscontrata sul piano procedurale, l'effettiva efficacia conseguita nell'espleta-

mento delle funzioni riferibili ai procedimenti stessi.

Tale base conoscitiva, di cui deve essere previsto il costante aggiornamento, costituisce una condizione essenziale per l'avvio in modo organico dei processi di informatizzazione, evitando la disarticolazione degli interventi, individuando le aree di intervento prioritarie e le interdipendenze esistenti fra le varie attività o passi procedurali che concorrono al compimento dei procedimenti amministrativi. La conoscenza del quadro sopra citato può, inoltre, facilitare la risposta dell'intera struttura a nuove attribuzioni indotte dall'evoluzione del contesto di riferimento consentendone una valutazione dell'impatto sul piano operativo e agevolando il disegno delle modifiche organizzative da apportare.

L'avvio di attività in tale direzione, anch'esse centralizzate presso appositi uffici dedicati all'organizzazione dei servizi, oltre a concorrere al più efficace espletamento dei compiti istituzionali del Ministero, consentirebbe all'amministrazione di fornire costantemente risposta aggiornata e completa al dettato della 1. 241 del 1990 recante «Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi».

CONCLUSIONI

Quanto esposto nei paragrafi precedenti ha voluto evidenziare la complessità del percorso di trasformazione da av157

viare, l'articolazione del percorso secondo diverse linee di intervento fra loro ben distinte ma al tempo stesso strettamente interrelate. Tale esposizione, .e in particolare la parte riguardante la pianificazione temporale degli interventi, non deve essere comunque interpretata nel complesso come una semplice lista di problematiche teoriche a cui sia facoltativo contrapporre o meno le relative soluzioni. Infatti, oltre alla motivata convinzione che tali problematiche siano di S fatto reali, deve sussistere anche la consapevolezza della molteplicitì delle soluzioni offerte dal mercato e della notevole pressione che, in particolare in questi ultimi anni, aziende private erogatrici di beni o servizi esercitano sulle amministrazioni pubbliche per affermare le proprie soluzioni spesso concepite secondo ottiche ristrette e comunque nei limiti delle possibilità prestazionali dell'offerente.

In un certo senso si potrebbe affermare fin d'ora che per ciascuna delle problematiche individuate, prima o poi, anche senza invito da parte dell'amministrazione, il mercato cercherà di imporre le proprie soluzioni. Queste considerazioni devono ancora una volta richiamare l'attenzione sulla assoluta necessità che l'amministrazione, attraverso la presenza sempre più qualificata e incisiva della propria dirigenza, si metta in grado di •coordinare le diverse soluzioni proposte, valutandone la priorità, la coerenza e la validità in termini di costi-efficacia, e di governare in senso strategico, anziché subire, le proprie •

158

trasformazioni di natura riorganizzativa.

Un'ultima considerazione va fatta a proposito delle più volte citate forme di integrazione fra risorse pubbliche e private da attivare per il migliore espletamento di alcune funzioni. Tali forme di collaborazione devono essere infatti preventivamente studiate sia sul piano contrattuale che su quello del coordinamento tecnico, prevedendo forme innovative di gestione del contratto sul piano amministrativo; è infatti più volte sperimentato il rischio di compromettere il raggiungimento di obiettivi di snellimento e di efficacia nello svolgimento di alcune attività a causa di railentamenti o impedimenti indotti dalla «pesantezza» sul piano amministrativo della gestione del rapporto contrattuale con i partners esterni. In altri termini il rischio è quello di pervenire alla produzione «disordinata» di servizi con tempi lunghi e costi elevati; la soluzione, ancora una volta, si pone nella capacità dei dirigenti dell'amministrazione di organizzare, coordinare e governare strategicamente le risorse offerte dal mercato.

In conclusione, si vogliono richiamare in breve gli interventi che su fronti diversi debbono essere avviati con urgenza quali necessarie premesse dell'intero processo di trasformazione: - riarticolazione dei capitoli di spesa del bilancio del Ministero dei lavori pubblici in relazione: - alla nuova articolazione delle funzioni e all'attuale quadro normativo di riferimento;

- all'esperienze positive e negative dei passati esercizi finanziari in merito all'utilizzo delle somme stanziate; - all'esigenza di dar corso in tempi brevi all'attuazione dei necessari interventi di tipo organizzativo potendo fruire della necessaria flessibilità nell'impiego delle risorse finanziarie e agevolando la pianificazione degli investimenti necessari; - costituzione di una base informativa, da aggiornare costantemente, relativa al personale riguardo agli elementi, citati nei paragrafi precedenti, ritenuti fondamentali, per la pianificazione del reclutamento e della riqualificazione sia nelle fasi di avvio che in quelle a regime; - analisi dei procedimenti amministra-

tivi la cui responsabilità è attribuita completamente o in parte al Ministero dei lavori pubblici per procedere, in risposta alla 1. 241/90, non solo alla loro identificazione ma anche alla loro regolamentazione, alle azioni riorganizzative necessarie alla riduzione dei tempi di espletamento e a consentire il controllo del «ciclo di produzione)> degli atti amministrativi connessi ai procedimenti stessi; - formazione di alcune figure strategiche presso ciascuna unità organizzativa da conseguire riqualificando o specializzando personale scelto fra le attuali presenze nelle qualifiche più elevate, per governare le prime fasi del percorso di trasformazione.

159.

&mocrazia e díritto

trimestrale del centro di studi e di iniziative per la riforma dello stato

i anno XXXII, numero .1, gennaio-marzo 1992

Il «mondo nuovo» IL TEMA

Le sfide dell'interdipendenza Giuseppe Cotrurri La politica che cambia Fabio Giovannini La cultura della complessitì contro il governativismo mondiale Ernesto Balducci L'irrinunciabile cammino verso la comunità planetarie Luciano Canfora L'internazionalismo difficile Daniele Petrosino Naziona!ismi e neonazionalismi in Europa Pietro Barrera I diritti delle minoranz? nel crepuscolo degli stati nazionali Michela Nacci - Peppino Ortoleva « Insorgenze » o « rigurgiti »? Il nazionalismo fra destra e sinistra Renato Cristin Sentieri incrociati. Per una fenomenologia dell'interculturalirà LA QUESTIONE Politiche e strumenti Guglielmo Ragazzino La « spossionata » logica del capitale nell'ordine economico internazionale Luciana Castellina Gironi danteschi intorno alla Bundesbank Giuseppe Vacca Riflessi europei nel complotto di agosto Contro Gorbaciov Giorgio Nebbia Spaceship Earth Gianni Lanzinger Rio de Janeiro: per un nuovo diritto all'ambiente Marina Rossarsda Salute e ricerca scientifica: il ruolo deliOms •

ARGOMENTI L'Onu tra la guerra e la pace Relazioni e interventi presentati al Convegno della Fondazione internazionale Lelio Basso (Roma, 15-16 aprile 1991): Rigaux, Ferrajoli-Senese, La Valle, Gianformaggio, Chemillier-Gendreau, FaIk, Giardina, Conforti IL SAGGIO Daniele Archibugi L'utopia della pa-e perpetua

L. 18.000 CL 64-1469.0 ISSN 041•956

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I diritti dell'uomo cronache e battaglie

organo dell'unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo direttore Mario Lana EDITORIALE

Mario Lana SAGGI

Calamandrei, uomo Norberto Bobbio La casa comune europea tra utopia e realtà Francesco Casavola Il lungo cammino della cittadinanza europea Riccardo Monaco MINORANZE: GIORNALE A PIÙ VOCI

La disciplina internazionale per la tutela delle minoranze: traguardi recenti Francesco Capotorti Un progetto dell'ONU per le minoranze Fausto Pocar Minoranze linguistiche: riflessioni sul "modello" italiano Giorgio Recchia Un progetto di Convenzione europea per la tutela delle minoranze Claudio Zanghì INTERVISTE

Con il Presidente della Repubblica di Haiti S.E. Jean-Bertrand Aristide a cura di Mario Lana Con il Ministro degli Esteri Gianni De Michelis a cura di Mario Lana ATIUALITÀ

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* * * Haiti e i diritti dell'uomo Organizzazione degli Stati americani: Risoluzione dei ministri degli esteri a favore di Haiti Risoluzione n. A/461L. 8 dell'Assemblea generale dell'ONU su Haiti Executive order n. 12775 del 411011991 della Casa Bianca Protocollo tra il Presidente di Haiti Aristide e il primo Ministro Théodore Protocollo tra il Presidente Aristide e la Commissione parlamentare ad hoc

questelstRuzioni Sulla fine dell'URSS: deficit costituzionale e attrazione europea L'istituzione Governo: una riforma disapplicata di fronte all'integrazione europea Valerio Onida, Andrea Manzella, Carlo Chimenti, Piero Calandra, Maurizio Meloni, Vincenzo Spaziante, Cesare Pinelli, Alberto Capotosti, Carlo Mezzanotte, Antonio Baldassarre, Domenico Marchetta, Alessandro Pizzorusso, Mario Colacito, Ugo De Siervo, Giuseppre Cogliadro, Jan-Pierre Nioche -

Europa Sergio Ristuccia, Arturo Vancheri, Umberto Serafini, â&#x20AC;˘ Marina e Pierre Schneider Archivio media Federico Spantigati, Francesco D'Onofrio, Gregorio Arena, Lidia Menapace, Nino Cascino, Carlo Bandiera, Girolamo Caianiello, Sandro Roazzi, Biagio Celi, Piero Trupia, Italo Capizzi.

Taccuino

n. 87-88 1991

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- I dossiers, raccolgono articoli, monografie, dibattiti sui principali argomenti o temi di attualità che sono propri del settore pubblico. Le privatizzazioni in Italia, l'evoluzione delle democrazie occidentali negli ultimi 40 anni, l'»Istituzione Governo», la sanità e la spesa farmaceutica, l'amministrazione Europa, l'archivio media, le associazioni e le fondazioni, le televisioni, sono gli argomenti trattati nel corso del 1991.

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Il programma per il 1992.

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