4to Informe de Monitoreo de Ejecución Física 2018 del FONACIDE en Ciudad del Este

MONITOREO DEL FONACIDE EN CIUDAD DEL ESTE

2018 Cuarto Informe MEF

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Informe del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE Ciudad del Este 2018 Proyecto ParaguaYOite Por facilidad de lectura se optó por el uso del lenguaje en masculino en el desarrollo del contenido. Esto no implica que no se tengan en cuenta la perspectiva de género y la diversidad de la población adolescente y joven.

El proyecto ParaguaYOite 2018 fue financiado por la Fundación Nacional para la Democracia (National Endowment for Democracy).

Imagen de portada: Irene Esquivel Hermosilla.

Autores: David Riveros García (ed.), Sofía Belén Pozzo Centurión, Irene Esquivel Hermosilla y Daniel Canteros. reAcción Paraguay Noviembre de 2018.

Ciudad del Este, Paraguay. transparencia@reaccion.org.py www.reaccion.org.py

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Las ideas presentadas en este trabajo son propias de sus autores. El contenido de la obra no refleja necesariamente las opiniones de la Fundación Nacional para la Democracia, los miembros de su personal o su consejo directivo.

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ÍNDICE AGRADECIMIENTOS

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LISTA DE TABLAS Y FIGURAS INTRODUCCIÓN

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RESUMEN EJECUTIVO METODOLOGÍA

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1. EL FONACIDE Y SUS ORÍGENES

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A. Antecedentes históricos.

B. Enfoque de la investigación.

C. Proceso de administración del FONACIDE. D. Los mitos populares del FONACIDE.

2. LA RELEVANCIA DE CDE COMO CASO DE ESTUDIO

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A. Transferencias FONACIDE. B. Inversión de la gobernación.

C. Matriculados y establecimientos.

3. MEF FONACIDE

4. HISTORIAS ESPECIALES: ENTRE LA OSTENTACIÓN Y LA INEFICIENCIA

5. RECOMENDACIONES

6. CONCLUSIÓN

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A. ¿Por qué las escuelas más necesitadas no reciben FONACIDE? 1. No se respeta el listado de priorización.

2. Atrasos en la ejecución de obras.

3. El innecesario ahorro de saldos.

4. El faltante de los casi 1.200 millones.

5. Invisible Transparencia.

31 31 34 35 38 40

B. ¿Por qué el FONACIDE no beneficia a las escuelas más necesitadas?

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1. Del silencio a la omisión, el MEC no cumple con su rol.

2. Prensa necesita (in)formarse al comunicar.

3. Una Municipalidad que tergiversa información.

4. Desinformación que vulnera a la comunidad educativa.

5. La comunidad educativa no comprende el FONACIDE ni su administración.

6. Participación de la comunidad educativa sin firmas ni conocimiento.

7. Inoperancia que estanca la ya retrasada educación pública.

8. Escuálidos mecanismos de control.

9. Una intervención impostergable.

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7. ANEXO

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AGRADECIMIENTOS Este informe no hubiera sido posible sin la participación y protagonismo de estudiantes secundarios y universitarios. Estas personas decidieron ser partícipes del proyecto ParaguaYOite 2018 y de la cuarta edición del MEF demostrando compromiso en la búsqueda de un Paraguay más transparente y con una mejor calidad educativa: Daisy Marín

Patricia Fernández

Marcos Castellano

Rocio Bobadilla

Perla Quiroga

Orlando Torres

Ilsia Arce

Melissa Navarro

Layla Santacruz

Rocío Ramirez

Angeles Silvero

Keila de Souza

Fanny Casco

Camila Cardozo

Kelin Acosta

Emilce Sosa

Junior Sosa

Regina Piñanez

Josías Galeano

Cris Jara

Vidal Canteros

Luiz Brizuela

Marcos Sosa

Cynthia Meri

Gerardo Gimenez

Ruth Acosta

Iván Cáceres

Pykasu Gamarra

Daniela Fariña

Nelson López

Denis Pereira

Marco Armoa

Pedro Martinez

Hernán Galeano Por último y no menos importante expresamos nuestro profundo agradecimiento por su especial contribución a quienes desde su misión ayudaron a lograr los objetivos del proyecto ParaguaYOite: Enrique Bravo Escobar Familia Villanueva Melgarejo Fabián Balbuena Estudiantes en Defensa del Patrimonio (EDELPA) Aficionados a la Astronomía de Alto Paraná (AstroAP) Instituto de Derecho y Economía Ambiental (IDEA) Comité de Género de la Universidad Nacional del Este (UNE) Richard Ferreira Andrés Colmán Gutiérrez Cristina Guggiari y Nelson Gamarra

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LISTA DE TABLAS TABLA 1

Monitoreo de Ejecución Física (MEF) del FONACIDE del 2015 al 2018

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TABLA 2

Periodicidad establecida para la presentación de informes del FONACIDE

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LISTA DE FIGURAS FIGURA 1

Porcentaje de inversión del FONACIDE examinado

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FIGURA 2

Áreas de inversión del 25% del FONACIDE

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FIGURA 3

Municipios con mayores transferencias recibidas del FONACIDE 2012 - 2018

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FIGURA 4

CDE, el distrito privilegiado por el FONACIDE

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FIGURA 5

Comparación entre posibles criterios para transferir recursos del FONACIDE

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FIGURA 6

Priorización y ejecución de obras de infraestructura con recursos del FONACIDE en Ciudad del Este

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FIGURA 7

Instituciones educativas que recibieron reiteradas obras con recursos del FONACIDE entre 2014 y 2016

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FIGURA 8

Saldos del FONACIDE en CDE desde el 2014 a 2018

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FIGURA 9

Comparación de saldos en cuentas bancarias del FONACIDE de municipios 2012 - 2013

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FIGURA 10

Conocimiento de directivos sobre la existencia de portales de datos abiertos gubernamentales

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FIGURA 11

Conocimiento de directivos sobre su ubicación en el listado de priorización

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FIGURA 12

Histórico de participación de comisión de padres en la microplanificación

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FIGURA 13

Participación de ACEs en la Microplanificación

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FIGURA 14

Histórico de participación de estudiantes en la microplanificación

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FIGURA 15

Participación de estudiantes en la microplanificación 2018

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FIGURA 16

Empresas adjudicadas con recursos del FONACIDE desde el 2013 a julio del 2018

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FIGURA 17

Comparativo de la inversión de la Gobernación del Alto Paraná con FONACIDE

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INTRODUCCIÓN El concepto de transparencia suele confundirse como sinónimo de rendición de cuentas. La idea de un gobierno abierto suele promoverse en base a lo primero y afirmarse, irónicamente, en lo mismo. La rendición de cuentas, que incluye sanciones y combate la impunidad, queda relegada a esa posibilidad ensalzada en la retórica política; así se vende una concepción de que la transparencia automática e inevitablemente lleva a la rendición de cuentas. Una simple pero efectiva falacia.

La tecnología, gran huésped de nuestra fascinación colectiva y últimamente solución indiscutible contra la corrupción, permite a los gobiernos desviar la atención ciudadana. El enfoque se centra en las herramientas tecnológicas y su innovación. Los gobiernos claman que han desarrollado plataformas que empoderan la participación ciudadana, acercándose a la gente, escuchando sus sugerencias, respondiendo a sus críticas. En ese discurso, la transparencia a través de la tecnología se promueve como la facilitación de micrófonos para empoderar a la ciudadanía. Lo que no suele venir incluido son las conexiones que transforman críticas en más que ruido--o la existencia de una contraparte que las escuchará con atención para reaccionar en consecuencia.

Así los gobiernos asumen lo que les basta, independientemente de si sus herramientas de transparencia obtienen resultados. Asumen, por ejemplo, que la ciudadanía sabría de la existencia de esas herramientas (aunque su promoción sea mínima o inexistente); que si supiera, la ciudadanía tendría los conocimientos y capacidades para utilizarlas (aunque la evidencia sugiera carencia de recursos y capacidades); y, finalmente, que si la ciudadanía las utilizara, el gobierno tendría mecanismos listos para responder, sancionar y solucionar los problemas expuestos. Es decir, asumen equivocadamente que transparencia y rendición de cuentas son procesos directamente relacionados como aquel ingenuo que cree que entre gatear y correr no hay proceso intermedio necesario.

Ese es el caso de Paraguay, un gobierno aplaudido internacionalmente por sus reformas de transparencia que sigue sin sancionar irregularidades cuando su ciudadanía le presenta evidencias basadas en los datos oficiales. Ese es específicamente el caso del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE), para el cual se fomentó un nivel de transparencia sin precedentes, incluyendo herramientas tecnológicas inauditas.

Con casi USD 12 millones invertidos, Ciudad del Este es el municipio más beneficiado con los recursos del FONACIDE. Este es además el único municipio del país donde la administración del FONACIDE ha sido monitoreada desde la base social por 4 años consecutivos. Si se hubiera asumido que la transparencia equivalía a rendición de cuentas, no se hubieran encontrado tantas irregularidades administrativas. Por 4 años hemos detectado, documentado y expuesto prácticas indebidas en la administración de los recursos dicho fondo en Ciudad del Este, incluyendo la desaparición injustificada de sumas siderales. Por 4 años las hemos puesto a disposición de las autoridades públicas que deberían velar por su correcta inversión. Hasta hoy no se ha sancionado a los actores involucrados o mejorado los deficientes procesos apuntados.

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Este informe, el cuarto de su tipo, debería ser de interés nacional. Se refiere al complejo proceso administrativo de un fondo público descentralizado a cientos de gobiernos locales y las muchas deficiencias que lo plagan. Las irregularidades evidenciadas suceden en uno de los mayores municipios del país, uno que cuenta con recursos humanos y financieros comparativamente mayores a cualquier otro municipio. Entonces es seguro decir que podría estar sucediendo, en mayor o menor medida, también en la capital y en el resto del país.

Por la misma lógica, las soluciones y recomendaciones aquí expuestas, basadas en 4 años de trabajo, deberían poder aplicarse similarmente a todas esas administraciones municipales. Si es posible mejorar la correcta inversión del FONACIDE y evitar la discrecionalidad de su gasto en un municipio poco transparente como el de Ciudad del Este--y esto es posible--entonces también sería posible hacerlo en otros territorios de nuestra república.

Más allá de los varios tecnicismos que conjugan la laberíntica administración del FONACIDE; más allá de las soluciones prácticas y las no tanto, lo que importa es el futuro educativo que se está robando a una generación de jóvenes. Porque lo que sí podemos decir es que en Ciudad del Este desaparecieron fondos; se tergiversaron discursos; se invirtió con discrecionalidad y sin respetar procedimientos; no se benefició a las escuelas y colegios más necesitados; la ciudadanía ni siquiera sabía lo que significaba el acrónimo FONACIDE; y los padres, madres y estudiantes raras veces participaron para hacer suyo algo que por todos los medios se les arrebató, con total transparencia.

Varios años atrás, #AhoraPY fue el mensaje que aglutinó los sueños de blindar nuevos recursos provenientes de Itaipú Binacional para empezar a invertir cuantiosamente en la educación de nuestro país. Desde fines de 2012, aproximadamente USD 90 millones se distribuyeron anualmente a más de 250 municipalidades y 17 gobiernos departamentamentales. Desde 2014, el gobierno nos llenó los ojos de transparencia, aunque nunca escuchó nuestros gritos contra la impunidad.

Quizás es necesario volver a revivir ese mensaje aglomerador que articuló a periodistas, empresas y sociedad civil alrededor de la causa del desarrollo educativo de nuestro país. El nuevo Gobierno Nacional puede convertirse en impulsor de ese cambio de trayectoria. Los hallazgos de este informe y los que le precedieron pueden servir como contenido de resistencia, reforma y resiliencia, de lo posible más allá de lo probable. La comunidad educativa informada puede controlar el FONACIDE y reducir la corrupción de sus autoridades políticas. Volvamos al espíritu solidario y coordinado de #AhoraPY como causa nacional por la correcta inversión del FONACIDE, o nunca superaremos el trauma de saber lo que pudo ser y no fue, torturándonos con una realidad que no será... techos, sillas, pizarrones y aulas de nuestra siguiente generación.

Y entonces, habrá sido nuestra culpa.

David Riveros García Presidente y Fundador reAcción Paraguay

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RESUMEN EJECUTIVO La Municipalidad de Ciudad del Este no puede justificar el paradero de casi Gs. 1.200 millones (USD 200.000) de recursos del FONACIDE y solo la intervención del municipio podría aclarar su destino. La administración McLeod Zacarías demoró un año y medio en responder incompletamente la solicitud de extractos bancarios de la cuenta especial del FONACIDE, infringiendo la Ley 5282/14 “De Libre Acceso a la Información Pública”. Los datos proveídos a medias permitieron constatar un faltante de casi Gs. 1.200 millones entre lo recibido en 2012 y el saldo de apertura en el 2013. La Municipalidad confirmó en una respuesta oficial que no se realizaron obras con recursos del FONACIDE en 2012. Sin embargo, no facilitaron información sobre el destino de los Gs. 1.200 millones que desaparecieron de la cuenta especial del FONACIDE. A la fecha la Municipalidad no ha facilitado los extractos correspondientes al 2012 y ningún ente gubernamental ha sancionado el incumplimiento de la Ley 5282/14 o investigado el destino del millonario faltante.

La Municipalidad de Ciudad del Este demuestra incapacidad administrativa e incompetencia técnica en la administración del FONACIDE, forzando a escuelas carenciadas a autogestionar sus propias necesidades. Desde el 2012, la administración municipal ha sido incapaz de ejecutar la totalidad de recursos transferidos del FONACIDE. El monto anual de estos saldos superan el total transferido en un año a municipios vecinos. El ejecutivo municipal no sigue el listado de priorización del cual es co-creador junto con el MEC. Consecuentemente, los recursos del FONACIDE se invierten discrecionalmente sin tener como criterio administrativo el listado de priorización. De esta forma, el proceso de microplanificación se convierte en una inversión cuantiosa de tiempo y recursos que finalmente ni siquiera es utilizada con el fin para la que fue creada: “el uso eficiente y transparente de los recursos destinados al sector educativo”.

Desde el 2013, la Gobernación del Alto Paraná invirtió recursos del FONACIDE casi 10 veces más en Ciudad del Este que en cualquier otro distrito del departamento. Con cerca de Gs. 24.000 millones invertidos, Ciudad del Este es el distrito que mayor cantidad de recursos recibió de la administración departamental. Los distritos en segundo y tercer lugar recibieron en el mismo periodo un monto total que dista en más de Gs. 20.000 millones. Esto demuestra la concentración desproporcionada de inversión en la capital altoparanaense, aunque los criterios para justificar dichas transferencias sean desconocidos. Conjuntamente, la gobernación y el municipio esteño han invertido cerca de Gs. 92.000 millones en la capital del departamento.

En 2018, la Municipalidad de Ciudad del Este no recibió transferencias estimadas en Gs. 12.000 millones del FONACIDE por incumplir con la presentación de documentos al Ministerio de Hacienda. La actual evaluación únicamente financiera de la ejecución de recursos del FONACIDE es insuficiente y contraproducente al objetivo de mejorar infraestructura en las instituciones educativas más necesitadas.

La Municipalidad de Ciudad del Este suele enorgullecerse de su alta ejecución de recursos y de que sus rendiciones han sido presentadas a las instituciones correspondientes para su revisión. Sin embargo, la aprobación de estas rendiciones ignoran la evaluación de factores fundamentales como que los recursos ejecutados se hayan invertido en las instituciones priorizadas según el proceso de microplanificación en tiempo, forma y con la calidad de obras establecidas en los contratos. En 2018, el municipio ni siquiera pudo cumplir con la rendición de cuentas postergando por un año los recursos que urgen a varias escuelas y colegios.

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El nivel de participación ciudadana en las comunidades educativas de Ciudad del Este está relacionada al inapropiado cumplimiento del proceso de microplanificación del MEC. Los directivos de instituciones educativas no siguen el Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa; éstos directivos raras veces convocan a las comisiones de padres y a los centros de estudiantes o consejos de delegados para establecer conjuntamente las necesidades de infraestructura de la institución educativa. Esto resulta en el desconocimiento de la comunidad educativa sobre los plazos, condiciones y procesos establecidos para recibir recursos del FONACIDE. Así se pierde la oportunidad de que la comunidad educativa se organice para: (i) exigir los recursos para las obras que solicitó y (ii) ser capaz de monitorear el uso de esos recursos.

A 6 años de su creación, el FONACIDE sigue siendo poco comprendido y mal administrado en el Municipio de Ciudad del Este. Desde el 2012, el municipio ha recibido Gs. 66.215 millones del FONACIDE, convirtiéndolo en el mayor beneficiario del fondo a nivel nacional. La administración del FONACIDE por el ejecutivo municipal de Ciudad del Este es consistente en sus desviaciones de las leyes, resoluciones y guías establecidas por instituciones competentes como el MEC. En los últimos 4 años ni el Gobierno Nacional a través del MEC ni el gobierno local han tomado medidas básicas para solucionar los problemas evidenciados en la administración del FONACIDE en Ciudad del Este.

El libre acceso ciudadano a información sobre el FONACIDE no se cumple a pesar de la existencia de la Ley 5282/14. La Municipalidad de Ciudad del Este incumple con la Ley 5282/14, ignora solicitudes de información relacionadas al FONACIDE y no sigue lo establecido en la Ley 5581/16. El MEC no mantiene actualizadas sus herramientas basadas en datos abiertos, dificultando el rápido acceso y análisis de información que facilite el monitoreo ciudadano de los recursos. Asimismo, las autoridades educativas locales frecuentemente se resisten a proveer información sobre la implementación del proceso de microplanificación de la oferta educativa y de las obras con recursos del FONACIDE. El MEC demuestra debilidad institucional e incapacidad técnica para transmitir información básica sobre el FONACIDE y monitorear el correcto cumplimiento de sus procesos internos. El proceso de priorización, interno al proceso de microplanificación, no cuenta con criterios transparentes y objetivos. El MEC es incapaz de transmitir a cada institución educativa su posición anual en el listado oficial de priorización. Los directivos de instituciones educativas desconocen su posición de priorización, incluso si fueran de alta prioridad. El MEC también aprueba la ejecución de obras con recursos del FONACIDE sin revisar la ubicación de esas instituciones en el listado de priorización. En Ciudad del Este, se han realizado más obras con recursos del FONACIDE en instituciones fuera del top 5 de prioridad, todas ellas autorizadas por el MEC.

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Las herramientas gubernamentales de transparencia del FONACIDE son desconocidas, defectuosas, desactualizadas y necesitan incorporar mejoras. El Contralor FONACIDE (aplicación web) presenta errores de carga de datos, factor que lo desacredita como fuente confiable para la realización de monitoreo del FONACIDE1. Las instituciones educativas más necesitadas, para las cuales el FONACIDE fue asignado, no saben de la existencia de las herramientas de transparencia. En consecuencia, la comunidad educativa de estas instituciones no puede organizarse para exigir los recursos que les corresponden. El correcto funcionamiento de las herramientas reduciría el costo de acceso a la información y participación ciudadana, además de reducir el tiempo necesario para el monitoreo del FONACIDE. Existen considerables limitaciones que dificultan el acceso oportuno a información que permita monitorear contrataciones públicas con recursos del FONACIDE. La DNCP depende de que las administraciones municipales faciliten los documentos relacionados a contrataciones para que estos se disponibilicen en el portal de datos abiertos. Entonces esta información extemporáneamente accesible imposibilita protestar el proceso o asegurar que las inversiones se realicen en las instituciones educativas más necesitadas. Las municipalidades tampoco aclaran en sus contratos si los recursos proceden de saldos del FONACIDE de años anteriores. Esta situación se agrava cuando incluso los directores o las comisiones de padres no cuentan con el contrato de obras que se están realizando en sus escuelas o colegios.

Desde el 2015 ninguna institución gubernamental ha tomado medidas para solucionar los casos de mala administración del FONACIDE documentados y compartidos con instituciones públicas competentes. Intercambios directos entre reAcción Paraguay y el Ministerio de Educación, así como la facilitación de evidencia sobre irregularidades a la Dirección de Planificación del MEC no han sido atendidos ni investigados. La Municipalidad de Ciudad del Este ha optado por descalificar la evidencia presentada por reAcción Paraguay acusándola de falsa, incluso cuando las fuentes provienen de instituciones del Gobierno Nacional. Cuatro años de monitoreo documentado de la administración de los recursos del FONACIDE sugieren que la retórica gubernamental de transparencia no va de la mano de las acciones para combatir la impunidad y la corrupción cuando éstas son evidenciadas.

1. Nuestra organización no utiliza al Contralor del FONACIDE como fuente de datos para auditoría social.

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La inocencia es siempre indiscreta y por eso mismo mås reveladora porque dice la verdad sin saber que la dice�

Augusto Roa Bastos 11

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

METODOLOGÍA El ejercicio de auditoría social realizado sobre los recursos asignados al Municipio de Ciudad del Este por el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) se aplicó a 15 instituciones educativas. El monitoreo se limitó al Top 5 del listado de priorización oficial para cada una de las cuatro áreas de priorización (i.e. aulas, sanitarios, mobiliarios y otros espacios). El análisis se enfoca en el 50% de los recursos del FONACIDE transferidos a la Municipalidad de Ciudad del Este en el año 2018 que deben ser destinados a infraestructura en el sector educativo. El monitoreo contó con dos etapas de visitas de campo que incluyen entrevistas a actores claves en el proceso de administración del FONACIDE a través del uso de cuestionarios estandarizados desarrollados por la organización1. El período de monitoreo fue de febrero a septiembre de 2018.

El cuestionario aplicado fue desarrollado a finales de 2014 luego de 8 meses de trabajo con estudiantes, padres y profesores de instituciones educativas en Ciudad del Este. Su primera implementación se realizó en 2015 para el primer MEF. El orden de las preguntas es estratégico tanto para que la información obtenida sea cuantificable, como para minimizar posibles respuestas falsas y verificar la coherencia de las mismas. Reconocemos que debido a la implementación de este cuestionario en años anteriores, las respuestas actuales podrían haber sido afectadas en sentido positivo. Esto implica que cuestionamientos relacionados a conocimiento de procesos o fuentes de información, así como reportes de participación, podrían tener más respuestas positivas de las que existirían si el presente proyecto no se encontrara en su cuarta iteración en la misma ciudad.

La implementación de este mecanismo de monitoreo desde la base social desarrollado por nuestra organización apunta a suplir las carencias y los límites presentes en el monitoreo de ejecución financiera del FONACIDE, actualmente única métrica de control de uso del fondo nacional. Nuestro ejercicio de auditoría social va más allá de controlar la cantidad de recursos ejecutados en vista a los montos recibidos e incorpora aspectos imprescindibles mencionados en la legislación que regula el FONACIDE, entre ellos:

nes educativas para la inversión de recursos del FONACIDE. d. Cumplimiento de los contratos de obras y empresas adjudicadas. e. Posibles casos de nepotismo en la adjudicación de recursos del FONACIDE. f. Existencia y participación de organizaciones en la comunidad educativa.

Con el objetivo de fortalecer el capital social a nivel local, la realización del MEF precisa la captación y capacitación de jóvenes voluntarios que sean estudiantes secundarios y universitarios, quienes se dividen en dos grupos, respectivamente. El grupo de recolección de datos lo integran estudiantes secundarios beneficiarios de nuestro proyecto ParaguaYOite y el equipo de análisis de datos es integrado por los universitarios miembros de nuestra iniciativa Alianza Impulsora de Gobierno Abierto (AIGA). Ambos grupos son capacitados para poder desarrollar sus tareas2.

El 2018 es el cuarto año de implementación del MEF. La metodología ha sido mejorada luego de cada una de sus iteraciones. En los años 2015 y 2016, la metodología se implementaba en una única fase en los meses finales del año lectivo.

En 2015 el monitoreo se enfocaba en el Top 15 de instituciones priorizadas para el área de aulas. En 2016 se trabajó con el Top 5 de tres áreas de priorización (i.e. aulas, sanitarios y otros espacios). Solo desde el 2017 se ha podido llegar al monitoreo de todas las áreas de priorización en infraestructura para el Top 5 de instituciones priorizadas (Tabla 1)3. En consecuencia, la diferencia en la metodología aplicada para cada año será precisada según sea necesario para justificar aspectos y datos comparables en los tres años de monitoreo4.

a. Adecuada implementación del proceso de Microplanificación de la Oferta Educativa. b. Conocimiento de las herramientas tecnológicas gubernamentales desarrolladas para transparentar el FONACIDE. c. Utilización del listado oficial de priorización de institucio1. Las dos versiones del cuestionario estándar pueden ser revisadas en el Anexo I. Los cuestionarios respondidos y escaneados del 2015-2018 pueden ser revisados en el Anexo II y el resumen de respuestas en el mismo período están disponibles en la misma carpeta.

2. Las condiciones de participación para los voluntarios incluye, entre otras cosas, participar de los talleres de capacitación, mantenerse activos a lo largo del proyecto, no militar en ningún partido político ni hacer proselitismo a algún candidato político. El incumplimiento de estos requerimientos resulta en la desvinculación del voluntario.

3. El proceso de priorización supone situaciones en las que una misma institución educativa puede estar, al mismo tiempo, en altos puestos de prioridad para más de un área de priorización.

4. Ver Anexo III para acceder a lista de las instituciones educativas monitoreadas desde el 2015 al 2018.

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Tabla 1. Monitoreo de Ejecución Física (MEF) del FONACIDE del 2015 al 2018.

AÑO

ÁREAS MONITOREADAS

LISTADO DE PRIORIZACIÓN

CANT. INSTITUCIONES MONITOREADAS

2015

Aulas

Top 15

12

2016

Aulas, sanitarios y otros espacios

Top 5

10

2017

Aulas, sanitarios, otros espacios y mobiliarios o equipamientos

Top 5

13

2018

Aulas, sanitarios, otros espacios y mobiliarios o equipamientos

Top 5

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El monitoreo tiene como fuentes principales de información los portales de datos abiertos del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC)1, el Ministerio de Hacienda2 y la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)3. También se utilizó el Portal Unificado de Información Pública4 debido a información insuficiente y no actualizada en ciertos portales de datos abiertos. En otras palabras, todos los datos aquí expuestos son oficiales, verificables y públicos.

No obstante, la vinculación de los datos oficiales de instituciones públicas, por sí solos, no son suficientes para exponer adecuadamente la situación de la administración del FONACIDE. Por ese motivo nuestro monitoreo también genera datos a través de la implementación de cuestionarios en dos etapas.

La primera etapa se desarrolló a inicios del año académico, entre febrero y marzo del corriente año. La segunda etapa se implementó entre agosto y septiembre. En ambos casos el monitoreo tuvo protagonismo de los estudiantes secundarios y universitarios que fueron voluntarios del proyecto.

La primera etapa tuvo como objetivo documentar el nivel de acceso a la información y conocimiento de los beneficiarios del FONACIDE sobre el fondo. A su vez, el objetivo de la segunda etapa fue verificar si las instituciones educativas priorizadas que fueron visitadas en la primera etapa recibieron proyectos de infraestructura, según lo que establecen los documentos oficiales y la legislación relacionada al FONACIDE.

nificación. También se entrevista a estudiantes en las instituciones educativas en las que sea posible y corresponda. Las respuestas de ambos actores son voluntarias y, en el caso de la Dirección de la escuela o colegio, se documentan a través de un formulario firmado. Es decir, además de los datos abiertos gubernamentales, los datos generados por el monitoreo de base social también son verificables.

Los cuestionarios completados son digitalizados y las respuestas se convierten a un formato compatible5 que permita su vinculación con los datos abiertos gubernamentales para realizar visualizaciones y documentar irregularidades. De este modo, el ejercicio de monitoreo contribuye en la generación de datos y actúa como potenciador del capital social local al mismo tiempo de servir como infomediario en la transmisión simplificada de información sobre un proceso administrativo de alta complejidad.

En ambas etapas se entrevista a la persona al frente de la Dirección General de la institución educativa debido a su protagonismo vinculante en el proceso de administración del FONACIDE, particularmente en el proceso de micropla1. Ver datasets 1, 3 y 18, https://datos.mec.gov.py/.

2. Ver transferencias bancarias de FONACIDE, https://datos.hacienda.gov.py/.

3. Ver buscador de licitaciones y contratos, https://www.contrataciones.gov.py/datos.

4. Ver http://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal/.

5. Se utiliza el formato “Comma Separated Values” (.csv).

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1

EL FONACIDE Y SUS ORÍGENES

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

¿DE DÓNDE PROVIENEN LOS RECURSOS DEL FONACIDE? La ley que crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) fue promulgada en el 2012. Desde entonces los medios de prensa más importantes del país han expuesto varios hechos de corrupción en el manejo del fondo nacional. Pero a 6 años de su creación, se sigue desconociendo lo que el fondo representa. Por ejemplo:

Para mí, el FONACIDE, surge de la Municipalidad y la Gobernación” Estudiante de la Esc. Bás. N° 5420 Inmaculada Concepción.

Es un fondo de ayuda para los municipios” Estudiante de la Esc. Bás. N° 5444 Virgen Medalla Milagrosa.

El FONACIDE sale de los impuestos” Estudiante de la Esc. Bás. 1533 Ciudad Nueva.

El FONACIDE es un lugar donde hay personas para ayudar a los que necesitan” Estudiante de la Esc. Bás. N° 5416 San Roque González de Santa Cruz.

El FONACIDE no es ninguna de esas cosas, pero esas fueron las reiteradas respuestas de miembros de la comunidad educativa, uno de los sectores más necesitados que debería beneficiarse del fondo. Esto evidencia que, a seis años de su implementación, el FONACIDE sigue siendo desconocido, confuso y, en consecuencia, mal utilizado.

Pero conocer y monitorear el FONACIDE no es tarea fácil para la comunidad educativa ni lo ha sido para la prensa y el propio Gobierno Nacional.

Este último no ha tomado seriamente la tarea de fomentar su comprensión, buen uso e implementación. En secciones posteriores se demuestra como el Ministerio de Educación y Ciencias (MEC), la Municipalidad de Ciudad del Este y la Contraloría General de la República (CGR) han sido incapaces de brindar información clara, implementar de manera correcta y controlar la inversión apropiada del FONACIDE.

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A. ANTECEDENTES HISTÓRICOS1

1

El Tratado de la Itaipú Binacional (26 de abril de 1973) establece:

a. Paraguay está obligado a ceder exclusivamente al Brasil derecho de compra de la energía que no utiliza. b. Por ser energía excedente, esta debe ser vendida a un precio por debajo de los valores de mercado.

4

En respuesta, en abril del 2012, el Poder Ejecutivo presentó un proyecto de ley alternativo denominado Fondo Nacional de Inversión Pública y Estabilización (FONACIPE). Al mismo tiempo se conforma el grupo de la sociedad civil #AHORApy integrado por profesionales independientes, ONGs, periodistas famosos como Menchi Barriocanal, Luis Bareiro, Óscar Acosta y Carlos Peralta, quienes reclamaban que los nuevos recursos se inviertan en educación. En julio del 2012, el Poder Ejecutivo modificó el proyecto FONACIPE, incluyendo mayor inversión en educación, pero lo retiró por presión de las protestas de #AHORApy.

2

En abril del 2011, Paraguay y Brasil acordaron triplicar el precio de venta de energía excedente. Entonces desde el 2012, Paraguay pasó de recibir anualmente unos USD 120 millones a recibir aproximadamente USD 360 millones en concepto de compensación por cesión de energía.

5

Días después de la modificación realizada por el Poder Ejecutivo, el movimiento #AHORApy presenta el proyecto Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE). Gracias a la movilización ciudadana la propuesta fue aprobada con modificaciones.

3

En junio del 2011 el Poder Ejecutivo presentó una propuesta denominada Fondo Nacional para el Desarrollo Económico y Social (FONDES) para poder invertir esos nuevos recursos. El FONDES no contempló asignar recursos para gobiernos locales ni para el sector agrícola y éstos presionaron la modificación del proyecto. El proyecto FONDES seguía sin aprobación a inicios del 2012, lo cual generó reclamos de varios grupos sociales que apuraban el proceso.

6

Finalmente, en septiembre del 2012 la Ley 4758 fue promulgada, creando el FONACIDE con el objetivo de “asignar en forma racional y eficiente los ingresos que Paraguay recibe en compensación por la cesión de la energía de Itaipú Binacional al Brasil”. Los recursos del fondo benefician a varias áreas imprescindibles para el desarrollo del país, cada una con sus respectivos procedimientos y reglamentaciones de uso.

1. reAcción Paraguay (2017), pág. 16-18. Informe MEF FONACIDE 2017. https://www.reaccion.org.py/ informe-mef-cde-2017/ . Revisado 9 Nov. 2018.

16

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

B. ENFOQUE DE LA INVESTIGACIÓN Figura 1. Porcentaje de inversión del FONACIDE examinado.

FONACIDE

7% Agencia Financiera de Desarrollo

10% Fondo Nacional para la salud

25%

28%

Gobiernos Descentralizados

20% Departamentos

Tesoro Nacional

30% Fondo para la Excelencia en la Educación e Investigación

80% Municipios

62,5% Municipios no afectados por el embalse

37,5% Municipios afectados por el embalse

20% Infraestructura para el desarrollo

30% Alimentación escolar

50% Infraestructura para educación

Fuente: Elaboración propia con datos del Art. 12 del Decreto N° 9966/2012.

El FONACIDE tiene distintas áreas de inversión y cada una cuenta con un procedimiento para su correcta implementación. Este informe se enfocará en el porcentaje del FONACIDE destinado a infraestructura educativa para la Municipalidad de Ciudad del Este en el año 2018. Esos recursos forman parte del 25% del FONACIDE transferido a municipalidades y gobernaciones que son invertidos en infraestructura para educación (Figura 1).

17

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Desde la creación del fondo hasta julio de 2018, dicho 25% del FONACIDE distribuido a gobiernos locales asciende a casi 2,5 billones de Guaraníes1. Las municipalidades han sido las más beneficiadas con un total aproximado de Gs. 2 billones2. La distribución de dichos recursos se modeló de acuerdo a la asignación de los Royalties, considerando la condición de cada gobierno como afectados o no afectados por el embalse de la Itaipú Binacional3 (Figura 2). Siguiendo este modelo, los “no afectados” reciben mayor cantidad de recursos que los “afectados”.

En 2018, Ciudad del Este forma parte de los gobiernos municipales afectados4 a los cuales les corresponde el 7,5% del total del FONACIDE (los no afectados reciben el 12,5%). La Ley del FONACIDE también aclara en cuáles áreas las Gobernaciones y Municipalidades están obligadas a invertir sus recursos (Figura 2).

Figura 2. Áreas de inversión del 25% del FONACIDE. Áreas de inversión del 25% del FONACIDE a gobiernos descentralizados Gobernaciones y Municipalidades deben invertir:

20%

30%

50%

en proyectos de inversión pública y de desarrollo

en proyectos de almuerzo escolar

en proyectos de infraestructura en educación

Obras que mejoren el acceso a educación como caminos, iluminación cerca de escuelas, entre otros.

Servicios de almuerzo y merienda escolar.

Construcción de aulas, sanitarios, pistas de formación, tinglados, entre otros.

Fuente: Elaboración propia con datos del Art. 4 de la Ley N° 4758/2012.

Cada área del 25% del FONACIDE cuenta con un proceso determinado para su implementación, a continuación explicaremos el proceso para poder implementar el 50% de los recursos que cada municipio recibe y debe invertirlo en proyectos de infraestructura educativa.

1. Un billón equivale a un millón de millones, que se expresa por la unidad seguida de doce ceros.

2. Datos del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda desde el año 2012 a julio del año 2018.

Ver dataset 9, https://datos.hacienda.gov.py/data.

3. El Art.4 de la Ley 4758/2012.

4. Sin embargo, llamativamente en años anteriores el municipio estaba entre los “no afectados” por el embalse y por ello fue incluida entre los gobiernos municipales que recibieron el 12,5 % del FONACIDE. Ver http://www.hacienda.gov.py/web-udm/archivo.php.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

C. PROCESO DE ADMINISTRACIÓN DEL FONACIDE 1. Depósito de los recursos a Gobiernos Descentralizados.

La Entidad Itaipú Binacional deposita los recursos del FONACIDE en el Banco Central del Paraguay (BCP).

Aproximadamente un mes después, el Ministerio de Hacienda transfiere los recursos a las cuentas especializadas para recibir FONACIDE de los gobiernos descentralizados (i.e. Gobiernos Departamentales y Municipales). Para disponer de estos fondos las gobernaciones y municipalidades tendrán que estar al día con la rendición de cuentas de los fondos anteriores ya depositados y deberán publicar la información correspondiente en sus respectivos portales electrónicos.

2. Microplanificación: relevando las necesidades educativas.

La metodología de la Microplanificación la Oferta Educativa es un proceso implementado por el MEC desde el año 2008. Parte de la metodología se basa en identificar y priorizar los proyectos de infraestructura, mobiliarios y, desde el 2014, almuerzo escolar que deberían recibir recursos del FONACIDE1, siendo la única puerta de entrada para la ejecución de los recursos del FONACIDE de cada municipio y gobernación en las instituciones educativas.

Este proceso se inicia en cada escuela, donde la dirección se debe reunir con el representante de infraestructura de la municipalidad correspondiente y la comunidad educativa (i.e. padres, madres, estudiantes, docentes) para identificar las necesidades en términos de infraestructura a ser atendidas en el siguiente año escolar. Esta reunión debe realizarse entre los meses de abril y agosto del año previo al año de ejecución de los recursos.

3. Llenado y presentación del Formulario de Microplanificación.

Una vez identificadas las necesidades para el siguiente año, el director de la institución educativa procede a colocarlas en el Formulario de Microplanificación de la Oferta Educativa2.

Este documento es proveído por la Dirección General de Planificación Educativa (DGPE) y contiene una hoja por cada área del FONACIDE (i.e aulas, sanitarios, otros espacios, equipamientos y almuerzo escolar). La entrega de este documento se realiza a la Supervisión de Apoyo Técnico Pedagógico (SATP) y la Supervisión de Apoyo y Control Administrativo (SACA) de la región y debe contener la firma

1. La metodología de la Microplanificación de la Oferta Educativa abarca todas las áreas de asignación de recursos de una institución educativa (i.e. recursos humanos, insumos administrativos, entre otros). Pero en este informe nos enfocaremos exclusivamente en el proceso de identificación de las necesidades de infraestructura que deben ser resarcidas con el FONACIDE. 2. Ver Anexo IV.

del representante del área de infraestructura de la municipalidad3.

4. Elaboración del Listado de Priorización.

En agosto, una vez vencido el plazo para la entrega de los formularios de microplanificación, la SATP y la SACA en conjunto con el Departamento de Infraestructura del MEC y el especialista del área de infraestructura de los gobiernos descentralizados deberían analizar los formularios y realizar una propuesta del listado de priorización. Esta propuesta se entrega a la Coordinación Departamental de Supervisión (CDS).

La CDS se encarga de consensuar conjuntamente con la Dirección de Infraestructura del MEC, las gobernaciones y municipalidades, el listado de instituciones educativas a ser intervenidas con el aval del Consejo Departamental de Educación, de manera a garantizar la complementariedad de las intervenciones y el uso eficiente de los recursos4.

El listado resultante debería servir de guía para la intervención de obras con recursos del FONACIDE correspondientes a las gobernaciones y municipalidades, debido a que el documento identifica y coloca de manera descendente a las instituciones educativas más necesitadas en las cinco áreas de inversión (i.e. aulas, sanitarios, mobiliarios, otros espacios y almuerzo escolar)5.

Todas las instituciones educativas que presentaron su formulario de microplanificación deben estar en cada una de las cinco áreas del listado de priorización, incluso si no declaran necesidades para todas áreas. Es por ello que una misma institución educativa puede estar, al mismo tiempo, en altos puestos de prioridad para más de un área de priorización y también encontrarse “sin requerimiento” en otras.

Una vez que la CDS culmina el listado de priorización, avalado por los entes mencionados anteriormente (i.e. la Dirección de Infraestructura del MEC y los gobiernos descentralizados), lo remite a las distintas Direcciones Generales del MEC involucradas en el Proceso de la 3. Ministerio de Educación y Ciencias (2014), pág 32-34. https:// www.mec.gov.py/cms_v2/adjuntos/10404. Revisado 8 Nov. 2018.

4. Ibid pág. 37-38.

5. Ibid pág. 47.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Metodología de la Microplanificación de la Oferta Educativa.

A través de las distintas direcciones del MEC se debe coordinar y evitar superposición de intervenciones por parte de municipalidades y gobernaciones1.

5. Procesos Licitatorios y ejecución de obras.

Los gobiernos descentralizados no reciben montos iguales del FONACIDE. Por eso deben presentar, de acuerdo a su capacidad presupuestaria (i.e. la cantidad de recursos recibidos del FONACIDE). Este proceso es crucial debido a que la Dirección de Infraestructura del MEC debería verificar que las obras a realizar se rijan por el listado de priorización2 de manera a asegurar que las instituciones educativas más necesitadas reciban los recursos.

Con el aval de la Dirección de Infraestructura del MEC, los gobiernos descentralizados pueden empezar los procesos licitatorios y posterior ejecución de obras en las instituciones educativas. Cada proceso licitatorio se realiza a través de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP), cuya función se limita a controlar los tiempos y procesos establecidos para las contrataciones públicas3.

6. Evaluación.

Como contratantes, los gobiernos descentralizados son los encargados de la fiscalización de las obras. El Departamento de Infraestructura del MEC en conjunto con las municipalidades y gobernaciones, verifica si las construcciones se realizan de acuerdo a los estándares establecidos4.

Tabla 2. Periodicidad establecida para la presentación de informes del FONACIDE7 Presentación de informes de ejecución de los recursos del FONACIDE PERIODICIDAD

INSTITUCIÓN PÚBLICA

Informes cuatrimestrales

Contraloría General de la República (CGR).

Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE).

Unidad de Departamentos y Municipios (UDM) del Ministerio de Hacienda.

Informes semestrales

Contraloría General de la República (CGR).

Informes anuales

Dirección General de Contabilidad Pública (DGCP).

La Contraloría General de la República (CGR) debe fiscalizar in situ los programas y proyectos financiados con recursos del FONACIDE5.

Para que los gobiernos descentralizados puedan recibir las transferencias del FONACIDE en años posteriores deben publicar en sus portales electrónicos oficiales los proyectos realizados con el FONACIDE, actualizándolos cada tres meses6 y presentar los siguientes informes de rendición de cuentas:

1. Ministerio de Educación y Ciencias (2013), Resolución N° 1.066, artículos 1 y 2.

2. Ministerio de Educación y Ciencias (2014), pág. 47. https://www.mec.gov.py/ cms_v2/adjuntos/10404.

3. Ley N° 1050/2003 de “Contrataciones Públicas”.

4. Ministerio de Educación y Ciencias (2014), pág. 48. https://www.mec.gov.py/ cms_v2/adjuntos/10404.

5. Resolución de la Contraloría General de la República N° 198/2013.

6. Art. 2 de la Ley 5581/2016.

7. Capítulo XIV de la Ley N° 6026/2018 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

PROCESOS DEL 25% DEL FONACIDE

ENERO

Desembolso del FONACIDE a gobiernos descentralizados

FEBRERO

MARZO Comienzo de microplanificación: Relevamiento de necesidades en cada institución educativa

ABRIL

MAYO

JUNIO

JULIO Fin de microplanificación: Presentación del Formulario de Microplanificación a las superviciones locales

AGOSTO

Procesos licitatorios y ejecución de obras por parte de los gobiernos descentralizados

SEPTIEMBRE

Elaboración de listado de priorización

NOVIEMBRE

DICIEMBRE

Evaluación

Fuente: Elaboración propia con datos recabados del Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa.

21

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

D. LOS MITOS POPULARES DEL FONACIDE Mito #1

Mito #2

Mito #3

Realidad

Realidad

Realidad

Padres, madres, profesores y estudiantes raras veces participan en la microplanificación. Generalmente, los directores completan el formulario de microplanificación sin haber consultado con la comunidad educativa. Esto va en contra del proceso establecido por el MEC para la microplanificación y reduce la posibilidad del monitoreo comunitario.

En muchas ocasiones tampoco los directivos saben que deben recibir obras ni la procedencia de los recursos. Consecuentemente, es bastante común que padres, madres y estudiantes no sepan que sus escuelas o colegios fueron beneficiados por FONACIDE. Incluso desconocen qué significa “FONACIDE”, no saben si se desarrollaron obras o creen que las construcciones son hechas gracias a políticos de la municipalidad o de la gobernación. Así, los fondos se utilizan como “benevolencias” de políticos, lo que no corresponde.

La comunidad educativa no administra el dinero del FONACIDE que corresponde a los gobiernos descentralizados. Los recursos son administrados en su totalidad por las gobernaciones y municipalidades.

La comunidad educativa participa para determinar las necesidades de la institución educativa también conocida como el proceso de la microplanificación.

Estudiantes y padres saben que su colegio será beneficiado por el FONACIDE.

El Director de la institución educativa administra los recursos del FONACIDE.

22

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Mito #4

Mito #5

Mito #6

Realidad

Realidad

Realidad

La presentación de la rendición financiera de los recursos del FONACIDE no es sinónimo de buena administración; no demuestra si se hicieron o no las obras, no evidencia si los colegios beneficiados son los que se encuentran en los primeros puestos del listado de priorización, tampoco prueba que la comunidad educativa recibió lo que realmente necesitaba. La rendición de cuentas aprobada solo demuestra la cantidad de recursos que se ejecutaron del fondo a través de facturas de pago emitidas por las empresas contratadas por las gobernaciones y municipios.

En Ciudad del Este raras veces se beneficia a instituciones educativas vulnerables según lo establecido en el listado de priorización.

“Vulnerable” se convierte en un término relativo y con amplio margen de manipulación político-partidaria. También puede ocurrir que las instituciones más vulnerables no presentan el formulario de microplanificación, por lo que no pueden recibir los fondos.

Recursos del FONACIDE no se pueden utilizar para cualquier tipo de obra. La Ley 4758/12 y reglamentos del MEC condicionan qué tipo de obras se pueden realizar y en qué sectores. Por ejemplo, en el caso del 25% destinado a gobiernos descentralizados, FONACIDE sólo puede beneficiar a escuelas y colegios cuyos terrenos sean propiedad del gobierno paraguayo o estén estén en proceso de gestión para la titulación a nombre del estado paraguayo.

Mito #7

Mito #8

Realidad

Realidad

En Ciudad del Este, el MEC ha aprobado la ejecución de obras en instituciones educativas de baja prioridad. En otras palabras, el MEC ni siquiera controla si la municipalidad asigna obras a las instituciones educativas más carentes según su propio listado oficial de priorización. Además, el MEC tiene como función el control de los recursos del FONACIDE. Pero desde la creación de dicho fondo, el presupuesto del departamento de infraestructura del MEC ha sido “cerado”. En otras palabras, el gobierno le asignó una función sin darle recursos para que esta se pueda cumplir.

No es posible que el FONACIDE alcance a todas las instituciones educativas públicas. Las intervenciones se hacen de acuerdo a la disponibilidad de recursos de la municipalidad y gobernación.

Incluso en el caso de Ciudad del Este, que recibe montos siderales, los recursos son insuficientes para beneficiar a todas las escuelas y colegios cada año.

Sólo los colegios que solicitan mejoras de infraestructura a través del proceso de microplanificación y se encuentran en los primeros puestos del listado de priorización deberían poder recibir recursos del FONACIDE (asumiendo que la gobernación o municipalidad respete el listado de priorización).

Una rendición de cuentas aprobada implica buen manejo del FONACIDE.

El FONACIDE sigue siendo un mito en algunas de las escuelas más necesitadas de Ciudad del Este.”

FONACIDE beneficia a colegios vulnerables o muy necesitados.

El Ministerio de Educación tiene capacidad para monitorear aspectos básicos del FONACIDE.

La Municipalidad tiene FONACIDE para solucionar problemas de la ciudad.

Todos los colegios de mi ciudad deben recibir el FONACIDE.

23

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Mito #9

Mito #10

Mito #11

Realidad

Realidad

Realidad

No, las obras con recursos del FONACIDE se deberían realizar según la necesidad de la institución educativa con previa solicitud a través del proceso de microplanificación y de acuerdo a la posición de esta en el listado de priorización en las distintas áreas (i.e. aulas, sanitarios, mobiliarios, otros espacios y almuerzo escolar).

El MEC es co-creador del listado de priorización. Para ello trabaja con sus supervisores locales, las municipalidades y gobernaciones y el Consejo Departamental de Educación, para que el listado de priorización realmente refleje las necesidades locales.

No, el MEC tiene la función de controlar que las obras se realicen según los estándares educativos establecidos y que estas obras beneficien a las instituciones educativas más necesitadas. Son las gobernaciones y municipios las que tienen acceso a los recursos del FONACIDE y deben realizar las obras de acuerdo al listado de priorización. El MEC ni siquiera tiene competencias como para exigir la equitativa inversión en cada área del listado de priorización (i.e. aulas, sanitarios, mobiliarios, otros espacios y almuerzo escolar).

Las instituciones educativas pueden recibir un solo tipo de intervención a la vez.

El Ministerio de Educación hace el listado de priorización sin conocer la realidad local.

El Ministerio de Educación es el que decide dónde y cómo invertir el FONACIDE.

Mito #12

Si una escuela está en estado de emergencia en infraestructura pero no está en la lista de priorización, no puede recibir obras.

Realidad No, lo ideal es que las inversiones se realicen de acuerdo al listado de priorización, pero el proceso de microplanificación también contempla la posibilidad de invertir en escuelas cuyo terreno pertenece al estado paraguayo y hayan sufrido algún tipo de deterioro súbito (i.e. catástrofes, emergencias y/o casos fortuitos). En estos casos la Municipalidad junto con profesionales del MEC deben verificar in situ la institución educativa. En caso de confirmar un estado de emergencia, deben incorporarla en el orden del listado de priorización que corresponda, en un plazo no menor a 5 días hábiles.

24

2

LA RELEVANCIA DE CDE COMO CASO DE ESTUDIO

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

A. TRANSFERENCIAS DEL FONACIDE. Desde 2012 a octubre del 2018, la Municipalidad de Ciudad del Este ha recibido en total Gs. 66.215 millones con recursos del FONACIDE1. La administración municipal sigue liderando el primer lugar en el top 5 de municipios con mayor monto cumulativo de transferencias del FONACIDE recibidas desde el 2012 (Figura 3), incluso cuando, a septiembre de 2018, no recibió el desembolso del fondo nacional para el corriente año2.

Figura 3. Municipios con mayores transferencias recibidas del FONACIDE 2012 - 2018

1. CIUDAD DEL ESTE

66.215 millones

2.

ASUNCIÓN

57.025 millones

3.

LUQUE

39.248 millones

4.

SAN LORENZO

38.347 millones

5.

ENCARNACIÓN

39.248 millones

Fuente: Elaboración propia basada en el dataset 9 del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda.

B. INVERSIÓN DE LA GOBERNACIÓN. Ciudad del Este es además la mimada en términos de la asignación de los recursos del fondo administrado por el gobierno departamental del Alto Paraná. Entre 2012 y 2018, la Gobernación del Alto Paraná invirtió en Ciudad del Este casi 10 veces más que en cualquier otro distrito del departamento (Figura 4). Conjuntamente con la Municipalidad se invirtieron un total de Gs. 92.130 millones exclusivamente con recursos del FONACIDE para infraestructura educativa3.

1. Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda. Ver dataset 9, https://datos. hacienda.gov.py/data.

2. Ibid.

3. Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas. Contratos de la Gobernación del Alto Paraná y la Municipalidad de Ciudad del Este con recursos del FONACIDE del 2013 al 2018. https://www.contrataciones.gov.py/datos

26

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Entre 2013 y 2018, la Gobernación del Alto Paraná invirtió en Ciudad del Este casi 10 veces más que en cualquier otro distrito del departamento”.

Las grandes transferencias al municipio esteño son notables.

La asimetría en la asignación de recursos ruega las siguientes preguntas: ¿por qué recibe tanto? ¿qué hace a Ciudad del Este tan importante?

Montos en millones de guaraníes

Figura 4. CDE, el distrito privilegiado por el FONACIDE.

CDE

66.215

57.025

Asunción

Luque

39.248

San Lorenzo

38.347

Del 2012 a 2018, CIUDAD DEL ESTE recibió la mayor cantidad de recursos del FONACIDE en todo el país.

Montos en millones de guaraníes

24.199

Además, desde 2013 es el municipio más beneficiado con el FONACIDE por la Gobernación del Alto Paraná

2.884

CDE

Hernandarias

2.061

Minga Guazú

1.278 Pdte. Franco

Fuente: Elaboración propia basada en datos del Portal del Ministerio de Hacienda, dataset 9 y el Portal de la Dirección de Contrataciones Públicas "Convocante Gobernación del Alto Paraná".

27

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

C. MATRICULADOS Y ESTABLECIMIENTOS. Si la lógica para transferir los recursos del FONACIDE fuese por la cantidad de alumnos e instituciones educativas, entonces Asunción debería ser la más beneficiada por superar considerablemente a Ciudad del Este (Figura 5). Además, según el MEC, Ciudad del Este tampoco es un municipio con muchas instituciones educativas en estado de alerta por deficiencias de infraestructura.

En suma, por los recursos del FONACIDE que Ciudad del Este recibió, su situación en infraestructura educativa deberían ser visiblemente mejores en comparación a otros municipios del país. Pero goteras, ventanas rotas, paredes agrietadas, tejas que caen siguen abrazando a los estudiantes del municipio. ¿Por qué tantos recursos para la educación no se tradujeron en una mejor situación para los estudiantes?

En una ciudad donde la lluvia inunda con facilidad las calles debido a la incompetente inversión en infraestructura también se ahoga la educación por mala administración de los recursos del FONACIDE. Figura 5. Comparación entre posibles criterios para transferir recursos del FONACIDE.

¿Privilegio merecido?

Ciudad del Este no es el distrito con la mayor cantidad de alumnos o establecimientos educativos, pero recibe la mayor cantidad de recursos ESTUDIANTES MATRICULADOS

ESTABLECIMIENTOS ESCOLARES

84.237 260 56.862 131

Asunción Ciudad del Este Fuente: Elaboración propia basada en las Solicitudes #14432 y #11716 del Portal Unificado de Acceso a la Información Pública.

28

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Además, no se encuentra entre los municipios con mayor cantidad de instituciones educativas en estado de alerta.

San Lorenzo

6

Tavati

4

Yvycuí

4

Yhu

7

San Estanislao

5

San Juan Nepomuceno

4

Fuente: Elaboración propia basada en las Solicitudes #14432 y #11716 del Portal Unificado de Acceso a la Información Pública.

29

3

MEF FONACIDE

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

A. ¿POR QUÉ LAS ESCUELAS MÁS NECESITADAS NO RECIBEN FONACIDE? 1. No se respeta el listado de priorización

Mediante la metodología de la Microplanificación de la Oferta Educativa establecida por el MEC, las necesidades de las instituciones educativas deben ser relevadas desde la comunidad y luego ordenadas en una lista de priorización según urgencia. Esta lista de priorización debe ser seguida por orden al momento de realizar intervenciones con el FONACIDE. En Ciudad del Este hemos evidenciado que el municipio no ha respetado en tiempo y forma el listado de priorización cuyo co-creador es la propia Municipalidad (Figura 6).

Figura 6. Priorización y ejecución de obras de infraestructura con recursos del FONACIDE en Ciudad del Este.

Inversión en obras de infraestructura con FONACIDE en instituciones educativas de Ciudad del Este Febrero

Abril

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Diciembre

2016

2017

2018

Priorización de las instituciones educativas según necesidad en el listado de priorización: 1a5 6 a 10 >10

Montos: 100 millones 500 millones 1.000 millones 1.500 millones

Fuente: Elaboración propia con datos del portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Sí el municipio de Ciudad del Este invirtiera donde debe--no donde quiere--lo lógico sería cubrir los primeros puestos. En ese caso las instituciones educativas de color rojo y verde en la Figura 6 coparían las primeras licitaciones de cada año. Si bien las otras escuelas representadas en gris también necesitan, no son las más carentes del municipio.

Lastimosamente, no se podría afirmar que el municipio solo invierte de manera tardía cada año en las instituciones educativas más necesitadas. A pesar de ser el municipio más beneficiado acumulativamente con el FONACIDE, en todos los años de inversión del fondo nacional no ha podido cumplir a cabalidad con las instituciones más necesitadas de Ciudad del Este.

Lo resaltante de los resultados es que recién con los contratos que se firmaron en octubre de 2018 se cubrieron el 40% de las instituciones educativas más necesitadas. Podríamos hasta afirmar que actualmente, solo en los papeles se aprecia el bajo porcentaje de inversión en las escuelas más necesitadas del municipio en este 2018. Pero esta irregularidad no se limita a ignorar un listado co-creado por el ejecutivo municipal, sino que también existe evidencia de instituciones educativas mimadas, que sin ser las más necesitadas del municipio, reciben obras en reiterados años (Figura 7).

Existe evidencia de instituciones educativas mimadas, que sin ser las más necesitadas del municipio, reciben obras en reiterados años”.

Figura 7. Instituciones educativas que recibieron reiteradas obras con recursos del FONACIDE entre 2014 y 2016.

Instituciones de CDE con reiteradas obras con recursos del FONACIDE 2014 - 2016

2016

2015 2014

INSTITUCIONES

TIPO DE OBRA

PRIORIDAD MEC

C. N. Ciudad Nueva

23 02

E. B. Nº 1530 General A. Garay

35 27

E. B. N° 2978 Santa Ana

28 20

E. B. N° 2987 Juan Pablo Ii

77 61

E. B. N° 5416 San Roque Gonzalez De S. Cruz

55 71

E. B. N° 5449 Virgen Medalla Milagrosa

57 28

E. B. N° 7141 Virgen del Carmen

46 44

E. B. Nº 1524 Juana María de Lara

22 15

E. B. Nº 2970 Virgen De Fatima

30 06

E. B. Nº 2977 8 de Diciembre

31 37

E. B. Nº 5432 Santa Catalina

26 49

E. B. Nº 5436 San Francisco

32 20

E. B. Nº 5442 San Blas

23 11

E. B. Nº 7081 Villarrica Del Espiritu Santo

32 45

Aulas

C.N.

Colegio Nacional

Sanitarios

E.B.

Escuela Básica

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Educación y Cultura. Dataset Nro. 18 .Licitaciones Publicas Nacionales del Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, años 2014, 2015 y 2016, respectivamente.

32

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Mientras el municipio se desentienda de las escuelas más carentes e invierta en las mimadas, las mismas escuelas seguirán apareciendo año tras año en los primeros puestos del listado de priorización. Como las escuelas con mayores necesidades no suelen recibir mejoras, se mantienen como las más urgentes todos los años. En muchos casos las necesidades no se hacen esperar y al final la comunidad educativa, a través de rifas, venta de comida o colaboración de los estudiantes autogestionan las obras.

La escuela Niños Mártires de Acosta Ñu ubicada en el Km 6 Monday Ciudad Nueva, cada año recibe la visita de los voluntarios que realizan el MEF. Las reiteradas visitas se deben a que sigue entre las más necesitadas del municipio en el área de sanitarios.

La incompleta inversión en el Top 5 del listado de priorización por parte del municipio, obliga al director y su comunidad a requerir cada año un sanitario digno. Lo llamati-

vo de este caso fue que al visitar la institución educativa en agosto del 2017, el encargado del colegio comunicó que a falta de información sobre su posición en la lista de priorización y la tardía licitación realizada por la comuna esteña, la Asociación Cooperadora Escolar (ACE) de la escuela construyó el sanitario con fondos recaudados en una tallarinada.

Debido a la ineficiencia municipal la institución autogestionó con re-

cursos propios la obra que debería haber recibido con dinero del FONACIDE. La falta de respeto al listado de priorización hizo que una vez más en el año 2018, la escuela Niños Mártires de Acosta Ñu estuviera en los primeros puestos de priorización para el área de sanitarios. Por tercer año consecutivo una escuela aparece priorizada en la misma área a pesar de ya haber realizado la obra por sus propios medios.

Zona donde se encontraban los sanitarios en mal estado de la escuela Niños Mártires de Acosta Ñu ubicada en el Km 6 Monday Ciudad Nueva.

33

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

2. Atrasos en la ejecución de obras.

La ineficiencia del municipio de Ciudad del Este en la ejecución del FONACIDE no se limita a incumplir el listado de priorización. En los esporádicos casos de inversión en las instituciones educativas más necesitadas, las obras se construyen de forma tardía.

A agosto del 2018, de las 15 escuelas más necesitadas del municipio visitadas durante el MEF, solo 4 recibieron alguna obra. Pero las obras ni siquiera eran de contratos del 2018, todas ellas fueron de contratos del 2017, en otras palabras, con recursos del FONACIDE transferidos un año atrás.

La Esc. Bás. Nº 3053 San Carlos del Km 8 ½ Acaray es la única institución educativa que contaba con dos contratos en 2018 (uno de abril y otro de julio), para la construcción de 1 aula y 1 sanitario. Pero al visitar la escuela en agosto, todavía no contaba con alguna obra construida.

Las pocas obras del año 2018 que se realizaron para cubrir las carencias de las escuelas más necesitadas, fueron posibles gracias a los recursos del FONACIDE 2017”.

El atraso ha llegado a tal punto que en los últimos meses del año recién se firman los contratos para futuras edificaciones, que muy probablemente inicien recién en el 2019. Se podría asumir que las obras se retrasan por ineficiencia de las empresas--como en la mayoría de los casos argumenta el municipio de Ciudad del Este--que no llegan obras a las escuelas por falta de recursos o que el municipio de Ciudad del Este no cuenta con la capacidad institucional para administrar los recursos. Sin embargo, ninguna de estas situaciones que de hecho son realidades en otros municipios se aplican a la capital altoparanaense. Ciudad del Este es el segundo municipio más importante del país, el más beneficiado por el FONACIDE, y además recibió la mayor cantidad de obras por parte de la Gobernación del Alto Paraná.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

3. El innecesario ahorro de saldos.

En términos de transferencias, cada año la Municipalidad de Ciudad del Este continúa recibiendo millonarios recursos del FONACIDE que siguen superando a todos los distritos del Paraguay. Esto nos lleva a asumir a priori que cada año ejecuta todos los recursos. Esto no sucede. Desde 2014 al 2018 el saldo anual no ejecutado de recursos del FONACIDE en CDE no ha bajado de Gs. 4,5 mil millones1 (Figura 8); esto excede inclusive las transferencias (también anuales) a otros municipios. Estos saldos podrían haber sido destinados a escuelas o colegios con urgencias para recibir una obra.

Figura 8. Saldos del FONACIDE en CDE desde el 2014 a 2018.

Saldos del FONACIDE en CDE desde el 2014 a 2018 El saldo mínimo del FONACIDE en la cuenta bancaria de CDE ha sido de Gs. 4.682 millones en el 2015

11

2018

2017

2016

2015

0 2014

Montos en miles de millones de guaraníes

22

Saldo en la cuenta bancaria especial del FONACIDE en CDE Fuente: Elaboración propia basada en la Solicitud #4755 del Portal Unificado de Acceso a la Información Pública

1. Solicitud de Acceso a la Información Pública 4755 “Extractos Bancario del Extracto de la cuenta bancaria especial de la Municipalidad de Ciudad del Este para la recepción de recursos del FONACIDE.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Desde 2014 al 2018 el saldo anual no ejecutado de recursos del FONACIDE en CDE no ha bajado de Gs. 4,5 mil millones. Esto excede inclusive las transferencias a otros municipios�.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Caminando por un empedrado en el km 10 Acaray, a varias cuadras de la calle donde pasa la única línea de bus, uno se tropieza con la Escuela Básica N°5455 Luz Divina. Esta es una escuelita con dos pabellones, una pequeña cantina, una sala comedor y ningún muro o cercado perimetral, totalmente desnuda de seguridad.

Cada día, estudiantes que no superan el sexto grado, corren riesgos de toparse con un inoportuno momento de peligro, pues no pueden jugar en el patio sin contar con una extrema supervisión de docentes durante los recesos. A falta de de una muralla, la preocupación de docentes y del director no se podría explicar solo con palabras.

Nuestro equipo de voluntarios secundarios ya había visitado consecutivamente la escuela desde el 2016 hasta este año. Desde la primera visita, el director de la institución educativa insistía a los entes gubernamentales en la necesidad de contar con una muralla perimetral. Ya son 3 años sin respuesta.

Este año, la escuela se encontraba en el puesto n° 1 en el área de otros espacios en el listado de priorización, debiendo recibir la construcción de una muralla. Pero esta obra no formó parte de las licitaciones de este año, pues representantes de la Municipalidad de Ciudad del Este comentaron que priorizaron la construcción y reparación de aulas y sanitarios.

La comunidad educativa seguirá anhelando la seguridad de un muro perimetral. Mientras tanto, en la cuenta especial del FONACIDE de la Municipalidad de Ciudad del Este se encuentran millonarias transferencias sin ser ejecutadas.

Estos montos millonarios sin ejecutar se pudieron comprobar a través de una intensa campaña para que la Oficina de Acceso a la Información Pública (OAIP) de Ciudad del Este ponga a disposición sus extractos bancarios del FONACIDE. Sin embargo, al contar con los datos, se tropezó con algo mucho más grave.

Foto de la Escuela Básica N°5455 Luz Divina que hace tres años solicitan un cercado para proteger a sus niños y niñas.

La Municipalidad de Ciudad del Este tomó un año y seis meses para proveer los extractos bancarios de su cuenta especial del FONACIDE del 2012 al 2018. La Ley de Acceso a la Información pone como límite 15 días hábiles”.

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4. El faltante de los casi 1.200 millones.

La Municipalidad de Ciudad del Este tomó un año y seis meses para proveer los extractos bancarios de su cuenta especial del FONACIDE del 2012 al 2018. La Ley de Acceso a la Información pone como límite 15 días hábiles. A duras penas disponibilizaron documentos del 2013 hasta la fecha, ignorando la del 2012. Según el encargado municipal de la OAIP, estos fueron los motivos del atraso: a. Burocracias administrativas del banco. b. El documento del 2012 no puede proveerse debido a que ya lo han dado de baja por haber cumplido 5 años de antigüedad1.

Beneficio de la duda como principio, se enviaron las mismas solicitudes a la Municipalidades de Asunción y Presidente Franco. Las dos OAIP municipales disponibilizaron los documentos del 2012. En el caso de Presidente Franco, sorprendentemente respondió en apenas 6 días hábiles. Lo más curioso: las cuentas especiales del FONACIDE de las tres municipalidades se encuentran en el mismo banco. El argumento de la burocracia bancaria es mentira.

Lo verificable con los datos disponibles es que, a inicios del 2013, los extractos bancarios de la cuenta del FONACIDE de la Municipalidad de Ciudad del Este no concuerdan con lo transferido en el 2012, que consta en el Ministerio de Hacienda. El saldo a inicios del 2013 es de tan solo G. 1.577 millones, pero la transferencia del FONACIDE en el 2012 fue de G. 2.737 millones. Como los extractos bancarios del 2012 todavía no han sido provistos por la Municipalidad, no se puede saber en qué se utilizaron esos recursos.

La administración esteña alega que los recursos del FONACIDE transferidos en 2012 no se utilizaron”.

1. Solicitud de Acceso a la Información Pública 4755 “Extractos Bancario del Extracto de la cuenta bancaria especial de la Municipalidad de Ciudad del Este para la recepción de recursos del FONACIDE.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Figura 9. Comparación de saldos en cuentas bancarias del FONACIDE de municipios 2012 - 2013.

Comparación de saldos en las cuentas bancarias del FONACIDE de municipios 2012 - 2013 2012

4452

Montos en miles de millones de guaraníes

4452

2013

2737

1577 858

Asunción

Ciudad del Este

858

Pdte. Franco

Fuente: Elaboración propia basada en la dataset 9 del Portal del Ministerio de Hacienda. "Transferencias Bancarias del FONACIDE".

Las solicitudes del Portal Unificado de Acceso a la Información Pública #16677, #16112 y #4755.

A diferencia del caso de Ciudad del Este, las Municipalidades de Asunción y Presidente Franco recibieron respectivamente G. 4.452 y G. 858 millones1. Saldo que coincide perfectamente con los extractos bancarios del 2012 disponibilizados por estos entes (Figura 9)2.

En realidad, la administración esteña alega que los recursos del FONACIDE transferidos en 2012 no se utilizaron. El encargado de la Oficina de Acceso a la Información Pública (OAIP) de la Municipalidad de Ciudad del Este comunicó que los recursos no fueron utilizados y que por ende no había ningún documento a disponibilizar3. Entonces, si no se ejecutaron fundos en el 2012, el saldo inicial del extracto bancario del 2013 debería (lógicamente) coincidir con lo transferido en el 2012. Pero no.

La Ley 4758|12 del FONACIDE entró en vigencia en septiembre el 2012. En el último bimestre del año fueron des1. Datos del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda desde el año 2012 a julio del año 2018. Ver dataset 9, 2. Solicitudes de Acceso a la Información Pública 16677 y 16112.

3. Solicitud de Acceso a la Información Pública 15038.

embolsados los recursos a gobiernos departamentales y municipales. Debido a que los procesos de licitaciones para una obra toman su tiempo, no se ejecutaron edificaciones en las instituciones educativas ni se manosearon saldos en ese intervalo. Pero la Municipalidad de Ciudad del Este hizo lo opuesto. Nada frenó a la administración para evaporar en ese año Gs. 1.160 millones.

En síntesis, en el 2012 la Municipalidad de Ciudad del Este recibió millonarios recursos en concepto de una nueva ley. No hay información pública disponible sobre la utilización del fondo durante los dos últimos meses de ese año. Se evidenció que los extractos bancarios del inicio del 2013 no cuadran con lo transferido por el Ministerio de Hacienda en el 2012. Se preguntó a la OAIP de la administración esteña sobre el destino del fondo, la respuesta fue que no se realizaron ninguna obra ese año con el fondo nacional. En consecuencia, no se sabe qué ocurrió de los recursos del FONACIDE.

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5. Invisible Transparencia.

Un claro ejemplo del ostracismo de la Municipalidad de Ciudad del Este es la tardanza excesiva en proveer los extractos bancarios de la cuenta especial del FONACIDE. El ente tardó un año y medio en proveer los extractos del 2013 al 2016 y no facilitó los correspondientes al año 2012, justamente donde desaparecieron aproximadamente USD 200.000 de los recursos del fondo nacional.

El ejecutivo municipal se jacta de ser la más transparente del país y tener aprobadas todas sus rendiciones de cuentas por lo que, según ellos, el municipio nunca dejó de recibir las transferencias del FONACIDE. Sin embargo a octubre de 2018 la administración municipal no recibió recursos del fondo nacional correspondientes al 20181.

Las inversiones en educación se aplazan obligando a la comunidad educativa a autogestionarse mediante rifas, torneos, tallarinadas y otras varias creativas actividades, implementadas con el anhelo de paliar necesidades”.

La administración municipal no entregó las rendiciones de cuentas pertinentes a la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE). El ente comunicó que el informe del tercer cuatrimestre de 2017 remitido por la administración municipal esteña no contaba con recibos de pagos, un factor más por el que no fueron transferidos los recursos del FONACIDE en el 2018.

La Municipalidad de Ciudad del Este recibió el reporte de la AGPE en julio del 2018, pero recién en septiembre--dos meses después--supuestamente subsanó las faltas, aunque hasta la fecha aún no ha recibido las transferencias del recurso nacional2.

En la práctica, la municipalidad solo debe cumplir con monitoreos de ejecución financiera, pues los controles in situ de las inversiones realizadas casi nunca han sido implementados pese a estar contemplados en la legislación del FONACIDE. Actualmente la municipalidad no cumple ni siquiera con las rendiciones de cuentas financieras. Esto significa que las inversiones en educación se aplazan obligando a la comunidad educativa a autogestionarse mediante rifas, torneos, tallarinadas y otras varias creativas actividades, implementadas con el anhelo de paliar necesidades que no pueden esperar a que los entes municipales inicien a cumplir adecuadamente su trabajo. Las escuelas y colegios con necesidades básicas como un aula, un sanitario o almuerzo escolar, están a orilladas a pasar penurias y resistir en la precariedad.

1. Ministerio de Hacienda, Portal de Datos Abiertos con Datos del dataset N° 9 sobre Transferencias bancarias de FONACIDE 2018, https://datos.hacienda.gov.py/data/fonacide-transferencia. Revisado 31 Oct. 2018.

2. Auditoría General del Poder Ejecutivo, Respuesta a la Solicitud #16129.

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“¿Qué debe aprender el gobierno de las instituciones a las que ignora?” titulaba su anécdota1 el voluntario Luiz Brizuela luego de visitar la Esc. Bás Nº 5455 “Luz Divina”. Una escuelita del Km 10 Acaray, que posiblemente como muchas otras en Paraguay, debe autogestionarse para paliar necesidades básicas. El director de la escuela junto con las madres y los padres de los estudiantes, organizaron una feria de comidas, torneos deportivos, rifas y colaboraciones para poder construir un pozo artesiano, una cantina y pintar un pabellón de aulas.

En la escuela, además de hacer malabares para saldar las carencias básicas, la comunidad educativa también da cátedras de honestidad pues las rendiciones de cuentas de todas sus actividades están pegadas a un franelografo frente a la dirección para que cualquier padre y madre pueda verificar los gastos. El director incluso solicita a los padres y madres que verifiquen los recibos y talonarios de rifas de cada actividad.

Algunos documentos facilitados en el tablón de la Dirección Educativa de la Escuela Básica N° 5455 Luz Divina como un mecanismo de rendición de cuentas de las actividades de autogestión.

¿Qué debe aprender la municipalidad de las instituciones a las que ignora?

Transparencia.

1. “Qué debe aprende el gobierno de las instituciones a las que ignora”, reAcción Paraguay, 20 de agosto de 2018, https://medium.com/ reaccionpy/qu%C3%A9-debe-aprender-el-gobierno-de-las-instituciones-a-las-que-ignora-b2878145b6ef. Revisado 5 Nov. 2018.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

B. ¿POR QUÉ EL FONACIDE NO BENEFICIA A LAS ESCUELAS MÁS NECESITADAS? Comprender por qué las escuelas más carentes son las más olvidadas exige formular y tratar de responder algunas preguntas. ¿Es clara la legislación del fondo? ¿existe información disponible y accesible para realizar un monitoreo del fondo? ¿qué papel juega el gobierno? ¿cuál es el rol de la prensa? y finalmente, ¿qué obstáculos para la participación ciudadana se generan desde la desinformación?

A menudo la comunidad educativa cree erróneamente que el FONACIDE es administrado únicamente por el MEC y que la única área de inversión es educación”.

No es un secreto que la administración del FONACIDE supone una gran dificultad de comprensión debido a su propia legislación, su distribución en inversión, la cantidad de instituciones involucradas en su administración total y las responsabilidades específicas para su implementación. A menudo la comunidad educativa cree erróneamente que el FONACIDE es administrado únicamente por el MEC y que la única área de inversión es educación. La falta de comunicación intuitiva, accesible y comprensible para las personas impide que las comunidades educativas puedan acceder a las fuentes correctas de información y guía para monitorear las obras que deberían recibir.

1. Del silencio a la omisión, el MEC no cumple su rol.

La falta de cumplimiento y difusión de los propios mecanismos del MEC son uno de los mayores problemas. La microplanificación de la oferta educativa es un proceso establecido por el MEC desde el 2008, sin embargo a 10 años de su existencia aún no es correctamente implementado y se encuentra lejos de su ideal de inclusión. No se realizan capacitaciones extensivas sobre este proceso a todos los miembros de la comunidad educativa que deberían participar (i.e estudiantes, docentes, madres/padres, directivos).

El Contralor del FONACIDE, está desactualizado desde el primer año de su implementación”.

Pese a ser uno de los primeros ministerios en tener una herramienta de datos abiertos, como el Contralor del FONACIDE, la misma está desactualizada desde el primer año de su implementación. Aunque ya se realizaron sugerencias y recomendaciones de mejoras, a tres años de su creación sigue disfuncional. En cuanto a capacidad de respuestas a pedidos de acceso a la información pública, el Ministerio de Educación posee un desempeño satisfactorio y con perspectivas de mejora. Existen además compromisos de apertura de nuevos conjuntos de datos, que actualmente están atrasados1. Sin embargo, esto no es provechoso si los beneficiarios más directos del sistema educativo no conocen estas herramientas (Figura 10).

1. Compromiso 8 del Plan de Acción de Gobierno Abierto Paraguay 2016-2018

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Figura 10. Conocimiento de directivos sobre la existencia de portales de datos abiertos gubernamentales.

Conocimiento de directivos sobre la existencia de portales de datos gubernamentales 9

6

Conocían

No conocían

Fuente: Elaboración propia con datos del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE 2018.

La comunidad educativa no sabe y/o no puede acceder a esta información dada la falta de capacitación y recursos, como computadoras e Internet.

La Municipalidad de Ciudad del Este opera desde la desinformación y tergiversación de la realidad”.

2. Prensa necesita (in)formarse al comunicar.

Incluso la prensa tiene dificultades en términos de capacidad técnica para acceder a datos oficiales y procesarlos. No es favorable el modo en que se informa a nivel periodístico sobre el FONACIDE, pues se acostumbra a hacerlo ex post. Aunque apuntar las irregularidades es importante, la prensa puede ayudar a prevenir estas situaciones informando acerca del proceso previo y no simplemente su mala conclusión.

Es decir, se expone luego de un hecho notorio como el derrumbe de un aula o específicamente apuntando a malversación de fondos sin brindar información útil sobre cómo se debería sancionar este tipo de hechos, evitarlos, ni se instruye sobre responsabilidades específicas de cada ente o actor con alguna función dentro de la administración del FONACIDE. Tampoco se facilita alguna guía sobre cómo la ciudadanía podría monitorear este recurso nacional.

3. Una Municipalidad que tergiversa información.

Dada la coyuntura de falta de difusión y accesibilidad de información oficial, la Municipalidad de Ciudad del Este opera desde la desinformación y tergiversación de la realidad. Ejemplo de esta premisa es la existencia de un listado extraoficial de priorización, denominado por los directivos de las escuelas como “El listado de la municipalidad”1. Este listado contiene a las escuelas incluídas en licitaciones para ser beneficiadas con el fondo nacional. A menudo estas escuelas no ocupan los primeros lugares de urgencia en el listado de priorización oficial co-creada por la Municipalidad y el MEC.

No se puede monitorear un fondo tan complejo como el FONACIDE si no se puede acceder a la información que permita comprenderlo”.

1. Durante las visitas de monitoreo MEF, varios directores de instituciones educativas mencionaron la existencia de este listado.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Siguiendo esta línea de desinformación, la municipalidad acostumbra establecer un primer contacto mediante visitas o por teléfono con los directivos de instituciones educativas que deben recibir FONACIDE. Así le comunican que recibirán una obra en cierta época del año. Sin embargo, no brindan información verificable de esta promesa, como ID de la licitación o contratos de obras. Ni siquiera orientan básicamente sobre cómo acceder online a estos documentos.

4. Desinformación que vulnera a la comunidad educativa.

La desinformación potencia la vulnerabilidad de quienes ya están indefensos: los niños y adolescentes que asisten a instituciones educativas públicas carentes. El acceso a la información es un derecho humano garantizado en mecanismos internacionales ratificados por Paraguay. Se debe asegurar la amplia difusión de la información, su comprensión y accesibilidad pues esta es vital para el empoderamiento de los ciudadanos y el ejercicio de participación ciudadana. No se puede monitorear un fondo tan complejo como el FONACIDE si no se puede acceder a la información que permita comprenderlo.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Los directores, a pesar de estar conscientes de la existencia del FONACIDE, no conocen su proceso administrativo, mientras que los estudiantes y los padres muchas veces ni siquiera saben que existe el FONACIDE�.

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La Esc. Bás. N° 5441 “San Marcos” se encuentra a cuadras de una cantera. Las constantes explosiones generaron grietas en algunas de sus aulas y preocuparon a la comunidad educativa. El entonces director de San Marcos preguntó a autoridades de la Municipalidad de Ciudad del Este si era posible una revisión del local y su reparación con recursos del FONACIDE 2018. Pero la respuesta (incoherente en comparación al actuar real del municipio) de los funcionarios municipales fue que no es posible construir en escuelas que no están en los primeros lugares del listado de priorización y que debía incluir ese pedido en la microplanificación del 2018 para intentar recibir la reparación de la obra en el 2019.

Esc. Bás. Nº 5.441 “San Marcos”.

Por otro lado, el director del Colegio Nacional N° 1533 “Ciudad Nueva” que también se desempeña como director de la Esc. Bás. N° 2977 “8 de diciembre” comentó que había solicitado a la municipalidad la construcción de obras de urgencia en la institución educativa pues, luego de un temporal, quedó sin techos. Pero según el director, las autoridades de la municipalidad le dijeron “no podemos invertir en su escuela porque a reAcción no le va a gustar”.

Desde reAcción monitoreamos el FONACIDE buscando que sea correctamente invertido, no que no se invierta en escuelas necesitadas en verdad. La medida de excepcionalidad puede ser aplicada cuando existen casos fortuitos de prioridad extrema debidamente comprobados por el departamento

Esc. Bás. Nº 2.977 “8 de Diciembre”. Imagen de Alcides Duarte, fotógrafo del Diario La Clave.

de infraestructura del MEC. Así lo indica el Manual de Microplanificación del MEC1.

En ambos casos se evidencian el desconocimiento de los directores de las instituciones educativas sobre los procesos del FONACIDE y específicamente del Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa. Esta falta de información les imposibilita exigir la eliminación de necesidades básicas y urgentes para las escuelas que representan.

Así también la actitud de la Municipalidad de Ciudad del Este tanto con la escuela San Marcos como con la Escuela 8 de diciembre denota, con el beneficio de la duda, desconocimiento irresponsable de los procesos del FONACIDE o simplemente tergiversación adrede en provecho de la desinformación de la comunidad educativa.

1. Ministerio de Educación y Ciencias (MEC). “Microplanificación de la Oferta Educativa”. MEC digital, 2014, pág. 28-29, https://www.mec.gov.py/cms/?ref=295502-microplanificacion-de-la-oferta-educativa.

Revisado 20 Sep. 2017

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

5. La comunidad educativa no comprende el FONACIDE ni su administración.

Los directores, a pesar de estar conscientes de la existencia del FONACIDE, no conocen su proceso administrativo, mientras que los estudiantes y los padres muchas veces ni siquiera saben que existe el FONACIDE y que un millonario porcentaje del fondo debe ser invertido en educación. En caso de que algunos sepan que es “plata para las escuelas”, desconocen que tienen un papel protagónico en el proceso para que su institución educativa reciba el fondo o que pueden tener bajo una lupa el proceso y resultado de inversión de recursos en su escuela. En otras palabras: a. No conocen la microplanificación. b. No saben su puesto en el listado de priorización.

Es decir, no saben que es su derecho participar de la microplanificación en su institución educativa, lo que permite la toma discrecional de decisiones de parte del máximo representante de la escuela o colegio. En consecuencia, desconocen el listado de priorización de instituciones educativas según necesidad y su posición en este listado (Figura 11).

Esto significa que no pueden exigir con documentación respaldatoria la correcta inversión de los recursos en sus instituciones.

Figura 11. Conocimiento de directivos sobre su ubicación en el listado de priorización.

Durante la aplicación del monitoreo de ejecución física del FONACIDE preguntamos a los directivos y a los estudiantes si hubo participación de toda la comunidad educativa durante la microplanificación. Según los directivos los padres participan siempre, mientras que los estudiantes también lo hacen cuando la escuela no vaya solo hasta el sexto grado. Sin embargo, esta participación mayoritaria de estudiantes (según la respuesta de los directivos) no es realmente verificable ni coherente con el conocimiento de los estudiantes acerca del fondo.

Conocimiento de directivos sobre ubicación en el listado de priorización

3

12

En varias instituciones educativas la participación de padres y madres es casi nula pues, por compromisos laborales o del hogar, se ven impedidos de dedicar tiempo a la ACE”.

No respondieron

No sabían

Fuente: Elaboración propia con datos del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE 2018.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

6. Participación de la comunidad educativa sin firmas ni conocimiento.

Al momento de determinar las necesidades más urgentes en términos de infraestructura educativa se debe tener un conocimiento completo de la realidad de la escuela o colegio. Aunque sea necesaria la presencia de profesionales para determinar aspectos técnicos, es la comunidad educativa la que puede brindar mayor información sobre las carencias que sufre día a día. Los directores, docentes, madres, padres y especialmente estudiantes deben tener protagonismo en la Microplanificación de la Oferta Educativa. Sus aportes deben ser considerados por la directora o director que presida la reunión y realice los trámites.

Pese a que su participación está establecida en el Manual de Microplanificación de la Oferta Educativa, no existen en la práctica formas verificables de la participación--o no de toda la comunidad educativa. El formulario de Microplanificación

es completado por el directivo y las actas de Microplanificación referentes a la elaboración del listado de priorización únicamente cuentan con la firma de los directivos. Entonces, la participación de estudiantes, docentes, padres y madres en la reunión de determinación de necesidades dentro de cada institución educativa, actualmente no es respaldada por ningún documento.

Desde el origen del MEF en el 2015, las respuestas de los directivos indican una alta participación de padres y madres en el proceso de monitoreo (Figura 12). Esta tendencia se mantuvo en el 2016 y en el 2017.

Figura 12. Histórico de participación de comisión de padres en la microplanificación.

Histórico de participación de comisión de padres en la microplanificación

2015

Cantidad de escuelas visitadas cada año

2

3

7

10

2016 2017

12

11

1 1 Participaron

10

No participaron

13

No respondieron

Fuente: Elaboración propia con datos de los Monitoreos de Ejecución Física del FONACIDE en los años 2015, 2016 y 2017.

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Durante el MEF 2018 estas son las respuestas en cuanto a participación de Asociaciones de Cooperación Escolar (ACEs) y estudiantes (Figura 13).

Figura 13. Participación de ACEs en la Microplanificación.

Participación de ACEs en la microplanificación del 2017 para recibir FONACIDE en el 2018

Participación de ACEs en la microplanificación del 2018 para recibir FONACIDE en el 2019

Participaron

No participaron

Fuente: Elaboración propia con datos recabados en el Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE del 2018.

Existe otro problema al que debe encontrarse alguna solución. En varias instituciones educativas la participación de padres y madres es casi nula pues, por compromisos laborales o del hogar, se ven impedidos de dedicar tiempo a la ACE. Además, en varias escuelas no existen estamentos estudiantiles pues solo van hasta el 6to. grado.

El FONACIDE, con una adecuada divulgación de información sobre sus procesos administrativos y sus objetivos, debe ser un factor que inspire y movilice a las comunidades de base para que organizados velen por el buen uso de estos millonarios recursos. La participación de estudiantes en la microplanificación también es elevada según los directivos de las escuelas que visitamos desde el 2015 (Figura 14). Sin embargo, los estudiantes en su gran mayoría ni siquiera conocen el significado de las siglas del FONACIDE (ver Capítulo I).

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Figura 14. Histórico de participación de estudiantes en la microplanificación.

Histórico de participación de estudiantes en la microplanificación

2015

Cantidad de escuelas visitadas cada año

2

2016 2017

6

12

4 8

2

1 Participaron

10 9

3 No participaron

13

No respondieron

Fuente: Elaboración propia con datos de los Monitoreos de Ejecución Física del FONACIDE en los años 2015, 2016 y 2017.

En el 2018 se implementaron dos etapas del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE, una a inicios del año lectivo en febrero-marzo y la otra a mediados en agosto-septiembre. En la Figura 15, a la izquierda se presentan datos de participación de estudiantes de 15 instituciones educativas en el 2017 para ser beneficiados con FONACIDE en el 2018.

Mientras que a la derecha se presentan datos de participación de estudiantes de las mismas instituciones en la microplanificación del 2018 con vistas a ser beneficiados con el fondo en el 2019.

Figura 15. Participación de estudiantes en la microplanificación 2018.

Participaron

No participaron

No respondieron

Fuente: Elaboración propia con datos recabados en el Monitoreo de Ejecución Física del 2018.

De acuerdo a las respuestas de los directivos sí existe una alta participación de la comunidad educativa, permitiendo un inclusivo proceso de microplanificación. Pero no existe documentación que compruebe de modo fehaciente dicha participación.

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La cartera estatal aprueba sin más que el FONACIDE no se invierta en las escuelas más necesitadas, ignorando su propio procedimiento de microplanificación y los meses de trabajo que conlleva”.

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7. Inoperancia que estanca la ya retrasada educación pública.

La falta de información y la consecuente falta de participación comprobable de estudiantes, padres y madres desacreditan el cumplimiento del proceso de Microplanificación de la Oferta Educativa. Esto a su vez resulta en que desde la base no se realice el monitoreo de la ejecución del fondo para asegurar su correcta implementación.

Es sabido que Paraguay tiene graves debilidades en infraestructura educativa; todas las instituciones educativas públicas están en condiciones alejadas de las óptimas, sin embargo existen escuelas mucho más carentes que otras. El listado de priorización se realiza con el objetivo de identificar cuáles son estas instituciones y gradualmente eliminar las precariedades. No obstante, debido a las fallas mencionadas, el FONACIDE no llega a las escuelas más necesitadas.

8. Escuálidos mecanismos de control.

La legislación del FONACIDE delega la función de control y monitoreo al MEC, a la Contraloría General de la República (CGR) y la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE). No obstante, el monitoreo de parte de estas instituciones es parcial e ineficiente, muchas veces por falta de recursos económicos y humanos pero también por mal desempeño en sus funciones.

El MEC debe aprobar el listado de instituciones educativas propuestas por los gobiernos descentralizados para ser beneficiadas con el FONACIDE. En teoría el listado de priorización debe ser la única lista guía a la hora de elegir las instituciones educativas a beneficiarse con el fondo nacional. Pero en realidad la Municipalidad de Ciudad del Este desde el 2013 realiza un listado paralelo a la hora de invertir en obras y almuerzo escolar. El MEC no contrasta el listado de escuelas a beneficiarse en licitaciones con el listado de priorización oficial que ayudó a elaborar. La cartera estatal aprueba sin más que el FONACIDE no se invierta en las escuelas más necesitadas, ignorando su propio procedimiento de microplanificación y los meses de trabajo que conlleva.

Esta disfunción radica en la mayor falla del MEC en el control del buen uso de los recursos del FONACIDE. Otra debilidad del MEC en el control del FONACIDE es la falta de monitoreo in situ de las obras realizadas con el fondo. Pese a que la legislación establece que el ente debe controlar que las obras en infraestructura educativa se realicen de acuerdo a estándares de la cartera estatal, esto actualmente no es real ni factible pues el ministerio no cuenta con recursos humanos y económicos suficientes para ejercer este monitoreo.

Por otro lado, se encuentran los controles financieros que deben ser ejecutados por la CGR y la AGPE. Estos controles se limitan a la ejecución financiera, el hecho de que el dinero se haya invertido y existan comprobantes de estas inversio-

nes sin importar dónde ni cómo se hayan hecho las intervenciones con el fondo nacional. Es decir, no se verifica que las escuelas más necesitadas de la ciudad hayan sido beneficiadas ni que las obras realizadas cumplan con los estándares de calidad en materia de infraestructura educativa.

Parece ser que incluso el control financiero no es bien aplicado. Solo así se explica que Gs. 1.661 millones (equivalente a USD 200.000) hayan desaparecido de la cuenta especial del FONACIDE de la Municipalidad de Ciudad del Este. Esta cantidad de dinero no es justificada por ninguna documentación oficial y no hay rastros de que se haya invertido para los objetivos por los que fue creado el fondo nacional. ¿Por qué la Contraloría no sancionó a la Municipalidad de Ciudad del Este por el faltante de los Gs. 1161 millones del FONACIDE que no se invirtieron ni en infraestructura ni almuerzo escolar?

El panorama se vuelve mucho más preocupante cuando no pueden hallarse documentos de la CGR sobre el caso y no se haya realizado ningún tipo de sanción a las autoridades municipales de Ciudad del Este.

9. Una intervención impostergable.

Es fundamental que las instituciones contraloras y todas aquellas con alguna función dentro de la administración del FONACIDE cumplan su rol correctamente. Es especialmente notable el mal desempeño de instituciones como el MEC, la CGR y la AGPE. Desde la existencia del fondo se han evidenciado irregularidades que han sido repetidas, domesticadas e innovadas por el municipio más beneficiado por el fondo nacional y que es administrado por un mismo apellido desde la creación del fondo.

Es probable que las instituciones crean y hagan creer a la ciudadanía que el buen cumplimiento de la administración del FONACIDE consiste en la sola inversión de recursos en obras. Pero esto no es así cuando no se cumplen todos los pasos del proceso y las escuelas más carentes no reciben recursos del FONACIDE de forma correcta y fehaciente.

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Las instituciones contraloras pasaron por alto las irregularidades denunciadas en años pasados sobre falta de cumplimiento de microplanificación, baja inversión en obras en instituciones precarias, inversiones inútiles en escuelas fantasmas, incoherencias en contratos y muchas más irregularidades de fondo. Sin embargo, es imperante que el control se realice y las sanciones necesarias se apliquen ya.

Desde la existencia del fondo se han evidenciado irregularidades que han sido repetidas, domesticadas e innovadas por el municipio más beneficiado por el fondo nacional y que es administrado por un mismo apellido desde la creación del fondo”.

Ya no se puede continuar ignorando la desaparición de casi 200 mil dólares que, incluso según las expresiones de los propios representantes de la Municipalidad de Ciudad del Este, no se invirtieron en educación. Un millonario monto del FONACIDE no se invirtió en los únicos objetivos de los recursos descentralizados del FONACIDE: infraestructura y almuerzo escolar. Es urgente la intervención de la Municipalidad de Ciudad del Este para aclarar punto por punto la fundamentada incertidumbre de la ciudadanía esteña.

Las irregularidades comprobadas en este informe fueron realizadas respaldándose en evidencias verificables y legítimas, pues la información utilizada es oficial y pública. Las autoridades del Gobierno Nacional deben asegurar la transparencia y el buen uso de los recursos públicos en uno de los servicios más deficientes del país, la educación.

Resultaría incoherente que, siendo signatario de la Alianza Internacional de Gobierno, Paraguay descarte denuncias sin siquiera realizar una auditoría, aún cuando estas estén basadas en los datos abiertos gubernamentales disponibilizados como resultado del compromiso de transparencia. Si no se realiza la intervención a la comuna esteña, aún accediendo a las contundentes evidencias de irregularidades en el manejo del FONACIDE, se estará apañando la corrupción y fortaleciendo la esfera política clientelista de la que el nuevo gobierno aparenta pretender desvincularse.

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HISTORIAS ESPECIALES:

Entre la ostentaciรณn y la ineficiencia

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1. DEPLORABLES OBRAS EN EL CPIM PESE A INVERSIONES MILLONARIAS CON FONACIDE Para mantener en condiciones salubres la institución educativa, las limpiadoras aprovechan las lluvias para juntar agua.

El Colegio Primer Intendente Municipal (CPIM) de Ciudad del Este fue beneficiado en el 2017 con contratos millonarios de la Gobernación de Alto Paraná y la Municipalidad de Ciudad del Este. Sin embargo, luego de las obras, la institución quedó en una deplorable situación a simple vista y las consecuencias la sufren la comunidad educativa, día a día.

Anteriormente, en la entrada del Colegio Primer Intendente Municipal se apreciaba su logo, una estructura montada de acrílico que desapareció durante las obras en la institución educativa. Ahora en su lugar se observan dos alevosos carteles de la Gobernación y la Municipalidad aunque ninguno de estos entes culminó correctamente las obras a su cargo.

La Gobernación debió encargarse de la reparación completa de la institución educativa para lo que adjudicó un contrato de Gs. 3.465.614.905, mientras que la Municipalidad de Ciudad del Este adjudicó Gs. 247.099.268 para la reparación de 5 aulas, una sala de informática y sanitarios. La doble inversión en la misma institución educativa ya denota la falta de priorización y buena distribución de los recursos. Irónicamente, a pesar de los millonarios montos invertidos, la institución educativa quedó peor que antes. Con muebles desaparecidos o estropeados, puertas sin cerraduras, sanitarios sin puertas, inodoros sin tapas y sin un servicio digno de agua potable.

El CPIM ahora cuenta con un depósito con algunos muebles y electrodomésticos que se echaron a perder durante las obras en la institución educativa.

Si vamos a ir por el tema político sí o sí afecta. Por ejemplo ya me hicieron llegar ciertos comentarios como yo estoy tomando recién la dirección, de que me olvide de pedir ayuda. Ya sea a la Municipalidad o a la Gobernación, verdad, por los tipos de comentarios que doy, esto que hice por ejemplo ahora (…)”

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Me dieron a entender de que más o menos olvídate de ir a pedir ayuda, porque ya estás marcada porque tipo hablo demás. Pero lo único que yo hago es reclamar, no solo mi derecho sino de los alumnos y los profesores” Marta De Los Santos, directora del Colegio Primer Intendente Municipal.

Las obras de la Gobernación no se culminaron ni inauguraron, por lo tanto la directora del colegio así como la comisión de padres y madres se niegan a firmar la conformidad de la obra.

Según explicaron a la directora Marta De Los Santos, la empresa NSA CONSTRUCTORA S.A. ya se desvinculó de la Gobernación pero necesita la firma de conformidad para cobrar cerca de 600 millones de guaraníes.

Juntas la Gobernación de Alto Paraná y la Municipalidad de Ciudad del Este destinaron en total Gs. 3.712.714.173 del FONACIDE al Colegio Primer Intendente Municipal.

Insólitamente la casa de estudios quedó peor que antes: sin sus propios muebles, sin puertas, sin cerraduras, con daños al patio y sin agua1.

1. “Deplorables obras en el CPIM pese a inversiones millonarias con el FONACIDE”, reAcción Paraguay, 5 de octubre de 2018, https:// medium.com/reaccionpy/deplorables-obras-en-el-cpim-pese-a-inversiones-millonarias-con-fonacide-b1c694598039. Revisado 9 Nov. 2018.

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2. LAS EMPRESAS CON CONTRATOS DEL FONACIDE EN CDE: ¿REALMENTE SON DE CONFIANZA? La Municipalidad de Ciudad del Este adjudicó recursos del FONACIDE a firmas que no podríamos considerar como empresas modelo, o al menos no según varios datos oficiales y algunas denuncias hacia sus intervenciones.

Desde el 2015 se han comprobado atrasos en las obras del FONACIDE en Ciudad del Este, además de la infaltable noticia cada año sobre el comienzo de clases con obras incompletas del fondo nacional. Los estudiantes son los más perjudicados.

Figura 16. Empresas adjudicadas con recursos del FONACIDE desde el 2013 a julio del 2018.

14.838.021.183

Joayu S.A. 10.703.336.338

Fasv - Import - Export

9.514.179.190

Constructora Alpe S.A. Ana Maria Alfonso Riveros

4.426.420.270

Constructora Rio Parana S.A.

3.755.763.060

Constructora San Antonio

3.667.884.603

Classic Mobles S.A.

3.174.752.000

Constructora Lainuz S.A.

3.097.000.542

Cisa Construcciones

2.626.445.345

FAF Construcciones

2.372.091.600

Roberto Rosa Chavez Ayala

2138847569

BCP Ingenieros Asociados

1.742.724.550

Prismapar S.A.

1.432.162.781

Diego Guillermo Franco Vargas Miguel Angel Cabrera Romil Construcciones en General SATACC Consultora Emprendimientos Del Rey Construtec Editorial El Lector S.A.

1.334.393.644 876.994.628 775.018.885 438.823.600 391.097.352 248.000.000 140.000.000

INCOP S.A.

93.378.050

Ingemant S.A.

83.679.150

Constructora El Eden

57.949.280

NM Diseños 3.080.000

La empresa cuenta con alguna amonestación/inhabilitación en la DNCP y/o alguna denuncia de mala gestión.

La empresa no cuenta con alguna amonestación /inhabilitación en la DNCP y/o alguna denuncia de mala gestión.

Fuente: Portal de la Dirección Nacional de las Contrataciones Públicas (DNCP); Sección de contratos y sanciones a proveedores. Diario ABC color. Diario Ultima hora. Diario Vanguardia. Ver Anexo VIII.

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a. Empresas poco confiables

b. Ni las más beneficiadas se salvan

Lamentablemente solo 5 de las 24 empresas que fueron adjudicadas con los recursos del FONACIDE en Ciudad del Este pueden decir que cuentan con un expediente limpio.

Entre las 19 empresas restantes:

Joaju S.A. es la empresa con mayor monto adjudicado con recursos del FONACIDE proveyendo almuerzo escolar. Curiosamente es además una de las empresas investigadas por la supuesta megaevación de impuestos en Ciudad del Este. Además, en compañía de la empresa FasvImport - Export, la segunda empresa con mayor monto adjudicado, que también impartió almuerzo escolar en Ciudad del Este. No solo tienen en común el servicio brindado sino que ambas empresas fueron denunciadas públicamente por sobrefacturar el almuerzo en escuelas. Y lo que es peor, la empresa Fasv - Import -Export inclusive fue amonestada por la Municipalidad de Hernandarias por repartir alimentos en estado de descomposición.

7 fueron denunciadas públicamente por una mala construcción de obras

7 recibieron sanciones por parte de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) por incumplimiento de contrato y/o proveer información falsa.

3 cuentan con denuncias públicas por sobrefacturación en el servicio brindado

Por otro lado está la Constructora Lainuz S.A., que cuenta con 12 contratos adjudicados y hasta la fecha es la empresa con mayor cantidad de contratos del FONACIDE. Esta empresa es conocida por las obras con el fondo nacional, pero además por ser una de las empresas mimadas con obras por el Municipio de Ciudad del Este. Es recordada por las penosas reparaciones en el Lago de la República y por ser una de las empresas adjudicadas con la supuesta costanera que nunca se realizó en el Km 8 en Ciudad del Este, pese a contar con un contrato de ₲ 4.401.151.600.

Es claro, podemos y debemos culpar a las empresas contratadas con recursos del FONACIDE que hayan incumplido o sobrefacturado en los servicios que brindaron, pero también debemos poner nuestra atención al ente que los contrata. Es la responsabilidad del la Municipalidad de Ciudad del Este contratar a empresas fiables1.

2 contaban con denuncias de sobrefacturación además de mala gestión de obras

1. “Las empresas del FONACIDE ¿Realmente son de confianza?, reAcción Paraguay, 24 de septiembre de 2018, https://medium. com/@reaccionpy/las-empresas-del-fonacide-en-cde-realmenteson-de-confianza-5f094693553a. Revisado 9 Nov. 2018.

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3. INVERSIONES MILLONARIAS, GRANDES CARENCIAS Lejos de invertir en verdaderas necesidades educativas, la gobernación del Alto Paraná metió mano en unos Gs. 1.220.343.812 (Mil doscientos veinte millones, trescientos cuarenta y tres mil, ochocientos doce Guaraníes) de los recursos del FONACIDE y los destinó a la construcción de un, no tan urgente, polideportivo en Ciudad Del Este. La obra tiene un valor total de Gs. 6.695.265.616 (sí, seis mil, seiscientos noventa y cinco millones, doscientos sesenta y cinco mil, seiscientos dieciséis Guaraníes).

El Ministerio de Hacienda destinó en concepto de FONACIDE casi Gs. 10.000 millones en el 2017 y aproximadamente Gs. 6.500 millones en el 2018 a la gobernación de Alto Paraná. Estos altos montos fueron depositados para la inversión en las escuelas más precarias de la región. Sin embargo, al ex gobernador Justo “Lucho” Zacarías le pareció una mejor idea destinar más de Gs 1.200 millones para financiar parte de un polideportivo.

Este polideportivo se convierte en un lujo ante las extremas carencias básicas en infraestructura educativa como aulas, sanitarios, equipamientos e incluso otros espacios como salas de informática y bibliotecas”.

a. Ciudades pequeñas con grandes necesidades y pocos recursos Con recursos del FONACIDE, la gobernación paranaense financia el polideportivo ubicado en Ciudad Del Este, mucho más de lo que algunos municipios del 10° departamento recibieron por parte del FONACIDE en el año 2017. Sin dejar de mencionar que la ciudad sede de tal obra, recibió ese mismo año un total de más de Gs. 20.000 millones.

Figura 17. Comparativo de la inversión de la Gobernación del Alto Paraná con FONACIDE 2017.

La inversión de la Gobernación del Alto Paraná en las ciudades que recibieron menor transferencia del FONACIDE vs Ciudad del Este Ciudad del Este

5322 0

Yguazú

0

Tavapy

0

Domingo Martinez de Irala

0

Santa Rosa del Monday

0

Dr. Raúl Peña

876 857 853 837 811 1142

Naranjal Iruña

904

0

0

810

Montos en millones de guaraníes

Los Cedrales

20665

779

Total transferido del FONACIDE 2017 por el Ministerio de Hacienda Total invertido en obras por la Gobernación de Alto Paraná en el 2017 Fuente: Elaboración propia con datos del Portal de Datos Abiertos del Ministerio de Hacienda, dataset 9 y el Portal de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas "Convocante Gobernación del Alto Paraná".

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

La gobernación está destinando un monto millonario de FONACIDE para la construcción de una obra no tan necesaria, en la ciudad que más plata recibió en el año 2017 como municipio, ignorando a las ciudades con grandes necesidades y pocos recursos”.

El polideportivo es una obra que podría haber sido financiada por otros fondos u otras instituciones públicas. De esa forma, los recursos del FONACIDE serían utilizados en verdaderos proyectos afines a sus objetivos1.

1. “La Gobernación de Alto Paraná en el 2017 ignoró a escuelas de las ciudades más carentes del departamento para usar FONACIDE en un polideportivo de Ciudad del Este”, reAcción Paraguay, 12 de septiembre de 2018, bit.ly/inversionesinnecesariasgrandescarencias. Revisado 9 Nov. 2018.

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RECOMENDACIONES

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Esta sección contiene sugerencias hechas desde el 2015 a distintos grupos de la sociedad. Sin embargo, 3 años después de la primera edición del Informe de Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE la gran mayoría de las recomendaciones siguen sin ser siquiera consideradas.

Con la asunción del nuevo Gobierno Nacional esperamos que el discurso a favor de la transparencia no sea igual de efímera e intangible que los compromisos del gobierno anterior. Es urgente que las autoridades evalúen las implementaciones del FONACIDE desde el 2012 hasta el 2018, el cumplimiento y la validez de los procesos así como el impacto del fondo nacional en sus áreas de inversión, especialmente en educación.

El trabajo de las autoridades debe ir más allá de la simple modificación de la legislación del fondo nacional o la apertura de nuevos conjuntos de datos. Las autoridades deben aplicar las sanciones correspondientes en donde se haya comprobado el incumplimiento de los procesos de inversión del FONACIDE y se haya detectado posible malversación del fondo nacional.

En tal sentido, recomendamos:

A. AL GOBIERNO NACIONAL 1.

En el Poder Ejecutivo debe:

a. Promover el cumplimiento del compromiso gubernamental con la transparencia y la lucha contra la corrupción y, con el respaldo de las denuncias verificables presentadas en este informe, garantizar la legal y necesaria intervención de la Municipalidad de Ciudad del Este.

2.

El Ministerio de Educación y Ciencias debe: a. Publicitar a través de medios de comunicación nacional, tanto en formato escrito como audiovisual, el inicio del período del proceso de microplanificación, invitando a la comunidad educativa (padres, madres, docentes y estudiantes) a acercarse a sus escuelas y colegios más cercanos para participar del establecimiento conjunto de las necesidades de sus instituciones educativas. b. Realizar capacitaciones a la comunidad educativa en cuanto al proceso de microplanificación de la oferta educativa.

c. Respetar sus procesos de microplanificación y priorización, especialmente al momento de aprobar obras de los gobiernos descentralizados. d. Evaluar el método de priorización de las instituciones educativas para la recepción de obras de modo a asegurar la inversión de recursos según urgencia de necesidad. e. Actualizar su Portal de Datos Abiertos y la herramienta conocida como “Contralor del FONACIDE”.

3.

El Ministerio debe:

de Justicia

a. Exigir a la Municipalidad de Ciudad del Este el cumplimiento total de la la Ley 5282/14 de modo a demostrar su efectividad y validez.

4.

El Ministerio de Hacienda debe: a. Establecer condiciones a las municipalidades y gobernaciones que permitan analizar el motivo de saldos anuales considerables en la

utilización de los recursos del FONACIDE que fueron transferidos.

Entre estas condiciones se podría considerar un porcentaje máximo del total transferido que sería admisible en concepto de saldo.

Dicho porcentaje podría variar según clasificaciones o categorías de municipios (e.g. según su tamaño territorial, demográfico, etc.) o de acuerdo a los montos transferidos.

De otro modo, no existen incentivos para ejecutar los recursos ni para mejorar la capacidad administrativa que permita mayor eficiencia en la ejecución.

5.

El Poder Legislativo debe:

a. Analizar detalladamente las denuncias presentadas en este informe del Monitoreo de Ejecución Física del FONACIDE y los correspondientes al período 2015-2017. b. Aprobar la urgente intervención a la Municipalidad de Ciudad del Este que podría aclarar el destino de los fondos del FONACIDE que han sido mal utilizados y cuyas inversiones se desconocen.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

c. Mediante la modificación de la Ley 4758/12 establecer que el 10% de los recursos transferidos a los municipios sean utilizados única y exclusivamente en actividades de capacitación para docentes, padres, madres y estudiantes sobre el proceso de administración del FONACIDE, las herramientas de transparencia gubernamental y el funcionamiento de centros de estudiantes y comisiones de padres en las comunidades educativas.

b. Seguir únicamente el listado de priorización oficial elaborado en conjunto con el MEC para realizar obras y proveer almuerzo escolar con recursos del FONACIDE, tal como la Ley del FONACIDE lo establece.

d. Modificar el modelo de la distribución actual de los recursos para educación del FONACIDE. El principal criterio debería ser la necesidad educativa territorial y otras variables que no se relacionan directamente a área afectada por la Hidroeléctrica Itaipú.

d. Facilitar a la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas los Códigos de Contrataciones y la copia escaneada de los contratos realizados con recursos del FONACIDE en un período no mayor a 7 días posteriores a la firma del contrato

e. Establecer un procedimiento específico que detalle la forma de ejecución de saldos o remanentes anuales de los recursos del FONACIDE asignados a municipios.

Idealmente, la ejecución debería vincularse al listado de priorización del año de la transferencia de los recursos. Por ejemplo, no deberían haber saldos de recursos del FONACIDE si al mismo tiempo las escuelas y colegios en altas posiciones de priorización siguen sin recibir obras, un caso clásico en Ciudad del Este.

6.

La Municipalidad de Ciudad del Este debe: a. Facilitar los extractos bancarios de la cuenta especial del FONACIDE correspondientes al año 2012.

En años posteriores, facilitar los extractos de manera proactiva a través de su página web.

c. Facilitar todos los contratos de obras con recursos del FONACIDE en tiempo y forma en un apartado de su portal web, según lo establece la Ley 5581/16.

e. Proveer una copia del contrato de obras a cada institución beneficiada con recursos del FONACIDE para que la comunidad educativa (padres, madres, profesores y estudiantes) puedan participar del monitoreo de la obra.

7.

La Dirección Nacional de Contrataciones Públicas debe: a. Verificar que todos los contratos financiados con FONACIDE contengan el “tag” identificatorio en el portal, pues existen complicaciones a la hora de filtrarlos. b. Agregar pestañas desplegables que indiquen la existencia de adendas al contrato o cancelación del mismo. Esto permitiría mayor eficiencia y ahorro de tiempo al verificar los datos. c. Exigir que las Unidades Operativas de Contratación (UOC) de

los municipios especifiquen en los contratos con recursos del FONACIDE el año al que corresponden los recursos implementados, posibilitando así la verificación de la inversión del fondo según lo estipulado en la legislación del FONACIDE. Por ejemplo, a la fecha de publicación de este informe, todas las contrataciones hechas en 2018 han sido con recursos del FONACIDE 2017. d. Promover la estandarización en la presentación de contratos con recursos del FONACIDE, incluyendo datos como el nombre de las instituciones educativas, su posición en el listado de priorización, títulos de obra que sean coherentes con las obras a desarrollarse y fuente(s) de financiamiento. e. Agregar reconocimiento de etiquetas (tags) como “Royalties” y “Recursos propios” que faciliten la búsqueda online y la visualización de las fuentes de financiamiento de las licitaciones y/o contratos. f. Solicitar a los gobiernos descentralizados la desagregación de los datos en los contratos con recursos del FONACIDE que permitan al ciudadano saber los detalles más importantes sin la necesidad de abrir el PDF (e.g. el nombre de las instituciones educativas que recibirán obras, el tipo de obra a realizarse en cada una y los montos asignados). g. Estandarizar los títulos de las licitaciones y contratos para que al descargar en formato CSV puedan ser utilizadas con ediciones mínimas de texto.

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4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

B. A LA COMUNIDAD EDUCATIVAA a. No confiar en que recibirán una obra por palabra o visita de autoridades sin antes tener el contrato en mano. b. Hacer uso de los Portales de Datos Abiertos y del Portal de Acceso a la Información Pública para obtener información oficial.

c. Exigir y promover la participación de toda la comunidad en el proceso de microplanificación y velar por el respeto al listado de priorización.

e. Apoyar e integrar organizaciones como comisiones de padres, especialmente centros de estudiantes. Llevar las interrogantes del FONACIDE a estos estamentos.

d. Visitar a la institución educativa más cercana y preguntar sobre las necesidades de infraestructura y el FONACIDE.

C. A LA PRENSA a. Utilizar los portales de datos abiertos gubernamentales y proveer información oficial. b. Realizar fact-checking luego de las comunicaciones de las autoridades sobre la administración del FONACIDE.

c. Proveer información sobre el período de microplanificación de la oferta educativa para incentivar la participación de estudiantes, padres y madres dentro de sus respectivas instituciones educativas.

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CONCLUSIÓN

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

La educación es el mayor bien de la ciudadanía y la esperanza de un futuro digno para quienes siempre han sido relegados a la pobreza y casi que obligados a mendigar servicios públicos y alabar a autoridades. Es inadmisible moralmente que se profane este bien de los niños, niñas y adolescentes; sin embargo, esto se ha vuelto una costumbre en la administración del FONACIDE de parte de la Municipalidad de Ciudad del Este.

Seis años de la implementación del fondo se pasaron y a 5 años de la renegociación del tratado de Itaipú con Brasil, es hora de sancionar las irregularidades casi arraigadas y revaluar los mecanismos de implementación del fondo nacional.

Las responsabilidades por mal uso del fondo nacional deben ser asumidas y el daño a las comunidades educativas reparado. Con la simple observación de las escuelas y conversaciones con estudiantes, padres, madres y docentes y el contraste con los datos abiertos gubernamentales se evidencia que gran parte de la millonaria suma de dinero del FONACIDE no llegó a las escuelas más necesitadas de la ciudad. El monitoreo de ejecución física del FONACIDE se aplicó solo en Ciudad del Este, pero considerando las lagunas de la legislación y la inoperancia de las entidades contraloras es probable que las irregularidades están siendo replicadas en otros municipios del país.

Las irregularidades cometidas en Ciudad del Este se han convertido en una constante en la administración del fondo, incluso se desvelan más y más graves fallas cada año.

Durante estos seis años de vigencia del FONACIDE; ni la no inversión en las instituciones educativas más necesitadas según el listado de priorización oficial del MEC, ni la falta de inclusión de todos los representantes de la comunidad educativa en la microplanificación, ni el inclumplimiento de la Ley 5282/14 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y ni la falta de rendición de cuentas adecuada han sido suficientes motivos para que las autoridades tomen cartas en el asunto y la ciudadanía tome interés de monitorear el fondo para el beneficio de sus instituciones educativas.

Pero la desaparición de casi 200 mil dólares del fondo nacional, que no se invirtieron en educación, debe ser determinante para la intervención de la comuna esteña.

Es obligación del Gobierno Nacional, los diputados y la Contraloría General de la República aclarar lo sucedido con la desaparición de esa elevada cantidad del FONACIDE que no se utilizó según el propósito inicial del 25% del fondo administrado por los gobiernos descentralizados: invertir en infraestructura y almuerzo escolar.

La precariedad de las escuelas y colegios de la capital altoparanaense no ha sido visiblemente subsanada con los Gs. 66.215 millones que recibió la ciudad desde la creación del FONACIDE. La ciudadanía debe interesarse en realizar un monitoreo de base para asegurar la correcta inversión del FONACIDE, así como de presionar a las autoridades para que estas ejerzan medidas punitivas donde sean necesarias. La principal labor de los mandantes, la ciudadanía, es ser constantes en su participación más allá de colores y períodos presidenciales o municipales. El foco de las actividades de mandatarios y mandantes debe ser la lucha por una vida digna para todos los paraguayos y paraguayas, la lucha por un Paraguay transparente.

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ANEXO

4to MEF del FONACIDE en Ciudad del Este

Se puede acceder a toda la documentación del informe de Monitoreo de Ejecución Física (MEF) 2017 del FONACIDE de dos maneras: 1. A través del siguiente Código QR de Anexos del Informe MEF 2017

2. A través de este link: http://bit.ly/Anexo_MEF2017 http://bit.ly/AnexoMEF2018

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