การกระจายอำนาจเท่ากับการคืนอำนาจ

การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ สู่การจัดการตนเองของชุมชน ท้องถิ่น และสังคม รวมบทปาฐกถาและข้อเขียน ของ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์

สนับสนุนการจัดพิมพ์ โดย สำนักงานปฏิรูป (สปร.) กันยายน พ.ศ. 2555

aw.indd 1

9/13/12 2:22:41 PM

การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ สู่การจัดการตนเองของชุมชน ท้องถิ่น และสังคม รวมบทปาฐกถาและข้อเขียนของ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ข้อมูลทางบรรณานุกรมของสำนักหอสมุดแห่งชาติ เอนก เหล่าธรรมทัศน์. การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ สู่การจัดการตนเองของชุมชน ท้องถิ่นและสังคม.

-- นนทบุรี : สำนักงานปฏิรูป (สปร.), 2555.

98 หน้า.

1.การปกครองส่วนท้องถิ่น. 2. ท้องถิ่น, การจัดการตนเอง. 3. ชุมชนท้องถิ่น.

4. การกระจายอำนาจ. I. ชื่อเรื่อง.

352.1409593 ISBN 978-616-7697-02-4

สนับสนุนการจัดพิมพ์ บรรณาธิ การบริหาร

พิ มพ์ท ี่ ออกแบบปก

รู ปเล่ม

สำนักงานปฏิรูป (สปร.) สถาบันปัญญาสาธารณะ โรงพิมพ์เดือนตุลา ศรัณย์ ภิญญรัตน์ วัฒนสินธุ์ สุวรัตนานนท์

พิ กันยายน 2555 มพ์ครั้งที่ 1 จำนวน 3,000 เล่ม

ราคา 80 บาท

aw.indd 2

9/13/12 2:22:41 PM

คำนำ เวทีการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ 2 ที่เพิ่งผ่านไป ซึ่งจัด ขึ้นเมื่อวันที่ 31มีนาคม - 2เมษายน 2555 โดยคณะกรรมการจัดสมัชชา ปฏิรูป (คจสป.) และมีสำนักงานปฏิรูป (สปร.) เป็นฝ่ายสนับสนุนฯนั้น คณะกรรมการจัดสมัชชาปฏิรูป (คจสป.) ได้แต่งตั้งคณะทำงานวิชาการ เฉพาะประเด็นขึ้น หนึ่งในประเด็นที่สำคัญคือ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ สู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสมระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น โดยมี ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ เป็นประธานคณะทำงานฯ จากการศึกษา ทบทวนและจัดเวทีร่วมกับภาคีเครือข่ายฯ พบว่าความเหลื่อมล้ำของอำนาจ ยังคงดำรงอยู่ ในสังคมไทยและนับวันยิ่งมีความซับซ้อนมากขึ้น เครือข่ายสมัชชาปฏิรูปฯ ได้เห็นชอบและสนับสนุนประเด็นดังกล่าว ในเวทีการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ 2 โดยแสดงความมุ่งมั่นที่ จะต้องขับเคลื่อนและติดตามให้มีการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจเพื่อมุ่งสู่การ ปรับดุลอำนาจระหว่างรัฐบาล ท้องถิ่นและชุมชน ผลจากการประชุ ม เวที ก ารประชุ ม สมั ช ชาปฏิ รู ป ระดั บ ชาติ

ครั้งที่ 2 นี้ เกิดการสานต่อเจตนารมณ์ของเวทีสมัชชาปฏิรูป ส่งผลให้

เครือข่ายสมัชชาปฎิรูปฯในระดับพื้น ที่มีความตื่นตัว หลายพื้น ที่ร่วมนำ ประเด็นการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจฯระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่นไป

ขับเคลื่อน บางพื้น ที่ชูประเด็นจังหวัดจัดการตนเอง เกิดเป็นเครือข่าย จังหวัดจัดการตนเอง ซึ่งเป็นนิมิตใหม่ของความเข้มแข็งของชุมชนในพื้นที่

ที่จะร่วมสร้างสังคมประชาธิปไตย สร้างความเป็นพลเมืองและสร้างความ ร่วมมือกับหน่วยงานภาครัฐในการพัฒนาชุมชนท้องถิ่น

aw.indd 3

9/13/12 2:22:41 PM

ในโอกาสนี้ เ อง สำนั ก งานปฏิ รู ป (สปร.) ยั งได้ รั บ เกี ย รติ จ าก ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ให้นำผลงานบทปาฐกถาและข้อเขียนของท่าน ที่มีประเด็นเกี่ยวเนื่องกันอันได้แก่ 1) ชุมชนและท้องถิ่นที่จัดการ-บริหารพั ฒ นาตนเอง (Self-Government): เปลี่ ย นกระบวนทั ศ น์ รั ฐ ไทย

2) ประชาธิปไตย 3 ระดับ: ปฏิรูปชุมชน 3) การกระจายอำนาจคือการ

คืนอำนาจให้ประชาชน ชุมชนและท้องถิ่น และ 4) การปฏิรูปโครงสร้าง อำนาจสู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสมระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น

ซึ่งเป็นชุดความรู้ที่ทรงคุณค่า แสดงความเชื่อมโยงถึงที่มาของหลักคิดและ แนวคิดของการจัดสรรอำนาจ และบทบาทของชุมชนท้องถิ่นในสังคมโลก และสังคมไทยที่ง่ายต่อความเข้าใจ จึงรวบรวมเรียบเรียงและจัดพิมพ์เป็น หนังสือเล่มนีข้ นึ้ พร้อมนำออกเผยแพร่เพือ่ สร้างความเข้าใจ และการเรียนรู้ แก่สังคมวงกว้าง สปร. จึ ง หวั ง เป็ น อย่ า งยิ่ ง ว่ า ความรู้ จ ากหนั ง สื อ เล่ ม นี้ จ ะสร้ า ง จิ น ตนาการใหม่ แ ก่ เ ครื อ ข่ า ยชุ ม ชนท้ อ งถิ่ น นั ก วิ ช าการและผู้ ก ำหนด นโยบายที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เป็นส่วนหนึ่งที่จะนำการเปลี่ยนแปลงมาสู่การ สร้างดุลอำนาจระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นและชุมชนให้เกิดขึ้นได้ในที่สุด

สำนักงานปฏิรูป (สปร.)

aw.indd 4

9/13/12 2:22:41 PM

สารบัญ

บทนำ

1. ชุมชนและท้องถิ่นที่จัดการ-บริหาร-พัฒนาตนเอง (Self-Government): เปลี่ยนกระบวนทัศน์รัฐไทย

2. ประชาธิปไตย 3 ระดับ : ปฏิรูปชุมชน

3. การกระจายอำนาจคือการคืนอำนาจให้ประชาชน ชุมชน และท้องถิ่น

4. การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจสู่การปรับดุลอำนาจ ที่เหมาะสม ระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น

แนะนำผู้เขียน

aw.indd 5

7 11 23 41 61 76

9/13/12 2:22:42 PM

การขับเคลื่อน การกระจายอำนาจ จึงจำเปนตองไดรับการทบทวน พรอมกับการแสวงหา มุมมองใหม

aw.indd 6

9/13/12 2:22:42 PM

บทนำ นั บ ตั้ ง แต่ ป ระเทศไทยมี ก ารประกาศใช้ รั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ.2540

อันเป็นผลให้มีการตรา พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ขึ้นมาบังคับใช้นั้น ได้ก่อเกิด หน่วยปกครองในระดับพื้น ที่เพิ่มมากขึ้น ทั้งองค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัด นับรวมจำนวนกว่าหมื่นแห่งทั่ว ประเทศเพื่อให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน ต่อมาภายหลังยังมีการ เปลี่ยนแปลงและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พ.ศ.2550 ที่มีการเพิ่ม อำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มากขึ้นเป็นลำดับ ในด้านหนึ่ง อาจมองได้ ว่ า เป็ น การเปิ ด เวที ใ ห้ กั บ ชุ ม ชนท้องถิ่นได้เรียนรู้และพัฒนา ศักยภาพการบริหารจัดการท้องถิ่น โดยให้อยู่ภายใต้กรอบภารกิจที่ ได้รับ การถ่ายโอนจากภาครัฐส่วนกลาง การกระจายอำนาจในลักษณะนี้ดำเนิน การมากว่ า หนึ่ ง ทศวรรษแล้ ว ท้ อ งถิ่ น กลั บ ยั ง ประสบอุ ป สรรคจากกฎ ระเบียบที่รัฐส่วนกลางกำหนด มีข้อจำกัดในการดำเนินภารกิจที่ได้รับการ ถ่ายโอน ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการและดูแลทรัพยากร ของชุมชนท้องถิ่น รัฐก็ยังคงรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางต่อไป ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ |

aw.indd 7

9/13/12 2:22:43 PM

ในขณะที่สภาพแวดล้อมภายในประเทศ ภูมิภาคและโลก กำลัง เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในปัจจุบัน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม การค้า การลงทุน รวมทั้งการจัดการทรัพยากรและภัยพิบัติทางธรรมชาติ รัฐ ส่วนกลางไม่อาจรวมศูนย์อำนาจและแบกรับภาระดังกล่าวเพียงลำพังได้อีก ต่อไป กลไกรัฐส่วนกลางจำเป็นต้องทบทวนและปรับเปลี่ยน คงมิอาจ ปฏิเสธบทบาทของชุมชนท้องถิ่นที่จะต้องสร้างเสริมสนับสนุนให้เกิดความ เข้มแข็ง และเข้ามาร่วมในการบริหารจัดการและรับผิดชอบภารกิจหน้าที่ ต่างๆ มากขึ้น ขณะเดียวกัน สังคมไทยกำลังอยู่ ในช่วงการเปลี่ยนผ่านของการ พัฒนาประชาธิปไตย ซึ่งคนไทยมักจะเข้าใจว่าการพัฒนาประชาธิปไตยมี แบบเดียว ในขณะทีป่ ระชาธิปไตยมีได้ 3 แบบได้แก่ ประชาธิปไตยระดับชาติ ประชาธิ ป ไตยระดั บ ท้ อ งถิ่ น และประชาธิ ป ไตยชุ ม ชน ซึ่ ง หั ว ใจของ ประชาธิ ป ไตยที่ ข าดไม่ ไ ด้ คื อ ทำอย่ า งไรจะให้ ค นได้ รู้ สึ ก เป็ น เจ้ า ของ บ้านเมือง ให้คนรู้สึกว่าได้ทำอะไรให้บ้านเมืองโดยตรงมากที่สุดเท่าที่จะ ทำได้ ดังนั้น การที่ประชาชนบริหารจัดการบ้านเมืองด้วยตนเอง จึงเป็น ประชาธิปไตยทางตรง เป็นรูปแบบการปกครองทีน่ า่ จะเหมาะสม สอดคล้อง กับแนวคิดใหม่ของการกระจายอำนาจทีต่ อ้ งการการปฏิรปู โครงสร้างอำนาจ สู่ชุมชนท้องถิ่นบริหารจัดการตนเอง แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยวันนี้ จะยังคงติดกับดักบน เส้นทางการกระจายอำนาจของตน ยากที่จะหลุดพ้นจากพันธนาการของรัฐ ส่วนกลางที่มีแนวคิดเอกนิยมเป็นสรณะ หากในแวดวงท้องถิ่นยังคงผลักดัน การกระจายอำนาจโดยดำเนินไปบนเส้นทางที่ทำกันอยู่แบบเดิมนี้ การกระจายอำนาจจึงเป็นการคิดบนกรอบเก่า การคิดกรอบใหม่คือ การคืนอำนาจ การบริหารจัดการตนเอง การมีรฐั ทีย่ อมรับสังคมหลากหลาย ระดับ พหุลักษณ์ พหุวัฒนธรรม 8 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 8

9/13/12 2:22:43 PM

ก้าวต่อไปของการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจ จำเป็นต้องได้รับ การทบทวน ปรับเปลี่ยน พร้อมกับการแสวงหามุมมองใหม่ มุ ม มองและแนวคิ ด ใหม่ เ หล่ า นี้ ถู ก นำเสนอโดย ศ.ดร.เอนก

เหล่าธรรมทัศน์ ผ่านบทปาฐกถาและข้อเขียนในเรื่อง 1) ชุมชนและท้องถิ่น ทีจ่ ดั การ-บริหาร-พัฒนาตนเอง (Self-Government): เปลีย่ นกระบวนทัศน์

รัฐไทย 2) ประชาธิปไตย 3 ระดับ: ปฏิรูปชุมชน 3) การกระจายอำนาจคือ การคื น อำนาจให้ ป ระชาชน ชุ ม ชน และท้ อ งถิ่ น และ 4) การปฏิ รู ป โครงสร้างอำนาจสู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสมระหว่างรัฐบาลกับชุมชน ท้องถิ่น ในหลายโอกาสของเวทีการประชุมที่เกี่ยวข้องกับชุมชนท้องถิ่น

ซึ่งให้ทั้งวิธีคิด แง่คิดและมุมมองใหม่ที่ปรารถนาจะเสริมแนวทาง กระตุ้น

ผลักดัน และสร้างความเชื่อมั่นให้กับทิศทางที่กำลังดำเนินการของชุมชน ท้องถิ่นและสังคมในการบริหารจัดการตนเอง เพื่อเป็นรากฐานของการ พัฒนาประชาธิป ไตยของไทยต่อไป รายละเอียดของแต่ละบทความจะได้ นำเสนอเป็นลำดับในบทถัดไป

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ |

aw.indd 9

9/13/12 2:22:43 PM

รัฐไทยนั้น ถือเอกนิยม เปนสรณะ

aw.indd 10

9/13/12 2:22:44 PM

1.

ชุมชนและท้องถิ่น ที่จัดการ-บริหาร-พัฒนาตนเอง (Self-Government): เปลี่ยนกระบวนทัศน์รัฐไทย1

เรื่องที่ว่าจะทำอย่างไร ท้องถิ่น ชุมชน สังคม ประชาสังคม จะดูแล และจัดการตนเองได้นั้น เกี่ยวข้องกับลักษณะของรัฐมาก แม้เราจะอยู่ ในระบอบประชาธิปไตย แต่กลับมีรัฐรวมศูนย์มาก เน้น เอกนิยมเป็นหลักคิด คือชาติเดียว ภาษาเดียว อำนาจรัฐเดียว หรือรัฐเดี่ยว อย่างเถรตรง อำนาจสาธารณะอยู่กับรัฐแต่ผู้เดียว รัฐผูกขาดการแก้ปัญหา จัดการ บริหาร ดูแลสังคมและประเทศ ไม่ค่อยมีที่ทางให้กับความคิด เชิงซ้อน ความคิดหลายมิติ หลายระดับ ไม่มีรัฐย่อย การปกครองท้องถิ่น รูปแบบพิเศษที่สามจังหวัดภาคใต้มีไม่ได้ ภาคที่เป็นท้องถิ่นมีไม่ได้ มณฑล ที่เป็นท้องถิ่นมีไม่ได้ 76 จังหวัดต้องเหมือนกันหมด ปกครองจากกรุงเทพฯ โดยตรง ท้ อ งถิ่ น นั้ น ยอมให้ มี ต ามค่ า นิ ย มสากล แต่ ต้ อ งไม่ มี ฐ านะ ทรัพยากร และความชอบธรรมมากนัก ไม่มีชุมชนและประชาสังคมที่มี

ถอดความจากปาฐกถาของ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ในเวทีประชุม “ฟื้นพลังชุมชน ท้องถิ่นสู่การอภิวัตน์ประเทศไทย ครั้งที่ 2 พ.ศ.2555” เมื่อวันที่ 1 มีนาคม พ.ศ.2555

ณ ศูนย์การประชุมไบเทค บางนา จัดโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริม

สุขภาพ (สสส.)

1

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 11

aw.indd 11

9/13/12 2:22:44 PM

ตัวตน มีสถานะและความชอบธรรม เว้นเสียแต่รัฐจะอนุมัติหรือมอบให้ รัฐไทยนั้นรับเหมาทำงานแทนท้องถิ่นและชุมชนเกือบทุกเรื่อง ย้ำว่า รัฐเช่นนี้ปัจจุบันมีระบบรัฐสภา รัฐธรรมนูญ นักการเมืองเป็น หน้ าตาหรื อ เป็ น หัว แต่ ตั ว ตน หรื อหั วใจ หรือวิธีทำงานเป็นราชการ มีกระทรวงและกรมเป็นตัวตนและจิตวิญญาณ จะปฏิวัติกันกี่ครั้ง จะร่าง รัฐธรรมนูญกี่หน สิ่งที่ ไม่แตะก็คือรัฐเช่น นี้ ในการยึดอำนาจแต่ละครั้ง แค่ ยุ บ สภา ยุ บ คณะรั ฐ มนตรี ก็ พ อ รั ฐ เดี่ ย วรวมศู น ย์ ผู ก ขาดอำนาจ สาธารณะเช่นนี้ ใครแตะต้องไม่ได้ รั ฐ รวมศู น ย์ แ บบไหน แบบที่ มี น ายกรั ฐ มนตรี คณะรั ฐ มนตรี รัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดี เป็นหลัก เป็นกรมมาธิปไตยคือปกครอง โดยกรมการบังคับบัญชาทำโดยกรมทั้งหลายเป็นหลัก ภูมิภาคของไทย จริงๆ แล้ว คืองานสนามของบรรดากรม คือผลบวกของงานสนามของ บรรดากรม งบประมาณก็มีกรมเป็นผู้ตั้งผู้ขอ การบังคับใช้กฎหมายก็เป็น งานของกรม ความจริงการร่างกฎหมาย พระราชบัญญัติ และพระราช กำหนด ก็ริเริ่มจากกรมเป็นส่วนใหญ่ จังหวัดและอำเภอ จริงๆ ไม่มีคน ปลัดอำเภอ นายอำเภอ ผู้ว่า ราชการจังหวัด เป็นคนของกรมการปกครองและสำนักงานปลัดกระทรวง มหาดไทย พื้นที่ ในประเทศไทยถือเป็นพื้นที่เดียว จังหวัดเป็นเพียงส่วนย่อ หรือส่วนย่อยของประเทศ เป็นพื้นที่หรืองานสนามของกรมต่างๆ องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นก็คือส่วนย่อและส่วนย่อยของอำเภอหรือจังหวัด รั ฐไทยนั้ น ถื อ เอกนิ ย มเป็ น สรณะ ทุ กอย่างต้องมีหนึ่ง เป็น หนึ่ง เท่านั้น เป็นหลักคิดของรัฐไทยในรอบกว่าหนึ่งร้อยปีมานี้ เป็นฐานคิดที่ แรงมาก จนคนไทยแทบมองไม่เห็นว่าจะพัฒนาประเทศโดยท้องถิ่นขนาด ต่างๆ ระดับต่างๆ ก็น่าจะได้ จะสร้างท้องถิ่นที่ใหญ่ระดับภาคหรือมณฑลก็ น่าจะลอง จะให้จังหวัดเป็นท้องถิ่นจัดการตนเองมากขึ้นก็น่าจะส่งเสริม 12 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 12

9/13/12 2:22:45 PM

เอกนิยมนี้ คำนึงแต่ความเป็นชาติเดียวกันเท่านัน้ จนลืมว่าความจริง ประเทศไทยเรามีหลายเอกลักษณ์ หลายความภูมิใจ หลายความภักดีได้ โดยไม่ต้องทิ้งชาติ สังคมไทยจริงๆ เป็นพหุลักษณ์กว่าที่ิเราคิด เป็นสังคม

ผู้ย้ายถิ่น ผู้อพยพ อันประกอบด้วยถิ่นต่างๆ ภาคต่างๆ ที่มีพหุลักษณ์มาก หลากหลายกว่าที่เราคิด คนส่วนน้อยในสังคมไทย จริงๆ แล้ว อาจเป็น

คนส่วนใหญ่ เช่น คนลาว คนจีน แม้แต่คนมอญ คนไทใหญ่กม็ มี าก คนเขมร เยอะ คนพม่าเยอะ คนอิสลามมีมากกว่าที่เราคิด เอกนิยมจะไม่เห็นใครนอกจากรัฐหนึ่งเดียวเท่านั้น ที่จะเป็นผู้ปฏิรูป หรือพัฒนาหรืออนุรักษ์ประเทศหรือชาติได้ และที่น่าทึ่งที่สุด คนไทยล้วน ยอมรับรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ที่มีกรมและกระทรวงเป็นเครื่องมือใน การทำงาน ระยะหลังรัฐเช่นนี้ถูกแต่งเติมให้มีประชาธิปไตย มีรัฐธรรมนูญ มีองค์กรอิสระ มีศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง องค์กรมหาชน มีการมี ส่วนร่วม มีพลเมือง มีประชาสังคม มีการปฏิรูป แต่ทุกคนทุกฝ่ายตั้งแต่ ทหาร ข้าราชการ นักการเมือง นักวิชาการ นักกฏหมาย นักปฏิรูป ต่าง ยอมรับรัฐเช่นนี้ ไม่มากก็น้อย เหตุการณ์ ใหญ่หรือวิกฤตใหญ่ เช่น 2475, 2516, 2519, 2535, 2549-2555 หาได้กระทบรัฐชนิดนี้มากนัก เราขัดแย้ง ต่อสู้ ทะเลาะ กัน ในแทบทุกเรื่อง แต่ไม่เคยแตะเรื่องพื้นฐานของรัฐ ทุกวันนี้แทบจะไม่มีใคร โยกคลอนการรวมศูนย์ผูกขาดอำนาจสาธารณะที่มีกรมเป็นที่ตั้งนี้เลย เรา ทะเลาะกันที่ระดับหัวหรือหน้าตา แต่ไม่สนใจตัวตน จิตวิญญาณของรัฐที่ กำลังบริหารและพัฒนาประเทศนี้มากนัก รัฐราชการรวมศูนย์ผกู ขาดอำนาจและทรัพยากรสาธารณะเช่นทีว่ า่ นี้ เริ่มด้วยการปฏิรูปในสมัยรัชกาลที่ 5 เริ่มจากการปกครองพื้นที่ทั่วประเทศ ให้เป็นเทศาภิบาล ในตอนแรกกรมยังมี ไม่มากและไม่ ได้หย่อนลงไปสู่ จังหวัดและอำเภอมากนัก เน้นการรวมศูนย์ มาตรฐานเดียว เอกภาพ และ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 13

aw.indd 13

9/13/12 2:22:45 PM

การควบคุ ม ประชาชนและพื้ น ที่ ทั่ ว ประเทศ สถาปนาอำนาจรั ฐ เหนื อ ดินแดนที่แบ่งชัดออกจากดินแดนเพื่อนบ้าน หรืออาณานิคม. พื้นที่ของรัฐ เช่นนีจ้ ะชัดเจนเมือ่ิ เป็นเส้นกัน้ เขตแดนระหว่างประเทศ แต่สำหรับในประเทศ เองแล้ว ชุมชน-ท้องถิ่น ไม่อาจอ้างอำนาจหรือทรัพยากรเหนือพื้นที่ ใดๆ หรือเหนือกำลังคนใดๆทั้งสิ้น เป็นเพียงส่วนย่อ ส่วนย่อย ที่ถูกประดิษฐ์ ลบล้าง เปลี่ยนแปลง ได้ดังใจจากส่วนกลางจากรัฐ ชุมชน-ท้องถิ่นในไทย ไม่ ใช่องค์รวมขนาดเล็ก ไม่ ใช่บูรณาการขนาดย่อม ที่อยู่ ได้ด้วยตนเอง มีศักด์ศรีและความชอบธรรมด้วยตนเอง การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ทำให้มณฑลหายไป พ.ศ.

2500 ทำให้เกิดการพัฒนาโดยส่วนกลาง มีกรมมากขึ้น ตั้งแต่ พ.ศ.2516 เป็นต้นมา มีกรมและคณะกรรมการมากขึ้นเรื่ิอยๆ จากยุคถนอมเป็นต้นมา กรมมากขึ้นๆ หย่อนตัวลงไปพื้น ที่ ความเสื่อมของกระทรวงมหาดไทย ทำให้การปกครองพื้นที่เริ่มเป็นงานเฉพาะไปเรื่อยๆ หลังยุค 14 ตุลา 2516 บรรดารัฐมนตรีต่างพรรค ยิ่งแข่งกันแหย่กรมต่างๆ ของกระทรวงลงไป จังหวัด เพื่อประโยชน์ ในการเลือกตั้ง

รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอำนาจสาธารณะเช่นนี้มีความเป็นมาอย่างไร? เอาตัวอย่างมาจากรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ และรัฐประชาธิปไตยของฝรั่ง ขอ เล่าถึงฝรั่งเศสในฐานะต้นแบบ ในยุคกลางก่อนยุคสมบูรณาญาสิทธิ์ มี กษัตริย ์ เจ้า ขุนนาง แต่ไม่มรี ฐั เพราะอำนาจสาธารณะแบ่งกันถือ ระหว่าง บ้านเมืองที่มีกษัตริย์หรือเจ้า กับบรรดาประชาสังคม-ชุมชน และภาคสังคม ตัวอย่างท้องถิ่นก็เกิดตอนช่วงนี้ การเกิดรัฐในตอนแรกก็คือการเกิดสม บูรณาญาสิทธิ์หากอธิบายอีกแบบหนึ่ง แต่ประเด็น ที่ต้องสนใจคือ การ ปกครองกันเอง จัดการตนเองของชุมชน สังคม ท้องถิ่น ค่อยๆ หมดไป กิลด์ หรือคอลเลจ หรือสังคมย่อยทั้งปวงหมดความหมาย 14 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 14

9/13/12 2:22:45 PM

แนวคิดดั้งเดิมที่ว่าสังคมเท่ากับสังคมย่อยรวมๆ ร่วมๆ กันเริ่มหมด จากนั้นมาแม้ตะวันตกจะกลายไปเป็นเสรีนิยม เป็นประชาธิปไตย แต่สังคม และท้องถิ่นลดบทบาทลง ดูแลและจัดการตนเองได้น้อยลง รัฐที่รับเหมา

ทำแทนพร้อมกับกำกับ แนะนำ สั่งสอนสังคมและท้องถิ่นเข้ามาแทน สยามในยุคเผชิญกับอาณานิคม ก็ต้องตามเขา ชุมชน-สังคมเอกสิทธิ์ ที่เดิมเองก็มีไม่มากนักอยู่แล้วยิ่งหดหายไป หรือลดความสำคัญ ลงไปเช่นกัน พหุนิยมซึ่งเดิมเราก็มีไม่น้อยกลายเป็นเอกนิยม ประเทศราช หัวเมือง ท้องที่ ท้องถิ่นต่างๆ เริ่มถูกบงการควบคุมโดยส่วนกลางมากขึ้นๆ เอกสิทธิ อิสระ ความริเริ่มน้อยลงเรื่อยๆ ในขณะที่รัฐและชาติโดดเด่นขึ้น เรื่อยๆ กลับมาที่ฝรั่งเศสแม่แบบ กฎหมายของชาติได้เข้าไปแทนที่กฎหมาย ท้องถิ่น กฎหมายเมือง กฎหมายพระ กฎหมายมหาลัย กฎหมายกิลด์ สมัยหลุยส์ที่ 14 คือยุคทองของการเริม่ รวมศูนย์และผูกขาดอำนาจสาธารณะ เช่นนี้ คำว่าอธิปัตย์เริ่มเกิดขึ้น มีความหมายว่า สูงสุด เด็ดขาด อำนาจ สาธารณะในการดูแลจัดการตนเองถูกยึดจากครอบครัว วรรณะ ศาสนา สถาบันและสังคมย่อย (คอลเลจ) ต่างๆ รวมทั้งท้องถิ่น มาอยู่กับรัฐ หลังจากยุคพระเจ้าหลุยส์ ต่อมามีการปฏิวัติ ค.ศ.1789 บรรลือโลก ซึ่งไม่ ได้เป็นแค่ปฏิวัติประชาธิป ไตยอันนำมาสู่สาธารณรัฐในที่สุด แต่ยัง เป็นการรับเอาการรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์มาต่อยอดด้วยประชาธิป ไตย รัฐธรรมนูญ และนักการเมือง ความจริงยังทำให้รวมศูนย์และมีอำนาจ อธิป ไตยได้มากขึ้นอีกด้วย เพราะเสริมด้วยความชอบธรรมของรัฐสภา การเลือกตั้ง การเชิดชูประชาชน ดูในแง่หนึ่งฝรั่งเศสเปลี่ยนเป็นประชาธิปไตย แต่อกี แง่หนึง่ ยังคงเป็นรัฐราชการรวมศูนย์-ผูกขาดอำนาจสาธารณะ มีการยกเลิกคอมมูนหรือเมืองอิสระแบบโบราณทั้งหลายแล้วเปลี่ยนเป็น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามกฎหมายและรัฐธรรมนูญของรัฐที่สวม ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 15

aw.indd 15

9/13/12 2:22:46 PM

เสื้อคลุมประชาธิป ไตย รัฐชนิดนี้ยกเลิกอำนาจบทบาทและเอกสิทธิต่างๆ ของชุมชน ประชาคม ประชาสังคมต่างๆ รวมทั้งศาสนจักรหมด ในประเทศอืน่ ๆ ในยุโรป การรวมศูนย์ผกู ขาดอธิปตั ย์อาจไม่หนักเท่านี ้ แต่ โ ดยสาระก็ ค ล้ า ยกั น ประเทศที่ ไ ม่ เ ป็ น รั ฐ เดี่ ย วเช่ น สหรั ฐ อเมริ ก า สวิสเซอร์แลนด์ เยอรมัน รัฐอาจไม่รวมศูนย์ผูกขาดเท่านี้. ในสหรัฐอเมริกา พวกแอนตี้เฟเดอราลิสต์ (Anti-Federalist) ทำให้การผูกขาดอำนาจ สาธารณะโดยรัฐบาลกลางทำได้ไม่มากเกินไป แต่เทียบกับอดีตแล้วก็มาก ขึ้นเยอะทีเดียว สยามก็รบั ต้นแบบเหล่านีท้ งั้ จากตะวันตกโดยตรง และจากอาณานิคม ของตะวันตกรอบบ้านที่นั่น ยิ่งมีเหตุผลที่ฝรั่งจะยึดอำนาจและบทบาทจาก สังคม ชุมชน ท้องถิ่น ของคนพื้นเมือง มากกว่าที่ทำในเมืองแม่ของตน ด้วยซ้ำ เพราะคนที่ถูกยึดเป็นคนละผิว คนละเผ่า คนละภาษา คนละ วัฒนธรรมเห็นๆ อยู่ บวกกับความจริงที่สยามแต่ดั้งแต่เดิมนั้น ภาคสังคม ต่างๆ ก็แยกไม่คอ่ ยออกจากภาครัฐอยูแ่ ล้ว ก็ยงิ่ ง่ายทีจ่ ะกลายให้เป็นรัฐนิยม เสียหมดในการแก้ปัญหาหรือนำพาประเทศไปสู่ความอารยะแบบสมัยใหม่ ในตอนแรก สมัยรัชกาลที่ 5 รัฐที่มีกรุงเทพฯ และภาคกลางเป็น ฐาน ที่เรามองว่าเป็นรัฐปฏิรูปทันสมัย ทันตะวันตกนั้น ยึดอำนาจจากหัว เมืองและประเทศราช จากขุนนาง เลิกไพร่ สร้างศาสนจักรให้เป็นหนึ่ง เดียวกันและขึ้นต่อสังฆราชองค์เดียวที่กรุงเทพฯ ยกเลิกภาษา ไม่ส่งเสริม ภาษา เอกลั ก ษณ์ แ ละวั ฒ นธรรมถิ่ น หรื อ ภาค ส่ ง ข้ าราชการไปพื้ น ที่ ทัว่ ประเทศ ยึดอำนาจการเก็บภาษีและการคลังจากเมือง นคร ประเทศราช ตำรวจถูกส่งจากกรุงเทพฯ เท่านั้น ครูจากกรุงเทพฯ รถไฟไปทั่วประเทศ การปกครองพื้นที่มีแต่เทศาภิบาล แต่ไม่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การศึกษาของท้องถิ่นต่างๆถูกยกเลิก ประวัติศาสตร์และตำนาน ท้องที่หรือท้องถิ่นถูกแทนที่ด้วยประวัติศาสตร์ชาติ มีเสนาบดี อธิบดี แต่ก็ 16 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 16

9/13/12 2:22:46 PM

มีสมุหเทศาและเจ้าเมือง ในตอนรัชกาลที่ 5-7 นัน้ ความจริงก็ยงั ให้บทบาท มณฑลและเมืองสูง สังคมและชุมชนก็ยังพอรักษาบทบาทได้บ้าง ความคิด ที่ ว่ ารั ฐ เป็ น ผู้ น ำ ผู้ รู้ ผู้ ทั น สมั ย กว่ า เริ่ ม ก่ อ รู ป ในขณะที่ ชุ ม ชนต่ า งๆ

ภาคสังคมในรูปต่างๆ ประชาสังคมต่างๆ ถูกทำให้เป็นชาวบ้าน เก่าแก่ เชย ล้าสมัย ไม่รับผิดชอบ ไม่มีหลักวิชา และไม่เป็นชาติ บางท่านเรียกรัฐสมัยรัชกาลที่ 5-7 ว่าสมบูรณาญาสิทธิราชย์กไ็ ม่ผดิ แต่ประเด็นของเราไม่ได้เพ่งไปว่าพระมหากษัตริยก์ ลายเป็นผูม้ อี ำนาจสมบูรณ์ หากจะเน้นว่าเป็นรัฐที่ไปยึดเอาอำนาจในการดูแลจัดการบริหารและพัฒนา ตนเองมาจากสังคมและท้องที่ทั้งหลายด้วย รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอำนาจสาธารณะเชิงเดี่ยวเช่นนี้สืบทอดต่อมา จากทีย่ อดเคยเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เปลีย่ นยอดมาเป็นประชาธิปไตย ในเวลาต่อมา การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 นำมาซึ่งประชาธิป ไตย และรัฐธรรมนูญ สลับกับการยึดอำนาจและเป็นกบฎหรือรัฐประหารและ การปกครองของคณะทหาร มีการถกเถียงโต้แย้งต่อสู้จับกุมคุมขังเลิก บรรดาศักดิ์ จำกัดอำนาจพระมหากษัตริย์ แต่ในด้านหนึง่ รัฐรวมศูนย์ผกู ขาด อธิปัตย์นี้ก็ยังอยู่ยั้งยืนยง และรวมศูนย์-ผูกขาดยิ่งขึ้นเรื่อยๆ ชอบธรรมขึ้น ด้วยรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้ง ในปี พ.ศ.2476 มีความริเริ่มใหม่คือตั้ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เทศบาลขึ้น แต่ ในที่สุดองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นก็ถูกผนวกเข้ากับส่วนภูมิภาคและส่วนกลางอย่างเรียบร้อย ใครที่ คิดจะให้เทศบาลมีบทบาทสร้างความผาสุกแก่อาณาประชาราษฎร์ก็ดูไม่ทัน สมั ย ต้ อ งส่ ว นภู มิ ภ าคสิ ต้ อ งส่ ว นกลางสิ จึ ง จะยอด ชุ ม ชน ท้ อ งถิ่ น ประชาชน คือคนรับบริการจากรัฐ ควบคุมจากรัฐ อุ้มชู ดูแล จัดการ พัฒนา โดยรัฐ อยู่เฉยๆ อย่าซุกซน อย่าส่งเสียง พวกเรารัฐ รัฐบาล ข้าราชการ นักการเมือง ของประเทศกำลังมาช่วย บางท่านเรียกรัฐไทย ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 17

aw.indd 17

9/13/12 2:22:46 PM

สมัย พ.ศ.2475-2516 ว่า อมาตยาธิป ไตย ก็ไม่ผิด แต่โครงร่างและ อวัยวะของรัฐเช่นนี้ ใกล้เคียงมากกับรัฐสมบูรณาญาสิทธิ์ทีเดียว ย้อนกลับมา การเชิดชูรัฐธรรมนูญ และสร้างชาตินิยมของคณะ ราษฎรนั้น ดำเนินไปโดยไม่ได้สงสัยแม้แต่น้อยในตัวแบบรวมศูนย์-ผูกขาด อธิปัตย์ ข้าราชการเป็นหลัก ท้องถิ่นและสังคมไม่มีบทบาทยกเว้นในฐานะ ที่เป็นเพียงส่วนย่อ ส่วนย่อยของชาติเช่น นี้ ต่อมาเผชิญกับสังคมนิยม คอมมิวนิสต์ พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย รัฐบาลยิ่งปลุกเร้าคนใน ชาติให้เป็น เอกภาพ เอกนิยมมากขึ้น การปองกันประเทศเป็นเรื่องของ ทหาร ส่วนกลาง การต่างประเทศก็เป็นภาระของส่วนกลางเท่านั้น คือ กระทรวงการต่างประเทศและทหารเท่านั้น ชาตินิยมดำเนินไปพร้อมๆ กับ รัฐนิยม ยุคก่อน 14 ตุลา 2516 นัน้ การพัฒนาประเทศ กลายเป็นการพัฒนา โดยส่วนกลาง สภาพัฒน์ ธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงพัฒนาการ แห่งชาติ มหาวิทยาลัยต่างๆ ภูมิภาครักษาความเรียบร้อยและสงบ ท้องถิ่น แทบสูญพันธุ์ ถูกวาทกรรมเรื่องชาติ รัฐ เทคโนแครทส่วนกลาง กระหน่ำ จนอ่อนปวกเปียก อนึ่ง ระยะหลังๆ 5 ปีมานี้ ยังโดนธรรมาภิบาลผสมโรง วิจารณ์ด้วย ต่อมาถูกกระแสวิจารณ์พวกสืบสายเลือด-สกุลผูกขาดท้องถิ่น กระแทกซ้ำ ส่วนข้อวิจารณ์ที่ว่า ท้องถิ่นและประชาชนยังไม่พร้อม นี่ก็เป็น วาทกรรมถาวรทีเดียว ช่วยปดบังศักยภาพของชุมชนและท้องถิ่นได้เป็น อย่างดี ที่สำคัญบางทีข้าราชการและพนักงานของท้องถิ่นเองก็คิดอย่างนั้น. นักคิดนักวิชาการที่มีกำเนิดจากต่างจังหวัด จากอำเภอ จากท้องถิ่น กระทั่ง จากอบต. ก็คิดอย่างนั้น. ส่วนกลางและชาติคือความหวัง คือทางรอด นี่คือ ความคิดของคนทุกระดับแม้กระทั่งคนมีการศึกษาสูง ท้องถิ่นยังไม่พร้อม ชุมชน ประชาชน ยังไม่พร้อมที่จะดูแลตนเอง จงรับบริการจากรัฐไปก่อน ให้รัฐรู้ดี ปรารถนาดี บริหารให้ท่านไปก่อน รับนโยบาย รับผลประโยชน์ 18 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 18

9/13/12 2:22:48 PM

รับการควบคุมไปก่อน การดูแลจัดการตนเองนั้น ต้องรอก่อน รอต่อไป เกือบจะรอตลอดกาล มีขอ้ สังเกตว่า คนไทยส่วนใหญ่คดิ แบบส่วนกลาง รูด้ ี รู้กว่าทั้งนั้น มันอาจจะเกี่ยวกับการเรียนหนังสือจากส่วนกลางเท่านั้น แม้จะ มาจากต่างจังหวัดต่างอำเภอก็บูชารัฐ บูชาส่วนกลางและภูมิภาค ชอบดูเบา และวิจารณ์ท้องถิ่นพร้อมๆ กับที่ชอบค่อนขอดและก่นด่านักการเมือง สลับ กับการมองว่าประชาชนยังไม่พร้อมตลอดกาล ยิ่งประชาชนจะปกครอง ดูแลท้องถิ่นหรือบ้านเมืองเองด้วยแล้วยิ่งเป็นไปไม่ได้ ที่จริง สิบปีมานี้บ้านเมืองเรามีการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น เคียงคู่ กับการสร้างประขาสังคม จิตอาสา ความเป็นพลเมือง นิติรัฐ นิติธรรม

นิติราษฎร ก่อนนี้มีแนวคิดวัฒนธรรมชุมชน เอ็นจีโอ แต่ทั้งหมดนี้หากยัง คิดในกรอบเก่า รัฐรวมศูนย์-ผูกขาด ก็จะได้ผลไม่มาก การปฏิรูปสังคมที่ เริ่มสมัยนายกอภิสิทธิ์ ก็ยังไม่ออกจากกรอบเก่า รัฐบาลของไทยรักไทย พลังประชาชน เพื่อไทย ก็เชื่อมั่นกับการพัฒนาและการนำประเทศจากส่วน กลางที่ชาญฉลาด แต่พวกเราที่นั่งอยู่ตรงนี้อยากดูแล บริหาร และพัฒนา บ้านเมืองของเราด้วยตนเองด้วย เราอยากออกจากรัฐรับเหมาทำแทน อย่างนี้บ้าง รัฐและรัฐบาลหรือส่วนกลางส่วนภูมิภาคอาจดีจริง เก่งจริง แต่ เราไม่หยุดแค่การปกครองที่ดี เราอยากได้การปกครองตนเองด้วย เรา อยากได้โอกาส ทรัพยากร อำนาจ และความชอบธรรมในการดูแลท้องถิ่น ตนเอง ชุมชนและประชาคมของตนเองมากขึ้น เพื่อไม่ ให้มองสุดขั้ว ขอชี้ว่ารัฐรวมศูนย์-ผูกขาด ทำแทนที่กล่าวมา มีความสำเร็จและผลงานมาพอควร ในรอบหนึ่งร้อยปีมานี้ ได้พัฒนา สร้าง ชาติ สร้างระบบกฏหมาย สร้างเศรษฐกิจ สร้างความมั่นคง สร้างประชาธิปไตย สร้างการศึกษา สร้างสวัสดิการมา แต่ขณะนี้ ใกล้ถึงทางตันแล้ว ลู ก ตุ้ ม แห่ ง การปฏิ รู ป ต้ อ งเหวี่ ย งออกจากรั ฐ นิ ย ม เอกนิ ย ม รวมศู น ย์

กรมมาธิป ไตย การผูกขาดอธิปัตย์โดยรัฐ ไปสู่ภาคสังคมที่มีบทบาท มี ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 19

aw.indd 19

9/13/12 2:22:49 PM

ความชอบธรรม มีศักดิ์ศรี มีชุมชน ประชาสังคม และท้องถิ่นที่จัดการ ตนเอง ดูแลและพัฒนาตนเอง มีจินตนาการ มีความสร้างสรรค์ มีความ ใฝ่ฝันของตนเอง ไม่ ใช่เป็นเพียงผู้รับบริการ รับการกำกับดูแล ควบคุม สอน สั่ง โดยรัฐเท่านั้น ต้องเกิดขึ้น การกระจายอำนาจคือ การคิดในกรอบเก่า การพัฒนาประเทศโดย รัฐบาลคือกรอบเก่าเช่นกัน จะใส่เงิน และธรรมาภิบาลเข้าไปอีกเท่าไรก็จะ ไม่ดีขึ้นมาก อาจถึงเวลาที่ต้องยกเครื่องรัฐไทย ด้วยหลักคิดใหม่ หลักคิดหรือกระบวนทัศน์ใหม่คือ คืนอำนาจ คืนให้ท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคม. คืนให้พื้น ที่ แต่เน้น ท้องถิ่นไม่ ใช่ภูมิภาค มอบภาระและ อำนาจหรือทรัพยากรให้ท้องถิ่นและสังคม หดอำนาจ ลดบทบาท ลด ทรัพยากรของส่วนกลางและภูมิภาค ไม่ ใช่แค่ ให้น้ำหนักพื้นที่มากขึ้น ในความหมาย ผู้ว่าฯซีอีโอ หรือ งบลงที่จังหวัดมากขึ้นเท่านั้น แต่คืนอำนาจให้ชุมชน ประชาสังคม และ ท้องถิ่นให้มากขึ้นให้พวกเขาดูแลตนเองมากขึ้น พัฒนาบ้านเมืองตนเอง ตามความใฝ่ฝัน ตามความสร้างสรรค์ของตนเองได้มากขึ้น เราเห็นโอกาสที่กระบวนทัศน์ใหม่จะได้เกิดไหม? เห็นครับ ฝรั่งเศสต้นแบบของเราก็เปลี่ยนไปแล้ว มีกระทั่งภาคที่ เป็ น ท้ อ งถิ่ น ญี่ ปุ่ น เป็ น รั ฐ เดี่ ย วเวลานี้ ก็ มี จั ง หวั ด เป็ น อบจ.เท่ า นั้ น ไม่ มี ภูมิภาค อังกฤษเป็นรัฐเดี่ยว ก็ไม่มีภูมิภาค มิหนำซ้ำยังมีรัฐสภาสหราช อาณาจักร พร้อมๆ กับที่มีรัฐสภาของเวลส์ รัฐสภาของสก็อตแลนด์ และ รัฐสภาไอร์แลนด์เหนือไปด้วย ในประเทศ เราได้เห็นตัวอย่างเรื่องดี คนดีมากมายในท้องถิ่น ใน ประชาสังคม พวกเขามีพลัง มีความสร้างสรรค์ มีความรักบ้านเมือง รั ฐ ธรรมนู ญ ใหม่ หากมี โ อกาสต้ อ งเขี ย นเพื่ อ เปิ ด ทางให้ เ กิ ด รั ฐ พหุนิยม รัฐที่สนธิกำลังกับสังคม มองสังคมคล้ายที่มองภาคเอกชนและ 20 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 20

9/13/12 2:22:50 PM

ธุรกิจ ปลดเบรก ปลดพันธนาการ ให้ท้องถิ่น ชุม ชน ประชาสังคมรวมทั้ง ขบวนการพลเมืองต่อไป สร้างพลังใหม่ เลือดใหม่ ที่จะเปลี่ยนแปลง

ขับดันสังคมและบ้านเมืองไปในทิศทางใหม่ เราต้องการรัฐทีป่ ลดเบรก สนับสนุน กระตุน้ ประสาน นำ แต่ไม่ใช่ ทำแทน ทำให้ แม้จะทำดี ทำเก่ง แต่ถ้าไม่ปล่อย ไม่เปิด ให้เราทำเองบ้าง แค่การหย่อนบัตร แค่มีสิทธิมีเสียงเท่านั้นไม่พอ แค่เพียงรัฐบาลจากการ เลือกตั้งไม่พอ แค่นโยบายและงบมาลงท้องที่เรา ไม่พอ เราอยากได้การ ปกครองดูแลและพัฒนาตนเองด้วย เราต้องการรัฐแบบใหม่ที่เปิดทางหรือหนุนท้องถิ่นและประชาสังคม ให้เป็นกำลังหลักในการแก้ปัญหาและพัฒนาประเทศให้มากขึ้น เราต้องการรัฐแบบใหม่ที่มีหลายระดับ หลายมาตรฐานได้ กระทั่ง ธรรมาภิบาลก็ควรมีได้มากกว่าหนึ่งแบบหนึ่งระดับ เราต้องการรัฐแบบใหม่ ที่ชอบและสนับสนุน ความแตกต่างหลากหลายมากขึ้น รัฐที่ยอมรับสังคม หลายระดับ พหุลักษณ์ พหุวัฒนธรรม พหุศึกษา แก้รัฐธรรมนูญ แก้ กฎหมายเพื่อเอื้อให้เกิด ปลดปล่อยพลังของท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคม ดั ง ที่ เ คยปลดปล่ อ ยธุ ร กิ จ ภาคเอกชนมาแล้ ว ; ท้ อ งถิ่ น -ชุ ม ชน-จั ง หวั ด

ทีป่ กครองดูแลตนเอง ท้องถิน่ รูปแบบพิเศษทีม่ อี ำนาจ มีบทบาท ทรัพยากร ที่อำนาจกรมลดลง ให้ทำอย่างเร่งรีบ

นัน่ คือ ทางออกของประเทศชาติ และทางออกระบอบประชาธิปไตย

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 21

aw.indd 21

9/13/12 2:22:51 PM

หัวใจของประชาธิปไตย คือทำอยางไรที่ใหการปกครอง เปนของประชาชน และใหเปนการปกครอง โดยประชาชนมากที่สุด เทาที่จะทำได

aw.indd 22

9/13/12 2:22:52 PM

2.

ประชาธิปไตย 3 ระดับ: ปฏิรูปชุมชน2

สวัสดีครับท่านผู้มีเกียรติ ทราบว่าส่วนใหญ่เป็นผู้นำชุมชนท้องถิ่น และมีท่านนายกขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะ อบต. ท่านผู้นำ ชุมชน ท่านที่มีความปรารถนาดีต่อท้องถิ่น วันนี้ผมไม่ได้เตรียมอะไรมาก เพราะเป็นการจัดงานที่มีพลวัตรสูง พลวัตรแปลว่าการเปลี่ยนแปลง และ ทราบรายละเอียดมากขึ้นๆ เมื่อเดินขึ้นมาบนเวที เมื่อสักครู่มีโอกาสร่วม ชมการแสดงซึ่งผมเห็นว่าดีมาก และได้เห็นคนซึ่งปกติไม่ได้เป็นดารา ปกติ นั่งข้างล่าง เห็นการแสดงบนเวทีแล้วก็ปลาบปลื้ม คล้ายกับว่าบ้านเมืองเรา ในอนาคตน่าจะมีการเปลี่ยนแปลง และอยากจะบอกความรู้สึกอย่างหนึ่ง คือ ได้เห็นการร้องเพลงชาติที่มีพลังมากที่สุด มากกว่าตอนนักกีฬาทีมชาติ ได้รับเหรียญทองโอลิมปิกเสียอีก

ถอดความจากปาฐกถาของ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ในเวทีประชุม “ฟื้นพลังชุมชน ท้องถิ่นสู่การอภิวัตน์ประเทศไทย ครั้งที่ 1 พ.ศ.2554” เมื่อวันที่ 1 มีนาคม พ.ศ.2554

ณ ศูนย์การประชุมไบเทค บางนา จัดโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริม

สุขภาพ (สสส.)

2

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 23

aw.indd 23

9/13/12 2:22:52 PM

ผมได้รับเชิญมาพูดเรื่อง แปรถิ่น เปลี่ยนฐาน ท่านทั้งหลายคงได้รับ หนังสือแล้ว แต่จริงๆ ผมจะมาพูดเรื่องประชาธิปไตยชุมชน ซึ่งเป็นหนังสือ เล่มเล็กที่พิมพ์โดย พอช. และผมได้ทราบเพิ่มว่าผู้มาประชุมมีทั้งชุมชน ท้องถิ่น แต่ชื่องานคือฟื้น พลังชุมชนท้องถิ่น เพราะฉะนั้นผมขอเปลี่ยน หัวข้อบรรยายเป็นประชาธิป ไตย 3 ระดับ : ปฏิรูปชุมชน อั น ที่ จ ริ ง ผมเคยพู ด เรื่ อ งประชาธิ ป ไตย 2 ระดั บ มาแล้ ว คื อ ประชาธิป ไตยระดับชาติ และระดับท้องถิ่น แต่หลังจากการค้นคว้าและ รับฟังก็ได้เห็นความเปลีย่ นแปลงกระบวนการ เห็นความเคลือ่ นไหวของชุมชน ก็ได้เรียนรู้ ไปด้วย และคิดเพิ่มเติมขึ้นมาว่าประชาธิป ไตยในประเทศไทย ควรมองว่ามี 3 ระดับ คือ ประชาธิปไตยระดับชาติ ประชาธิปไตยระดับ ท้องถิน่ และประชาธิป ไตยระดับชุมชน ตรงนี้เป็นส่วนที่สำคัญ ที่เราต้อง เห็ น อยู่ เ สมอว่ า บ้ า นเมื อ งมี 3 ระดั บ ที่ ยุ บ รวมกันไม่ ได้ และขาดอันใด อันหนึ่งก็ไม่ได้ ให้เป็นฐานคิดที่สำคัญว่า มีชาติต้องมีท้องถิ่นด้วย ถ้าพูด ตามภาษาธรรมดาของพวกเราก็หมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่า จะเป็น กทม. เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล หรือเมืองพิเศษ

แต่ที่ขาดไม่ ได้อย่างยิ่งยวดคือ ชุมชน ในที่นี้มีทั้งที่เป็นเขตพื้น ที่ เช่น ชุมชนหนองสาหร่าย ชุมชนสบตุย หรือชุมชนสุวรรณภูมิ แต่ก็มีชุมชน ที่เป็นภารกิจร่วม เช่น สมาคมศิษย์เก่าโรงเรียนต่างๆ สมาคมชาวจังหวัด ต่างๆ มูลนิธิต่างๆ นั้นก็เป็นชุมชน ทั้ง 3 อย่างนี้สำคัญทั้งสิ้น ดังนั้น ทุก ครั้งที่เราร้องเพลงชาติ ให้ระลึกเสมอว่า มีท้องถิ่น มีชุมชนอยู่ด้วยเสมอ ถ้ามองในแง่ที่เป็นสามเหลี่ยม ตามที่ ศ.นพ.ประเวศ วะสี มองนั้น จะพบว่า ชุมชนเป็นฐานของสามเหลี่ยม ท้องถิ่นก็จะอยู่กึ่งกลาง และชาติ ก็จะอยู่บนสุด แต่สิ่งที่เป็นอุปสรรคกับการพัฒนาประชาธิป ไตย คือคน ส่ ว นมากมักจะเข้าใจว่าทั้ง 3 ระดับใช้ประชาธิป ไตยแบบเดียวกัน คือ 24 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 24

9/13/12 2:22:54 PM

ประชาธิป ไตยแบบที่เลือกผู้นำหรือผู้แทนมาทำหน้าที่แทน เราถูกสอนมา แบบนั้น

วันนี้ผมอยากจะเพิ่มเติมจากที่เราเคยถูกสอนแค่คำว่า “ประชาธิป ไตย” เราต้องแยกเสมอว่า ประชาธิปไตยที่ไหน ระดับใด และแต่ละ ระดับไม่ควรจะเหมือนกัน ฉะนั้น เราต้องไม่ ไปเลียนแบบประชาธิป ไตย ระดับอื่น เช่น • ถ้าท่านเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ท่านต้องพยายามไม่ เลียนแบบประชาธิป ไตยระดับชาติ ท่านต้องทำประชาธิป ไตย แบบท้องถิ่น • ท่านที่ทำชุมชนท้องถิ่น ท่านต้องตระหนักในเรื่องนี้ ไม่ ไปเลียน แบบประชาธิป ไตยระดับชาติ • ท่านที่ทำงานชุมชน ท่านก็ต้องทำประชาธิปไตยแบบชุมชน

สิ่งที่ผมเห็นวันนี้ ทำให้ผมปลาบปลื้ม เพราะว่าผมได้เห็นพวกเรามี ส่วนร่วมในการแก้ปัญหาสังคม ได้ร่วมกัน พัฒนาบ้านเมือง พัฒนาการ เมือง ที่ผมปลาบปลื้มเพราะสิ่งที่สำคัญที่สุดของระบอบประชาธิปไตยคือ ประชาชน ไม่ ใช่นักวิชาการ ไม่ ใช่ผู้นำ ไม่ ใช่ผู้ ใหญ่ สิ่งเหล่านั้นแม้จะ สำคัญ แต่สิ่งที่สำคัญที่สุด คือ ประชาชน นิยามของประชาธิป ไตย คือ การปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน ตรงนี้เป็นประเด็นสำคัญ เพราะประเทศไทยเรานั้นมักจะไปเน้น ด้านเพือ่ ประชาชน ถ้าถามว่านิยามของการปกครองประชาธิปไตย 3 ระดับนี้ อะไรสำคัญที่สุด คนไทยมักจะตอบว่า การปกครองเพื่อประชาชนสำคัญ ที่สุด ซึ่งเป็นสิ่งที่ผิด แต่ไม่ได้หมายความว่าเราจะไม่ทำเพื่อประชาชน ที่ บอกว่าผิด เพราะว่า การปกครองแทบทุกระบอบที่เคยมีมา และที่กำลังมี ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 25

aw.indd 25

9/13/12 2:22:54 PM

อยู่ ในขณะนี้ ล้วนแต่อ้างตนเองว่าทำเพื่อประชาชนทั้งสิ้น ระบอบต่างๆ สัญญาว่าจะทำเพื่อประชาชน และบางคนทำเพื่อประชาชนจริงๆ แต่นั่น ไม่ ใช่ประชาธิป ไตย เพราะประชาธิป ไตยจะมีลักษณะพิเศษเพิ่มขึ้นคือ เป็นการปกครองของประชาชนด้วย และเป็นการปกครองโดยประชาชนเอง ด้วย แต่ถ้าเป็นการปกครองที่เน้นทำเพื่อประชาชนอย่างเดียว จะไม่ ได้ ทำให้ประชาชนรู้สึกรัก รู้สึกเป็นเจ้าของที่จะร่วมดูแล ขณะเดียวกัน บาง ระบอบเป็นการปกครองเพื่อประชาชน แต่ ไม่ ให้ประชาชนทำอะไรเลย อย่างนี้ไม่ได้เรียกว่า ประชาธิปไตย

อยากจะเสนอว่า หัวใจของประชาธิป ไตยคือ ทำอย่างไรที่ให้การ ปกครองเป็นของประชาชน และให้เป็นการปกครองโดยประชาชนมาก ที่สุดเท่าที่จะทำได้ ในความเห็นของผม อยากเรียนเสนอว่า ประชาธิป ไตยไม่ ใช่การ เลือกนาย แต่ทุกวันนี้ประชาธิปไตยที่เราทำกันในระดับชาติค่อนข้างเป็นไป ในทางการเลือกนาย ทุกวันนี้เราเลือกผู้แทน ให้ผู้แทนมาเป็นนายเรา ใน ที่สุดไปเป็นรัฐมนตรี ตั้งคณะรัฐมนตรี ไปเป็นนายกรัฐมนตรี เราก็ยังรู้สึก ว่ า เขาเหล่ า นั้ น เป็ น นายของเรา ประชาธิ ป ไตยแบบที่ เ ราทำคื อ เลื อ ก ผู้ปกครอง เลือกผู้แทน โดยวัฒนธรรมของเราก็ไม่แปลก เพราะถือว่าคน เหล่านั้นเป็นผู้หลักผู้ ใหญ่ นับว่าถูกในระดับหนึ่ง แต่ก็ยังไม่ ใช่หัวใจของ ประชาธิปไตย เพราะหัวใจของประชาธิปไตยขาดไม่ได้คือ ทำอย่างไรจะให้คนได้ รู้สึกเป็นเจ้าของบ้านเมือง ให้คนรู้สึกว่าได้ทำอะไรให้บ้านเมืองโดยตรงมาก ที่สุดเท่าที่จะทำได้ และที่สำคัญที่สุด คือต้องเป็นการปกครองตนเองให้ มากที่สุดของสามัญชน ของคนธรรมดา แน่นอนเราไม่ ได้รังเกียจชนชั้น กลาง ชนชัน้ สูง เราไม่ได้รงั เกียจนักวิชาการ แต่ปญ ั หาของประชาธิปไตยไทย 26 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 26

9/13/12 2:22:56 PM

ในเวลานี้ คื อ ต้ อ งปลุ ก เร้ า กลุ่ ม คนธรรมดาขึ้ น มามี ส่ ว นร่ ว ม ผมคิ ด ว่ า ประชาธิป ไตยไทยวัน นี้น่าจะมาถึงเวลาที่ประชาชนจะเข้ามาร่วมในการ ปฏิรูปประชาธิปไตยด้วยตนเองได้

ที่กล่าวอย่างนี้เพราะคิดว่า เหมาะสมกับสถานการณ์ ในปัจจุบัน

ซึ่ง 5-6 ปีที่ผ่านมานี้ นับตั้งแต่ พ.ศ.2549 เริ่มเห็นประชาชนในบ้านเมือง เรา ลุกขึ้นมาเคลื่อนไหวเรียกร้อง ทำกิจกรรม ต่อสู้ แน่นอนย่อมมีการนำ อยู่ ด้ ว ย แต่ ใ นความเป็ น ประชาชนไม่ ว่ า จะมี สี เ หลื อ ง สี แ ดง สี น้ ำ เงิ น

สีต่างๆ หรือผู้ที่ไม่เอาสีก็ตาม มีประเด็น มีการเรียกร้อง มีการกดดัน มี การต่อสู้ มีผิด มีถูก มีควร มีไม่ควร มีสันติ มีอดกลั้น และก็มีความไม่ สงบ มีความรุนแรง แต่พอถึงทีส่ ดุ แล้วผมคิดว่าถ้ามองในแง่ดคี อื ประชาชน เริม่ เข้ามา เริม่ เป็นยุคของประชาชน เป็นยุคของประชาธิปไตยแล้ว ประชาธิป ไตยไทยมาถึงขั้น ที่ ไม่ ได้มีแต่เพียงนักศึกษา ปัญญาชน ชนชั้นกลาง

ชั้นชนสูงเท่านั้นที่สำคัญ แต่ชนชั้นกลาง คนจน คนชายขอบ คนกึ่งจน ชนชั้นกลางที่เพิ่งก้าวพ้นจากความยากจน ทั้งในชนบทและในเมือง ซึ่งเป็น คนส่วนใหญ่ของประเทศได้ขึ้นมาสู่เวทีการพัฒนาประชาธิปไตย ได้เข้ามา มีส่วนในการบอกว่านิยามของประชาธิปไตยคืออะไร ได้เข้ามาร่วมกำหนด ว่าอะไรคือน้ำหนักหลัก น้ำหนักรอง และที่สำคัญคือได้มาบอกกับคนใน

ทุกส่วนของสังคมให้ ได้ทราบว่า เวลานี้ประชาธิป ไตยกำลังมาสู่กระแส ประชาชนแล้ว ซึ่งไม่ ใช่เรื่องแปลกประหลาดอะไร เพราะกระแสประชาชน นั้นเป็นกระแสที่ต้านทานยาก ทำให้ผมนึกถึงเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ในวันที่ 1 ตุลาคม 2516 ตอนนั้นเราคุยกันว่าประชาชนจะก้าวเข้า มามีส่วนร่วมทางการเมืองได้ไหม เราคิดว่าไม่น่าจะเป็นไปได้ การเมืองก็ คงอยู่ ในมือของผู้มีอำนาจไม่กี่คน แต่แล้วสองสัปดาห์ต่อมา ได้เห็นคลื่น ประชาชนมากมาย นำโดยคนหนุ่มคนสาว นำโดยนิสิตนักศึกษา เราได้เห็น ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 27

aw.indd 27

9/13/12 2:22:56 PM

การลุกฮือของประชาชนในยุโรป ละตินอเมริกา และก็เริ่มเห็นในอาหรับ ดังนั้น ผมคิดว่าถ้าเราสนใจประชาธิปไตย โดยไม่สนใจประชาชน และไม่ ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ไม่ ให้คุณค่ากับประชาชน จะเป็นเรื่องยากที่ จะปกครองได้

กลับมาที่ประชาธิป ไตยอีกครั้ง อยากจะให้ทุกคนเกิดความภาค ภูมิใจว่า ประชาธิปไตยไม่ ใช่ของตะวันตกล้วนๆ บางคนคิดและพูดอยู่เสมอ ว่าประชาธิป ไตยเป็นของฝรั่ง สังคมไทยไม่มีประชาธิป ไตย สังคมตะวัน ออกไม่มีประชาธิปไตย และมองว่าประชาธิปไตยกำเนิดที่ประเทศกรีซ แต่ หลังจากที่ผมได้ ไปค้นคว้ามากขึ้น ได้พบว่าประชาธิปไตยเริ่มที่ตะวันออก บริเวณที่ปัจจุบันคือประเทศอิรัก อิหร่านและตะวันออกกลาง มีสภาโบราณ มีการปรึกษาหารือ มีคล้ายๆ สภาชุมชนของเรา จากนั้นจึงค่อยๆ ถ่ายทอด ไปยังประเทศกรีซซึ่งอยู่ทางตะวันตก ฉะนั้น ประชาธิปไตยแบบกรีซก็รับ จากตะวันออก ไม่ได้เป็นเรื่องของฝรั่งอย่างเดียว

และเพื่อให้เป็น ที่ภูมิใจมากขึ้น ในศาสนาพุทธ ในครั้งพุทธกาล ประเทศอินเดีย ชมพูทวีป แคว้น ที่อยู่ทางตอนเหนือของประเทศ โดย เฉพาะกรุงกบิลพัสดุ์ ก็มีการปกครองแบบที่เรียกได้ว่าเป็นประชาธิปไตย มี การประชุมของสภา เพื่อปรึกษาหารือกันในการปกครอง และหานโยบาย เพื่อบ้านเมือง โดยใช้วิธีร่วมแรง ร่วมใจกัน ไม่มีลักษณะที่ผู้นำคนเดียว ตัดสินใจทำอะไรด้วยตนเอง อย่างที่เราเห็นในสมัยนี้ ฉะนั้น จึงไม่แปลกใจ ว่ า ทำไมพระพุ ท ธองค์ ต รั ส อะไรที่ ทั น สมั ย มากเสมอ เช่ น ต้ อ งประชุ ม สม่ำเสมอ มติอะไรที่ตกลงกันแล้วไม่ยกเลิกต้องถือตามนั้น ที่เป็นเช่นนั้น เพราะดินแดนที่พระศาสดาดำรงพระชนม์ชีพอยู่ มีพื้นฐานประชาธิป ไตย มาแต่โบราณกาล 28 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 28

9/13/12 2:22:57 PM

ส่วนในศาสนาอิสลาม เป็นต้นกำเนิดเรื่องความคิดประชาสังคม

สิ่งที่ศาสนาอิสลามใช้ ในการบริหารจัดการมัสยิด บริหารจัดการศาสนสถาน ล้วนเป็นหลักที่ว่า รัฐอยู่ส่วนรัฐ สังคมอยู่ส่วนสังคม รัฐต้องปล่อยให้สังคม เป็นผู้บริหารมัสยิด พัฒนาศาสนาของตน มหาวิทยาลัยของตน โดยที่รัฐไม่ เข้าไปแทรกแซง จะเห็นว่าภาคประชาสังคมสามารถบริหารจัดการ และ ระดมทุนด้วยตนเองได้ ลงทุนด้วยตนเองได้ ดังจะเห็นได้จากประเทศสเปน ที่ศาสนาอิสลามได้เผยแพร่เข้าไปเป็นที่แรกๆ ได้สร้างให้เกิดประชาสังคม ขึ้นมาก่อนบริเวณใดๆ ในยุโรป ดังนั้น เราจะสร้างประชาธิป ไตยจากพื้นฐานตะวันตก หรือตะวัน ออกก็ได้ ประชาธิป ไตยไม่ ได้เป็นแค่ของตะวันตกเท่านั้น ตะวันออกก็มี บทบาทมาก ประชาธิปไตยเป็นของทุกเชื้อชาติ ทุกศาสนา ที่ใดที่มีคนส่วน ใหญ่นับถือศาสนาใดก็สามารถสร้างประชาธิปไตยได้ สร้างความชอบธรรม ผ่านศาสนาของตนเองได้ ถ้าจะย้อนไปสักนิดในยุคกรีกโบราณที่มีศาสนา แบบบุพกาล ยังไม่มีศาสนาคริสต์ด้วยซ้ำประชาธิปไตยสมัยนั้นก็เกิดก่อนมี ศาสนาคริสต์ ประชาธิป ไตยจึงไม่ ใช่เป็นเรื่องของศาสนาคริสต์หรือโลก ตะวันตกเพียงอย่างเดียว ดังนั้น เราจึงมีความภูมิใจ มีความชอบธรรม และสามารถที่จะสร้างสรรค์ประชาธิป ไตยตามแบบที่คนตะวันออก หรือ แบบคนไทยต้องการได้อีกมาก ไม่จำเป็นต้องตกอยู่ในกับดักความคิดตะวัน ตกอย่างเดียว

ท่ า นผู้ มี เ กี ย รติ ค รั บ จิ น ตนาการใหม่ ข องประชาธิ ป ไตย หรื อ กระบวนความคิด กระบวนทัศน์เกี่ยวกับประชาธิป ไตย อยากจะนำเสนอ ให้ทุกคน ที่อยากจะสร้างชุมชนท้องถิ่นขึ้นมาอย่างไรนั้น อยากให้มองว่า ประชาธิปไตยมี 3 ระดับ แต่ละระดับไม่เหมือนกัน มีทั้ง ประชาธิปไตย ระดับชาติ ประชาธิป ไตยระดับท้องถิ่น และประชาธิป ไตยระดับชุมชน ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 29

aw.indd 29

9/13/12 2:22:57 PM

ต้องย้ำตรงนี้ เพราะคนไทยไม่ค่อยสนใจเรื่องความคิด คนไทยสนใจแต่ เรื่องทำ คนไทยทำเก่ง แต่คิดไม่ค่อยเก่ง และการคิดไม่ค่อยเก่ง การไม่ฟัง ไม่อา่ น ไม่ทมุ่ เทเวลาไปคิดจะเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบตั มิ าก ผมไม่แยกสอง อย่างออกจากกัน การคิดกับการปฏิบัติต้องไปด้วยกัน ถ้าเราอยากปฏิบัติ ให้ดียิ่งต้องคิดให้ดี ต้องพยายามหาความคิด หาทฤษฎี หากระบวนทัศน์ ให้ดี ต้องสนใจว่า 3 อย่างไม่เหมือนกัน แต่คนไทยเป็นคนที่แปลกคือทำได้ ก่อนคิด ทำอะไรเยอะแยะแต่ยังไม่รู้ว่าทำไปทำไม

ฉะนั้น จึงขอเชิญชวนให้ทุกคนคิดสักนิดว่า เราจะทำชุมชนท้องถิ่น ไปด้วยความคิดอะไร กระบวนความคิดแบบไหน ด้วยทฤษฎีแบบไหน ผม เสนอว่าท้องถิ่นที่เราทำ ประชาคมที่เราทำ เราควรจะทำแบบประชาธิปไตย ท้องถิ่น ซึ่งสำคัญที่สุดในความเห็นผม เป็นพื้นฐานที่สุดของประชาธิปไตย ทั้งหมด เป็นโรงเรียนฝึกพลเมืองที่ดียิ่ง และ ประเทศไทยต้องการพลเมือง มาก แม้จะมีประชาชน มีคนยากจนจำนวนมาก แต่ประชาชนขาดพลเมือง มากที่สุด และคนยากจนก็เป็นพลเมืองได้ คนทุกคนก็เป็นพลเมืองได้

คำว่า “ประชาชน” นั้นก็ต่างจาก “พลเมือง” ประชาชนนั้นหมายถึง ใครก็ ไ ด้ ที่ ไ ม่ ใ ช่ ช นชั้ น นำ ส่ ว นคำว่ า พลเมื อ ง หมายถึ ง ประชาชนที่ กระตือรือร้นอยากจะเข้ามาช่วยบ้านเมือง ไม่อยู่นิ่งเฉย ไม่เป็นเพียงผู้รับ นโยบาย ไม่เป็นเพียงผู้รับบริการ และไม่เป็นเพียงผู้หย่อนบัตร พลเมืองจะ ต้องเป็นคนที่ชอบ และสนใจเรื่องของบ้านเมือง อยากจะทำให้บ้านเมืองดี และก็ไม่ฝากบ้านเมืองไว้กับผู้นำเท่านั้น เมื่อมีปัญหาจะไม่ถามว่า ผู้นำจะ ทำอย่างไร คิดอย่างไร รวมทั้งผู้นำระดับชาติด้วย เราต้องคิดแบบพลเมือง คิดแบบผู้ ใหญ่ ต้องเลิกความคิดว่าเป็นแค่ผู้น้อย ผู้ไม่รู้ ผู้ไม่เคยทำ เป็น ผู้อ่อนหัด เราจะต้องมีความคิดใหม่บอกตัวเองว่าแม้ ในทางเศรษฐกิจเรา 30 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 30

9/13/12 2:22:58 PM

อาจจะยากจน ในทางการศึกษาเรายังอยู่ ในระดับพื้นฐาน แต่ ในทางหัวใจ ของประชาธิป ไตยต้องไปให้ถึงที่สุด คือต้องเป็น พลเมืองที่ ไม่สนใจแค่ หย่อนบัตร แค่ ใครจะมาเป็นประธานกรรมการ ใครเป็นกรรมการ ใครจะ เป็นนายก อบต. ใครจะเป็นรัฐมนตรีบริหารบ้านเมือง แต่ต้องสนใจ และ เข้าใจปัญหาบ้านเมือง รวมถึงพยายามที่จะอาสามาทำงานให้บ้านเมือง

แล้วเรื่องนี้ทำได้มากที่สุดระดับไหน ผมเห็นว่าเราสามารถทำได้มาก ที่สุดในระดับชุมชน ทำได้รองลงไปในระดับท้องถิ่น และทำได้น้อยมากใน ระดับชาติ เพราะชุมชนที่สำคัญที่สุดคือ ชุมชนที่อยู่ ในท้องถิ่นทั้งหลาย ฉะนั้น แนวทางในการปฏิรูปประชาธิปไตยของเรา เราต้องกลับสามเหลี่ยม เสีย เอาความสำคัญไปอยู่ที่ฐาน ให้ชุมชนสำคัญที่สุด ท้องถิ่น มีความ สำคัญรองลงมา ส่วนในระดับชาตินั้นก็ไม่ต้องให้ความสำคัญมากนัก และ อย่าไปฝากความหวังไว้มาก แต่ก็อย่าไปท้อแท้ผิดหวังกับส่วนนั้น แต่เราก็ ต้ อ งใช้ ป ระโยชน์ จ ากส่ ว นนั้ น ต้ อ งกดดั น ส่ ว นนั้ น แต่ ไ ม่ ไ ด้ ยุ ใ ห้ ไ ปเป็ น ปรปักษ์กัน ผมคิดว่าชาติ ท้องถิ่น และชุมชนต้องไปด้วยกัน แต่ขณะ เดียวกัน ต้องมีความเป็นตัวของตัวเองมากที่สุด ต้องไม่คล้อยตามหรือ

เลียนแบบ ต้องตระหนักอยูเ่ สมอว่าเรากำลังทำประชาธิปไตยอยู่ในระดับไหน

คนที่ทำประชาธิป ไตยระดับชาติ จะเห็นว่าเป็นแบบที่ประชาชน

ส่วนใหญ่ไม่คอ่ ยมีสว่ นร่วม เพราะอยูส่ งู และใหญ่มาก เป็นเรือ่ งทีเ่ กีย่ วข้อง กับคน 60 กว่าล้านคน เราจึงต้องใช้ระบบเลือกผู้แทนเข้าไป แต่ที่ระดับ ชุมชนท้องถิ่น มีคนไม่กี่ร้อยคน สำคัญที่สุด สามารถทำประชาธิปไตยใน อีกรูปแบบหนึ่งได้ ทีนี้คำถามต่อมาคือ เราจะทำประชาธิปไตยแบบไหนที่ ระดับชาติ และทำประชาธิปไตยแบบไหนที่ระดับท้องถิ่น และแบบไหนที่ ระดับชุมชน ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 31

aw.indd 31

9/13/12 2:22:59 PM

เราควรจะมองว่า ประชาธิป ไตยมี 3 แบบ คือ

หนึ่ง ประชาธิป ไตยทางอ้อม ที่เรารู้สึกเสมือนว่าเป็นประชาธิปไตย เพียงอย่างเดียวที่ได้มาจากการไปเลือกตั้งผู้แทนมาใช้อำนาจแทนเรา และ มาทำให้เกิดประโยชน์กับเรา ประชาธิปไตยไม่ได้มีแค่นี้ แต่ในประเทศไทย ส่ ว นใหญ่ ส อนกั น มาแต่ แ บบนี้ แล้ ว ที่ แ ย่ คื อเลียนแบบแต่แบบนี้ทั้งหมด พอมาทำในส่วนท้องถิ่น ก็คิดว่าต้องทำแบบเดียวกับระดับชาติในรูปแบบที่ ย่อกว่า อันที่จริงไม่ ใช่ แล้วถ้าเราทำแบบนี้ ในท้องถิ่น มีการจัดตั้ง มีการ เคลื่อนไหว แบบนั้นก็ไม่ต่างจากประชาธิปไตยระดับชาติเลย ผมจึงต้องขอชวนทุกคนมาคิดต่อว่า นอกจากประชาธิป ไตยแบบ ทางอ้อมแล้ว มีแบบอื่นหรือไม่ ที่จริงแล้วประชาธิปไตยยังมีในรูปแบบอื่น อีกคือ สอง ประชาธิป ไตยทางตรง คือ ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ไม่ใช่ แค่เลือกตั้ง ต้องมีส่วนเข้ามารับรู้ปัญหา แก้ปัญหา เข้ามาพัฒนา มีวิธีการ ระดมทรัพยากรของตนเอง ระดมสติปัญญาของตนเอง หรือขอให้คนอื่น มาช่วย แต่จะไม่อยู่เฉยๆ แล้วแค่ไปเลือกตั้งเท่านั้น เมื่อไม่พอใจก็ไปลุกฮือ ขับไล่เท่านั้น ไม่ ใช่ เราจะต้องคิดถึงเรื่องการทำประชาธิปไตยทางตรง เข้า มามีส่วน เข้ามาอาสาโดยตรง เช่น ถ้าโรงเรียนที่ท่านอยู่ไม่ดี ก็จะไม่เพียง แต่ร้องเรียน หรือส่งหนังสือไปประท้วง ส่งเรื่องไปให้หนังสือพิมพ์ด่า แต่ ต้องร่วมกันเองว่าทำอย่างไรจะให้โรงเรียนของเราดีขึ้น คือไม่ ใช่คิดแค่ว่า เราเป็นผู้ส่งลูกไปเข้าโรงเรียน แต่ต้องคิดว่าทางใดที่จะทำให้โรงเรียนดีขึ้น เราจะต้องอาสาเข้าไปช่วย ส่วนประชาธิป ไตยแบบที่สาม คือ ประชาธิปไตยแบบที่รัฐกับสังคม แบ่งอำนาจสาธารณะกัน อาจจะเข้าใจยากสักหน่อย ขออธิบายว่า ใน ประเทศไทยอำนาจสาธารณะถูกกำหนดให้อยู่ที่รัฐหมด เรียกว่า อำนาจ 32 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 32

9/13/12 2:23:00 PM

อธิป ไตย ส่วนสังคมจะมีอำนาจสาธารณะอยู่บ้าง คือเมื่อรัฐอนุญาตให้มี หรื อ รั ฐ มอบหมายให้ เ ท่ า นั้ น ดั ง นั้ น ที่ เ ราทำกัน มาตลอดนั่นคืออำนาจ อธิปไตยเป็นของรัฐ ในวันนีจ้ ะนำเสนออีกแนวคิดหนึง่ ซึง่ ก็มคี นคิดอยู่ไม่นอ้ ย เพียงแต่ว่าในประเทศไทยยังไม่ค่อยมีคนคิดกันคือหลักอำนาจสาธารณะ เช่น อำนาจในการดูแลความปลอดภัย อำนาจในการดูแลความเป็นอยู่ของ ประชาชน อำนาจในการจัดการศึกษา อำนาจในการจัดการสิ่งแวดล้อม จริงๆ แล้วสามารถแบ่งกันระหว่างรัฐกับสังคมได้ รัฐไม่จำเป็นต้องผูกขาด อำนาจอธิปไตย และอำนาจที่แบ่งกับสังคมได้ รัฐจะไม่ได้เป็นผู้ที่อยู่สูงกว่า แต่ เ ป็ น ผู้ เ สมอกั น กั บ สั ง คม เพี ย งแต่ ว่ ารั ฐ เป็น หมายเลขหนึ่งในบรรดา

ผู้เท่าเทียมกัน แต่จะไม่ ใช่เรื่องของสูงต่ำ ฉะนั้น รัฐจะต้องสนใจสังคม สังคมที่ว่านี้คือชุมชน ไม่ว่าท่านจะเป็นชุมชนช่างฝีมือ ชุมชนแม่บ้าน ชุมชน ฌาปนกิจ ชุมชนเชิงพื้นที่ รัฐจะต้องเห็นความสำคัญของภาคส่วนเหล่านี้ จะต้องให้เกียรติ ให้กำลังใจ ให้การสนับสนุน และถือว่ามีความชอบธรรมที่ จะมาร่วมแก้ปัญหาบ้านเมือง

ดังนั้น ถ้าพูดถึงเรื่องบ้านเมือง ก็ต้องประกอบด้วยทั้งสามระดับคือ ระดับชุมชน ระดับท้องถิ่น และระดับชาติที่เท่าเทียมกัน

สำหรับประชาธิปไตยระดับชาติ หมายถึง การเลือก ส.ส. ส.ว. การ อภิปรายในรัฐสภา การลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี การที่นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีต้องรับพระบรมราชโองการก่อนการดำรงตำแหน่งก็ตาม แม้ บางครั้งจะเลือกตั้งที่ท้องถิ่นบ้านเราก็ตามก็เรียกว่าระดับชาติ เรามี ส.ส. จากจังหวัดต่างๆ มีผู้สมัคร ส.ส. มาหาเสียง ซึ่งประชาธิปไตยระดับชาติใช้ ประชาธิปไตยแบบทางอ้อมมากที่สุด ใช้การเลือกตั้ง มันเป็นความจำเป็นที่ ประชาธิปไตยระดับชาติจะใช้แบบอื่นไม่ได้ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 33

aw.indd 33

9/13/12 2:23:00 PM

สำหรับประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นนั้น หมายถึง ประชาธิปไตยของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งคำว่า “ประชาธิป ไตยระดับท้องถิ่น” นั้น แท้จริงมีผู้นำคำนี้มาใช้ก่อนแล้วคือ รัชกาลที่ 7 ท่านทรงมีพระปรีชาญาณที่ จะทำให้ท้องถิ่นเป็นโรงเรียนฝึกหัดประชาธิปไตย ดังนั้น ผมคิดว่าองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นต้องพยายามบริหารจัดการที่ ไม่ ใช่แค่การเลือกตั้ง ต้องใช้หนึ่งบวกสอง คือประชาธิปไตยทางตรงบวกทางอ้อมรวมกัน ผมจึง อยากฝากผู้บริหาร อบต. เทศบาลต่างๆ ว่า ต้องพยายามคิดตลอดเวลาว่า ประชาธิปไตยท้องถิน่ ต้องไม่เหมือนชาติ ต้องหมัน่ เอาประชาชนมามีสว่ นร่วม หมั่นขอความคิดจากประชาชน หางบประมาณ หาวิธีการทำงานที่จะทำให้ ประชาชนอาสาเข้ามาช่วยทำมากที่สุด อย่าว่าจ้างพนักงานส่วนท้องถิ่น เพียงอย่างเดียว ต้องคิดให้เป็นในเรื่องสร้างบรรยากาศให้คนอยากอาสามา ช่วย สิ่งที่จะให้ประชาชนเข้ามาช่วยมากคือให้เขาเป็นเจ้าของงาน ให้ทำ อย่างที่ ใจเขาคิด ใช้กฎระเบียบของทางราชการให้น้อยลง อย่าเลียนแบบ ส่วนกลาง การเข้าใกล้รัฐบาลแห่งชาติมากเป็นความคิดที่ผิด ความคิดที่ถูก นั้นคือต้องมีทั้งทางตรงและทางอ้อม คำถามสำคัญประการหนึ่งคือ ท่านทำงานสำเร็จหรือไม่ ในฐานะ ผู้บริหารท้องถิ่น ต้องถามตนเองอยู่เสมอว่า สามารถทำให้ประชาชนรู้สึกเป็นเจ้าของ ท้ อ งถิ่ น หรื อ เปล่ า ถ้ า เป็ น ถื อ ว่ า สำเร็ จ แต่ ถ้ า ประชาชนรู้ สึ ก ว่ า การ ปกครองส่วนท้องถิ่นเหมือนรัฐบาลกลาง ถือว่าล้มเหลว ท่านอาจได้คะแนน นิยมมาก แต่ถือว่าล้มเหลว

ผมขอให้ท่านคิดเพิ่มว่า ต้องไม่คิดแค่ว่าเลือกตั้งคราวหน้าจะชนะ หรือไม่ ต้องคิดว่าจะใช้ทอ้ งถิน่ ยกระดับประชาธิปไตยอย่างไร การปกครอง ส่วนท้องถิ่นต้องไม่เลียนแบบส่วนกลาง ถ้าส่วนกลางทำอะไรที่ท่านไม่พอใจ 34 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 34

9/13/12 2:23:01 PM

ท่านต้องอย่าทำตาม ผมเชื่อว่าท้องถิ่นจะดีขึ้น ผมในฐานะที่ทำงานเกี่ยวกับ การกระจายอำนาจมานาน ผมก็มี ใจให้กับท้องถิ่น ผมสนับสนุนพวกท่าน แม้การกระจายอำนาจนั้น หัวใจอยู่ที่ระดับท้องถิ่น ขณะเดียวกัน ท้องถิ่น

จะไปได้ดีขึ้นอยู่กับผลงานของผู้ปกครองท้องถิ่นด้วย หากผลงานเข้าตา ประชาชน อำนาจก็จะอยู่ที่ท้องถิ่น แต่ต้องไม่เข้าตาในรูปแบบการเมือง ระดับชาติ ต้องเข้าตาในแง่ที่ว่าไม่เหมือนระดับชาติ อย่างท้องถิ่นต้องการ ทำเรื่องการศึกษาให้ดี ต้องสนับสนุน หากมีคนอาสาเข้ามาพัฒนาท้องถิ่น ต้องสนับสนุน ซึ่งต้องคิดเรื่องงบประมาณเสียใหม่ ต้องมีงบประมาณที่เปิด โอกาสให้คนเข้ามามีส่วนร่วม ให้ประชาชนร่วมกันออกแบบงบประมาณ ของตนเอง ที่สำคัญอยากเน้นว่าอย่าให้ท้องถิ่นเหมือนกับการเมืองระดับ ชาติที่มีแต่การแก่งแย่ง เป็นปรปักษ์กัน ซึ่งในระดับชาตินั้นรูปแบบดังกล่าว มีโอกาสที่จะหลีกเลี่ยงยาก แต่การเมืองท้องถิ่นไม่ต้องไปเลียนแบบ ต้อง เป็นการเมืองแห่งการออมชอม การเมืองแห่งความรักสามัคคี ให้มากเป็น พิเศษ

ฉะนั้น อยากจะฝากเอาไว้ หากมีโอกาสได้ขึ้นเป็นนายกองค์การ บริหารส่วนท้องถิ่น จะทำอย่างไรให้คนที่คิดไม่เหมือนกัน มาทำงานกับ

เรา หากเอาหัวหน้าฝ่ายค้านมาทำงานร่วมกันไม่ได้ ก็ให้เอาคนที่อยู่ระดับ รองลงมาทำ ฝากความรักความปรารถนาดีไปยังฝ่ายค้าน อย่าละทิ้งฝ่ายค้าน สนใจฝ่ายค้าน ให้เข้ามาทำงานร่วมกัน ทำไม ท้องถิ่นถึงมีฝ่ายค้านมากไม่ได้ เพราะท้องถิ่นพื้นที่น้อย บางท้องถิ่นมีเพียง ไม่กี่พันคน หากเป็นฝ่ายค้านเสียครึ่งหนึ่งก็ทำอะไรไม่ ได้ มีแต่เรื่องชวน ปวดหัว ฉะนั้น ท่านทั้งหลายหากจะเป็นนายกองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น จะต้องเป็นคุณปรองดอง คุณสมานฉันท์ คุณสามัคคี ให้มาก ไม่ต้องไป เลียนแบบคนจากส่วนกลาง เพราะคนส่วนกลางภาระหน้าที่คือห้ำหั่นกัน ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 35

aw.indd 35

9/13/12 2:23:02 PM

แม้เราจะไม่อยากให้เป็นเช่นนั้น แต่โดยโครงสร้างก็ทำให้มันเกิดขึ้น แต่ที่ ท้องถิ่นต้องพยายามอย่าให้เกิดขึ้น ส่วนประชาธิปไตยอีกแบบหนึง่ คือ รัฐกับสังคมแบ่งอำนาจสาธารณะ นี่คือสิ่งที่จะมารองรับชุมชน หากชุมชนมีความชอบธรรม มีความศักดิ์สิทธิ์ มีเกียรติยศของตนเอง ประเทศชาติบ้านเมืองไม่ ได้สำคัญแค่รัฐ สังคมก็ สำคัญ และสังคมไม่ ใช่เท่ากับรัฐลบออกด้วยบ้านเมือง สังคมมีเนื้อในที่เป็น ตัวตนของตนเอง ประชาธิป ไตยชุมชนจะต้องใช้แบบที่สามบวกกับแบบที่ สองคือประชาธิปไตยแบบทางตรง จึงขอสรุปอีกครั้งว่า (ดูรูปที่ 1 และ 2) • ประชาธิป ไตยระดับชาติใช้รูปแบบที่หนึ่ง • ประชาธิป ไตยระดับท้องถิ่นใช้รูปแบบหนึ่งบวกสอง • ประชาธิป ไตยระดับชุมชนใช้รูปแบบสองบวกสาม

ฉะนั้น การฝึกอบรมอะไรก็ตาม ต้องฝึกอบรมไม่เหมือนกัน อย่าง เช่น จะฝึกอบรมพนักงานท้องถิ่นต้องเป็นแบบที่เหมาะสมไม่ ใช่เลียนแบบ ระบบราชการ พนักงานท้องถิ่นต้องมีความเป็นมวลชนสัมพันธ์ พนักงาน ท้องถิ่นต้องเน้นคนที่ไปทำงานที่ไหนแล้วคนรัก ส่วนเรื่องชุมชน ต้องทำให้ คนรักชุมชน ทำให้คนรู้เรื่องชุมชน แต่ขณะนี้ความรู้ของเรามีแต่ความรู้ เรื่องชาติ เรื่องของรัฐเป็นส่วนใหญ่ ในขณะที่ท้องถิ่นค่อนข้างน้อย ฉะนั้น ท่านทั้งหลายเวลาเห็นคนหนึ่งคน โดยปกติจะคิดอย่างเดียวว่าเขาเป็น คนชาติไทย แต่ในยุคทีป่ ระชาธิปไตยกำลังเดินไปข้างหน้า อยากฝากให้คดิ ไว้ อีก 2 อย่างด้วยว่า คนๆ นี้เป็นคนท้องถิ่นไหน จังหวัดใด อย่างเช่นผมเป็น คนลำปางโดยกำเนิด แต่ ไปเข้าป่าที่ภาคใต้กับคุณหญิงสุพัตรา แล้วก็มี ภรรยาเป็นคนอีสาน ก็ผสมผสานหลายที่ ขณะเดียวกัน ผมก็ภูมิใจในชุมชน

36 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 36

9/13/12 2:23:02 PM

รูปที่ 1 ระดับของประชาธิปไตย

รูปแบบของประชาธิปไตย

ชาติ

1 ประชาธิปไตยทางเลือก

ท้องถิ่น

2 ประชาธิปไตยทางตรง

ชุมชน

ปไตยรัฐที่รัฐและ 3 ประชาธิ สังคม แบ่งอำนาจสาธารณะ

รูปที่ 2 รูปแบบของประชาธิปไตยในแต่ละระดับ ชาติ

1

ท้องถิ่น

1 + 2

ชุมชน

2 + 3

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 37

aw.indd 37

9/13/12 2:23:03 PM

ของผม เช่น ชุมชนนักวิชาการ เป็นลูกจีน เป็นประชาคมธรรมศาสตร์ ดังนั้น คนหนึ่งคนควรจะภูมิใจในสิ่งที่ตนเองมี เพื่อเป็นคนที่สมบูรณ์ขึ้น สิ่งที่จะทำให้ประชาธิป ไตยชุมชนไปได้ดี สิ่งที่สำคัญประการแรก จะต้องทำให้คนมีจิตอาสา จิตสาธารณะ ต้องมีความรู้สึกเป็นเจ้าของชุมชน หากเป็นผู้นำชุมชน จะต้องทำให้สมาชิกในชุมชน รักชุมชน ภูมิใจชุมชน อยากจะทำอะไรให้ชุมชน ทำชุมชนให้เหมือนครอบครัว ในครอบครัวจะ ทำให้เราคิดอะไรอีกแบบหนึ่งไม่เหมือนกับการเมืองระดับชาติที่เป็นสองขั้ว แข่งกัน อย่างเวลาอาบน้ำในบ้าน เราจะถอดสร้อยคอทองคำไว้ที่ไหนก็ได้ ไม่ต้องกลัวว่าคนในครอบครัวจะเอาไป เวลาลูกประสบความสำเร็จในการ เรียนเราก็ภูมิใจ ภรรยามีความก้าวหน้าในการงานเราก็ภูมิใจ ต้องสร้างคำ ว่า “ของเรา” ให้เกิดขึ้น ชุมชนอย่ามัวแต่ทำกิจกรรมอย่างเดียว อย่าวัด ความสำเร็จว่าทำนู่น นี่ ได้เท่าไหร่ ทำแบบนั้นก็เท่ากับเลียนแบบคนอื่น ผลงานเป็นสิ่งสำคัญ แต่สิ่งที่สำคัญกว่าคือ ทำให้คนรักชุมชนได้มากน้อย แค่ ไหน ชุมชนทำให้คนมีความสุขแค่ ไหน หากเราเห็นเด็กในชุมชนเจริญ ก้าวหน้าและเราภูมิใจถือเป็นเรื่องที่ดี ฉะนั้น ต้องสร้างหัวใจชุมชนขึ้นมา ทำให้คนอยากเสียสละเพื่อชุมชน

ประการต่อมา ต้องทำอย่างไรให้คนรู้เรื่องชุมชนให้มาก เช่น ชุมชน มอญปัจจุบันไม่รู้เรื่องมอญแล้ว ชุมชนเขมรอาจลืมเรื่องของตนแล้ว ชุมชน หลายที่อาจจะกำลังลืมเรื่องราวของตน ฉะนั้น จึงอยากให้เพิ่มเรื่องของ ท้องถิน่ เข้าไป เพือ่ ทำให้คนในท้องถิน่ รูเ้ รือ่ งชุมชนของตนเอง อย่างเช่น เรือ่ ง พระธาตุที่นครศรีธรรมราช ถือว่ามีความสำคัญมากในฐานะประวัติศาสตร์ การเผยแพร่พระพุทธศาสนาในดินแดนสุวรรณภูมิ แต่คนรู้เรื่องเหล่านี้คงมี

38 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 38

9/13/12 2:23:03 PM

ไม่มาก การขาดไปของความรู้พวกนี้ เราต้องทำอย่างไร อย่าไปหวังพึ่ง

กรมศิลปากร พึ่งมหาวิทยาลัย เราควรทำด้วยเรี่ยวแรงของพวกเราก่อน ก่อนจะจบวันนี้ ผมอยากจะบอกให้พวกเราเห็นชัดขึน้ ว่าประชาธิปไตย ทางอ้อม แตกต่างจากประชาธิปไตยทางตรง ประชาธิปไตยทางตรงภาษา อังกฤษเรียกว่า Self-government Democracy แปลว่าประชาธิปไตยที่ ประชาชนดูแลบริหารจัดการบ้านเมืองด้วยตนเอง ส่วนประชาธิปไตยทาง อ้อมนั้นคือประชาชนเลือกผู้แทนทำหน้าที่แทนเรา ทำในสิ่งที่คิดว่าพวกเรา พึงพอใจ แต่พวกเราไม่ได้ทำหรือทำน้อย ส่วนประชาธิปไตยระดับท้องถิ่น นั้น คืออยากให้คนเข้ามามีส่วนร่วม แต่ผมคิดว่ายังน้อยไป ต้องให้เข้ามา เป็นเจ้าของ สิ่งเหล่านี้ทั้งหมดผมก็ขอฝากไปด้วยความเชื่ออย่างหนึ่งว่า สติ ปัญญาและความคิดสำคัญต่อการปฏิบัติ ถ้าเราปฏิบัติโดยไม่มีความคิดก็ น่าเสียดาย ตลอดเวลาที่ผมได้สัมผัสกับพวกเรา ผมก็ได้เรียนรู้จากพวกเรา เยอะ ผมได้มาเห็นที่พวกเราทำก็ปลาบปลื้มมีกำลัง แปลว่าพวกท่านทำ อะไรสำเร็จไปมาก ผมคงไม่ ได้คิดไปคนเดียว ดังนั้น บ้านเมืองเป็นของ พวกเรา ขอให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมมือช่วยเหลือชุมชน และหวัง ว่า ส่วนกลางจะผลักดันสิ่งต่างๆ เหล่านี้ นำสรรพกำลังมาช่วยเหลือท้องถิ่น ครับ

aw.indd 39

9/13/12 2:23:04 PM

อำนาจอธิปตยนั้น ก็ ไมควรถือโดยรัฐอยางเดียว และรัฐเองก็ ไมควรคิดวา ตัวเองเปนเจาของอธิปตย แตผูเดียว

aw.indd 40

9/13/12 2:23:04 PM

3.

การกระจายอำนาจคือ การคืนอำนาจให้ประชาชน ชุมชน และท้องถิ่น3 มีความยินดีที่ ได้เห็น พวกท่านทั้งหลาย ซึ่งหลายๆ ท่านก็รู้จักมัก

คุ้นดี มีความยินดีที่ ได้เห็นนักวิชาการผู้ปรารถนาดีต่อการกระจายอำนาจ และท้องถิ่น ทั้งรุ่นเก่าที่เรียกว่ารุ่นที่ 1 และรุ่นที่กำลังจะขึ้นตามมาขอเรียก ว่ารุ่นที่ 2 มาช่วยกันคิด คิดเรื่องทศวรรษที่ 2 ของการกระจายอำนาจ ผม เป็นคนหนึ่งที่มีส่วนในการกระจายอำนาจในปี พ.ศ.2542 มีความรู้สึกดีต่อ ท้องถิ่นในรอบประมาณ 10 ปีที่ผ่านมานี้ รู้สึกภูมิใจเสียด้วยซ้ำไป ทำไมถึง ภูมิใจ อันนี้คงจะเกี่ยวกับกระบวนทัศน์หรือวิธีคิดของผมด้วย ซึ่งจะเล่าให้ ฟังต่อไป ประเทศไทยนั้นมีอะไรอย่างหนึ่งที่อมตะมากคือ รัฐ ถ้าในแง่หนึ่ง ปัจจุบันเราปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบระบบรัฐสภา แต่ผมคิดว่า

ถอดความและเรียบเรียงจากปาฐกถาโดย ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ ในการกล่าว เปิดการประชุม เรื่อง “คลื่นลูกที่สองของการกระจายอำนาจ : บริบทใหม่ ความจำเป็น ของพื้นที่ และการเคลื่อนไหวเพื่อจัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” จัดโดย สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 27 มกราคม พ.ศ.

2555 ณ ห้อง ร.103 คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ 3

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 41

aw.indd 41

9/13/12 2:23:04 PM

เป็นเพียงหน้าตา แต่ตัวร่างกายจริงๆ เราเป็นรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตย เป็นรัฐเดี่ยวที่มิอาจแยกได้ มีมาประมาณร้อยกว่าปีแล้ว นับจากปี พ.ศ.

2435 เป็นต้นมา ปีนี้ พ.ศ.2555 นับอายุรัฐอย่างนี้ก็ 120 ปีแล้ว เป็นรัฐ แบบนี้และต่อเนื่องมานี้ ผ่านเหตุการณ์ 2475 และผ่านเหตุการณ์ต่างๆ ได้ มาโดยตลอด “2475” ในมุมมองของผม เป็นเพียงการต่อยอดประชาธิปไตยบน รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์นี้ ผ่านความผันผวนของ 14 ตุลา 2516 ก็ยังเป็น รัฐรวมศูนย์ผกู ขาดอธิปตั ย์อยู ่ มีกรมเป็นหลักหรือทีเ่ รียกว่า “กรมาธิปไตย” แล้ววันนี้มาฟังสิ่งที่ศาสตราจารย์ ดร.ธเนศวร์ เจริญเมือง พูดถึง ผมก็เติม ให้อีกนิดหนึ่งว่ามีคณะกรรมการนานาชนิดเป็นองค์ประกอบที่เพิ่มเติมด้วย แล้วยังไม่มีใครคิดจริงจังว่าทำอย่างไรจะออกจากรัฐแบบนี้กันเสียที หลายสิบปีมานี้ เราพยายามปฏิรูปประเทศ มีการเขียนรัฐธรรมนูญ ก็หลายครั้งแล้ว แต่รัฐธรรมนูญของเราทุกฉบับกลับไม่กล้าแตะเรื่องนี้ ทั้งๆ ที่ควรจะแตะ หรือบางทีขาดจินตนาการใหม่ๆ ที่ถกเถียงกันในวันนี้ว่า จะแก้รัฐธรรมนูญหรือไม่และอย่างไร ก็ยังอยู่ ในกรอบเก่า กรอบที่เป็นรัฐ เดี่ยวรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ที่มีกรมเป็นฐานที่ตั้งและมีคณะกรรมการ รุ่มร่ามทั้งหลายเป็นเครื่องเคียง โดยสนใจพื้นที่น้อย พื้นที่ของประเทศไทย เอาเข้าจริงๆ มีพื้นที่เดียวคือประเทศไทย และบริหารโดยรัฐบาลเดียวคือ รัฐบาลที่กรุงเทพฯนี้แหละ บริหารโดยรัฐมนตรี บริหารโดยปลัดกระทรวง บริหารโดยอธิบดี งบประมาณก็จะตั้งตามแบบนั้น มีการเปลี่ยนแปลงบ้าง ให้ท้องถิ่นทำอะไรบ้าง แต่ผมคิดว่าจะกระจายอำนาจต่อไปในกรอบของรัฐ รวมศูนย์หรือรัฐเดี่ยวผูกขาดอธิปัตย์นี้ต่อไปก็จะไม่มีกำลัง ขอย้อนไปว่า 10 กว่าปีทผี่ า่ นมาเราทำการปฏิรปู หลายอย่าง นอกจาก รัฐธรรมนูญแล้ว เรายังทำองค์กรอิสระขึน้ มา ส.ต.ง. ป.ป.ง. อะไรต่ออะไร แล้วมีศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ การมีสว่ นร่วมของพลเมือง ประชาสังคม 42 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 42

9/13/12 2:23:05 PM

ลำดับต่อมาก็กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นด้วย เราทำทุกอย่างหมด แต่เรายังไม่ สงสัยว่า รัฐแบบนี้ รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์แบบนี้ ถึงเวลาหรือยังที่จะ ต้องคิดทบทวน ถึงเวลาหรือยังที่จะต้องเปลี่ยนมันบ้าง เพื่อที่จะให้ท่านทั้งหลายเข้าใจมากขึ้น อยากจะเพิ่มเติมว่า รัฐเดี่ยว ของเรานั้นแตะต้องไม่ได้พอๆ กับชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ ซึ่งสาม อย่างนัน้ ผมก็คดิ ว่าควรจะเป็นหลักชัยต่อไป แต่วา่ รัฐรวมศูนย์ผกู ขาดอธิปตั ย์ ที่เป็นรัฐเดี่ยวที่ ใช้กรมเป็นหลัก น่าจะพิจารณาใหม่ เราบริหารบ้านเมือง และบังคับใช้กฎหมายก็โดยกรม พื้นที่ที่เราเรียกว่าจังหวัดและอำเภอนั้น จริงๆ ก็ไม่มีคนของตัวเอง ปลัดอำเภอ นายอำเภอ ผู้ว่าเป็นของกรมต่างๆ ในกระทรวงมหาดไทย แล้วพื้นที่ ในประเทศไทยอย่างที่ผมเรียน พื้นที่เดียว คือประเทศเท่านั้น อำเภอและจังหวัดเป็นเพียงส่วนย่อหรือส่วนย่อย ส่วน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็คือ ส่วนย่อหรือส่วนย่อยของอำเภอและ จังหวัด

รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ที่เราเห็นในเมืองไทยนี้มีความเป็น มา อย่างไร ขอเล่าถึงฝรัง่ เศสในฐานะทีเ่ ป็นต้นแบบของเรา เป็นการมองประวัต-ิ ศาสตร์ฝรั่งเศสจากมุมมองแบบหนึ่ง ฝรั่งเศสในยุคกลางมีกษัตริย์ มีเจ้า

มีขุนนาง แต่ยังไม่มีรัฐ ประเด็นคือ “อำนาจสาธารณะ” แบ่งกันถือระหว่าง บ้านเมืองที่มีกษัตริย์หรือเจ้า แบ่งกันถือกับประชาสังคม ชุมชน ภาคสังคม ไม่มีสิ่งที่เรียกว่า “อธิปไตย” อธิป ไตย ก็คืออำนาจสาธารณะที่ผูกขาดโดยรัฐแต่ผู้เดียว โดย สังคมไม่มีส่วนถืออำนาจสาธารณะไว้ด้วย อำนาจอธิปไตยนั้นไม่ได้มีมาแต่ ดั้งเดิมโบร่ำโบราณ หากแต่เป็นนวัตกรรมทางความคิดที่เกิดขึ้นในยุโรป ก่อน โดยเฉพาะเกิดขึ้นที่ฝรั่งเศสก่อนหน้านี้ คือในยุคกลางนั้น ประเทศ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 43

aw.indd 43

9/13/12 2:23:06 PM

ฝรัง่ เศสหรือประเทศต่างๆ ของยุโรปนัน้ รัฐเป็นเพียงหนึง่ ในผูท้ เี่ ท่าเทียมกัน กับบรรดาประชาสังคมต่างๆ บรรดาประชาสังคมเหล่านี้ เช่น ฐานันดร สภาของขุน นาง สภาของพระ สภาของสามัญชน มหาวิทยาลัยก็เป็น ประชาสังคม เมืองก็เป็นประชาสังคม สมาคมวิชาชีพก็เป็นประชาสังคม สมาคมวิชาชีพก็มีหลายๆ สมาคม เช่น สมาคมของหมอมีหน้าที่เกี่ยวกับ สาธารณสุข เกีย่ วกับเรือ่ งมาตรฐาน เกีย่ วกับเรือ่ งการฝึกอบรมหมอ เกีย่ วกับ การกำหนดว่าใครจะเข้าสู่อาชีพนี้ ใครจะออกจากอาชีพนี้ มีศาสนจักรที่ เป็นอิสระด้วย อำนาจสาธารณะในยุคนัน้ แบ่งกันถือ รัฐจะไม่เข้าไปยุง่ เกีย่ วกับ เรื่องของศาสนา ไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเรื่องของมหาวิทยาลัย ไม่ไปยุ่งเกี่ยว กับเรื่องของเมือง ไม่ไปยุ่งเกี่ยวกับเรื่องของสมาคมวิชาชีพต่างๆ เป็นต้น เพราะฉะนั้น การปกครองแบบนี้จึงยังไม่เป็นรัฐที่มีอธิปัตย์ เป็น เพียงรัฐทีม่ อี ำนาจสาธารณะในระดับหนึง่ อาจจะเหนือกว่าประชาสังคมอืน่ ๆ บ้างแต่ไม่มากนัก ไม่ ใช่เป็นนายแล้วก็ทำเพื่อส่วนรวมอย่างผูกขาด ผมจึง กล่าวว่า ต้นแบบที่เรารับมาจากฝรั่งเป็นรัฐผูกขาดอธิปัตย์ ในความหมาย แบบนี้ มันไม่ได้มีมาก่อนในโลกนี้หรืออย่างน้อยที่สุดที่มีมาก่อนในตะวันตก เกิดขึ้นพร้อมๆ กับการคลี่คลายของอะไรหลายๆ อย่าง ในตะวันตกสมัย ก่อนกฎหมายของบ้านเมืองก็ไม่ ไปยุ่มย่ามกับศาสนจักร ไม่ ไปยุ่มย่ามกับ มหาวิทยาลัย ไม่ไปยุ่มย่ามกับพวกสมาคมวิชาชีพ ประชาสังคมแบบนี้ภาษา ละตินเรียกว่า “Collegium” ซึ่งภาษาอังกฤษแปลง่ายๆ ว่า “College” ที่ แปลว่าหมู่คณะ ซึ่งมีความขลัง ความศักดิ์สิทธิ์ ความชอบธรรมในตัว

ผมจะนำเข้าประเด็นที่ว่า แต่เดิมสิ่งที่เรียกว่าบ้านเมืองกับประชาสังคมนี้ แบ่งกันดูประโยชน์ของส่วนรวมกัน จะไม่เป็นอย่างสมัยนี้ที่เราเห็น เช่น ในไทยเรามีพระราชบัญญัตสิ าธารณสุข พระราชบัญญัตวิ ชิ าชีพพยาบาล พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัย และเราก็ชอบอะไรที่เป็นพระราชบัญญัติ จะ 44 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 44

9/13/12 2:23:06 PM

ดี ใจมีความสุข ชอบให้เขามารับรองหรือคุมเรา ชอบให้กำหนดอะไรเรา ชอบให้กระทรวงศึกษาธิการรับรอง มหาวิทยาลัยของเอกชนก็ไม่ค่อยชอบ สมาคมช่าง สมาคมอาชีพอยากได้ ใบรับรองจากกระทรวง โรงเรียนเอกชน อยากจะขอใบรับรองจากศึกษาธิการ มันไม่ได้เป็นแบบนี้มาตลอดนะครับ ขอกลับไปที่ยุโรปยุคกลาง ในยุคนั้นท้องถิ่นมีธรรมนูญ (Charter) ที่ได้จากพระมหากษัตริย์ว่าไปจัดการปกครองดูแลตนเองได้ เพราะฉะนั้น ทีห่ ลายคนกำลังพูดอยู่ ทีจ่ ะให้จงั หวัดเป็นการปกครองตนเองมากขึน้ ทีจ่ ะให้ 3 จังหวัดภาคใต้เป็นเขตการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ถ้าคิดในรูปแบบ รัฐเดี่ยวที่แบ่งแยกมิได้ รวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ สังคมห้ามเข้ามายุ่ง ทุก อย่างมาตรฐานเดียวกันหมด ถ้าคิดแบบนี้จะทำยาก หรือว่าคุณจะทำให้ อำเภอแม่สอดเป็นเขตปกครองท้องถิน่ พิเศษ ถ้าคุณยังคิดในกรอบนี้ อำนาจ ทั้ ง หมดที่ มี อ ยู่ เ ป็ น ของกรมทั้ ง นั้ น อำนาจพื้ น ที่ แ ทบไม่ มี อ ะไร พื้ น ที่ ใ น ประเทศไทยคือภาคสนามของกรม และกรมก็คดิ เรือ่ งภารกิจเฉพาะเป็นหลัก ใครทำงานอะไรก็คิดเรื่องนั้น ป่าไม้ก็เห็นอะไรเป็นป่าอย่างเดียว ครูก็คิด แต่เรื่องหลักสูตร ฝ่ายปกครองก็คิดเรื่องปกครอง ปกครองในความหมาย เดิมกว้างมาก ตอนนี้ปกครองเป็นงานเฉพาะไปแล้ว ธรณีวิทยาก็คิดแต่ เรือ่ งธรณีวทิ ยา ความเป็นเลิศคือเฉพาะทาง แต่วา่ ความรูเ้ รือ่ งพืน้ ทีน่ อ้ ยมาก ซึ่งน่าเป็นห่วง คนที่รู้เรื่องพื้นที่มีนะครับ แต่ว่าไม่มีบทบาท ไม่มีทรัพยากร และที่สำคัญยิ่งคือไม่มีแรงบันดาลใจ รัฐแบบที่ผมพูดถึงในประเทศฝรั่งเศสนี้ ในที่สุดก็มาถึงสมัยของ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นคิดอย่างง่ายๆ เกิดใน สมัยพระเจ้าหลุยส์ที่ 14 รัฐชนิดนี้ค่อยๆ ดึงอำนาจจากประชาสังคม ดึง อำนาจจากเมือง ดึงอำนาจจากคอมมูน (Commune) ดึงอำนาจจากศาสนา เข้ามาที่รัฐมากขึ้น เริ่มก่อรูปเป็นรัฐแล้ว แต่ว่าพอเกิดการเปลี่ยนแปลงการ ปกครองต่อมาใน ค.ศ.1789 เหตุผลการปฏิวัติที่เราเข้าใจก็คือการปฏิวัติ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 45

aw.indd 45

9/13/12 2:23:07 PM

ประชาธิปไตย เรียกว่าปฏิวัติประชาธิปไตยก็ไม่ผิด แล้วการเปลี่ยนแปลง นั้นในที่สุดก็นำมาสู่สาธารณรัฐ เรามองแต่ประเด็นนั้น แต่ประเด็นทีส่ ำคัญกว่าก็คอื รัฐประชาธิปไตยทีเ่ กิดหลัง ค.ศ.1789 ในประเทศฝรั่งเศสนี้ ก็ยังอยู่บนฐานของรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ ที่เริ่ม ตั้งแต่สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่ว่าไปต่อยอดด้วยการเลือกตั้ง ไป ต่อยอดด้วยรัฐธรรมนูญ ไปต่อยอดอำนาจฝ่ายการเมืองทีม่ าจากการเลือกตัง้ แต่ตัวโครงสร้าง ตัวร่างกายยังเป็นรัฐแบบนี้ คือยังไม่ ได้สงสัยกันเลยว่า แบบนี้ ใช่หรือไม่ ใช่ แต่ก็รับเข้ามา เกิดขึ้นมาพร้อมๆ บวกกับความคิดเรื่อง ชาติ ความคิดเรื่องที่ว่าส่วนกลางเป็นผู้ที่ก้าวหน้า ส่วนกลางคือผู้ที่ทันสมัย ส่วนกลางคือผูท้ มี่ เี สรีภาพ ส่วนกลางอยู่ในยุคทีเ่ รืองปัญญา แต่สว่ นท้องถิน่ คือความเป็นประเพณี ความเป็นจารีต กระแสทฤษฏี วาทกรรม กระบวน ทัศน์ พากันไปสู่ทิศทางนั้น คือสู่รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ รัฐเดี่ยวที่มี การเมืองจากการเลือกตั้งครอบอยู่บนหัว สิ่งที่ผมพูดนี้มีอยู่ ในประเทศฝรั่งเศสชัดเจน แต่ว่าในประเทศอื่นๆ ก็ มี แ ตกต่ า งกั น ไปบ้ า ง บางประเทศไม่ ไ ด้ ร วมศูนย์ ไม่ ได้ผูกขาดอำนาจ อธิปัตย์ขนาดนี้ โดยเฉพาะประเทศที่เป็นสมาพันธรัฐหรือสหพันธรัฐ แต่ใน ประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวก็มีลักษณะที่กล่าวมาแล้วนี้อยู่สูง ทีนี้ รัฐแบบนี้ก็เข้ามาในเมืองไทย เข้ามาในประเทศสยาม อย่างที่ ผมเรียนเอาไว้ว่า ในความเห็นของผม เข้ามาตั้งแต่ในสมัยรัชกาลที่ 5 เข้า มาทั้งทางตรงและทางอ้อม ทางตรงก็คือคนที่เราส่งไปศึกษาเล่าเรียนใน ประเทศฝรั่ง หรือเคยไปดูอะไรในประเทศฝรั่งทั้งหลายกับที่รัชกาลที่ 5 ท่านไปดูงานอาณานิคมของตะวันตกที่อยู่ ในอาณาบริเวณเอเชียอาคเนย์ เรานี้เองครับ ก็นำมาสู่ความคิดสำนึกในเรื่องของชาติขึ้นมาด้วย เริ่มจะให้ รัฐส่วนกลางเข้าไปปกครองพื้นที่ต่างๆ ทุกตารางนิ้วในประเทศสยาม แล้ว เราก็เริ่มเป็นรัฐแบบนี้มากขึ้นๆ 46 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 46

9/13/12 2:23:07 PM

ทีแรกเป็นระบบเทศาภิบาล มีมณฑลและมีเมือง มีสมุหเทศาภิบาล มีเจ้าเมือง มีอะไรต่างๆ ทีส่ ง่ ออกจากกรุงเทพฯ ไปปกครองทัว่ ราชอาณาจักร ลดอำนาจของประเทศราช ยกเลิกประเทศราช ลดอำนาจของหัวเมือง ลด อำนาจของเจ้าเมืองเดิมที่สืบเชื้อสายกันมา และส่งข้าราชการจากกรุงเทพฯ ไปปกครอง ทำรถไฟไปถึงทุกๆ ที่ ส่งกองทหารไป ยึดอำนาจในเรื่องการ คลังจากท้องถิ่น หมายถึง ยึดการเก็บภาษีจากเจ้าเมือง จากหัวเมือง จาก ประเทศราชทั้งหมดเอาไว้ที่กรุงเทพฯ ยึดเรื่องกฎหมายมาด้วย กฎระเบียบ ที่มีอยู่แต่เดิมในแต่ละที่ยกเลิกหมด รวมศูนย์ด้านกฎหมาย รวมศูนย์ด้าน นิติบัญญัติ ออกกฎหมายจากกรุงเทพฯบังคับใช้ทั่วประเทศ ค่านิยมเรื่อง ธรรมเนี ย มประเพณี วั ฒ นธรรมท้ อ งถิ่ น ก็ ย อมรั บ ได้ บ้ า ง แต่ ไ ม่ ม ากนั ก สำหรับรัฐที่มีกรอบความคิดเอกนิยมเช่นนี้

ผมใช้คำว่า “เอกนิยม” ด้วยนะครับ มาตรฐานเดียวกันเป็นสิง่ สำคัญ ที่สุด ทุกคนจะถูกปลูกฝังให้เห็นประเทศไทยเป็นมาตรฐานเดียวกันหมด ชอบมากคำว่า “มาตรฐานเดียวกันหมด” เครื่องแบบนักเรียนก็ต้องเหมือน กัน หมดทั่วประเทศ โดยที่ ไม่เคยคิดเลยว่าทำไมจะต้องเหมือนกันด้วย ศาลากลางจังหวัดก็หน้าตาเหมือนกันทั่วประเทศแล้วแต่ว่าทำในปีพ.ศ.อะไร ตามแบบอะไรของสำนักงบประมาณ ผู้ว่าราชการจังหวัดก็เหมือนกันทั้ง ประเทศ การสร้างรัฐแบบรวมศูนย์ผูกขาดอำนาจอธิปัตย์ ในประเทศไทยนี้ อาจจะไม่เหมือนฝรั่งเศสทั้งหมด แต่ก็มีเค้าแบบนั้นเยอะ เช่น เรื่องศาสนา เมื่อก่อนศาสนาพุทธก็มีหลายเวอร์ชั่น พุทธทางภาคเหนือ พุทธทางภาค อีสานไม่เหมือนกับพุทธที่ภาคกลาง แต่การที่รวมศูนย์ศาสนาเข้ามาแล้ว ทำให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน (Standardized) เป็นมาตรฐานของกรุงเทพฯ สังฆราชสมัยก่อน มีสงั ฆราชหลายองค์ ทำไปทำมาก็เหลือสังฆราชองค์เดียว ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 47

aw.indd 47

9/13/12 2:23:08 PM

เป็นเอกนิยมศาสนาด้วย แต่ตอนที่เขาทำสิ่งนี้ เขาก็มีหลายเหตุผลของเขา อยู่ และยกเลิกเรื่องภาษาถิ่นทั้งหมด พูดภาษาเหนือในโรงเรียนก็เป็นเรื่อง ตลก พูดภาษาอีสานในโรงเรียนก็เป็นเรื่องน่าขำ พูดใต้แล้วออกเสียงแบบ คนปักษ์ใต้กเ็ รียกว่าทองแดง คำว่า “ท้องถิน่ ” กลายเป็นคำทีแ่ ปลว่าเชย เฉิม่ ส่วนกลางคือฉลาด เดิมเราไม่โง่นะครับ แต่ทำไปทำมา เราก็โง่ไปได้ ที่ผม มาพูดไม่ ใช่ชวนพวกเราแยกดินแดน แต่ผมว่าลูกตุ้มของการปฏิรูปอาจจะ ต้องแกว่งกลับมาทางพหุนิยม เมื่อสักครู่ผมใช้คำว่า “เอกนิยม” นะครับ เอกแปลว่าหนึ่ง เอกนิยม อาจจะต้องกลายเป็นพหุนิยมให้มากขึ้น พหุนิยมในที่นี้หมายถึงมีมากมาย หลากหลาย อำนาจอธิปัตย์นั้นก็ไม่ควรถือโดยรัฐอย่างเดียวและรัฐเองก็ไม่ ควรคิดว่าตัวเองเป็นเจ้าของอธิปัตย์แต่ผู้เดียว แร่ธาตุทรัพยากรเมื่อก่อนก็ ไม่ได้เป็นของรัฐ แต่เป็นของแต่ละพื้นที่ ถูกไหมครับ วัฒนธรรมก็เป็นของ แต่ละพื้นที่ ความสงบเรียบร้อยก็เป็นของแต่ละพื้นที่ อาจจะมีมาตรฐาน ไม่เหมือนกันก็ได้ ถึงเวลาที่จะต้องลองคิดดูว่าแบบเอกนิยมนี้ยังใช้ ได้อยู่ หรือเปล่าในทุกวันนี้

การศึกษาก็เหมือนกันครับ มันได้ทำลายความแตกต่างความหลากหลาย ไปเยอะมาก ทีเ่ ห็นจากผลงานรัฐรวมศูนย์ผกู ขาดอธิปตั ย์กค็ อื ประวัตศิ าสตร์ ประวัตศิ าสตร์เหลือประวัตศิ าสตร์เดียวคือประวัตศิ าสตร์สว่ นกลาง จบ เป็น เรือ่ งทีน่ า่ พิศวงมากทีค่ นในเมืองไทยไม่รจู้ กั ประวัตศิ าสตร์ของเขา ของตัวเอง เลยแม้แต่นิดเดียว ไม่รู้ ผมพูดเรื่องนี้หลายครั้งแล้ว บ้านผมนี้อยู่ ไม่ ไกล จากพระธาตุลำปางหลวงเท่าไร ผมก็ไปดูอยู่เรื่อย ผมว่าวัดพระธาตุลำปาง หลวงสวยมาก อลังการมาก แต่ ในฐานันดรของวัด วัดพระธาตุลำปาง หลวงไม่เท่าไรหรอก ไม่มีทางที่จะเทียบกับวัดใหญ่ ในกรุงเทพฯ ผมดูเองก็ เห็นว่าสวยมาก ในความเห็นผม อยากจัดให้วัดพระธาตุลำปางหลวงสวย 48 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 48

9/13/12 2:23:09 PM

ที่ สุ ดในประเทศไทย แต่ ไ ม่ ไ ด้ ห รอกเพราะขัดกับกรมศิลปากร ขัดกับ กระทรวงร้อยแปด แล้วผมไปดูวัดพระพุทธชินราชก็สวย ผมเคารพนับถือ แต่ว่านี่หรือสวยที่สุดในประเทศไทย พระพุทธรูปที่วัดภูมินทร์ จังหวัดน่าน สวยกว่าอีก แต่ว่าไม่ ได้หรอก มาตรฐานผมมันเป็นมาตรฐานล้านนา ไม่ สวยเหมือนมาตรฐานพุทธชินราชหรอก ที่ผมกำลังพูดอยู่นี้ ไม่ ใช่อะไร กำลังจะชี้ให้เห็นว่า ถ้าเราเป็นพหุนยิ มมากขึน้ เราจะเห็นความงามทีแ่ ตกต่าง กันไปได้ และเราอาจจะเชิดชูอะไรได้อกี หลายๆ อย่าง เพราะฉะนัน้ จะไม่มี มาตรฐานเดียวที่เป็นชั้นลดหลั่นแบบนี้ น่าจะมีงามแบบล้านนา งามแบบ ภาคเหนือตอนล่าง งามแบบปักษ์ ใต้ งามแบบอีสานก็ได้ การศึกษาทำให้เหลือประวัติศาสตร์อย่างเดียวนี้ หรือวัฒนธรรม อย่างเดียว รวมทั้งเหลือแต่เรื่องชาติ ผมคิดว่าเรื่องชาติเป็นอะไรที่สำคัญ แต่เราไม่จำเป็นที่จะต้องเป็นแต่ชาติ เราเป็นท้องถิ่นได้อย่างภาคภูมิใจด้วย เราควรจะมีเอกลักษณ์ที่มากกว่าหนึ่ง จริงๆ เราควรมีพหุลักษณ์ ไม่ควร เป็นคนไทยเท่านั้น เราควรจะเป็นคนอีสานได้อย่างภาคภูมิใจ ควรจะรู้เรื่อง อีสาน ควรรู้เรื่องบุรีรัมย์ ถ้าเราออกจากกรอบความคิดรัฐเดี่ยว สังคมเดียว รัฐผูกขาดอธิปัตย์ ที่เห็นว่ารัฐจริงๆ คือรัฐเดียวคือรัฐที่ส่วนกลาง รัฐอื่นๆ ยกเลิกไปก็ได้ วันดีคืนดีออกพระราชบัญญัติมายกเลิกท้องถิ่นก็ได้ แก้ รัฐธรรมนูญก็ได้ อะไรก็ตามมันแก้ได้ แก้รัฐธรรมนูญทุกมาตราก็แก้ได้ แต่ผมถามว่า จะมี ใครบ้างกล้าไปแก้ว่าประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยวที ่ มิอาจแบ่งแยกได้ จะมีคนคิดว่ากำลังจะทำอะไรแปลกๆ ประเทศไทยเรานั้น จะต้องเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันเท่านั้น 3 จังหวัดภาคใต้ต้องเหมือนกับอีก 73 จังหวัด ทีนี้ ในความจริงมันไม่เหมือน เป็นความผิดหรือเปล่าที่เขาไม่เหมือน ถ้าคิดในกรอบของรัฐที่ควรจะเป็นพหุนิยมมากขึ้นนี้ 3 จังหวัดชายแดนภาค ใต้ไม่ควรจะเหมือน 73 จังหวัดเพราะเขาไม่ ใช่ 73 จังหวัด เขาควรจะอยู่ แบบ 3 จังหวัดได้ และเราก็ควรจะส่งเสริมว่า ทางเหนือก็อยู่แบบล้านนาได้ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 49

aw.indd 49

9/13/12 2:23:10 PM

มากขึ้น ทางอีสานก็อยู่อย่างอีสานได้มากขึ้น ทางปักษ์ใต้ก็อยู่อย่างปักษ์ใต้ ได้มากขึ้น ทุกที่มี 2 เอกลักษณ์เป็นอย่างน้อย อย่างหนึ่งก็เป็นไทยอีกอย่าง หนึ่งก็เป็นของเดิมของเขา ซึ่งของเดิมของเขาที่เราดูเหมือนว่าเป็นเรื่องเล็ก แต่เป็นเรื่องใหญ่มาก เช่น อารยธรรมหลายอย่างที่ราชบุรีคือ ทวาราวดี หลายอย่างที่บุรีรัมย์ ดูเหมือนเป็นส่วนปลายของราชอาณาจักรที่มี ประเทศเป็นศูนย์กลาง คืออันเดียวกับขอม เป็นมารดาของอารยธรรมไทย ด้วยซ้ำ นครศรีธรรมราช คุณอย่าไปคิดว่าเป็นเพียงส่วนหนึ่งของปลาย ส่วนย่อ ส่วนย่อย นครศรีธรรมราชคือจุดทีศ่ าสนาพุทธเข้าสู่สุวรรณภูมิ ยิ่ง ใหญ่มาก คุณต้องพยายามคิดว่าจะทำอย่างไรที่จะให้ท้องถิ่นไม่ ใช่เป็นเพียง ส่วนย่อ ไม่ ใช่เป็นเพียงส่วนย่อย ไม่ ใช่เป็นเพียงส่วนปลาย ต้องทำอย่างไร ที่จะขับท้องถิ่นให้เข้ามาอยู่ตรงศูนย์กลาง ถ้าไม่ชอบคำว่าศูนย์กลาง ก็ เรียกว่าเข้ามาอยู่ตรงไฟส่องให้มากขึ้น ถ้าเรากระจายอำนาจด้วยกระบวนทัศน์แบบเก่าก็พอทำได้ แต่จะ ได้การปกครองส่วนท้องถิ่นที่ซบเซา และวิธีคิดวิธีบ่นก็จะเป็นแบบเดิมคือ เมื่อไรจะให้เราเพิ่มขึ้นกี่เปอร์เซ็นต์ หรือมหาดไทยไม่เห็นจะทำตามที่คณะ กรรมการกระจายอำนาจบอกเอาไว้เลย หรือจะทำอะไรก็ทุกเรื่องต้องไป บอก ต้องไปขออนุมัติหมด

ในสมัยรัชกาลที่ 5 จนกระทั่งรัชกาลที่ 7 เกิดการเปลี่ยนแปลงการ ปกครอง 2475 ถ้าเรามองในแง่หนึ่งก็เปลี่ยนจากรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นรัฐประชาธิปไตย แต่สถานะเค้าโครงก็ยังเป็นเหมือนเดิม ยังเป็นรัฐ รวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ มีส่วนเปลี่ยนแปลงบ้างคือเปลี่ยนให้เป็นภูมิภาค 50 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 50

9/13/12 2:23:10 PM

และมีการริเริ่มเทศบาลขึ้น แต่เนื่องจากแนวความคิดใหญ่ยังเป็นแนวความ คิดที่ว่าท้องถิ่นจะมี ได้ก็ต่อเมื่อส่วนกลางให้มีก็ได้ แล้วเมื่อไรที่ส่วนกลาง เห็นว่าท้องถิ่นไม่ควรจะมีบทบาท ท้องถิ่นก็ไม่ควรจะมีบทบาท และไม่ควร จะมี บ ทบาทอย่ า งชอบธรรมด้ ว ย เพราะคนที่ ก ำหนดความเป็ น ไปของ

บ้านเมืองได้คอื ส่วนกลางเท่านัน้ เพราะส่วนกลางเท่านัน้ ทีม่ คี วามชอบธรรม รัฐส่วนกลางเท่านั้นที่มีจริง รัฐอื่นนั้นไม่มีจริง

พอมาเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 หลังจากนัน้ เรามีการเลือกตัง้ มีประชาธิป ไตยมีการเดินขบวน มีการเดิน ประท้วง แต่ว่ารัฐรวมศูนย์

ผูกขาดอธิปัตย์ยังมีอยู่ต่อไป ปี พ.ศ.2535 เกิดความคิดที่อยากจะปฏิรูป การเมือง เกิดอะไรขึ้น มากมาย เกิดรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เกิดการ กระจายอำนาจ แต่ว่ารัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ก็ยังไม่ค่อยมี ใครท้าทาย อยู่ต่อไป แล้วก็เกิดความวุ่นวายตั้งแต่ พ.ศ.2549 จนถึง ปีพ.ศ.2555 เกิด วาทกรรมเรื่องอำมาตย์ เรื่องไพร่ อะไรนี้เยอะแยะ แต่ทั้งอำมาตย์และไพร่ ก็ยังคิดเหมือนกันคือรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ ยิ่งกว่านั้น การที่มีรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ทำให้การกระจาย อำนาจมีอุปสรรคอีกอย่างหนึ่งคือ เกิดโมเดลขึ้นมาว่า มีส่วนกลางที่เก่งเป็น พิเศษ มีนายกฯที่ฉลาดเป็นพิเศษ แล้วทุกอย่างจะไปได้ดี ผมคิดว่าไม่ถูกนะ ครับ ต้องฝากเอาไว้ว่า ตอนนี้มีเงื่อนไขที่จะกระจายอำนาจได้อย่างดีมาก เพราะว่าเป็นรัฐบาลเกือบจะเป็นพรรคเดียว สมัยคุณอภิสิทธิ์เป็นนายกฯ เมื่อสองสามปีที่แล้ว ไม่ได้มีเงื่อนไขนี้เพราะเป็นรัฐบาลผสม รัฐบาลผสมนี้ ถ้าจะกระจายอำนาจ จะกระทบเป็นความขัดแย้งระหว่างพรรคได้ แต่เวลา นี้พรรคเพื่อไทยนั้นได้เป็นรัฐบาลค่อนข้างจะครบถ้วนและสมบูรณ์อยู่แล้ว ก็ ฝากความคิดเรื่องการกระจายอำนาจด้วย กระจายแบบคืนอำนาจให้กับ สังคม ชุมชน ท้องถิ่นไปเลย ถ้าทำได้จะเป็นพลังมาก ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 51

aw.indd 51

9/13/12 2:23:10 PM

สิ่งที่ผมได้คุยกับเทศบาล อบต. อบจ. ประชาสังคม ในรอบ 5 ปี 10 ปี โดยเฉพาะช่วงที่เกิดมหาอุทกภัยด้วย ทำให้คิดว่า รัฐรวมศูนย์ผูกขาด อธิปัตย์ ใกล้จะถึงทางตันแล้ว จำเป็นจะต้องหาตัวแสดงใหม่ๆ หาพลัง ใหม่ๆ มาทำอะไรให้บ้านเมือง แล้วก็เห็นอยู่ว่าชุมชน ประชาสังคม รวมทั้ง ท้องถิ่นน่าจะเป็นพลังใหม่เลือดใหม่ เพราะฉะนั้น ผมจะไม่มองสิ่งเหล่านี้ว่า เป็นเพียงส่วนปลายส่วนขอบ เป็นเพียงส่วนที่รอการกระจายอำนาจ แต่คิด ว่าเขาจะเข้ามาเป็นกำลังของบ้านเมือง ผมได้คุยกับท้องถิ่น หลายแห่ง ฉลาดมาก มีความสร้างสรรค์สูง และรักบ้านเมืองเขามาก

คำว่า “บ้านเมือง” ก็ไม่ได้คิดแบบ “เอกนิยม” นะครับ มันไม่ได้ เป็นเพียงประเทศไทย มันอาจจะเป็นสงขลา มันอาจจะเป็นหาดเสี้ยว อาจ จะเป็นหาดใหญ่ อาจจะเป็นเชียงใหม่ เราได้เห็น อบจ.ที่โดดเด่น เห็น เทศบาลที่โดดเด่น ทำอะไรหลายๆ อย่างเสมือนว่าท้องถิ่นนั้นเป็นประเทศ เล็กๆ ทั้งๆ ที่กฎหมาย ทรัพยากร อำนาจยังไม่เอื้อต่อเขา แต่เขามี ใจที่ ใหญ่มาก เขาอยากจะทำอะไรที่ ใหญ่มาก ถ้าท่านทั้งหลายไปเห็นท้องถิ่น ของชลบุรี ท่านคงอดคิดไม่ ได้ว่ามันเป็นเพราะท้องถิ่นหรือ? บางแสนนี้ สะอาดมาก ขยะไม่มี ศรีราชาสะอาด เรื่องอนามัยสิ่งแวดล้อมอาจจะไม่ใช่ เรื่องของกระทรวงสาธารณสุขอย่างเดียวแล้ว การศึกษา ทำไมท้องถิ่นไม่คิดทำการศึกษาให้ดีกว่าของกระทรวง หลายคนบอกว่ากระทรวงยังทำไม่ได้เลย แล้วท้องถิ่นทำไมจะต้องทำไม่ได้ ตามกระทรวงด้วย นักเรียนทีจ่ บมัธยมศึกษาตอนปลายพูดภาษาอังกฤษไม่ได้ ทำไมโรงเรียนที่ภูเก็ตไม่ตั้งธงว่า เด็กที่จบที่ภูเก็ตนี้ต้องพิเศษ จบแล้วพูด ภาษาอังกฤษได้ ครูทำไม่ได้ ลดงบสนับสนุน มาตรฐานของเราไม่เหมือน ส่วนกลาง เราต้องดีกว่าได้ เรานำส่วนกลางก็ได้ ทำไมไม่คิดกัน 52 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 52

9/13/12 2:23:11 PM

บางคนคงเริ่มคิด แต่ถ้าจะให้มีพลัง ผมคิดว่าต้องใช้กรอบที่ว่า “เรา จะไม่ อ ยู่ ใ นรั ฐ รวมศู น ย์ ผู ก ขาดอธิ ปั ต ย์ เ ท่ า นั้ น ” เราจะต้ อ งหาทางทำ อย่างไรที่จะปลดเบรก ปลดโซ่ตรวนให้ชุมชนท้องถิ่น ผมจะเปรียบเทียบว่า สมัยจอมพล ป.พิบูลสงคราม เราใช้รัฐวิสาหกิจเป็นกำลังในการขับเคลื่อน เศรษฐกิจ เราไม่ ให้คนจีนที่เป็นนักธุรกิจทำอะไรมากนักหรอก เพราะไม่ ไว้ ใจเขา ไม่เชื่อใจเขา รัฐวิสาหกิจต่างหากที่ ใหญ่กว่า ทัน สมัยกว่า มี วิชาชีพมากกว่า แต่พอจอมพลสฤษดิ์มาถึงกลับส่งเสริมธุรกิจเอกชน เปิด เสรีให้คนจีน ปล่อยให้คนจีนคืนเข้ามาในระบบ ให้คนจีนเปลี่ยนชื่อเปลี่ยน แซ่มาเป็นไทย ให้คนจีนเข้าโรงเรียนไทย ให้มาสอบได้ทั่วประเทศ โรงเรียน สวนกุหลาบ โรงเรียนเตรียมอุดม คนจีนก็เข้ามาได้ มหาวิทยาลัยก็เปิดให้ ลูกหลานพวกเขา พอ 40-50 ปีต่อมาเราก็เห็นว่าภาคเอกชนของไทย ธุรกิจ เศรษฐกิจของไทย เจริญเติบโตได้ก็เพราะจอมพลสฤษดิ์ปลดโซ่ ปลด พันธนาการให้ภาคเอกชน ถ้ายังให้รัฐวิสาหกิจทำต่อไปก็จะไม่ ได้ดีเท่าไร วิธีแก้ปัญหาในยุคจอมพลสฤษดิ์อาจจะทำได้อีกแบบหนึ่ง เช่น การจัดการ ศึกษาให้กับรัฐวิสาหกิจ ส่งรัฐวิสาหกิจไปหาทุน ไปให้เรียนต่อต่างประเทศ ตั้งพระราชบัญญัติอะไรพิเศษขึ้นมา แต่ถ้าไม่เปลี่ยนกระบวนทัศน์อย่างที่ กล่าวมา เศรษฐกิจไทยก็จะไม่สามารถพัฒนาได้ ตอนนี้ถ้าเรายังคิดในกรอบเก่าที่ว่า ปัญหาต่างๆ ที่เกิดในประเทศ ไทยล้วนต้องแก้ด้วยรัฐ รัฐเท่านั้น รัฐผู้เดียว แบบนี้ตัน ถ้าคิดอีกอย่างหนึ่ง ว่าให้ท้องถิ่น ให้ประชาคมซึ่งกำลังมีแรง มีแรงบันดาลใจ เวลานี้ถ้าไปคุย กับข้าราชการอาจจะไม่เห็นข้าราชการเก่ง สิ่งนี้เปลี่ยน เปลี่ยนไปจากสมัย ผมเป็นเด็ก ข้าราชการที่ดีและเก่งคือความหวัง อาจารย์ป๋วย อึ้งภากรณ์ อดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์สอนอยู่เรื่อยว่า ข้าราชการต้อง ซื่อสัตย์ สุจริต ฉลาด และข้าราชการต่างหากที่เป็นความหวังของสังคม ไม่ ใช่ทหาร ไม่ ใช่นักการเมือง ข้าราชการเคยถูกฝากความหวังเอาไว้ จะ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 53

aw.indd 53

9/13/12 2:23:11 PM

ต้องเก่งและฉลาด กระทรวงสาธารณสุขก็รับความคิดนี้ ไปและกลายเป็น หมอชนบท พวกหมอชนบทก็คือคนที่ไม่ออกไปทำคลีนิค เป็นข้าราชการที่ ซือ่ สัตย์สจุ ริตและเอาใจใส่พนี่ อ้ งประชาชนผูย้ ากไร้ วีรบุรษุ ของแพทย์ชนบท คือข้าราชการที่ดีเด่นและฉลาด นักการเมืองในสมัยนั้นเคยเล่าให้ผมฟังว่า เขาเป็นรัฐมนตรี ไม่ต้อง ทำอะไรเพราะข้าราชการเก่ง ขออย่างเดียวให้นักการเมืองซื่อสัตย์และ ใช้คนเป็น งานก็เดินได้เอง แต่ผมคุยกับรัฐมนตรีสมัยนี้ ข้าราชการแทบ ไม่มอี ะไรเลย ไม่ให้คำแนะนำอะไรใหม่เลย ถ้าคุณยังคิดจะอาศัยข้าราชการ คุณดูตอนน้ำท่วม ข้าราชการทำอะไรได้ ผู้ว่าราชการจังหวัดรู้อะไร จะไปรู้ ได้อย่างไรเพราะเพิ่งย้ายมา ใครที่รู้เรื่องมากครับ ก็คือพวกท้องถิ่นที่คน ส่วนกลางไม่ค่อยชอบนี้แหละ ทำไมถึงรู้เยอะ ก็อยู่ตรงนั้นประจำ บ้านเขา แล้วน้ำท่วมท่วมบ้านใครก็บ้านเขา บ้านเขาด้วยกันทั้งหมด เพราะฉะนั้น เราได้เห็น ท้องถิ่น ทำอะไรที่ฉลาดมากเป็น นวัตกรรมสูงมาก เราได้เห็น ประชาสังคมทำด้วยนะ คลองประดิษฐ์ นักวิทยาศาสตร์ทำได้ไหม กระทรวง วิ ท ยาศาสตร์ ท ำได้ ไ หม ไม่ เ ห็ น ทำได้ แล้ ว เราเห็ น ใครแจกผ้ า ผ่ อ นอยู่ ทุกวันๆ ปอเต๊กตึง๊ คุณเห็นกรมประชาสงเคราะห์ทำอะไรได้มากไหม คุณเห็น กระทรวงพัฒนาสังคมฯทำอะไรได้มากไหม ผมไม่เห็นทำอะไรได้มากเลย และที่น่าสงสารก็คือ ศปภ. ศูนย์ ศปภ. ที่ตั้งตามระบบแบบเก่า แบบเก่านี้ ก็คือเอาข้าราชการ เอานักการเมืองมาเป็นคณะทำงาน นักการเมืองไปทำ เรื่องนโยบายใหญ่ๆ ได้ แต่จัดการแบบไม่มีความรู้มากนัก แล้วปีนี้น้ำก็ กำลังจะมาอีกรอบ ถ้าไม่ ให้ท้องถิ่นเตรียมการหรือทำแผนอะไรไว้ ผมคิด ว่าจะเอาไม่อยู่ ถ้ารัฐฉลาดต้องอย่าไปคิดว่าทุกเรื่องฉันต้องทำ อย่าคิดว่า ทุกเรื่องรัฐต้องทำ แต่ไปดูว่าท้องถิ่นที่ไหนเก่ง ชุมชนที่ไหนเก่ง เปดให้เขา ทำ รัฐมีหน้าทีอ่ ะไรครับ ปลดเบรก ผ่อนคลาย ลดความขึงความตึงลง แล้ว

54 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 54

9/13/12 2:23:12 PM

ทำให้ท้องถิ่นและชุมชนมีกำลังใจที่จะทำ เชิดชู ส่งเสริม ยกย่อง มันเดิน ของมันได้อยู่แล้ว ปัญหาต่างๆ ผมคิดว่าแก้ไม่ยากหรอก เพียงแต่ว่าเราต้องหาจุดคาน งัด จุดที่จะทำให้มันขยับได้ แต่ถ้ายังใช้แบบเดิมผมเป็นห่วงว่าจะไปไม่รอด แต่ที่พูดอย่างนี้ก็ไม่ ได้หมายความว่า รัฐบาลไม่สำคัญนะครับ รัฐบาลยัง สำคัญอยู่ แต่จะต้องคิดจากกระบวนทัศน์ใหม่ให้มากขึน้ สิง่ ทีน่ ายกรัฐมนตรี จะทำได้มากที่สุดคือเชื้อเชิญองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เก่งๆ ที่มีผลงาน ทั้งหลาย รวมทั้งประชาสังคมที่เก่งๆ จะจัดคนละชุดก็ได้ หรือจะเอามารวม กันก็ได้ แล้วมาเล่าให้นายกฯฟังว่าเขาทำอะไรให้แก่บ้านเมือง บ้านเมืองนี้ ผมต้องย้ำอีกนะว่าไม่ ใช่ส่วนกลาง ผมหมายถึงคนที่ทำนครสวรรค์ อาจจะ หมายถึงคนที่ทำสมุทรสาคร สมุทรสงคราม ทำอะไรต่างๆ หรือทำที่อำเภอ อัมพวา ที่ปากพูน ที่เก่งๆ แล้วก็ถามเขาว่ารัฐบาลจะช่วยเขาได้อย่างไรบ้าง รัฐบาลจะปล่อยเขาอย่างไรได้บา้ ง รัฐบาลจะสัง่ ให้ผวู้ า่ ราชการจังหวัดทำอะไร บ้าง รัฐบาลจะกำหนดมาตรฐานข้าราชการแบบใหม่ที่จะต้องกระตุ้นให้

ท้องถิ่นทำงานได้ง่าย สะดวก มีระเบียบอะไรที่ทำ หรือมีอะไรที่ยังเขลา ต้องแก้ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (ส.ต.ง.) ที่ไปตรวจงบท้องถิ่นน่าจะต้อง แก้วิธีทำงาน จะไปใช้มาตรฐานเดียวกับที่ไปตรวจกรมและกระทรวงไม่ได้ การทำให้กระทรวงกระดุกกระดิกไม่ได้ อาจจะเป็นมาตรฐานของคุณ แต่ ถ้าสำหรับท้องถิ่นคุณต้องทำอย่างไรที่จะตรวจเงินให้เขาคล่องตัว อย่าใช้ มาตรฐานเดียวกันและอย่าคิดว่ามาตรฐานส่วนกลางเท่านัน้ ทีส่ งู กว่า อย่าคิด แบบนั้น ถ้าคุณตรวจท้องถิ่น ต้องทำอย่างไรถึงปลดปล่อยให้เขาสะดวก ให้ เขาวิ่งเหมือนที่เราปลดปล่อยเอกชน ต้องคิดแบบนี้ อย่าไปคิดว่าราชการ ส่วนท้องถิ่นก็เป็นเพียงหนึ่งในส่วนราชการคล้ายส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 55

aw.indd 55

9/13/12 2:23:12 PM

จริงๆ แล้ว ส่วนท้องถิ่นต้องไม่เหมือนส่วนกลางและส่วนภูมิภาค จะต้องเป็นอีกสายพันธุห์ นึง่ ในความเห็นผม ที่ไปเห็นท้องถิน่ มาแทบจะทัว่ โลก มันต้องไม่เป็นทางการมากนัก ต้องคล่อง ต้องสะดวก ต้องเน้นผลงาน และต้องอนุญาตให้มีเครือข่าย ให้มีโยงใย มีความโยงใยสายเลือดได้ เพราะท้องถิน่ ไม่เหมือนส่วนกลาง ถ้าเราคิดว่าท้องถิน่ ต้องเหมือนส่วนกลาง นั้นเราคิดผิด และจะทอนกำลังท้องถิ่น แต่เรามักใช้สายตาแบบนี้ พวกเรา เป็นคนมีการศึกษามักคิดแบบคนส่วนกลางทัง้ นัน้ มองท้องถิน่ ว่าคือคนทีย่ งั ไม่เต็ม คนที่ ไม่สมบูรณ์ คนที่พิการ เราติดความคิดแบบนี ้ เราต้องกลับ กระบวนทั ศ น์ ข องเราใหม่ แล้ ว ไปดู ท้ อ งถิ่ น ว่ า พวกเขากระตื อ รื อ ร้ น สร้างสรรค์ ฉลาด ต้องคิดอย่างนั้น

แต่วิธีคิดของส่วนกลางมักมองว่า ท้องถิ่นที่ดีต้องว่านอนสอนง่าย ต้องสงบ ต้องนิ่ง ต้องเหมือนพวกเรา ลองถามพวกเราว่าได้คิดอะไรใน ทำนองนี้บ้างไหม เราเกรงใจรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ เกรงใจเหลือเกิน ผมคิดว่าอย่าไปเกรงใจดีกว่า กระแทกเข้าไปบ้าง ผมอยากจะบอกว่าใน ทศวรรษที ่ 2 แห่งการกระจายอำนาจต้องทำงานแบบรุก อย่าทำงานแบบรับ ปีนี้สถาบันพระปกเกล้าให้รางวัลข้าราชการดีเด่นที่ส่งเสริมท้องถิ่นได้อย่าง น่าชื่นชม ให้รางวัลนายอำเภอที่ ให้เอกสิทธิ์ ให้อิสระให้กำลังใจกับ อบต. ควรจะให้กระทรวงรับรู้ด้วย ให้รางวัลผู้ว่าราชการจังหวัด ที่ทำให้ท้องถิ่น ทั้งจังหวัดคึกคักเป็นพลัง ให้รางวัลหลายๆ อย่างรวมทั้งนักวิชาการที่เขียน อะไรที่ฉลาดที่ก้าวหน้า ที่ทำให้ท้องถิ่นมีกำลังใจและมีกำลัง ท้องถิ่นถูก วาทกรรมให้มันต่ำ ทำให้อ่อนแอมาก วาทกรรมนี้พวกเราช่วยกันสร้างด้วย เช่น “ระเบียบบริหารบุคคลต้องทำให้เหมือนราชการให้มากขึ้น” อันนี้ก็ เป็นวาทกรรมที่ ใช้ไม่ได้ 56 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 56

9/13/12 2:23:13 PM

“ตระกูลนี้ผูกขาดเมืองใช้ ไม่ ได้” คุณไปยุ่งอะไรกับเขา เพราะว่า ประชาชนเขาเลือกมา ประชาชนในท้องถิ่นเขาอยู่เป็นชุมชน เป็นสายเลือด เป็นเครือญาติ คุณไปยุ่งอะไรกับเขา คุณเอามาตรฐานส่วนกลางไปกำหนด ท้องถิ่น ทำไมคุณไม่คิดว่าเป็นคนละพวกให้อยู่กันด้วยความแตกต่างกันบ้าง ถ้าคิดแบบนี้ ได้แล้วเอาผลงานของเขาเป็น หลักน่าจะดี แต่รัฐรวมศูนย์ ผูกขาดนี้กลับเอากระบวนการเป็นหลัก ถ้าเอาผลงานเป็นหลัก เราจะคิดกับท้องถิ่นและประชาสังคมเหมือน ทีค่ ดิ ต่อภาคเอกชน เราไม่เคยไปกังวลว่าภาคเอกชนจะมีธรรมาภิบาลอย่างไร เราไม่เคยไปตรวจสอบ เป็นเรื่องของเจ้าของธุรกิจหรือผู้ถือหุ้น ถ้าทำไม่ดีก็ เจ๊ง ท้องถิ่นถ้าจะทำอย่างที่ว่านี้ได้ ที่สำคัญคือเขาจะต้องมีอำนาจทางการ คลังการภาษีของตัวเองก่อนให้มากขึ้น รับผิดชอบตัวเองมากขึ้น ถ้าทำไม่ดี คนในท้องถิ่นที่เลือกผู้บริหารนั้นก็ต้องรับผิด รับผิดก็คือท้องถิ่นของคุณก็ จะไม่เจริญ ถ้าทำแบบนี้เราต้องยอมรับก่อนว่าประเทศไทยเราไม่เหมือนกัน บางที่ท้องถิ่นเขาดี เขาก็จะเจริญในเรื่องของเขา ส่วนของเรามันแย่เพราะ เราเลือกท้องถิ่นไม่ได้ความ มันเป็นสิ่งที่เราจะต้องฝากความคิดใหม่ไว้ ใน การเลือกตั้ง การเลือกตั้งนั้นประชาชนจะต้องถูกลงโทษได้ถ้าเลือกผิด ถ้า เลือกคนผิดประชาชนควรจะถูกลงโทษ ถูกลงโทษคืออะไร บ้านเมืองของ เขาก็แย่ลงไปนั่นเอง ผมเห็ น ในต่ า งประเทศ ประชาชนถู ก ลงโทษเป็ น ประจำ เมื อ ง นิวยอร์กที่ผมอยู่ มันทรุดโทรมมาก ที่จริงคือถูกลงโทษจากการที่ไปเลือก นายกเทศมนตรีที่ผิดๆ ตลอดเวลา 3-4 คนและที่สุดเขาแก้ด้วยอย่างไงครับ เขาเลือกนายกเทศมนตรีที่ถูก คนที่ถูกต้อง คนหนึ่งก็คือรูดอล์ฟ จูลีอานี ตอนที่เครื่องบินถล่มตึก World Trade แล้ว เทศบาลมหานครนิวยอร์กซึ่ง เป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปจัดการ ไปผจญภัยก็ดี นายกเทศมนตรี คนนี้แหละ ผลงานท้องถิ่นทั้งนั้น เขาไม่ต้องบริการแบบที่รัฐมนตรีต้องแบ่ง ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 57

aw.indd 57

9/13/12 2:23:13 PM

กันดูสายถนน ประเทศไทยเกิดอะไรขึ้นก็มอบให้รัฐมนตรี น้ำท่วมก็ยังมี คนเสนออีกให้รัฐมนตรีไปคุมคนละจังหวัด รับรองไม่ได้ผล

ฉะนั้น ผมคิดว่า น่าจะเปลี่ยนวิธีคิด ถ้าเปลี่ยนวิธีคิดการกระจาย อำนาจจะมีกำลัง ผมคิดว่าอย่าไปเรียกว่า “กระจายอำนาจ” แต่เรียกว่า “คืน อำนาจให้ชุมชน สังคม ท้องถิ่น” จะดีกว่า เพราะอะไร เพราะเดิมอำนาจ อยู่กับชุมชนท้องถิ่น แต่อำนาจนี้ถูกรัฐดึงมาตั้งแต่สมัย พ.ศ.2435 ดึงมา เรื่อย ๆ และยิ่งดึงหนักเข้าไปทุกที ประเทศไทยนี้แปลกมาก ทหารก็คิดถึง รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ นักวิชาการก็ยอมรับรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ นักการเมืองก็ยอมรับแต่รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ นักปฏิรูปก็ยอมรับรัฐ รวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ ฝ่ายที่ไม่ต้องการให้บ้านเมืองเปลี่ยนแปลงก็มีกอง บัญชาการอยู่ที่กรุงเทพฯ ฝ่ายที่ต้องการการปฏิรูปก็มีกองบัญชาการอยู่ที่ กรุงเทพฯ วิธีคิดคล้ายกันมากในแง่นี้ อาจจะมีเรื่ององค์กรอิสระ มีเรื่อง ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาบ้างในระยะหลังยกเว้นออกจากรัฐ รวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ ไม่ว่าจะพัฒนา ไม่ว่าจะอนุรักษ์ ความหวังจะอยู่ที่ รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปัตย์ ผู้แสดงจริงๆ มีหนึ่งเดียวคือรัฐรวมศูนย์ผูกขาด อธิปัตย์ ข้างบนจะเป็นนักการเมืองจะเป็นประชาธิปไตยอะไรก็ว่าไป แต่ที่ ไม่คิดอย่างหนึ่งก็คือว่า ทำไมไม่ ให้ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเองได้มากขึ้น ทำอย่างไรที่จะปลดปล่อยพลังเยอะๆ ออกมา ทำไมจึงไปผูกขาคนเอาไว้ เต็มไปหมด คนฉลาดมีเยอะแยะแต่ทุกอย่างขึ้นอยู่กับคนหนึ่งคนที่เป็น นายกรัฐมนตรีกับอีก 36 คนที่เป็นคณะรัฐมนตรี จบ ฝึกกันคิดแบบนี้ แล้ว ถ้ายิ่งฝึกมากเท่าไร นายกรัฐมนตรีกับรัฐมนตรีก็ยิ่งถูกเรียกร้องให้ต้องไป ทำเรื่องเล็ก

58 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 58

9/13/12 2:23:14 PM

รัฐมนตรีควรจะไปคิดว่า จะปฏิรูปการศึกษาอย่างไรให้ท้องถิ่น มี บทบาทมากขึน้ จะจัดหลักสูตรการศึกษาอย่างไรให้ทอ้ งถิน่ มีบทบาทมากขึน้ จะทำอย่างไรให้คนของท้องถิ่นเป็นพลังของบ้านเมืองให้มากขึ้น ทำอย่างไร ให้บ้านเมืองไม่ได้ขึ้นอยู่กับคนไม่กี่พันคนที่กรุงเทพฯ ผมคิดๆ อะไรมาแล้วก็มาเล่าให้ฟังนะครับ ไม่ ได้คิดว่าที่พูดมาจะ

ใช่ทั้งหมด ถูกทั้งหมด ขอบคุณที่ ให้โอกาสผม

aw.indd 59

9/13/12 2:23:14 PM

โจทยสำคัญ ของการแกปญหารัฐรวมศูนย คือ ทำอยางไรจึงจะคืนอำนาจ กลับไปให ชุมชน ทองถิ่น ประชาสังคม ซึ่งเคยมีอำนาจ จัดการตนเองมากอน ที่รัฐสวนกลางจะรวบอำนาจไป ในภายหลัง

aw.indd 60

9/13/12 2:23:14 PM

4.

การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ สู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสม ระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น4 ความเป็นมาและสถานการณ์

โครงสร้างอำนาจระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่นของไทยในปัจจุบัน พบว่ายังมีความเหลื่อมล้ำ กล่าวคือ รัฐยังคงรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง เนื่องจาก เดิมอำนาจอยู่ในมือของพื้นที่ ท้องที่และชุมชนมาก่อน หากพิจารณาพัฒนาการของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น ชุมชน หรือประชาสังคมในประเทศตะวันตก ซึ่งเป็นแม่แบบของประชาธิป ไตย ไทย พบว่า แท้จริงแล้ว ท้องถิ่น (เมือง) ชุมชน หรือประชาสังคม (หมู่ คณะ สมาคม กลุ่มอาชีพต่างๆ) นั้นเคยปกครองตนเองมาก่อนที่จะเกิดรัฐ รวมศูนย์ผูกขาดอำนาจอธิปไตยขึ้นในภายหลัง

เอกสารทบทวนงานวิชาการ เรื่อง “ปฏิรูปโครงสร้างอำนาจสู่การปรับสมดุลอำนาจที่ เหมาะสมระหว่างรัฐบาลและชุมชนท้องถิ่น” ภายใต้คณะทำงานวิชาการเฉพาะประเด็น แต่งตั้งโดยคณะกรรมการจัดประชุมสมัชชาปฏิรูป สมัชชาปฏิรูปครั้งที่ 2 พ.ศ.2555

โดยมี ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ เป็นประธานคณะทำงาน 4

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 61

aw.indd 61

9/13/12 2:23:15 PM

ในสมัยกรีกโบราณ นครเอเธนส์ไม่มีรัฐหรือรัฐบาลกลางที่คอยดูแล ปกครองประชาชนหากให้ประชาชนร่วมกันดูแล หรือบริหาร หรือพัฒนา บ้านเมืองด้วยตัวเอง และในสมัยปลายยุคกลาง (ศตวรรษที่ 11-13) และ ยุคเรเนซองส์ (ศตวรรษที่ 14-16) แม้เกิดหน่วยการเมืองขนาดใหญ่ขึ้นที่ เป็นแว่นแคว้นหรืออาณาจักรที่ปกครองโดยกษัตริย์หรือจักรพรรดิ ที่อาจ เรียกว่า “รัฐบาลกลาง” แต่แว่นแคว้นหรืออาณาจักรเหล่านี้ก็อนุญาตให้ เมืองต่างๆจำนวนหนึ่งในทางตอนใต้และตอนเหนือของยุโรป เช่น เมือง ฟลอเรนซ์ (Florence) ปิซ่า (Pisa) ปาดัว (Padua) ซิเอน่า (Siena) ใน อิตาลี และเมืองเกนต์ (Ghent) บรูจ (Bruge) ในเบลเยียม โคโลญจน์ (Cologne) แฟรงก์ เ ฟิ ร์ ต (Frankfurt) ในเยอรมนี นอฟโกรอด (Novgorod) ในรัสเซีย ได้ปกครองตนเอง ที่อาจเรียกได้ว่าเป็น “การ ปกครองส่วนท้องถิ่น” กึ่งอิสระภายในแว่นแคว้นหรืออาณาจักรที่ว่าเมือง เหล่านี้ปกครองตนเองนั้น มีสามนัยยะด้วยกัน คือ

หนึ่ง เป็นนครที่ปกครองตนเองโดยได้รับธรรมนูญมาจากกษัตริย์ หรือจักรพรรดิ สอง เมืองเหล่านี้ เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามาดูแลกิจการบ้าน เมืองพอสมควร เช่น ให้มีการประชุมชาวเมือง (ประชาธิป ไตยระดับ ท้องถิ่น) แต่ก็ใช้การเลือกตั้งผู้บริหารไปปกครองเมืองด้วย และ สาม ยังหมายถึง การปกครองตนเองของบรรดาชุมชน กลุ่มอาชีพ สมาคม สถาบันต่างๆภายในเมืองด้วย กล่าวได้ว่า ในปลายยุคกลางจนถึง ยุคเรเนซองส์ดังกล่าวมีการใช้อำนาจร่วมกันในหลายระดับ คือในระดับ อาณาจักรกับเมือง และระหว่างเมืองกับชุมชน สมาคม กลุ่มอาชีพ สถาบัน ต่างๆ ภายในเมือง ไม่มี ใครหรือสถาบันใดรวมอำนาจไว้ ในมือเพียงฝ่าย เดียว 62 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 62

9/13/12 2:23:15 PM

ครั้นเมื่อถึงศตวรรษที่ 17-18 สภาพการณ์เช่นนี้ก็แปรเปลี่ยนไป เมื่อรัฐสมัยใหม่เกิดขึ้น รัฐสมัยใหม่นั้นเข้าไป ริบหรือรวบอำนาจจากแว่น แคว้น ท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคมมาเป็นของตน กลายเป็นรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลแห่งชาติ มีระบบราชการที่มีกระทรวง ทบวง กรม อำนาจ สาธารณะที่เคยใช้ร่วมกันหลายระดับ (อาณาจักร เมืองหรือท้องถิ่นและ ชุมชน) ก็กลับมาตกอยู่ ในมือของรัฐแต่เพียงผู้เดียว เกิดรัฐรวมศูนย์ผูกขาด อธิป ไตย ในตอนแรก รัฐสมัยใหม่เป็นรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ต่อมา เปลี่ยนเป็นรัฐประชาธิป ไตยเมื่อเกิดการปฏิวัติในอังกฤษ อเมริกาและ ฝรั่งเศส (ตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 17-18) ประชาธิป ไตยที่เคยเป็นการ ปกครองตนเองของเมื อ งและของชุ ม ชน (ในปลายยุ ค กลางและยุ ค เรเนซองส์) ก็กลายเป็นประชาธิป ไตยที่ประชาชนทั้งประเทศเลือกผู้แทน ผู้ น ำไปบริ ห ารบ้ า นเมื อ งของตน เป็ น ประชาธิ ป ไตยระดั บ ชาติ เป็ น ประชาธิป ไตยแบบตัวแทนมากขึ้น ในขณะที่พื้นที่ถูกทำให้เป็นส่วนกลาง หรือท้องถิ่นในบางพื้นที่ ชุมชนประชาสังคมถูกลดความสำคัญและบทบาท ลงมาก สำหรับพัฒนาการของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับชุมชนท้องถิ่น สมัยใหม่ในประเทศไทยคล้ายคลึงกับที่เกิดขึ้นในตะวันตกมาก่อน กล่าวคือ เดิ ม พื้ น ที่ ห รื อ ท้ อ งที่ (เช่ น เชี ย งใหม่ ปั ต ตานี ) และชุ ม ชนต่ า งๆ เคย ปกครองดูแลตนเองมาก่อน กล่าวสำหรับชุมชน แม้ความสัมพันธ์ทางสังคม - การเมืองจะเป็นแบบมูลนายกับไพร่ - ทาส แต่มูลนายไม่ ได้เข้าไป ควบคุมไพร่ - ทาสมากนัก ยกเว้นเข้าไปเกณฑ์แรงงานหรือเก็บภาษีเท่านั้น ในแง่นี้ ไพร่ - ทาสหรือชุมชนจึงคุ้นเคยกับการปกครองตนเองหรือการ จัดการตนเองมานาน จนกระทั่งในสมัยรัฐกาลที่ 5 รัฐส่วนกลางจึงค่อยๆ ริดรอนและรวบ อำนาจจากประเทศราช หัวเมืองและชุมชนมาเป็นของตน แปรเปลี่ยน ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 63

aw.indd 63

9/13/12 2:23:15 PM

ประเทศราชและหัวเมืองให้กลายเป็นส่วนกลาง - ส่วนภูมภิ าค (เทศาภิบาล) และเปลี่ยนชุมชนของไพร่ - ทาสให้กลายเป็นการปกครองท้องที่ และไพร่ - ทาสก็กลายเป็นพสกนิกร เกิดรัฐรวมศูนย์อำนาจและผูกขาดอธิปไตยขึ้น ที่เรียกว่า รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์หรือรัฐสมัยใหม่ รัฐรวมศูนย์ผูกขาด อำนาจอธิ ป ไตยนี้ ยั ง ดำรงอยู่ ต่ อ มา แม้ เ มื่ อ ประเทศมี รั ฐ ธรรมนู ญ และ เปลี่ยนเป็นรัฐประชาธิปไตยหลัง 2475 แล้วก็ตาม จุดเริ่มที่สำคัญในประวัติศาสตร์ ไทย หลังการปฏิวัติ 2475 เกิด ประชาธิปไตยระดับชาติขึ้น ในตะวันตกประชาธิปไตยท้องถิ่นและประชาธิปไตยชุมชนเกิดก่อนประชาธิปไตยระดับชาติ แต่ประเทศไทยประชาธิปไตย ระดับชาติเกิดก่อนประชาธิปไตยระดับท้องถิ่น พสกนิกรกลายเป็นราษฎรที่ มีสิทธิเลือกตั้ง แม้ต่อมารัฐประชาธิปไตยสร้างการปกครองท้องถิ่นขึ้นมา แต่การเปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้ ก็ไม่อาจทำลายรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตย รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตยยังคงรวมศูนย์อำนาจต่อไป นับวันยิ่งรวมศูนย์ มากยิ่งขึ้น จนเกิดสภาพที่เรียกว่า “กรมาธิป ไตย” กล่าวคือ รัฐบาลแผ่ ขยายแขนขาของตน ลงลึกเข้าไปในชุมชนต่างๆ แม้มีการจัดตั้งองค์กร (ระบบส่วนกลางและส่วนภูมิภาค) ปกครองท้องถิ่นขึ้น ก็เป็นการปกครอง ท้องถิ่นที่เป็นอิสระและพึ่งตนเองได้น้อยมาก ส่วนชุมชนถูกแปรสภาพให้ กลายเป็นเพียงเครื่องมือรัฐบาล

ดังนั้น การที่รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิป ไตย จึงหมายถึง รัฐที่ลดทอน บทบาทของชุมชน ท้องถิ่น เปลี่ยนแปลงอำนาจอธิป ไตยที่เคยถือร่วมกัน ของหน่วยงานหลายๆ แห่ง มาเป็นของตนแต่เพียงฝายเดียว และได้แปร เปลี่ยนประชาธิปไตยท้องถิ่นที่ประชาชนร่วมกันดูแลบ้านเมืองให้กลายเป็น ประชาธิปไตยระดับชาติ ที่ประชาชนกลายเป็นเพียงผู้ออกเสียงลงคะแนน เลือกผู้แทนไปบริหารบ้านเมืองแทนตน 64 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 64

9/13/12 2:23:16 PM

เมื่ อ มาถึ ง ยุ ค หลั ง จากที่ มี ก ารประกาศใช้ รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราช อาณาจักรไทย พ.ศ.2540 เป็นต้นมา แม้มีความพยายามแก้ไขปัญหาความ ไม่สมดุลหรือความเหลื่อมล้ำในเชิงโครงสร้างอำนาจมาโดยตลอด โดย เฉพาะการตรา พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ที่กำหนดให้ต้องมีการกระจาย อำนาจทางการเงินการคลังและการถ่ายโอนภารกิจต่างๆ ให้กับท้องถิ่นไป ดำเนินการนั้น กลับไม่สามารถดำเนินการให้เป็นไปตามแผนที่ได้กำหนดไว้ การที่รัฐยังคงรวมศูนย์อำนาจได้จนถึงปัจจุบันนี้ มีสาเหตุสำคัญมาจากการ ที่รัฐสามารถควบคุมอำนาจทางการเงินการคลังไว้ที่ส่วนกลาง โดยเฉพาะ อำนาจทางการเงินในการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐที่มีกรมเป็นหน่วยงาน นิติบุคคล ซึ่งกฎหมายกำหนดให้เป็นหน่วยในการจัดตั้งคำของบประมาณ อำนาจการตัดสินใจเพื่อการใช้จ่ายงบประมาณจึงกำหนดขึ้นจากส่วนกลาง ซึ่งมักเป็นความต้องการของผู้มีอำนาจมากกว่าความต้องการของประชาชน ในพื้นที่ เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า รัฐจัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่นยังห่าง ไกลจากเจตนารมณ์ที่กฎหมายกำหนดไว้ ให้ อย่างน้อยควรได้รับรายได้เป็น สัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลที่ร้อยละ 35 แต่ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2544-2549 ท้องถิ่นกลับได้รับงบประมาณเพียงร้อยละ 20.68, 21.88, 22.19, 22.75, 23.50 และ24.09 ตามลำดับ ซ้ำร้ายในปี พ.ศ.2549 รัฐบาลได้แก้ ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. .กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา 30 (4) โดย กำหนดว่า...... “.......ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550 ให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถิน่ มีรายได้คดิ เป็นสัดส่วนต่อรายได้สทุ ธิของรัฐบาล ไม่นอ้ ยกว่าร้อยละ 25 และโดยมีจุดมุ่งหมายที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่ม ขึ้น คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาล ไม่น้อยกว่าร้อยละ 35.......” ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 65

aw.indd 65

9/13/12 2:23:16 PM

จากนั้นมาตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550-2554 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ รับจัดสรรงบประมาณคิดเป็นร้อยละ 25.17, 25.20, 25.82, 25.26 และ 26.14 ตามลำดับ จึงเท่ากับเป็นการแก้ ไขเพื่อหลบเลี่ยงในสิ่งที่รัฐบาล ไม่สามารถดำเนินการได้ตามที่กฎหมายกำหนด โดยให้ยอมรับสัดส่วน งบประมาณที่ รั ฐ บาลจั ด สรรให้ ใ นสั ด ส่ ว นที่ ต่ ำ นอกจากนี้ ในแต่ ล ะปี ท้องถิ่นยังต้องเสียเวลากับกระบวนการต่อรองงบประมาณซึ่งมีอัตราเพิ่มที่ ต่ำมากอีกด้วย ขณะเดียวกัน ระบบการคลังของไทยยังคงรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง มี ก ารกระจายอำนาจที่ ไ ม่ ส มบู ร ณ์ อยู่ ใ นสภาพที่ เ รี ย กว่ า Hamilton Paradox เป็นผลมาจากรัฐบาลยังต้องการคุม “พื้นที่ (ภูมิภาค/ท้องถิ่น/ ชุมชน)” ที่เป็นเช่นนี้เพราะรัฐบาลคุม “พื้นที่” ด้วยการเอาใจเลี้ยงดูพื้นที่ ขณะเดียวกัน พื้นที่เรียนรู้ว่า ไม่ต้องพึ่งตัวเอง พึ่งรัฐบาลก็สามารถอยู่รอด ได้ ทั้งๆ ที่สามารถพึ่งตัวเองได้ พื้นที่กลับมีพฤติกรรมไม่รับผิดชอบต่อตัว เองมากขึ้น (ไม่พยายามเก็บภาษี ก่อหนี้ - ใช้จ่าย สร้างภาระทางการเงิน ฯลฯ) ผลักภาระให้รัฐบาลมากขึ้น (เรียกร้องให้จัดบริการ /ให้จ่ายหนี้/ปลด หนี้แทน ฯลฯ) รัฐบาลถูกพื้นที่คุม ตั้งรับ เล่นเกมส์ตามที่พื้นที่กำหนดมาก ขึ้น หรือเกมส์แย่งงบประมาณลงพื้นที่ (Theory of Common-pool) ท้าย ที่สุดทั้งรัฐบาลและพื้นที่ต่างก็ด้อยพัฒนา และพึ่งตนเองไม่ได้ 5

5 ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา (2555) นำเสนอเรื่อง Hamilton Paradox ในที่ประชุมคณะ

ทำงานวิชาการเฉพาะประเด็นเรื่องการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจสู่การปรับดุลอำนาจที่ เหมาะสมระหว่างรัฐบาลกลางกับชุมชนท้องถิ่น ครั้งที่ 2 วันที่ 10 มกราคม 2555 ณ ห้อง แคนนา โรงแรมรามาการ์เด้นท์ กรุงเทพฯ 66 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 66

9/13/12 2:23:17 PM

จากสถานการณ์ข้างต้น ส่งผลให้ ชุมชน ท้องถิ่น ประชาสังคมและ พลเมืองไร้พลังอำนาจ อ่อนกำลังลง และไม่สามารถจัดการปัญหาของ ตนเองได้ ก่อให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองอื่นๆตามมา เช่น ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างชนชั้นและระหว่างเมืองต่างๆ การแพร่ระบาดของการทุจริตคอร์รปั ชัน่ การบริหารระดับชาติที่ไร้ประสิทธิภาพ และที่สำคัญได้แปรเปลี่ยนประชาชน ชุมชนท้องถิ่น ที่เคยรับผิดชอบ ต่อบ้านเมืองให้กลายเป็นผู้คอยรับการบริการจากรัฐแต่เพียงถ่ายเดียว ความรู้สึกเป็นเจ้าของบ้านเมืองได้ลดน้อยถอยลง เป็นการชี้ให้เห็นถึงความ ไม่สมดุลทางโครงสร้างอำนาจระหว่างรัฐส่วนกลางกับชุมชนท้องถิ่น รัฐยัง คงรวมศูนย์อำนาจ สังคมและชุมชนท้องถิ่นถูกกระทำให้อ่อนแอ จึงเป็น สาเหตุ ส ำคั ญ ที่ ต อกย้ ำ และก่ อให้ เ กิ ด ช่ อ งว่ า งมากขึ้ น อั น นำไปสู่ ค วาม เหลื่อมล้ำในสังคมไทย ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีการปฏิรูป

กระบวนการขับเคลื่อนเพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลงทางนโยบายฃ และกฎหมายที ่เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหารัฐรวมศูนย์ ที่ผ่านมา

ปัญหารัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิป ไตย ท้องถิ่น-ชุมชนอ่อนแอ เป็น ปัญหาที่มีการกล่าวถึงกันมาโดยตลอด อย่างน้อยในช่วงเกือบ 20 ปีมานี้ การเคลื่อนไหวครั้งใหญ่เพื่อลดการรวมศูนย์อำนาจของรัฐบาลในประเทศ ไทย เกิดขึ้นเมื่อมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับพ.ศ.2540 ซึ่ง ตามมาด้วยการออกกฎหมายว่าด้วย การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นคือ

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 จากนั้น ได้มีการจัดทำแผนการกระจายอำนาจตามมา ทำให้เกิดองค์กร ปกครองท้องถิ่นขึ้นจำนวนมาก ในด้านวิชาการเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่น มีการจัดสัมมนาทางวิชาการ การทำงานวิจยั จำนวนมาก เกิดศูนย์การปกครองท้องถิน่ ขึน้ ตามมหาวิทยาลัย ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 67

aw.indd 67

9/13/12 2:23:17 PM

ต่างๆ มากมาย มีการเรียนการสอนวิชาที่เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นแทบ ทุกมหาวิทยาลัยในประเทศ เกิดสถาบันทางวิชาการและวิจัย (ระดับชาติ) ที่สนับสนุนการกระจายอำนาจ เช่น สถาบันพระปกเกล้า สถาบันพัฒนา การเมือง เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีการสนับสนุนและจัดตั้งกลุ่มประชาสังคมขึ้นจำนวน มาก รวมทั้งการจัดตั้งสภาองค์กรชุมชนขึ้น เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับ ชุมชน เมื่อเดือนมกราคม 2554 ที่ผ่านมา เกิดขบวนการเคลื่อนไหวผลักดัน จากภาคประชาสังคมให้บางจังหวัดมีการจัดการตนเอง ดังตัวอย่าง ประชา สังคมจังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งกำลังยกร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการชียง ใหม่มหานคร ฉบับประชาชน โดยเสนอให้เชียงใหม่มีการบริหารราชการ เฉพาะราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่นเท่านั้น โดยยกเลิกราชการ ส่วนภูมิภาค และร่าง พ.ร.บ. นี้กำหนดให้รายได้ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นทั้งหมด จะถูกจัดเก็บโดยท้องถิ่น แล้วจัดส่งไปยังส่วนกลางในสัดส่วนที่น้อยกว่า สัดส่วนที่มากกว่านำมาใช้เพื่อแก้ปัญหาความยากจนในพื้นที ่ 6 อีกทั้งเกิดการเคลื่อนไหวรวมตัวกันของเครือข่ายท้องถิ่น จัดตั้งเป็น สมัชชาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อรวมพลังขับเคลื่อนพัฒนาศักยภาพ การทำงานของชุมชนท้องถิ่น โดยมีการจัดประชุมสมัชชาองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ครั้งที่ 1 เมื่อเดือนมีนาคม พ.ศ.2554 และได้จัดทำข้อเสนอ มติการปฏิรูปโครงสร้างและระบบการปกครองท้องถิ่น เพื่อสร้างความเป็น ธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคมเสนอเข้าสู่เวทีสมัชชาปฏิรูปครั้งที่ 1 6 อ้างจาก มายาคติและข้อสงสัยในการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค คอลัมน์ มองมุมใหม่

หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันอังคารที่ 29 พฤศจิกายน 2554 หน้า 10 โดย ชำนาญ จันทร์เรือง และ สวิง ตันอุด คู่มือเปลี่ยนประเทศไทยให้จังหวัดจัดการตนเอง พฤษภาคม 2554 68 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 68

9/13/12 2:23:18 PM

ประกอบด้วย 4 ส่วนหลักได้แก่ ส่วนที่ 1 ข้อเสนอด้านกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับ ส่วนที่ 2 ข้อเสนอด้านการถ่ายโอนภารกิจ ส่วนที่ 3 ข้อเสนอ ด้ า นการเงิ น การคลั ง ท้ อ งถิ่ น และส่ ว นที่ 4 ข้อเสนอด้านการจัดความ สัมพันธ์ระหว่างชุมชนกับท้องถิ่น 7 ทั้งนี้มีความพยายามนำข้อเสนอมตินี้ เสนอต่อรัฐบาล แต่ยังไม่ประสบผล ในขณะเดียวกัน ที่ประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 26 มีนาคม 2554 ได้รับรองมติ ว่าด้วยเรื่อง การปฏิรูปการกระจายอำนาจ เพื่อเสริมสร้างและพัฒนาศักยภาพ การจัดการตนเองของชุมชนท้องถิ่น สร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มติข้อ 2.4 ที่เห็นความสำคัญของการกระจายอำนาจระบบการเงินการคลัง โดยระบุให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปร่วมกับเครือข่ายสมัชชาปฏิรูปเสนอ ต่อคณะรัฐมนตรีและผู้ตรวจการแผ่นดิน ให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้ จั ด ระบบการเงิ น การคลั ง เพื่ อให้ ป ระชาชนมี ส่ ว นร่ ว มในการจั ด สรร

งบประมาณแผ่นดินลงสูพ่ นื้ ที่ โดยมีชมุ ชนเป็นตัวตัง้ อย่างแท้จริง และมีกลไก ระบบงบประมาณที่เป็นอิสระ มีภาคประชาชนมากกว่าครึ่งหนึ่ง กำกับใน ทุกระดับ ตั้งแต่ระดับชาติจนถึงระดับชุมชน ในช่วงเวลาเดียวกัน คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ได้จัดทำเอกสาร ข้อเสนอเมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2554 เสนอต่อพรรคการเมืองและผู้มี สิทธิเลือกตั้ง ให้มีการปฏิรูปสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อ ลดความเหลื่ อ มล้ ำ ในสั ง คม มุ่ ง เน้ น การลดความเหลื่ อ มล้ ำ และใช้

สมัชชาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการปฏิรูป 2554 มติการปฏิรูปโครงสร้างและ ระบบการปกครองท้องถิ่น เพื่อสร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ 1 พ.ศ.2554

7

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 69

aw.indd 69

9/13/12 2:23:18 PM

งบประมาณเพื่อพัฒนาคุณ ภาพชีวิต และเสนอให้มีกลไกบริหารแบบมี ส่วนร่วมในการกำหนดแผนและงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ โดย เสนอให้ทดลองดำเนินการในจังหวัดสระแก้วเป็นจังหวัดแรก 8 อย่างไร ก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวนี้จำเป็นต้องได้รับการสานต่อในระดับนโยบาย ที่กล่าวมาข้างต้น เป็นการขับเคลื่อนของภาคีต่างๆ ด้วยข้อเสนอ สร้างการเปลี่ยนแปลงทางนโยบายและกฎหมาย เพื่อลดการรวมศูนย์ อำนาจและให้มีการกระจายอำนาจมากขึ้นนั้น ซึ่งหลายเรื่องยังเป็นแนวคิด ริเริ่มเบื้องต้น บางเรื่องยังเป็นข้อเสนอเพื่อการทดลอง และบางเรื่องยัง ต้องการสร้างการเรียนรู้และความเข้าใจของกระบวนการทางความคิดเพื่อ ให้หลุดจากกรอบคิดเดิม

ปัญหาสำคัญและข้อสังเกต

ความพยายามในการแก้ปัญหารัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิป ไตยทั้งมวล มักมุ่งไปที่การพยายามจะสร้างธรรมาภิบาล ให้กับระบบราชการและระบบ ประชาธิป ไตยทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น โดยเน้นไปที่การสร้าง ความโปร่งใส ประสิทธิภาพ สร้างหลักนิติธรรม เน้นการสร้างผู้แทน-ผู้นำ ที่มีความรู้ความสามารถและมีคุณธรรมจริยธรรม ที่ผ่านมาการขับเคลื่อน เพื่อนำไปสู่การกระจายอำนาจมากขึ้น นั้น จึงให้ความสำคัญกับรัฐเป็น ตั ว หลั กในการเปลี่ ย นแปลงสั ง คม ผลั ก ดั น ให้ รั ฐไม่ ว่ า จะเป็ น รั ฐ บาลที่ กรุงเทพหรือรัฐสภาแห่งชาติเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญ กฎหมายและ

8 ดูรายละเอียดข้อเสนอการปฏิรป ู โครงสร้างอำนาจ โดยคณะกรรมการปฏิรปู พฤษภาคม

2554 พิมพ์ครั้งที่ 3

0 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 70

9/13/12 2:23:19 PM

กฎระเบียบอยู่เสมอ แต่การขาดความตั้งใจของนักการเมืองระดับชาติ กลไกและขั้นตอนของรัฐสภาที่ซับซ้อน กระบวนการต่อรองทางการเมือง ระดับชาติและการต่อต้านของข้าราชการ จึงนำไปสู่ความล้มเหลวของ ความพยายามดังกล่าวอยู่เนืองๆ อีกทั้งยังต้องใช้เวลานาน ข้อเสนอทาง กฎหมายหลายเรื่องที่เสนอไปแล้ว เมื่อเปลี่ยนรัฐบาลต้องกลับมาเริ่มต้น ใหม่ ขาดความต่อเนือ่ ง สร้างการเปลีย่ นแปลงช้า และบางครัง้ ไม่เกิดการ เปลีย่ นแปลงเลย การขับเคลื่อนเพื่อการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในลักษณะข้างต้นนี้ กลับกลายเป็นการมุ่งแก้ไขปัญหาส่วนกลางหรือปัญหาระดับชาติ มากกว่า การมุ่งแก้ ไขปัญหาในระดับพื้นที่หรือชุมชนท้องถิ่น จึงเป็นการสะท้อนว่า คนส่วนใหญ่ ในสังคมยังให้ความสำคัญกับรัฐมาก มองว่ารัฐเป็นตัวหลักใน การเปลี่ยนแปลงสังคม โดยละเลยชุมชนท้องถิ่นและประชาสังคมในพื้นที่ มองไม่เห็นความสำคัญของชุมชนท้องถิ่นที่จะเข้ามาเป็นกำลังหลักในการ พัฒนาประเทศและเปลี่ยนแปลงสังคมได้ แต่กลับมองว่า ประชาชนและ ชุมชนท้องถิ่นเป็นผู้พิการ รอรับแต่ความช่วยเหลือจากรัฐ ดังนั้น รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิป ไตยจำเป็นต้องได้รับการเปลี่ยน

แปลงครั้งใหญ่ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐรวมศูนย์มาถึงทางตันแล้ว แม้รัฐ รวมศู น ย์ ผู ก ขาดอำนาจอธิ ป ไตยของไทยเคยมี ผ ลงานสร้ า งความเป็ น เอกภาพ และความเป็นปึกแผ่นให้กับสังคมมาแล้วก็ตาม แต่สถานการณ์ ปัจจุบันทั้งภายนอกและภายในประเทศได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก รัฐรวม ศูนย์ผกู ขาดอธิปไตย ซึง่ อาจเรียกว่า รัฐชาติหรือรัฐประชาธิปไตยทีป่ ระกอบ ไปด้วยคณะรัฐมนตรีเพียงไม่กี่คน กระทรวง ทบวง กรม ศาล อัยการ กองทัพ รัฐวิสาหกิจและข้าราชการจำนวนหนึง่ รัฐสภาแห่งชาติ พรรคการเมือง ระดับชาติ ไม่อาจรับมือกับปัญหาของคน 60 กว่าล้านคนได้ นโยบายของ รัฐบาลกลางเป็นนโยบายแห่งชาติที่ ไม่อาจตอบสนองต่อปัญหาและความ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 71

aw.indd 71

9/13/12 2:23:19 PM

ต้องการของชุมชนท้องถิ่นที่แตกต่างหลากหลายได้อีกต่อไป มหาอุทกภัยที่ ผ่านมาชี้ ให้เห็นแล้วว่า รัฐบาลส่วนกลางไม่อาจจัดการกับปัญหาขนาดใหญ่ นั้นได้แต่เพียงลำพัง นอกจากนี้ รัฐรวมศูนย์ยังมีแนวโน้มทุจริตคอร์รัปชั่นสูง เพราะกุม ทรัพยากรและอำนาจการตัดสินใจเอาไว้ ในมือแต่ผู้เดียว ประการสำคัญรัฐ รวมศู น ย์ ไ ด้ บั่ น ทอน กดทั บ ศั ก ยภาพและความสร้ า งสรรค์ ข องชุ ม ชน ท้องถิ่น เอาไว้อย่างมหาศาล ไม่ได้นำชุมชนท้องถิ่น มาเป็นกำลังร่วมกับรัฐ ในการพัฒนาประเทศโดยรวม ซึ่งเท่ากับบั่นทอนกำลังของประเทศทั้งมวล ลงเช่นกัน

แนวทางแก้ไขปัญหา : ท้องถิ่นและชุมชนต้องเปลี่ยนจากฝ ายรับเป็นฝ ายรุก

โจทย์สำคัญของการแก้ปัญหารัฐรวมศูนย์ คือ ทำอย่างไรจึงจะคืน อำนาจกลับไปให้ ชุมชน ท้องถิ่น ประชาสังคม ซึ่งเคยมีอำนาจจัดการตน เองมาก่อนทีร่ ฐั ส่วนกลางจะรวบอำนาจไปในภายหลัง แนวคิดทีจ่ ะเสนอในทีน่ ี้ คือ ต้องทำให้การปกครองท้องถิ่นเป็นการปกครองตนเองของประชาชน ให้มากขึ้น คือการให้ประชาชนร่วมกันบริหารจัดการบ้านเมืองกันเองให้ มากขึ้น โดยพึ่งผู้นำ - ผู้แทนให้น้อยลง 9 ประเด็นต่อไป คือ จะใช้อะไร เป็นกำลังหลักในการเปลี่ยนแปลงปฏิรูปครั้งนี้ จะใช้รัฐหรือชุมชน ท้องถิ่น คำตอบคือ ควรพลิกกลับมาใช้ ชุมชน ท้องถิ่น เป็นตัวหลักในการปฏิรูป สังคม

9 ศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมได้ ในหนังสือแปรถิ่น - เปลี่ยนฐาน ของศ.ดร.เอนก เหล่า-

ธรรมทัศน์

2 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 72

9/13/12 2:23:19 PM

แนวคิดที่มองว่า ให้รัฐเป็นตัวนำการปฏิรูป นำการเปลี่ยนแปลง สังคม ในห้วงเวลาแห่งการขับเคลื่อนการปฏิรูปสังคมนี้ ควรคิดใหม่ว่า ให้ นำเอาชุ ม ชนท้ อ งถิ่ น และประชาสั ง คมมาเป็ น กำลั ง หลั ก เป็ น ตั ว แสดง (Actors) ใหม่ ในการเปลี่ยนแปลงสังคมแทนรัฐ ทำอย่างไรจึงจะพลิกกลับ ให้ ชุมชน ท้องถิ่น ประชาสังคมขึ้นมานำรัฐ กำกับรัฐได้ หรือให้รัฐมารับใช้ ชุมชน ท้องถิน่ ได้ นำรัฐเข้ามาใกล้ชดิ กับ ชุมชน ท้องถิน่ และประชาสังคม มากขึน้ ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเองได้โดยไม่พึ่งพารัฐ ทำอย่างไรจึงทำให้ ท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคมมีศักดิ์ศรีเท่าเทียมกับรัฐ ทำงานเคียงบ่า

เคี ย งไหล่ กั บ รั ฐได้ เป็ น ท้ อ งถิ่ น ชุ ม ชน ประชาสั ง คมที่ แ ยบยล ฉลาด ละเอี ย ดอ่ อ น และว่ อ งไว เมื่ อ กล่ า วถึ ง ท้ อ งถิ่ น ชุ ม ชน ประชาสั ง คม

คนทั่วไปมักมองชุมชน ท้องถิ่น เต็มไปด้วยปัญหา มองสังคมเป็นผู้พิการ เป็นผู้อ่อนแอ ในการขับเคลื่อนการปฏิรูปนี้ ควรมองท้องถิ่น ชุมชนในเชิง บวกมากขึ้น มองเห็นศักยภาพ มองเห็นการสร้างสรรค์ของท้องถิ่น ชุมชน มากขึ้น มองท้องถิ่น ชุมชนในแง่ของการสร้างโอกาส การหาสิง่ ใหม่ๆ ให้ ท้องถิน่ ชุมชนทำมากขึน้ นอกจากนี้ ในท้องถิ่นที่มีกลุ่มผู้ที่มีบารมี ให้มองว่าเป็นทรัพยากร เป็นกำลังหลักของการทำกิจกรรมต่างๆ ในท้องถิ่น ท้องถิ่นขาดคนเหล่านี้ ไม่ ได้ เพียงแต่คนเหล่านี้ยังอาจมีข้อจำกัดในการคิดเชิงการพัฒนาพื้นที่ หากได้รับการอบรม ฝึกฝน และได้รับการสนับสนุนทางความคิดจากนัก วิชาการในเรื่องทักษะการเป็นผู้นำยุคใหม่ คนเหล่านี้จะพลิกกลับมาเป็น กำลังสำคัญในการพัฒนาเมืองต่างๆ ได้อย่างรวดเร็ว อนึ่ง ควรแยกแยะท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคมออกมาจากรัฐและ สร้างโครงสร้าง องค์กร เครือข่ายของท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคมเพื่อรับ รู้ทิศทาง จุดอ่อน จุดแข็ง โดยอาจนำเอาท้องถิ่น ชุมชน ไปเชื่อมต่อกับ ธุรกิจ องค์กร สถาบัน กลุ่มทางธุรกิจ สังคม หรือนักวิชาการที่ทำด้าน ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 73

aw.indd 73

9/13/12 2:23:20 PM

นวัตกรรม ดังตัวอย่างของสถาบันอโศกา (Asoka) เพื่อเรียนรู้นวัตกรรม ทางสังคมใหม่ๆ ในการขับเคลื่อนการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจนี้ ไม่ควรกล่าวเพียงใน กรอบคิดเรื่องชาติ แต่ควรกล่าวถึงในกรอบคิดเรื่องท้องถิ่น ทั้งนี้ต้อง ยอมรับว่า ประเทศไม่ได้มีเอกลักษณ์ แต่มีทวิลักษณ์ มีทั้งชาติและท้องถิ่น รักชาติแล้วอาจรักท้องถิ่นได้ด้วย รักส่วนรวมแล้วต้องรักส่วนย่อยด้วย คนหนึ่ ง คนอาจเป็ น ได้ ทั้ ง คนไทย คนลำปาง คนสงขลา คนแม่ ส าย คนสุไหงโกลก คนพุทธ คนมุสลิม ดังนั้น เมื่อต้องการคืนอำนาจให้ชุมชน ท้องถิ่น ต้องมองข้ามชุมชน ท้องถิ่นที่อ่อนแอไป (ซึ่งในความเป็นจริง การที่ชุมชน ท้องถิ่นเหล่านั้น อ่อนแอ เนื่องมาจากรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิป ไตย) ควรมองให้เห็นว่า มี ชุ ม ชนท้ อ งถิ่ น ที่ ดี จ ำนวนมาก เช่ น เทศบาลนครยะลา เทศบาลตำบล เกาะคา จังหวัดลำปาง เทศบาลตำบลปากพูน จังหวัดนครศรีธรรมราช และมีท้องถิ่น ที่ดีๆอีกจำนวนมาก ซึ่งได้รับรางวัล Best Practice จาก สถาบัน พระปกเกล้า ชุมชนก็เช่นเดียวกัน มีชุมชนที่ดีจำนวนมาก เช่น มูลนิธิปอเต็กตึ๊ง งานที่สสส.ให้การสนับสนุนอยู่ แม้ชุมชน ท้องถิ่น ที่ยังไม่ เข้มแข็ง ก็เชื่อได้ว่า หากมีการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ชุมชนท้องถิ่น นั้นก็จะใช้ความรักถิ่นฐานบ้านเกิดสร้างตัวเองขึ้นมาได้ไม่ยากนัก ประการสำคัญ ระบบการเงินการคลังของท้องถิน่ ควรมีการกระจาย อำนาจและสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนท้องถิ่นมากขึ้น ใน ด้านการคลัง จากการศึกษา พบว่า หลายพื้นที่มีศักยภาพสามารถจัดเก็บ ภาษีเพิ่มมากขึ้นได้ และภาษีที่จัดเก็บได้ควรให้พื้นที่สามารถนำมาใช้เพื่อ การพัฒนาในพื้นที่นั้นได้ด้วย เพื่อให้พื้นที่นั้นสามารถพึ่งตนเองและแก้ ไข ปัญหาของตนเอง ในด้านการเงินและการใช้จ่ายงบประมาณ ควรปรับ ระบบการตั้งคำของบประมาณและการจัดสรรงบประมาณให้เน้นมิติเชิง 4 | การกระจายอำนาจ=การคืนอำนาจ

aw.indd 74

9/13/12 2:23:20 PM

พื้นที่ มากกว่าเน้นที่ประเด็นปัญหา กล่าวคือ ให้พื้นที่เป็นหน่วยที่สามารถ ตั้งของบประมาณได้ และการจัดสรรงบประมาณควรมีระบบที่สร้างการมี ส่วนร่วม เพื่อเป็นไปตามความต้องการในการแก้ไขปัญหาของประชาชนใน พื้นที่

ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์ | 75

aw.indd 75

9/13/12 2:23:21 PM

แนะนำ ศาสตราจารย์ ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน์

• ประธานคณะทำงานวิชาการเฉพาะประเด็น เรื่อง การปฏิรูปโครงสร้าง อำนาจ สู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสมระหว่างรัฐบาล ท้องถิ่น และ ชุมชน เวทีการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ 2 พ.ศ.2555 • คณบดีวิทยาลัยบริหารรัฐกิจและรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต • กรรมการสภามหาวิ ท ยาลั ย ประเภทผู้ ท รงคุ ณ วุ ฒิ มหาวิ ท ยาลั ย ธรรมศาสตร์ • ประธานสถาบันพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร

aw.indd 76

9/13/12 2:23:22 PM

aw.indd 77

9/13/12 2:23:22 PM

aw.indd 78

9/13/12 2:23:22 PM