เอกสารหลัก สมัชชาปฏิ รปู ระดับชาติ ครัง้ ที่ ๒ ระเบียบวาระที่ ๒.๒
สมัชชาปฏิ รปู ๒/ หลัก ๒ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
่ การปฏิ รปู ระบบเกษตรกรรม ๑ : เพื่อความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร สถานการณ์ของปัญหา ๑. เกษตรกรรมเป็ นวิถชี วี ติ วัฒนธรรม และเป็ นฐานรองรับระบบเศรษฐกิจและสร้างความ มันคงทางอาหารของสั ่ งคมไทยมาตัง้ แต่อดีตจนถึงปจั จุบนั แม้ประชากรภาคเกษตรจะลดลงอย่าง ต่อเนื่องจากจํานวน ๓๕.๙๖ ล้านคนในช่วงแผนพัฒนาฯฉบับที่ ๘ ลดลงเหลือ ๒๔.๔๘ ล้านคน ในช่วง แผนพัฒนาฯฉบับที่ ๑๐ มีอตั ราลดลงเฉลีย่ ร้อยละ ๔.๖๘ ในช่วงปี ๒๕๔๔-๒๕๕๓ สําหรับแรงงานภาค เกษตรมีแนวโน้มลดลงเช่นเดียวกัน จํานวน ๑๙.๓๒ ล้านคนในช่วงแผนพัฒนาฯฉบับที่ ๘ ลดลงเหลือ ๑๗.๔๑ ล้านคนในช่วงแผนพัฒนาฯฉบับที่ ๑๐ มีอตั ราลดลงเฉลีย่ ร้อยละ ๑.๐๙ ในช่วงปี พ.ศ.๒๕๔๔๒๕๕๓ ๒ ภาคเกษตรกรรมจึงเป็ นภาคทีม่ คี วามสําคัญสูงต่อสังคมไทยต่อไปในอนาคตโดยเฉพาะอย่าง ยิง่ ในสถานการณ์ ท่ปี ญั หาความมันคงทางอาหารได้ ่ กลายเป็ นหนึ่งในประเด็นที่มคี วามสําคัญอย่าง ถาวรของประชาคมโลกนับตัง้ แต่เกิดวิกฤตอาหารระดับโลกเมือ่ ปี ๒๕๕๑ เป็ นต้นมา ๒. ความเหลื่อมลํ้าในภาคการเกษตร ในเชิงเศรษฐกิจมหภาค ประเทศไทยประสบผลสําเร็จ ในฐานะทีส่ ามารถพัฒนาประเทศจนกลายเป็ นประเทศทีส่ ่งออกสินค้าเกษตรและผลิตภัณฑ์ลําดับต้น ของโลก โดยสามารถส่งออกสินค้าได้สูงมากกว่าหนึ่งล้านล้านบาท และบริษทั เอกชนด้านเกษตร อาหารของไทยเติบโตกลายเป็ น ๑ ใน ๕ ของบรรษัทอาหารชัน้ นําของโลก แต่เกษตรกรในประเทศ กลับประสบปญั หาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาคุณภาพชีวติ กล่าวคือตัง้ แต่ปี ๒๕๔๓ เป็ นต้นมามี จํานวนเกษตรกรทีม่ หี นี้สนิ ถึง ๖.๓ ล้านคน รวมหนี้สนิ กว่า ๘ แสนล้านบาท ๓ เกษตรกรจํานวนมาก ต้องสูญเสียที่ดินทํากินจากการสํารวจของสํานักงานเศรษฐกิจการเกษตรพบว่าสัดส่วนเกษตรกร ๕๙.๗๓ ของเกษตรกรทัง้ หมดต้อ งเช่ า ที่ดิน ทํ า กิน ข้อ มู ล ดัง กล่ า วสอดคล้อ งกับ ข้อ มู ล ของศู น ย์ อํานวยการต่อสูเ้ อาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตจ.) ในปี ๒๕๔๗ ทีร่ ายงานว่า มีผูไ้ ม่มที ด่ี นิ ทํากิน
๑
ระบบเกษตรกรรมเป็ นการมองเกษตรเชิงระบบทีใ่ ห้ความสําคัญกับปฏิสมั พันธ์ระหว่างองค์ประกอบ (components) ต่าง ๆ ของระบบ เกษตร (เช่น ระบบการผลิตพืชและสัตว์ ฯลฯ) ระหว่างลําดับชัน้ (hierarchies) ของระบบเกษตร (เช่น แปลงการผลิต ฟาร์ม ครัวเรือน ชุมชน ลุ่มนํ้า ฯลฯ) ระหว่างเกษตรกับระบบการใช้ประโยชน์ทด่ี นิ และระหว่างเกษตรกับสภาวะแวดล้อมทางธรรมชาติ เศรษฐกิจและสังคม การพัฒนาระบบเกษตรกรรมจึงต้องบูรณาการความรูจ้ ากหลายสาขาทีห่ นุ นเสริมการเกษตร ในระเบียบวาระนี้จะมุง่ เน้นการผลิตการตลาด และการบริโภคทีเ่ กีย่ วกับพืชเป็ นหลัก ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (๒๕๕๔) เอกสารประกอบการสัมมนาเชิงปฏิบตั กิ าร เรือ่ ง(ร่าง) แผนพัฒนาการเกษตรในช่วงแผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๕๕ – ๒๕๕๙) ๓ คณะอนุกรรมการปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม ( ๒๕๕๔) ร่างข้อเสนอการปฏิรปู การเกษตรเพือ่ สังคมทีเ่ ป็ นธรรม ใน คณะกรรมการปฏิรปู (คปร.) ๒๕๕๔ แนวทางการปฏิรปู ประเทศไทย ข้อเสนอต่อพรรคการเมือง และผูม้ สี ทิ ธิเลือกตัง้
เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๑/๙
๓. การขยายตัวของการผลิตแบบเชิงเดีย่ วและการถูกเอารัดเอาเปรียบในระบบเกษตรพันธะ สัญญา ความล้มเหลวของเกษตรกรรายย่อยผลักดันให้เกษตรกรทีม่ วี ถิ ชี วี ติ และการประกอบอาชีพที่ เป็ นอิสระกลายเป็ นเกษตรกรและแรงงานในระบบเกษตรพันธะสัญญาภายใต้การควบคุมของบรรษัท เกษตรและอาหารขนาดใหญ่ ถึงแม้จาํ นวนเกษตรกรในระบบพันธะสัญญา จากสถิตขิ องสํานักงานสถิติ แห่งชาติเมื่อปี ๒๕๕๒ จะมีประมาณ ๑๖๐,๐๐๐ ราย ๖ แต่การผลิตในระบบนี้กลับกลายเป็ นภาคส่วนที่ มีการผลิตสินค้าเกษตรและอาหารสูงกว่าการผลิต ของเกษตรรายย่อย โดยเฉพาะในการเลีย้ งไก่ สุกร การผลิตเมล็ดพันธุพ์ ชื และการผลิตพืชไร่ เช่น อ้อย เป็ นต้น แม้ภาครัฐและบริษทั เกษตรและอาหารชี้ ั หาต่ า งๆ ในภาค ชวนให้เ ห็น ว่ า การผลิต เชิง เดี่ย วในระบบนี้ มีป ระสิท ธิภ าพและสามารถแก้ป ญ การเกษตรได้ แต่ในทางปฏิบตั ิกลับพบว่ามีเกษตรกรจํานวนมากขาดอํานาจต่อรอง ถูกเอารัดเอา เปรียบ และไม่ได้รบั ความเป็ นธรรมจากกลไกต่างๆ ทัง้ ยังสร้างปญั หาต่อการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ สิง่ แวดล้อม สุขอนามัย และวิถชี วี ติ ของชุมชนท้องถิน่ ต่างๆ๗ ๔. ปญั หาคุณภาพชีวติ เกษตรกรและผูบ้ ริโภคในสังคมไทย ในขณะที่เป็ นประเทศผูส้ ่งออก อาหารสําคัญของโลก แต่ประชาชนของประเทศจํานวนมากยังขาดความมันคงทางอาหาร ่ จากข้อมูล ของ FAO ในระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๔๗-๒๕๔๙ พบว่ามีจํานวน ๑๐.๗ ล้านคน หรือร้อยละ ๑๗ ของประชากร ทัง้ หมดของประเทศ๘ เช่นเดียวกับสถิตกิ ารเจริญเติบโตของเด็กทีม่ นี ้ําหนักตํ่ากว่าเกณฑ์ ทีพ่ บว่ายังมี เด็กไทยทีม่ นี ้ํ าหนักตํ่ากว่าเกณฑ์อยู่ถงึ ร้อยละ ๗ ซึ่งเป็ นสถิตทิ ส่ี ูงกว่าหลายประเทศทีม่ รี ะดับการ พัฒ นาทางเศรษฐกิจ ระดับ กลางในลาติน อเมริก า เช่ น บราซิล เม็ก ซิโ ก สาธารณรัฐ โดมินิ ก ัน โคลอมเบีย ฯลฯ แม้ว่าสถิติดงั กล่าวจะตํ่ากว่าเพื่อนบ้านในเอเชียอาคเนย์หลายประเทศ (ยกเว้น สิง คโปร์ และมาเลเซีย ) ก็ ต าม ๙ คุ ณ ภาพชีวิต ของเกษตรกรมีแ นวโน้ ม ตกตํ่ า ลงเช่ น เดีย วกัน ตัวอย่างเช่น เมื่อปี ๒๕๔๑ กรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข พบว่า มีเกษตรกรทีผ่ ลการตรวจเลือด
๔
คณะอนุกรรมการปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม (อ้างแล้ว) คณะอนุกรรมการเฉพาะประเด็น (๒๕๕๕) การปฏิรปู โครงสร้างและกฎหมายทีด่ นิ : การบริหารจัดการทีด่ นิ ร่างข้อเสนอเชิงนโยบาย สําหรับการประชุมสมัชชาปฏิรปู ระดับชาติ ครัง้ ที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ ๖ อย่างไรก็ตามเครือข่ายองค์กรทีท่ าํ งานด้านแรงงานนอกระบบ และนักวิชาการของสถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย ประมาณการ ว่า มีเกษตรกรในระบบดังกล่าวประมาณ ๓๐๐,๐๐๐ – ๕๐๐,๐๐๐ ราย ๗ ไพสิฐ พาณิชย์กุล และ กฤษณ์พชร โสมณวัตร (๒๕๕๔) สถานการณ์ความไม่เป็ นธรรมภายใต้โครงสร้างระบอบเศรษฐกิจอุตสาหกรรม การเกษตรและอาหาร คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ๘ รายงานของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ต่อคณะรัฐมนตรี วันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๓ ๙ World Health Statistic. ๒๐๑๑ . WHO ๕
เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๒/๙
๕. ภัยพิบตั กิ บั ผลกระทบต่อภาคการเกษตรและความมันคงทางอาหาร ่ การเปลีย่ นแปลงของ ภูมอิ ากาศและการเปลี่ยนแปลงภูมอิ ากาศแบบสุดขัว้ ได้ส่งผลกระทบต่อเกษตรกรและชุมชนท้องถิน่ ปรากฏเห็นชัดเจนมากยิง่ ขึน้ ทุกที ตัวอย่างเช่น ความเสียหายอันเนื่องมาจากปญั หานํ้าท่วมซึง่ เกิดขึน้ จากปริมาณนํ้าฝนทีม่ ากขึน้ การจัดการปญั หานํ้าทีไ่ ร้ประสิทธิภาพและไม่เป็ นธรรมในปี ๒๕๕๔ ทีผ่ า่ น มา ทํ า ให้พ้ืน ที่ก ารเกษตรเสีย หายถึ ง ๑๒.๖ ล้ า นไร่ ๑๑ รวมเกษตรกรที่ไ ด้ร ับ ผลกระทบทัง้ สิ้น ๑,๖๖๘,๘๑๗ คน ๑๒ ผลของการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศยังส่งผลกระทบต่ อความหลากหลายทาง ชีวภาพ และการระบาดของแมลงศัตรูพชื เช่น ยังเกิดโรคและแมลงศัตรูพชื ระบาดรุนแรงขึน้ เช่น การ ระบาดของเพลีย้ แป้งสีชมพูในมันสําปะหลัง ประมาณ ๑.๐ ล้านไร่ ในปี ๒๕๕๒ รวมถึงการระบาดของ โรคพืชบางประเภทที่ไม่เคยเกิดขึน้ มาก่อน และทีเ่ คยเกิดขึน้ มาแล้วแต่เพิม่ ระดับความรุนแรงยิง่ ขึน้ อาทิ การระบาดของเพลีย้ กระโดดสีน้ําตาลในนาข้าว โรคเขียวเตีย้ และโรคใบหงิกในนาข้าวภาคกลาง ประมาณ ๒.๔ ล้านไร่ ซึง่ ส่งผลต่อศักยภาพการผลิตของภาคเกษตร ๑๓ เป็ นต้น บทวิ เคราะห์สาเหตุของปัญหา ๖. เกษตรกรรมเชิ งเดี่ยวและเกษตรกรรมที่ไม่ยงยื ั่ น ๖.๑ แบบแผนการผลิตเชิงเดี่ยวที่เน้ นการเพิม่ ผลผลิตโดยการใช้พนั ธุ์พชื พันธุ์สตั ว์ท่ี ปรับปรุงพันธุเ์ พื่อตอบสนองต่อการใช้ปจั จัยการผลิตจากภายนอกโดยเฉพาะอย่างยิง่ ผลิตภัณฑ์ทไ่ี ด้มา จากเชือ้ เพลิงฟอสซิล(Fosil fuel) ทําให้เกษตรกรต้องพึง่ พาอาหารสัตว์ ปุ๋ย และสารเคมีการเกษตรใน สัดส่วนทีส่ งู มาก โดยในการผลิตพืชทัวไปมี ่ ต้นทุนการผลิตทีเ่ ป็ นปุ๋ยและสารเคมีการเกษตรคิดเป็ นร้อย ๑๔ ละ ๓๕ ของต้นทุนการผลิตทัง้ หมด ในการปลูกพืชพันธุล์ ูกผสม(Hybrid seed) เฉพาะต้นทุนค่าเมล็ด พันธุม์ สี ดั ส่วนสูงถึงร้อยละ ๓๕ ของต้นทุนการผลิต ในขณะทีก่ ารผลิตไก่แบบอุตสาหกรรมนัน้ ต้นทุน การผลิตทีเ่ ป็ นพันธุไ์ ก่และอาหารสัตว์คดิ เป็ นสัดส่วนสูงถึงร้อยละ ๙๐ ของต้นทุนทัง้ หมด ๑๕ โดยทีป่ จั จัย การผลิตดังกล่าวส่วนใหญ่อยูใ่ นมือของบรรษัทเกษตรและอาหารไม่กร่ี าย (Oligopoly market) การพึง่ พา ปจั จัยการผลิตทีม่ รี าคาสูงแต่กลับได้ผลผลิตทีเ่ มื่อขายแล้วไม่คุม้ ค่าต่อการลงทุนเป็ นส่วนหนึ่งของปญั หา
๑๐
ตรวจเอนไซม์โคลินเอสเตอเรส ซึง่ เอนไซม์น้เี ป็ นสารทีท่ าํ หน้าทีร่ บั คําสังในการทํ ่ างานของระบบประสาทของมนุ ษย์ เมือ่ ได้รบั สาเคมี เกษตร จะทําให้เอนไซม์ทาํ งานได้ลดลงจากปกติ และส่งผลให้เกิดอาการต่าง ๆ ตามมามากมาย ๑๑ ข้าว ๙.๙๘ ล้านไร่ พืชไร่ ๑.๘๗ ล้านไร่ พืชสวนและอื่นๆ ๐.๗๕ ล้านไร่ บ่อปลา ๒๑๕,๕๓๑ ไร่ บ่อกุง้ /ปู/หอย ๕๓,๕๕๗ ไร่ กระชัง/ บ่อซีเมนต์ ๒๘๘,๓๘๗ตารางเมตร ด้านปศุสตั ว์ ๓๐.๓๒ ล้านตัว แปลงหญ้า ๑๗,๗๗๖ ไร่ ๑๒ รายงานสรุปของศูนย์ปฏิบตั กิ ารรองรับเหตุฉุกเฉิน กรมบรรเทาและป้องกันสาธารภัย (ศปฉ.ปภ.) /วันที่ ๑๐ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ ๑๓ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ.๒๕๔๕ - ๒๕๕๙) บทที่ ๕ ยุทธศาสตร์ความเข้มแข็งภาคเกษตร ความมันคง ่ ของอาหาร และพลังงาน ๑๔ กรมปศุสตั ว์ ๒๕๕๓ ๑๕ Constraints on the Expansion of Global Food Supply, Kindell, Henry H. and Pimentel, David. Ambio Vol. ๒๓ No. ๓, May ๑๙๙๔. The Royal Swedish Academy of Sciences. http://www.dieoff.com/page๓๖htm
เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๓/๙
๖.๒ การทีเ่ กษตรกรรมสมัยใหม่พง่ึ พาพลังงานและผลิตภัณฑ์ฟอสซิลประมาณ ๕๐-๑๐๐ เท่าของการเกษตรแบบดัง้ เดิม ทําปญั หาความคุม้ ทุนของเกษตรกรรมเชิงเดี่ยวกําลังกลายเป็ นปญั หา ใหญ่ภายในหนึ่งทศวรรษเนื่องจากข้อจํากัดของแหล่งสํารองของเชื้อเพลิงฟอสซิล ทัง้ นี้ยงั ไม่รวมถึง ปญั หาผลกระทบต่อสิง่ แวดล้อมและสุขภาพทีเ่ กิดขึน้ อันเนื่องมาจากการใช้ป๋ ุยและสารเคมีการเกษตรที่ กลายเป็ นปญั หาใหญ่ของเกษตรกรรมไทยในปจั จุบนั ๗. การผูกขาดในระบบการเกษตรและการกระจายอาหาร ๗.๑ บริษทั ยักษ์ใหญ่การเกษตรและบริษทั ข้ามชาติสามารถผูกขาดเมล็ดพันธุ์ขา้ วโพด และพืชไร่หลายชนิดได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดภายในระยะเวลาไม่ถงึ สองทศวรรษ โดยหน่ วยงานของรัฐ ซึง่ เคยมีบทบาทในการผลิตเมล็ดพันธุเ์ พื่อจัดจําหน่ ายให้กบั เกษตรกรในอดีตเปลีย่ นมาทําหน้าทีใ่ นการ สนับสนุนกิจการของบรรษัทเมล็ดพันธุด์ งั กล่าวแทน การครอบครองพันธุกรรมของธุรกิจขนาดใหญ่ทาํ ให้ บริษทั ยักษ์ใหญ่ดงั กล่าวสามารถควบคุมกระบวนการผลิตทางการเกษตรไว้ได้เกือบทัง้ หมด เกษตรกร ขาดทางเลือกในการผลิตและการตลาดและค่อยๆเปลีย่ นสถานะมาเป็ นแรงงานรับจ้างในผืนดินของบรรพ บุรษุ ในทางปฏิบตั ิ ๗.๒ บริษัทขนาดใหญ่ ย งั มีแนวโน้ มเข้ามาครอบครองและผูกขาดกลไกการกระจาย อาหารมากยิง่ ขึ้นเป็ นลําดับ ตัวอย่างเช่น การขยายตัวของกิจการไฮเปอร์มาร์เก็ต ฟู๊ ดสโตร์ คอนวี เนี่ยนสโตร์ ทีเ่ ข้ามาแทนทีต่ ลาดสด ตลาดนัด แผงเนื้อสัตว์ และร้านขายของชําขนาดเล็กอย่างรวดเร็ว โดยในกรณีประเทศไทยนัน้ กิจการโมเดิร์นเทรดเหล่านี้มมี ูลค่าทางตลาดสูงถึง ๕.๔๕ แสนล้านบาท ในขณะทีธ่ ุรกิจค้าปลีกแบบดัง้ เดิม (traditional trade) ทีม่ มี ลู ค่าทางตลาดลดลงเหลือเพียง ๒.๒ แสนล้าน บาทเท่านัน้ เมือ่ ปี ๒๕๕๐ ๑๖ แต่สงิ่ ทีค่ วรตระหนักมากขึน้ ก็คอื สัดส่วนของสินค้าในห้างขนาดใหญ่ดงั กล่าว ส่วนใหญ่เป็ นสินค้าประเภทอาหารสูงถึงร้อยละ ๗๕ ๑๗ และกิจการเหล่านี้ลว้ นแล้วแต่ผกู ขาดอยู่ในมือ ของบริษทั ข้ามชาติ๑๘ ๗.๓ การรวมศูนย์การกระจายอาหารโดยธุ รกิจค้าปลีกดังกล่าวทําให้เ กิดปญั หาการ เข้าถึงอาหารและความมันคงทางอาหารของคนไทย ่ ดังปรากฏว่าในขณะเกิดนํ้าท่วมใหญ่ในประเทศไทย ปี ๒๕๕๔ ที่ผ่านมา ประชาชนในกรุงเทพมหานคร และในจังหวัดภาคกลาง รวมถึงบริเวณเขตชุมชน เมืองในหลายจังหวัดของประเทศไม่สามารถหาซื้อข้าวสาร ไข่ นํ้ ามันพืช และอาหารสําเร็จรูปอื่นๆได้
๑๖
ข้อมูลจากกระทรวงพาณิชย์ อ้างใน ฐานเศรษฐกิจ, ๒๗-๓๐ ธ.ค. ๒๕๕๒ โปรดดู Leading retailers in global food market sales, by type of retail outlet, ๒๐๐๘ Euromonitor, ๒๐๐๘. ๑๘ รพิจนั ทร์ ภูรสิ มั บรรณ (๒๕๕๔)ระบบการกระจายอาหาร: ปญั หาและแนวทางการพัฒนา และวิฑรู ย์ เลีย่ นจํารูญ (๒๕๕๔) บทบาทของ บรรษัทเกษตรและอาหารกับการเปลีย่ นแปลงชนบทและสังคมไทย ๑๗
เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๔/๙
๗.๔ การผูกขาดในระบอบธุรกิจอุตสาหกรรมเกษตรและอาหารตลอดทัง้ ห่วงโซ่อาหาร ถือว่า เป็ น การคุ กคามสิท ธิทางอาหารของป จั เจกชน โดยเฉพาะความเดือดร้อนของประชาชนที่ไ ม่ สามารถเข้าถึงอาหารได้อย่างเพียงพอในห้วงยามพิบตั ภิ ยั ภายใต้กฎบัตรว่าด้วยสิทธิทางอาหาร ซึง่ เป็ น สิทธิมนุ ษยชน ( Human Rights) ไม่จาํ กัดเชือ้ ชาติและศาสนา จะต้องมีสทิ ธิทจ่ี ะมีอสิ รภาพจากความอด อยากหิวโหย และภาวะทุพโภชนาการ เพือ่ จะสามารถพัฒนาทัง้ ร่างกายและจิตใจอย่างเต็มที่ โดยเฉพาะ ประเทศไทยเป็ นประเทศส่งออกสินค้าเกษตรและอาหารลําดับต้นของโลก มีฐานทรัพยากร ศักยภาพของ องค์กร องค์ความรู้ และเทคโนโลยี ทีส่ ามารถจะทําให้ประชาชนทุกคนเข้าถึงสิทธิทางอาหาร หลุดพ้น จากความอดอยากหิวโหยและภาวะทุพโภชนาการได้ จึงไม่สมควรอย่างยิง่ ทีจ่ ะให้มกี ารผูกขาดการผลิต และการกระจายอาหาร ๘. ข้อจํากัดของการเรียนรู้ที่รวมศูนย์โดยสถาบันการศึ กษากระแสหลักและระบบ ราชการ กระบวนการเรียนรูแ้ ละการส่งเสริมการเกษตรในสถาบันการศึกษาทีเ่ ป็ นทางการและหน่วยงาน ส่งเสริมของรัฐมีขอ้ จํากัดในการขับเคลื่อนให้เกิดการเปลี่ยนแปลงและแก้ปญั หาการเกษตรและระบบ ปญั หาของเกษตรกรและสังคมไทยโดยรวม ตัวอย่างที่ชดั เจนที่สุดคือ เมื่อมีการกําหนดเป้าหมายการ พัฒนาเกษตรกรรมยังยื ่ นโดยให้มพี น้ื ทีไ่ ม่ต่ํากว่าร้อยละ ๒๐ ของพืน้ ทีเ่ กษตรกรรมทัง้ ประเทศ หรือ ประมาณ๒๕ ล้านไร่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๘ ๒๐ แต่กลับปรากฏว่ากลไกหลัก คือกระทรวงเกษตรและสหกรณ์กลับมิได้จดั ทําแผน งบประมาณ หรือโครงการเพื่อดําเนินการดังกล่าว ๒๑ ในขณะเดียวกับที่สถาบันการศึกษาที่เป็ นอยู่ก็มไิ ด้มกี ารปรับหลักสูตรและกระบวนการเรียนรูเ้ พื่อ รองรับทิศทางการพัฒนาประเทศดังกล่าวแต่ประการใด เป้าหมายการพัฒนาเกษตรกรรมทีย่ งยื ั ่ นซึง่ เน้น ทีก่ ารพัฒนาคุณภาพชีวติ ของเกษตรกรและการคํานึงถึงสุขภาพและสิง่ แวดล้อมจึงไม่อาจบรรลุเป้าหมาย ได้ ในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๑๑ ได้มคี วามพยายามทีจ่ ะกําหนดเป้าหมาย การพัฒนาเกษตรกรรมยังยื ่ นขึน้ ใหม่อกี ครัง้ โดยวางเป้าหมายในการเพิม่ พืน้ ที่เกษตรกรรมยังยื ่ นของ ประเทศให้ได้อย่างน้อยร้อยละ ๕.๐ ต่อปี รวมทัง้ ยกระดับให้ครอบครัวเกษตรกรสามารถพึง่ พาตนเอง ทางอาหารจากไร่น าเพิ่มขึ้นเป็ น ร้อ ยละ ๕๐.๐ ในปี ๒๕๕๙ จึงมีความจําเป็ น อย่างยิ่ง ในการปฏิรูป กระบวนการเรียนรูท้ งั ้ ทีเ่ กี่ยวข้องกับสถาบันทีเ่ ป็ นทางการ และกระบวนการเรียนรูข้ องเกษตรกรเองไป พร้อมๆกัน เพือ่ ให้เป้าหมายการพัฒนาทีก่ าํ หนดไว้สามารถบรรลุผลได้ในทางปฏิบตั ิ
๑๙
ดังเช่น เทสโก้โลตัส ทีม่ ไี ฮเปอร์มาร์ทมากถึง ๒๐๖ สาขาทัวประเทศ ่ และร้านสะดวกซือ้ ๕๔๘ แห่ง แต่มศี นู ย์กระจายสินค้าหลักเพียง ๔ แห่งได้แก่ท่ี อ.วังน้อย (ศูนย์กระจายอาหารสด) จ.อยุธยา, อ.ลําลูกกา (ศูนย์กระจายอาหารสด) และอ.สามโคก จ.ปทุมธานี, และอ.บางบัว ทอง จ.นนทบุร ี โดยศูนย์กระจายสินค้าเหล่านี้ลว้ นได้รบั ผลกระทบจากนํ้าท่วมและต้องปิ ดบริการทัง้ สิน้ ๒๐ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๘ (พ.ศ.๒๕๔๐ - ๒๕๔๔) สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติ ๒๑ อ่านรายละเอียดเกีย่ วกับเรือ่ งนี้ได้จากบทความเรือ่ ง “สมัชชาคนจนกับเกษตรกรรมทางเลือก” ในหนังสือ “เส้นทางเกษตรกรรมยังยื ่ น” โดยเดชา ศิรภิ ทั ร, จัดพิมพ์โดยมูลนิธชิ วี วิถี
เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๕/๙
๙. นโยบายและกฎหมายที่ ไม่สร้างความเป็ นธรรมและไม่นําไปสู่การปรับโครงสร้าง การเกษตร ๙.๑ บริษัท ยัก ษ์ ใ หญ่ ท างการเกษตรมีบ ทบาทในการกํ า หนดทิศ ทางและนโยบาย การเกษตรของประเทศตลอดระยะ ๒-๓ ทศวรรษทีผ่ า่ นมา ๒๒ ตัวอย่างเช่น การเข้าไปมีบทบาทชีน้ ําการ เจรจาการค้าการลงทุนระหว่างประเทศ การเข้าไปมีบทบาทในการบริหารกระทรวง คณะกรรมการ และ หน่วยงานต่างๆ งานวิจยั ไทบ้านทีศ่ กึ ษาในปี พ.ศ. ๒๕๕๔ ในพืน้ ทีเ่ กษตรพันธะสัญญาภาคกลางพบว่า ทุนธุรกิจการเกษตรเหล่านี้มคี วามเชื่อมโยงสัมพันธ์อยูก่ บั พรรคการเมืองในระดับชาติทุกพรรคการเมือง มีความใกล้ชดิ กันในระดับดีมากกับข้าราชการในกระทรวงเกษตรฯ ดังนัน้ เกษตรกรจึงไม่สามารถทีจ่ ะ เข้าถึงกระบวนการยุตธิ รรม ไม่ว่าจะเป็ นในด้านการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้เกิดความเป็ นธรรมใน ระบบการเกษตรแบบพันธะสัญญา ด้านความเป็ นธรรมในการบังคับใช้กฎหมาย และในด้านการเข้าถึง ระบบการระงับข้อพิพาทการตัดสินชีข้ าดคดี เป็ นต้น ๙.๒ นโยบายของพรรคการเมืองใหญ่ทเ่ี ข้ามาบริหารประเทศนับตัง้ แต่ปี ๒๕๔๔ เป็ นต้น มามีแนวโน้ มให้ความสําคัญต่ อนโยบายแบบประชานิยมมากขึ้น โดยในภาคการเกษตรนัน้ มีการใช้ งบประมาณเป็ นจํานวนมากเพือ่ ประกันราคาสินค้าการเกษตรในรูปแบบต่างๆ เช่น รับจํานํา และประกัน รายได้ เป็ นต้น นโยบายดังกล่าวมีผลในการจูงใจต่อการลงคะแนนเสียงทางการเมืองของเกษตรกรใน การเลือกตัง้ ระดับประเทศ แต่กลับมีผลน้อยมากต่อการปรับโครงสร้างทางการเกษตรให้มคี วามเป็ นธรรม มีประสิทธิภาพ และมีความยังยื ่ นมากขึน้ นโยบายการแทรกแทรงกลไกตลาดของรัฐ เช่น โครงการรับ จํานําข้าว นอกจากทําลายระบบตลาดแล้วยังสร้างความไม่เป็ นธรรม และจะสร้างผลกระทบต่อเกษตรกร รายย่อยอย่างรุนแรงในภายหน้าเพราะจะถูกครอบครองโดยรายใหญ่ และจะสูญเสียวิถีชวี ติ ในชนบท และกลายเป็ นลูกจ้าง ขณะเดียวกันจะส่งผลกระทบต่อการพัฒนาเกษตรกรรมยังยื ่ นอีกด้วย ๒๓ ๙.๓ นอกเหนือจากสาเหตุทไ่ี ด้กล่าวแล้ว แนวโน้มของปญั หาภัยพิบตั ทิ เ่ี กิดขึน้ จากการ เปลี่ยนแปลงของภูมอิ ากาศในอนาคตจะสร้างผลกระทบต่อเกษตรกรและประชาชนส่วนใหญ่มากยิง่ ขึน้ ๒๔ และโดยเหตุทว่ี งจรการผลิตของเกษตรกรและชุมชนท้องถิน่ จํานวนมากเกีย่ วข้องกับสภาพของดินฟ้า อากาศโดยตรง ทําให้เมือ่ เกิดภัยพิบตั แิ ต่ละครัง้ ไม่วา่ จะเป็ นโรคระบาดหรือปญั หาความแห้งแล้ง/นํ้าท่วม ส่งผลให้เกษตรกรทีไ่ ด้i รับผลกระทบต้องใช้เวลานานตัง้ แต่ ๕-๑๐ ปี เพื่อฟื้นฟูอาชีพและเศรษฐกิจของตน ให้กลับไปอยูใ่ นสถานะเดิมได้ การแก้ไขและฟื้นฟูภาคเกษตรกรรมและอาหารจึงทําได้ยากขึน้
๒๒
ไพสิฐ พาณิชย์กุล และ กฤษณ์พชร โสมณวัตร (อ้างแล้ว) อ่านบทความทีเ่ กีย่ วข้องในเรือ่ งนี้ของ นิพนธ์ พัวพงศกร, สมพร อัศวิลานนท์ และปทั มาวดี ซูซกู ิ เป็ นต้น ๒๔ บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ (๒๕๕๔) ภัยพิบตั ทิ างธรรมชาติและการเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศโลกกับความมันคงทางอาหาร ่ ๒๓
เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๖/๙
ข้อเสนอเพื่อการพิ จารณาของสมัชชาระดับชาติ ๑๐. ขับเคลื่อนให้เกษตรกรรมยังยื ่ นและการผลิ ตที่ หลากหลายเป็ นทิ ศทางหลักของ เกษตรกรรมไทยภายในหนึ่ งทศวรรษ ๑๐.๑ เกษตรกรรมยัง่ ยืน และการผลิต ที่ห ลากหลายในรู ป แบบต่ า งๆ เช่ น เกษตร ผสมผสาน เกษตรอินทรีย์ วนเกษตร และเกษตรทฤษฎีใหม่ จะเป็ นแนวทางการพัฒนาเกษตรกรรมที่ เตรียมความพร้อมของประเทศในการเผชิญหน้ ากับวิกฤตอาหารและพลังงาน การเปลี่ยนแปลงของ ภูมอิ ากาศ อีกทัง้ ยังสามารถแก้ไขปญั หาหนี้สนิ ของเกษตรกรได้ไปพร้อมๆกัน ดังการศึกษาโดย Pretty et al., (๒๐๐๖) ครอบคลุม ๕๗ ประเทศ มีพน้ื ทีป่ ระมาณ ๒๓๐ ล้านไร่ (ร้อยละ ๓ ของพืน้ ทีเ่ กษตรของ ประเทศกําลังพัฒนา ) พบว่าวิธกี ารดังกล่าวสามารถเพิม่ ผลผลิตของเกษตรกร ๑๒.๖ ล้านครัวเรือน โดย เฉลีย่ เพิม่ ผลผลิตพืชได้รอ้ ยละ ๗๙ ในขณะเดียวกันได้ปรับปรุงคุณภาพสิง่ แวดล้อม และการให้บริการ ของระบบนิเวศน์ ผลผลิตของอาหาร (ธัญพืชและพืชหัว) เพิม่ ขึน้ ประมาณ ๑.๗ ตันต่อปี ต่อครัวเรือน การปฏิบตั จิ ดั การแบบใช้ทรัพยากรเชิงอนุ รกั ษ์ได้ใช้น้ํ าอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะพืชอาศัยนํ้ าฝน และปลดปล่อยคาร์บอนโดยเฉลีย่ ๐.๓๕ ตันต่อเฮกตาร์ต่อปี ( Pretty et al., ๒๐๑๑) ๒๕ การศึกษา เปรียบเทียบของเดวิด พีเมนเทล (David Pimentel) มหาวิทยาลัยคอร์แนล พบว่าเกษตรอินทรียใ์ ช้ พลังงานเพียงร้อยละ ๖๓ ของเกษตรเคมีทวไปในสหรั ั่ ฐ โดยส่วนใหญ่เกิดขึน้ จากการไม่ใช้ป๋ ยไนโตรเจน ุ สอดคล้ อ งกับ ผลการศึก ษาซึ่ง รวบรวมงานวิจ ัย มากกว่ า ๑๓๐ ชิ้น ของกลุ่ ม นั ก วิท ยาศาสตร์แ ละ สิง่ แวดล้อมของแคนาดาก็ยนื ยันเช่นเดียวกันว่า เกษตรอินทรียใ์ ช้พลังงานน้อยกว่าและมีประสิทธิภาพ มากกว่า ๒๖ สําหรับประเทศไทยงานวิจยั เพื่อท้องถิ่นประเด็นเกษตรกรรมยังยื ่ น ภายใต้การสนับสนุ น ของสํานักงานกองทุนสนับสนุ นการวิจยั ฝ่ายวิจยั เพื่อท้องถิ่น ได้ศึกษาความสามารถจัดการหนี้ ของ เกษตรกรจากภาคเหนือตอนบนและภาคอีสานหลังจากได้ปรับเปลี่ยนระบบการผลิตเป็ นเกษตรกรรม ยังยื ่ นทีม่ วี ธิ กี ารผลิตเป็ นอินทรีย์ พบว่า ร้อยละ ๓๒ สามารถปลดหนี้ได้หลังทําเกษตรยังยื ่ นเป็ นเวลา ๑๓ ปี ร้อยละ ๕๕ สามารถลดหนี้ได้ และมีแผนการออกจากหนี้ได้ภายใน ๕ ปี ส่วนร้อยละ ๑๔ ของ ครัวเรือนยังคงหนี้โดยไม่ก่อหนี้เพิม่ เนื่องจากหนี้เดิมมีปริมาณสูง แต่มที ศิ ทางทีช่ ดั เจนในการจัดการหนี้ ในระยะยาว ๒๗ ๑๐.๒ เกษตรกรรมยังยื ่ นได้ให้ความสําคัญกับการอนุ รกั ษ์ การฟื้ นฟูและการใช้ประโยชน์ จากความหลากหลายชีวภาพในธรรมชาติ ในชนบทที่ห่างไกลความหลากหลายชีวภาพจากธรรมชาติ เช่น ปา่ ชุมชน ลําธาร และหนองนํ้า เป็ นแหล่งอาหารหรือธนาคารอาหารของชุมชนทีส่ าํ คัญ ดังนัน้ กล่าว ได้ว่าความหลากหลายทางชีวภาพในธรรมชาติ และความมันคงทางอาหารของชุ ่ มชนทีด่ อ้ ยโอกาสทาง
๒๕
ระบบการผลิตทีห่ ลากหลาย (Diversified Production Systems): การเชือ่ มโยงทฤษฏีระบบนิเวศเกษตรกับการปฏิบตั ดิ า้ นการผลิตใน ระบบเกษตรยั ่งยืน บุศรา ลิม้ นิรนั ดร์กุล และ พฤกษ์ ยิบมันตะสิร ิ ๒๖ The Carbon and Global Warming Potential Impacts of Organic Farming: Does It Have a Significant Role in an Energy Constrained World? Derek H. Lynch , Rod MacRae and Ralph C. Martin ๒๗ บุศรา ลิม้ นิรนั ดร์กุล และ พฤกษ์ ยิบมันตะสิร ิ (อ้างแล้ว) เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๗/๙
๑๑. การพัฒนาระบบตลาดและการกระจายอาหารที่หลากหลาย เป็ นธรรม และสร้าง ความเป็ นหุ้นส่วนระหว่างเกษตรกรและผูบ้ ริ โภครูปแบบต่างๆ เช่น ๑๑.๑ ฟื้ นฟูและส่งเสริมกลไกค้าปลีกรายย่อยเพื่อเป็ นระบบคู่ขนานกับโมเดิรน์ เทรด เป็ น การเพิม่ ทางเลือกทีห่ ลากหลายของระบบอาหาร มีมติ คิ วามสัมพันธ์ทใ่ี กล้ชดิ ระหว่างผูป้ ระกอบการกับ ผูบ้ ริโภคโดยเฉพาะในภาวะวิกฤติ พัฒนาตลาดกลางระดับจังหวัดซึ่งเป็ นช่องทางการกระจายสินค้า เกษตรทีส่ าํ คัญมายังผูบ้ ริโภคในเมือง การยกระดับและเพิม่ จํานวนตลาดชุมชนและตลาดผูผ้ ลิต-ผูบ้ ริโภค ลดการผูกขาดของผูผ้ ลิตรายใหญ่พร้อมกับการเกื้อกูลเกษตรกรรายย่อยและวัฒนธรรมอาหารท้องถิน่ ลดต้นทุนการจําหน่ ายผ่านพ่อค้าคนกลาง ลดการใช้ทรัพยากรในการขนส่งและจัดเก็บรักษาอาหาร รวมทัง้ ส่งเสริมระบบการผลิตและการตลาดที่เป็ นหุน้ ส่วนระหว่างเกษตรกรกับผูบ้ ริโภค เช่น รูปแบบ CSA (Community Supported Agriculture)ของกลุ่มเกษตรกรและตลาดเกษตรอินทรียต์ ามโรงพยาบาล และสถานทีร่ าชการ เป็ นต้น ๑๑.๒ การดําเนินการดังกล่าวต้องดําเนินไปพร้อมกับการเร่งผลักดัน (ร่าง) พ.ร.บ. การ ประกอบธุรกิจค้าปลีกค้าส่งเพือ่ กํากับและดูแลธุรกิจค้าปลีกค้าส่งไม่กระทบกับความอยู่รอดและการ เจริญก้าวหน้าของผูป้ ระกอบการรายย่อยและตลาดคูข่ นาน รวมทัง้ แก้ไขปรับปรุง พ.ร.บ.การแข่งขันทาง การค้า พ.ศ.๒๕๔๒ เพือ่ ควบคุมการแข่งขันทีไ่ ม่เป็ นธรรม โดยมีคณะกรรมการและการบริหารงานทีเ่ ป็ น อิสระจากอิทธิพลของผูป้ ระกอบการทีม่ สี ว่ นได้เสีย ๑๒. ข้อเสนอนโยบาย กฎหมาย และการปฏิ รปู เชิ งสถาบัน เพื่อสนับสนุ นแนวทางการ พัฒนาเกษตรกรรมยังยื ่ นและสร้างความเป็ นธรรมในระบบการเกษตรและอาหารมีความจําเป็ นต้อง ดําเนินการขับเคลื่อนให้เกิดกฎหมายและปฏิรปู เชิงสถาบันทีส่ าํ คัญใน ๔ เรือ่ งคือ ๑๒.๑ เร่งรัดการพัฒนากฎหมาย ”(ร่าง)พ.ร.บ.เกษตรกรรมยังยื ่ น” ภายใต้คณะกรรมการ ส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรกรรมยังยื ่ นซึง่ ตัง้ ขึน้ โดยระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการส่งเสริม และพัฒนาระบบเกษตรกรรมยังยื ่ น พ.ศ. ๒๕๕๔ เพื่อให้แล้วเสร็จภายใน ๒ ปี โดยตัง้ กลไกทีเ่ ป็ นอิสระ และถาวรเพือ่ สนับสนุนการขับเคลื่อนเป้าหมายเกษตรกรรมยังยื ่ นของประเทศให้บรรลุผล ๑๒.๒ ผลักดันให้เกิดพระราชบัญญัตวิ า่ ด้วยการคุม้ ครองเกษตรกรภายใต้ระบบการเกษตร แบบพันธะสัญญา โดยเฉพาะอย่างยิง่ การแก้ปญั หาทีเ่ กษตรกรต้องกลายเป็ นผูร้ บั ภาระความเสีย่ ง การ ได้รบั ผลตอบแทนไม่คุม้ ค่า การเข้าไม่ถงึ ปจั จัยการผลิต ปญั หาสุขภาพและสิง่ แวดล้อมจากการทํางาน เป็ นต้น ทัง้ นี้โดยดําเนินการในการผลักดันกฎหมายนี้รว่ มกับกลไกและมาตรการอื่นๆ เช่น การจัดทําและ กําหนดค่ามาตรฐานกลางของปจั จัยการผลิต จัดตัง้ ระบบการไกล่เกลีย่ และการระงับข้อพิพาททีเ่ กิดจาก ความขัด แย้ง หรือ การไม่ ป ฏิบ ัติต ามข้อ สัญ ญาที่ไ ม่ เ ป็ น ธรรมจากระบบเกษตรพัน ธะสัญ ญา และ กําหนดให้ขอ้ ตกลงทีเ่ กีย่ วข้องกับระบบเกษตรพันธะสัญญาเป็ นสัญญาทีม่ แี บบมาตรฐาน เป็ นต้น ๑๒.๓ ปฏิรูปกระบวนการเรียนรูเ้ กษตรกรรมยังยื ่ นเพื่อนําไปสู่เป้าหมายว่า “ความมันคง ่ ของชีวติ เกษตรกรคือความมันคงของชาติ ่ ” โดยกระบวนการเรียนรูน้ นั ้ ต้องเป็ นการเรียนรูท้ เ่ี ป็ นรูปธรรม
เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๘/๙
๑๒.๔ พิจารณาผลักดันให้มกี ารรับรองสิทธิในอาหาร และสิทธิท่เี กี่ยวข้องเช่นสิทธิของ เกษตรและชุมชนในทรัพยากรชีว ภาพและภูมิปญั ญาท้องถิ่นในรัฐ ธรรมนู ญแห่งราชอาณาจักรไทย เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ๒๓ ประเทศทีไ่ ด้รบั รองสิทธิทเ่ี กีย่ วกับอาหารโดยตรง หรือใน ๒๔ ประเทศที่ บัญญัตเิ รือ่ งนี้ไว้รวมกับสิทธิดา้ นอื่นๆ ๒๙
ประเด็นพิ จารณาของสมัชชาปฏิ รปู ระดับชาติ ขอให้สมัชชาปฏิรปู ระดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรปู ๒. ร่างมติ ๒
----------------------------------------------------------------
๒๘ ๒๙
อ่านเพิม่ เติมได้จากข้อเสนอการปฏิรปู เพือ่ คุณภาพชีวติ เกษตรกรด้านการจัดการเรียนรูร้ ะบบเกษตรกรรมยังยื ่ น โดยเครือข่ายฯ ภาณุเบศร์ มหาเรือนขวัญ สิทธิทางอาหาร (Right to food) ความถ้วนหน้าในการเข้าถึงอาหารของสิทธิมนุ ษยชนสากล
เอกสารหลัก ๒ การปฏิรปู ระบบเกษตรกรรม : เพือ่ ความเป็ นธรรมและความมันคงทางอาหาร ่
หน้า ๙/๙