เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ#1

เอกสารหลัก สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

โดย คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.) จัดพิมพและเผยแพร สํานักงานปฏิรูป (สปร.) พิมพที่ บริษัท วิกิ จํากัด พิมพครั้งแรก เมษายน ๒๕๕๔ จํานวน ๑๐,๐๐๐ เลม

สํานักงานปฏิรูป (สปร.) ๑๒๖/๑๔๖ ชั้น ๔ อาคาร ๑๐ ชั้น สถาบันบําราศนราดูร ซอยติวานนท ๑๔ ถนนติวานนท อําเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี ๑๑๐๐๐ โทรศัพท ๐ ๒๙๖๕ ๙๕๓๑-๓ โทรสาร ๐ ๒๙๖๕ ๙๕๓๔ เว็บไซต : http://www.reform.or.th ตู ปณ.๑๖ ปทฝ.กระทรวงสาธารณสุข อ.เมือง จ.นนทบุรี ๑๑๐๐๔ ISBN : ๙๗๘ - ๖๑๖ - ๑๑ - ๐๖๕๗ - ๗

(2)

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

คํานํา ปญหาความไมเปนธรรมและความเหลื่อมลํ้าในสังคมไทย เปนปญหาเชิงโครงสรางและ ระบบ เปนปญหาที่แกไขไดยากประดุจการเขยื้อนภูเขา จําเปนตองใชยุทธศาสตร “สามเหลี่ยม เขยื้อนภูเขา” ซึ่งประกอบดวย ยุทธศาสตรความรู ยุทธศาสตรการขับเคลื่อนพลังสังคม และ ยุทธศาสตรการขับเคลื่อนนโยบาย การขับเคลือ่ นโดยขบวนการสมัชชา เปนการขับเคลือ่ นทัง้ สามยุทธศาสตรไปพรอมกัน เริม่ จาก การขับเคลือ่ นเรือ่ งความรู ตัง้ ตนจากการกําหนดประเด็นปญหา หาสาเหตุ กําหนดเปาหมาย และเสนอวิธี แกไข การขับเคลือ่ นเรือ่ งความรูท าํ ไปพรอมกับการขับเคลือ่ นพลังสังคม คือใหทกุ ภาคสวนของสังคม เขามารวมขับเคลื่อน เพื่อนําไปสูการขับเคลื่อนนโยบาย ใหมีการแกปญหาเชิงระบบและเชิง โครงสรางตอไป ในการเตรียมการเพื่อการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ เมื่อวันที่ ๒๔ – ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔ มีการทํางานดานวิชาการลวงหนามาอยางตอเนื่อง จนไดองคความรูที่พรอมนํา เขาสูการประชุมสมัชชารวม ๘ เรื่อง โดยจัดทําเปน “เอกสารหลัก” ใหทุกฝายใชในการพิจารณา หาขอสรุปเปนฉันทมติในที่สุด เอกสารหลักเหลานี้จึงเปนพื้นฐานสําคัญ ที่สมควรรวบรวมไวเปนหลักฐานเพื่อการศึกษา อางอิงใหเขาใจมติตางๆ อยางถูกตองและชัดเจน สามารถนําไปสูการขับเคลื่อน ติดตาม และ ผลักดันมติใหเกิดการปฏิรูปที่จะสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้า เพื่อสันติสุขของ สังคมไทยสืบไป คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป สงกรานต ๒๕๕๔

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

(3)

(4)

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สารบัญ สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๑ การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน

๑

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๒ การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

๘

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๓ การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร ๑๗ สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๔ การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

๒๔

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๕ การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคม ที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ

๓๓

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๖ การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

๓๘

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๗ การปฏิรูปการกระจายอํานาจเพื่อเสริมสรางและพัฒนา ศักยภาพการจัดการตนเองของชุมชนทองถิ่น สรางความ เปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

๔๗

เอกสารภาคผนวก ๑ :

นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ

๕๒

เอกสารภาคผนวก ๒ :

มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น เพื่อสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

๕๕

(6)

เอกสารหลัก สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๑ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑

เอกสารหลัก

ระเบียบวาระที่ ๑

๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดิน อยางเปนธรรมและยั่งยืน สถานการณการบริหารจัดการทรัพยากรที่ดิน ๑. การครอบครองทีด่ นิ โดยชอบดวยกฎหมายนัน้ อาจกลาวไดวา มี ๔ แนวทาง คือ (๑) ซือ้ จาก เอกชนโดยทัว่ ไป โดยรัฐออกเอกสารสิทธิ์ คือ น.ส.๓ หรือโฉนดทีด่ นิ ใหเนือ่ งจากมีหลักฐานแสดงการ ครอบครอง (๒) รัฐอนุญาตใหเขาใชประโยชนโดยการเชา เชน ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณประโยชน (๓) การเปนสมาชิกของโครงการจัดที่ดินของรัฐ ภายใตประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติ จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ (๔) รัฐอนุญาตใหเขาใชประโยชนในชวงเวลาที่กําหนดตามพระราชบัญญัติปาสงวน แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ เชน โครงการออกหนังสืออนุญาตใหมีสิทธิทํากินชั่วคราว (สทก.) ๒. อยางไรก็ตาม ยังมีประชาชนอีกกลุม หนึง่ ทีข่ าดโอกาสทีจ่ ะครอบครองทีด่ นิ โดยวิธกี าร ตางๆ ดังกลาวขางตน แตเพื่อความอยูรอดในการดํารงชีวิตจึงไดหักรางถางพงเขาทํากินในที่ดิน ของรัฐ และกอใหเกิดความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐขึ้น ๓. ในชวงสองทศวรรษทีผ่ า นมานี้ ปญหาความขัดแยงในการใชประโยชนจากทีด่ นิ ระหวาง ประชาชนกับรัฐ และการกระจายการถือครองที่ดินที่ไมเปนธรรม ซึ่งมีผลมาจากความเหลื่อมลํ้า และความไมเปนธรรมในสังคมไดเกิดขึน้ ทัว่ ทุกภาคของประเทศไทยจะแตกตางกันแตความรุนแรง เทานั้น และมีแนวโนมวาจะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น โดยลักษณะและสาเหตุของปญหาดังกลาวมี รายละเอียดดังนี้

ความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรื่องการใชประโยชนจากที่ดิน

๔. ปญหาความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ เกิดขึน้ จาก การทีม่ รี าษฎรจํานวนหนึง่ ทีอ่ ยูอ าศัยและทํากินในทีด่ นิ ของรัฐ ๒ ลักษณะ คือ (๑) การประกาศเขต

1

ทีด่ นิ ของรัฐทับทีด่ นิ ทํากินทีอ่ ยูอ าศัยของราษฎรทีอ่ ยูม ากอน (๒) ราษฎรเขาทํากินในทีด่ นิ ของรัฐหลัง ประกาศเขตสงวนหวงหาม ทั้งนี้ พื้นที่ที่เกิดปญหารุนแรงมากที่สุดคือพื้นที่ปาไมทั้งเขตปาสงวน แหงชาติ เขตอุทยานแหงชาติ ตลอดจนเขตรักษาพันธุสัตวปา ในป ๒๕๕๑ มีผูเขาทํากินและ อยูอาศัยจํานวน ๐.๔๘ ลานราย ในพื้นที่ ๘.๕ ลานไร (กรมปาไม, ๒๕๕๓) กรณีที่ราชพัสดุมีการ บุกรุกครอบครองจํานวน ๒.๑ ลานไร และที่สาธารณะประโยชน ๑.๑๕ ลานไร รวมกันทั้งหมด ๑๑.๗๕ ลานไร หรือรอยละ ๓.๖๖ ของพื้นที่ประเทศ ๕. ความขัดแยงระหวางประชาชนและภาครัฐในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ ไดปรากฏ ขึน้ อยางตอเนือ่ ง ดังทีศ่ ยามล ไกยูรวงศ และคณะ (๒๕๔๙) ไดรายงานผลการศึกษาและสํารวจขอพิพาท และความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย ระยะที่ ๑ วา ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ เปนปญหาหลักของการใชประโยชนจากที่ดินในประเทศไทย ประเภทปญหาที่มีจํานวนมากที่สุด คือ ปญหาการประกาศเขตปาทับพื้นที่ทํากินและที่อยูอาศัย จํานวน ๒๖๒ กรณี รองลงมาคือ ปญหาการใชประโยชนที่ดินในที่สาธารณะประโยชนจํานวน ๑๑๙ กรณี ปญหาที่อยูอาศัยจํานวน ๑๐๒ กรณี นโยบายสงเสริมการปลูกปาที่สงผลกระทบตอประชาชนจํานวน ๕๘ กรณี การใช ประโยชนในที่ดินของเอกชนจํานวน ๔๘ กรณี การใชประโยชนในที่ดินทหารจํานวน ๔๐ กรณี การออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินไมชอบดวยกฎหมายจํานวน ๒๒ กรณี ๖. จากปญหาทีส่ ะสมมานานถึงปจจุบนั ทําใหมขี อ พิพาทระหวางรัฐกับราษฎร และนําไป สูการจับกุมฟองรองตอศาล บางคดีราษฎรถูกตัดสินจําคุกและตองจายคาปรับที่ทําใหทรัพยากร ธรรมชาติเสียหาย เหตุการณเชนนี้เกิดขึ้นอยางตอเนื่อง แมวาจะมีการรองขอใหมีการชะลอการ จับกุมจากสภาผูแทนราษฎร เมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๕๒ แลวก็ตาม สมจิต คงทน (๒๕๕๓) รายงาน ถึงคดีความในกระบวนการยุติธรรมวามีผูถูกดําเนินคดีทั้งหมด ๓๖๑ ราย ๑๔๓ คดี เปน คดีแพง ๑๔๐ ราย ๘๗ คดี คดีอาญา ๒๒๑ ราย ๕๖ คดี คดีที่อยูในชั้นบังคับคดี (ถูกไลที่ รื้อถอนสิ่งปลูกสราง จําคุก และชําระคาเสียหาย) ๑๑๙ ราย ๑๙ คดี ไดแกคดีอาญา ๘๐ ราย ๑๐ คดี คดีแพง ๓๙ ราย ๙ คดี ถูกจําคุก ๒๒ ราย ๓ คดี อยูในระหวางพักโทษ ๑ คดี ๑ ราย เสียชีวิตระหวางคดีอยูในชั้นศาล ๕ ราย และเสียชีวิตระหวางถูกจําคุก ๑ ราย ผลของ การตอสูคดีทําใหประชาชน โดยเฉพาะคนยากจนไดรับความเดือดรอน ไมสามารถดําเนินชีวิต และประกอบอาชีพไดตามปกติ ๗. ทั้งนี้ สาเหตุสําคัญที่ทําใหเกิดความขัดแยงระหวางประชาชนและภาครัฐในเรื่อง การใชประโยชนจากที่ดินอาจสรุปได ๓ ประการคือ (๑) แนวคิดเรื่องสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติ เปนของรัฐ ทําใหกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินและปาไมใหอํานาจแกรัฐในการบริหารจัดการ ขาด มิติการมีสิทธิและมีสวนรวมของประชาชนและชุมชน (๒) การประกาศเขตสงวนหวงหามที่ดิน ของรัฐ มิไดมีการสํารวจที่ดินในพื้นที่ที่ราษฎรทํากินและอยูอาศัยมาเดิม แตเปนการกําหนด

2

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ลงบนแผนที่ โดยเฉพาะแผนที่ที่มีมาตราสวนขนาดเล็ก แลวดําเนินการประกาศเขตตามกฎหมาย ทําใหเกิดความคลาดเคลื่อนของแนวเขตในกรณีชุมชนหรือที่ดินทํากินอยูในแนวรอยตอกับที่ดิน ของรัฐ หรือทับซอนชุมชนที่อาศัยอยูดั้งเดิม และมีพื้นที่จํานวนมากที่ชุมชนไดใชประโยชนจาก ทีด่ นิ มาอยางตอเนือ่ งโดยมีการจัดการทรัพยากรในชุมชนรวมกัน ตอมาไดมกี ารประกาศเขตทีด่ นิ ของ รัฐทับซอน ทําใหราษฎรในชุมชนไมสามารถเขาไปบริหารจัดการและการเขาไปใชประโยชนในพืน้ ที่ ดังกลาวก็จะเปนการกระทําทีผ่ ดิ กฎหมาย หรือเกิดความขัดแยงระหวางหนวยงานของรัฐกับชุมชน (๓) การขาดระบบฐานขอมูลที่ดินที่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐ ซึ่งมี แนวเขตทับซอนกันเอง

การกระจายการถือครองที่ดินที่ ไมเปนธรรม

๘. ปญหาอีกประการหนึ่งของการจัดสรรทรัพยากรที่ดินคือ การถือครองที่ดินที่ไมเปน ธรรม โดยมีลักษณะปญหาดังนี้ (๑) มีการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน ที่ดินสวนใหญอยูในมือคนสวนนอย คน ยากจนสวนใหญไมมีที่ดินทํากิน ตามขอมูลปรากฏวา ในป ๒๕๔๗ มีการ ขึ้นทะเบียนคนจนทั้งประเทศซึ่งสวนใหญอยูในชนบท พบวามีคนที่ตองการ ความชวยเหลือเรื่องที่ดินทํากินจํานวน ๔ ลานราย ในจํานวนนี้เปนผูที่ไร ที่ดินทํากินโดยสิ้นเชิงจํานวน ๑ ลานราย ในขณะเดียวกันขอมูลที่ปรากฏ ในเอกสารนโยบายและแผนการสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๕๙ ซึ่งเปนมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ ระบุวาที่ดินในประเทศไทยรอยละ ๙๐ กระจุกตัวอยูในมือคนเพียงรอยละ ๑๐ เทานั้น (๒) มีที่ดินที่ไมไดใชประโยชนจํานวนมาก อันเปนผลมาจากพระราชบัญญัติการ เชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ ที่กําหนดใหเจาของที่ดินตองใหเชา ที่ดินแกผูเชาเปนเวลา ๖ ป อีกทั้งกฎหมายยังกําหนดวาเมื่อเจาของที่ดินจะ ขายที่ดินที่ใหเชาเพื่อการเกษตรนั้น จะตองใหผูเชามีสิทธิซื้อกอน และใหเวลา ในการจัดหาเงินมาซื้อภายใน ๑ ป ทําใหเจาของที่ดินประสบปญหาความ คลองตัวในการซื้อขายที่ดินจนเปนเหตุใหไมอยากใหมีการเชาที่ดินเพื่อการ เกษตร หรือบางสวนใหเชาโดยไมทําสัญญา ทําใหผูเชาจายคาเชาที่ดินเพื่อการ เกษตรสูงเกินกวาอัตราที่กําหนด (๓) แมรัฐจะมีนโยบายจัดสรรที่ดินทํากินใหแกราษฎร เชน การปฏิรูปที่ดินเพื่อ เกษตรกรรม (สปก.) การจัดสรรที่ดินในนิคมสรางตนเอง ซึ่งเปนการกระจาย

ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน

3

การถือครองที่ดินและสรางความเปนธรรมอยางหนึ่งในสังคม แตที่ดินสวน ใหญที่รัฐจัดใหราษฎรตามขอบขายของกฎหมายนั้น มีการนําไปขายตอให กับบุคคลที่สามเปนจํานวนมาก ราษฎรที่ไดรับการจัดที่ดินเมื่อขายที่ดินไปแลว ก็กลับเปนผูไรที่ดินทํากิน เปนแรงงานรับจางหรือไปบุกรุกแผวถางปาไมตอไป เปนวงจรที่ไมสิ้นสุด (๔) รัฐขาดนโยบายการตอตานกลุมอิทธิพลที่เขาครอบครองมรดกของชาติโดย มิชอบ ทําใหมีที่ดินที่ควรเปนมรดกของชาติ เชน ปาไม ภูเขา ชายทะเล และ เกาะตางๆ สวนหนึ่งอยูในการครอบครองของกลุมผูมีอิทธิพล หรือแมกระทั่ง พื้นที่ในเขตปฏิรูปที่ดิน ที่มีรายงานวาสํานักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ไมสามารถเขาไปดําเนินการได เพราะผูครอบครองที่ดินเปนกลุมผูมีอิทธิพล เปนตน

การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน ๙. การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน ประกอบดวยการ วางแนวคิดในการจัดสรรทรัพยากร และแนวทางการแกไขปญหาตางๆ ที่เกิดขึ้น ทั้งปญหา ความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ และการกระจายการถือครอง ที่ดินที่ไมเปนธรรม ตามรายละเอียดดังนี้

(ก)

การเคารพสิทธิประชาชนและชุมชนในการมีสวนรวมกับรัฐเพื่อกําหนด กลไกในการเขาถึง การใชประโยชน การอนุรกั ษ บํารุงรักษา และการไดรบั ประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ

๑๐. การปฏิรปู การจัดสรรทรัพยากรทีด่ นิ อยางเปนธรรมและยัง่ ยืนตองเริม่ จากการปรับ แนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพยสินจากเดิมที่มีเพียงกรรมสิทธิ์ของรัฐและกรรมสิทธิ์ของ เอกชน โดยเพิ่มเติมแนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ของชุมชน โดยเฉพาะในเรื่องสิทธิในการเขาถึงและ ใชประโยชนในที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเปนสมบัติสาธารณะที่พึงจัดการภายใตหลักการ การเปนเจาของรวมระหวางรัฐ ชุมชน สาธารณะ มากกวาการใหสิทธิแกรัฐหรือเอกชนโดยละเลย สิทธิของชุมชน ๑๑. ถึงแมวาปจจุบันประเทศไทยยังไมมีกฎหมายโดยตรงที่ใหสิทธิแกชุมชนในการ ครอบครองและใชประโยชนในที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งๆ ในขอเท็จจริงชุมชนไดมีการ ครอบครองและพึ่งพาฐานทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการดํารงชีพมาเปนเวลาชานานก็ตาม แต บทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ ก็ไดบัญญัติใหชุมชน

4

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

มีสิทธิในการอนุรักษและใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ ๑๒. ดังนัน้ ขัน้ ตอนสําคัญในการปฏิรปู การจัดสรรทรัพยากรทีด่ นิ อยางเปนธรรมและยัง่ ยืน คือ การตรากฎหมายที่สงเสริมสิทธิชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อใหมีการ กระจายอํานาจการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติจากสวนกลางไปสูองคกรปกครองสวน ทองถิ่นและชุมชน ใหองคกรปกครองทองถิ่นรวมกับชุมชนสรางกระบวนการเพื่อใหมีการรวม กลุมหรือผนึกกําลังใหเกิดความเขมแข็ง การกําหนดกติกาการใชประโยชน การอนุรักษ การ ควบคุมกํากับดูแลที่ดิน ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติ มิใหถูกบุกรุกทําลาย

(ข)

การแก ไขปญหาความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐในเรือ่ งการใชประโยชน จากที่ดิน

๑๓. เพื่อเปนการสงเสริมหลักการสิทธิชุมชนตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญและแกไข ปญหาความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐในเรือ่ งการใชประโยชนจากทีด่ นิ ใหรฐั รับรองสถานะ การอยูอาศัยและทํากินในพื้นที่ที่มีขอพิพาทอยูในเขตปา ทั้งนี้เพื่อใหประชาชนในพื้นที่ดังกลาว สามารถอยูอาศัย มีที่ดินทํากิน ครอบคลุมพื้นที่สาธารณะประโยชน และอนุรักษทรัพยากรใน ชุมชนเพื่อความยั่งยืน อีกทั้งการใหสิทธิเปนของชุมชนยังปองกันการซื้อขายที่ดินในกรณีการให สิทธิ์แกปจเจกชน โดยดําเนินการดังนี้ ๑๓ (๑) สงเสริมกระบวนการจัดทําโฉนดชุมชนดวยการใหชุมชนและรัฐรวมกัน ดําเนินการจัดทําแนวเขต กําหนดกติกา การใชประโยชน การอนุรักษ การ ควบคุมกํากับดูแลทีด่ นิ ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติ มิใหถกู บุกรุกทําลาย ๑๓ (๒) ใหปรับปรุงระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวา ดวยการจัดใหมโี ฉนดชุมชน พ.ศ. ๒๕๕๓ ใหเปนพระราชบัญญัติโฉนดชุมชน เพื่อกําหนดกติกาการบริหาร จัดการและสรางธรรมาภิบาลในการใชประโยชน การอนุรักษ การควบคุม กํากับดูแลที่ดิน ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติในเขตชุมชนที่รัฐอนุญาต ใหอยูอาศัยและทํากินแลว เชน การกําหนดใหเปนสิทธิของชุมชน ไมใช ปจเจกชน ผูมีสิทธิอยูอาศัยในชุมชนสามารถใหสิทธินี้ตกทอดแกทายาท โดยธรรมเทานั้น หามซื้อขายหรือโอนสิทธิ์ เปนตน ๑๓ (๓) แกไขกฎหมายที่เกี่ยวของกับการจัดการทรัพยากร เชน พระราชบัญญัติ อุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ใหมเี ขตผอนปรนใหสมาชิกชุมชนสามารถอยู อาศัยและทําประโยชนตามความจําเปนไดเปนการเฉพาะ เพือ่ ใหสอดคลอง กับกฎหมายสิทธิชุมชนและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวของ เชน โฉนดชุมชน

ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน

5

(ค)

การแก ไขปญหาการกระจายการถือครองที่ดินที่ ไมเปนธรรม

๑๔. การแกไขปญหาการกระจายการถือครองที่ดินที่ไมเปนธรรมจําเปนตองสราง เครื่องมือหรือกลไกเพื่อลดการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและใหเกิดการใชที่ดินซึ่งเปน ทรัพยากรที่มีจํากัดอยางมีประสิทธิภาพดังนี้ ๑๔ (๑) ปรับปรุงระบบการจัดเก็บภาษีที่ดิน เพื่อใชเปนเครื่องมือสรางตนทุนใหผูถือ ครองที่ดินใหตองใชที่ดินทําประโยชน หากผูครอบครองที่ดินไมสามารถใชประโยชนไดคุมตนทุน การถือครอง ก็จําเปนตองจําหนายจายโอนใหผูอื่น เปนกลไกในการลดจํานวนที่ดินที่มีผูกวาน ซื้อเพื่อเก็งกําไรและทิ้งไวไมไดใชประโยชนลงได อันจะสงผลใหเกิดการกระจายการถือครองที่ดิน ที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยรัฐดําเนินการดังนี้ (ก) เรงรัดผลักดันกฎหมายการจัดเก็บภาษีที่ดินเพื่อใหมีผลบังคับใชโดยเร็ว (ข) ปรับปรุงฐานขอมูลที่ดินและประเมินราคาที่ดินใหม โดยใหปรับอัตราภาษีบํารุง ทองที่ที่ยังใชฐานภาษีป ๒๕๒๑-๒๕๒๔ ใหสอดคลองกับราคาประเมินที่ดินใน ปจจุบนั เนือ่ งจากราคาทีด่ นิ เพิม่ ขึน้ มาแลวหลายเทาในชวงเวลา ๓๐ ป ทีผ่ า นมา (ค) ศึกษาเพิ่มเติมเรื่องการจัดเก็บภาษีมูลคาสวนเพิ่มของที่ดิน (Capital gain) เพราะการเพิ่มของมูลคาที่ดินมาจากการลงทุนของรัฐดานสาธารณูปโภค เชน การสรางถนน เสนทางรถไฟฟา การที่ผูถือครองที่ดินไดประโยชนมีกําไรใน การขายที่ดินจากผลของโครงการลงทุนของรัฐ จึงตองจายภาษีเพิ่มขึ้น เพื่อให สังคมโดยรวมไดรับประโยชน ทั้งนี้ภาษีมูลคาสวนเพิ่มของที่ดินนี้จะจายเมื่อมี การเปลี่ยนแปลงผูถือครองและเก็บจากกําไรในการซื้อขาย แทนการเก็บภาษี ธุรกิจเฉพาะที่ใชอยูในปจจุบัน ๑๔ (๒) การจัดตั้งธนาคารที่ดิน เปนมาตรการสรางโอกาสใหผูไรที่ดินทํากินสามารถเขา ถึงที่ดินทํากิน ทั้งนี้ใหรัฐจัดตั้งธนาคารที่ดิน โดยเรงรัดรางพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหาร จัดการทีด่ นิ (องคการมหาชน) พ.ศ.…. ทีผ่ า นความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเมือ่ วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๕๓ แลว ใหมีผลบังคับใชโดยเร็วเพื่อดําเนินการจัดหาที่ดินมาจัดใหแกราษฎรผูไรที่ดินทํากิน ทั้งในรูปแบบใหเชา เชาซื้อ และขายเพื่อลดปญหาการไรที่ดินทํากิน ๑๔ (๓) การแกไขพระราชบัญญัตกิ ารเชาทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ เพือ่ ใหเกิด ความเปนธรรมระหวางผูเชาและเจาของที่ดิน แมบทบัญญัติเดิมมีเจตนารมณปกปองผูเชาที่ดิน แตปจจุบันพระราชบัญญัติฉบับนี้สงผลใหเกิดการละทิ้งที่ดินโดยไมใชประโยชน เพราะไมจูงใจ ใหเจาของที่ดินปลอยที่ดินใหเชา แนวทางแกไขจึงควรพิจารณาปรับปรุงพระราชบัญญัติการ เชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมิใหเนนประโยชนแกผูเชามากเกินไปจนไมเกิดแรงจูงใจใหเกิดการ ปลอยเชา

6

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๑

เอกสารอางอิง กรมปาไม. ๒๕๕๓. สถิติปาไม ๒๕๕๑. ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ. ๒๕๔๙. ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. สมจิต คงทน. ๒๕๕๓. คดีความยากจน บทพิสูจนการปฏิรูปประเทศไทย. กลุมปฏิบัติงาน ทองถิ่นไรพรมแดน

ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน

7

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๒ สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ ระเบียบวาระที่ ๒

เอกสารหลัก ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การปฏิรูปโครงสรางการจัดการ ทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ก. ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงในประเทศไทย ๑. ทะเลไทยมีพื้นที่ ๓๕๐,๐๐๐ ตารางกิโลเมตร ชายฝงทะเลมีความยาว ๒,๘๑๕ กิโลเมตร ที่ดินชายฝงเนื้อที่ ๒๐.๕๔ ลานไร ใน ๘๐๗ ตําบล ๑๓๖ อําเภอ ๒๔ จังหวัด ดาน อาวไทย ๑,๗๘๕ กม. ดานทะเลอันดามัน ๗๔๐ กม. ทะเลสาบสงขลาซึ่งเปนทะเลสาบขนาด ใหญมีพื้นที่ผิวนํ้า ๙๘๘.๓๑ ตารางกิโลเมตร หรือ ๖๑๘,๓๑๙ ไร ดวยสภาพที่ตั้งทางภูมิศาสตร อยูในเขตรอน จึงมีความสมบูรณและความหลากหลายของชนิดพันธุสัตวนํ้า ความหลากหลาย ทางชีวภาพ ทรัพยากรและระบบนิเวศที่สําคัญประกอบดวย ปาชายหาด ปาชายเลน ปะการัง หญาทะเล ระบบนิเวศมวลนํ้าทะเลและมวลนํ้ากรอยซึ่งอุดมไปดวยลูกสัตวนํ้าวัยออน และ แพลงตอน แรธาตุ นํ้ามัน กาซธรรมชาติ และสารออกฤทธิ์ทางยา

ข. คน และเศรษฐกิจ อันเกี่ยวเนื่องกับทรัพยากรชายฝงและทะเล ๒. ประชากรกวา ๑๓ ลานคน ในจังหวัดชายฝงทะเล มีวิถีชีวิตและความเปนอยูพึ่งพา การใชประโยชนจากทรัพยากรชายฝงและทะเลโดยตรง ๓. ผลผลิตจากการจับสัตวนาํ้ และการเพาะเลีย้ งสัตวนาํ้ ในทะเลไทยในป ๒๕๕๐ ปริมาณ รวม ๒,๙๒๔,๗๐๐ ตัน สัตวนํ้ารอยละ ๗๑.๑ มาจากการจับในทะเล รอยละ ๒๘.๙ มาจาก การเพาะเลี้ยง โดยผลผลิตจากการจับสัตวทะเลในป ๒๕๕๐ ลดลงจากปริมาณการจับสัตวนํ้า ในป ๒๕๔๙ รอยละ ๑๖.๓ ผลผลิตจากการเพาะเลี้ยงสัตวนํ้าในป ๒๕๕๐ เพิ่มขึ้นจาก ป ๒๕๔๙ รอยละ ๙.๔ ผลผลิตหลักจากการเพาะเลี้ยงรอยละ ๖๑.๙ เปนกุงทะเล หอยทะเล รอยละ ๓๖.๓ สวนที่เหลือเปนการเลี้ยงปลานํ้ากรอย

8

๔. นอกจากรายไดจากการประมง จังหวัดชายฝงทะเล ๒๓ จังหวัด ไมรวมทะเลสาบ สงขลา และกรุงเทพมหานคร ยังมีรายไดจากการทองเที่ยวในป ๒๕๔๙ รวมกัน ๒๓๐,๕๖๔ ลานบาท หากนับรวมกรุงเทพมหานครรายไดจากการทองเที่ยวสูงถึง ๕๖๗,๑๘๖ ลานบาท จังหวัดทองเที่ยวที่สําคัญอยางเชน ชลบุรี และภูเก็ต ป ๒๕๔๙ มีรายได ๕.๕ หมื่นลานบาท และ ๗.๗ หมื่นลานบาทตามลําดับ ประมาณการวา รายไดจากการทองเที่ยวมีแนวโนม เพิ่มขึ้นถึงรอยละ ๕๐ ของรายไดประชาชาติ และพื้นที่ทองเที่ยวที่ยังมีศักยภาพในการขยาย การทองเที่ยวเปนจังหวัดชายฝงทะเลอันดามัน ๕. การขนสงสินคาทั้งระบบของไทย รอยละ ๙๐ เปนการขนสงทางทะเล ซึ่งเปนการ กระจายสินคาสงออกอันเปนแหลงที่มาของรายไดกวารอยละ ๖๐ ของรายไดประชาชาติ นอก จากนี้ การทําแร การขุดเจาะนํ้ามันและกาซธรรมชาติในทะเลเปนเศรษฐกิจสําคัญของประเทศ ๖. พื้นที่ชายฝงทะเลถูกใชเพื่อเปนที่ตั้งของอุตสาหกรรมหนัก รวมทั้งการถมทะเลเพื่อ ขยายพื้นที่อุตสาหกรรมและการกอสรางทาเรือขนสงสินคา โดยรัฐบาลมีแผนงานที่จะใชพื้นที่ ชายฝง ทะเลเปนทีต่ งั้ ของอุตสาหกรรมหนักและโรงไฟฟานิวเคลียรในหลายพืน้ ที่ ทัง้ ในจังหวัดสตูล สงขลา นครศรีธรรมราช ปตตานี สุราษฎรธานี ชุมพร ประจวบคีรีขันธ รวมทั้งการขยายพื้นที่ อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง

ค. ปญหาทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ปญหาทรัพยากรสัตวนํ้าเสื่อมโทรมและมีแนวโนมรุนแรงมากขึ้น ๗. ทรัพยากรสัตวนาํ้ ในทะเลไทยอยูใ นสภาวะเสือ่ มโทรมเนือ่ งจากการจับสัตวนาํ้ ขึน้ มาใช ประโยชนจนเกินกําลังผลิตของทะเล และสงผลกระทบถึงความหลากหลายทางชีวภาพและ ระบบนิเวศ การศึกษาของกรมประมง พบวา ป ๒๕๐๙ สามารถจับสัตวนาํ้ ดวยอวนลาก ๑๓๑.๗๗ กิโลกรัมตอชั่วโมงลงแรงประมง ลดลงเหลือ ๒๒.๗๕ กิโลกรัมตอชั่วโมง ในป ๒๕๕๒ เชน เดียวกับฝงทะเลอันดามัน อัตราการจับสัตวนํ้าตอการลงแรงประมงในป ๒๕๑๐ จับสัตวนํ้าได ๔๕.๗๑ กิโลกรัมตอชั่วโมง ลดลงเหลือ ๔๔.๑๗ กิโลกรัมตอชั่วโมงในป ๒๕๕๒ ๘. ปริมาณการจับที่ยั่งยืนตามกําลังการผลิตของทะเลไทยอยูที่ไมเกินปละ ๑.๔ ลานตัน การประมงทะเลไทยจับสัตวนํ้าเกินกําลังการผลิตของทะเล มาตั้งแตป ๒๕๑๕ รัฐบาลมีนโยบาย รักษาระดับการจับสัตวนํ้าใหอยูในปริมาณสมดุลมาตั้งแตป ๒๕๒๐ หรือแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแหงชาติ ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๒๐ – ๒๕๒๔) เปนตนมา แตไมสามารถบรรลุเปาหมายได โดยเฉพาะมาตรการยกเลิกเครื่องมือการประมงอวนรุนประกอบเครื่องยนต และควบคุมเรือ ที่ทําการประมงดวยเครื่องมืออวนลาก เนื่องจากขาดการวางแผนที่ดี การประเมินสภาวะของ

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

9

ทรัพยากรเพื่อใชประกอบการวางแผนการจัดการทรัพยากรยังมีปญหา รวมถึงปญหาดานสังคม และการเมือง ปญหาการประสานงานในทางปฏิบัติ เชน การแยกหนวยงานดูแลทะเบียนเรือ กับ หนวยงานควบคุมเรือประมง การเปดใหมกี ารตอเรือประมงไดอยางเสรี และการสวมทะเบียนเรือ ๙. ขณะที่ทะเลไทยเสื่อมโทรมลง แตภาคการประมงยังขยายตัว สวนหนึ่งเปนเพราะ ภาคการประมงพาณิชยทําการประมงโดยไมไดสะทอนตนทุนจริงของการทําประมง อาทิเชน การอุดหนุนราคานํ้ามันโดยรัฐซึ่งกําลังเปนขอถกเถียงในเวทีการคาโลกวาเปนการอุดหนุนที่นํา ไปสูการคาที่ไมเปนธรรม หรือการที่แรงงานสวนใหญเปนแรงงานราคาถูกจากประเทศเพื่อนบาน เปนตน

ปญหาการเพาะเลี้ยงชายฝง ๑๐. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง รายงานวา มีการใชพนื้ ทีป่ า ชายเลน ๔๖๖,๔๙๗ ไร เปนพื้นที่เพาะเลี้ยงสัตวนํ้าโดยเฉพาะกุง การเพาะเลี้ยงกุงโดยใชพื้นที่ปาชายเลน นอกจาก ทําลายทรัพยากรชายฝง ยังมีผลใหการเลี้ยงกุงไมยั่งยืน เนื่องจากที่ดินในปาชายเลนไมเหมาะสม กับการเพาะเลี้ยงกุงเชิงพาณิชย เพราะดินมีคุณสมบัติเปนกรดสูงและการอุมนํ้าไมดี ๑๑. รายงานวิจัยในโครงการศึกษาผลกระทบตอพื้นที่ทะเลและทรัพยากรชายฝง จาก การดําเนินโครงการพัฒนาฐานการผลิตอาหารทะเลของประเทศ ของคณะทํางานวิทยาศาสตร เทคโนโลยี ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอม สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ระบุ วา การเพาะเลีย้ งกุง และปลาชายฝง ไมใชทางออกทีจ่ ะชวยลดแรงกดดันจากปญหาการทําประมง จับจากแหลงนํ้าธรรมชาติ และเปนสาเหตุหลักที่ทําใหทรัพยากรสัตวทะเลเสื่อมโทรม เพราะการ เลีย้ งกุง และปลาทีม่ รี าคาแพงเพือ่ ใหไดกาํ ไรจากการเลีย้ ง กลับตองการอาหาร คือปลาปนทีม่ รี าคา ถูก ซึ่งไดจากการจับเปนจํานวนมากโดยเรือประมงขนาดใหญ จากปลา ๑๐ เมตริกตัน ที่ใชเลี้ยง ประชาชนระดับทั่วไปได แตกลับเอาไปเลี้ยงกุงไดเพียง ๑ เมตริกตัน และมีเพียงคนรวยเทานั้น ที่พอมีกําลังทรัพยซื้อบริโภคได นอกจากนี้การเพาะเลี้ยงชายฝงที่ปราศจากการควบคุมพื้นที่ สงผลกระทบตอการทําลายแหลงประมง ทําลายปาไมชายเลน ทําใหชาวประมงและเกษตรกร ตองสูญเสียที่ทํากินที่ตองพึ่งพาทรัพยากรเหลานี้ และเปนแหลงฟกตัวของโรคสัตวนํ้า

ปญหาภาวะคุกคามตอปาชายเลน ปะการัง และหญาทะเล ๑๒. ภาวะคุกคามและสภาพปญหาของพืน้ ทีป่ า ชายเลน คือ การบุกรุกเพือ่ ทําเกษตรกรรม ทํานากุงและการเพาะเลี้ยงชายฝง การบุกรุกเพื่อการกอสรางที่อยูอาศัย และกอสรางพื้นที่ อุตสาหกรรม ความตองการใชไมเพื่อกิจกรรมตางๆ เชน ฟน ถาน การกอสราง และเฟอรนิเจอร การเปลี่ยนพื้นที่เพื่อการทองเที่ยว การจัดการและอนุรักษปาชายเลนโดยการบํารุงปาชายเลน ปลูกและฟนฟูสภาพปาชายเลนที่เสื่อมโทรม

10

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๑๓. สวนพื้นที่แนวปะการังในประเทศไทยมีทั้งสิ้น ๙๖,๐๐๐ ไร มีปจจัยที่ทําให ปะการังและแนวปะการังเสื่อมโทรม ถูกทําลาย และปะการังฟอกขาวจากภัยธรรมชาติจาก อุณหภูมินํ้าทะเลที่เพิ่มสูงขึ้น การระบาดของดาวหนาม เปนตน และเกิดจากกิจกรรมของ มนุษย เชน การทําการประมงสัตวนํ้าที่เปนตัวชวยในการกัดกินสาหรายในแนวปะการังเปน อาหารมากเกินไป ทําใหเกิดการเสียสมดุลของระบบนิเวศ ปริมาณตะกอนจากการกอสราง และการทําเกษตรกรรม การทําประมงใกลแนวปะการัง การทําการประมงดวยเครื่องมือที่ผิด กฎหมาย การดํานํ้าทองเที่ยวที่ขาดความระมัดระวัง และการทิ้งขยะ เปนตน ๑๔. พื้นที่ที่เปนแหลงหญาทะเลในประเทศไทยมีทั้งหมด ๖๕,๐๐๐ ไร ปจจัยที่มี ผลกระทบตอแหลงหญาทะเล ไดแก ตะกอนจากการกอสรางชายฝง การตัดไมทําลายปาและ เกษตรกรรม การทิ้งนํ้าเสียลงสูชายฝง การทําการประมงโดยใชเครื่องมือประมงที่ผิดกฎหมาย เชน อวนรุน

ปญหาการกัดเซาะชายฝง ๑๕. ประเทศไทยมีชายหาดอยู ๓ ประเภท คือ หาดทราย หาดโคลน และหาดหิน ทั้งนี้ หาดหินจะมีปญหาการกัดเซาะไมมากนัก หาดทรายและหาดโคลนจะมีปญหาหนัก โดยเฉพาะ หาดโคลน เนื่องจากตะกอนเม็ดเล็ก เกิดการเปลี่ยนแปลงทางธรรมชาติตะกอนโคลนจะฟุง กระจายไปกับกระแสนํ้าไดงาย ปจจุบันอัตราการสูญเสียพื้นดินโดยรวมจากปญหาการกัดเซาะ ชายฝงจะอยูที่ ๒ ตารางกิโลเมตรตอป คิดเปนมูลคาความเสียหายทางเศรษฐกิจสูงถึง ๖,๐๐๐ ลานบาท แนวชายฝงของไทยหลายพื้นที่กําลังเผชิญกับการกัดเซาะในอัตรามากกวา ๑ - ๕ เมตร ตอป สําหรับการกัดเซาะชายฝงในแถบทะเลอันดามันมีสาเหตุมาจากสภาวะทางธรรมชาติ โดย การกัดเซาะชายฝงทะเลของประเทศไทย มีสาเหตุ ๕ ประการ กลาวคือ ๑๕.๑ ผลกระทบจากการพัฒนาพื้นที่ชายฝงและการกอสรางโครงสรางตางๆ ตาม แนวชายฝง การถมทะเล การสรางสิง่ กอสรางขนาดใหญยนื่ ยาวออกไปในทะเล จะกอใหเกิดการกีดขวางระบบธรรมชาติของคลื่นและกระแสนํ้า กอใหเกิด ปญหาการกัดเซาะชายฝง ๑๕.๒ การลดลงของพื้นที่ปาชายเลน การเปลี่ยนสภาพพื้นที่เปนบอกุง ๑๕.๓ การดูดทรายชายหาด และแมนํ้า การสรางเขื่อนในแมนํ้า กอใหเกิดการลดลง ของตะกอนแมนํ้า การขุดลอกรองนํ้าบริเวณปากแมนํ้าตอเนื่องกับทะเล และนําตะกอนออกไปทิ้งทะเลกอใหเกิดการขาดสมดุลของตะกอนสะสมตัว ซึ่งชวยรักษาสมดุลของการจัดวางตัวของชายฝงทะเล ๑๕.๔ กรณีอาวไทยตอนใน การทรุดตัวของแผนดินทําใหการกัดเซาะชายฝงทะเล รุนแรงขึ้น ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

11

๑๕.๕ การกัดเซาะเนือ่ งจากอิทธิพลของลมมรสุมตะวันออกเฉียงเหนือ และลมมรสุม ตะวันตกเฉียงใต พายุโซนรอน ซึ่งมีรายงานการศึกษาพบวา การกัดเซาะดวย สาเหตุจากธรรมชาติจะกอใหเกิดความเสียหายชั่วคราว จากนั้นธรรมชาติจะ ปรับตัวสรางสมดุลชายฝงใหม ดังกรณีการหายไปของทรายชายหาดสมิหลา จังหวัดสงขลา เมื่อป ๒๕๔๐ และกลับมางอกใหมในป ๒๕๔๗ เรื่อยมา หรือ การยายทรายชายหาดชวงฤดูมรสุมที่เกาะไผ อาวพังงา จังหวัดกระบี่ เปนตน ๑๖. การปองกันการกัดเซาะชายฝง โดยสรางโครงสรางแข็งทีจ่ ะตานกระแสคลืน่ ในทะเล เชน กําแพงกันคลื่น รอดักตะกอน เขื่อนกันตะกอนรองนํ้า เขื่อนหรือกองหินกันคลื่นนอกชายฝง มีผลในการลดความรุนแรงของปญหาการกัดเซาะชายฝงทะเลบริเวณนั้นไดบาง แตก็เปนสาเหตุ หลักในการรบกวนความตอเนือ่ งของการเคลือ่ นตัวของกระแสนํา้ ชายฝง ทะเล ตะกอน ทราย และ ชักนําใหเกิดการกัดเซาะชายหาดแพรขยายตัวไปสูพื้นที่ขางเคียง ๑๗. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝงไดจัดทํายุทธศาสตรการจัดการปองกันและ แกไขปญหาการกัดเซาะชายฝง รวมทั้งไดจัดทําโครงการแกปญหาการกัดเซาะชายฝงโดยการมี สวนรวมของประชาชน โดยระบุปญหา สาเหตุของปญหา การแกไขปญหา ตองดําเนินการโดย การบูรณาการรวมของสวนราชการ การมีสวนรวมของประชาชน และการจัดทําฐานขอมูล การพัฒนาองคความรูของทุกภาคสวนที่เกี่ยวของ เพื่อใหสามารถติดตาม และดําเนินการแกไข ปญหาการกัดเซาะชายฝงโดยไมสรางปญหาเพิ่ม มาตรการสําคัญคือการแกไขปญหาโดยใชระบบ โครงสรางทางธรรมชาติ ๑๘. นอกจากนีก้ ารสูญเสียทีด่ นิ เนือ่ งจากการกัดเซาะชายฝง กอใหเกิดปญหาขอกฎหมาย วา เจาของผูมีชื่อในเอกสารสิทธิ์ที่ดิน ยังคงเปนเจาของที่ดินหรือไม เนื่องจากเมื่อเกิดการกัดเซาะ ไมมีการใชประโยชนที่ดิน หรือทิ้งรางมามากกวา ๑๐ ป รวมทั้งผูมีชื่อในเอกสารสิทธิ์ที่ดิน หลายรายไมไดมีสวนรวมกับชุมชนในการแกไขปญหาการกัดเซาะ เมื่อที่ดินกลับคืนมาเนื่องจาก การรวมกันแกไขปญหาของชุมชน เจาของที่ดินเดิมจะยังคงสิทธิ์ในที่ดินนั้นไดหรือไม นอกจากนี้ ชุมชนในพื้นที่อาวไทยตอนในรูปตัว ก. ไดใหความเห็นวา รัฐดําเนินการศึกษาความเหมาะสม ความเปนไปไดของโครงการแกไขปญหาการกัดเซาะชายฝง ตลอดจนการศึกษารายงานผลกระทบ สิ่งแวดลอมและสุขภาพ มากเกินไป การศึกษาซํ้าซอน สิ้นเปลืองงบประมาณ ดังนั้นกอนที่จะ ดําเนินการศึกษาในโครงการใดควรใหประชาชนมีสวนรวมในการตัดสินใจเปนเบื้องตนกอนวา โครงการหรือกิจกรรมนั้นๆ เหมาะสม มีความเปนไปไดที่จะใชแกไขปญหา จึงจะเริ่มกระบวนการ ศึกษา

12

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ปญหามลภาวะทางทะเล ๑๙. การพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมชายฝง ทาเทียบเรือ และการขุดเจาะปโตรเลียมใน ทะเล กอใหเกิดปญหาในเรื่องของปรอท เพราะใตอาวไทยมีปรอทสูง การขุดเจาะทําใหเกิดการ ปนเปอนและขจัดไดลําบาก เพราะอาวไทยเปนนํ้าวน สารตางๆ จะวนเวียนในอาวไทยไมระบาย ออก การขนถายนํ้ามันในทะเล มีการรั่วไหลของนํ้ามันบอยครั้งในชวง ๒๕ ปที่ผานมา เมื่อมี การรั่วไหลของนํ้ามันเกิดขึ้น แมจะมีการกําจัดอยางดีก็ตาม แตจะสงผลกระทบถึงสิ่งมีชีวิตและ สภาพระบบนิเวศในทะเล ๒๐. รายงานการตรวจสอบคุณภาพนํ้าทะเลชายฝงทั่วประเทศโดยกรมควบคุมมลพิษ ในป ๒๕๕๒ โดยประเมินจากดัชนีคุณภาพนํ้าทะเลเปรียบเทียบ ๒ ปยอนหลัง พบวา คุณภาพนํ้า โดยรวมเสื่อมโทรมลงมาก โดยเฉพาะบริเวณอาวไทยตอนใน เมื่อเปรียบเทียบคุณภาพนํ้าชายฝง ตั้งแตป ๒๕๔๕ – ๒๕๕๒ พบวา คุณภาพนํ้าโดยรวมมีการเปลี่ยนแปลงเล็กนอย โดยคุณภาพนํ้า ที่อยูในเกณฑดีและดีมากมีแนวโนมมากขึ้น สวนคุณภาพนํ้าที่อยูในเกณฑพอใชและเสื่อมโทรม มีแนวโนมไมเปลี่ยนแปลงมากนัก

ปญหาการพัฒนาการทองเที่ยวที่ ไมยั่งยืน ๒๑. การพัฒนาการทองเทีย่ วเกินศักยภาพรองรับของธรรมชาติ เชน ทีเ่ กาะเสม็ด พัทยา หรือที่เกาะชาง หัวหิน ภูเก็ต พังงา กระบี่ กําลังนําไปสูการพัฒนาที่ไมยั่งยืน นอกจากนี้มีการ ทองเที่ยวที่ไมรับผิดชอบ จัดใหมีกิจกรรมที่มีผลกระทบตอทรัพยากรทางทะเลและชายฝง เชน การเดินชมปะการังใตนาํ้ การเนนปริมาณการทองเทีย่ วโดยไมคาํ นึงถึงความสามารถในการรองรับ ของธรรมชาติ เปนตน ๒๒. ในพื้นที่ทองเที่ยวที่สําคัญมีปญหาการออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินทับซอนกับพื้นที่ปา สันทรายชายหาด การบุกรุกพื้นที่โดยไมมีสิทธิครอบครอง ความขัดแยงระหวางชุมชนทองถิ่น กับผูประกอบการอุตสาหกรรมการทองเที่ยวซึ่งอางสิทธิในที่ดินทับซอนไปกับพื้นที่ปาชายเลน หรือปาธรรมชาติของชุมชน หรือที่ตั้งชุมชนหรือถนนสาธารณะเชน กรณีบานกูกู บานยามู บานราไวย จังหวัดภูเก็ต บานยาหมี อ.เกาะยาว จังหวัดพังงา นอกจากนี้การไมมีแผนการ พัฒนาการทองเที่ยวเฉพาะพื้นที่กอใหเกิดการกอสรางที่ทําลายสภาพธรรมชาติอันเปนจุดแข็ง ของการทองเที่ยวทางทะเล เชน กรณีอาวพังงา โรงแรมหรือรีสอรทขนาดใหญที่ติดชายฝงทะเล สรางหรือมีแผนจะสรางทาเทียบเรือขนาดกลางและขนาดใหญเปนของตนเอง นอกจากจะสงผล ตอภูมิทัศนการทองเที่ยวแลวยังสงผลตอการกัดเซาะชายฝง การทําลายแหลงหญาทะเล และ การครอบครองพื้นที่ทําการประมงของชาวประมงพื้นบานในชุมชนทองถิ่น

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

13

ปญหาแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลภาคใต ๒๓. พื้นที่ชายฝงทะเลถูกกําหนดใหเปนพื้นที่พัฒนาระบบการขนสงขนาดใหญเชน ทาเรือนํ้าลึก และที่ตั้งของอุตสาหกรรมหนักเนื่องจากสะดวกในการขนสงวัตถุดิบและผลผลิต อุตสาหกรรม รัฐบาลปจจุบันยังคงแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงตอเนื่องมากจากรัฐบาลชุดกอน หนานี้ เชน การขยายพื้นที่อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง และแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเล ภาคใตโดยมีแผนพัฒนาทาเรือ การขุดเจาะนํ้ามัน คลังนํ้ามันและทอสงนํ้ามัน อุตสาหกรรม หนัก โรงไฟฟา ครอบคลุมพื้นที่ชายฝงทะเลอาวไทยตั้งแตประจวบคีรีขันธ ถึงปตตานี และ จังหวัดสตูลในฝงอันดามัน มากกวา ๓๗ โครงการ ๒๔. โครงการในแผนพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลภาคใต เปนการพัฒนาภายใตกรอบคิด ที่ประสงคจะเปนประเทศอุตสาหกรรม ซึ่งเปนกรอบคิดการพัฒนาในชวงพัฒนาพื้นที่ชายฝง ตะวันออก โดยกําหนดธงนําในการพัฒนาวาตองเปนอุตสาหกรรมเทานัน้ ไมมกี ารศึกษาทางเลือก การพัฒนาอื่นๆ ที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และภูมินิเวศวัฒนธรรมทองถิ่น จึงกอให เกิดความเห็นตางและการคัดคานโครงการจากคนในทองถิ่น ซึ่งประสงคจะเลือกกําหนดอนาคต ของตนเอง และมีฐานเศรษฐกิจหลักอยูในภาคเกษตรกรรม การทองเที่ยว การศึกษา และ อุตสาหกรรมขนาดเล็กที่ตอเนื่องกับภาคเกษตรและการทองเที่ยว รวมทั้งไดเรียนรูบทเรียนจาก การพัฒนาอุตสาหกรรมภาคตะวันออก ซึ่งกอใหเกิดมลภาวะ และการกัดเซาะชายฝง และ มลภาวะทางทะเล โดยที่รัฐบาลไมสามารถแกไขปญหาได ๒๕. ชายฝงทะเลภาคใตมีบทเรียนจากการพัฒนาพื้นที่ชายฝงโดยละเลยการศึกษาทาง เลือกการพัฒนาและความเปนไปไดอยางรอบคอบหลายประการ อาทิเชน ๒๖. โครงการพัฒนาสะพานเศรษฐกิจกระบี่ – พังงา – นครศรีธรรมราช โดยมีอตุ สาหกรรม หนักอยูทั้งสองฟากของสะพาน มีคลังนํ้ามัน ทอสงนํ้ามัน ถนน และรถไฟ ซึ่งเปนการริเริ่ม เมื่อประมาณ ๒๐ ปที่ผานมา ไดมีการเวนคืนที่ดิน กอสรางถนนขนาดใหญเชื่อมจังหวัดกระบี่ กับจังหวัดนครศรีธรรมราช จําเปนตองระงับโครงการเนื่องจากการเติบโตของอุตสาหกรรม การทองเทีย่ วในกลุม จังหวัดอันดามัน กอใหเกิดมูลคาทางเศรษฐกิจและการจางงาน มากจนไมคมุ ที่จะทําลายโดยการสรางอุตสาหกรรมหนักลงไปในพื้นที่ ๒๗. ทาเรือนํ้าลึกระนอง ภูเก็ต กระบี่ และสงขลา ซึ่งในชวงการขออนุมัติการกอสราง บริษัทที่ปรึกษาและรัฐบาลโฆษณาวาจะทําใหเกิดสะพานเศรษฐกิจที่เชื่อมการคาสองฝงทะเล ทําใหประหยัดคาใชจายและเวลาในการขนสง สามารถแขงขันกับการขนสงทางทะเลผาน ประเทศมาเลเซียและสิงคโปรได แตเมื่อกอสรางเสร็จจนถึงปจจุบัน สวนใหญเปนทาเรือราง หรือใชประโยชนนอยมากเมื่อเทียบกับเปาหมายโครงการที่ตั้งไว นอกจากนี้ในบางโครงการ ไดกอผลกระทบตอระบบนิเวศอยางรุนแรง เชน ทาเรือนํ้าลึกสงขลา ซึ่งทําใหปากทะเลสาบ

14

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สงขลาแคบลง ทําใหการไหลเวียนของนํ้าระหวางทะเลอาวไทยกับทะเลสาบสงขลาไมเปนไป ตามระบบนิเวศเดิม เปนผลใหทะเลสาบสงขลาตื้นเขิน และไมสามารถแกไขปญหาไดจนถึง ปจจุบัน

ปญหาระบบการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ๒๘. หนวยงานราชการที่เกี่ยวของกับการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและ ชายฝง ประมาณ ๑๕ หนวยงาน และกฎหมายที่เกี่ยวของกวา ๒๐ ฉบับ แตขาดการทํางานรวม แบบบูรณาการ เชน กรมประมงใชพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. ๒๔๙๐ มุงเนนการเพาะเลี้ยง และการจับสัตวนํ้า กรมการขนสงทางนํ้าและพาณิชยนาวี ดูแลการขุดลอกรองนํ้า การกอสราง สิ่งลวงลํ้าลํานํ้า กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ดูแลเรื่องการอนุรักษทรัพยากร กรมอุทยาน แหงชาติ สัตวปาและพันธุพืช ดูแลเกาะและทองทะเลในสวนที่ประกาศเปนอุทยานแหงชาติ กรณีการสรางทาเทียบเรือเพื่อการทองเที่ยว พบวา ทะเลเดียวกันหลายหนวยงานรวมดูแลโดย มีกิจกรรมที่ขัดแยงกัน เปนตน ๒๙. การบังคับใชกฎหมายการประมงขาดความจริงจัง และมีการปฏิบัติที่แตกตางกัน ในแตละจังหวัด โดยทั่วไปการบังคับใชกฎหมายในจังหวัดชายทะเลจะมีโทษเพียงแคปรับ ซึ่ง เปนอัตราโทษที่นอยมาก เมื่อเปรียบเทียบกับรายไดที่ไดจากการกระทําผิด อัตราโทษที่ตํ่านี้ เกี่ยวพันกับสัญญาเชาเรือและการทุจริต บางจังหวัดใชมาตรการริบเรือพรอมเครื่องมือการ ประมง กรณีที่ฝาฝนเขาไปทําประมงในเขตหวงหามทําใหบทลงโทษมีอัตราโทษหนักเพียงพอให ผูกระทําผิดใครครวญมากขึ้นกรณีที่จะกระทําผิด ๓๐. ระบบการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ไมมีการกระจายอํานาจ การบริหารจัดการใหแกจังหวัดและองคกรปกครองสวนทองถิ่น ขาดกลไกรวมที่จะทําหนาที่ ประสานสรางความรวมมือในการทํางานรวมระหวางภาครัฐดวยกันเอง ภาครัฐกับภาคเอกชน ภาคชุมชน และภาคประชาสังคม ๓๑. อยางไรก็ตามมีประสบการณรวมของสวนราชการ ชุมชน องคกรพัฒนาเอกชน และภาคเอกชน ที่เกี่ยวของกับทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ในหลายพื้นที่ที่สามารถสราง ความรวมมือระหวางภาคสวนที่เกี่ยวของ และการริเริ่มดูแลรักษาทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ของชุมชน โดยใชพนื้ ทีเ่ ปนหลัก และมีกระบวนการประชาชนมีสว นรวม ทําใหสามารถบริหารจัดการ ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงอยางยั่งยืน เชน การบริหารจัดการปาชายเลนชุมชน การควบคุม การปองกันและปราบปรามเครือ่ งมือการประมงทําลายพันธุส ตั วนาํ้ การบริหารจัดการทรัพยากร ทางทะเลและชายฝง โดยชุมชนที่อาวฉลอง อาวพังงา อาวปตตานี ปากพนัง สมุทรสงคราม และ ชายฝงอันดามัน เปนตน และมาตรการปดอาวในฤดูปลาวางไข เปนมาตรการสําคัญที่ชวยฟนฟู ทรัพยากรสัตวนํ้าในภาวะที่ทะเลเสื่อมโทรมอยางรวดเร็ว ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

15

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๒

16

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๓ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ระเบียบวาระที่ ๓

เอกสารหลัก ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชน กรณีที่ดินและทรัพยากร สถานการณการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย ๑. แมวาประเทศไทยจะมีความพยายามในการปฏิรูปที่ดินมาหลายครั้ง นับตั้งแตการมี โฉนดที่ดินครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่ ๕ การออกกฎหมายจํากัดการถือครองที่ดินในป พ.ศ. ๒๔๙๗ รวมไปถึงการมีพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร พ.ศ. ๒๕๑๘ อยางไรก็ตามการ กระจายการถือครองที่ดินในประเทศไทยยังคงมีความเหลื่อมลํ้าและไมเทาเทียมกัน ประชาชน จํานวนมากไมมีที่ดินทํากินเปนของตัวเอง จากตัวเลขการขึ้นทะเบียนคนจนทั่วประเทศของ ศูนยอํานวยการตอสูเพื่อเอาชนะความยากจนแหงชาติ (ศตจ.) ในป พ.ศ. ๒๕๔๗ พบวา มี คนจนและเกษตรกรรายยอย มาขึ้นทะเบียนเพื่อขอรับความชวยเหลือดานที่ดินกวา ๔ ลานคน (ใชเกณฑรายไดตาํ่ กวา ๒๐,๐๐๐ บาทตอป) และยืนยันตองการความชวยเหลือ จํานวน ๒,๒๑๗,๕๔๖ ราย จําแนกเปน ไมมีที่ดินทํากิน จํานวน ๘๘๙,๐๒๒ ราย มีที่ดินทํากินแตไมเพียงพอ จํานวน ๕๑๗,๒๖๓ ราย มีที่ดินแตไมมีเอกสารสิทธิ์ ๘๑๑,๒๗๙ ราย ๒. นอกเหนือจากปญหาการเขาไมถึงการใชทรัพยากร และการขาดแคลนที่ดินแลว การปฏิรูปที่ดินที่ไมประสบความสําเร็จของประเทศไทย ยังกอใหเกิดปญหาเกี่ยวเนื่องกับ เรื่องของที่ดินอีกมากมายไมวาจะเปนความขัดแยงเรื่องแนวเขตที่ดินระหวางหนวยงานของรัฐ กับประชาชน ซึ่งจากขอมูลของสํานักงานแกไขปญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (สบร.) ที่ทํา การสํารวจในป ๒๕๔๑ พบจํานวนผูบุกรุกทําประโยชนในที่ดินของรัฐถึง ๑,๑๔๗,๘๒๓ ราย ในพื้นที่ ๒๑ ลานไร (ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ ๒๕๔๙) โดยในหลายกรณีเปนการออกเอกสาร สิทธิ์ทับซอนที่ดินที่ชาวบานอยูมาแตเดิม

17

๓. ปญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและการไมทําประโยชนในที่ดิน ซึ่ง จากขอมูลของสํานักงานเศรษฐกิจการคลังพบวา ประชาชนทั่วประเทศถึงรอยละ ๙๐ ถือครองที่ดินโดยเฉลี่ยนอยกวา ๑ ไร สวนประชาชนที่เหลือเพียงรอยละ ๑๐ เทานั้นที่ ถือครองที่ดินมากกวา ๑๐๐ ไร และที่นาตกใจคือ ที่ดินกวารอยละ ๗๐ ของประเทศไมไดถูก นํามาใช หรือใชไมคุมคา ทําใหประเทศสูญเสียรายไดขั้นตํ่าปละกวา ๑๒๗,๓๘๔.๐๓ ลานบาท (อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ และอืน่ ๆ ๒๕๔๙) และรวมไปถึงปญหาการสูญเสียพืน้ ทีท่ เี่ หมาะสมสําหรับ การทําการเกษตร เปนตน

ปญหาความเหลือ่ มลํา้ ในกระบวนการยุตธิ รรมกรณีทดี่ นิ และทรัพยากร ๔. ขณะที่ประเทศไทยยังไมสามารถกระจายการถือครองที่ดิน (Land Distribution) อยางเปนธรรมและทัว่ ถึงได กลับมีปญ  หาใหญทเี่ ปรียบเสมือนระเบิดเวลาและกําลังทวีความรุนแรง เพิ่มมากขึ้น คือ ปญหากระบวนการยุติธรรมกับคดีที่ดินที่ไมไดรับความเปนธรรม ซึ่งเปนปญหา ที่ซับซอน และแตกตางกันไปในแตละพื้นที่ โดยขอยกตัวอยางปญหาเบื้องตน ดังนี้ ๔.๑ องคการอุตสาหกรรมปาไม ฟองขับไลชาวบานคอนสาร จังหวัดชัยภูมิจํานวน ๓๑ ราย ซึ่งกําลังจะมีการบังคับคดี ใหชาวบานออกจากพื้นที่เดือนกุมภาพันธ ป ๒๕๕๔ ทั้งๆ ที่ชาวบานมี สค.๑ มีใบจายภาษีที่ดินมาตั้งแตป พ.ศ. ๒๔๙๔ ซึ่งศาลชี้แจงวาเอกสารเหลานี้ไมมีนํ้าหนักพอ และมีคําสั่งใหชาวบานออก จากพื้นที่ภายใน ๓๐ วัน ๔.๒ คดีกรมอุทยานแหงชาติฯ ฟองชาวบาน จังหวัดเพชรบูรณ ชัยภูมิ และตรัง ขอหา ทําใหโลกรอน ๓๔ ราย โดยคิดคาเสียหายไรละ ๑๕๐,๐๐๐ บาท ๔.๓ คดีนายทุนสวนปาลมฟองชาวบาน จ.สุราษฎรธานี ๒๗ ราย ขอหาบุกรุก ๔.๔ คดีนายทุนออกเอกสารสิทธิ์ไมชอบและปลอยทิ้งราง ฟองชาวบาน จ.ลําพูน และเชียงใหม ๑๒๘ ราย ในขอหาบุกรุก (เครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย ๒๕๕๓) และมีการสั่งจําคุกไปแลว ๑๙ ราย ๕. การสํารวจเบื้องตนจากกรมราชทัณฑพบวา มีคดีความที่เกี่ยวของกับความ เดือดรอนของประชาชนยากไรในกรณีที่ดินกวา ๑๙๑ คดี อีกทั้งจากงานศึกษาของศยามล และคณะ (๒๕๔๙) โดยทําการสุมสํารวจพื้นที่ปญหา ๖๘ จังหวัดทั่วประเทศพบปญหาขอพิพาท ระหวางรัฐกับชาวบานในเรื่องแนวเขตที่ดินกวา ๗๔๐ กรณี นอกจากนี้ยังมีขอมูลจากเครือขาย ปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย (สมจิต คงทน ๒๕๕๓) วา มีผูถูกดําเนินคดีในกระบวนการยุติธรรม ๓๖๑ ราย จํานวน ๑๔๓ คดี เปนคดีแพง ๑๔๐ ราย ๘๗ คดี คดีอาญา ๒๒๑ ราย ๕๖ คดี

18

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๖. และเมื่อชาวบานตองเขาสูกระบวนการยุติธรรมนั้น มีขั้นตอนการปฏิบัติหลาย ขั้นตอน ตั้งแตขั้นสืบสวนสอบสวน จนมาถึงกระบวนการของศาล ซึ่งประชาชนจํานวนมากที่มี ฐานะยากจน เมื่อตองขึ้นศาลทําใหมีความลําบากมากในเรื่องของคาใชจาย ยกตัวอยางเชน ใน ขั้นตอนกระบวนการพิจารณาคดีนั้น ถาจําเลยไมมีเงินประกันตัว หรือไมมีเงินคาวางศาล จําเปน ตองอยูใ นเรือนจําระหวางทีพ่ จิ ารณาคดี ซึง่ ตามกฎหมายยังไมถอื วาจําเลยมีความผิด แตตอ งเขาไป อยูในเรือนจําเพราะไมมีเงินคํ้าประกัน ซึ่งมีประชาชนหลายหมื่นคนไดรับผลกระทบนี้

แนวทางการแก ไขความเดือดรอนอยางเรงดวน ๗. คดีที่ศาลพิจารณาถึงที่สุดแลว ใหมีการพักโทษ ลดโทษ และคุมประพฤติ นอกจากนี้ ใหระงับและทบทวนการคิดคาเสียหายในกรณีคดีโลกรอน ๘. คดีที่ดินที่อยูระหวางการพิจารณา ใหมีการจําหนายคดีชั่วคราว อนุญาตใหประชาชน ผูตองหาและครอบครัวอยูอาศัยทํากินในที่ดินเดิม โดยในระยะเรงดวนขอใหสามารถใชตัวบุคคล หรือกองทุนยุติธรรมในการคํ้าประกันตัวแทนหลักทรัพย รวมทั้งเนนการพิจารณาพฤติกรรมของ ผูตองหาแทนการใชหลักทรัพยคํ้าประกัน ๙. กรณีปญ  หาทีย่ งั ไมเขาสูก ระบวนการยุตธิ รรม ใหระงับการดําเนินการใดๆ ทีเ่ ปนการเพิม่ ความเดือดรอนและความรุนแรงกับคนจน โดยขอใหระงับการขยายพืน้ ทีอ่ นุรกั ษ ระงับการจับกุม ประชาชนที่ทํากินอยูในพื้นที่ขัดแยงเดิมที่ไมใชการถางปาใหม

แนวทางการปรับปรุงการแก ไขปญหาระยะกลาง ๑๐. การแกไขปญหาความความไมเปนธรรมในกรณีทดี่ นิ นัน้ จําเปนตองแกไขขอกฎหมาย หลายขอในระยะยาว อีกทั้งตองอาศัยแรงผลักดันจากทั้งภาคประชาชน ผูเสียหาย และความ จริงใจของภาครัฐ อยางไรก็ตามปญหาความเดือดรอนของประชาชนไมสามารถที่จะผลัดวัน ประกันพรุงได ฉะนั้นการชวยเหลือผูที่เดือดรอนจากความไมเปนธรรมในเบื้องตนจึงเปนสิ่งที่ ไมอาจมองขาม ซึง่ ในปจจุบนั ถาตองการอาศัยเครือ่ งมือทางกฎหมายในการชวยเหลือชาวบานทีไ่ ดรบั ความเดือดรอนในกรณีที่ดินและทรัพยากร ทางกระทรวงยุติธรรมมีเครื่องมือในการใหความ ชวยเหลืออยู ๒ อยางคือ ระเบียบกระทรวงยุติธรรมวาดวยกองทุนยุติธรรม และพระราชบัญญัติ คาตอบแทนผูเสียหาย และคาตอบแทนและคาใชจายแกจําเลยในคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๔๔ ๑๑. ระเบียบกระทรวงยุติธรรมวาดวยกองทุนยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๕๓ มีวัตถุประสงค สําคัญในเรื่องการใหความชวยเหลือในเรื่องคาใชจายเบื้องตนกับประชาชนที่ไมไดรับความเปน ธรรมในการตอสูค ดี โดยใหความชวยเหลือในดานหลักๆ เชน สนับสนุนวางเงินประกันการปลอยตัว ชั่วคราว สนับสนุนคาใชจายจางทนายความในคดีอาญา คดีแพง คดีปกครอง หรือการบังคับคดี ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร

19

สนับสนุนชําระคาธรรมเนียมขึน้ ศาลในคดีแพงและคดีปกครอง สนับสนุนการพิสจู น คาวัสดุ อุปกรณ คารังวัดทีด่ นิ คาภาพถายทางอากาศ สนับสนุนคาเดินทาง ทีพ่ กั คาตอบแทน สนับสนุนคาใชจา ย ในการคุมครอง ใหไดรับความปลอดภัยจากการปองราย และสนับสนุนคาความเสียหายจากการ ถูกละเมิด หรือการกระทําโดยมิชอบทางปกครอง (ในลักษณะกลุม) เปนตน ๑๒. แมวากองทุนยุติธรรมจะใหความชวยเหลือในเบื้องตนไดเปนอยางดี แตการที่ กองทุนยุตธิ รรมเปนเพียงระเบียบกระทรวงทําใหมขี อ จํากัดในเรือ่ งของงบประมาณในการชวยเหลือ ปญหาการเขาถึงกองทุนที่ทุกเรื่องรองเรียนตองสงเขามาพิจารณาจากคณะกรรมการที่กรุงเทพฯ กอใหเกิดความลาชา ทําใหกระทรวงยุติธรรมและภาคีเครือขายภาคประชาชนมีแนวคิดที่จะ ผลักดันระเบียบกองทุนยุติธรรมฯ ใหเปนพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม โดยมีรายละเอียด เบื้องตน ดังนี้  จัดตั้งเปนองคกรอิสระ  รายไดตงั้ ตนมาจากรัฐ และ “เงินคาปรับแบบ Day Fine*” เพือ่ สมทบเขากองทุน  ใชตัวกองทุนเปนหลักทรัพยคํ้าประกันผูตองหาที่ยากจนและไมไดรับ ความเปนธรรมระหวางถูกดําเนินคดี แทนการใชตัวเงินเพื่อลดภาระคาใชจาย ของกองทุน  เรื่องหลักทรัพยคํ้าประกันอาจจะใชหลักคิดที่วา ถาผูถูกกลาวหาไมมี แนวโนมคิดหนี ไมมีแนวโนมทําลายหลักฐาน และไมมีแนวโนมไปทําผิดคดี อื่น เปนตน แทนการใชเงินหรือหลักทรัพยคํ้าประกันอันเปนการชวย ประหยัดคาใชจายของกองทุน อีกทั้งผูถูกกลาวหายังสามารถที่จะประกอบ อาชีพเพื่อยังชีพแทนที่จะตองเขาไปอยูในเรือนจําเพราะไมมีหลักทรัพย คํ้าประกัน  เพื่อไมใหการชวยเหลือเปนการซํ้าซอน ในรางพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม ใหตัดสวนที่กฎหมายอื่นๆ ใหความชวยเหลืออยูแลว ออกจากคาใชจายของ กองทุนยุติธรรม เชน ในระเบียบกองทุนยุติธรรม ๒๕๕๓ ขอ ๖. (๖) กับ (๗) ควรตัดทิ้งไป  เพิม่ เติมคําวา “ถามีกฎหมายใดชวยเหลือเปนการเฉพาะ ใหไปรับการชวยเหลือ จากกฎหมายนัน้ ” (เนือ่ งจากมีกฎหมายทีเ่ กีย่ วของเรือ่ งการชวยเหลือ/เยียวยา ผูเสียหายเปนการเฉพาะแลวแตกรณีจํานวนมาก)

*Day fine เปนการลงโทษปรับที่คํานวณอัตราคาปรับจากรายไดโดยเฉลี่ยของผูกระทําความผิดแตละคน

20

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๑๓. พระราชบัญญัติคาตอบแทนผูเสียหาย และคาทดแทนและคาใชจายแกจําเลย ในคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๔๔ เกิดจากมาตรา ๒๔๕-๒๔๖ ตามรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๔๐ ซึ่งมีวัตถุประสงค ใหความชวยเหลือเจาะจงเฉพาะคดีอาญา โดยมองวา ผูเสียหายคือ เหยื่ออาชญากรรม จําเลย หรือแพะ คือผูบ ริสทุ ธิใ์ นคดีอาญา โดยสาระสําคัญของการใหความชวยเหลือตามพระราชบัญญัติ คาตอบแทนผูเสียหายฯ คือ ่ อาชญากรรม : กรณีทไี่ มไดจากเงินอืน่ ๆ เชน จําเลย จะชวยเหลือ/เยียวยาเหยือ ที่ถูกตองขังโดยบริสุทธิ์ เชน ถูกกักขังกี่วันก็ชดเชยใหตามนั้น รัฐจายใหผเู สียหายไปกอน และจะไปปรับหรือเรียกเก็บจากจําเลย หรือคนทีท่ าํ  ผิดตอไป เปนดุลยพินิจของคณะกรรมการในการใหความชวยเหลือ เชน เรื่องการดูแล  คารักษาพยาบาล ๑๔. ปญหาของพระราชบัญญัตคิ า ตอบแทนผูเ สียหายฯ เปนปญหาเดียวกับปญหาของกอง ทุนยุติธรรม กลาวคือ งบประมาณไมเพียงพอ ดังนั้นจึงมีแนวคิดที่จะปรับปรุงกฎหมายนี้เพื่อหา ชองทางใหมรี ายไดเพิม่ มากขึน้ เชน นํารายไดจากเบีย้ ประกันทุกชนิดรอยละ ๓.๓ มาเปนสวนหนึง่ ของรายได (ตามแบบประเทศฝรั่งเศส) หรือปรับแกพระราชบัญญัตินี้ใหมีอํานาจแบบนิติบุคคล ซึ่งจะสามารถไปฟองรองเรียกคาเสียหายจากผูกระทําใหเกิดความเสียหาย เปนตน

การปฏิรูปกลไกการทํางานในกระบวนการยุติธรรม ๑๕. อยางไรก็ตามการปรับแกไขระเบียบกระทรวงวาดวยกองทุนยุติธรรมฯ และ พระราชบัญญัติคาตอบแทนผูเสียหายฯ เปนเพียงการบรรเทาทุกขใหกับชาวบานที่ไมไดรับ ความเปนธรรมที่ปลายทาง ฉะนั้น ทางกระทรวงยุติธรรมเอง รวมไปถึงสถาบันการศึกษาและ วิจัยตางๆ เชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ฯลฯ ไดมี แนวความคิดที่จะปฏิรูปกลไกการทํางานในกระบวนการยุติธรรม ยกตัวอยาง เชน ใหกระทรวง ยุติธรรมสงเสริมใหเกิดการปรับหลักคิด การทํางานของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม และ ขาราชการทุกกระทรวงใหยึดถือและสอดคลองตามหลักรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ๑๖. ใหกระทรวงยุตธิ รรมสงเสริมใหเกิดการนํากระบวนการวิธพี จิ ารณาคดีทหี่ ลากหลาย ที่ไมใชการกลาวหามาใช เชน การใชระบบไตสวน การเดินเผชิญสืบของผูพิพากษา การพิจารณา จากหลักฐานบุคคลหรือหลักฐานทางประวัติศาสตรทองถิ่น การใชกระบวนการยุติธรรมชุมชน หรือจัดตั้งศาลเฉพาะที่ชํานาญการในขอพิพาทคดีที่เกี่ยวของกับที่ดิน และทรัพยากร โดย กระตุน ใหกลไกตางๆ ทีม่ อี ยู โดยเฉพาะอยางยิง่ กระบวนการพิจารณาคดีทาํ งานอยางมีประสิทธิภาพ บนฐานความเปนธรรม ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร

21

๑๗. อีกทั้งยังมีแนวคิดที่จะใหกระทรวงยุติธรรม และภาคีเครือขายภาคประชาชน ตั้ง คณะกรรมการรวมเพือ่ รวบรวมคดีทงั้ หมดเพือ่ จําแนกวาอยูใ นขัน้ ใด พรอมวางมาตรการชวยเหลือ และทางออกในกรอบของกฎหมาย นอกจากนี้ทางรัฐบาลยังตั้งคณะทํางานตางๆ เพื่อตรวจสอบ การออกเอกสารสิทธิ์ที่ออกโดยมิชอบ มีคณะทํางานเพื่อแกไขปญหาพื้นที่พิพาท พรอมทั้ง ยังไดมีการสนับสนุนแนวทางยุติธรรมชุมชน หรือสมานฉันทชุมชน ๑๘. นอกเหนือจากการปฏิรูปกลไกกระบวนการยุติธรรมขางตนแลว ยังมีขอกฎหมาย รวมถึงหนวยงานตางๆ ทีเ่ กีย่ วของอีกมาก ไมวา จะเปนกระทรวงคมนาคม (ทีก่ ารรถไฟ) กระทรวง การคลัง (ที่ราชพัสดุ) กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม โดยกฎหมายที่ภาคประชาชนเรียกรองใหมีการแกไขเพื่อสรางความเปนธรรมและลดความ เหลือ่ มลํา้ นัน้ ไดแก พระราชบัญญัตปิ า ไม พ.ศ. ๒๔๘๔ พระราชบัญญัตอิ ทุ ยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ พระราชบัญญัติปาสงวนแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ ซึ่งเปนกฎหมายที่หนวยงานราชการใชฟอง คดีทางอาญากับชาวบานผูยากไร อีกทั้งพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๙๗* ที่เปนการฟองทางแพงแกชาวบาน หรือที่ภาคประชาสังคม เรียกวา คดีโลกรอน โดยเรียกเก็บคาเสียหายเปนจํานวน ๑๕๐,๐๐๐ บาทตอไร ๑๙. การจะแกไขปญหาความไมเปนธรรมและความเหลื่อมลํ้าที่เกี่ยวของกับที่ดิน และทรัพยากรนั้นจะไมสามารถสําเร็จลุลวงไปไดเลย ถาไมมีการดําเนินการควบคูไปกับการ ปฏิรูปที่ดิน (Land Reform) เพื่อกระจายการถือครองที่ดินอยางเปนธรรม โดยตองคํานึงถึง เครื่องมือและการปรับแกไขกฎหมายตางๆ อีกมาก ไมวาจะเปนการผลักดันใหเกิด พระราช บัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสราง พระราชบัญญัติโฉนดชุมชน ธนาคารที่ดิน การเก็บภาษี มรดก และรวมไปถึงการแกไขกฎหมายการเชาที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ ซึ่งเปนผล ใหเจาของที่ดินไมอยากใหเชาที่ดินกับเกษตรกรและปลอยที่ดินทิ้งรางเปนจํานวนมาก ทั้งนี้จึง ตองอาศัยการผลักดันจากภาคประชาสังคม ความจริงใจในการแกปญหาของรัฐบาล และรวมถึง ความรวมมือของกระทรวง ทบวง กรมตางๆ เพื่อที่จะแกไขปญหาอยางเปนองครวมและ มีประสิทธิภาพ

*มาตรา ๙๗ ผูใดกระทําหรือละเวนการกระทําดวยประการใด โดยมิชอบดวยกฎหมายอันเปนการทําลายหรือทําใหสูญหายหรือ เสียหายแก ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเปนของรัฐ หรือเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน มีหนาที่ ตองรับผิดชอบชดใชคาเสียหายใหแกรัฐตามมูลคา ทั้งหมดของทรัพยากรธรรมชาติ ที่ถูกทําลาย สูญหาย หรือเสียหายไปนั้น

22

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ๑. มติ ๓

เอกสารอางอิง เครือขายปฏิรูปที่ดิน. ๒๕๕๓. แถลงผลการทํางานของเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย วันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๓. ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ. ๒๕๔๙. ขอพิพาทและความขัดแยงปญหาทีด่ นิ ในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. สมจิต คงทน. ๒๕๕๓. คดีความคนจน บทพิสูจนการปฏิรูปประเทศไทย. กลุมปฏิบัติงานทองถิ่น ไรพรมแดน. อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ และอื่นๆ. ๒๕๔๙. การจัดการที่ดินระดับทองถิ่น. กรุงเทพฯ: สํานักงาน กองทุนสนับสนุนการวิจัย.

ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร

23

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๔ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ระเบียบวาระที่ ๔

เอกสารหลัก ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การปฏิรูประบบประกันสังคม เพื่อความเปนธรรม ระบบประกันสังคมของไทยในปจจุบัน ๑. การคุม ครองทางสังคมสําหรับประชากรวัยแรงงานของไทยคือระบบประกันสังคม โดย มีพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เปนกฎหมายรองรับ และมีกองทุนประกันสังคม ที่ใหสิทธิประโยชนแกผูประกันตนตามที่พระราชบัญญัติประกันสังคมกําหนด ๒. ความคุม ครองภายใตพระราชบัญญัตปิ ระกันสังคมฯ ตามมาตรา ๓๓ ครอบคลุมแรงงานใน ระบบ หรือลูกจางในสถานประกอบการทีม่ ลี กู จางจํานวน ๑ คนขึน้ ไป ในปจจุบนั กําหนดสิทธิประโยชน ทดแทนแกผูประกันตนทั้งสิ้น ๗ กรณี อันไดแก กรณีเจ็บปวย คลอดบุตร ทุพพลภาพ เสียชีวิต สงเคราะหบตุ ร ชราภาพ และวางงาน ทัง้ นีส้ ทิ ธิประโยชนของการประกันสังคมเกิดจากการจายเงินสมทบ จากผูประกันตน นายจาง และรัฐบาลตามเงื่อนไข อัตราเงินสมทบและประโยชนทดแทน โดย สัมพันธกับอัตราคาจางรายเดือนของผูประกันตน ๓. ในขณะที่กําลังแรงงานที่อยูนอกระบบ* สามารถเขาสูระบบประกันสังคมโดยสมัครใจ ตามมาตรา ๔๐ โดยจะไดรับความคุมครองเฉพาะกรณีคลอดบุตร ทุพพลภาพ และเสียชีวิต หรือ ผานการเปนผูประกันตนตามมาตรา ๓๙ ในกรณีที่เคยเปนผูประกันตนตามมาตรา ๓๓ มากอน * แรงงานนอกระบบ ในทีน่ หี้ มายถึงบุคคลซึง่ อยูใ นภาคเศรษฐกิจนอกระบบ ซึง่ โดยทัว่ ไปหมายถึงกิจกรรมทางเศรษฐกิจทีอ่ ยู นอกเหนือขอบขายกฎระเบียบ และกฎหมายของรัฐ อันไดแกกฎหมายคุมครองแรงงานและการประกันสังคม โดยแรงงานนอกระบบ สวนใหญอยูในภาคเกษตรกรรมโดยมีจํานวนถึง ๑๔.๕ ลานคน หรือรอยละ ๖๐ ของแรงงานนอกระบบ รองลงมาคือภาคการคาและ บริการ รอยละ ๓๑.๔ และภาคการผลิต รอยละ ๘.๖ ทัง้ นีแ้ รงงานนอกระบบสามารถจําแนกไดเปน ๒ ประเภท คือ ๑) กลุม ทีร่ บั จางและมีเงินเดือนประจํา ไดแก แรงงานทีร่ บั จาง เอางานไปทําที่บาน แรงงานรับจางทําของ แรงงานรับจางทําการเกษตรตามฤดูกาล แรงงานประมง คนรับใช คนทํางานบาน และ คนขับรถสวนตัว เปนตน และ ๒) กลุมที่ทําอาชีพอิสระทั่วไป ไดแก คนขับรถรับจาง เชน มอเตอรไซค แท็กซี่ และรถสามลอ เกษตรกร แมคาหาบเรแผงลอย ชางเสริมสวย ชางตัดผม และเจาของรานขายของชํา รานอาหารริมถนนขนาดเล็ก เปนตน

24

โดยไดรับความคุมครองเหมือนผูประกันตนมาตรา ๓๓ ยกเวนกรณีการวางงาน สิทธิประโยชน และอัตราเงินสมทบตามประเภทผูประกันตนเปนไปตามตารางที่ ๑ ตาราง ๑ เปรียบเทียบสิทธิประโยชน และจํานวนผูป ระกันตน จําแนกตามประเภทผูป ระกันตน ณ กันยายน ๒๕๕๓ ผูประกันตน ม.๓๓ ผูประกันตน ม.๓๙

บุคคลทั่วไปที่ไมมี บุคคลที่เคยเปน ลูกจางในสถาน ประกอบการที่มี ผูประกันตน ม.๓๓ สิทธิเปนผูประกันตน ม.๓๓ หรือ ม. ๓๙ มากอน ลูกจาง ๑ คนขึ้นไป รวมถึงผูประกอบ อาชีพอิสระ บังคับตามกฎหมาย สมัครใจ สมัครใจ

ความครอบคลุม

การเขารวมในโครงการ เงินสมทบ

ประโยชนทดแทน

ผูประกันตน ม.๔๐

ผูประกันตน นายจาง รัฐบาล เจ็บปวย ทุพพลภาพ ตาย คลอดบุตร สงเคราะหบุตร ชราภาพ วางงาน

๕% ๕% ๒.๗๕ %

๔๓๒ บาท/เดือน

๓,๓๖๐ บาท/ป

-





-

   

   







-

๑๒๐ บาท/เดือน

  

-

ปรับจาก ILO, 2004 ที่มา: นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และคณะ (๒๕๕๔) รายงานผลการประเมินคณิตศาสตรการประกันภัย สําหรับการราง พระราชกฤษฎีกากําหนดหลักเกณฑและอัตราการจางเงินสมทบ ประเภทของประโยชนทดแทน ตลอดจนหลัก เกณฑและเงือ่ นไขแหงสิทธิในการรับประโยชนทดแทนของผูป ระกันตนตามมาตรา ๔๐ พ.ศ. ... . โดยการสนับสนุน จากแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ

๔. โดยสถิติเดือนกันยายน พ.ศ. ๒๕๕๓ มีผูประกันตนภาคบังคับ (มาตรา ๓๓) ทั้งสิ้น ๘,๙๒๐,๒๙๓ คน ผูประกันตนภาคสมัครใจมาตรา ๓๙ จํานวน ๗๒๖,๑๐๓ คน และมาตรา ๔๐ จํานวน ๖๘ คน (สํานักงานประกันสังคม ๒๕๓๓) ๕. ดานการบริหาร คณะกรรมการประกันสังคม ทําหนาที่บริหารงาน นโยบาย และ มาตรการในการประกันสังคม พิจารณาใหความเห็นตอคณะรัฐมนตรีในการตราพระราช กฤษฎีกา การออกกฎกระทรวงที่เกี่ยวของกับการประกันสังคม วางระเบียบเกี่ยวกับการรับ เงิน จายเงิน การเก็บรักษาเงินของกองทุน การจัดหาผลประโยชนของกองทุน พิจารณางบดุล ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

25

รายงานการรับจายกองทุน และรายงานผลการปฏิบัติงานประจําปของสํานักงานประกันสังคม (พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓) คณะกรรมการประกันสังคม เปนคณะกรรมการไตรภาคี ประกอบดวย ปลัดกระทรวง แรงงานและสวัสดิการสังคมเปนประธาน ผูแทนกระทรวงการคลัง ผูแทนกระทรวงสาธารณสุข และผูแทนสํานักงบประมาณเปนกรรมการ กับผูแทนฝายนายจางและลูกจางอยางละหาคน ซึ่งรัฐมนตรีแตงตั้งเปนกรรมการ และเลขาธิการเปนกรรมการและเลขานุการ โดยผูแทน นายจางและลูกจางมาจากการเสนอชื่อโดยสมาคมนายจางและสหภาพแรงงานตามลําดับ (พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓) สํานักงานประกันสังคม ทําหนาทีบ่ ริหารระบบประกันสังคมตามแนวนโยบาย โดยรับผิดชอบ ปฏิบตั งิ านธุรการของคณะกรรมการประกันสังคม คณะกรรมการอืน่ และคณะอนุกรรมการอืน่ ตาม พระราชบัญญัติประกันสังคม ทําหนาที่เก็บรวบรวมวิเคราะหขอมูลเกี่ยวกับการประกันสังคม จัดทําทะเบียนนายจางและผูประกันตนซึ่งตองสงเงินสมทบเขากองทุน เปนตน โดยมีเลขาธิการ ประกันสังคมซึง่ เปนขาราชการทําหนาทีค่ วบคุมดูแลโดยทัว่ ไป (พระราชบัญญัตปิ ระกันสังคม ๒๕๓๓) ๖. กองทุนประกันสังคม เปนกองทุนมาจากการจัดเก็บเงินสมทบจากผูประกันตน นายจางและรัฐบาล สําหรับเปนทุนใชจายใหผูประกันตนตามสิทธิประโยชนที่พระราชบัญญัติ ประกันสังคมกําหนดไว คณะกรรมการประกันสังคม ทําหนาที่กําหนดนโยบายและระเบียบใน การรับเงิน การจายเงิน การเก็บรักษาเงิน และการจัดหาผลประโยชนของกองทุน เชน การนํา เงินไปลงทุน ภายใตความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง (พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓) ๗. กองทุนประกันสังคมเปนกองทุนขนาดใหญโดย ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ กองทุนประกันสังคมมีวงเงินรวมกวา ๗๘๙,๑๘๑ ลานบาท (สํานักงานประกันสังคม ๒๕๓๓) ซึ่งความครอบคลุมแรงงานและขนาดของกองทุนมีการเติบโตอยางตอเนื่อง ในอนาคตเมื่อ ระบบประกันสังคมขยายความครอบคลุมแกแรงงานทั้งในและนอกระบบทุกประเภทแลว ขนาด ของกองทุนจะขยายใหญยิ่งขึ้น ซึ่งการบริหารจัดการกองทุนเงินออมขนาดใหญนี้จะมีผลอยางยิ่ง ตอการบริหารเศรษฐกิจมหภาคของประเทศ ทั้งตอตลาดเงิน ตลาดทุน ตลาดแรงงาน และภาค การผลิต

สถานการณปญหาของระบบประกันสังคมไทย ๘. ระบบประกันสังคมภายใตพระราชบัญญัติประกันสังคมในปจจุบันมีปญหาสําคัญ ๓ ประการ คือ ๑) ปญหาดานความครอบคลุม ๒) ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม ๓) ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน

26

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ตาราง ๒ จํานวนผูประกันตน

ที่มา : รายงานประจําป พ.ศ. ๒๕๕๒ สํานักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน

แผนภาพ ๑ เงินสมทบและผลตอบแทนสะสมกองทุนประกันสังคม ๒๕๓๔ - ปจจุบัน (หนวย: ลานบาท) 789,181

ที่มา : สํานักงานประกันสังคม, สรุปผลการบริหารกองทุนประกันสังคม ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๓ ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

27

ปญหาดานความครอบคลุม ๙. ปจจุบันกําลังแรงงานของไทยกวากึ่งหนึ่งขาดหลักประกันทางสังคม จากขอมูล การสํารวจของสํานักงานสถิติแหงชาติในป พ.ศ. ๒๕๕๓ พบวาประเทศไทยมีผูมีงานทํา ทั้งสิ้น ๓๘.๗ ลานคน โดยมีแรงงานในระบบที่มีหลักประกันคุมครอง (ตามมาตรา ๓๓ แหง พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓) และภายใตระบบสวัสดิการขาราชการ) เพียง ๑๔.๖ ลานคน หรือคิดเปนรอยละ ๓๗.๗ ของแรงงานทัง้ หมด ในขณะทีม่ แี รงงานนอกระบบซึง่ ไมไดรบั ความ คุมครองกวา ๒๔.๑ ลานคน หรือคิดเปนรอยละ ๖๒.๓ (ชาย ๑๓.๐ ลานคน หญิง ๑๑.๑ ลานคน) ๑๐. ถึงแมวาระบบประกันสังคมจะเปดชองทางการเปนผูประกันตนภาคสมัครใจตาม มาตรา ๓๙ และ ๔๐ แกแรงงานนอกระบบ แตไมสามารถจูงใจใหแรงงานนอกระบบเขารวมได โดยเฉพาะมาตรา ๔๐ ซึ่งผูประกันตนตองจายเงินสมทบฝายเดียวโดยไมมีเงินสมทบจากรัฐบาล และไดรบั สิทธิประโยชนจาํ กัด โดยขาดสิทธิประโยชนสาํ คัญทีส่ ง ผลใหเสีย่ งตอภาวะความยากจน เชน สิทธิประโยชนกรณีวางงานและชราภาพ ๑๑. ขณะนี้ไดมีการดําเนินการเพื่อแกปญหาการขาดหลักประกันทางสังคมของแรงงาน นอกระบบดังตอไปนี้ ๑๑.๑ ขอเสนอการแกไข คํานิยาม “ลูกจาง” ตามรางพระราชบัญญัตปิ ระกันสังคม (ฉบับที.่ ..) พ.ศ... (ฉบับบูรณาการแรงงาน) ซึง่ เสนอโดยคณะกรรมการสมานฉันท แรงงานและกลุมเครือขายแรงงาน โดยแกไขให “ลูกจาง” หมายความวา ผูซึ่งตกลงทํางานใหนายจาง โดยรับคาจางไมวาจะเรียกชื่ออยางไรและ ใหหมายความรวมถึงผูท รี่ บั งานไปทําทีบ่ า นตามกฎหมายวาดวยการคุม ครอง ผูร บั งานไปทําทีบ่ า น” (เอกสารสมัชชาปฏิรปู ) โดยขณะนีร้ า งพระราชบัญญัติ ดังกลาวไดรบั การผลักดันโดยพรรคฝายคานและฝายรัฐบาล เปนรางประกอบ การแปรญัตติรางพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... (คณะ รัฐมนตรี) ในขณะนี้ ๑๑.๒ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติและนโยบายรัฐบาลตั้งแต ปพ.ศ. ๒๕๔๘ เปนตนมา สํานักงานประกันสังคมไดทบทวนแกไขพระราช กฤษฎีกาเกี่ยวกับหลักเกณฑเงื่อนไข และสิทธิประโยชนของผูประกันตน ตามมาตรา ๔๐ โดยเสนอใหยังคงอัตราสมทบเดิม แตแบงเบาภาระของ ผูประกันตนใหสามารถจายสมทบเปนรายเดือนได และมีการเพิ่มสิทธิ ประโยชนจากเดิม ๓ ประเภทเปน ๕ ประเภท โดยเพิ่มสิทธิประโยชน

28

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

กรณีเจ็บปวยและชราภาพ* ขณะนี้รางแกไขพระราชกฤษฎีกานี้อยูใน ขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ๑๑.๓ รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ไดประกาศ “นโยบายประชาวิวัฒน” เมื่อ เดือนมกราคม พ.ศ. ๒๕๕๔ ซึ่งครอบคลุมการปรับปรุงการจัดสวัสดิการ แกแรงงานนอกระบบ ตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติประกันสังคม โดยรัฐบาลจะรวมออกเงินสมทบ และใหความคุมครองในกรณีทุพพลภาพ เสียชีวิต และเงินชดเชยกรณีเจ็บปวย และหากตองการไดรับเงินบํานาญ ชราภาพเพิ่มเติมจะตองจายเงินสมทบเพิ่ม ทั้งนี้โครงการดังกลาวคาดวา จะเริ่มดําเนินการในเดือนกรกฎาคม ๒๕๕๔ (นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และ คณะ ๒๕๕๔) ๑๑.๔ พระราชบัญญัติคุมครองผูรับงานไปทําที่บาน พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งไดประกาศ ในราชกิจจานุเบกษา ลงวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ และจะมีผลบังคับใช ตั้งแตวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๔ เปนตนไป ใหความคุมครองแรงงาน นอกระบบกลุมผูรับงานไปทําที่บานในดานการจางงาน เงื่อนไขการทํางาน คาตอบแทนแรงงาน ความปลอดภัยในการทํางาน และการไดรับความ คุมครองคาใชจายในกรณีประสบอันตราย เจ็บปวย หรือเสียชีวิตจากการ ทํางาน

ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม ๑๒. ปญหาดานธรรมภิบาลของระบบประกันสังคมสามารถแบงไดเปน ๓ ดาน ไดแก ดานกลไกการบริหาร ดานกลไกการลงทุน และดานความโปรงใสของการบริหารจัดการกองทุน ๑๓. ดานกลไกการบริหาร การบริหารจัดการระบบประกันสังคมในปจจุบันขาดความ เปนอิสระจากระบบราชการและการเมือง โดยสํานักงานประกันสังคมยังเปนหนวยงานราชการ ภายใตกระทรวงแรงงานทําใหอาจถูกแทรกแซงได ขาดประสิทธิภาพ ขาดบุคลากรที่มีความ สามารถที่เพียงพอ ขาดการมีสวนรวมอยางแทจริงจากฝายผูประกันตนในการดําเนินงาน และการตรวจสอบ และยังขาดความโปรงใสดานขอมูล ในขณะที่ตองดูแลผลประโยชนของ แรงงานจํานวนมากและตองบริหารจัดการกองทุนขนาดใหญ ๑๔. คณะกรรมการประกันสังคมซึง่ ทําหนาทีเ่ ปนกรรมการบริหารนโยบายและมาตรการ ในการประกันสังคมนั้น มีสวนรวมโดยผานระบบผูแทนในคณะกรรมการประกันสังคมเทานั้น ซึ่ง * กรณีเจ็บปวยใหผูประกันตนไดรับเงินทดแทนจากการเจ็บปวยครั้งละ ๑,๐๐๐ บาท (ไมเกิน ๒ ครั้งตอป) สวนกรณีชราภาพให ผูประกันตนไดรับเงินกอนเมื่ออายุครบ ๕๕ ป

ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

29

ยังขาดการมีสวนรวมอยางกวางขวางโดยผูประกันตน โดยที่ผูแทนฝายลูกจางในคณะกรรมการ ประกันสังคมมีจํานวนนอยเมื่อเทียบกับผูประกันตนที่ปจจุบันมีจํานวนกวา ๙,๐๐๐,๐๐๐ คน นอกจากนี้ผูแทนฝายลูกจางสวนใหญมักมาจากการเสนอชื่อโดยสหภาพแรงงานที่มีสมาชิก รวมกันประมาณ ๓๐๐,๐๐๐ คน ผูป ระกันตนกลุม อืน่ ๆ โดยเฉพาะอยางยิง่ กลุม แรงงานนอกระบบ ซึ่งเปนผูประกันตนเชนกันยังไมไดเขามามีสวนรวม นอกจากนี้หลักเกณฑการไดมา และ โครงสรางในการกําหนดนโยบายของคณะกรรมการยังมีชองทางใหเกิดการแทรกแซงได ๑๕. ดานกลไกการลงทุน ระบบประกันสังคมในปจจุบันขาดคณะกรรมการลงทุน ซึ่งมีความชํานาญเฉพาะในการบริหารการลงทุน การลงทุนขึ้นอยูกับการตัดสินใจของ คณะกรรมการประกันสังคม นอกจากนีก้ ฎระเบียบในการลงทุนยังมีความไมชดั เจนรัดกุม อาจเปน ชองวางใหเกิดการทุจริตคอรัปชั่นได ๑๖. ดานความโปรงใส ขาดการเปดเผยขอมูลและตรวจสอบขอมูลการประกันสังคม และการดําเนินงานของสํานักงานและคณะกรรมการประกันสังคมอยางเปนทางการตอ ผูประกันตนและตอสาธารณะ ในปจจุบันประชาชนทั่วไปเขาถึงขอมูลไดยาก โดยเฉพาะอยางยิ่ง ขอมูลการลงทุนของกองทุนประกันสังคม ๑๗. ขณะนี้ไดมีขอเสนอปฏิรูปธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคมที่เปนรูปธรรม คือ ขอเสนอตามรางพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... (ฉบับบูรณาการแรงงาน) ซึ่งไดเสนอการปฏิรูประบบและโครงสรางการบริหารจัดการระบบประกันสังคมใหเปนอิสระ ความมีประสิทธิภาพ การมีสวนรวม และธรรมาภิบาลที่ดี โดยมีเนื้อหาแกไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ดังตอไปนี้ ๑๗.๑ “แกไข องคประกอบ กระบวนการไดมา คุณสมบัติ อํานาจหนาที่และ วาระการดํารงตําแหนงและการพนจากตําแหนงของคณะกรรมการ ประกันสังคม เพื่อเปนหลักประกันชัดเจนในการไดมาซึ่งคณะกรรมการ ผูแทนฝายนายจาง ฝายผูประกันตนและผูทรงคุณวุฒิที่มีความรู ความ สามารถ ความเหมาะสม และไมมีสวนไดสวนเสียในกิจกรรมที่กระทํากับ สํานักงานรวมทั้งรองรับความตอเนื่องในการทํางานของคณะกรรมการ” (แกไขเพิ่มเติม มาตรา ๘ ถึงมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๖ ถึงมาตรา ๑๘ และเพิ่ม มาตรา ๘/๒ ถึงมาตรา ๘/๕) ๑๗.๒ “ใหมีคณะกรรมการตรวจสอบทั้งองคประกอบ คุณสมบัติ กระบวนการ ไดมา อํานาจหนาที่ และวาระการดํารงตําแหนงเพื่อทําหนาที่ตรวจสอบ การดําเนินงานของคณะกรรมการตางๆ และสํานักงาน” (เพิ่มเติมมาตรา ๙/๒ และมาตรา ๙/๓)

30

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๑๗.๓ “กําหนดใหสํานักงานประกันสังคมเปนหนวยงานของรัฐที่ไมใชสวนราชการ และรัฐวิสาหกิจ...” (แกไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙ และเพิ่มเติมมาตรา ๑๙/๒ ถึง มาตรา ๑๙/๔) ๑๗.๔ “กําหนดใหมีเลขาธิการสํานักงานที่มีความรูความสามารถเหมาะสมกับ งานประกันสังคม โดยมาจากกระบวนการสรรหา มีคุณสมบัติและวาระ การดํารงตําแหนงตามที่กําหนด มีอํานาจหนาที่ในการปฏิบัติงานที่ชัดเจน รวมทั้งสิทธิครอบครองและการเปนกรรมสิทธิ์ในทรัพยสินของสํานักงาน” (แกไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๐ และเพิ่มมาตรา ๒๐/๒ ถึงมาตรา ๒๐/๕) ๑๗.๕ “กําหนดใหมคี ณะกรรมการการลงทุนทีม่ อี งคประกอบ คุณสมบัติ กระบวนการ การไดมาและวาระการดํารงตําแหนงเพื่อทําหนาที่บริหารจัดการเกี่ยวกับ การจัดหาผลประโยชนของกองทุนเพื่อใหเปนไปตามนโยบายและแผน การลงทุนทีค่ ณะกรรมการประกันสังคมเห็นชอบ” (แกไขเพิม่ เติมมาตรา ๒๖ เพิ่มมาตรา ๒๖/๒ และมาตรา ๒๖/๓)

ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูป ระกันตน ๑๘. ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน สามารถ แบงไดเปน ๒ สวน ไดแก การจายเงินสมทบ และ ดานสิทธิประโยชนการรักษาพยาบาล ดังนี้ ๑๘.๑ นับแตมีรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๔๐ ทําใหมีการระบุในมาตรา ๕๑ วา บุคคลมีสิทธิไดรับบริการสาธารณสุขที่มีคุณภาพ มาตรฐานอยางทั่วถึง เทาเทียม ผูยากไรมีสิทธิไดรับการรักษาฟรีโดยไมเสียคาใชจาย จึงทําใหเกิด พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๕ ทําใหประชาชน ๔๘ ลานคน ไดรับสิทธิการรักษาพยาบาล ในชวงตนระบบหลักประกันสุขภาพแหงชาติ กําหนดใหผูรับบริการตองรวมจาย ๓๐ บาท ตอมายกเลิกการรวมจายเมื่อ ป ๒๕๕๐ ระบบประกันสังคมเกิดขึ้นมากอนระบบหลักประกันสุขภาพ แหงชาติ ตอมา รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ กําหนดในมาตรา ๕๑ ใหบุคคล ยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทางสาธารณสุขที่เหมาะสมและได มาตรฐาน ดังนัน้ จึงทําใหกลุม ผูป ระกันตนเปนกลุม เดียวทีต่ อ งจายคาประกัน สุขภาพของตนเอง ผูป ระกันตนตองจายเงินสมทบกรณีสขุ ภาพ กรณีเจ็บปวย และคลอดบุตร จํานวนรอยละ ๑ จากเงินสมทบรอยละ ๕ ที่ถูกเก็บสมทบ ในแตละเดือน ๑๘.๒ สิทธิประโยชนในระบบประกันสังคมยังไมเทาเทียมและเปนมาตรฐานเดียว ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

31

กับระบบประกันสุขภาพอืน่ เชน การรักษาในกรณีฉกุ เฉิน ผูป ว ยเอดส ผูป ว ย ไตวายเรื้อรัง ที่ตองการเปลี่ยนไต ๑๙. โดยสรุป ปญหาสําคัญของระบบประกันสังคมไทยในปจจุบนั คือ ปญหาดานความ ครอบคลุม ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม และปญหาการไมเทาเทียมกันใน ดานการรักษาพยาบาล โดยดานความครอบคลุม ระบบประกันสังคมในปจจุบันไมสามารถ ครอบคลุมแรงงานนอกระบบซึ่งเปนแรงงานสวนใหญของประเทศได ทําใหแรงงานเหลานั้นขาด หลักประกันในการคุม ครองและตกอยูใ นความเสีย่ ง สวนในดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม กลไกการบริหารและกลไกการลงทุนในปจจุบันขาดความเปนอิสระ ขาดประสิทธิภาพ ขาดการ มีสวนรวมอยางกวางขวางของผูประกันตน และขาดความโปรงใส ปญหาดานความไมเปนธรรม ในการรักษาพยาบาลของผูป ระกันตน ผูป ระกันตนตองจายเงินสมทบกรณีเจ็บปวยและคลอดบุตร สิทธิประโยชนในระบบประกันสังคมยังไมเทาเทียมและเปนมาตรฐานเดียวกันกับระบบประกัน สุขภาพอื่น

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๔

เอกสารอางอิง พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และคณะ. ๒๕๕๔. รายงานผลการประเมินคณิตศาสตรการประกันภัย สําหรับการรางพระราชกฤษฎีกากําหนดหลักเกณฑและอัตราการจางเงินสมทบ ประเภทของประโยชน ทดแทน ตลอดจนหลักเกณฑและเงือ่ นไขแหงสิทธิในการรับประโยชนทดแทนของผูป ระกันตนตามมาตรา ๔๐ พ.ศ. .... : แผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ สํานักงานประกันสังคม. ๒๕๕๓. สถิติ สํานักงานประกันสังคม. ๒๕๕๓. สรุปผลการดําเนินงานประจําป ๒๕๕๓ ไตรมาส ๔ : สํานักบริหาร การลงทุนเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ..... / หลัก... / ผนวก... (รางพระราชบัญญัติ หนา ๒ และรางพระราชบัญญัติหนา....)

32

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๕ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ระเบียบวาระที่ ๕

เอกสารหลัก ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพ และระบบสังคมทีส่ รางเสริมสุขภาวะแกผสู งู อายุ สถานการณ

๑. ประเทศไทยมีประชากรราว ๖๗ ลานคน อยูในวัยแรงงานประมาณ ๓๘.๗ ลานคน เปนแรงงานในระบบ ๑๔.๖ ลานคน และแรงงานนอกระบบ ๒๔.๑ ลานคน โดยในปจจุบัน มีระบบหลักประกันรายไดแกผสู งู อายุ (ไมนบั รวมการออมสวนบุคคล) และการจัดสวัสดิการสังคม สําหรับผูสูงอายุ สรุปสาระสําคัญ ดังนี้ ๑.๑ ระบบการออมเพื่อเปนหลักประกันรายไดแกผูสูงอายุ (ไมนับรวมการออมสวน บุคคล) เปนระบบบนฐานของอาชีพ (๑) ขาราชการ : เปนกําลังแรงงานกลุม แรกทีม่ หี ลักประกันดานรายไดเมือ่ เขาสู วัยเกษียณอายุ มี ๒ ระบบ บํานาญหรือบําเหน็จ เปนระบบการจายใหเมือ่ เกษียณอายุจากการทํางาน  (Pay As You Go, PAYG) โดยจายในลักษณะบําเหน็จหรือบํานาญ แกขาราชการที่มีอายุ ๖๐ ปบริบูรณหรือลาออกจากราชการเมื่อ อายุครบ ๕๐ ปบริบูรณและมีอายุราชการตั้งแต ๑๐ ปบริบูรณขึ้น ไป ทั้งนี้จํานวนเงินที่ไดรับบําเหน็จบํานาญปกติเปนจํานวนเทาใดนั้น ขึ้นอยูกับเงินเดือนเดือนสุดทายและระยะเวลารับราชการ โดยแหลง ของเงินที่นํามาจายเปนบําเหน็จบํานาญขาราชการนั้นมาจากเงิน งบประมาณที่รัฐจัดสรรใหในแตละป โดยที่ขาราชการมิตองสมทบ บํานาญชราภาพจากกองทุนบํานาญขาราชการ (กบข.) เนื่องจาก  การที่ขาราชการไมตองจายเงินสมทบ ทําใหภาระงบประมาณสําหรับ บําเหน็จบํานาญสูงขึ้นเรื่อยๆ จึงทําใหตองมีการปฏิรูประบบบําเหน็จ

33

บํานาญขาราชการ โดยมีการจัดตั้งกองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ (กบข.) ตาม พ.ร.บ. กองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยใหทางเลือกแกขาราชการที่รับราชการกอนวันที่ ๒๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ ใหสามารถเปนสมาชิก กบข. หรือไมก็ได โดยผูที่ไมเปน สมาชิก กบข. ยังสามารถไดรับหลักประกันดานรายไดสูงอายุตาม พ.ร.บ. บําเหน็จบํานาญราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ เชนเดิม สวนขาราชการ ที่เริ่มรับราชการหลังวันที่ ๒๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ ทุกคนจะตองเปน สมาชิก กบข. ในสวนของเงินสมทบนัน้ มาจากการทีส่ มาชิกและรัฐบาล สมทบเขากองทุนฝายละรอยละ ๓ ของเงินเดือน โดยในป พ.ศ. ๒๕๕๐ นัน้ ขาราชการทีเ่ ปนสมาชิก กบข. ไดรบั อนุญาตใหสมทบไดมากกวารอยละ ๓ ของเงินเดือน สวนเงินประเดิมและเงินชดเชยนัน้ มาจากการทีร่ ฐั สมทบ เขากองทุนใหแกสมาชิกทีเ่ ขารับราชการกอนวันที่ ๒๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ เพื่อชดเชยบํานาญที่ไดรับนอยลง รัฐจายเงินประเดิมใหแกสมาชิกใน อัตรารอยละ ๒ ของเงินเดือนตั้งแตวันที่เขารับราชการจนถึงวันที่เปน สมาชิก กบข. และจายเงินชดเชยอีกรอยละ ๒ ของเงินเดือนทุกๆ เดือน จนกวาจะสิน้ สภาพการเปนสมาชิกเมือ่ ออกจากราชการดวยเหตุสงู อายุ (อายุครบ ๖๐ ปบริบูรณ หรือลาออกเมื่อมีอายุครบ ๕๐ ปบริบูรณแลว) จะไดรบั หลักประกันดานรายไดสองชัน้ คือ ชัน้ ที่ ๑ มีสทิ ธิไ์ ดรบั บําเหน็จ บํานาญเทากับเงินเดือนเฉลี่ย ๖๐ เดือนสุดทาย แตมีเพดานไมใหอัตรา บํานาญสูงกวารอยละ ๗๐ ของฐานเงินเดือน ชั้นที่ ๒ ไดรับเงินกอน จากเงินสะสม เงินสมทบ เงินประเดิม เงินชดเชย และผลประโยชน ตอบแทนจากสวนเงินสะสมและเงินสมทบ (๒) ลูกจางเอกชน/แรงงานในระบบ : เปนกําลังแรงงานที่มีระบบการออมเพื่อเปน หลักประกันดานรายไดเมื่อเขาสูวัยสูงอายุ โดยจําแนกเปน บําเหน็จบํานาญตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ซึ่ง  เปนหลักประกันภาคบังคับ ที่ลูกจางและนายจางรวมกันสมทบเงิน เขากองทุนประกันสังคม โดยเมื่อผูประกันตนอายุครบ ๕๕ ปบริบูรณ จะมีสิทธิ์ไดรับประโยชนในรูปของบํานาญหรือบําเหน็จชราภาพตาม เงื่อนไขตอไปนี้ คือ ผูประกันตนที่จายเงินสมทบมาแลวไมนอยกวา ๑๘๐ เดือน ไมวาระยะเวลา ๑๘๐ เดือนจะติดตอกันหรือไมก็ตาม จะ มีสิทธิไดรับบํานาญชราภาพ เทากับรอยละ ๒๐ ของคาจางเฉลี่ย ๖๐

34

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

เดือนสุดทาย (คาจางสูงสุดทีไ่ ดรบั การประกันเทากับ ๑๕,๐๐๐ บาทตอ เดือน) หากจายเงินสมทบไมครบ ๑๘๐ เดือน จะไดรบั เปนบําเหน็จแทน สําหรับผูประกันตนที่ทุพพลภาพหรือถึงแกความตายในกรณีที่จาย เงินสมทบไมครบ ๑๘๐ เดือนยังมีสิทธิ์ไดรับเงินบําเหน็จดวย นอก จากนี้ในกรณีบํานาญชราภาพ หากผูประกันตนจายเงินสมทบ เกิน ๑๘๐ เดือน อัตราบํานาญจะปรับเพิ่มจากรอยละ ๒๐ ตอป ขึ้นอีก รอยละ ๑.๕ ตอระยะเวลาการจายเงินสมทบทุก ๑๒ เดือนทีเ่ กินมาจาก การจาย ๑๘๐ เดือน เงินจากกองทุนสํารองเลี้ยงชีพซึ่งเปนหลักประกันภาคสมัครใจ เพราะ  การสมทบเงินเขากองทุนสํารองเลี้ยงชีพนั้นขึ้นอยูกับความสมัครใจ ของนายจางและลูกจางที่ตองการมีเงินเลี้ยงชีพเมื่อออกจากงาน (ทั้งกรณีเกษียณและกอนเกษียณอายุ) โดยลูกจางจายเงินสะสมเขา กองทุนในอัตราระหวางรอยละ ๒-๑๕ ของคาจาง สวนนายจางตอง จายไมนอยกวาสวนเงินสะสมของลูกจาง เมื่อลูกจางออกจากงานจะ ไดรับเงินกอนในสวนที่ตนและนายจางสมทบรวมทั้งผลตอบแทนจาก การลงทุน ๑.๒ การจัดสวัสดิการสําหรับผูสูงอายุ ไดแก เบี้ยยังชีพผูสูงอายุ ซึ่งตามพระราช บัญญัติผูสูงอายุป พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๑๑ ระบุวา ผูสูงอายุมีสิทธิไดรับความ คุมครอง สงเสริม และสนับสนุนการสงเคราะหเบี้ยยังชีพตามความจําเปน อยางทั่วถึงและเปนธรรม โดยรัฐไดจายเงินใหแกผูสูงอายุ (ตามเกณฑ) เริ่มแรก ที่ ๒๐๐ บาท และเพิ่มเปน ๓๐๐ บาท โดยในป พ.ศ. ๒๕๕๒ รัฐไดขยายสิทธิ์ ใหผูสูงอายุทุกคนที่ไมมีสวัสดิการอื่น สามารถขึ้นทะเบียนขอรับเบี้ยยังชีพ คนละ ๕๐๐ บาทตอเดือน ๒. แรงงานนอกระบบ : เปนกลุมกําลังแรงงานที่ยังขาดหลักประกันรายไดชราภาพจะมี โอกาสไดรับเบี้ยยังชีพ ๕๐๐ บาทตอเดือนที่รัฐจัดใหสําหรับผูอายุ ๖๐ ปขึ้นไป อยางไรก็ตาม รัฐ อยูระหวางการพิจารณารางพระราชบัญญัติการออมแหงชาติ พ.ศ. .... เพื่อจัดตั้งกองทุนการ ออมแหงชาติ โดยมีวัตถุประสงคเพื่อสรางหลักประกันชราภาพแบบสมัครใจแกบุคคลที่ไมไดรับ การคุมครองโดยระบบหลักประกันชราภาพ ซึ่งรวมแรงงานนอกระบบ และประชาชนทั่วไปที่มี อายุมากกวา ๒๐ ปขึ้นไป กลไกสําคัญของนโยบายนี้คือการสรางแรงจูงใจใหแรงงานนอกระบบ ออมเงินสวนหนึ่งและรัฐจะสมทบเงินอีกสวนหนึ่งให ในอัตราประชาชนจายสมทบขั้นตํ่า เดือนละ ๕๐-๑๐๐ บาท และรัฐจายสมทบสูงสุดไมเกินเดือนละ ๑๐๐ บาท ขึ้นอยูกับระดับอายุ ระเบียบวาระที่ ๕ : การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ

35

และอัตราสวนจํานวนเงินนําเขากองทุน สวนผลตอบแทนที่ไดรับจะไมนอยกวาอัตราดอกเบี้ย เงินฝากประจําประเภท ๑๒ เดือนของธนาคาร ๕ แหง๑ คาดวารางพระราชบัญญัติการออม แหงชาติ พ.ศ. .... จะมีผลบังคับใชประมาณเดือนเมษายน-พฤษภาคม ๒๕๕๔ เมื่อมีผลบังคับใช จะสามารถตั้งกองทุนไดทันที และสมาชิกจะสามารถสมทบเงินเขากองทุนไดในอีก ๑ ปถัดไป ๓. สรุป อาจกลาวไดวา สังคมไทยมีแรงงานในระบบ (รวมขาราชการ) รอยละ ๓๘ ซึ่ง มีสวัสดิการบําเหน็จบํานาญภายใตกองทุนประกันสังคม และสวัสดิการบําเหน็จบํานาญขาราชการ สวนที่เหลืออีกรอยละ ๖๒ เปนแรงงานนอกระบบ ซึ่งสวนใหญเปนผูมีรายไดนอย มีอาชีพรับจาง อาชีพอิสระตางๆ ไมมบี าํ นาญ ขาดหลักประกันรายไดในชีวติ โดยเฉพาะเมือ่ เขาสูว ยั สูงอายุ แมวา รัฐบาลจะมีเบี้ยยังชีพผูสูงอายุที่ใหกับผูมีอายุ ๖๐ ปขึ้นไป แตจํานวนเงิน ๕๐๐ บาทก็ยังตํ่ากวา เสนความยากจนที่ ๑,๕๐๐ บาทตอเดือน

ปญหาของระบบหลักประกันในการดํารงชีพ และระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุในปจจุบัน

๔. หลักประกันในการดํารงชีพเพื่อผูสูงอายุที่มีความเสมอภาคเปนสิทธิที่ทุกคนตองได รับอยางเทาเทียมกันตามทีม่ าตรา ๕๓ แหงรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ระบุวา บุคคลใดซึง่ มีอายุเกิน หกสิบปบริบูรณและไมมีรายไดเพียงพอแกการยังชีพ มีสิทธิไดรับสวัสดิการ สิ่งอํานวยความ สะดวกอันเปนสาธารณะอยางสมศักดิ์ศรี และความชวยเหลือจากรัฐ และมาตรา ๘๔(๔) แหง รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ระบุวา ใหจดั ใหมกี ารออมเพือ่ การดํารงชีพในยามชราแกประชาชนและ เจาหนาที่ของรัฐอยางทั่วถึง ๕. การเปลี่ยนแปลงของโครงสรางประชากรไทยที่แนวโนมมีจํานวนเด็กนอยลง เพราะ อัตราการเกิดลดลง และการทีป่ ระชากรมีอายุไขเฉลีย่ ยืนยาวขึน้ ทําใหประเทศไทยกําลังเขาสูภ าวะ สังคมสูงอายุ (Ageing Society) การศึกษาของสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ และสังคมแหงชาติ (สศช.) พบวาประเทศไทยเริ่มเขาสูสังคมผูสูงอายุตั้งแตป ๒๕๔๗ และ คาดวาจะเปนสังคมผูสูงอายุโดยสมบูรณ (Aged Society) ในป ๒๕๖๗ หรืออีกประมาณ ๑๓ ป ขางหนา๒ ๖. สําหรับกองทุนประกันสังคม ซึง่ องคกรแรงงานระหวางประเทศออกแบบใหสตู รบํานาญ ตองการอัตราการจายสมทบแบบคงที่ (General Average Premium) เทากับรอยละ ๑๓ ของ รายไดพึงประเมิน แตรัฐบาลครั้งนั้นไมคิดวาระบบเศรษฐกิจของประเทศจะสามารถแบกรับ ๑ Money Channel ๑๒ มกราคม ๒๕๕๔ ๒ ไพโรจน วงศวุฒิวัฒน ๒๕๕๑

36

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ภาระเงินสมทบที่สูงไดในทันทีที่เริ่มระบบประกันสังคม จึงเลือกที่จะนําระบบการจายเงินสมทบ แบบขั้นบันได (Scaled Premium) โดยเริ่มเก็บเงินสมทบในระดับที่ตํ่ากอน แลวจึงเพิ่มเงิน สมทบเปนระยะๆ จนถึงระดับที่คงที่ในที่สุด ในปจจุบันมีแรงตานที่จะตรึงอัตราเงินสมทบของ กองทุนประกันสังคมใหคงที่ไวในระดับปจจุบัน ซึ่งจะนําไปสูการตองลดจํานวนเงินบํานาญลงมา จนทําใหแรงงานเหลานี้ไดรับบํานาญในระดับที่ไมพอเพียงตอการดํารงชีพยามสูงอายุ นอกจาก นั้นการเขาสูสังคมสูงอายุมีนัยสองประการตอกองทุนประกันสังคมคือ ๑) ภาระทางการเงินใน การจายเงินบําเหน็จและบํานาญผูประกันตนตามเงื่อนไขชราภาพในอนาคตจะเพิ่มสูงขึ้น ๒) รายไดจากเงินสมทบของผูประกันตนจะลดลงในอนาคต เนื่องจากประชากรวัยแรงงาน ลดลง เมื่อรายไดลดลงในขณะที่รายจายของกองทุนเพิ่มสูงขึ้น หากไมมีการวางแผนจัดการ ทางการเงินที่ดีกองทุนมีโอกาสที่จะประสบภาวะลมละลายได ๗. เพื่อใหบรรลุวัตถุประสงคทางสังคมที่จะใหประชาชนมีปจจัยพอเพียงตอการ ดํารงชีพยามสูงอายุจําเปนตองใชวิธีการทางสังคมและมาตรการทางการเงินการคลังหลาย รูปแบบบูรณาการเขาดวยกัน กลาวคือ สงเสริมการออมดวยตนเองทั้งแบบบังคับภายใตระบบ ประกันสังคม หรือการออมดวยความสมัครใจเพิ่มหลักประกันในชีวิต การจัดสวัสดิการเพื่อชวย ผูที่ไมสามารถออมเงินไดเพียงพอดวยตนเอง นอกจากนี้ การวางระบบหลักประกันทางสังคม สําหรับการดํารงชีพยามสูงอายุตอ งคํานึงถึงบริบททางสังคมวัฒนธรรมและเศรษฐกิจของประเทศ ไทย ซึ่งมีจุดแข็งในวัฒนธรรมในการชวยเหลือเกื้อกูลภายในครอบครัว การสนับสนุนจากชุมชน และรัฐ จึงมีความสําคัญและจําเปนที่ตองมีการดําเนินการใหมีการศึกษาทางเลือกของการสราง หลักประกันในยามสูงอายุขนั้ พืน้ ฐาน และมีระบบสังคมทีส่ รางเสริมสุขภาวะในยามสูงอายุ รวมถึง พัฒนารูปแบบและระบบการเงินการคลังเพื่อหลักประกันในยามสูงอายุที่หลากหลาย ครอบคลุม คนในทุกสถานะ โดยรัฐสนับสนุนดวยมาตรการทางการเงินที่เปนธรรมในระดับที่เหมาะสม และ มีความยั่งยืนในระยะยาว

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๕

ระเบียบวาระที่ ๕ : การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ

37

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๖ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ระเบียบวาระที่ ๖

เอกสารหลัก ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุข รวมกัน ความเปนมาและสถานการณ ๑. สังคมไทยไดประกาศการบรรลุเปาหมายการพัฒนา เมือ่ สิน้ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แหงชาติ ฉบับที่ ๗ ดวยผลลัพธการเติบโตทางดานเศรษฐกิจของชาติ ทีพ่ รอมกันนัน้ ก็ตระหนักวากิจกรรม การพัฒนาและความมัง่ คัง่ ทางเศรษฐกิจกระจุกตัวอยูใ นเมืองหลวง และเมืองใหญ ๆ เทานัน้ กอใหเกิด ชองวางทางเศรษฐฐานะและการมีโอกาสทีต่ า งกันของประชากร สงผลใหมสี ภาวะการแขงขันเพือ่ สรางความมัง่ คัง่ ดานรายไดสงู ขึน้ กอใหเกิดปญหาพฤติกรรมของคนในสังคม สภาวะแวดลอมทางสังคม เสื่อมโทรมลง ๒. ภาวะดังกลาว นํามาซึง่ การกําหนดเปาหมายทีจ่ ะปรับสรางสมดุลการพัฒนาประเทศใน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ ๘ และตอๆ มา ดวยการเรงเสริมสรางศักยภาพของ คนทุกคนในทุกดาน พัฒนาสิ่งแวดลอมทางสังคมใหมีความมั่นคง เสริมสรางความเขมแข็งของ ครอบครัว ชุมชน ใหสามารถสนับสนุนการพัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวติ ของคน รวมทัง้ ใหชมุ ชน มีสว นรวมในการพัฒนาประเทศมากยิง่ ขึน้ (แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ๒๕๔๐-๒๕๔๔) ๓. การพัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวติ ของเด็กและเยาวชน ไดรบั การจัดความสําคัญไว ในลําดับตนๆ ดวยมีนัยวาเปนอนาคตของชาติ ดังจะเห็นไดจากงบประมาณภาครัฐที่จัดสรรผาน กระทรวงศึกษาธิการ เพื่อการจัดการศึกษาปละกวารอยละ ๒๐ (รายงานการใชจายงบประมาณ สํานักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ป ๒๕๕๓) ของงบประมาณรายจายทั้งประเทศ แต ยังมีเด็กและเยาวชนที่เขาไมถึงการศึกษาอีกมากมาย ดวยเหตุแหงความพิการ ความยากไร เชือ้ ชาติ และอุปสรรคอืน่ ๆ และเยาวชนอีกไมนอ ยก็ยงั ตองกูย มื เงินเพือ่ การศึกษา ไมนบั ปญหาอืน่ ๆ

38

ที่เกิดกับเยาวชน ไดแก การตั้งครรภไมพึงประสงค ติดเกมส ยกพวกตีกัน ใชสารเสพติด เปนตน ๔. ประเทศไทยเริ่มเขาสูสังคมผูสูงอายุ ตั้งแตป ๒๕๔๗ และคาดวาจะเปนสังคมผูสูงอายุ โดยสมบูรณ ในป ๒๕๖๗ หรืออีก ๑๓ ปขา งหนา (ไพโรจน วงศวฒ ุ วิ ฒ ั น ๒๕๕๑) การทีร่ ฐั บาลจาย เบี้ยสูงอายุเดือนละ ๕๐๐ บาท อาจยังไมใชมาตรการที่จะปองกันไมใหผูสูงอายุถูกทอดทิ้ง หรือ ถูกละเมิดดวยเหตุตางๆ ได หากแตควรเรงทําใหผูสูงอายุทุกคนสามารถรักษาศักยภาพและ ความสามารถในการดําเนินชีวิตประจําวัน การเขาถึงขอมูลขาวสาร ของตนเองไวใหไดนานที่สุด รวมทัง้ ใหมปี รับสภาพแวดลอมในสังคมใหเอือ้ ตอการเดินทาง การเขารับบริการ หรือเขารวมกลุม กิจกรรมทางสังคมไดจริงดวย ๕. ปจจุบันประเทศไทยมีจํานวนคนพิการเกือบสองลานคน (รายงานการสํารวจ คนพิการของสํานักงานสถิติแหงชาติ ป ๒๕๕๐) และมีแนวโนมเพิ่มขึ้นสัมพันธกับแบบแผน การเจ็บปวย การบาดเจ็บ และการมีอายุที่ยืนนานขึ้นของคนไทย ซึ่งคนพิการสวนใหญ นั้นอาจกลาวไดวาเปนคนจนที่สุดในหมูคนยากจน ขาดโอกาสและเขาไมถึงบริการที่จําเปน (สมัชชาสุขภาพครั้งที่ ๓ ๒๕๕๓) มีความเสี่ยงตอการถูกละเมิดหรือเลือกปฏิบัติสูง ไมวาใน รูปแบบการปฏิบัติโดยตรงตอคนพิการ หรือการจัดสภาพแวดลอมที่ทําใหคนพิการไมสามารถ เขาถึงและใชประโยชนจากสถานที่และบริการสาธารณะไดจริง ๖. การใหความสําคัญกับการสรางหลักประกันการมีโอกาสทีเ่ ทาเทียมกัน การพิทกั ษสทิ ธิ ขั้นพื้นฐาน การปองกันการถูกละเมิดหรือเลือกปฏิบัติ ใหแกกลุมประชากรที่มีความเปราะบาง* อื่นๆ ไดแก สตรี คนยากจน กลุมชาติพันธุ ชาวเล ผูปวยเอดส และคนที่ดอยโอกาสดวยเงื่อนไข ตางๆ ทีผ่ า นมาการดําเนินงานของภาครัฐเปนไปในรูปแบบการสงเคราะห หรือการแกปญ  หาเฉพาะ กรณีเปนสวนใหญ ในขณะทีก่ ารเสริมพลังดวยนวัตกรรมการเรียนรูท จี่ ะจัดการแกปญ  หาและการ ปกปองตนเอง เปนไปโดยกลุม ชวยเหลือกันเอง องคกรหรือกลุม พัฒนาเอกชนดวยทรัพยากรทีจ่ าํ กัด ๗. กลไกการพิทกั ษสทิ ธิกลุม ประชากรทีม่ คี วามเปราะบางทีเ่ ปนสากล ไดแก การมีปฏิญญา สากลวาดวยสิทธิของประชากรกลุม ทีม่ คี วามเปราะบางตางๆ ไดแก เด็ก สตรี คนพิการทุกประเภท แตดวยกระแสการพัฒนาเศรษฐกิจทุนนิยมที่วิ่งไปไมหยุดยั้ง กอใหเกิดการกระจายรายไดและ โอกาสที่ไมเปนธรรม จึงยังตองมีความพยายามลดชองวางความเหลื่อมลํ้าทางสังคม โดยกําหนด เปนเปาหมายรวมในระดับสากลของการพัฒนาแหงสหัสวรรษดวย ๘. การขาดโอกาส เขาไมถงึ บริการทีจ่ าํ เปนตอการพัฒนาศักยภาพ และความเสีย่ งตอการ ละเมิดสิทธิหรือการเลือกปฏิบัติของประชากรกลุมเปราะบางเหลานี้ เปนปญหาที่สั่งสมมากขึ้น * กลุมประชากรที่มีความเปราะบาง หมายถึง กลุมประชากรที่มีเงื่อนไขหรือปจจัยบางประการ ที่กอใหเกิดความ เสี่ยงตอการเขาไมถึงโอกาสและทรัพยากรที่จําเปนตอการดํารงชีวิต การถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน การถูกเลือกปฏิบัติโดยไม เปนธรรม ซึ่งรวมถึง เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ คนยากจน และผูที่สังคมเรียกวาเปนผูดอยโอกาสดวยเงื่อนไขอื่นๆ

ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

39

เรือ่ ยๆ แมจะมีการตัง้ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมัน่ คงของมนุษย (พม.) ขึน้ ตามพระราช บัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยมุงใหเปนกระทรวงภาคสังคมที่ทําหนาที่ เกี่ยวกับการพัฒนาสังคม การสรางความเปนธรรมและความเสมอภาคในสังคม การสงเสริมและ พัฒนาคุณภาพและความมัน่ คงในชีวติ สถาบันครอบครัวและชุมชน ทัง้ นีม้ งุ เนนประชาชนทุกกลุม เปาหมาย โดยเฉพาะเด็ก เยาวชน สตรี ผูดอยโอกาส คนพิการ และผูสูงอายุ ใหมีความมั่นคงใน การดํารงชีวิต ไดรับการพิทักษและคุมครองสิทธิตามกรอบรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ (ประวัติกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย) ๙. เมื่อพิจารณาโครงสรางกระทรวง พม. ที่รองรับภารกิจดังกลาวซึ่งประกอบดวย กรม พัฒนาสังคมและสวัสดิการ ดูแลดานการจัดสวัสดิการและบริการทางสังคมในภาพรวม สํานักกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว สํานักสงเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ แหงชาติ สํานักสงเสริมสวัสดิภาพและพิทักษเด็ก เยาวชน ผูดอยโอกาส และผูสูงอายุ ทั้งนี้ กําลังคนสวนใหญปฏิบัติงานในสวนกลางและระดับจังหวัด กลไกและกําลังคนที่จะลงปฏิบัติงาน เชิงรุกในระดับอําเภอและชุมชนมีจาํ กัดมาก อีกทัง้ การไดรบั การจัดสรรงบประมาณประจําป ยังเปน เพียงประมาณรอยละ ๐.๕ ของงบประมาณรายจายประจําปเทานัน้ (พระราชบัญญัตงิ บประมาณ รายจายประจําป ๒๕๕๐-๒๕๕๔) ๑๐. มีการตั้งกองทุนตามกฎหมายขึ้น ๔ กองทุน เพื่อสนับสนุนการสงเสริมและพัฒนา คุณภาพชีวิตประชากรกลุมเปราะบางเหลานี้ โดยอยูภายใตการบริหารจัดการในรูปแบบราชการ ของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย ซึ่งตามหลักการจะไดรับเงินอุดหนุน จากรัฐทุกป แตในทางปฏิบัติมีบางปที่อาจไมไดรับจัดสรร เชนปงบประมาณ ๒๕๕๓ และงบที่ได รับจัดสรรมีความไมแนนอนอาจปรับเพิม่ -ลดไดตามการพิจารณาเปนปๆ ไป นอกจากนัน้ กองทุน สวนใหญยังขาดการมีสวนรวมของภาคประชาชนเทาที่ควร ยกเวนกองทุนสงเสริมและพัฒนา คุณภาพชีวิตคนพิการ ๑๑. การดําเนินงานของกองทุนสวนใหญเปนไปในรูปแบบการสงเคราะห หรือการแกปญ หา เฉพาะหนา ไมคอยมีการสนับสนุนการสรางความเขมแข็งภาคประชาชนเทาที่ควร ไมนําไปสูการ สรางนวัตกรรมการพัฒนาคุณภาพชีวติ ทีต่ อบสนองความตองการของกลุม เปาหมายเฉพาะไดมาก ขึน้ หรือกลไกปกปองพิทกั ษสทิ ธิทภี่ าคประชาชนมีสว นรวม อีกทัง้ ไมเห็นการสงเสริมการรณรงค เพื่อสรางสังคมที่ทุกคนอยูรวมกันไดอยางสงบสุขและมีศักดิ์ศรีเทาเทียมกัน ๑๒. สถานการณทกี่ ลาวมาขางตน สะทอนใหเห็นปญหาความเหลือ่ มลํา้ ในการเขาถึงสิทธิ และบริการทีจ่ าํ เปนโดยไมถกู เลือกปฏิบตั ขิ องประชากรกลุม เปราะบาง ทีก่ ลไกภาครัฐซึง่ รวมศูนย อํานาจในการจัดการอยางทีเ่ ปนอยูไ มนา จะแกปญ หาโดยลําพังได อีกทัง้ ระบบการคลังเพือ่ การพัฒนา สังคมและความมัน่ คงของมนุษย ยังขาดความมัน่ คงและไมสามารถสงผานการพัฒนาใหบงั เกิดผล

40

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ไปถึงประชากร จึงสมควรที่จะมีกระบวนการปฏิรูปทางสังคม ที่เปดโอกาสใหภาคประชาชนและ ภาคสวนอื่นๆ เขามามีสวนรวม ตลอดจนสรางความมั่นคงทางดานการคลังเพื่อการพัฒนาสังคม

การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน ๑๓. การสรางความเปนธรรมเพือ่ ลดความเหลือ่ มลํา้ ในสังคม เกีย่ วพันกับการปรับเปลีย่ น ความสัมพันธทางอํานาจใหม ระหวางภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ทีผ่ า นมาการรวมศูนย อํานาจรัฐที่ครอบคลุมไปยังทุกสวนของสังคม มีผลใหปจเจกและชุมชนออนแอ ไมมีพลังเพียงพอ ในการจัดการชีวิตและทรัพยากรของตนเองได เชนเดียวกับการเขาถึงโอกาสและสิทธิ การจะ เพิม่ พลังอํานาจในการจัดการตนเองใหแกประชาชน ควรตองลดอํานาจของรัฐลง และปรับเปลีย่ น การจัดสรรงบประมาณเสียใหม (ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการ ปฏิรูป ๒๕๕๓) ๑๔. คุณภาพชีวิตของคนไทยทุกคนควรมีเปาหมายในระดับอุดมคติ คือ เปนชีวิตที่มี ศักดิศ์ รีและเทาเทียมกันในฐานะความเปนมนุษย มีสว นรวมทางสังคม มีสาํ นึกตอประโยชนสขุ ของ สวนรวม และมีโอกาสในการพัฒนาศักยภาพของตนเอง ทัง้ ในทางกาย ใจ ภูมปิ ญ ญา และจิตวิญญาณ เปนชีวิตที่สงบสุข ปราศจากภัยคุกคามจากผูอื่น หรือการคุกคามซึ่งกันและกัน ตลอดจนอยูใน สภาพแวดลอมที่ไมเปนอันตรายตอสุขภาวะ เปนชีวิตที่มีหลักประกันดานเงื่อนไขการครองชีพ และมีกลไกคุมครองทางสังคม (ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการ ปฏิรูป ๒๕๕๓) ๑๕. การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน คือ การทําใหทุกคนไดเขามาอยูใน พื้นที่ทางสังคมและทํากิจกรรมทางสังคมรวมกันอยางมีศักดิ์ศรี ไมมีการเลือกปฏิบัติตอกันและ กัน ไดรับโอกาสที่เทาเทียมกัน เขาถึงสิทธิ ทรัพยากร และใชประโยชนจากสถานที่ บริการ และ ขอมูลขาวสารตางๆ ไดจริง ๑๖. หลักการสําคัญในการสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน มี ๔ ประการ คือ การสรางสภาพแวดลอมที่ทุกคนสามารถเขาถึงและใชประโยชนได การสงเสริมความเสมอภาค และขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคล การสรางความมั่นคงทางดานการคลังเพื่อ การพัฒนาสังคมอยางตอเนื่อง และการสรางพลังจิตอาสาโดยการมีสวนรวมอยางกวางขวางของ ภาคประชาชนและภาคสวนตางๆ ๑๗. การสรางสภาพแวดลอมที่ทุกคนสามารถเขาถึงและใชประโยชนได จะเปนการเปด พืน้ ทีใ่ หทกุ คนออกมาใชชวี ติ ทางสังคม ใชสทิ ธิและบริการทีจ่ าํ เปนในการพัฒนาศักยภาพและคุณภาพ ชีวิตได ประกอบดวยแนวทางการดําเนินงานที่สําคัญ ไดแก การเสริมสรางเจตคติการเคารพใน ความเปนมนุษย และการมีศักดิ์ศรีที่เทาเทียมกันของคนทุกคน การรณรงคและเสริมสรางสภาพ ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

41

แวดลอมที่ปราศจากอุปสรรคดวยแนวคิดการออกแบบเพื่อคนทั้งมวล (Universal design) การ พัฒนาและสรางเทคโนโลยีสารสนเทศทีท่ าํ ใหทกุ คน เขาถึงและใชประโยชนจากขอมูลขาวสารเพือ่ การดํารงชีวติ และพัฒนาศักยภาพไดจริงและเทาเทียมกัน พัฒนาระบบคมนาคมขนสงทีเ่ หมาะสม ทีท่ กุ คนสามารถเดินทางไดอยางปลอดภัย และการสงเสริมบริการสาธารณะทีจ่ าํ เปนเสริม สําหรับ ทุกกลุมเปาหมายประชากรที่มีความตองการเฉพาะ ๑๘. การสงเสริมความเสมอภาคและการขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคล มีแนวทางที่สําคัญประกอบดวย การแกไขกฎหมายที่ไมเปนธรรม เลือกปฏิบัติ หรือจํากัดสิทธิ ตอบุคคล การเสริมสรางกลไกปองกันและขจัดการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรมตอบุคคล (Nondiscrimination) ใหเขมแข็ง ที่เชื่อมโยงเปนเครือขายกันระหวางภาครัฐ เอกชน และภาคประชา สังคม ทั้งในระดับสวนกลาง ระดับภูมิภาค และชุมชนทองถิ่น รวมทั้งการสงเสริมมาตรการเชิง บวกเพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติ (Affirmative action) ๑๙. การปฏิรูปการคลังเพื่อสังคม มีแนวทางที่สําคัญประกอบดวย การกระจายอํานาจ การจัดการการคลังออกจากภาครัฐ โดยเปดโอกาสใหภาคเอกชนและภาคประชาสังคมมีสว นรวมใน การพัฒนาเชิงนวัตกรรม ดวยกลไกทีม่ คี วามเปนอิสระ มีประสิทธิภาพ และมีธรรมาภิบาล แสวงหา แหลงรายไดและการจัดการใหไดมาดวยมาตรการทีม่ คี วามมัน่ คง เชน การออกเปนกฎหมายรองรับ

ประสบการณการพัฒนาการคลังเพื่อสังคมในตางประเทศ ๒๐. บนพื้นฐานชีวิตที่ตองเผชิญกับความเหลื่อมลํ้า ความยากจน การขาดโอกาส ประชาชนในสังคมไทยยังฝากความหวังไวกบั การพนันในรูปของการซือ้ สลาก อันเปนกิจกรรมทีอ่ าจ นํามาซึ่งความเสื่อม ทั้งตอบุคคล ชุมชน และประเทศชาติ แมจะตระหนักถึงลักษณะอันเปนโทษ ดังกลาว แตในความเปนจริงก็ไมปรากฏวามีสังคมใดสามารถขจัดการพนันออกไปไดโดยเด็ดขาด ๒๑. หลายประเทศจึงใหความสําคัญกับการดูแลใหการพนันอยูภายใตการควบคุมของ กฎหมาย รวมทั้งบริหารจัดการใหมีรูปแบบ ทิศทางและปริมาณที่ไมกอใหเกิดโทษแกสังคม ในบางประเทศยังไดวางกลไกเพื่อใหรายไดที่เกิดจากการพนันไดคืนกลับไปสูการแกปญหาและ พัฒนาสังคม เชน ประเทศญี่ปุนกําหนดใหนํารายไดจากการพนันทางนํ้า เชน การแขงเรือใบ ไปใชในกิจกรรมชวยเหลือผูดอยโอกาสและการพัฒนาสังคม ทั้งในประเทศญี่ปุนและประเทศ กําลังพัฒนาอื่นๆ โดยผานการบริหารจัดการของ Nippon Foundation ประเทศสเปนไดให สัมปทานการจัดจําหนายสลากกินแบงรัฐบาลแกสมาคมคนตาบอด โดยใหนํารายไดไปใชในการ พัฒนาคุณภาพชีวติ คนตาบอดอยางครบวงจร รวมทัง้ ยังไดสรางงานใหแกคนตาบอดและคนพิการ ประเภทตางๆ อีกเปนจํานวนนับหมื่นคน สวนการออกสลากของมลรัฐตางๆ ในสหรัฐอเมริกา ก็มักจะกําหนดวัตถุประสงคที่ชัดเจนของการนํารายไดไปใชในการพัฒนาสังคม เชน สลากเพื่อ

42

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

การศึกษา เปนตน ๒๒. กรณีองคกรคนตาบอดแหงประเทศสเปน ทีเ่ รียกยอๆ วา “อองเซ” (ONCE or The Organización Nacional de Ciegos Españoles (Spanish National Blind Organization)) จัดตัง้ ขึน้ เมื่อป พ.ศ. ๒๔๘๑ โดยรัฐบาลสนับสนุนกลไกในการหาทุน เพื่อนํารายไดมาใชในการดําเนินงาน ขององคกร ดวยวิธกี ารออกสลากในระดับชาติ ระยะแรกการดําเนินงานทัง้ หมดอยูภ ายใตการควบคุม ดูแลของรัฐบาล ซึ่งมอบใหอองเซเปนองคกรเดียวที่บริหารจัดการงานดานการใหบริการและการ พัฒนาคุณภาพชีวิตคนตาบอดในสเปน ที่รวมถึงการจัดการศึกษาดวย รายไดจากกิจการสลากคือ แหลงเงินทุนหลักของการบริหารจัดการองคกร นอกจากนี้การจําหนายสลากยังเปนแหลงสราง อาชีพใหคนตาบอดอีกดวย ๒๓. ใน พ.ศ. ๒๕๔๓ อองเซมีพนักงานจําหนายสลากราว ๒๓,๐๐๐ คน ซึ่งในจํานวนนี้ ๑๕,๐๐๐ คนเปนคนตาบอด ขณะที่อีกประมาณ ๘,๐๐๐ คน เปนคนพิการประเภทอื่น พนักงาน ขายสลากทั้งหมดจะไดรับคาตอบแทนเปนรายเดือน ซึ่งมีอัตราเฉลี่ยของรายไดสูงกวาคนงานใน อาชีพอืน่ ๆ ของสเปน รวมถึงการไดรบั คาคอมมิชชัน่ ตามยอดการจําหนายและไดรบั สวัสดิการตางๆ ที่ดี มีการออกรางวัลสลากเปนประจําทุกวันยกเวนวันเสาร สามารถทํารายไดเฉลี่ยปละประมาณ ๑๐๓,๕๐๐ ลานบาท มีการจัดสรรรายไดจากกิจการสลากในแตละปเปนจํานวนเงินรอยละ ๓ ให เปนคาใชจายในการดําเนินงานของมูลนิธิอองเซ ในการสนับสนุนการสรางงานใหคนพิการ และ การจัดเตรียมสิ่งอํานวยความสะดวกในดานตางๆ เพื่อใหคนพิการเขาถึงโอกาสในทุกๆ ดานที่ จําเปนตอการพัฒนาคุณภาพชีวิต ๒๔. นอกจากนั้นอองเซยังไดตั้งบริษัทซีโอซา ซึ่งเปนกลไกทางธุรกิจอีกรูปแบบหนึ่ง เพื่อ ขยายโอกาสทางการสรางรายไดและการจัดหางานใหแกคนตาบอด โดยหนวยธุรกิจแหงนีจ้ ะเขาไป รวมถือหุน หรือรวมบริหารจัดการธุรกิจอืน่ ๆ เชน อุตสาหกรรมการกอสราง ธุรกิจอสังหาริมทรัพย โรงแรม และธุรกิจบริการอื่นๆ จากนั้น บริษัทซีโอซาจะประสานงานและสนับสนุนใหคนตาบอด ไดเขาไปทํางานในธุรกิจเหลานั้น นอกจากนี้ ยังสามารถสรางงานใหคนตาบอดและคนพิการ ประเภทอื่นๆ ไมวาจะอาชีพคาสลากหรืออาชีพอื่น เชน นักกฎหมาย นักเศรษฐศาสตร ครู นักขาว นักจิตวิทยา หรือผูเชี่ยวชาญดานคอมพิวเตอร เปนตน รวมถึงการใหบริการฟนฟู สมรรถภาพทางการแพทย การศึกษา ผลิตสื่อสิ่งพิมพดวยระบบเบรลลและระบบเสียง และ ปรับปรุงสภาพแวดลอมในประเทศสเปนใหเอื้ออํานวยความสะดวกสําหรับคนพิการ ๒๕. สําหรับประเทศไทยไดมีการกําหนดใหการพนันดานการออกสลาก อยูภายใต พระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ รวมทั้งไดมีการกําหนดใหนํารายได บางสวนจากกิจการสลากมาใชในงานดานการพัฒนาสังคมเปนครั้งคราว เชน การออกสลากการ กุศลเพื่อนํารายไดไปใชในกิจการใดกิจการหนึ่งเปนการเฉพาะ โดยกําหนดจํานวนงวดของการ ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

43

ออกสลากไวอยางชัดเจน

โอกาสในการปฏิรปู ระบบการคลังเพือ่ สังคมจากการจําหนายสลาก ๒๖. สืบเนื่องจากพระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ ไดเริ่มจัด พิมพสลากกินแบงรัฐบาล จากจํานวน ๗ ลานฉบับ แลวเพิ่มขึ้นเปน ๑๐ และ ๑๔ ลานฉบับ ใน ป พ.ศ. ๒๕๓๐ และ ๒๕๓๔ ตามลําดับ นอกจากนั้นยังมีการจัดพิมพสลากบํารุงการกุศลขึ้นเปน ครั้งคราวตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๒๐ โดยในป พ.ศ. ๒๕๓๘ มีการจัดพิมพสลากฯ เพื่อชวยเหลือกีฬา คนพิการ และมีการจัดพิมพสลากการกุศลเรื่อยมา จนถึงป พ.ศ. ๒๕๔๖ รวมจํานวนทั้งสิ้น ๓๒ ลานฉบับ รวมกับสลากกินแบงรัฐบาล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ จึงมีสลากกินแบงรวมจํานวนทั้งสิ้น ๔๖ ลานฉบับ ๒๗. ตอมา เมื่อพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๖ รัฐบาลไดเปลี่ยนสลากบํารุงการกุศลจํานวน ๑๖ ลานฉบับ มาเปนสลากกินแบงรัฐบาล ทําใหจํานวนสลากกินแบงรัฐบาลเพิ่มเปนจํานวน ๓๐ ลานฉบับ และสลากบํารุงการกุศล เหลือเพียงจํานวน ๑๖ ลานฉบับ และพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๙ ไดนาํ สลากบํารุงการกุศลทีเ่ หลืออยูจ าํ นวน ๑๖ ลานฉบับไปเปนสลากกินแบงรัฐบาลทัง้ หมด รวม จํานวน ๔๖ ลานฉบับ โดยไมมีสลากบํารุงการกุศลเหลืออยูเลย ตอจากนั้นในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๕๒ ก็มีการจัดพิมพสลากกินแบงของรัฐบาลเพิ่มอีกจํานวน ๔ ลานฉบับ ปจจุบันมีสลาก กินแบงรัฐบาล รวมจํานวน ๕๐ ลานฉบับ ๒๘. ตอมา ในชวงเดือนตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ – พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ ไดมกี ารจัดพิมพ สลากบํารุงการกุศลขึน้ ใหม ๔ ลานฉบับ และในชวงวันที่ ๑๖ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๓ – ๑๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ อีก ๘ ลานฉบับ (๑๕ งวด) และ ๒ ลานฉบับ ในชวงสิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ – ๑ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๓ ๒๙. ตั้งแตเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๕๒ จึงมีสลากกินแบงรัฐบาลรวมจํานวน ๕๐ ลาน ฉบับ และตั้งแตวันที่ ๑ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๓ มีสลากบํารุงการกุศล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ รวม จํานวนทั้งสิ้น ๖๔ ลานฉบับ (เปรียบเทียบกับจํานวนประชากรไทยคนละ ๑ ฉบับ ฉบับละ ๔๐ บาท) ๓๐. โดยพิจารณาเห็นวารายไดของกิจการสลากฯ เกิดจากความเชื่อของบุคคลซึ่งสวน ใหญเปนคนจน มิใชเกิดจากการผลิตที่แทจริง ดังนั้นรายไดที่เกิดขึ้นจึงไมสมควรจัดเก็บเขารัฐ แตควรถูกสงกลับไปพัฒนาสังคม พัฒนาศักยภาพและคุณภาพชีวติ สรางความมัน่ คงและเปนธรรม ทางสังคมใหแกผูยากไร ผูดอยโอกาสกลุมตางๆ สภาคนพิการทุกประเภทแหงประเทศไทยจึงได จัดทําขอเสนอแนวทางปฏิรปู การเงินการคลังเพือ่ สังคม เรือ่ ง สลากเพือ่ การพัฒนาสังคม เสนอตอ นายกรัฐมนตรีเมื่อธันวาคม ๒๕๕๓ และนายกรัฐมนตรีไดขอความเห็นของคณะกรรมการสมัชชา

44

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ปฏิรูปตอขอเสนอดังกลาว ๓๑. ประเด็นสําคัญที่นําเสนอ คือ ปรับลดจํานวนสลากกินแบงรัฐบาล ใหเหลือจํานวน เพียง ๑๔ ลานฉบับ และเพิ่มจํานวนสลากบํารุงการกุศล เปนจํานวน ๕๐ ลานฉบับ และใหนํา รายไดรอยละ ๒๘ (ตามมาตรา ๒๒ ของพระราชบัญญัติสลากกินแบงฯ พ.ศ. ๒๕๑๗) ของราคา สลากบํารุงการกุศลที่มีจํานวน ๕๐ ลานฉบับ ไปสมทบกองทุนที่รองรับการพัฒนาศักยภาพและ คุณภาพชีวิตประชากรกลุมที่มีความเปราะบาง ซึ่งอยูภายใตกระทรวงการพัฒนาสังคมและความ มั่นคงของมนุษยในขณะนี้ จํานวน ๕ กองทุน กองทุนละ ๑๐ ลานฉบับ ไดแก ๑) เด็กเยาวชน ๒) สตรี ๓) ผูสูงอายุ ๔) คนพิการ และ ๕) สวัสดิการสังคม ๓๒. กรณีภาระผูกพันกับการออกสลากบํารุงการกุศลเฉพาะกิจ ใหใชในสวนของ สลากกินแบงรัฐบาล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ ซึ่งรัฐบาลสามารถนําไปออกเปนสลากการกุศลตาม ความเหมาะสมและตามนโยบายของรัฐบาล เชน การสรางโรงพยาบาล สวนวิธีการจัดจําหนาย สลากฯ ใหเปนไปตามหลักการเดิม ๓๓. คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปไดเสนอความเห็นตอนายกรัฐมนตรี ตามระบุใน หนังสือที่ คสป. ๑/๒๕๕๔ ลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ ๒๕๕๔ วา เห็นดวยในหลักการการนําเงินรายได จากการจําหนายสลากมาใชเพือ่ การพัฒนาสังคม โดยเฉพาะการพัฒนาคุณภาพชีวติ คนพิการและ ผูดอยโอกาสกลุมตางๆ แทนการนําเขาเปนรายไดแผนดินแบบเดียวกับภาษี โดยเฉพาะการใช ในลักษณะของการพัฒนาเชิงนวัตกรรม ไมใชการสงเคราะหแกกลุม เปาหมายโดยตรง ทีค่ วรเสนอให มีมติคณะรัฐมนตรีเพือ่ ดําเนินการตามนี้ แตตอ งรีบปรับปรุงพระราชบัญญัตสิ าํ นักงานสลากกินแบง รัฐบาล เพื่อใหกลไกการคลังนี้เปนกลไกที่ยั่งยืน ๓๔. ซึง่ หลังจากมีมติคณะรัฐมนตรีแลวควรใหมคี ณะทํางานขึน้ มาจัดทํารายละเอียดการ จัดสรรเงินเพือ่ การพัฒนาใหกลุม ผูด อ ยโอกาสตางๆ รวมทัง้ กลไกทีจ่ ะมากําหนดทิศทางและแนวทาง การใชจายเงินกองทุน ใหเกิดการดูแลการใชจายเงินอยางโปรงใสและมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ควร เปนกลไกที่เปนอิสระในการบริหารอยางมีธรรมาภิบาล รวมทั้งดําเนินการเพื่อการแกไขปรับปรุง พระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงฯ พ.ศ. ๒๕๓๗ ดวย

ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

45

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๖

เอกสารอางอิง ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรูป. ๒๕๕๓ หนา ๓-๔, หนา ๑๐ : สํานักงานปฏิรูป ประวัติกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย ที่มา http://www.m-society.go.th/ aboutmso.php แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ. ๒๕๔๐-๒๕๔๔. ทีม่ า http://www.nesdb.go.th/Default. aspx?tabid=90. สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ. พระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป ๒๕๕๐-๒๕๕๔ ไพโรจน วงศวฒ ุ วิ ฒ ั น. “สังคมผูส งู อายุ: เราจะเตรียมรับมือกันอยางไร?” จุลสารธนาคารกรุงเทพ ๒๕๕๑ รายงานการใชจายงบประมาณ สํานักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ป ๒๕๕๓ รายงานการสํารวจคนพิการของสํานักงานสถิติแหงชาติ ป ๒๕๕๐ สมัชชาสุขภาพครัง้ ที่ ๓ (ธันวาคม ๒๕๕๓) เอกสารรายงาน วาระ “ความเปนธรรมในการเขาถึงบริการ สุขภาพของคนพิการ”

46

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๗ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ระเบียบวาระที่ ๗

เอกสารหลัก ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การปฏิรปู การกระจายอํานาจเพือ่ เสริมสราง และพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเองของ ชุมชนทองถิ่น สรางความเปนธรรมและลด ความเหลื่อมลํ้าในสังคม หลักการสําคัญ ๑. วิกฤตปญหาสังคมไทยรุนแรงขึน้ ในทุกระดับตัง้ แตระดับปจเจก ครอบครัว ชุมชนจนถึง ระดับชาติเปนปญหาทีม่ คี วามซับซอนมากขึน้ เกีย่ วเนือ่ งกันทัง้ ระบบและในทุกดานไมวา จะเปนปญหา ดานเศรษฐกิจ ปญหาการจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติ ปญหาทางสังคม ปญหาระบบการศึกษา ปญหา ทางการเมืองซึ่งสงผลกระทบตอคุณภาพชีวิต และสุขภาวะของคนไทย สาเหตุหลักที่ทําใหปญหา เหลานี้รุนแรงมากขึ้นเปนผลมาจากทิศทางการพัฒนาของรัฐนโยบายรัฐ ๒. วิธกี ารจัดการแบบรวมศูนยทงั้ เชิงอํานาจและเชิงงบประมาณทําใหประชาชนไมสามารถ กําหนดทิศทางการพัฒนาทีส่ อดคลองกับบริบทของตนเอง เกิดความไมเทาเทียม ความไมเปนธรรม ของสังคม ไมสามารถจัดสรรทรัพยากรเพื่อการจัดการปญหาในพื้นที่ของตนเอง ๓. ปรากฏการณความไมเปนธรรมและความเหลื่อมลํ้าในสังคมที่เกิดขึ้น สาเหตุมาจาก ความไมสมดุลของอํานาจระหวางรัฐบาลกลางกับชุมชนทองถิ่น และเปนที่มาของวิกฤตความ แตกแยก ทําใหประชาชนในพื้นที่ตาง ๆ รวมกลุมประทวงเรียกรองสิทธิในการจัดการตนเอง อาทิ เชน การเรียกรองของสมัชชาคนจน การประทวงของกลุมเกษตรกร การรองขอใหรัฐทบทวน นโยบายการพัฒนาของเครือขายภาคประชาสังคมในแตละภูมิภาค ๗. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มีเจตนารมณในการใหคนไทยมีความ เปนพลเมือง การเมืองใสสะอาด คนไทยมีศักยภาพในการกําหนดทิศทางการพัฒนาตนเอง

47

คนไทยมีศักดิ์ศรีของความเปนมนุษยอยางเทาเทียมกัน จนในที่สุดสังคมมีความเปนธรรมและ สามารถลดความเหลื่อมลํ้าอันเกิดจากการกระทําของคนไทยดวยกันอยางมีพลวัต เพื่อสนับสนุนใหประชาชนทั้งหญิงและชายมีศักยภาพในการปกครองตนเองอยางแทจริง และเอื้อประโยชนสูงสุดตอชุมชนตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ จึงมีการบัญญัติในรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) (๕) และวรรคทาย และมาตรา ๑๖๓ ที่กําหนดใหรัฐจะตองมีนโยบายในการสรางการมีสวนรวมของ ประชาชนโดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงชายที่ใกลเคียงกัน หรือที่เหมาะสมตามบริบทของพื้นที่ ในการกําหนดทิศทางการพัฒนา การกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น ใหอํานาจ องคกรปกครองสวนทองถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจในการดําเนินกิจการของทองถิ่นไดเอง เพื่อ พัฒนาโครงสรางพื้นฐาน เศรษฐกิจ และบริการสาธารณะในพื้นที่ไดอยางทั่วถึงและเทาเทียม รวมถึงการดําเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ ๕. แมวา พระราชบัญญัตกิ าํ หนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดกาํ หนดให เทศบาล องคการบริหารสวนตําบล องคการบริหารสวนจังหวัด และเมืองพัทยา มีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่ของตนเองและมีกฎหมายที่ เกี่ยวกับการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละรูปแบบ-สภาทองถิ่น-รายไดและการจัดสรร จํานวน ๓๒ ฉบับ และคณะกรรมการกระจายอํานาจยังมีการประกาศแผนปฏิบตั กิ ารการกระจาย อํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นถึงสองรอบ ตั้งแต พ.ศ. ๒๕๔๕ แตก็มีการดําเนินการ ตามแผนปฏิบัติการนอยมาก เชน แผนปฏิบัติการกําหนดใหกระทรวงสาธารณสุขถายโอนสถานี อนามัยใหแกองคการบริหารสวนตําบล ภายในป พ.ศ. ๒๕๕๓ ถาไมสามารถดําเนินการได ก็ใหถายโอนใหองคการบริหารสวนจังหวัด จนถึงปจจุบันกระทรวงสาธารณสุขถายโอนสถานี อนามัยใหแก อบต. เพียง ๒๘ แหง จากสถานีอนามัยทั้งหมดเกือบหนึ่งหมื่นแหง และก็ไมได ดําเนินการถายโอนใหแก อบจ. แตอยางใด ๖. ทีผ่ า นมาพบวา การถายโอนภารกิจจากหนวยงานของรัฐใหกบั องคกรปกครองสวนทองถิน่ ยังไมสามารถจัดการเรือ่ งสําคัญทีเ่ กีย่ วของกับการดํารงชีวติ ของประชาชน โดยเฉพาะการสรางความ เปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าของสังคม ทั้งนี้เนื่องจากการบริหารจัดการราชการสวนทองถิ่น ยังมีขอ จํากัดอยูม าก ทัง้ การถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ ขอบังคับ และกลไกจากการ บริหารราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค และประเด็นสําคัญที่สุดคือการจัดสรรงบประมาณ เงินอุดหนุน และการบริหารการเงิน งบประมาณของทองถิ่น ตัวอยางที่ชัดเจน เชน การจัดการ ของทองถิน่ ในเรือ่ งการศึกษา การสาธารณสุข การจัดการฐานทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอม ที่ยังมีกฎหมายหรือกฎกระทรวงตางๆ ควบคุมกํากับโดยรัฐบาลกลางอยู และการจัดสรร งบประมาณที่ผานมาพบวา มีจัดสรรงบประมาณ ป พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๓ และ ๒๕๕๔ รอยละ

48

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๒๕.๘๒ - ๒๕.๒๖ และ ๒๖.๑๔ ตามลําดับ ซึง่ มีอตั ราเพิม่ ขึน้ นอยมากและหางไกลจากเจตนารมณ ที่กฎหมายกําหนดไวที่อยางนอยรอยละ ๓๕ อีกดวย

แนวทางการแก ไขปญหา ๗. การปฏิรูประบบการกระจายอํานาจควรสนับสนุนใหประชาชนทั้งหญิงและชายใน สัดสวนทีเ่ หมาะสม มีศกั ยภาพในการปกครองตนเองอยางแทจริงและเอือ้ ประโยชนสงู สุดตอชุมชน ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญโดยจะตองมีการทบทวน ปรับปรุง และกําหนดโครงสราง กลไก และบทบาทหนาที่ใหม ดวยการปรับปรุงแกไขเพิ่มเติมกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ รวมถึงการ ตรากฎหมายใหม๒ ๘. การถายโอนอํานาจและภารกิจควรเนนความสําคัญของชุมชนทองถิ่นผูจัดทําบริการ ทีเ่ ปน “เจาของพืน้ ที”่ หรือ “อยูใ กลชดิ กับชุมชนพืน้ ที”่ ซึง่ ในโครงสรางการเมืองการปกครองของ ประเทศไทยหมายถึงองคกรปกครองสวนทองถิ่น การกําหนดภารกิจและการถายโอนภารกิจ ของสวนราชการใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนกระบวนการที่มีความจําเปนในการ ดําเนินการตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๒) โดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงและชายที่ใกลเคียงกันหรือที่เหมาะสมตาม บริบทของพื้นที่ และพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีบทบาทนําและมีความสามารถในการจัดบริการสาธารณะ ใหสอดคลองกับปญหาและความตองการภายในชุมชนทองถิ่นมากที่สุด ๙. การเพิ่มความเปนอิสระทางการเงินคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อลดการ พึ่งพิงรายไดจากการจัดสรรจากรัฐบาลและเพียงพอตอการปฏิบัติงานควบคูกันได จะตองมีการ ปรับปรุงฐานภาษีที่มีอยูเดิม (เชน การประเมินราคาทรัพยสินที่สะทอนราคาตลาดของทรัพยสิน เปนตน) การขยายฐานรายไดใหมๆ ที่จะตองแกไขกฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของ (เชน การจัดเก็บ คาธรรมเนียม เปนตน) และหลักเกณฑการจัดสรรรายไดของรัฐบาลกลางใหองคกรปกครอง สวนทองถิ่นที่จะตองเปนไปเพื่อการสรางความเปนธรรมดวย โดยที่ในปจจุบัน รวมถึงระเบียบ การสนับสนุนงบประมาณใหแกองคกรชุมชนจะตองใหความสําคัญกับเจตนาขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นที่ใหการสนับสนุนเปนสําคัญ ๑๐. ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และวรรคทาย และ มาตรา ๑๖๓ ที่กําหนดใหรัฐ มุงสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนโดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงและชายที่ใกลเคียงกันหรือ ที่เหมาะสมตามบริบทของพื้นที่ ในกิจการชาติและทองถิ่น การปกครองทองถิ่นถือเปนระบบที่ ควรเปดโอกาสใหประชาชนเขารวมคิด รวมทํา รวมตรวจสอบและรับรองผลที่เกิดขึ้นมากที่สุด ระเบียบวาระที่ ๗ : การปฏิรูปการกระจายอํานาจเพื่อเสริมสรางและพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเอง ของชุมชนทองถิ่น สรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

49

ในทุกกระบวนการ ทุกขั้นตอน ของการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม โดยเฉพาะในระดับพื้นที่ รวมทั้งการดําเนินกิจการของทองถิ่น ใหเปนรูปธรรมและยอมรับไดทาง สังคมและวัฒนธรรมในพื้นที่ พรอมที่จะวิวัฒนประชาชนสูความเปนพลเมืองในที่สุด

มติระดับชาติที่เกี่ยวของกับการปฏิรูประบบการกระจายอํานาจ ๑๑. มติสมัชชาสุขภาพแหงชาติ ครั้งที่ ๓ สมัชชาสุขภาพแหงชาติ ครัง้ ที่ ๓ วันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ ไดมมี ติในระเบียบวาระ นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ โดยมติเปนไปเพื่อการพัฒนากลไกการ จัดการตนเองและพัฒนาศักยภาพชุมชนทองถิ่นใหจัดการตนเองในทุกระดับ ดังรายละเอียดใน ภาคผนวกหมายเลข ๑ ๑๒. มติสมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูปเมื่อวันที่ ๒-๓ มีนาคม ๒๕๕๔ ไดมีมติในการปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองสวนทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรมและ ลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม โดยมติประกอบดวย ๔ สวน คือสวนที่ ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย ระเบียบและขอบังคับ สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ สวนที่ ๓ ขอเสนอดาน การเงินการคลังทองถิ่น สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมชนกับทองถิ่น ดังรายละเอียดในภาคผนวกหมายเลข ๒

ประเด็นการพิจารณาของสมัชชาปฏิรูป ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑ มติ ๗

50

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ภาคผนวก

สมัชชาปฏิรปู ๑. หลัก ๗.ผนวก ๑ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ระเบียบวาระที่ ๗

๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ สมัชชาสุขภาพแหงชาติครั้งที่สาม ไดพิจารณารายงานเรื่องนโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ๑ รับทราบ วาวิธกี ารบริหารจัดการ การพัฒนาแบบรวมศูนยทงั้ เชิงอํานาจและเชิงงบประมาณ ทําใหเกิดความไมเทาเทียม ความไมเปนธรรมของสังคม ประชาชนไมสามารถกําหนดทิศทางการ พัฒนา รวมทัง้ การจัดสรรทรัพยากรทีส่ อดคลองกับปญหาของพืน้ ทีต่ นเอง ปรากฏการณทเี่ กิดขึน้ แสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางรัฐกับชุมชนทองถิ่น รับทราบ วาการบริหารราชการสวนทองถิน่ ถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ ขอบังคับ และ กลไกจากการบริหารราชการสวนกลางและการบริหารราชการสวนภูมภิ าค โดยเฉพาะการจัดสรร และการบริหารงบประมาณทองถิ่น เปนขอจํากัดทําใหทองถิ่นไมสามารถจัดการตนเองได อยางมีประสิทธิผล อีกทั้งแสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางการบริหารราชการ สวนกลาง การบริหารราชการสวนภูมิภาค กับทองถิ่น รับทราบ วาการดําเนินงานของหนวยงานและองคกรอิสระที่เกี่ยวของกับการกําหนด นโยบาย รวมถึงองคกรสนับสนุนงบประมาณบางองคกร ไมเอื้อตอการสนับสนุนใหชุมชนจัดการ ตนเองในพื้นที่ สิ่งที่เกิดขึ้นแสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางองคกรสนับสนุน งบประมาณกับชุมชนทองถิ่น กังวล วาปรากฏการณที่เกิดขึ้นเปนสัญญาณความไมเปนธรรมและความรุนแรงในสังคม หากรัฐไมสามารถแกไขปญหาใหสอดคลองกับพื้นที่ ไมสรางการมีสวนรวมในการจัดการตนเอง ของชุมชนทองถิน่ จะทําใหปญ  หาทวีความรุนแรงจนไมอาจควบคุม และอาจนําไปสูค วามแตกแยก ๑ เอกสาร สมัชชาสุขภาพ ๓. หลัก ๗

52

ทางสังคมจนยากที่จะเยียวยา ตระหนัก วาการปฏิรูปประเทศไทยโดยหลักการใหชุมชนทองถิ่นสามารถจัดการตนเอง ในพื้นที่ไมสามารถจะเกิดขึ้นได หากไมปรับเปลี่ยนสมดุลอํานาจ สมดุลในการบริหารงบประมาณ ระหวางการบริหารราชการสวนกลาง การบริหารราชการสวนทองถิน่ องคกรนโยบาย องคกรสนับสนุน งบประมาณกับชุมชน ตระหนัก วาการจัดสมดุลเชิงอํานาจ เปนเรือ่ งทีต่ อ งเรงดําเนินการ โดยลดอํานาจการบริหาร จัดการของการบริหารราชการสวนกลางลงใหเหลือเพียงภารกิจหลักเทาที่จําเปน การกระจาย อํานาจสูท อ งถิน่ และการจัดกระบวนการบริหารงานพัฒนาเชิงพืน้ ทีแ่ บบมีสว นรวม ตามเจตนารมณ ของรัฐธรรมนูญอยางแทจริง สิ่งที่สําคัญคือ การที่ประชาชนในชุมชนสามารถตัดสินใจ กําหนด ทิศทางการพัฒนา บริหารจัดการชุมชนของตนเองรวมกับหนวยงาน และภาคีอนื่ ๆ ทัง้ ดานการเมือง เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดลอม จึงมีมติ ดังตอไปนี้ ๑. ขอใหคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ เสนอคณะรัฐมนตรีเพือ่ พิจารณาใหการสนับสนุน พืน้ ทีจ่ ดั การตนเองเพือ่ สังคมสุขภาวะ เปนนโยบายสําคัญ โดยมอบให สถาบันพัฒนาองคกรชุมชน รวมกับสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย สมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย เปนแกนประสานใหเกิดคณะกรรมการที่เปน กลไกการดําเนินการ ประกอบดวยตัวแทนจากหนวยงานตางๆ ทีเ่ กีย่ วของกับการจัดการชุมชนทองถิน่ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาชน โดยใหมีผูแทนชุมชน ในสัดสวนไมนอยกวา รอยละ ๖๐ ทั้งนี้คณะกรรมการมีหนาที่พัฒนากลไกการจัดการตนเองและพัฒนาศักยภาพชุมชน ทองถิ่นใหจัดการตนเองในทุกระดับ โดยพิจารณาแนวทางดําเนินการเบื้องตน ดังนี้ ๑.๑ พัฒนากลไกรวมในชุมชนทองถิ่นใหมีบทบาทสําคัญในกระบวนการจัดทําแผน ยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ในทุกระดับ ทั้งแผนชุมชน แผนทองถิ่น แผนอําเภอ และแผนจังหวัด โดยใหกลไกดังกลาว มีสัดสวนผูแทนภาคประชาชนกับภาค ประชาสังคมรวมกันไมนอยกวารอยละ ๖๐ ๑.๒ สรางมาตรการเพือ่ กําหนดใหแผนยุทธศาสตรการพัฒนาพืน้ ทีใ่ นทุกระดับ มีแผน งานและโครงการที่ชุมชนในพื้นที่นั้นเปนผูรับผิดชอบโครงการรวมกับทองถิ่น และ/หรือราชการสวนภูมภิ าค โดยมีงบประมาณสนับสนุนจากทองถิน่ และ/หรือ ราชการสวนภูมภิ าค ในสัดสวนไมนอ ยกวารอยละ ๓๐ ของงบประมาณทีด่ าํ เนินการ ดานสุขภาวะแตละพื้นที่

เอกสารภาคผนวก ๑ : นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ

53

๑.๓ สรางกลไกเพื่อการพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเองใหกับชุมชนทองถิ่น ๑.๔ พัฒนากลไกใหชมุ ชนทองถิน่ มีบทบาทสําคัญในกระบวนการติดตาม กํากับ และ ประเมินผลการดําเนินงานตามแผนยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ในทุกระดับ ๑.๕ สรางขอตกลงรวมกับหนวยงานและองคกรอิสระทีเ่ กีย่ วของกับการกําหนดนโยบาย รวมถึงองคกรสนับสนุนงบประมาณใหมีนโยบาย และจัดสรรงบประมาณหรือ เงินทุนใหชุมชนทองถิ่นบริหารจัดการตามภารกิจที่ชุมชนทองถิ่นเปนผูกําหนด และตัดสินใจเอง ๑.๖ รวมกับสถาบันวิชาการ ศึกษาวิจยั รูปแบบการปกครอง โครงสรางเชิงอํานาจ ลักษณะ ความสัมพันธทเี่ อือ้ ตอการจัดการตนเองของชุมชนทองถิน่ ทีส่ อดคลองกับบริบทของ พื้นที่ ทั้งในระดับหมูบาน ตําบล อําเภอ จังหวัด และในพื้นที่ลักษณะพิเศษ โดย ศึกษาใหแลวเสร็จภายใน ๒ ป เพื่อรายงานผลตอสมัชชาสุขภาพแหงชาติครั้งที่ ๕ และคณะรัฐมนตรีเพื่อผลักดันใหเกิดการทดลองปฏิบัติการในพื้นที่ตนแบบ ๒. ขอใหสมาชิกสมัชชาสุขภาพแหงชาติพจิ ารณากําหนดเรือ่ งพืน้ ทีจ่ ดั การตนเองเพือ่ สังคม สุขภาวะ เปนหนึ่งในระเบียบวาระของสมัชชาสุขภาพเฉพาะพื้นที่ ทั้งนี้เพื่อติดตาม ประเมินผล แผนยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ทุกระดับภายในจังหวัด ๓. ขอใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยเฉพาะองคการบริหารสวนจังหวัด เปนองคกร หลักในการสนับสนุนงบประมาณและประสานการดําเนินงานรวมกับ สภาองคกรชุมชน เครือขาย องคกรชุมชน เครือขายภาคประชาสังคม เครือขายสมัชชาสุขภาพจังหวัด เครือขายองคกรปกครอง สวนทองถิน่ และหนวยงานทีเ่ กีย่ วของภายในจังหวัด ใชเงือ่ นไขตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๖, ๗๘(๓), ๘๗(๑), ๘๗(๔), ๑๖๓ ดําเนินการออกแบบ และผลักดันใหชุมชนทองถิ่นมีบทบาทในการจัดการ ตนเองตามรูปแบบที่เหมาะสม ๔. ขอใหคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ เสนอตอคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) และคณะ กรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.) นํามตินี้ไปเปนแนวทางในการจัดทําขอเสนอที่ชัดเจนและผลักดัน ไปสูการปฏิบัติอยางเปนรูปธรรม ๕. ขอใหเลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ รายงานความกาวหนาตอสมัชชา สุขภาพแหงชาติ ครั้งที่ ๕

54

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สมัชชาปฏิรปู ๑. หลัก ๗.ผนวก ๒ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ ระเบียบวาระที่ ๗

๓ มีนาคม ๒๕๕๔

มติ

การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น เพื่อสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม เสนอโดย สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป วันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๔

ความเปนมา

๑. ปจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นและกฎหมายที่สงผล ตอการบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีความไมสอดคลองกันและมีวิธีการปฏิบัติไมเอื้อตอ การบริหารราชการสวนทองถิน่ อันเนือ่ งมาจากประเทศไทยปกครองดวย “ระบอบนิตริ ฐั ” คือ ปกครอง โดยกฎหมาย กระทรวง ทบวง กรม สวนกลางที่ตองใชอํานาจในการดําเนินการโดยออก กฎหมาย๑ ไมเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และมาตรา ๑๖๓ ไดระบุไวอยางชัดเจน ที่รัฐจะตองมีนโยบายในการสรางการมีสวนรวมของประชาชนในการกําหนดทิศทางการพัฒนา และการกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น ๒. กฎหมายทีเ่ กีย่ วกับการจัดตัง้ องคกรปกครองสวนทองถิน่ แตละรูปแบบ-สภาทองถิน่ -รายได และการจัดสรร จํานวน ๓๒ ฉบับ๒ และพระราชบัญญัตกิ าํ หนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจ ๑

สุมิตรชัย หัตถสาร. “เอกสารประกอบเวทีวิชาการ จัดสรรอํานาจใหมใหจังหวัดจัดการตนเอง” สถาบันการจัดการทางสังคม. ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓. ๒ อยูระหวางการผลักดันใหมีการยกเลิก โดยใหใชประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. .... แทน ดังปรากฏในขอเสนอ สวนที่ ๑ เรื่องกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ

55

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒๓ ไดกาํ หนดให เทศบาล องคการบริหารสวนตําบล องคการบริหารสวนจังหวัด และเมืองพัทยา มีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่ ของตนเอง ที่ผานมาพบวา การถายโอนภารกิจจากหนวยงานของรัฐใหกับองคกรปกครอง สวนทองถิ่นยังไมสามารถจัดการเรื่องสําคัญที่เกี่ยวของกับการดํารงชีวิตของประชาชน โดย เฉพาะการสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าของสังคม ทั้งนี้เนื่องจากการบริหาร จัดการราชการสวนทองถิ่นยังมีขอจํากัดอยูมาก ทั้งการถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ ขอบังคับ และกลไกจากการบริหารราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค และประเด็นสําคัญที่สุด คือการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน และการบริหารการเงิน งบประมาณของทองถิ่น ตัวอยาง ทีช่ ดั เจน เชน การจัดการของทองถิน่ ในเรือ่ งการศึกษา การสาธารณสุข การจัดการฐานทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ที่ยังมีกฎหมายหรือกฎกระทรวงตางๆ ควบคุมกํากับ และการจัดสรร งบประมาณที่ผานมาพบวา มีจัดสรรงบประมาณ ป พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๓ และ ๒๕๕๔ รอยละ ๒๕.๘๒ - ๒๕.๒๖ และ ๒๖.๑๔ ตามลําดับ๔ ซึ่งมีอัตราเพิ่มขึ้นนอยมากและยังไมเปนไป ตามที่กฎหมายกําหนดอีกดวย ๓. มีกฎหมายที่เกี่ยวของกับการบริหารจัดการภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่น กระจัดกระจายจนขาดความเปนเอกภาพ ซึ่งเปนเหตุประการหนึ่งของความไมเปนธรรมและมี ความเหลื่อมลํ้าดานการพัฒนา เชน การจัดสรรงบประมาณเมื่อเฉลี่ยตอหัวประชากรมีความ แตกตางกันมากทั้งแตละแหงและแตละประเภทของ อปท. พื้นที่ที่มีความยากลําบากจะไดรับ งบประมาณอุดหนุนในสัดสวนที่ตํ่า๕ กฎหมายไมอนุญาตใหองคการบริหารสวนตําบลทําการ พาณิชยในการจัดทําบริการสาธารณะ แมวามีศักยภาพในดานการเงินการคลังและบุคลากร องคกรปกครองทองถิ่นมีหนาที่ดูแลทรัพยากรธรรมชาติ แตไมมีอํานาจในการจัดการในกรณีที่มี ปญหา ตองรอการอนุมัติจากสวนกลาง เปนตน ๔. แมวารัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ไดบัญญัติเรื่องการกระจายอํานาจ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น แตยังไมมีความชัดเจนในการลดบทบาทราชการสวนกลางและ ราชการสวนภูมิภาค จากผูปฏิบัติไปเปนผูสนับสนุน แมวาจะมีการระบุเรื่องการถายโอนภารกิจ ไวแลวก็ตาม ฉะนั้น การจัดความสัมพันธระหวางราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และ ราชการสวนทองถิ่น จึงเปนสวนหนึ่งของกระบวนการปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นที่สําคัญ เพื่อใหมีการเปลี่ยนแปลงโครงสรางการปกครองของประเทศใหมีความสอดคลองกันทั้งระบบ ๓ อยูระหวางการปรับปรุงโดยคณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ เปนเจาภาพ ๔ แหลงที่มา สํานักงบประมาณ โดยสมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย (นายทนงศักดิ์ ทวีทอง เลขาธิการ) เปนผูเผยแพร ๕ ขอมูลจากบทความ “การจัดบริการสาธารณะและความเหลื่อมลํ้าของการคลังทองถิ่น” โดย ศ.ดร.ดิเรก ปทมสิริวัฒน

56

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๕. นับตัง้ แตมอี งคกรปกครองสวนทองถิน่ เต็มพืน้ ที่ หนวยงานสวนกลางทีก่ าํ กับการดําเนิน การตามภารกิจที่ดําเนินการโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดออกกฎ ระเบียบ ขอบังคับ และ ประกาศในรูปแบบตางๆ มาอยางตอเนื่องจนผูกโยงสงผลให อปท. มีขอจํากัดในการจัดบริการ สาธารณะและการพัฒนาที่ตอบสนองตอความตองการของประชาชนและการแกปญหาในพื้นที่ หรืออาจจะกลาวไดวา “ความอิสระขององคกรปกครองทองถิน่ ” ไมพอเพียงตอการปฏิบตั ภิ ารกิจ ในการดูแลทุกขสุขของประชาชนไดอีกตอไป ๖. อีกดานหนึ่ง การเปลี่ยนไปของความคาดหวังในสังคมที่มีตอ อปท.ที่เพิ่มสูงมากยิ่งขึ้น ตามลําดับเวลาที่การพัฒนาประชาธิปไตยเปนโจทยของสังคมไทย จนเปนที่จับตามองของสังคม ทัง้ จากภาคการเมืองระดับชาติ ภาคราชการ ภาคธุรกิจ และภาคประชาสังคม รวมถึงองคกรอิสระ อยางไรก็ดี มีองคกรปกครองสวนทองถิน่ ทีม่ ปี ระสบการณในการบริหารจัดการทองถิน่ จนเกิดเปน “นวัตกรรมการพัฒนา” ที่มีการขยายไปยังพื้นที่อื่นและมีการพัฒนาเปนเครือขาย อปท. ที่มีการ ขับเคลือ่ นเรือ่ งดีๆ ทีเ่ กิดขึน้ อยางกวางขวางมากยิง่ ขึน้ ความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถิน่ ในการทีจ่ ะวิวฒ ั นใหองคกรไปสูก ารเปนกลไกสนับสนุนการปกครองตนเองของประชาชนมีบทเรียน มาอยางตอเนื่องในชวง ๑๐ ปที่ผานมา ๗. เพื่อเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่ มีเจตนารมณในการใหคนไทยมีความเปนพลเมือง การเมืองใสสะอาด คนไทยมีศักยภาพในการ กําหนดทิศทางการพัฒนาตนเอง คนไทยมีศักดิ์ศรีของความเปนมนุษยอยางเทาเทียมกัน จน ในที่สุดสังคมมีความเปนธรรมและสามารถลดความเหลื่อมลํ้าอันเกิดจากการกระทําของคนไทย ดวยกันอยางมีพลวัต ดวยภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการจัดบริการสาธารณะที่ มีเปาหมายดังเจตนารมณของรัฐธรรมนูญที่กลาวมา หากแตพัฒนาการของทองถิ่นยังตองไดรับ การขับเคลื่อนและสนับสนุนใหมีศักยภาพทั้งดานการเงินการคลัง การพัฒนาระบบการทํางาน การพัฒนาศักยภาพของคนทํางานในองคกรดานการจัดการและวิชาการ รวมถึงระบบการเมือง ทองถิ่นที่โปรงใสและเพื่อประชาชนอยางแทจริง ในชวงเวลาที่เกิดขบวนการปฏิรูปและมีวิกฤต ทางการเมืองและสังคม จึงเปนโอกาสขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการเปนภาคสวนหนึ่ง ของขบวนการปฏิรูปประเทศไทย ๘. คณะกรรมการองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป๖ รวมกับสมาคมองคการ บริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย สมาคม องคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย ทบทวนบทเรียนและขบวนการขับเคลื่อนของ เครือขายองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีการเคลื่อนไหวและอยูระหวางการเจรจาตอรองกับ ๖ ภายใตคณะกรรรมการสมัชชาปฏิรูป

เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรม และลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

57

ภาครัฐในเรื่องตางๆ โดยเฉพาะเรื่องที่รัฐบาลจะตองดําเนินการตามเจตนารมณที่รัฐธรรมนูญ บัญญัติไวเกี่ยวกับการปกครองทองถิ่นและการมีสวนรวมของประชาชนดังที่กลาวมาขางตน ซึ่ง เปนขอมูลสําคัญในการนําเขาสูการสอบทานความคิดและรับขอเสนอแนะใน “สมัชชาองคกร ปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป๗” จํานวน ๖ ครั้งกระจายครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ โดย ประมวลความคิดเห็นและขอเสนอแนะทั้งหมดมาวิเคราะหรวมกับขอมูลจากการทบทวนผล การศึกษาที่เกี่ยวของและการสอบทานกับนักวิชาการ พัฒนาเปน “ขอเสนอเพื่อการปฏิรูป โครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น” เปนขอเสนอประกอบกันเปน ๔ สวนหลัก ดังนี้ สวนที่ ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับ สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ สวนที่ ๓ ขอเสนอดานการเงินการคลังทองถิ่น สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมนกับทองถิ่น ดังรายละเอียดที่กลาวตอไปดังนี้

สวนที่ ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับ ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) และมาตรา ๘๗ (๒) บัญญัติ ใหมกี ารกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิน่ พึง่ ตนเองและตัดสินใจในการดําเนินกิจการ ของทองถิ่นไดเอง เพื่อพัฒนาโครงสรางพื้นฐาน เศรษฐกิจ และบริการสาธารณะในพื้นที่ไดอยาง ทั่วถึงและเทาเทียม รวมถึงการดําเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ ภายใตโครงสรางและกลไกทีม่ อี ยูใ นปจจุบนั สงผลใหสถานะและบทบาทองคกรปกครองสวน ทองถิน่ ไมมคี วามเปนอิสระ องคกรปกครองสวนทองถิน่ แตละรูปแบบมีกฎหมาย อํานาจหนาที่ และ ภารกิจที่แตกตางกัน ขาดความเปนเอกภาพ ขาดความเชื่อมโยง และขาดความเทาเทียมกัน การปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นใหสนับสนุนประชาชนมีศักยภาพในการปกครองตนเอง อยางแทจริงและเอื้อประโยชนสูงสุดตอชุมชนตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญไดนั้น จําเปนที่จะ ตองมีการทบทวน ปรับปรุง และกําหนดโครงสราง กลไก และบทบาทหนาทีใ่ หม ดวยการปรับปรุง แกไขเพิ่มเติมกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ รวมถึงการตรากฎหมายใหม ดังนี้ ๑.๑ ใหมีประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหม๘ เพื่อการปฏิรูปโครงสราง และระบบการบริหารจัดการราชการสวนทองถิ่น โดยในประมวลฯ ดังกลาวจะตอง ๗ สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป จัดขึ้นครอบคลุมทั้งประเทศ จํานวน ๖ ครั้ง ซึ่งไดประมวลความคิดเห็นขอเสนอ

และเปนกลไกที่จะพัฒนาเปน “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” ๘ ขอเสนอรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถิ่น ฉบับที่อยูระหวางการตอรองของทั้งสามสมาคมทองถิ่นกับสมาชิกสภา ผูแทนราษฎรถูกตัดสาระที่วาดวย “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” ออกไปจากราง

58

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

มีการกําหนดใหมโี ครงสรางและระบบการบริหารจัดการองคกรปกครองสวนทองถิน่ ดังนี้ ๑.๑.๑ ใหมี “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” เพื่อเปนกลไกสรางความเปน เอกภาพ และเปนองคกรประสานดานการบริหารราชการสวนทองถิน่ รวมถึง มีบทบาทในการพัฒนาระบบการปกครองทองถิ่นและการพัฒนาศักยภาพ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้สมาชิกสภาการปกครองทองถิ่น แหงชาติ มาจากผูแทนผูบริหารทองถิ่นทุกรูปแบบ ผูแทนจากสภา ทองถิ่นทุกรูปแบบ ผูแทนขาราชการสวนทองถิ่น ผูแทนกระทรวง ผูทรง คุณวุฒิที่มีผลงานวิชาการที่เกี่ยวของกับการปกครองทองถิ่น และผูแทน ขององคกรภาคประชาชน โดยใหมีสัดสวนของผูแทนผูบริหารทองถิ่นทุก รูปแบบ ผูแทนจากสภาทองถิ่นทุกรูปแบบ และตัวแทนขาราชการสวน ทองถิน่ รวมกันไมนอ ยกวากึง่ หนึง่ แตไมเกินสองในสามของสมาชิกสภาการ ปกครองทองถิ่นแหงชาติทั้งหมด ๑.๑.๒ ใหมี “สํานักงานสภาการปกครองทองถิน่ แหงชาติ” เปนสํานักงานเลขานุการ ใหกับสภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ ๑.๑.๓ ใหสํานักงานสภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ จัดใหมีกระบวนการสมัชชา การปกครองทองถิ่นระดับพื้นที่และระดับชาติ เพื่อสรางขอตกลงรวมหรือ การตัดสินใจรวม ตามหลักเกณฑทสี่ ภาการปกครองทองถิน่ แหงชาติกาํ หนด ๑.๑.๔ ใหมอี งคกรปกครองสวนทองถิน่ ๔ รูปแบบคือ เทศบาล องคการบริหารสวน จังหวัด องคการบริหารสวนตําบล และองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบ พิเศษ สําหรับองคกรปกครองสวนทองถิน่ รูปแบบพิเศษ ใหมกี ารดําเนินการ เปนพื้นที่นํารองในระยะเวลา ๓ ป และเปดโอกาสใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นที่มีศักยภาพพัฒนาไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ ๑.๑.๕ การบริหารองคกรปกครองสวนทองถิน่ ยังคงใหมโี ครงสรางสภาทองถิน่ และ ผูบริหารทองถิ่น ๑.๑.๖ การออกขอบัญญัติทองถิ่นใหอํานาจสิ้นสุดที่สภาทองถิ่น ๑.๑.๗ ใหอํานาจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกประเภทจัดบริการ สาธารณะไดตามสถานะการเงินการคลังของตนเอง ๑.๒ ใหตรากฎหมายวาดวยการเลือกตั้งระดับทองถิ่นใหม และแกไขกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับอืน่ ทีเ่ กีย่ วของ เพือ่ ใหการดําเนินการเลือกตัง้ ระดับทองถิน่ เปนไปโดยกลไก ภาคประชาชนทัง้ การจัดการเลือกตัง้ ผูบ ริหารทองถิน่ และสมาชิกสภาทองถิน่ รวมถึง เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรม และลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

59

การตรวจสอบและรับรองผลการเลือกตัง้ ในระหวางทีย่ งั ไมมกี ารตรากฎหมายเลือก ตัง้ ระดับทองถิน่ ใหมขอใหรฐั บาล และ กกต. สรางและสนับสนุนกลไกภาคประชาชน เขามามีสวนรวมในการจัดการเลือกตั้งไปพลางกอน ๑.๓ ในชวงเวลาที่กฎหมายใหมยังไมมีผลบังคับใช มีขอเสนอดังนี้ ๑.๓.๑ จัดตั้ง “สํานักงานสงเสริมการปกครองทองถิ่น” โดยมีรูปแบบเปนองคกร ของรัฐที่ไมใชราชการ (องคกรอิสระ) ทําหนาที่หลัก ๔ ประการ คือ ๑) จัดทําขอเสนอในการปรับปรุง แกไขเพิ่มเติม กฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ การยกรางกฎหมายใหม ทบทวนบทบาทและภารกิจของ ราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และราชการสวนทองถิ่น เพื่อ ลดความทับซอนและซํ้าซอนเพื่อปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นให เปนการปกครองตนเองของประชาชนอยางแทจริง ๒) เตรียมความพรอมของกลไกตางๆ เพื่อรองรับการปฏิรูประบบการ ปกครองทองถิ่น ๓) เปนกลไกพัฒนาจังหวัดที่มีความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวน ทองถิ่นขนาดใหญ ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) ๔) ประสานความรวมมือกับองคกรที่เกี่ยวของในการพัฒนาตนแบบ องคกรปกครองสวนทองถิน่ ทีส่ นับสนุนการปกครองตนเองของประชาชน ๑.๓.๒ ใหรัฐบาล คณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ และกระทรวงที่เกี่ยวของ ดําเนินการแกไขกฎ ระเบียบ ประกาศ และคําสั่ง ที่เปนอุปสรรคตอความ เปนอิสระขององคกรปกครองสวนทองถิน่ ตามหลักแหงการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณของประชาชนในทองถิ่น และสงเสริมใหองคกรปกครอง สวนทองถิน่ เปนหนวยงานหลักในการจัดทําบริการสาธารณะและมีสว นรวม ในการตัดสินใจแกไขปญหาในพื้นที่ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๑

สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ การถายโอนภารกิจเนนความสําคัญขององคกรผูจ ดั ทําบริการทีเ่ ปน “เจาของพืน้ ที”่ หรือ “อยูใ กลชดิ กับชุมชนพืน้ ที”่ ซึง่ ในโครงสรางการเมืองการปกครองของประเทศไทยหมายถึงองคกร ปกครองสวนทองถิ่น การกําหนดภารกิจและการถายโอนภารกิจของสวนราชการใหกับองคกร ปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนกระบวนการที่มีความจําเปนในการดําเนินการตามเจตนารมณของ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) และ พ.ร.บ. กําหนดแผนและ

60

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีบทบาทนําและ มีความสามารถในการจัดบริการสาธารณะใหสอดคลองกับปญหาและความตองการภายในชุมชน ทองถิ่นมากที่สุด ทีผ่ า นมาการถายโอนภารกิจของสวนราชการตางๆ ใหองคกรปกครองสวนทองถิน่ เกิดขึน้ ตามความพรอมของแตละสวนราชการ โดยในทางปฏิบตั ยิ งั ไมมคี วามตอเนือ่ งของการดําเนินงาน ขาดการสนับสนุนจากภาคการเมือง ขาดกลไกการขับเคลือ่ นทีม่ คี วามมุง มัน่ ในการทบทวนบทบาท และภารกิจของราชการสวนกลาง-ราชการสวนภูมิภาคที่มีความทับซอนและซํ้าซอนกับภารกิจ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การถายโอนภารกิจที่เกิดขึ้นก็ขาดความสมบูรณไมเปนการโอน ทั้งภารกิจ อัตรากําลัง และงบประมาณ การผลักดันใหการถายโอนภารกิจใหเปนแนวนโยบาย พื้นฐานแหงรัฐจึงควรมีการดําเนินการดังนี้ ๒.๑ ใหมกี ารตรากฎหมายวาดวยการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิน่ ๙ โดยกําหนดระยะเวลาการถายโอนภารกิจของหนวยงานราชการใหเสร็จสิน้ สมบูรณ ภายใน พ.ศ. ๒๕๖๐ ๒.๒ ในระหวางการตรากฎหมายตามขอเสนอ ๒.๑ ใหมีมาตรการบังคับ และเรงรัด การถายโอนภารกิจอัตรากําลัง และงบประมาณของสวนราชการที่กําหนดไวใน พ.ร.บ. กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้หากไมมี การดําเนินการ ใหสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาต เทศบาลแหงประเทศไทย และสมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย ใชกลไกตางๆ ที่มีอยูผลักดัน เชน ผูตรวจการแผนดินรัฐสภา ศาลปกครอง ศาล รัฐธรรมนูญ เปนตน

สวนที่ ๓ ขอเสนอดานการเงินการคลังทองถิ่น การเพิม่ ความเปนอิสระทางการเงินคลังขององคกรปกครองสวนทองถิน่ เพือ่ ลดการพึง่ พิง รายไดจากการจัดสรรจากรัฐบาลและเพียงพอตอการปฏิบตั งิ านควบคูก นั ได จะตองมีการปรับปรุง ฐานภาษีที่มีอยูเดิม (เชน การประเมินราคาทรัพยสินที่สะทอนราคาตลาดของทรัพยสิน เปนตน) การขยายฐานรายไดใหมๆ ที่จะตองแกไขกฎหมายตางๆ ที่เกี่ยวของ (เชน การจัดเก็บคา ธรรมเนียม เปนตน) และหลักเกณฑการจัดสรรรายไดของรัฐบาลกลางใหองคกรปกครองสวน ทองถิน่ ทีจ่ ะตองเปนไปเพือ่ การสรางความเปนธรรมดวย รวมถึงระเบียบการสนับสนุนงบประมาณ ใหแกองคกรชุมชนจะตองใหความสําคัญกับเจตนารมณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ใหการ ๙ สอดคลองกับ ราง พ.ร.บ.กําหนดแผนและขั้นตอนกระจายอํานาจฯ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่กําลังปรับปรุง หากแตไมมีมาตรการที่จะใหการ

ถายโอนเสร็จสมบูรณในสถานการณที่กลไกระดับชาติหรือรัฐบาลกลางไมมีขีดความสามารถในการจัดการอีกตอไป

เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรม และลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

61

สนับสนุนเปนสําคัญ ที่กลาวมาขางตน รัฐบาลยังไมไดจัดสรรงบประมาณเปนไปตามที่กําหนดใน พ.ร.บ. กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น มีความอิสระทางการคลังในการดําเนินการภารกิจ รวมถึงยังจะตองมีการแกไขและปรับปรุง กฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ หลักเกณฑ ในการจัดการการเงินการคลังที่เอื้อตอการสราง จิตสํานึกและความรับผิดชอบในหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตอการเสริมความ เขมแข็งของชุมชนทองถิ่นได อันนําสูการสรางรูปธรรมการจัดการตนเองของชุมชนทองถิ่น ตอไป จึงเสนอใหมีการดําเนินการดังนี้ ๓.๑ ใหรัฐบาลจัดสรรงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพิ่มขึ้นทุกป จน ใหไดสัดสวนไมนอยกวารอยละ ๓๕ ของรายไดของรัฐบาล ภายใน ๕ ป (นับตั้งแต ปงบประมาณ ๒๕๕๕๑๐) และใหคณะกรรมการการกระจายอํานาจตั้งคณะทํางาน เพื่อติดตามและตรวจสอบการจัดสรรงบประมาณตามสัดสวนดังกลาวและรายงาน ตอสาธารณะ ๓.๒ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจตองไมนับรวมในสัดสวนของรายไดที่รัฐบาลจัดสรรใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่น ๓.๓ ใหคณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ กําหนดหลักเกณฑในการจัดสรรเงินอุดหนุน รายหัวในสัดสวนทีไ่ มแตกตางกันระหวางองคกรปกครองสวนทองถิน่ แตละรูปแบบ และมีการประกันรายไดแตละองคกรปกครองสวนทองถิน่ ไมนอ ยกวา ๑๕ ลานบาท สําหรับพืน้ ทีท่ มี่ คี วามยากลําบากและมีความเฉพาะ จะตองไดรบั การพิจารณาจัดสรร เงินอุดหนุนเพิ่มเติมโดยใหคํานึงถึงขนาดของพื้นที่ และภารกิจที่มีความเฉพาะของ พื้นที่ ๓.๔ ใหสาํ นักงบประมาณจัดสงงบประมาณทีจ่ ดั สรรใหองคกรปกครองสวนทองถิน่ ไปยัง แตละองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยตรง ๓.๕ ใหคณะรัฐมนตรีมีมติชดเชยรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อันเนื่องมาจาก นโยบายของรัฐบาล ๓.๖ ใหรฐั บาลโดยกระทรวงการคลัง ปรับปรุงอัตราจัดเก็บภาษีบาํ รุงทองที่ ภาษีโรงเรือน ภาษีปาย และปรับปรุงราคาประเมินใหเปนปจจุบัน ๓.๗ ใหสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาล แหงประเทศไทย และสมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย รวมกับ ๑๐ งบประมาณในสัดสวนรอยละ ๓๕ กําหนดไวใน พ.ร.บ. กําหนดแผนและขัน ้ ตอนกระจายอํานาจฯ ใหรฐั จัดสรรใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถิ่นตั้งแตป ๒๕๔๙ แลว แตไมดําเนินการ สงผลกระทบตอการจัดบริการสาธารณะของ อปท. อยางหลีกเลี่ยงไมได

62

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สํานักงานตรวจเงินแผนดิน กําหนดแนวทางตรวจสอบการใชงบประมาณแผนดิน ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ใหมีบรรทัดฐานเดียวกัน

สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมชนกับทองถิน่ ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และ มาตรา ๑๖๓ กําหนดใหรัฐมุงสงเสริมการมีสวนรวม ของประชาชนในกิจการชาติและทองถิ่น การปกครองทองถิ่นถือเปนระบบที่ควรเปดโอกาสให ประชาชนเขารวมคิด รวมทํา รวมตรวจสอบและรับรองผลที่เกิดขึ้นมากที่สุด ในทุกกระบวนการ ทุกขั้นตอน ของการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยเฉพาะในระดับ พื้นที่ รวมทั้งการดําเนินกิจการของทองถิ่นใหเปนรูปธรรมและยอมรับไดทางสังคมวัฒนธรรมใน พื้นที่ พรอมที่จะวิวัฒนประชาชนสูความเปนพลเมืองในที่สุด ในขณะที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีประสบการณในการสรางการมีสวนรวมของ ประชาชน ไดพัฒนาการรวมกลุมกันของประชาชนในหลายรูปแบบ ตามความพรอมและความ ตองการของแตละพื้นที่ จนเกิดเปนนวัตกรรมการพัฒนาการมีสวนรวมของประชาชน หากแตอยู ในวงจํากัด การนําสูระบบปกติของการใหกลไกภาคประชาชนมีความเขมแข็งและทํางานรวมกับ องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางสมศักดิ์ศรี สมควรตองมีการผลักดันอยางเปนระบบ สมัชชา องคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูปจึงมีขอเสนอดังนี้ ๔.๑ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมกับองคกรชุมชนทุกรูปแบบ กําหนดนโยบาย แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่ ๔.๒ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น สนับสนุนใหกลไกภาคประชาชนเปนผูดําเนินการ ติดตาม กํากับ และประเมินผลการดําเนินงานตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ สังคมของพื้นที่ ๔.๓ ใหรัฐบาลแกไข พ.ร.บ. การบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เพือ่ เปดโอกาสใหคนทองถิน่ มาเปนบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถิน่ ใหรัฐบาลจัดตั้ง “กองทุนการศึกษาเพื่อการเรียนรูตลอดชีวิต๑๑” เพื่อเปนการ สงเสริมการศึกษาเพื่อการเรียนรูตลอดชีวิตใหแกคนในชุมชนทองถิ่น โดยรวมกัน ๑๑ ประสบการณจากดานสุขภาพที่ สปสช.สนับสนุน “กองทุนสุขภาพตําบล” โดยมีเงือ่ นไขในการสมทบจากภาคประชาชนและ อปท.

ไดสง ผลใหงานดานการดูแลสุขภาพชุมชนมีความเขมแข็งและเปลีย่ นทรรศนะของภาคีในพืน้ ทีใ่ นการดําเนินงานดานสุขภาพทีเ่ ปนบทบาทและหนาที่ ของทุกคน ทุกกลุม และทุกองคกร ซึ่ง ณ ปจจุบัน มีวิกฤตดานศึกษาและการเรียนรูของสังคมอยางมาก จึงเสนอกลไกนี้เพื่อเปนเครื่องมือในการ กระตุน ใหสงั คมเขามารวมรับผิดชอบทุกระดับ เฉกเชนดานสุขภาพทีม่ กี ารปฏิรปู อยางตอเนือ่ ง (ยังไมนบั รวมเรือ่ งสวัสดิการชุมชนทีก่ ระตุน ใหสงั คม รวมคิดรวมทํารวมลงทุนจนเกิดกระแสการไมพึ่งพิงสวัสดิการภาครัฐเทานั้น)

เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพื่อสรางความเปนธรรม และลดความเหลื่อมลํ้าในสังคม

63

สมทบงบประมาณจากรัฐบาล องคกรปกครองสวนทองถิ่น และภาคประชาชนใน สัดสวนที่ใกลเคียงกัน ๔.๔ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นพัฒนาระบบการเรียนรูและระบบการศึกษาใน ทองถิน่ อยางจริงจัง โดยเฉพาะการจัดทําหลักสูตรทองถิน่ จากภูมปิ ญ  ญาทีส่ อดคลอง กับวิถีชีวิตของคน ชุมชน การพัฒนาศูนยเรียนรูเพื่อการพัฒนาศักยภาพคนของ ทองถิ่น รวมถึงการมีสื่อสรางสรรคของชุมชนทองถิ่นเอง ๔.๕ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสงเสริมการพัฒนาชุมชนใหมีความยั่งยืน โดยเฉพาะ การรวมกันสนับสนุนใหองคกรชุมชนจัดตัง้ เปนกองทุน เชน กองทุนสวัสดิการชุมชน กองทุนประกันราคาผลผลิตดานเกษตร เปนตน ทั้งนี้ขึ้นกับศักยภาพของทองถิ่น

64

เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔