Nº 1 Revista Digital de la REI en HACIENDA PÚBLICA by Fundación CEDDET

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos

HACIENDA PÚBLICA

SUMARIO Número 1. 2º Semestre 2011

COMITÉ DE REDACCIÓN CLAUDIA DELGADO D'ANTONIO Coordinadora Temática Española TERESA JUANA BEREN Coodinadora Latinoamericana

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FIRMA INVITADA Celia de Pablos Salgado. Directora Escuela de Hacienda Pública. Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Economía y Hacienda. España

FUNDACIÓN CEDDET CRISTINA MOURIZ Coordinadora de Formación Area Hacienda Pública Fundación CEDDET

NUESTRAS EXPERIENCIAS

MARIA DE LA O SANZ Gerente Programa "Redes de Expertos"

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El desarrollo de las Administraciones Tributarias frente a la crisis mundial. Antonio Carlos Roselló

08 En qué medida una sólida Administración Tributaria puede contribuir al desarrollo. Pablo Porporatto

11 La inspección tributaria y la lucha contra el fraude fiscal. Ignacio Méndez Cortegano

14 Una aproximación al concepto de delito fiscal. Fernando Soto Patiño

La transparencia del mercado inmobiliario rural en Santa Fe y su impacto fiscal. Horacio Palavecino

20 La administración electrónica en países de Latinoamérica. Bartolomé Borrego Zabala

ACTIVIDADES DE LA REI EN HACIENDA PÚBLICA

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EDITORIAL E

stimados compañeros y miembros de la red, hoy publicamos el primer número de nuestra revista digital, coincidiendo aproximadamente con nuestro primer año de funcionamiento en la red. Ha sido un año complicado, marcado por el reto de ofreceros una RED donde todos aquellos ex alumnos de las Maestrías y de los cursos de Gestión Económica y Fiscal de las Administraciones Públicas pudieran encontrar el complemento a su formación, o simplemente, un espacio de colaboración, de compartir inquietudes, de saber qué está sucediendo en otros países, en otras disciplinas dentro de la ya de por sí extensa materia de ingreso y gasto público. Como dice nuestro propio plan de actividades, los objetivos son: • Mantener el contacto entre los profesionales iberoamericanos del área de Hacienda Pública • Crear un foro permanente para la difusión de conocimientos, noticias y casos prácticos de organizaciones latinoamericanas. • Servir como punto de contacto operativo entre profesionales que demanden colaboración de colegas de otros países para el desarrollo de sus tareas. Para alcanzar estas metas hemos intentado ir ajustando los contenidos, probar actividades, estimularos de mil y una maneras a ir usando esta herramienta, potentísima para todos, pero sobre todo, potentísima para nuestras organizaciones. Hoy día los servicios públicos afrontan retos muy complicados: • Transformación de las organizaciones y procesos hacia la persona: el contribuyente se convierte en “cliente”, se potencia y se matiza el concepto de “servicio público”, el ciudadano debe ser atendido bajo el principio de menor injerencia posible y máxima calidad de la atención. • Cambios constantes en legislación • Introducción de nuevas tecnologías, pero no todos los países están en las mismas condiciones de partida, ni dentro de un país las realidades son todas iguales. • Continúa necesidad de formación y actualización del personal al servicio de las administraciones públicas en escenarios de envejecimiento de la población y recortes presupuestarios. • Aumento masivo de la carga de trabajo, precisamente porque la utilización de TICs permiten el trata-

miento de datos masivo. ¿Qué hacemos con tantos datos? ¿Sabemos tratarlos? Morimos de éxito. En estas circunstancias, FORMAR es la palabra clave, pero ¿cómo? ¿Cómo se motiva a servidores públicos a hacer un esfuerzo en formación en las últimas etapas de su carrera profesional? ¿Cómo transferimos el saber de nuestro personal a la organización? ¿Cómo mantenemos la adecuada vinculación y relación entre la formación que ofrecemos, el perfil de nuestros alumnos y la estrategia de la organización a la que servimos? Asistimos a la explosión de la web 2.0 y al objetivo del Open Government. Qué hacemos con estas herramientas? Como las podemos usar? Aquí tenemos que volver al principio, al capital humano, al conocimiento explícito o implícito, útil para la empresa, que poseen las personas que trabajan en ella, así como su capacidad para regenerarlo, es decir, su capacidad de aprender. Sólo los seres inteligentes, las personas, son capaces de crear conocimiento. En la conocida progresión datos-información-conocimiento, sólo los cerebros humanos son capaces de generar conocimiento. Y está en el sustrato del éxito de las organizaciones identificar aquellos empleados que producen los conocimientos que dan ventaja competitiva a la empresa. Estos son los talentos. Y aquí entramos nosotros. La formación tradicional, presencial, es necesariamente escasa: falta de tiempo, falta de presupuestos. El e-learning es una alternativa, pero sigue teniendo un cierto grado de rigidez, de inflexibilidad. En determinado momento de excelencia en las capacidades y habilidades de un determinado servidor público, la barrera entre profesor y alumno se difumina. Todos dan y todos reciben, el profesor se convierte en “maestro”, guía, modera, extrae del “alumno” toda su capacidad motivándolo, exigiéndole recorrer un camino de conocimiento cuyo final es una mejor comprensión de unos procesos, más que un conjunto muerto de datos. Este es el espíritu que nos anima, crear un espacio de formación dinámico, donde no solo encontréis información sino también formación y conocimiento. Y donde podáis descubrir, desarrollar y fomentar vuestros talentos. EL EQUIPO COORDINADOR

FIRMA INVITADA

Celia de Pablos Salgado Directora Escuela de Hacienda Pública Instituto de Estudios Fiscales Ministerio de Economía y Hacienda España

ace casi 400 años Blaise Pascal dijo aquello de “El corazón tiene razones que la razón ignora”. Pascal fue un pionero de la ciencia y la matemática, y sin embargo fue capaz de reconocer la importancia del inconsciente en la toma de decisiones de cualquier naturaleza. Nada más actual y apropiado que hablar del corazón en estos momentos de incertidumbre, y nada más acertado que buscar un norte, una referencia, para intentar salir de esta época de crisis, época de cambios, fortalecidos, con mejores perspectivas y con más capital personal para asumir nuevos retos profesionales. Y qué mejor que la formación como herramienta de este proceso. Formación que es una necesidad perenne que nos afecta a todos y que también repercute en todos. Formación que nos exige innovación permanente. Vivimos en una época de cambios tan numerosos e importantes que nos desbordan. Vivimos en una sociedad compleja en el que los conocimientos adquiridos en un momento concreto no son validos durante mucho tiempo, la información cambia, las tecnologías avanzan, los modelos evolucio-

nan. Se trata de estar reciclándonos en continuidad, definiendo nuestro proyecto, nuestro objetivo. Por ello la formación debe responder a la pregunta sobre el futuro, el nuestro y el de nuestras organizaciones. Siempre hemos construido nuestros programas de formación tomando como referencia las necesidades de nuestras organizaciones. Las necesidades del presente las podemos identificar, pero ¿y el futuro? Si hay una palabra que define este futuro es Incertidumbre. Nos encontramos en un mundo nuevo, dominado por lo desconocido y lo imprevisible. Nos hallamos frente a un futuro emergente, en el que todos somos parte del problema y de la solución. Necesitamos repensar la formación para ser capaces de movernos en entornos inciertos. Si todo cambia a nuestro alrededor, la única alternativa posible es que también nuestras organizaciones sean capaces de cambiar con rapidez. Nuestras organizaciones tienen que enfrentarse al reto de poseer unos recursos humanos que se comporten como cerebros en permanente alerta, en permanente aprendizaje. Formarse es una forma de proporcionarnos visión y capacidad sobre lo venidero, para transformar nuestra realidad en algo mejor. Tenemos que aprender a marcar objetivos, a medirlos y a conseguirlos. Tenemos que cambiar el registro: dejar la educación basada en la memoria y que se ha olvidado de la reflexión como arma real del aprendizaje. Los nuevos alumnos necesitan aprender cómo interpretar la información, cómo analizarla y sintetizarla y como realizar un análisis

crítico de la misma. Tenemos que animarles a que no se limiten a memorizar la información sino que inicien un proceso de investigación y pensamiento creativo. Necesitamos un aprendizaje transformacional que dé una nueva forma a sus modos de pensar, de relacionarse o reaccionar. Estar abierto a aprender es una actitud. Aristóteles ya lo señaló al establecer que “Enseñar no es una función vital, porque no tiene el fin en sí misma; la función vital es aprender”. Y aprender es un proceso interno que requiere además de tiempo, la oportunidad de hacer. Los retos a los que nos enfrentamos exigen promover la colaboración entre alumnos, necesitamos fomentar la participación. Los profesionales cada vez necesitan más la colaboración con otros profesionales, el trabajo en equipo es una de las condiciones necesarias para el éxito de los proyectos, necesitamos sacar partido al conocimiento que acumulan las personas que integran nuestras organizaciones. El cambio exige potenciar el trabajo colaborativo, exige uso intensivo de tecnologías, exige innovación y, sobre todo, exige centrarse en las personas. Y las nuevas tecnologías facilitan la colaboración, aportan un efecto dinamizador a la formación que necesitan los nuevos profesionales en una economía globalizada. La utilización de la tecnología nos aporta una gran oportunidad porque nos permite romper barreras, físicas y de tiempo, y nos acerca al conocimiento. El modelo e-learning favorece la cultura del esfuerzo, y el aprendizaje se interioriza mejor que en el sistema, exclusivamente, presencial. Necesitamos aprovechar al máximo la innovación tecnológica, ya que nos permite mejorar las posibilidades de la formación y nos proporcionan un espacio común para la interacción entre las personas facilitando el desarrollo de la memoria y el aprendizaje de la organización. Nos permiten consolidar áreas de conocimiento (saber quién sabe qué, y donde se desarrollan temas específicos). La formación es una inversión estratégica en la mejora de los profesionales y por lo tanto en la competitividad de nuestras organizaciones. El aprendizaje depende de la formación y de mucha actitud. Y TENEMOS QUE RECUPERAR LA ILUSIÓN La capacidad para la ilusión, es una actitud y una aptitud, que como el resto de las habilidades, se desarrolla, se entrena y se ejerce.

La capacidad para vivir ilusionado, es el mejor de los ingredientes para la felicidad y necesariamente para el mejor desarrollo de nuestras organizaciones. Necesitamos esforzarnos por mantener la ilusión. Y esta tarea es una necesidad y un deber para todos en nuestra sociedad. Es preciso que nos responsabilicemos, cada uno de nosotros, en ser verdaderos generadores y educadores de ilusión. La ilusión se aprende y se enseña. Os animo a todos desde aquí a ilusionaros con este proyecto, con esta herramienta, con este vehículo de formación. Y termino recordando a Ortega y Gasset, que nos decía a principios del siglo XX “quién quiera enseñarnos una verdad que no nos la diga, simplemente que aluda a ella con un breve gesto, gesto que inicie en el aire una trayectoria, deslizándonos por la cual lleguemos nosotros mismos hasta los pies de la nueva verdad”.

NUESTRAS EXPERIENCIAS

El desarrollo de las Administraciones Tributarias frente a la crisis mundial

D LIC. ANTONIO CARLOS ROSSELLÓ Profesor Titular y Director de investigaciones en Economía Política y Tributación Universidad Nacional de Buenos Aires, Argentina

oscientos años después de su independencia política los países de América Latina siguen dependiendo del centro desarrollado y una de las consecuencias de esta situación es la falta de Administraciones Tributarias y Territoriales que estén al servicio de una regulación macroeconómica para el desarrollo con equidad. La demostración más palmaria de esta afirmación se observa en la actualidad. Estamos comenzando el quinto año de la crisis mundial más importante de la humanidad (tal como la definiera el Vicepresidente del Banco de Inglaterra en 2009) y nuestras administraciones tributarias están aletargadas. La violenta emisión de Dólares, Yenes, Euros ha desatado tanto una inflación mundial desconocida desde los “70 como una especulación desenfrenada (volatilidad) sobre los mercados de activos y entre ellos en particular en el mercado de materias primas. En este cuadro nuestros países han recibido precios nominales récords por sus respectivas monoproducciones que de una manera directa o indirecta han incrementado los ingresos del Estado y revaluado (en relación a las divisas de reserva) las respectivas reservas fomentando el ingreso de capitales. Nos encontramos ante una verdadera “ilusión monetaria” que lejos de aprovecharse para mejorar el bienestar general de nuestros países ha consolidado las causas profundas del atraso y la distribución regresiva del ingreso.

Mes a mes y año a año los administradores tributarios anunciamos nuevos records de recaudación tanto en términos nominales como en términos de participación en el PIB. Si esto es así entonces para qué ensayar algún cambio? Evidentemente la cultura rentística que nos caracteriza desde la colonia nos aconsejaría dejar las cosas como están y que en caso de aparecer un problema lo solucione el que nos continúe en la responsabilidad. Entendemos que este no es el camino. Las aduanas: Hoy en la región el grado de apertura de nuestras economías (exportaciones más importaciones como fracción del PIB) es el mayor de la historia, esto nos hace más vulnerables a los ciclos internacionales (la llamada globalización) pero desde nuestra disciplina específica no se han tomado las medidas necesarias para transformar las aduanas que se manejan con las viejas conductas del (a lo sumo) esquema de sustitución de importaciones originado por la quiebra del mercado mundial durante la crisis del ’30 y profundizado en la segunda guerra. Una excepción puede que sea México producto del Nafta pero el narcotráfico y la trata ilegal de personas muestran que la frontera carece de un control sobre el conjunto de bienes y servicios transables. El territorio: Las administraciones tributarias de la región siguen sin mirar el territorio, y por ende los recursos naturales. La falta de integración del aspecto territorial como relevante en la consideración integral del contribuyente evidencian no comprender el contexto en el que se desenvuelven las economías de América Latina y su potencial impacto fiscal. El lavado de dinero: Es notable también la ausencia de la administración tributaria en los procesos de lavado de dinero. Si las administraciones no se involucran de lleno en este problema el increíble incremento de la liquidez y la (des)regulación de los sistemas financieros nos está dejando sin combate contra la elusión, la evasión, el fraude y la mora. La inflación: Con la cuestión de la inflación las administraciones tributarias han tomado en general una posición

preocupante que fluctúa entre la indiferencia y la complicidad. Complicidad cuando se festeja la indexación de los valores recaudados. Indiferencia cundo se opera de la misma manera ante situaciones distintas, ya que sabemos las profundas distorsiones que introduce la inflación en el tratamiento de los distintos impuestos entre los formadores de precio (mercados oligopólicos), los pequeños y medianos contribuyentes y sobre todo en los consumidores que dependen de un ingreso fijo. El mercado de trabajo: Un párrafo especial merece el mercado de trabajo, la precariedad, la tercerización y el trabajo no registrado explican en la región más de un tercio del mercado total. La falta de percepción de las tasas, cargas y contribuciones correspondientes atentan no solo contra el sentido de las Administraciones Tributarias sino contra la Seguridad Social y en última instancia contra la dignidad humana Finalmente el incremento de la recaudación de tributos de los distintos niveles de las administraciones públicas ha dado a las administraciones tributarias un peso específico en las regulaciones cotidianas del mercado, desconocido hasta el momento. El combate a la competencia desleal y el facilitar el desarrollo de mercados transparentes es un punto a incluir en la misión de las administraciones de la región Es hoy el momento preciso para iniciar el cambio. En el marco de una crisis mundial de la que no se vislumbra un final a corto plazo, el rol de las administraciones tributarias debe cambiar, debemos comenzar a transformarnos en Administraciones Tributarias y Territoriales y abordar las temáticas señaladas tanto en su planificación estratégica como en el día a día y dejar de lado esa característica exitista que nos ha inundado por la mera obtención de resultados nominales.

NUESTRAS EXPERIENCIAS

En qué medida una sólida Administración Tributaria puede contribuir al desarrollo IMPORTANCIA DE LOS TRIBUTOS os tributos, en especial los impuestos, constituyen la principal fuente de recursos de los Estados modernos para financiar la provisión de bienes y servicios públicos, la implementación de políticas de reducción de la pobreza y mejora de la distribución del ingreso, como así también de promoción del crecimiento económico y en términos más amplios del desarrollo de los países. Además de esa función, desde un punto de vista económico también se pueden utilizar para corregir los fallos de mercados (por ejemplo los impuestos verdes), y desde un punto de vista social para propiciar mejoras en la distribución de las rentas y riquezas (impuestos progresivos). Desde una óptica política puede destacarse el rol de la tributación en el fortalecimiento del sistema democrático de gobierno, a diferencia del financiamiento con el producto de la explotación de los recursos naturales, donde ese puente o contrato social entre los representantes y los ciudadanos se desvanece. Asimismo desde una óptica ético-moral los impuestos permiten construir lazos de solidaridad entre los ciudadanos y los distintos sectores sociales. Es así que los impuestos pueden tener una contribución importante para el crecimiento económico, y términos más amplio, para la cohesión social y el desarrollo de los países. Esa contribución dependerá de su diseño o instrumentación normativa (Política Tributaria) pero, en definitiva, lo determinante será su aplicación concreta en la realidad, responsabilidad de la Administración Tributaria.

L PABLO PORPORATTO Jefe de División Intercambio de Información Tributaria de la Dirección de Fiscalidad Internacional.

CONTRIBUCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS AL DESARROLLO Las Administraciones Tributarias tienen como responsabilidad la recaudación de los tributos previstos en las leyes o, en términos más amplios, lograr la máxima aceptación social de los sistemas tributarios. Estas organizaciones buscan aumentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, a través de dos vertientes de actuación, la de servicios y asistencia del cumplimiento por un lado, y la del control y represión del incumplimiento por el otro. A través de la primera vía, se darán las mayores facilidades (servicios e información) para aquellos que quieran cumplir sus obligaciones tributarias para así reducir el costo fiscal indirecto (o costo de cumplimiento), en tanto que, a través de la segunda vertiente, se implementarán acciones de control y represión para evidenciar una mayor percepción de riesgo para aquellos que decidan incumplir sus obligaciones. Por una y otra vía se busca aumentar el cumplimiento tributario y así reducir la “brecha fiscal” entre lo que dicen las normas que se debería tributar y lo que efectivamente tributan los contribuyentes. El mensaje tiene que ser claro: en definitiva, cumplir es la opción más económica. No podemos olvidar mencionar la contribución en la formación de conciencia cívico-fiscal, dada la importancia que ésta tiene en la aceptación de los sistemas tributarios incluso de los futuros ciudadanos-contribuyentes y en definitiva de la cohesión social. En la concepción de “Agencia Única” bajo una misma organización se recaudan impuestos, recursos aduaneros y obligaciones de la seguridad social, con las consiguientes sinergias que genera una gestión unificada de estos recursos fiscales, que benefician tanto a las Administraciones como a los administrados. Las Administraciones Tributarias contribuyen al desarrollo, no sólo por su misión de recaudar tributos, con la funcionalidad que se revisó más arriba, sino que además pueden mejorar la competitividad económica a través de más y mejores servicios y facilidades que reducen el costo de cumplimiento tributario e incluso agregan valor (por ejemplo implementación de facturas electrónicas), la formalización e inclusión social de personas, segmentos y sectores sociales (por ejemplo regímenes simplificados para pequeños contribuyentes, regularización de empleados no declarados, etc. ), entre otros. Por otro lado a

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LOS IMPUESTOS PUEDEN TENER UNA CONTRIBUCIÓN IMPORTANTE PARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, Y EN TÉRMINOS MÁS AMPLIO, PARA LA COHESIÓN SOCIAL Y EL DESARROLLO DE LOS PAÍSES

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través del control y la represión de la evasión y el fraude fiscal se intenta desbaratar la competencia desleal que existe entre los contribuyentes que cumplen íntegra y oportunamente sus obligaciones respecto de aquellos que no lo hacen, incluyendo el contrabando y el fraude marcario en materia aduanera y el empleo no registrado en material de seguridad social. Por otra parte, cabe recordar que las Administraciones Tributarias resultan un apoyo importante para los hacedores de Política Tributaria, desde el momento que, además de monitorear la aplicación de las normas, pueden medir si se logran los objetivos previstos en la Política Tributaria y en su caso los motivos del incumplimiento de aquellos, dada la abundante disponibilidad de datos y el contacto cercano con la realidad, estimar y evaluar el impacto de posibles reformas tributarias y en su caso proponer medidas tributarias correctivas y en su caso disuasivas de prácticas de evasión y elusión tributaria. ÉNFASIS EN LOS CONTRIBUYENTES GLOBALES En un mundo globalizado, con amplia movilidad de bienes y recursos, como consecuencia de la desregulación y el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones, las Administraciones Tributarias, cuyo accionar se encuentra circunscripto a los límites territoriales de los respectivos países, se encuentran en inferiores condiciones que los contribuyentes globales, entendidos éstos como las empresas multinacionales, los grupos económicos y las personas de patrimonios de alto valor. En este contexto las Administraciones Tributarias deben controlar que los contribuyentes paguen sus impuestos íntegra y oportunamente, pero además que lo hagan en la jurisdicción que correspondan. Por otro lado, no

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PABLO PORPORATTO

En qué medida una sólida Administración Tributaria puede contribuir al desarrollo

deberían establecerse trámites o costos excesivos para los negocios internacionales, en todo caso deberían facilitarse al máximo. Los negocios internacionales tienen un impacto económico y social relevante en los países, de allí la especial atención, en materia de servicios y asistencia para el cumplimiento tributario como así también de control y represión del incumplimiento tributario, que deben tener sobre ellos las Administraciones Tributarias. Al respecto una sólida Administración Tributaria que contribuya al desarrollo respecto de los contribuyentes globales debería: - Monitorear permanentemente la evolución económica y el grado de cumplimiento tributario de los negocios internacionales, en los distintos sectores y segmentos. - Establecer unidades especializadas encargadas de la atención y el control, que cuenten con personal preparado para enfrentar la complejidad de estos negocios y a la altura de sus feroces asesores fiscales. - Diseñar planes de control para verificar el cumplimiento tributario a partir de la gestión de matrices de riesgo. - Revisar la legislación fiscal referida a estos negocios y su aplicación en la práctica, para proponer mejoras normativas, medidas de contención de abusos, etc. - Participar activamente de la cooperación internacional entre las Administraciones Tributarias, principalmente a través de la práctica del intercambio de información. La reciente crisis financiera internacional, a partir del llamamiento realizado por el G-20 y el importante trabajo que vienen desarrollando organismos internacionales, tal el caso de OCDE y en particular el Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información y en concreto el Peer Review Group, se está generado un ambiente propicio para la erradicación de la opacidad fiscal y en definitiva para que exista mayor transparencia internacional y un efectivo intercambio de información. Por último, es importante destacar el trabajo de fortalecimiento de las Administraciones Tributarias de los países de América Latina y el Caribe que vienen desarrollando los organismos internacionales tales como OCDE y CIAT y en el caso de particular de España el apoyo brindado por AEAT, AECID, IEF, CEDDET, EUROsociAL, etc. a través de acciones de forma-

Oficina de la Agencia Tributaria. España

ción, cooperación técnica, intercambio de experiencias etc. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA — OECD (2010), Domestic Resource Mobilisation for Development: The Taxation Challenge. — YUBERO, FERNANDO (2003), “Aspectos más destacados de las Administraciones Tributarias avanzadas”, Documento de Trabajo N° 14/03, Instituto de Estudios Fiscales. — JIMÉNEZ, JUAN PABLO Y RICO, MARÍA NIEVES, “Fortaleciendo capacidades: Política fiscal, equidad y cohesión social en América Latina”, Documento de Trabajo Especial Foro XXI (N°1) – LA COHESIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA. — BID, PITA, CLAUDINO (2007) “El intercambio de informaciones tributarias como instrumento de contención de la competencia desleal en el ámbito internacional”.

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La inspección tributaria y la lucha contra el fraude fiscal

IGNACIO MÉNDEZ CORTEGANO Inspector de Hacienda del Estado Jefe de la Dep. Regional de Inspección Financiera y Tributaria de Andalucía, Ceuta y Melilla Agencia Tributaria

EL PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS COMO ÓRGANO DE CONTROL FISCAL El objetivo de las Administraciones Tributarias debe ser lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes. El área de control dentro de las mismas tiene como finalidad corregir y sancionar las conductas patológicas, que en una sociedad moderna deberían ser minoritarias y reprobadas socialmente. Particularmente el control inspector, tanto en su faceta de comprobación o auditoría como en la de investigación, es el que se centra en los supuestos más graves de fraude fiscal. El fraude tradicional (ocultación de ingresos) ha dado paso a un nuevo tipo de fraude que tiene su máxima expresión en las tramas de IVA, los supuestos de blanqueo de capitales, el uso de paraísos fiscales y la ingeniería financiera. En muchos casos, este fraude fiscal va asociado a fenómenos de corrupción. Al mismo tiempo en las sociedades más tecnificadas hemos pasado de una planificación fiscal basada en la interpretación excesiva de la normativa (legal o no) a una planificación fiscal abusiva o ilegal: ocultación mediante estructuras interpuestas de simulación, fiducias y/o “ámbitos territoriales” (paraísos fiscales). Frente a esta situación, la única alternativa viable para los órganos de control es potenciar la investigación frente a la comprobación. Esta opción exige cambios organizativos y cambios en la forma de actuar de los órganos con competencias inspectoras, estos cambios deben basarse

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IGNACIO MÉNDEZ CORTEGANO La inspección tributaria y la lucha contra el fraude fiscal

plidas por importes superiores a los establecidos en el tipo penal ( 120.000€ por concepto y periodo impositivo en el caso de España), debe presentar y explicar el informe al Ministerio Fiscal y en su caso, al Juez de Instrucción y realizar la propuesta de las actuaciones procesales que consideremos que deban ser acordadas en el procedimiento de instrucción al objeto de acreditar los hechos y la autoría y lograr el aseguramiento de las responsabilidades penales y principalmente civiles que en la correspondiente sentencia pudieran declararse procedentes. Los funcionarios de la inspección van a auxiliar al Juez y al Fiscal a lo largo de toda la instrucción y se convierten en “investigadores” dentro del proceso judicial, emitiendo informes de avance para reflejar el resultado de las actuaciones judiciales y proponiendo, en su caso, nuevas actuaciones. en los denominados “expedientes de investigación” y en la judicialización temprana de las actuaciones. Como se ha dicho anteriormente, el expediente de investigación se debe configurar como la base de una nueva forma de trabajo que nos permita atacar estas formas complejas de fraude. Se trata de un modelo en el que sin necesidad de actuaciones directas administrativas frente a los contribuyentes, hay un trabajo de análisis de la información que deriva en la constatación de unos hechos de los que se puede inferir la existencia de una capacidad económica oculta lo suficientemente relevante para determinar la comisión de un delito contra la Hacienda pública, sin que en una fase preliminar sea posible determinar cuáles son los verdaderos titulares de esa capacidad económica y de las personas físicas responsables penalmente de los posibles delitos. Por consiguiente, a partir de esa constatación y dada la inoperancia del procedimiento administrativo para obtener pruebas contundentes, se hace necesaria la judicialización de las actuaciones para proseguir las investigaciones dentro del ámbito jurisdiccional y ello es imprescindible porque en la mayor parte de los casos las pruebas solo pueden obtenerse mediante la realización de actuaciones que suponen limitación de derechos constitucionales y que por consiguiente solo pueden ser autorizadas por la autoridad judicial. En estos expedientes el papel de la Inspección es un papel activo ya que debe elaborar los informes en los que se relatan hechos que indiciariamente apuntan a la existencia de obligaciones tributarias incum-

CLAVES PARA UN MODELO DE CONTROL INSPECTOR Si dentro del trabajo de la Inspección Tributaria resulta relevante la investigación, tal y como se ha mencionado en el apartado anterior, resulta esencial a la hora de definir un modelo de control la opción que tomemos en el espacio comprendido entre dos alternativas estratégicas diametralmente opuestas: unidad del control versus separación de control intensivo y extensivo.

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EL OBJETIVO DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS DEBE SER LOGRAR EL CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO DE LAS OBLIGACIONES FISCALES POR PARTE DE LOS CONTRIBUYENTES

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El modelo español actual está muy cercano al de separación total entre control intensivo (Inspección) y control extensivo (Gestión Tributaria), si bien es cierto que existen puntos que relativizan esta afirmación. Por un lado los órganos de Inspección realizan

algunas actuaciones que pueden calificarse como extensivas (control del Registro de operadores intracomunitarios, control de solicitudes de devolución) y los órganos de Gestión realizan algunas actuaciones cercanas al control inspector (comprobaciones limitadas sobre contribuyentes que ejercen actividades económicas). En cualquier caso parece necesario, en un contexto económico que va a implicar una limitación de efectivos y en general restricciones presupuestarias, dar pasos en la línea de una mayor flexibilidad en el modelo de control. Esta flexibilidad necesita como primer elemento avanzar en la calificación integral del riesgo para conseguir llegar el control integral. En cualquier caso y sea cual sea la opción elegida, en todo planteamiento de gestión del riesgo fiscal es necesario un modelo que resulte de aplicación a la comprobación cualificada. Ese modelo de comprobación cualificada debería contener los siguientes elementos básicos para resultar eficaz y eficiente: - Presencia territorial suficiente, presencia sobre el terreno (la inspección no puede actuar sólo en sus oficinas). - Alta cualificación técnica. - Especialización sectorial y funcional. - Homogeneidad de selección, criterios y procedimientos. - Separación entre las tareas de Selección y Planificación y tareas de comprobación/investigación. - Separación entre tareas de comprobación/ investigación y tareas de resolución de actas administrativos. - Rigor, entendido como una actitud interna y frente al contribuyente. - Es necesario que la actividad de la Inspección abarque todos los sectores económicos relevantes de una forma significativa. - Al mismo tiempo, es necesaria una adaptación al momento y a las circunstancias, rechazando el oportunismo ya que la actuación de la Inspección no se improvisa, sus planes no pueden cambiar de la noche al día y sus resultados deben evaluarse siempre a largo plazo

Por otro lado existen una serie de factores estratégicos para la actuación de la Inspección en estos momentos que deben tenerse en consideración. Por un lado estamos en un contexto de crisis económica global y nacional, y se hace imprescindible la consolidación fiscal, en ese sentido, es necesario emplear fórmulas eficaces para combatir el fraude fiscal allegando ingresos tributarios. Es segundo lugar, lo anterior implica la necesidad de vincular la actividad inspectora a objetivos de recuperación efectiva de deudas tributarias. En tercer lugar, la globalización de la actividad económica y la internacionalización de las empresas españolas generan nuevos riesgos asociados al traslado de bases imponibles fuera de nuestra soberanía fiscal. En cuarto y último lugar es esencial atender a las nuevas tecnologías de la información y a su incidencia tanto en los mecanismos de fraude como en las nuevas líneas de trabajo y colaboración con las empresas que se generan.

NUESTRAS EXPERIENCIAS

Una aproximación al concepto de delito fiscal “Parece que he tenido mucha suerte, Menón, pues buscando una sola virtud he hallado que tienes todo un enjambre de virtudes en ti para ofrecer” Menón. Platón

FERNANDO SOTO PATIÑO Fiscal de Delitos Económicos Fiscalía de la Audiencia Provincial de Sevilla

i como Sócrates en la obra de Platón, buscamos un concepto de tutela penal de las relaciones jurídicas tributarias, es posible que hallemos un enjambre de teorías, que desde diversas perspectivas, acometen cuales deben ser las relaciones entre las distintas ramas del ordenamiento jurídico que nos ocupa. Objetivo de este artículo es como Sócrates, es una aproximación al concepto del llamado delito fiscal, que permita delimitar cuando la lesión del ordenamiento tributario pertenece a una esfera u otra del derecho. Las actividades de la Hacienda pública constituyen un interés jurídico digno de ser tutelado penalmente, que aparece contemplado en el art. 31 de la Constitución, el deber de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos con arreglo a su capacidad económica y, a la vez, se contempla el derecho de los ciudadanos a un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad. En el párrafo 2º se configura nítidamente la finalidad de gasto público, o sea, la asignación equitativa de los recursos públicos. Es por tanto este el punto de partida para el análisis del bien jurídico que el legislador penal tutela, esto es, la obtención de ingresos públicos y el empleo del gasto público.

Pero la tutela penal ha de ser entendida desde el prisma de el principio de intervención mínima y última ratio, es decir, allí donde el legislador tenga otras posibilidades menos gravosas para proteger bienes jurídicos debe recurrir a ellas, dando al derecho penal un carácter subsidiario. Este por tanto tiene carácter fragmentario, es decir, no regula la totalidad de incidencias que pueden darse en las situaciones de las relaciones jurídicas, sino solo las más reprochables. Como decía Roxin “es necesario atravesar una jungla de discutibles cuestiones penales antes de que esta máxima pueda ser vinculada con un sentido seguro y suficiente” El delito que nos ocupa fue introducido en nuestra legislación penal en 1977, pero la introducción en el tipo de “fraude contable tributario” provocó que, a raíz de la reforma del Código de dicho año, la doctrina lo denominara “delito de defraudación tributaria”, con una redacción que, si bien coincide en sus aspectos fundamentales con la redacción de 1985, ha sufrido importantes modificaciones en virtud de la reforma que al cabo de diez años tuvo lugar mediante la L.O. 6/1995, de 29 de junio. El Código Penal de 1995 respetó el texto aprobado tan solo unos meses antes, aunque incorporó algunas novedades. El delito de defraudación tributaria convive con otros dentro del mismo título del Código Penal, fraude a la Seguridad Social, fraude de subvenciones y fraude contable, y sin duda alguna ha sido y es el más importante. Esto obedece no tanto a razones históricas, como al hecho de que es el más aplicado en la práctica diaria por los tribunales, y también a que este tipo es el que ha servido de inspiración para los debates científicos y que han influenciado en los restantes del tipo. Estamos ante una ley penal en blanco. Esto significa que los elementos normativos del tipo son esenciales para configurarlos, pero no suficiente. Es decir, que una vez definidas las diversas figuras impositivas y sus diversos incumplimientos será el propio Derecho Penal, conforme a sus principios, quien defina si existe el ilícito penal. Esencial para la concreción del tipo penal y sus perfiles objetivos y subjetivos es la delimitación del bien jurídico protegido. En España para ello se han manejado diversas tesis. Existen las tesis patrimonialistas donde se protege el interés patrimonial de la Hacienda Pública, que se concreta en la efectiva, completa, exacta y puntual

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LAS ACTIVIDADES DE LA HACIENDA PÚBLICA CONSTITUYEN UN INTERÉS JURÍDICO DIGNO DE SER TUTELADO PENALMENTE

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recaudación de los tributos exigibles. Se protege el Erario público en su faceta de recaudación tributaria (STC 50/95; SSTS 827/06, 2069/02) reparto de la carga tributaria acorde con el principio de capacidad económica (art. 31.1 CE). La teoría de la función tributaria o las funciones del tributo, donde se protege la aplicación del tributo cuya realización se impone al ciudadano como un deber; se protege la recaudación de cada figura tributaria violando alguno de los deberes impuestos al administrado .El desvalor de resultado es el menoscabo de las funciones del tributo mediante la producción de un perjuicio para la recaudación. La conjunción de ambas ha dado lugar a las tesis pluriofensivas, vinculadas a las patrimoniales: se protege el patrimonio del Erario inmediatamente y el orden económico como objeto mediato, siendo el bien jurídico único: patrimonio público concretado en la recaudación tributaria. De acuerdo a lo anterior, lejos de contemplar la infracción penal como un simple incumplimiento sin más del deber tributario, y cuya preservación está reservada al ámbito sancionador administrativo, el Tribunal Supremo ha venido desarrollando una serie de tesis que han perfilado la infracción penal. Una de ellas es el desarrollo del concepto de defraudación. Ahora bien, el modo de concebir esta difiere según la teoría que se adopte: 1. Para la teoría del engaño se exige la creación dolosa de situación de opacidad fiscal y defraudación equivale a falseamiento fiscal. Un efecto de esto por ejemplo es que no habría defraudación en los casos de conocimiento real o potencial por la Administración de la situación tributaria. La elusión ha de ser producto de una defraudación y no hay delito si hay simulación porque una cosa es fraude de ley tributaria y otra defraudación tributaria. La STC 57/2010 parece destacar el carácter defraudatorio del delito,

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FERNANDO SOTO PATIÑO

Una aproximación al concepto de delito fiscal

desligándolo del mero no ingreso en las arcas públicas. 2. La teoría de la infracción del deber sin embargo defiende, sobre todo en caso de impuestos con deber de autoliquidación, que habría defraudación cuando se omite la declaración tributaria o se realiza una indebida declaración. Así, acepta que si hay reconocimiento y liquidación correcta de la deuda fiscal, pero no se produce su pago, todo lo más existiría ilícito administrativo. El desarrollo de lo anteriormente expuesto ha llevado a la situación en España de concebir el delito fiscal fundamentalmente como simulación, excluyendo al mismo tiempo aquellas situaciones que puedan reconducirse al fraude de ley y los supuestos de economía de opción. Para el Tribunal Supremo, la simulación es sancionable porque por definición presupone la ocultación. Se defrauda a la Hacienda eludiendo el pago de tributos enmascarándose la elusión mediante un disfraz de la realidad que emplea una sucesión simulada de negocios ficticios. El fraude de ley, sin embargo, no impide la aplicación de las normas eludidas, incluso las que sancionan la elusión fiscal (STS 28-11-03). Es por ello que actualmente se considera, en cambio, que el fraude de ley no constituye defraudación en el sentido del Derecho Penal tributario, sin perjuicio de los efectos civiles de nulidad. Para el Tribunal Constitucional, el fraude de ley no es una conducta defraudatoria. En el caso Pinyer la Audiencia afirmó que no había simulación, pero sí que existía fraude de ley y eso bastaba para sustentar la condena penal, “en el fraude de ley no hay ocultación fáctica sino aprovechamiento de la existencia de un medio jurídico más favorable (norma de cobertura) previsto para el logro de un fin diverso, al efecto de evitar la aplicación de otro menos favorable (norma principal)... de manera que no existe simulación o falseamiento alguno de la base imponible, sino que, muy al contrario, la actuación llevada a cabo es transparente, por más que pueda calificarse de estratagema tendente a la reducción de la carga fiscal...” (STC 120/2005). Por ello esta misma resolución declara una analogía in malam partem equiparar defraudación u ocultación, con fraude de ley. La sentencia del caso Pinyer, en la que una sociedad acudía a la ampliación de capital de otra con perdidas a fin de evitar la tributación por

las plusvalías obtenidas por la venta de sus activos, es claro ejemplo de ello e inauguró esta tesis en nuestro derecho Por la misma razón y fundamento no debería ser sancionable la economía de opción tácita según parte de la doctrina: cuando una operación obedece a la opción por una fórmula negocial alternativa lícita pero no prevista expresamente en la ley como alternativa. Así los tribunales españoles aceptan que la economía de opción es un supuesto de fraude de ley, equiparable a la defraudación, porque se consigue un resultado no querido directamente por el legislador, consiguiendo el efecto fiscal favorable similar al alcanzado en los casos de fraude de ley, ejemplo de ello es la sentencia del Tribunal Supremote 15 de julio de 2002, caso Kepro. En este sentido el Tribunal Constitucional ha indicado que el legislador puede limitar el margen de actuación de los sujetos pasivos cuyas conductas fuesen derechamente a la búsqueda de economías de opción elusivas del deber constitucional de contribuir todos al sostenimiento de los gastos públicos (STC 46/2000). Son solo unos ejemplos donde podemos observar claramente la delimitación jurisprudencial del delito que protege los intereses tributarios del Estado. Baste para ello una cita del Tribunal Supremo que ha hecho fortuna, por así decirlo, y que se viene repitiendo en multitud de tribunales españoles en diversas instancias, el tipo, “es ocultar o desfigurar las bases tributarias con el fin de eludir la obligación de satisfacer determinados impuestos y con la evidente intención defraudatoria consiguiente”.

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La transparencia del mercado inmobiliario rural en Santa Fe y su impacto fiscal

E C.P. HORACIO PALAVECINO Subadministrador Provincial del Servicio de Catastro e Información Territorial Pcia. Santa Fe, Argentina

ste articulo describe la experiencia desarrollada por el Servicio de Catastro e Información Territorial de la Provincia de Santa Fe (SCIT), en la implementación de un Observatorio de Valores de Inmuebles Rurales (OVIR) y la certificación de un Valor Inmobiliario de Referencia (VIR) como herramienta de fiscalización tributaria de escrituras públicas a los efectos de transparentar las operaciones inmobiliarias e incrementar la recaudación en el Impuesto de Sellos . Signada por una grave desactualización de los valores fiscales de los inmuebles rurales, ante la dificultad para el acceso a la información de mercado de por una compleja interacción con diferentes referentes calificados (Inmobiliarias, martilleros, escribanos, cooperativas agropecuarias, etc.) se asume una participación activa por parte del Estado Provincial en la transparencia, publicidad y certificación de los valores de inmuebles que se transformen un control efectivo de las operaciones inmobiliarias e inversiones en el sector agropecuario. SITUACIÓN DE CONTEXTO La Provincia de Santa Fe situada en el centro del país, por la composición de su población y por sus recursos naturales es una de las provincias más ricas de la Argentina. Ocupa un lugar preponderante en la realidad económica, social, cultural y política nacional. Su territorio es fundamentalmente rural y siendo altamente favorecida por el clima templado y la cercanía de fuentes de agua naturales, se fueron estableciendo los asentamientos poblacionales. En este contexto geográfico el modelo de desarrollo agroexportador está plenamente vigente. Su principal actividad productiva es la del sec-

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HORACIO PALAVECINO La transparencia del mercado inmobiliario rural en Santa Fe y su impacto fiscal

tor primario y dentro de este el agropecuario. En su rivera sobre el Río Paraná se encuentran instaladas las principales plantas exportadores de cereales y oleaginosas, productoras–exportadoras de aceites al mundo.

impuestos, que hoy día resultaría muy compleja y dificultosa por parte del gobierno realizar un cambio significativo en dichos valores atento al gran impacto que esto ocasionaría. Esta desarticulación crónica con la realidad nos llevo a proponer e implementar la construcción de herramientas y metodologías de trabajo que permitan obtener valores actualizados de inmuebles más cercano a los de mercado, en forma simultánea al del valor fiscal, como alternativa para su uso la fiscalización de las escrituras públicas . Así el primer paso fue crear el Observatorio de Valores de Inmuebles Rurales (OVIR)

COMPETENCIA INSTITUCIONAL DE CATASTRO (SCIT))– VINCULACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA El Servicio de Catastro e Información Territorial (SCIT) es el órgano competente en la administración y registración del territorio. La Administración Provincial de Impuesto (API), es el organismo recaudador y ambos están instituidos por sus correspondientes leyes del año 1992 a imagen y semejanza como organismos descentralizados con autarquía administrativa y bajo la superintendencia de la Subsecretaria de Ingresos Públicos. ANTECEDENTES Los valores fiscales que actualmente componen la base de datos del SCIT datan del último revalúo masivo realizado en el año 1974. La actualización de los valores fiscales es potestad de la legislatura provincial y su actuación está fuertemente politizada lo que produjo que el valor fiscal de los inmuebles esté hasta 30 veces por debajo del valor real. Este valor fiscal desactualizado, es la base imponible del Impuesto Inmobiliario (impuesto predial) y es el mínimo permitido para el cálculo del Impuesto a los Sellos en las escrituras traslativas de dominio o nuda propiedad a titulo oneroso. La desactualización del mismo ha desvirtuado de tal manera estos

OBSERVATORIO DE VALORES: Es un sistema de información territorial para obtener valores de Inmuebles permanentemente actualizado que nos permite el conocimiento continuo del mercado inmobiliario rural En la implementación del Observatorio de Valores de Inmuebles Rurales se utilizo el siguiente procedimiento: 1. Conformación de una red de referentes calificados que permita favorecer la interacción entre los mismos con el fin de obtener información fiable sobre valores actualizados de oferta, estimaciones y ventas de inmuebles. Los datos aportados por los referentes calificados para conformar el sistema son: Identificación del inmueble (lote, plano, partida, nomenclatura, super-

DIVISION DEL TERRITORIO Destino

URBANAS

RURALES

TOTAL

Parcelas

1.366.260

162.035

1.528.295

89,49%

10,6%

Superficies

URBANAS

RURALES

Terrenos (Ha)

195.123

1,5%

Edificaciones (m2)

150.248.435

100%

Fuente SCIT Santa Fe, año 2010

12.825.943

TOTAL 98,5%

12.931.066

150.248.435

ficie y medidas), Valor de inmueble, Uso y destino actual: agrario, forestal, ganadero, etc., Cultivo o aprovechamiento específico de las parcelas, Calidad relativa del terreno en relación a esos cultivos o aprovechamientos (índices de productividad), Información complementaria del inmueble. 2. Dicha información se analizó estadísticamente conformando un mapa de valores rurales a nivel distrito, tomando el mayor valor de la hectárea de campo de cada distrito. Este mapa es publicado en la WEB y puede ser accedido por los diferentes actores para su consulta siendo su actualización responsabilidad del SCIT Con este 1er mapa de valores de las mejores hectáreas de tierras por distrito, homogeneizadas, con correlatividad por sus características de suelo e infraestructura asociada se implementa y formaliza el Valor Inmobiliario de Referencia. (VIR): es una expresión del valor económico de un inmueble en el mercado. A tal fin tiene en cuenta todas las características asociadas al mismo, tanto los elementos que forman parte de su estructura y forma arquitectónica, como así también, la superficie del terreno, el entorno en el que se instala, el acceso o distancia a centros urbanos o de comercialización y todos aquellos factores que distinguen a dicho bien de otro dándole su singularidad y por ende, componiendo su valor único de mercado en un rango de tiempo definido. EL PROCEDIMIENTO DE IMPLEMENTACIÓN ES EL SIGUIENTE: A partir de la información del OVIR, la existente en el SCIT (imágenes satelitales, cartas de suelos, índices de productividad) y la provista por el requirente. 1. Se verifica la información del inmueble disponible en la base de datos catastral del SCIT y se actualiza la misma, de corresponder, conforme a la realidad que demuestran las imágenes, las cartas de suelo, el OVIR, la declaración del solicitante, etc. 2. Se aplica la formula polinómica definida para el cálculo del VIR. Que contempla como variables relevantes las fracciones de suelo por aptitud agronómica provista por el INTA que componen el inmueble, el precio de la mejor ha del distrito, las desmejoras asociadas al mismo y factores de corrección por distancia a vías de comunicación y centros de comercialización o acopio. Asimismo se incorpora una estimación del valor de las edificaciones y mejoras constatadas por imágenes o declaradas.

3. Se emite el Certificado del VIR con destino al interesado y a la administración tributaria. 4. Se verifican y resuelven posibles reclamos. El VIR se otorga por el SCIT como una certificación oficial del valor del inmueble, a requerimiento del solicitante con interés legitimo (escribano y/o propietario), en un entrono completamente WEB como paso obligatorio y previo a la escrituración. Este valor es informado por el mismo aplicativo de liquidación del impuesto de sellos de la API y prende los semáforos de fiscalizaciones de las escrituras cuando es mayor al valor de escritura declarado. El VIR no suplanta la valuación fiscal como piso de escrituración ni a los efectos del impuesto inmobiliario pero sin dudas pone al descubierto aquellas transacciones documentadas en muchos casos a precio vil provocando una gran erosión sobre la recaudación del impuesto de sellos. El procedimiento descripto anteriormente sigue el siguiente método lógico: 1) ANÁLISIS ESPACIAL – MAPA DE SUELOS – PARCELAS RURALES 2) IDENTIFICACIÓN DEL INMUEBLE – VISIÓN DEL CONTEXTO 3) IMÁGENES SATELITALES – VISUALIZACIÓN DE CONSTRUCCIONES 4) DISTANCIAS A CENTRO DE COMERCIALIZACIÓN y VIAS DE COMUNICACIÓN Como se describió antes esta metodología fue diseñada para satisfacer dos requerimientos. Realizar un control efectivo sobre el valor de las transacciones inmobiliarias rurales ya que por motivos de especulación de inversiones o colocación de capitales productivos en un sector de gran captación en los últimos años se tornaban necesarias a los efectos de impulsar acciones correctivas a prácticas evasivas o elusivas cuándo menos en el impuesto de sellos. Implícitamente se ejerce una fuerte presencia fiscal para transparentar el origen y destino de fondos invertidos. Como segundo objetivo se plantea una modernización en la liquidación y fiscalización del impuesto de sellos y su correspondiente incremento en la recaudación (11,5% s/rec trib propios 2010) como parte integrante de las reformas implementadas tendientes a lograr una mayor autonomía fiscal del estado provincial (36% para el año 2010) en relación a los recursos tributarios nacionales. Mostrando así como con el uso de la tecnología adecuada una organización catastral de manera coordinada sirve a la AT.

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La administración electrónica en países de Latinoamérica

R BARTOLOMÉ BORREGO ZABALA Vocal Responsable de la División de Nuevas Tecnologías Agencia Estatal de Administración Tributaria en Andalucía, Ceuta y Melilla

ecientemente he tenido la oportunidad de participar, primero como profesor y después como moderador, en el Curso sobre Administración Fiscal Electrónica y en el Foro de Experto sobre aplicación práctica de la firma electrónica en las relaciones con las Administraciones Públicas, ambos organizados por la Fundación CEDDET y en los cuales han participado empleados públicos de diferentes países de Latinoamérica, lo que ha resultado muy enriquecedor. En ellos he podido constatar algo que imaginaba pero de lo que no disponía de datos objetivos que corroborarán mi creencia acerca del interés en todos estos países por implantar administraciones electrónicas dentro de sus respectivos ámbitos, unas Administraciones Electrónicas que permitan simplificar los procedimientos administrativos, y al mismo tiempo que garanticen una mayor eficiencia y eficacia en los procesos de forma que proporcionan beneficios a corto y medio plazo tanto a las propias instituciones como para los administrados. Asimismo, he podido contrastar grandes diferencias entre unos países y otros en cuanto al nivel de implantación, aunque, si bien, todos ellos ya han dado pasos en este sentido e incluso tienen implantados sistemas de identificación y autenticación de nivel avanzado así como canales de comunicación cifrados que garantizan la seguridad jurídica y técnica de las transacciones. Entre ellos, destacan por ejemplo países como Perú, que cuenta con regulación en este sentido desde el año 2000, o Colombia, que en el año 2002 inició un proceso de modernización y ajuste tecnológico similar al español, o Uruguay, que ha experimentado un impor-

tante crecimiento en procedimientos electrónicos aduaneros, o Brasil, con el uso de la facturación electrónica. Pero antes, definamos el término Administración Electrónica para situarnos en el contexto en el que se va a desarrollar este artículo, y a continuación pasaré a exponer las líneas básicas de actuación que deberían seguirse en una implantación efectiva de esta institución y con éxito. Se entiende por Administración Electrónica (en adelante e-Administración), “el modelo estratégico para la innovación de la Administración Pública que constituye un movimiento cultural y estructural para reformar la capacidad y velocidad de respuesta de los órganos de gobierno a través de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que lleva asociada cambios en la organización y nuevas aptitudes del personal, y cuyo objetivo es mejorar los servicios públicos, reforzar los procesos democráticos y apoyar a las políticas públicas”. En momentos de crisis como los que estamos viviendo, el principal escollo con el que se encuentran los Estados en su implantación viene motivado precisamente por la falta de presupuesto a la hora de poder realizar inversiones en tecnologías que puedan hacer efectiva la buscada e-Administración, aunque también existen muchos otros factores que afectan decisivamente a este fin. Me refiero, por ejemplo, al factor cultural. Son algunos siglos los que llevamos de Administración con papeles, e implantar una e-Administración supone sustituir el papel por los bits, algo que cuesta asumir, de manera especial a las personas de más edad, tanto los propios empleados públicos en el ámbito interno, como a los administrados, en el externo. Aquellos países que presentan un nivel de pobreza superior a la media, se enfrentan además con amplios sectores de la sociedad que, no sólo carecen de conexión a Internet, sino que no tienen cubiertas ni siquiera las necesidades primarias o básicas de supervivencia, algo que resulta necesario solucionar para empezar a pensar en lo segundo. Ante situaciones tan dispares como las que presentan los diferentes Estados no debemos permanecer impasibles porque todos podemos hacer algo al respecto. Aquellos países que han alcanzado un considerable nivel de implantación de e-Administración, pueden contribuir con su ayuda, con su información y, sobre todo, con su experiencia, a aquellos otros menos favorecidos, como así está ocurriendo. Por otra parte, los Estados con menos nivel de implanta-

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LA E-ADMINISTRACIÓN SUPONE UN NUEVO MODELO DE COMUNICACIÓN CON LOS CIUDADANOS QUE IMPLICA EL USO DE INTERNET PARA EL DESARROLLO DE SERVICIOS PÚBLICOS RÁPIDOS E INTERACTIVOS

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ción deben empezar a dedicar parte de sus esfuerzos y recursos a este fin, dependiendo las circunstancias particulares de cada uno, mediante la elaboración de planes de actuación y de impulso para llevar a cabo esta tarea necesaria de afrontar que ha venido como consecuencia de la incorporación de las nuevas herramientas llegadas de la mano de Internet y que llevará años alcanzarla, que al final, redundará en beneficio de todos. La e-Administración supone un cambio esencial, un nuevo modelo de comunicación con los ciudadanos que implica el uso de Internet para el desarrollo de servicios públicos rápidos e interactivos, jugando un papel esencial para hacer efectiva y plenamente accesible la prestación de servicios públicos electrónicos a los ciudadanos, y también, como motor de la transformación tecnológica de nuestra economía y del conjunto de la sociedad. Esta acepción incluye dos aspectos complementarios: por un lado, los ciudadanos estarán bien informados y bien atendidos, al por otro lado, los ciudadanos podrán participar activamente en los procesos públicos lo cual se enfoca al concepto de democracia. PUNTO DE PARTIDA Una premisa básica que sin duda puede proporcionar el impulso necesario para la instauración de la e-Administración consiste en la aprobación de un marco jurídico básico y general que aporte las debidas garantías legales, al tiempo que obligue a las distintas Administraciones a trabajar en este sentido, lo que requiere esfuerzos conjuntos y la creación de órganos de control y supervisión que establezcan las

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BARTOLOMÉ BORREGO ZABALA

La administración electrónica en países de Latinoamérica

políticas a seguir y realicen la coordinación entre Administraciones. En España, por ejemplo, aunque existían normas dispersas reguladoras de los procedimientos telemáticos o electrónicos en algunos ámbitos, no ha sido hasta el año 2007 cuando se aprobó la Ley 11/2007, de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, que marcó una serie de objetivos y derechos. Uno que ha resultado clave en todo este proceso ha sido el convertir en un “derecho” de los ciudadanos a la hora de elegir el medio con el que iban a relacionarse con las Administraciones Públicas, convirtiéndose por tanto en un proyecto nacional que fue asumido, además, por todas las Administraciones y fuerzas políticas. Pasamos de lo que había sido hasta entonces una facultad o potestad que tenían las Administraciones de ofertar servicios públicos a través de Internet, a convertirlo en un derecho que pueden ejercer los ciudadanos desde la aplicación efectiva de la Ley, si bien esta transformación se está llevando a cabo de forma gradual, en primer lugar para la Administración General del Estado desde el 1 de enero de 2010 y para el resto de instancias administrativas no se ha fijado fecha concreta, ya que la dicha obligatoriedad viene impuesta en función de sus disponibilidades presupuestarias. Esta medida sería insuficiente si no fuera acompañada, además, de unos planes y medidas de impulso estratégicos que establezcan las pautas a seguir y que actúen en paralelo, así como de un plan de reducción de cargas administrativas que fije unos objetivos concretos, que se apoyen buena parte en la reingeniería y la automatización de procedimientos y servicios. Tras casi cuatro años de entrada en vigor de la referida Ley, según los últimos informes proporcionados por el Consejo Superior de Administración Electrónica, en España pueden tramitarse en la actualidad por medios electrónicos más del 92% de sus servicios y procedimientos, un porcentaje que alcanzaría el 99% si nos centráramos sólo en los procedimientos de mayor impacto (trámites tributarios, de Seguridad Social, etc.) BENEFICIOS ECONÓMICOS DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA PARA LA SOCIEDAD Una e-Administración en los términos anteriormente comentados traería consigo un doble impacto económico en la sociedad. De un lado, el crecimiento

de la partida presupuestaria de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de las Administraciones Públicas tendría un efecto tractor sobre un sector clave en el cambio del modelo productivo. Por otro lado, la reducción de las cargas administrativas y burocráticas que supone sobre aquella parte de la sociedad que es pionera en el ejercicio de su derecho de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Es de destacar también el hecho de que gracias a la e-Administración, la Administración General del Estado ahorra en España y de forma directa más que toda la inversión que realiza en el empleo de archivos, notificaciones, papel, personal, infraestructuras, etc., obteniendo los ciudadanos un beneficio de más de 10€ en concepto de reducción de cargas administrativas por cada euro invertido. Así, la supresión, por ejemplo, de la edición en papel del Boletín Oficial del Estado ha supuesto un ahorro de 4 millones de kilos de papel, que equivalen a 57 hectáreas de bosque de pino radiata o eucalipto, o lo que es lo mismo, 40.000 árboles de 12 años de edad, así como la no emisión de más de 13.000 toneladas de CO2 a la atmósfera Finalmente, la automatización de procedimientos administrativos tiene también un efecto cierto sobre la disminución del coste de servir a los ciudadanos por parte de las Administraciones Públicas. En definitiva, con la e-Administración se prestan muchos más servicios, de mayor calidad y con los mismos costes y recursos humanos o incluso menos.

Por añadir alguna referencia resaltaría dos ejemplos clave en la e-Administración española. En primer lugar lo encontramos en la Administración Tributaria (A.E.A.T.), cuyo incremento porcentual de los parámetros que definen su volumen de actividades presenta una curva de crecimiento casi exponencial, mientras que su plantilla no sólo ha permanecido estable, sino que incluso hay prevista una reducción de 300 personas en este año 2011. El otro ejemplo lo tenemos en la Seguridad Social, donde se ha producido un descenso de más de 10% de su personal, sin menguar en absoluto la cantidad y calidad de los servicios prestados. MEDIDAS COMPLEMENTARIAS DE ACTUACIÓN Todas las medidas comentadas han de ir acompañadas de una necesaria reestructuración de las propias Administraciones Públicas, las cuales deberán realizar cambios en sus organizaciones y procedimientos en torno a las Tecnologías de las Información y las Comunicaciones, de forma que permitan flexibilizar la resolución administrativa de expedientes independientemente de su punto de producción, que permitan la interconexión entre Administraciones y que incluyan una consolidación de los puntos presenciales de atención a los ciudadanos de distintos organismos administrativos. Otro factor clave para una exitosa implantación de la e-Administración implicaría el establecimiento de un plan de difusión y concienciación de sus ventajas entre la ciudadanía, gran parte de la cual ya es usuaria de Internet, pero quizás no emplea o desconoce las herramientas que le pueden proporcionar seguridad a la hora de realizar transacciones electrónicas, como por ejemplo la firma electrónica y los certificados digitales. En relación con éstos últimos, es de destacar la iniciativa llevada a cabo en algunos países como España, Perú, Ecuador o Argentina, consistente en la inclusión en sus propias tarjetas o cédulas de identidad de un chip que integra un certificado digital que le permite identificarse, no sólo en el mundo real, sino también en el virtual, lo que posibilita generalizar su utilización por los ciudadanos. Conseguir que este mismo proceso se realice en unas administraciones locales muy deterioradas en sus presupuestos por la crisis, que tengan que trabajar en la optimización de costes de conjunto de recursos informáticos sin poner en riesgo los logros conseguidos, e impulsar el uso masivo por los ciudadanos y empresas de los servicios administrativos electrónicos

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EN ESPAÑA, LA SUPRESIÓN DE LA EDICIÓN EN PAPEL DEL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO HA SUPUESTO UN AHORRO DE 4 MILLONES DE KILOS DE PAPEL, EQUIVALENTE A 57 HECTÁREAS DE BOSQUE DE PINO RADIATA O EUCALIPTO

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son sólo algunos de los objetivos a alcanzar que, en cualquier caso, necesitarán de la última gran transformación a la que debemos enfrentarnos pero que poco a poco va calando: el cambio de mentalidad de la administración y la sociedad. CONCLUSIONES La adaptación de la Administración General del Estado a las obligaciones derivadas de una norma legal de ámbito general supone un impulso sin precedentes en la desmaterialización de los procesos en nuestra sociedad, algo que resultaría imposible sin el esfuerzo conjunto de profesionales TIC de las distintas Administraciones que actúen de forma coordinada. Se convierte por tanto en necesaria la realización de inversiones que permitan alcanzar el estado de desarrollo perseguido, cuyos frutos no empezarán a vislumbrarse hasta transcurridos unos años, lo que, por otra parte, convertirá a la e-Administración en un motor de la sostenibilidad de la sociedad permitiendo, no sólo mantener, sino mejorar la calidad de los servicios públicos, unos servicios que permitirán a los ciudadanos evitar desplazamientos innecesarios y ahorrar tiempo en la realización de todo tipo de gestiones administrativas, y también a la propia Administración, que gestionará de forma más eficiente las transacciones y recursos internos.

Actividades REI HACIENDA PÚBLICA <Del

21 de marzo al 3 de abril de 2011 se ha celebrado el Taller Virtual “ADMINISTRACIÓN FISCAL ELECTRÓNICA” impartido por Bartolomé Borrego Zabala, Vocal Responsable de la División de Nuevas Tecnologías en la Delegación Especial de la A.E.A.T. en Andalucía, Ceuta y Melilla. Miembro del Consejo Asesor de la Asociación Andaluza de Comercio Electrónico y Miembro del Órgano Rector de la Comisión de Protección de

Datos en Andalucía de ANDCE a través de la Asociación Empresarial Andaluza de Comercio Electrónico. < Del 17 al 30 de Octubre de 2011 se ha celebrado el Taller Virtual “PROCEDIMIENTO DE CONTROL TRIBUTARIO”, impartido por Ignacio Méndez Cortegano, Jefe de la Dependencia Regional de Inspección en la Delegación Especial de Andalucía, Ceuta y Melilla.

INTEGRANTES DE LA REI EN HACIENDA PÚBLICA Distribución por países (1.460 participantes)

EQUIPO COORDINADOR Las actividades de la REI en Hacienda Pública son coordinadas por profesionales pertenecientes a distintas instituciones. Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo de la REI; nuestro objetivo es contar con sus aportaciones, sugerencias, comentarios... CLAUDIA DELGADO Coordinadora Temática Española REI HACIENDA PÚBLICA

ZACARÍAS SALAS Coordinador Temático Español. REI Maestría Internacional en Hacienda Pública y Administración Financiera (RAMIF)

TERESA JUANA BEREN Coordinadora Temática Latinoamericana REI HACIENDA PÚBLICA

MARIA CLAUDINA CONDE Coordinadora Temática Latinoamericana REI Maestría Internacional en Hacienda Pública y Administración Financiera (RAMIF)

CRISTINA MOURIZ Coordinadora de Formación Área Hacienda Pública Fundación CEDDET

Actividades REI HACIENDA PÚBLICA CONCLUSIONES FORO DE EXPERTO

La aplicación práctica de la firma electrónica en las relaciones con las Administraciones Públicas EXPERTO: BARTOLOMÉ BORREGO ZABALA. Vocal Responsable de la División de Nuevas Tecnologías en la Delegación Especial de la A.E.A.T. en Andalucía, Ceuta y Melilla. Miembro del Consejo Asesor de la Asociación Andaluza de Comercio Electrónico y Miembro del Órgano Rector de la Comisión de Protección de Datos en Andalucía de ANDCE a través de la Asociación Empresarial Andaluza de Comercio Electrónico

nº de mensajes: 29 nº de personas participantes: 10 nº de países participantes: 8 PARTICIPANTES Bartolomé Borrego Zabala Clara Evangelina Gaitán Fajardo Ronald Heran Canelas Urquidi Lisbhet Laverde Vasquez Jose Luis Lafuente Terceros Javier Bustos Aguilar Norma Dionicia Mayorga Escalante Froilán Trebejo Peña Orlando Donis Castellanos Illiana Rodríguez Quirós COMENTARIO Moderar un Foro sin un sustento previo como puede ser un Curso previo o una evaluación posterior resulta verdaderamente complicado, ya que cuando la participación en el mismo es de carácter voluntaria, suele dejarse para después. Así ha sido en este Foro. La primera semana estuvo escasa de participación, si bien, empezó a animarse en la segunda, en la que empezaron a intervenir de manera asidua nuevos participantes, incluso hasta una vez finalizado oficialmente el mismo, lo que compensó la escasa participación de la primera.

CONCLUSIONES El presente Foro podemos decir que se ha caracterizado por haber mantenido unas relaciones fluidas, agradables y satisfactorias, tanto en el plano profesional como personal, y en el cual se han vertido opiniones y experiencias de los participantes en sus Administraciones que han servido para enriquecer nuestro acerbo de conocimientos en esta materia. En el Foro hemos podido contrastar y comparar los distintos niveles de implantación de la firma electrónica en el ámbito de la Administración fiscal de cada uno de los países de los intervinientes, observándose algunas diferencias de implantación, lo que no quiere decir que no se esté trabajando en ello, ya que, de una manera u otra, los países que muestran un cierto retraso en la implantación de esta tecnología, tienen implementados, al menos, sistemas básicos de firmas, identificación y cifrado de documentos. A la vista de las aportaciones realizadas podemos constatar el nivel avanzado de implantación de la firma electrónica en diversos procedimientos administrativos como el envío telemático de declaraciones tributarias, la constitución

de empresas en línea, o la contratación electrónica, las subastas electrónicas, que permiten una identificación y autenticación eficaz tanto por la propia Administración como por los ciudadanos con las debidas garantías jurídicas y técnicas. Cabe hacer una especial mención el desarrollo que esta herramienta ha tenido y tiene en el ámbito aduanero y de comercio exterior en países como Colombia, y en materia de contratación pública y subastas electrónicas como en Costa Rica. Asimismo ha quedado también patente el interés en implantar el uso de la firma electrónica en materias como las notificaciones electrónicas administrativas, y extender la obligatoriedad del uso de esta herramienta entre determinados colectivos.

Actividades REI HACIENDA PÚBLICA GRUPO DE TRABAJO

Federalismo Fiscal COORDINADORA: TERESA BEREN. Coordinadora Temática Latinoamericana de la REI.

i observamos la organización y el funcionamiento de todos nuestros países, rápidamente advertimos que no existe un único nivel de gobierno que concentre todos los roles y potestades en relación a la población. Si nos circunscribimos al ámbito de los ingresos públicos encontramos diversos modelos en los que se combinan varios niveles de gobierno con diferentes competencias, responsabilidades y atribuciones dando lugar a lo que conocemos como federalismo fiscal, descentralización fiscal , finanzas multinivel o expresiones similares. Conforme a la estructura política, histórica y territorial de cada país, encontraremos: tributos nacionales, subnacionales o locales; tributos compartidos; administraciones fiscales centrales y subnacionales, regionales o locales; regímenes de transferencias o compensación de recursos entre distintos niveles de gobierno. Existe una vasta experiencia en lo vinculado a la descentralización del gasto público pero no así en materia de recursos fiscales, en donde en los últimos años no se observan avances importantes. La actual crisis económica mundial, ha puesto nuevamente el tema en la agenda de debates debido a que una de sus consecuencias ha sido una importante crisis fiscal en los gobiernos subnacionales/regionales/locales.

Nuevamente aparecen conceptos como autonomía y suficiencia financiera, que derivan directamente en el tema mayor “federalismo o descentralización Fiscal”. Consideramos que es momento de revisar el camino recorrido con sus logros, fracasos y también desafíos. Si acotamos nuestro foro a todo lo concerniente al sistema tributario, aparecen tres aspectos esenciales que hacen al federalismo o descentralización fiscal, ellos son: – Capacidad de legislar, normar o regular los tributos – Responsabilidad de gestión de los tributos – Destino de la recaudación En un modelo de finanzas multinivel o con descentralización fiscal cobra suma importancia la

coordinación, la corresponsabilidad fiscal y cooperación entre las distintas administraciones. Todos estos conceptos son imprescindibles para no caer en la fragmentación del contribuyente, del territorio y de los tributos con sus nefastas consecuencias en el sistema de ingresos públicos. Necesitamos estudiar cómo se conciben y se instrumentan en un sistema descentralizado: 1. la unidad en la identificación de los contribuyentes 2. el censo de los obligados tributarios 3. la segmentación de los contribuyentes 4. los intercambios de información 5. un nuevo modelo de inteligencia fiscal 6. el uso de las TIC’s Para comenzar el intercambio resulta interesante poder compartir cada una de nuestras experiencias concretas, para luego preguntarnos: 1. Como en un sistema de ingresos públicos descentralizado las administraciones tributarias pueden contribuir a evitar la fragmentación del contribuyente y la pérdida de visión integral? 2. Cuál es el modelo de cooperación apto para superar esa visión fragmentada? 3. Cómo se incrementa la corresponsabilidad fiscal de todas las administraciones?

Actividades REI HACIENDA PÚBLICA CURSO CORTO - TALLER VIRTUAL

Procedimiento de Control Tributario (1ª Edición)

urante dos semanas del mes de octubre (del 17 al 30) se ha desarrollado el taller virtual “Procedimiento de Control Tributario”. Este Curso perseguía una aproximación a los aspectos normativos y operativos en los que debe desenvolverse el Procedimiento de Control Tributario para alcanzar el objetivo de cualquier sistema tributario moderno, esto es, fortalecer el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes. Bajo esa perspectiva, el Curso se dividió en dos módulos, el primero de los cuales tenía como objetivo reflexionar, debatir y poner en común los temas de carácter normativo e institucional que definen y condicionan el Control Tributario. En particular se han estudiado las siguientes cuestiones: a) Posibles modelos organizativos de las actividades de control y ventajas e inconvenientes de los mismos. Se ha analizado el modelo de control de la Agencia Tributaria Española, en particular, la separación existente entre control intensivo (Inspección Financiera y Tributaria) y control extensivo (Gestión Tributaria), y se ha comparado con los modelos de control de otras Administraciones Tributarias iberoamericanas. El objetivo de los trabajos presentados ha sido resumir en diez

aspectos las principales características que deben tener los sistemas de control, de ese modo definiría-

ELEMENTO

mos un modelo óptimo. Las conclusiones se exponen en el cuadro siguiente:

IMPLICACIÓN

Aumento de los niveles de cumplimiento voluntario

Aceptación social del sistema tributario

Control al cumplimiento (procesos masivos)

Controles extensivos

Fiscalización y sanción al incumplimiento (procesos intensivos)

Controles intensivos

Dotación de las actividades de control

Estratégico

Educación de la ciudadanía

Estratégico

Simplificación Normativa

Prioritario

Respeto a los derechos del contribuyente

Importante

Procesos y sistemas con fundamento en la sociedad de la información y tecnología

Estratégico

Autonomía (modelo de agencia)

Implementada y asumida

Política de personal y gestión de los recursos humanos

Prioritaria y alejada de la política

Modelo de gestión que incorpora conceptos de empresa privada: - Planificación y control de actuaciones. - Marco normativo y métodos de trabajo

Comprendida e asumida

Coordinación con otros Departamentos de Control

Estratégico

Actividades REI HACIENDA PÚBLICA Además de este estudio se ha desarrollado un Foro de debate centrado específicamente en las ventajas e inconvenientes de la existencia de un único órgano de control o bien de la diferenciación orgánica entre el control extensivo e intensivo. Como ventajas del primer modelo destacaríamos la unidad en la toma de decisiones, la posible generación de economías de escala y una mayor coordinación. Como desventajas la falta de especialización y la posible tendencia a desechar actuaciones más complejas o de menor rentabilidad inmediata. b) Los Planes de Control tributario: se ha analizado su incardinación en la Planificación estratégica de las Administraciones Tributarias, su contenido básico y su difusión o no entre los ciudadanos. Creemos que la necesidad de los planes de control y su encaje en los distintos ordenamientos jurídicos puede resumirse con la siguiente frase: La lucha contra la corrupción debe ser uno de los objetivos de cualquier sociedad mínimamente desarrollada. Para ello la sociedad debe contar con instrumentos normativos que permitan la mayor transparencia posible en el comportamiento de los servicios públicos a los que al mismo tiempo debe dotarse de los instrumentos de control necesarios para corregir las conductas patológicas que siempre van a existir

El Plan de Control es la herramienta básica de planificación de las actuaciones de control tributario y aduanero, y en el deben quedar plasmadas las líneas estratégicas de actuación con el fin de alcanzar los objetivos fijados. El plan de control tributario contendría al menos los siguientes elementos: 1. Objetivos Generales, en los que podemos identificar las principales áreas de riesgo fiscal que requieren una atención preferente, una atención media, y una atención potencial. 2. Definición de la pirámide de control: • Actuaciones de Control preventivo • Actuaciones de Control extensivo • Actuaciones de Control intensivo • Actuaciones de investigación La definición de la estructura de control debe basarse en una adecuada gestión de riesgos. Es un proceso a través del cual una organización analiza su ambiente externo, identifica y busca entender los riesgos que pueden afectarla, y decide qué política la puede ayudar a manejar esos riesgos. No necesariamente una organización debe buscar la reducción o total eliminación de todos sus riesgos – es posible que algunos riesgos ya estén en nivel administrable, o no sean importantes, o el coste-beneficio no justifique actuar sobre ellos. Las mejoras que una gestión de Riesgos efectiva puede proporcionar son las siguientes: • Incrementar la probabilidad de alcanzar las metas, objetivos y prioridades de la empresa

• Priorizar la asignación de recursos • Alertar previamente la detección de problemas potenciales • Proporcionar a todo el personal los conocimientos para asumir riesgos con confianza • Aportar a la mejora continua y al aprendizaje de la organización. La gestión de riesgos en el caso de las Administraciones tributarias se debe basar en una adecuada medición del riesgo fiscal. Se trata de asignar una puntuación a cada contribuyente que nos lleve a definir qué tipo de control vamos a necesitar. No cabe duda que asignar un perfil de riesgo a cada contribuyente es tarea extremadamente difícil pero no por ello debe dejar de avanzarse en ese camino. Por último se ha desarrollado un Foro de debate sobre la publicidad de los Planes de Control Tributario: ¿Deben ser conocidos? ¿Con qué grado de detalle? Como conclusión podemos decir que se valora de forma muy positiva la

Actividades REI HACIENDA PÚBLICA publicidad, al menos, de las Directrices generales de los planes de control tributario, ya que por un lado obligan a las organizaciones a realizar un esfuerzo de planificación, suponen una mejora en la transparencia del sector público y tienen claros efectos inducidos en la ciudadanía. El segundo módulo se ha referido a aspectos operativos del control y dentro de ellos destacaría el estudio sobre la necesidad de normalizar las actuaciones de control y por otro el debate sobre las actuaciones de investigación. a) Normalización de las actuaciones de control. Se trataría de definir cuáles son las claves para un adecuado sistema de control aplicable a la comprobación cualificada. Ese modelo de comprobación cualificada debería contener los siguientes elementos básicos para resultar eficaz y eficiente: – Presencia territorial suficiente, presencia sobre el terreno (la Inspección no puede actuar sólo en sus oficinas). – Alta cualificación técnica. – Especialización sectorial y funcional. – Homogeneidad de selección, criterios y procedimientos. – Separación entre las tareas de Selección y Planificación y tareas de comprobación/investigación. – Separación entre tareas de comprobación/ investigación y tareas de resolución de actos administrativos. – Rigor, entendido como una actitud interna y frente al contribuyente.

– Es necesario que la actividad de la Inspección abarque todos los sectores económicos relevantes de una forma significativa. – Al mismo tiempo, es necesaria una adaptación al momento y a las circunstancias, rechazando el oportunismo ya que la actuación de la Inspección no se improvisa, sus planes no pueden cambiar de la noche al día y sus resultados deben evaluarse siempre a largo plazo Por otro lado existen una serie de factores estratégicos para la actuación de la Inspección en estos momentos que deben tenerse en consideración. Por un lado estamos en un contexto de crisis económica global y se hace imprescindible la consolidación fiscal, en ese sentido, es necesario emplear fórmulas eficaces para combatir el fraude fiscal allegando ingresos tributarios. Es segundo lugar, lo anterior implica la necesidad de vincular la actividad inspectora a objetivos de recuperación efectiva de deudas tributarias.

En tercer lugar, la globalización de la actividad económica y la internacionalización de las empresas generan nuevos riesgos asociados al traslado de bases imponibles fuera de nuestra soberanía fiscal. En cuarto y último lugar es esencial atender a las nuevas tecnologías de la información y a su incidencia tanto en los mecanismos de fraude como en las nuevas líneas de trabajo y colaboración con las empresas que se generan. b) Las actuaciones de investigación: el objetivo de las Administraciones Tributarias debe ser lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes. El área de control dentro de las mismas tiene como finalidad corregir y sancionar las conductas patológicas, que en una sociedad moderna deberían ser minoritarias y reprobadas socialmente. Particularmente el control inspector, tanto en su faceta de comprobación o auditoría como en la de

Actividades REI HACIENDA PÚBLICA investigación, es el que se centra en los supuestos más graves de fraude fiscal. El fraude tradicional (ocultación de ingresos) ha dado paso a un nuevo tipo de fraude que tiene su máxima expresión en las tramas de IVA, los supuestos de blanqueo de capitales, el uso de paraísos fiscales y la ingeniería financiera. En muchos casos, este fraude fiscal va asociado a fenómenos de corrupción. Al mismo tiempo en las sociedades más tecnificadas hemos pasado de una planificación fiscal basada en la interpretación excesiva de la normativa (legal o no) a una planificación fiscal abusiva o ilegal: ocultación mediante estructuras interpuestas de simulación, fiducias y/o “ámbitos territoriales” (paraísos fiscales). Frente a esta situación, la única alternativa viable para los órganos de control es potenciar la investigación frente a la comprobación. Esta opción exige cambios organizativos y cambios en la forma de actuar de los órganos con competencias inspectoras, estos cambios deben basarse en los denominados “expedientes de investigación” y en la judicialización temprana de las actuaciones. Como se ha dicho anteriormente, el expediente de investigación se debe configurar como la base de una nueva forma de trabajo que nos permita atacar estas formas complejas de fraude. Se trata de un modelo en el que sin necesidad de actuaciones directas administrativas frente a los contribuyentes, hay un trabajo

“

EN LAS SOCIEDADES MÁS TECNIFICADAS HEMOS PASADO DE UNA PLANIFICACIÓN FISCAL BASADA EN LA INTERPRETACIÓN EXCESIVA DE LA NORMATIVA (LEGAL O NO) A UNA PLANIFICACIÓN FISCAL ABUSIVA O ILEGAL

”

de análisis de la información que deriva en la constatación de unos hechos de los que se puede inferir la existencia de una capacidad económica oculta lo suficientemente relevante para determinar la comisión de un delito contra la Hacienda pública, sin que en una fase preliminar sea posible determinar cuáles son los verdaderos titulares de esa capacidad económica y de las personas físicas responsables penalmente de los posibles delitos. Por consiguiente, a partir de esa constatación y dada la inoperancia del procedimiento administrativo para obtener pruebas con-

tundentes, se hace necesaria la judicialización de las actuaciones para proseguir las investigaciones dentro del ámbito jurisdiccional y ello es imprescindible porque en la mayor parte de los casos las pruebas solo pueden obtenerse mediante la realización de actuaciones que suponen limitación de derechos constitucionales y que por consiguiente solo pueden ser autorizadas por la autoridad judicial. En estos expedientes el papel de la Inspección es un papel activo ya que debe elaborar los informe en el que se relatan hechos que indiciariamente apuntan a la existencia de obligaciones tributarias incumplidas por importes superiores a los establecidos en el tipo penal, debe presentar y explicar el informe al Ministerio Fiscal y en su caso, al Juez de Instrucción y realizar la propuesta de las actuaciones procesales que consideremos que deban ser acordadas en el procedimiento de instrucción al objeto de acreditar los hechos y la autoría y lograr el aseguramiento de las responsabilidades penales y principalmente civiles que en la correspondiente sentencia pudieran declararse procedentes. Los funcionarios de la inspección van a auxiliar al Juez y al Fiscal a lo largo de toda la instrucción y se convierten en “investigadores” dentro del proceso judicial, emitiendo informes de avance para reflejar el resultado de las actuaciones judiciales y proponiendo, en su caso, nuevas actuaciones.