Informe MEF del FONACIDE 2019_reAcción Paraguay [Borrador Final] by reAcción Paraguay

Quinto Informe

Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE

[Borrador Final]

Ciudad del Este 2019

Informe del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE Ciudad del Este 2019 Proyecto ParaguaYOite Por facilidad de lectura se optó por el uso del lenguaje en masculino en el desarrollo del contenido. Esto no implica que no se tengan en cuenta la perspectiva de género y la diversidad de la población adolescente y joven. El proyecto ParaguaYOite 2019 fue financiado por la Fundación Nacional para la Democracia (National Endowment for Democracy).

Autores: David Riveros García (ed.), Sofía Belén Pozzo Centurión, Irene Clementina Esquivel Hermosilla y Enrique Daniel Canteros Giménez.

Imagen de portada: Camila Esteche. Diagramación:

Rodrigo Paniagua.

reAcción Paraguay Diciembre de 2019.  Ciudad del Este, Paraguay. transparencia@reaccion.org.py www.reaccion.org.py

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Agradecimientos

Introducción

Enfoque

Impacto del monitoreo ciudadano en Ciudad del Este

Cinco veces más, en tres años

Comparando a Ciudad del Este con Asunción

La mejora en la inversión del FONACIDE en Ciudad del Este FONACIDE y sus orígenes

10 12

Distribución del FONACIDE

FONACIDE en poder de los gobiernos descentralizados

Ciudad del Este, municipio más beneficiado por el FONACIDE

Hallazgos del MEF 2019

Baja capacidad administrativa de la municipalidad para ejecutar recursos del FONACIDE.

Incumplimiento del listado de priorización

Administración Zacarías

Post Zacarias

Reiteradas obras en escuelas “mimadas”

Baja participación de la comunidad educativa en la microplanificación

Directivos no conocen sus puestos dentro del listado de priorización

Autoridades no brindan contratos de obras de infraestructura educativa a directivos

Baja capacidad administrativa para ejecutar recursos del FONACIDE

Consejo Distrital de Educación

Conformación del CME de Ciudad del Este

Funciones del Consejo Distrital de Educación

Recomendaciones

Municipalidad de Ciudad del Este

Junta Municipal de Ciudad del Este

Gobernación del Alto Paraná

Ministerio de Educación y Ciencias

Conclusión

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Agradecimientos Este informe no hubiera sido posible sin la participación y protagonismo de estudiantes secundarios y universitarios. Estas personas decidieron ser partícipes del proyecto ParaguaYOite 2018 y de la cuarta edición del MEF demostrando compromiso en la búsqueda de un Paraguay más transparente y con una mejor calidad educativa: -

Pykasu Gamarra Rodrigo Paniagua Regina Piñanez Alex Goiris Alejandro Leiva Ana Karajallo Camila Belén Esteche Carlos Sander Daniela Fariña Ema Castellano Emilce Sosa Freddy Escobar Frederyck Rodas Taizka Coronel Isaias Benitez Jazmin Villalba Jhoana Aquino

Josías Galeano Kiara Ferreira Layla Santacruz Marcelo Giménez Marco Rodrigues Martín Cardozo Matias Gallardo Micaela Gómez Milagros Estigarribia Orlando Torres Sofia Ozuna Esteche Valeria Urunaga Luján Fernández Marcos Sosa Marco Armoa Nelson López Katherine Cáceres

Marcelo Duarte Junior Sosa Luiz Brizuela Keila de Souza Denis Pereira Kelin Acosta Hernán Galeano Elvis Agüero Daisy Marin Tadeo Barreto Joseph Fernández Perla Quiroga Melissa Navarro Angeles Silvero Iván Cáceres Ilsia Arce Julio Fernández

Por último y no menos importante expresamos nuestro profundo agradecimiento por su especial contribución a quienes desde su misión ayudaron a lograr los objetivos del proyecto ParaguaYOite: -

Dr. Enrique Bravo Escobar Anca Matioc Dr. Juan Pane Estudiantes en Defensa del Patrimonio (EDELPA) Instituto de Derecho y Economía Ambiental (IDEA)

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Kuña Poty Richard Ferreira Andrés Colmán Gutiérrez Desirée Esquivel Alejandro Valdez Mariana Ladaga Sofía Masi

Introducción A 7 años de la creación del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE), con sus cerca de USD 90 millones anuales destinados a gobiernos descentralizados para el sector educativo1, aún no existe evaluación de los recursos y el Congreso Nacional desconoce formas de asegurar su correcta inversión. La corrupción ha hecho del fondo un instrumento para fines políticos no relacionados al bienestar común; el fondo nacional es desconocido inclusive por la comunidades educativas de las ciudades más importantes del Paraguay. Si una escuela recibe una obra con recursos del FONACIDE, éstos suponen que proviene de las autoridades de gobiernos descentralizados e inclusive del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC)2. En 5 años de trabajo disciplinado nuestra organización comunitaria anticorrupción, conformada por jóvenes profesionales de Ciudad del Este, logró lo que el gobierno nacional ni siquiera ha intentado: mejorar la inversión de los recursos del FONACIDE. Este logro sucedió durante la administración del Clan Zacarías, una de las más corruptas del país, por lo que nuestro orgullo es doble. Nuestra inversión sostenida en la investigación con un simultáneo enfoque en la formación de una comunidad capaz de exigir rendición de cuentas han sido claves. Hoy en Ciudad del Este muchas más escuelas y colegios necesitados reciben los beneficios que les corresponden, no porque una app se haya creado o porque datos se publicaron en la web, sino porque existe una comunidad ciudadana atenta, capacitada, disciplinada y persistente exigiendo constantemente rendición de cuentas, investigando y evaluando políticas públicas, y presentando propuestas de mejoras. Ningún otro municipio en el país cuenta con algo similar. El desafío ha sido grande pues monitorear el FONACIDE no es tarea fácil, especialmente para los estudiantes. Recién en el 2016 se promulgó la Ley 5.581/16 que incluye sanciones a autoridades a reponer con su propio patrimonio en casos de malversación del FONACIDE. Pero por burocracia y falencias del sistema de control, no se cumple. Nos hemos enfrentado a la falta de información; la escasa capacidad técnica local; la baja participación de la comunidad educativa; las deficiencias de las herramientas virtuales y portales de datos abiertos gubernamentales; y la cobertura mediática esporádica y superficial de los casos de malversación del FONACIDE. Todo esto ha limitado el control y posibilitado que los recursos sean malversados, convirtiéndose en elementos para el proselitismo, el clientelismo y el nepotismo. Las falencias siguen siendo muchas y la resistencia a la transparencia persiste. Este 2019, a los problemas habituales del fondo nacional se le suman las peculiaridades políticas padecidas en Ciudad del Este que afectaron la ejecución del FONACIDE. La crisis política en la ciudad empezó en octubre del 2018, cuando la Junta Municipal inició un pedido de intervención contra la administración del Clan Zacarías con más de 17 años de gobierno municipal. La solicitud contenía 15 puntos justificables para una intervención. Llamativamente, ninguno se relacionaba a la evidencia de corrupción del FONACIDE. En febrero de 2019, el informe de la Interventora de Ciudad del Este fue presentado al Ministerio del Interior. Esto culminó en la destitución de Sandra Mcleod de Zacarías. El mismo mes la Junta Municipal Ver https://datos.hacienda.gov.py/data/fonacide-transferencia. Cuestionarios del Monitoreo de Ejecución Física (MEF) del FONACIDE aplicados a estudiantes 2018. Ver https://www.reaccion.org.py/informe-mef-cde-2018/. 1 2

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designó a una Intendenta interina, quien ocupó la administración por tres meses hasta las elecciones realizadas en abril. El ex-concejal de Ciudad del Este, Miguel Prieto, fue el ganador de las elecciones y asumió en mayo. Desde entonces poco se ha hecho por y con el FONACIDE más allá de la reactivación del Consejo Municipal de Educación (CME), instancia hasta hoy informal y poco conocida. El CME es un espacio con mucho potencial para institucionalizar una mejor gobernanza de la identificación, priorización y asignación de los recursos del FONACIDE. Nuestra organización es miembro del CME en representación de la sociedad civil y presenció el proceso de microplanificación 2019. La documentación de esas reuniones nos permitió comprender aún mejor por qué el FONACIDE no suele llegar a quienes más necesitan. Hoy sabemos que va más allá de apellidos y clanes familiares e incluye la improvisación, la sed de protagonismo y los intereses político-partidarios de quienes ocupan espacios de decisión dentro y fuera de ese consejo. Trabajaremos para fortalecer este espacio que necesita mejor presencia de representantes de distintos sectores, capacitaciones integrales sobre el FONACIDE y participación activa de los líderes estudiantiles de nuestro municipio. El CME es una plataforma que esperamos el actual Intendente y quienquiera sea electo en 2020 tenga como su prioridad para mejorar la educación de nuestra ciudad. Nuestra organización, la única del país que desarrolló e implementó un mecanismo de auditoría social para el FONACIDE reconocida internacionalmente por su innovación, ha expuesto de manera sistemática y sostenida los casos de corrupción en Ciudad del Este. Desde 2015, las irregularidades cometidas por las gestiones municipales se encuentran documentadas en nuestros informes anuales de Monitoreo de Ejecución Física del (MEF) FONACIDE. En ese tiempo también desarrollamos propuestas de mejoras que podrían ser aplicadas en otros gobiernos locales. A puertas de las Elecciones Municipales 2020 pondremos a disposición de todo el país y sus más de 250 municipios nuestra metodología de monitoreo y materiales didácticos. Soñamos que nuestra contribución servirá a que otros grupos ciudadanos interesados en mejorar la educación, que es pilar de nuestro futuro desarrollo, también puedan aportar a un Paraguay en el que niños y niñas accedan a la educación que les permita alcanzar su máximo potencial. Ojalá el Congreso Nacional y el Ministerio de Educación y Ciencias noten lo que una organización de jóvenes ha logrado, que dejen de arrojar discursos desesperados al aire de que no se puede controlar la corrupción del FONACIDE. Se puede. Lo hicimos con jóvenes de 15 a 25 años. No necesitamos expertos internacionales. No cuesta una fortuna. Cuesta la disciplina, el compromiso y la rigurosidad que no hemos visto en ninguna autoridad pública hasta el momento, pero que vemos vibrar en ciertos jóvenes cuando tienen la seguridad de que su tiempo y sacrificio no se invierten en intereses mezquinos de sectores y colores. En el proceso se fortalecen comunidades y se promueven nuevos liderazgos. El riesgo y el costo existen sólo para los corruptos. Este es el desafío que los jóvenes de Ciudad del Este hacemos al Gobierno Nacional y a todo el país.

David Riveros García, MSc. Fundador y Director Ejecutivo

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Resumen Ejecutivo La acción cívica colectiva promovida por reAcción en Ciudad del Este ha reducido la corrupción y mejorado la inversión del FONACIDE. Una investigación presentada internacionalmente expuso los resultados del monitoreo sostenido por más de 3 años sumado a la promoción de información sobre el FONACIDE y la movilización de estudiantes secundarios y universitarios para exigir rendición de cuentas. El estudio comparó la ejecución del FONACIDE en Asunción y Ciudad del Este para el período 2015-2017. Se halló una considerable mejora con un incremento del 400% (5 veces más) en la inversión de recursos del FONACIDE en las escuelas y colegios con mayores necesidades de infraestructura del municipio esteño durante la Administración de Sandra McLeod de Zacarías. Este año no se ha realizado ninguna obra de infraestructura con recursos del FONACIDE en Ciudad del Este. La inestabilidad política a nivel nacional, también reflejada en la inestabilidad de la Junta Municipal de Ciudad del Este, afectó la ejecución del FONACIDE en 2019. Tambaleantes alianzas políticas fueron y vinieron mientras las necesidades del sector educativo fueron relegadas al segundo plano. La administración a cargo del Abg. Miguel Prieto perdió la oportunidad de iniciar su mandato invirtiendo recursos del FONACIDE en las escuelas más necesitadas del municipio. La municipalidad pudo modificar una lista de escuelas que no seguía el listado de priorización para asegurar que su primera licitación quebraba con las prácticas de la administración Zacarías. La licitación aprobada para obras en 14 instituciones educativas fue una herencia de la administración de Sandra McLeod. Históricamente, la Municipalidad de Ciudad del Este ha tenido baja capacidad administrativa para ejecutar recursos del FONACIDE. Esto contrasta con la realidad de un municipio que tiene más funcionarios de los que necesita, pero es incapaz de ejecutar la totalidad de sus recursos en concepto del FONACIDE. Este año el municipio llegó a su ejecución más baja, afectada entre otras cosas por la peculiaridad de la situación política y la herencia de incompetencia de la administración Zacarías. Con Gs. 92.393 millones, Ciudad del Este sigue siendo el municipio que ha recibido la mayor cantidad de recursos del FONACIDE en todo el país. La brecha con Asunción, que ocupa el segundo lugar, ha crecido y actualmente suma Gs. 35.368 millones de diferencia. A pesar de ostentar estos privilegios en términos materiales, la situación de infraestructura educativa en Ciudad del Este sigue siendo pésima. En el municipio todavía existen escuelas en peligro de derrumbe, goteras y estudiantes que que dan clases bajo árboles. A la fecha, el listado de priorización de instituciones educativas con mayores urgencias de infraestructura sigue siendo ignorado, mientras existen escuelas “mimadas” con reiteradas obras en varios años. En Ciudad del Este hay escuelas que ya han recibido 9 obras desde el 2013, pero otras no han visto mejoras en necesidades básicas como aulas y sanitarios desde la creación del fondo en 2012. La participación de la comunidad educativa en la identificación de necesidades y el monitoreo del FONACIDE sigue teniendo limitaciones de acceso a información. Directivos no conocen los puestos de sus instituciones en el listado de priorización. Estudiantes, padres y madres no saben que sus escuelas y colegios deberían recibir obras de infraestructura. Funcionarios municipales no brindan contratos de obras a directivos de escuelas y colegios beneficiados con obras. Página 6 de 35

Enfoque El ejercicio de auditoría social realizado sobre los recursos del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) asignados al Municipio de Ciudad del Este se aplicó al Top 5 del listado de priorización oficial para cuatro áreas de priorización (i.e. aulas, sanitarios, mobiliarios y otros espacios). Siguiendo ese criterio, 16 instituciones educativas fueron monitoreadas. El análisis se enfocó en el 50% de los recursos del FONACIDE transferidos a la Municipalidad de Ciudad del Este en el año 2019, que deben ser destinados a infraestructura en el sector educativo. Debido a la atípica coyuntura política que atravesó el municipio, el monitoreo solo contó con una etapa de visitas de campo que incluyó entrevistas a actores claves en el proceso de administración del FONACIDE. Las entrevistas se hicieron a través de cuestionarios estandarizados desarrollados por la organización desde el 20153 y una posterior supervisión desk-based de la inversión del fondo. El período de monitoreo fue de marzo a noviembre de 20194. El monitoreo tiene como fuentes principales de información los portales de datos abiertos del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC)5, el Ministerio de Hacienda (MH)6, la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)7 y el Portal Unificado de Acceso a la Información Pública8. En otras palabras, todos los datos aquí expuestos son oficiales, verificables y públicos. No obstante, la vinculación de los datos oficiales de instituciones públicas, por sí solos, no son suficientes para exponer adecuadamente la situación de la administración del FONACIDE. Por ese motivo nuestro monitoreo también genera datos a través de la implementación de los cuestionarios mencionados arriba. La primera etapa se desarrolló entre marzo y abril del corriente año. La supervisión desk-based se implementó entre abril y noviembre. La misma fue una verificación de portales gubernamentales y realización de solicitudes de acceso a la información pública. En la primera etapa, el monitoreo tuvo protagonismo de los estudiantes secundarios y universitarios que fueron voluntarios del proyecto. Esa etapa tuvo como objetivo documentar el nivel de acceso a la información y conocimiento de los beneficiarios del FONACIDE sobre el fondo. El objetivo de la supervisión fue verificar el proceder de las autoridades respecto al FONACIDE y chequear si las instituciones educativas priorizadas que fueron visitadas en la primera etapa recibirían obras de infraestructura, según lo que establecen los documentos oficiales y la legislación relacionada al FONACIDE.

El cuestionario estándar y los cuestionarios respondidos y escaneados del 2015-2019 pueden ser revisados en en el Anexo. Para mayor detalle del desarrollo y modificaciones del cuestionario ver pág. 11 al 13, https://www.reaccion.org.py/informe-mef-cde-2018/. 5 Ver datasets 1, 3 y 18, https://datos.mec.gov.py/. 6 Ver transferencias bancarias de FONACIDE, https://datos.hacienda.gov.py/. 7 Ver buscador de licitaciones y contratos, https://www.contrataciones.gov.py/datos. 8 Ver http://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal/. 4

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Impacto del monitoreo ciudadano en Ciudad del Este9 Cinco veces más, en tres años El ejercicio académico de evaluar impacto es complejo porque supone aislar el efecto de una o algunas variables de interés. Lograrlo implica un esfuerzo metodológico costoso y complejo. A veces, por falta de recursos, tiempo y datos esto puede llevar años. Se requiere paciencia y disciplina para que eventualmente sea posible que la evidencia sostenga o descarte más que una correlación para llegar a hablar de causalidad. Ese es el esfuerzo que el trabajo de reAcción viene haciendo desde 2015 al analizar y documentar anualmente la inversión del FONACIDE en Ciudad del Este. En este caso, los resultados de la investigación inician apuntando a que la inversión del FONACIDE ha mejorado notablemente en Ciudad del Este––reduciéndose su corrupción––gracias a la movilización ciudadana que resultó del trabajo de reAcción como intermediador entre datos abiertos educativos y de contrataciones públicas sumado a trabajo comunitario con estudiantes. Esto se tradujo en que más escuelas carenciadas del municipio (i.e. aquellas dentro del top 5 del listado de priorización) recibieron recursos del FONACIDE del 2015 al 2017. En un período de 3 años, la cantidad de esas escuelas carenciadas que recibieron obras se quintuplicó, esto es, aumentó en 400%. Pero, ¿cómo se puede suponer que este aumento sucede a causa del trabajo de reAcción? En ausencia de ensayos de control aleatorizados (RCTs), es lícito iniciar con una comparación entre similares, ver si los resultados difieren, y si difieren, investigar ¿por qué? Más investigaciones sobre el mismo tema que se alimenten de mayor cantidad de datos por períodos de tiempo más amplios irán construyendo el camino con evidencia para tener certeza de si los hallazgos de esta primera investigación se confirman. Los resultados iniciales son muy esperanzadores.

Comparando a Ciudad del Este con Asunción Para poder comparar se deben enmarcar límites. Así, mediante un muestreo intencional, el estudio de caso comparó la ejecución de los recursos de FONACIDE en dos gobiernos locales: Asunción y Ciudad del Este. Sólo estos municipios son comparables en términos de tamaño burocrático y cantidad masiva de recursos del FONACIDE recibidos y gestionados. Ambos ocupan los primeros puestos en cantidad de recursos transferidos por el FONACIDE. Los precedentes de la acción cívica colectiva centrada en FONACIDE y la proximidad a la sede del MEC se utilizaron como variables para explicar las posibles diferencias en los resultados. El período revisado fue de 2015 a 2017 para garantizar la disponibilidad de datos. Este plazo es ideal por varias razones. Primero, la Ley de Acceso a la Información Pública se promulgó en 2014 y entró en vigencia un año después. Segundo, 2015 fue un año electoral para más de 250 municipios en todo el país. Por lo tanto, este período minimiza las interrupciones en los procesos de adquisición relacionados con el cambio en las administraciones. Tercero, 2015 marca un año desde que el Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) Riveros García (2019), futuramente disponible en la Edición Especial del e-Journal of e-Democracy & Open Government (JeDEM) “Open Government: Inclusion, Impact, and Participation”. El resumen presentado en este espacio corresponde a la presentación hecha durante la Conferencia Académica de Gobierno Abierto 2019 en Ottawa, Canadá. 9

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y la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) presentaron sus herramientas virtuales y conjuntos de datos abiertos con el objetivo de intermediar la participación ciudadana para que se pueda monitorear y exigir rendición de cuentas sobre el FONACIDE. También se utilizaron datos de Google Analytics sobre la herramienta “Contralor FONACIDE” para comprender la procedencia y el tráfico de usuarios y se hicieron solicitudes formales de acceso a la información para buscar datos no disponibles. El análisis general se hizo utilizando datos abiertos del MEC, la DNCP y el Ministerio de Hacienda. Finalmente se revisaron los informes del Mecanismo de Revisión Independiente (IRM) de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) y del gobierno sobre los Planes de Acción Nacionales. Esto es necesario porque las herramientas basadas en datos abiertos (apps y portales) fueron desarrollados como compromisos del gobierno con AGA. Tabla 1. Comparativo entre los municipios de Ciudad del Este y Asunción. Características

Asunción

Ciudad del Este

Monto total recibido en concepto del FONACIDE (USD)

> USD 10,37 millones (2do. en el país)

> USD 12,04 millones (1ero. en el país)

Población

529.433 (La más poblada)

281.422 (2da. más poblada)

Ecosistema de Sociedad Civil

Concentra a las más establecidas, mejor equipadas y más sostenibles organizaciones de la sociedad civil del país

Sociedad civil naciente y frágil

Sociedad civil monitoreando el FONACIDE

Ninguna que haya publicado información

Una con informes anuales desde 2015

Medios de Comunicación

Tres periódicos de presencia nacional impresa y multimedia (ABC, UltimaHora, La Nación); medios alternativos online influyentes

Tres periódicos con presencia regional/local con débil presencia multimedia (Vanguardia, TnPress, La Jornada)

Acción cívica colectiva / frecuencia

Manifestaciones estudiantiles en 2016 lograron la firma de compromisos presidenciales para monitorear FONACIDE / frecuencia intermitente

Monitoreo de base de la inversión del FONACIDE basada en datos abiertos y solicitudes de información pública al municipio / frecuencia sostenida por más de 4 años

Proximidad de la sede del MEC

Sede del MEC

6 horas

Fuente: Riveros García (2019).

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Asunción tiene mayor capital social. Sin embargo, carece de cualquier organización de la sociedad civil (OSC) que monitoree la inversión del FONACIDE o grupos de ciudadanos que constantemente exigen rendición de cuentas sobre el fondo. Por el contrario, Ciudad del Este, aunque débil en su ecosistema de sociedad civil, tiene una OSC, reAcción, que ha publicado constantemente información sobre FONACIDE durante 4 años mientras promueve simultáneamente movilización ciudadana de estudiantes para exigir rendición de cuentas. Teniendo en cuenta que la sede del MEC tiene sus burócratas mejor capacitados, la distancia de Ciudad del Este a la capital también representa una diferencia en términos de capacidad institucional local para implementar y monitorear las políticas del MEC. En este escenario, es lícito sugerir que Asunción tiene mayor probabilidad de mejor inversión con recursos del FONACIDE, excepto por la acción cívica colectiva sostenida de Ciudad del Este que supervisa el fondo.

La mejora en la inversión del FONACIDE en Ciudad del Este El resultado de vincular datos disponibles en portales gubernamentales y contratos sorprende. Idealmente, el área azul en la Figura 1 debe superponerse totalmente al área color naranja, lo que significaría que todas las escuelas más necesitadas recibieron obras. La Municipalidad de Asunción tuvo menos intervenciones con recursos del FONACIDE en 3 años que la Municipalidad de Ciudad del Este solo en 2015. En ese tiempo, Asunción sólo usó FONACIDE para beneficiar a una escuela dentro del top 5 con inversión en infraestructura. Aunque es el segundo municipio con la mayor cantidad de fondos recibidos, su ejecución es pequeña. Figura 1. Obras con recursos del FONACIDE en Ciudad del Este y Asunción 2015-2017.

Por otro lado, Ciudad del Este aumentó constantemente la cantidad de escuelas beneficiadas por el FONACIDE. Notablemente, en Ciudad del Este el número de escuelas en el top 5 de la lista de priorización Página 10 de 35

que fueron beneficiadas también ha aumentado con el tiempo y casi coincide con el total de escuelas en ese ranking para el año 2017. Esto se refleja claramente en el incremento consecutivo del área azul en la Figura 1. Es decir, cada vez más escuelas en altos puestos de priorización recibieron recursos del FONACIDE. El aumento en el total de escuelas beneficiadas en Ciudad del Este (área gris) podría ser una explicación. Sin embargo, el número total de escuelas beneficiadas casi se duplicó de 2015 a 2017, mientras que el número de escuelas dentro del top 5 que se beneficiaron de los fondos aumentó en un factor de 5. Considerando que para Ciudad del Este el número total de escuelas en ese ranking casi no varió en ese período (i.e. la línea del área naranja tiene pendiente mínima), esto sugiere que el impacto proviene de la acción colectiva informada por datos abiertos liderada por reAcción en Ciudad del Este durante esos años. Consecuentemente, una explicación lógica es que la presión pública basada en la información promovida por la organización y su trabajo de base social pudo haber aumentado el costo político de inacción para la entonces administración de Sandra McLeod. La voluntad de la administración municipal de invertir donde corresponde en esos años pasa a segundo plano como se podrá ver más adelante en la Figura 7. Básicamente la administración municipal invirtió varias veces más en escuelas y colegios fuera del Top 20. Como toda investigación que apunta a la rigurosidad, la aquí resumida tiene limitaciones claras. Para poder clamar causalidad se necesitarían comparar más municipios por un período mayor de tiempo y con mayor número de variables de control. Dicho esfuerzo tomaría meses de compromiso y recursos ya que se deberían leer y cargar manualmente cientos de licitaciones y contratos para identificar las instituciones educativas beneficiadas y vincular sus posiciones de priorización. Los datos que posibilitaron esta investigación se deben en mayor parte al esfuerzo de los voluntarios de las iniciativas ParaguaYOite y AIGA, ambas de reAcción. Aún así, la evidencia disponible que fue analizada deja un mensaje bastante claro: La acción cívica colectiva sostenida, estratégica, legítima y basada en evidencia tiene el poder de mejorar la inversión del FONACIDE y reducir su corrupción siempre que conforme una comunidad activa que pueda perseguirla a largo plazo. No hay atajos. Este Quinto Informe es un trabajo que construye sobre los informes previos y varios años de sacrificio de esa comunidad. De cierta forma también es la prueba que el impacto positivo no viene fácil y que los cambios verdaderos toman tiempo, compromiso y disciplina.

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FONACIDE y sus orígenes Desde el 2012, Paraguay pasó de recibir USD 120 millones anualmente a USD 360 millones por la cesión de energía no utilizada de la Entidad Binacional Itaipú. El destino de esta ingente cantidad de dinero fue discutido desde años antes, presentándose variadas propuestas10. Mediante la articulación de activistas, estudiantes, políticos y periodistas, en el año 2012 se logró la creación del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE). El objetivo fijado fue el de “asignar en forma racional y eficiente los ingresos que Paraguay recibe en compensación por la cesión de la energía de Itaipú Binacional al Brasil”. Siete años después de su creación, el fondo sigue siendo en gran medida mal comprendido por la ciudadanía. Ni el Gobierno Nacional ni los gobiernos descentralizados han promovido espacios de capacitación sobre el FONACIDE. La mayoría de las noticias difundidas en los medios tradicionales de comunicación acerca del FONACIDE no se han enfocado en informar cómo monitorear los recursos para intentar asegurar su correcta inversión. Como resultado, solo un puñado de personas saben cómo este fondo nacional debe administrarse.

Distribución del FONACIDE Desde su creación se ha transferido más de Gs. 2,9 billones11 del FONACIDE12 a las gobernaciones departamentales y a las municipalidades. Pero esto sólo es una parte, la parte infame y siempre presente en la prensa. Pese a los años de existencia del fondo, la ciudadanía paraguaya aún cree que estos recursos deben invertirse únicamente en infraestructura educativa y almuerzo escolar, cuando además tiene otras áreas delimitadas para su uso13. El Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación, El Tesoro Nacional, el Fondo para la Salud son otros de los destinos creados para el FONACIDE (Figura 2).

Reacción Paraguay (2017). Informe de Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE, Ciudad del Este 2017, pág. 16 a 26. Ver en https://www.reaccion.org.py/informe-mef-cde-2018/. 11 Un billón equivale a un millón de millones, que se expresa por la unidad seguida de doce ceros. 12 Datos del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda desde el año 2012 a septiembre del año 2019. Ver dataset 9, https://datos.hacienda.gov.py/data. 13 En el 2019, a través de la Ley Nro. 6258/2019 del Presupuesto General de la Nación y su Decreto reglamentario Nro. 1256 la distribución de los recursos del FONACIDE fue modificada. Ver Art. 29 en http://digesto.senado.gov.py/ups/leyes/10556.pdf.

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Figura 2. Distribución del FONACIDE según Art. 29 del Decreto 1256/2019.

Cada una de esas áreas dispone de una reglamentación de administración independiente poco conocida por la ciudadanía y la prensa. Con el paso del tiempo, se han presentado varias propuestas de modificación de distribución del fondo. En 2019 incluso se ha propuesto brindar becas universitarias o garantizar transporte escolar con tales recursos14. No se han puesto en funcionamiento, sin embargo, mecanismos de control efectivos de los destinos ya existentes ni se han elaborado evaluaciones de su implementación. Mientras tanto, los medios de prensa y las autoridades se muestran más preocupados en involucrarse en repetitivas discusiones vacías sobre las ventajas y desventajas de mantener al FONACIDE como un recurso de administración descentralizada.

FONACIDE en poder de los gobiernos descentralizados Las gobernaciones y municipalidades reciben el 25% del FONACIDE cada año. Este dinero lo deben invertir en almuerzo escolar, infraestructura educativa y para el desarrollo (Figura 3). Esta distribución descentralizada de recursos se decidió sin previa experiencia exitosa de los gobiernos locales en la administración de siderales montos.

Honorable Cámara de Diputados del Paraguay, ver http://pla.diputados.gov.py/ww5/index.php/noticias/proyecto-plantea-que-fonacide-financie-becas-para-estudios-superiores?ccm_paging_p=167 y; “Repudian a Diputados por blanqueos a intendentes”, abc color, 28 de septiembre de 2019, https://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/2019/09/28/repudian-a-diputados-por-blanqueos-a-intendentes/. Revisado el 10 Nov. 2019.

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Figura 3. Distribución del 28,5% del FONACIDE.

La inversión de este 25% del FONACIDE debe regirse según los lineamientos establecidos en el Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC)15. En Ciudad del Este, la inversión municipal histórica del FONACIDE no respetó esos procedimientos. Estas irregularidades iniciales, reiteradas y evolutivamente novedosas en su potencial dañino fueron desechando la oportunidad de que la capital altoparanaense mejore sustancialmente la infraestructura de sus escuelas y colegios más carentes.

Ministerio de Educación y Ciencias (2014), pág. 32-34. Ver en https://www.mec.gov.py/cms_v2/adjuntos/10404. Revisado 10 Nov. 2019.

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Ciudad del Este, municipio más beneficiado por el FONACIDE Ciudad del Este lídera el ranking de los distritos más beneficiados con el FONACIDE. Hasta la fecha ha recibido Gs. 92.393 millones en concepto del fondo nacional, superando a Asunción por un margen de Gs. 35.368 millones. Además las inversiones de la Gobernación del Alto Paraná al municipio llegan a los Gs. 24.744 millones. Hernandarias, el segundo distrito más beneficiado con obras departamentales con el FONACIDE, recibió Gs. 4.398 millones, una inversión diez veces menor en comparación a Ciudad del Este (Figura 4). Figura 4. Ciudad del Este, municipio más beneficiado con el FONACIDE.

La capital Altoparanaense no parece cumplir con criterios que la hagan merecedora de la cantidad de recursos que ha recibido. No es la que tiene mayor cantidad de establecimientos escolares, no siempre es la que tiene la mayor cantidad de matriculaciones y tampoco tiene la mayor cantidad de instituciones educativas con infraestructura en estado de alerta16. De hecho, incluso para este año, Ciudad del Este no llega a ser la más necesitada en los factores mencionados (Figuras 5 y 6).

Reacción Paraguay (2018). Informe de Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE, Ciudad del Este 2018, pág. 24 - 29. Ver en https://www.reaccion.org.py/informe-mef-cde-2018/. Revisado 8 Nov. 2019.

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Figura 5. Comparación de establecimientos escolares y estudiantes matriculados en Ciudad del Este y Asunción 2019.

En vista de los datos, el criterio de asignar recursos de infraestructura a instituciones educativas en estado de alerta debería preponderar. Si así fuera, Ciudad del Este no debería recibir tantos recursos. Por ejemplo, municipios como Concepción y Coronel Oviedo deberían recibir más para atender esas urgencias (Figura 6).

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Figura 6. Municipios con mayor cantidad de instituciones educativas en estado de alerta.

Menor cantidad de establecimientos que la capital, comparativamente pocas instituciones educativas en estado de alerta y además ser el municipio más privilegiado con transferencias y obras, debería posicionar a Ciudad del Este en un posible ejemplo de infraestructura educativa del país. Lastimosamente no es el caso. Un año más, por motivos repetitivos y otros inusuales, Ciudad del Este pudo hacer más y mejor con los recursos que tuvo, pero no fue así.

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Hallazgos del MEF 2019 A 7 años de la creación del FONACIDE, la capital altoparanaense sigue teniendo instituciones educativas con goteras y forzadas a dar clases bajo árboles y carpas por salones en peligro de derrumbe17. A pesar de todo el beneficio que recibe Ciudad del Este, ser modelo de infraestructura está aún fuera del alcance de la ciudad por estos motivos: 1. Incumplimiento del listado de priorización. 2. Instituciones educativas con menos urgencias reciben reiteradas obras. 3. Baja participación de la comunidad educativa en el proceso de establecer cuáles son las necesidades de la institución. 4. Directivos no conocen los puestos de sus escuelas y colegios en el listado de priorización. 5. Funcionarios municipales no brindan contratos de obras de infraestructura educativa a directivos de escuelas y colegios beneficiados con obras. 6. Baja capacidad administrativa de la municipalidad para ejecutar recursos del FONACIDE.

Incumplimiento del listado de priorización a. Administración Zacarías Los recursos del FONACIDE son limitados y no hay capacidad presupuestaria para financiar todas las obras de infraestructura escolar necesarias en un municipio––inclusive con la riqueza de Ciudad del Este. Es por eso que las municipalidades, las gobernaciones y representantes locales específicos del MEC se reúnen para elaborar una lista de escuelas y colegios más carentes en orden de prioridad. Esto es conocido como Listado de Priorización y debe ser guía de los gobiernos descentralizados para las inversiones con recursos del FONACIDE18. La administración Zacarías no siguió el listado de priorización. Desde 2015, la gran mayoría de las obras realizadas por la Municipalidad de Ciudad del Este no fueron hechas considerando los primeros puestos del listado de priorización (Figura 7).

“Ante temor de derrumbe, alumnos dan clases al aire libre en Ciudad del Este”, Diario Última Hora, 23 de septiembre 2019, https://www.ultimahora.com/ante-temor-derrumbe-alumnos-dan-clases-al-aire-libre-ciudad-del-este-n2845389.html. Revisado 6 de Nov. 2019. 18 Para ejecución de los recursos del FONACIDE en las áreas de almuerzo escolar e infraestructura se implementa un mecanismo denominado “Proceso de Microplanificación de la Oferta Educativa” establecido por el MEC desde el 2014. Ver Ministerio de Educación y Ciencias (2014), pág. 32-34. https://www.mec.gov.py/cms_v2/adjuntos/10404. Revisado 9 Nov. 2019.

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Figura 7. Instituciones educativas beneficiadas con el FONACIDE por la Municipalidad de Ciudad del Este 2015 al 2018.

El progresivo crecimiento a través de los años de las primeras dos barras de la Figura 6 (más urgentes) es una indicación de que la inversión ha mejorado. Más escuelas con mayores necesidades recibieron recursos desde el 2015. Sin embargo, notar la cantidad total de obras de cada año––o simplemente fijarse en las dos barras de la derecha para cada año––transmiten un mensaje todavía contundente: se invierte mucho más en escuelas comparativamente menos necesitadas19.

b. Post Zacarias Los 17 años de administración del Clan Zacarías fortalecieron prácticas e instituciones negativas cuyos efectos se seguirán sintiendo por varios años más. La mala gestión de los recursos del FONACIDE es uno de esos efectos. A inicios del 2019, durante la administración de la Intendenta Interina Perla González de Cabral, se adjudicó el contrato de mobiliarios para beneficiar a 52 instituciones educativas; únicamente 3 de ellas se encontraban dentro del Top 5 de escuelas más necesitadas (Figura 8).

Un análisis más exhaustivo de nuestros datos podría demostrar en qué tipo de obras (aulas, sanitarios, etc.) se invirtió más. No obstante, eso iría más allá del alcance y enfoque del presente informe.

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Figura 8. Instituciones educativas beneficiadas con el FONACIDE por la Municipalidad de Ciudad del Este 2019.

Por la particularidad de la crisis política, de las cinco licitaciones publicadas por el municipio hasta noviembre 201920, solo se concretó una de mobiliarios y otra de almuerzo escolar, una se canceló y las otras dos––obras y almuerzo escolar para el 2020––siguen en proceso de ser adjudicadas. En menos de un año pasaron tres administraciones municipales con una inestable Junta Municipal. Sus prioridades no fueron las necesidades educativas y por eso se pasó un 2019 sin obras de infraestructura y que, además, de las que están en proceso de licitación, la que corresponde a obras no respeta los procesos del FONACIDE. La única licitación de obras con recursos del FONACIDE21 que sigue en proceso solo beneficia a 2 instituciones educativas dentro del top 5 (Tabla 2). Esta licitación acumuló un retraso de 1 año y 8 meses. De hecho, su pliego se origina en abril de 2018 durante la administración de Sandra McLeod de Zacarías y pasó por la breve administración de Perla de Cabral. La administración de Miguel Prieto la había cancelado supuestamente porque los costos no eran correctos y con la justificación de realizar un nuevo llamado con nuevas necesidades. Pero a pesar de las reiteradas advertencias realizadas22, al final la administración Prieto volvió a presentar a la Junta Municipal la misma lista de escuelas y con el mismo costo, el mismo pliego de bases y condiciones, hasta con la misma autorización del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) solicitada originalmente por la administración McLeod.

Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas. Licitaciones de la Municipalidad de Ciudad del Este con recursos del FONACIDE del 2019.Ver en https://www.contrataciones.gov.py/dato. Revisado el 23 de Noviembre de 2019. 21 Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas. Licitación ID Nro. 369643 de la Municipalidad de Ciudad del Este con recursos del FONACIDE del 2019. Ver en https://www.contrataciones.gov.py/datos, 22 “La Licitación McLeod-Cabral-Prieto”, reAcción Paraguay, 19 de noviembre de 2019, https://medium.com/reaccionpy/la-licitaci%C3%B3n-mcleod-cabral-prieto-ffd98b7272ab. Revisado 30 Nov. 2019.

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Tabla 2. Lista de 14 instituciones educativas a ser beneficiadas con su puesto en el listado de priorización 2019.

La omisión del listado de priorización, además de desobedecer el correcto proceso administrativo, trae consecuencias educativas como mantener las carencias de las comunidades que se encuentran en los puestos más altos del listado de priorización por un nuevo año. De 2015 a 2019, apenas 38 de 391 obras de infraestructura o adquisición de mobiliarios realizadas para instituciones educativas se asignaron a escuelas o colegios dentro del Top 5 de las más necesitadas (Figura 9). Figura 9. Obras de infraestructura o adquisición de mobiliarios con el FONACIDE por la Municipalidad de Ciudad del Este 2015 - 2019.

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Reiteradas obras en escuelas “mimadas” La municipalidad de Ciudad del Este asignó recursos en reiterados años a las mismas instituciones educativas lejos de ser las más necesitadas (Figura 10)23. Mientras, las escuelas más carentes no son atendidas siguiendo el listado que es co-creado por la propia municipalidad y el MEC. Figura 10. Instituciones educativas de Ciudad del Este con reiteradas obras.

Baja participación de la comunidad educativa en la microplanificación Pese a sus 11 años de antigüedad como política pública, la baja participación de la comunidad educativa (profesores, estudiantes, madres y padres) en el relevamiento de necesidades para este 2019, conocido como “proceso de microplanificación de la oferta educativa”, expone la falta de interés gubernamental en fomentar la participación ciudadana (Figura 11). No se puede monitorear lo que no se conoce o lo que no se comprende.

Para la Figura 10 se consideraron las instituciones educativas que recibieron recursos del FONACIDE y su posición en el Listado de Priorización en ese año superaba el puesto Nro. 10.

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Figura 11. Participación de la comunidad educativa en el proceso de microplanificación 2019.

La participación de la comunidad educativa es supuestamente alta según los directivos, considerando que 15 de 16 afirmaron que su comunidad educativa participó de la reunión de microplanificación. Sin embargo, al ser consultados por las actas que comprueban estas reuniones de participación, 3 de 16 dijeron no contar con esos documentos y 1 no sabía. Es decir, el nivel de participación no es comprobable formalmente debido a que no se puede acceder fácilmente a documentos que la avalen.

Directivos no conocen sus puestos dentro del listado de priorización Teóricamente, como mencionamos en párrafos anteriores, el listado de priorización debe ser guía para la correcta inversión del FONACIDE. Las escuelas en los puestos más altos deberían ser las primeras beneficiadas con obras. Es por eso que resulta importante que la comunidad educativa, especialmente directores, conozcan en qué puesto se encuentran dentro del “Listado de Priorización”. Es difícil que un directivo que debe ser beneficiado con el FONACIDE, pueda exigirlo si desconoce su proceso administrativo y el listado de priorización. La realidad es bastante desalentadora. De los 16 directivos entrevistados, 15 no supieron detallar su puesto en el listado de priorización. Apenas 1 director sabía su posición en 1 de las 5 áreas del listado (Figura 12).

Figura 12. Conocimiento de directivos sobre su posición en el listado de priorización 2019.

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Se comprobó que en años anteriores ningún ente gubernamental les informó sobre el puesto de priorización en el que se encuentra la institución educativa. Una alternativa para acceder al listado de priorización es ingresando en el portal de Datos Abiertos del MEC. Sin embargo, los directivos no conocen estas herramientas (Figura 13). El 87,5% de los directivos de las escuelas más necesitadas de Ciudad del Este desconocen las herramientas de Datos Abiertos de las que el gobierno nacional se ha jactado en varios eventos nacionales e internacionales. Se ha promocionado su existencia, pero el gobierno no se ha interesado en asegurar y promover su uso. Figura 13. Directivos desconocen herramientas basadas en Datos Abierta del MEC.

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Autoridades no brindan contratos de obras de infraestructura educativa a directivos Aunque en casi la totalidad de los casos los directivos no cuentan con contratos de obras, de las 16 escuelas visitadas 14 directivos mencionaron haber recibido obras de infraestructura realizadas en años anteriores con diferentes fuentes de recursos. En total se contabilizaron 30 obras (Figura 14). Figura 14. Obras realizadas en años anteriores para el Top 5 del listado de priorización 2019 que cuentan con contrato.

Sin contratos, es improbable que directivos, docentes, estudiantes, padres y madres puedan controlar cómo debe ser la obra, de dónde provienen los recursos, qué exactamente deben recibir, cuándo debería culminar la obra y cuánto será su costo.

Baja capacidad administrativa para ejecutar recursos del FONACIDE En años anteriores se ha comprobado la ineficiencia en la ejecución de los recursos del FONACIDE24. Estas iban desde reiteradas inversiones en escuelas que no son las más necesitadas, hasta destinar millones a escuelas sin datos en el MEC25. Pero la inoperancia de la administración destituida no se limitaba a su

Reacción Paraguay (2017), Informe de Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE, Ciudad del Este 2017, pág. 35-43. Ver en https://www.reaccion.org.py/informe-mef-cde-2017/. Revisado 24 Nov. 2019. 25 Ibid. pág. 49-50.

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ejecución, también presentaba deficiencias al invertir el fondo nacional, contando con siderales saldos anuales que, en promedio, desde el 2012 al 2018 han sido mayores a Gs. 4,5 millones26. Es decir, lo que otros municipios recibían como total anual para cubrir sus necesidades educativas, a Ciudad del Este le sobró cada año en todos esos años (Figura 15)27. Figura 15. Histórico de Ejecución del FONACIDE en Ciudad del Este desde el 2012 al 2019.

La administración pasada dió por alto las necesidades educativas, permitiéndose contar con siderales saldos del FONACIDE, que representaron en promedio el 56% del monto disponible en cada año (Figura 16). La municipalidad de Ciudad del Este históricamente no ha sido capaz de ejecutar más de 72%. El año 2019 fue el de menor ejecución.

Ibid. pág. 39. Para el cálculo de la ejecución del FONACIDE de la Figura 15 fueron considerados los contratos adjudicados por la Municipalidad de Ciudad del Este existentes en el Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas hasta el 23 de noviembre del 2019. No se tuvieron en cuenta las licitaciones con ID Nro. 368468 y 369643, por encontrarse todavía en proceso de adjudicación ni ninguna otra licitación que esté en proceso. 27

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Figura 16. Saldos del FONACIDE en Ciudad del Este desde el 2012 a 2019.

En el año 2019, la ejecución del FONACIDE en Ciudad del Este no fue distinta. La inestabilidad política que atravesó el municipio repercutió en la inversión del FONACIDE y sus procesos, atrasando transferencias, obras y dejando un saldo que ronda los Gs. 15 mil millones si solo se consideran las licitaciones ejecutadas, es decir, con contratos y concluidas. Si a este cálculo incluimos las licitaciones de almuerzo escolar y obras que se encuentran pendientes28, el municipio quedaría con un saldo de Gs. 5.881 millones (Figura 17). No se 28

Licitaciones Públicas Nacionales con ID Nro. 368468 y 369643 de almuerzo escolar y construcción de sanitarios y aulas respectivamente; además de la licitación de obras cuyo Pliego de Bases y Condiciones recientemente fue aprobado por la Junta Municipal de Ciudad del Este.

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puede comparar lógicamente la administración de un semestre con los casi 20 años del Clan Zacarias. Pero la falta de capacidad administrativa para la gestión y el desinterés hacia las sugerencias puntuales sobre la apropiada administración del FONACIDE de esta nueva administración, de nuevo repercute en altos recursos no ejecutados y en escuelas necesitadas que no recibirán obras este año. Figura 17. Ejecución del FONACIDE en Ciudad del Este 2019 incluyendo licitaciones pendientes.

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Consejo Distrital de Educación Al lector: En este informe nos referimos al Concejo Distrital de Educación (CDE) como Consejo Municipal de Educación (CME), considerando que también se mencionará al Consejo Departamental de Educación (CDE), de iguales siglas.

En años pasados la conformación del Consejo Municipal de Educación de Ciudad del Este ha sido un misterio. La administración municipal electa en mayo del 2019, publicitó la conformación del CME período 2019 como un proceso de renovación. Sin embargo, la reglamentación de este estamento sigue siendo ambigua. Aunque el CME no cuenta con una normativa clara29, la Carta Orgánica del MEC refiere que el Consejo Departamental de Educación debe promover la integración de Consejos Distritales de Educación30. La cartera educativa también informó que los Consejos Distritales bajan a nivel micro la misma organización de los Consejos Departamentales en las ciudades. El proyecto de creación de Consejos Distritales en Alto Paraná indica que los Consejos Distritales deben adoptar un reglamento interno y reunirse al menos una vez por mes durante el año escolar, pudiendo realizar reuniones extraordinarias según necesidad31.

Conformación del CME de Ciudad del Este El método de elección de los integrantes del CME tampoco ha resultado claro hasta ahora. Se han constatado incoherencias en cuanto a los documentos expuestos por el MEC y la Municipalidad de Ciudad del Este en contraste con la realidad de la instancia. Si el CME se modelara realmente como el Consejo Departamental, entonces debería incluir entre sus integrantes a al menos un representante de gremios estudiantiles, además de referentes de universidades e iglesias32. Esto no es así en la capital del Alto Paraná. En Ciudad del Este, el CME es una instancia que sólo aglutina a referentes de la municipalidad, supervisores de regiones educativas, una ONG, sector privado, representantes de docentes, padres y directores33. La participación de la municipalidad y su nivel de influencia es también cuestionable. El proyecto de creación de los consejos expresa que la Secretaría de Educación de la municipalidad es la que debe conformar la instancia. Pero en Ciudad del Este es el Director de Desarrollo Social de la Municipalidad quien conforma el consejo. Según el listado público de directores de la comuna, en Ciudad del Este no existe una Secretaría de Educación o jerarquía relacionada34.

Portal Unificado de Acceso a la Información. Ver Solicitudes de Acceso a la Información Pública 23021 “Documentación sobre Consejos Locales de Educación a Municipios” y 25274 “Quiero Saber CDE”en https://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal/#!/buscar_informacion#busqueda. 30 Ley Nº5749/2017 “Que Establece la Carta Orgánica del Ministerio de Educación y Ciencias”, Artículo 96:“Funciones del Consejo Departamental de Educación”, inciso “k”. 31 Ver proyecto de creación del Consejo Distrital de Educación en https://drive.google.com/drive/folders/1hm__2OZFF8qmFoJSIwUAxbMCYwqbOfo7?usp=sharing. 32 Ley Nº5749/2017 “Que Establece la Carta Orgánica del Ministerio de Educación y Ciencias”, Artículo 95:“Consejo Departamental de Educación”. 33 Portal Unificado de Acceso a la Información. Ver Solicitud de Acceso a la Información Pública 23037 “Actas y resoluciones del Consejo Local de Educación del municipio” en https://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal/#!/buscar_informacion#busqueda. 34 Municipalidad de Ciudad del Este. Ver “Listados de Directores”, http://www.mcde.gov.py/index.php/institucion/listados-de-director. Revisado el 10 Dic. 2019.

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Además, la resolución municipal de reconocimiento de la Comisión Directiva del Consejo Distrital de Educación35 considera que según las facultades determinadas en la Constitución Nacional no existen impedimentos para que la administración municipal reconozca el Consejo sin que por ello deba inmiscuirse en su control y funcionamiento, conforme también determina la Carta Orgánica Municipal. No obstante, el Consejo Distrital de Educación de Ciudad del Este es presidido de facto por funcionarios municipales. Es imposible que de tal manera el municipio no se inmiscuya tanto en su control como en su funcionamiento. En el 2019, las reuniones ordinarias mensuales durante el año escolar no se han realizado aunque debieron ser obligatorias36. Pese también a que varios de sus miembros han solicitado encuentros para atender a necesidades educativas, el presidente en ejercicio no las ha atendido. Esto genera un conflicto con lo expuesto en la resolución municipal, el proyecto de creación de Consejos Distritales en el 10º Departamento y la Carta Orgánica del MEC porque no se cumple con las indicaciones de funcionamiento plasmadas allí debido a la inacción de quienes presiden el consejo. Así se postergan necesidades educativas de la ciudad no únicamente relacionados al FONACIDE.

Funciones del Consejo Distrital de Educación Entre las funciones básicas del consejo se encuentran: (i) Elaborar planes educativos y proyectos para el distrito en consonancia con los planes nacionales, (ii) realizar evaluaciones de nivel académico, (iii) buscar nuevas formas de financiamiento a necesidades educativas y, (iv) “Analizar los fondos destinados a FONACIDE, detectar prioridades y necesidades, realizar recomendaciones y tomar decisiones”37. En el 2019, en Ciudad del Este, aparentemente la única tarea ejecutada fue la elaboración del listado de priorización para la inversión del FONACIDE en las áreas de infraestructura y almuerzo escolar. Por las características iniciales de apertura de este gobierno municipal, se pudo haber mejorado en esta tarea pero fue una oportunidad perdida. La priorización de necesidades es un proceso con imperantes necesidades de evaluación y mejoras a nivel nacional. Aunque el Manual de Microplanificación establezca ciertos criterios para ordenar a las escuelas según necesidades, estos son ambiguos. Sumados al solitario proceso de elaboración del formulario de requerimientos por los directores y el consenso realizado por los supervisores sin considerar aspectos técnicos, los resultados no reflejan apropiadamente la real necesidad educativa. De hecho, en el mejor de los casos––siguiendo la frase “se hace lo que se puede”––el resultado refleja estimaciones subjetivas de las necesidades de escuelas y colegios que luego se consensúan políticamente entre los primeros espacios de una lista de priorización, que finalmente suele ser ignorada por la administración municipal. Sería negligente apuntar a mejorar este proceso sin primero intentar implementarlo y seguirlo. reAcción ha ofrecido e implementado talleres de capacitación sobre el FONACIDE para miembros del consejo, quienes en su mayoría desconocían la legislación y el proceso administrativo del fondo. En el 2019 tuvo la oportunidad de mejorar la priorización de las escuelas que deben recibir FONACIDE, pero la irresponsable

Portal Unificado de Acceso a la Información. Ver Solicitud de Acceso a la Información Pública 23037 “Actas y resoluciones del Consejo Local de Educación del municipio” en https://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal/#!/buscar_informacion#busqueda. 36 Ibid. 37 Ver artículos 95 y 96 de la Carta Orgánica del MEC y proyecto de Creación de Consejos Distritales de Educación en Alto Paraná en https://drive.google.com/drive/folders/1hm__2OZFF8qmFoJSIwUAxbMCYwqbOfo7?usp=sharing.

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improvisación del presidente en ejercicio del Consejo, el Director de Desarrollo Social de la Municipalidad38, no lo permitió. El Consejo Distrital de Educación es un organismo con gran potencial para contribuir soluciones a las necesidades educativas más allá del FONACIDE. La representación adecuada, la periodicidad y constancia de sus reuniones y la creación de normativas precisas en el siguiente período son claves para la posterior elaboración de proyectos basados en evidencia que permitan una mejor inversión de los recursos. Esto tiene gran relevancia en la ciudad más beneficiada por el FONACIDE a nivel nacional.

“Invertir bien el FONACIDE requiere planificación no improvisación”, reAcción Paraguay, 30 de agosto de 2019, https://medium.com/@reaccionpy/invertir-bien-el-fonacide-requiere-planificaci%C3%B3n-no-improvisaci%C3%B3n-dc32c87925b7. Revisado 10 Dic. 2019.

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Recomendaciones Municipalidad de Ciudad del Este 1. Priorizar la institucionalización del Consejo Municipal de Educación atendiendo principios democráticos de representatividad de los sectores claves, con reglamentación clara y funcionamiento sostenido. 2. Apoyar la capacitación de los miembros del Consejo Municipal de Educación en cuanto a la legislación del FONACIDE, microplanificación de la oferta educativa, planificación e implementación de proyectos. 3. Promover la formación de más miembros de la comunidad educativa sobre el proceso administrativo del FONACIDE y sus mecanismos de control. 4. Promover las herramientas existentes de transparencia en las comunidades educativas para que éstas puedan tener la capacidad de monitorear las obras invertidas en sus establecimientos escolares. 5. Asignar recursos al Consejo Municipal de Educación para que éste pueda apoyar la solución de necesidades de urgencia educativa que surgen a lo largo del año. 6. Respetar la institucionalidad y los roles de los distintos actores del proceso de administración del FONACIDE, sin inmiscuirse donde no le corresponde y evitando sentar precedentes negativos de interacción con la sociedad civil y el sector privado. 7. Apoyar la consolidación de criterios claros de priorización basados en evidencia. 8. Invertir los recursos del FONACIDE para obras de infraestructura siguiendo el listado de priorización, asignando recursos a las instituciones educativas más necesitadas en términos de aulas, sanitarios, mobiliarios y otros espacios. 9. Facilitar todos los contratos de obras con recursos del FONACIDE en tiempo y forma en un apartado de su portal web, según lo establece la Ley 5581/16. 10. Proveer copia del contrato de obras a cada institución beneficiada con recursos del FONACIDE para que la comunidad educativa pueda participar del monitoreo de la obra realizada. 11. Capacitar a funcionarios públicos cuyas funciones se relacionen a la administración del FONACIDE para asegurar la transparencia y rendición de cuentas del fondo, además de su correcta inversión.

Junta Municipal de Ciudad del Este 1. Aprobar las obras de infraestructura educativa con recursos del FONACIDE dirigidas a las instituciones más carentes de la ciudad, siguiendo el listado de priorización oficial. 2. Cumplir con la Ley 4282/14 de Acceso Ciudadano a la Información Pública, transparentando proactivamente sus minutas, resoluciones, votaciones, decisiones y cualquier otro documento producido en el seno de la Junta para que la ciudadanía pueda controlar el proceso de asignación de recursos públicos a educación. 3. Asignar recursos propios al Consejo Municipal de Educación para que este pueda apoyar la identificación y solución de necesidades de infraestructura que surjan como consecuencia de situaciones peculiares. 4. Crear una “Comisión FONACIDE” con la capacidad para tratar temas relacionados al FONACIDE y facilitar información de manera constante a la ciudadanía. Página 32 de 35

Gobernación del Alto Paraná 1. Desconcentrar la considerable cantidad de recursos invertidos en Ciudad del Este para poder beneficiar a más distritos. 2. Transparentar criterios utilizados para asignar recursos a los distritos del departamento. 3. Seguir el criterio de cantidad de instituciones en estado de alerta para invertir los recursos del FONACIDE en otros distritos del departamento.

Ministerio de Educación y Ciencias 1. Actualizar la herramienta “Contralor FONACIDE” cuyos datos quedaron en el 2015 para todos los establecimientos educativos del país. Esta herramienta nunca tuvo posibilidad de funcionar por sus limitaciones de datos y la falta de interés del gobierno en invertir en mejoras. 2. Actualizar al 2019 y facilitar en formato filtrable los conjuntos de datos 18 al 22 del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Educación y Ciencias. Los costos técnicos actuales para analizar los datos son demasiado altos como para clamar que el portal promueve transparencia ciudadana. 3. Publicitar a través de medios de comunicación nacional, el inicio del período del proceso de microplanificación, invitando a la comunidad educativa (padres, madres, docentes y estudiantes) a acercarse a sus escuelas y colegios más cercanos para participar del establecimiento conjunto de las necesidades de sus instituciones educativas. 4. Realizar capacitaciones a la comunidad educativa en cuanto al proceso de microplanificación de la oferta educativa de manera a que los estamentos educativos puedan monitorear los recursos del FONACIDE destinado a sus escuelas y colegios. 5. Respetar su propio proceso de microplanificación, especialmente al momento de aprobar el listado de obras que reciben de los gobiernos descentralizados. 6. Evaluar el método de priorización de las instituciones educativas para la recepción de obras de modo a asegurar la inversión de recursos según urgencia real de necesidad. 7. Modificar el Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa, adaptándola a un contexto en el que existen Datos Abiertos Gubernamentales, vinculándola a su propio Portal de Datos Abiertos y estableciendo criterios específicos para la priorización de obras de infraestructura.

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Conclusión Todos los recursos que recibió Ciudad del Este del FONACIDE deberían verse proporcionalmente reflejados en una realidad educativa mucho mejor a la actual. Sin embargo, los recursos no se han administrado de forma correcta para beneficiar a la ciudadanía. Al no seguir el listado de prioridades elaborado para realizar obras con recursos del FONACIDE, las carencias educativas se mantienen y empeoran año tras año. En ese escenario, estudiantes y docentes deben buscar alternativas para continuar con el desarrollo de clases, muchas veces bajo árboles o carpas. Las visitas a las escuelas, conversaciones con estudiantes, padres, madres y docentes sumados al contraste con los datos abiertos gubernamentales evidencian que gran parte de la millonaria suma de dinero del FONACIDE no llegó a las escuelas más necesitadas. Hemos aplicado el Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE en Ciudad del Este desde el 2015, pero considerando las lagunas de la legislación y la inoperancia de las entidades contraloras es probable que irregularidades similares o peores a las halladas sucedan en otros municipios del país. Los errores cometidos por las administraciones municipales no cambian simplemente porque otra figura política tome la intendencia. De hecho, hay muchos más factores que inciden en mejorar la inversión del FONACIDE; cambiar a la máxima autoridad es sólo uno de ellos y quizás el menos importante. Mientras se repitan las mismas prácticas del mal manejo administrativo y no se insista en un monitoreo ciudadano constante, poco cambiará en la inversión del FONACIDE independientemente de quién sea electo. Haber incrementado la correcta inversión del FONACIDE en 400% durante una de las administraciones más corruptas en la ciudad más rica del país no es un logro menor. Este quinto informe expone irregularidades, propone soluciones y, con sus resultados, construye esperanza, la verdadera, la comunitaria. El impacto positivo del monitoreo del FONACIDE trabajando por más de 5 años con estudiantes secundarios y universitarios abre las puertas a vislumbrar un Paraguay que puede invertir mejor el FONACIDE gracias a la participación comprometida de su juventud. Fue por incrementar esa participación que, cuando el Gobierno Nacional apuntó a solucionar problemas de corrupción creando apps y publicando datos, nosotros invertimos con mayor certeza en fortalecer nuestra comunidad. Eso ha hecho y seguirá haciendo toda la diferencia. La educación es la esperanza de un futuro digno para quienes siempre han sido relegados a la pobreza y obligados a mendigar servicios públicos alabando a autoridades. Administrar el FONACIDE no es tarea fácil; requiere planificación y no puede improvisarse. Seguiremos trabajando para que las comunidades educativas más vulnerables perciban los recursos del FONACIDE que les corresponden, independiente de cual color o persona asuma la Intendencia Municipal de Ciudad del Este en 2020. Paraguay hoy cuenta con un mecanismo de monitoreo con 5 años de implementación cuyos resultados para incrementar la correcta inversión del FONACIDE han sido demostrados en el municipio menos esperado. Es tiempo #AHORApy de revivir la correcta inversión del FONACIDE como causa nacional promoviendo este monitoreo en todo el país.

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Anexo Se puede acceder a la documentación del informe a través del Código QR de Anexos o siguiendo este link: http://bit.ly/AnexoMEF2019.

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