La participación ciudadana: conceptos básicos y la situación en el gobierno mexicano Por. Moisés A. Rodríguez Curiel*
Hoy día es común escuchar que la participación ciudadana es indispensable para la buena marcha del gobierno, especialmente en temas como el combate a la corrupción, la superación de la pobreza, la equidad de género o la protección del medio ambiente. En efecto, hoy no se podrían comprender varios aspectos la administración pública sin el componente de participación ciudadana, pero ¿qué podemos entender cuando se alude a este término? Primero es necesario aclarar que se trata de un concepto amplio y que puede tener diferentes significados, dependiendo de la perspectiva en que se aborde. En términos generales, la participación ciudadana es la posibilidad de sociedad de contribuir e influir en las decisiones públicas que le afectan, sin necesidad de formar parte de la administración pública o de los Poderes Legislativo o Judicial. Sin embargo, a partir de esa definición identificamos distintos niveles o tipos de participación ciudadana. En un primer momento está la participación electoral, es decir la participación que los ciudadanos hacemos al emitir nuestro voto en procesos electorales. La existencia de elecciones para determinar quién gobernará un Estado es lo que en la ciencia política se denomina democracia electoral. Los procesos electorales también ofrecen a los ciudadanos la posibilidad de participar más allá de la emisión de su voto. En concreto, la observación electoral es otra forma de participación ciudadana, lógicamente ligada y limitada a los procesos electorales. Aquí es importante mencionar que la observación electoral no se limita a la observación del desempeño de las casillas el día de la elección. Un proceso electoral es amplio y comienza mucho antes del día de la elección, y finaliza días después del mismo. La observación de un proceso electoral puede abarcar desde el momento en que el órgano electoral emite la convocatoria para la inscripción de candidatos, hasta el momento de declaración del ganador de la contienda. Sin embargo, lo momentos más relevantes para la observación ciudadana en un proceso electoral son, sin duda, la jornada electoral y el conteo de los votos. También está la participación ciudadana a través de las formas de lo que se ha llamado democracia directa1. Se trata de formas a través de las cuáles los ciudadanos están en posibilidad de decidir sobre el curso de acción que debe tomar el gobierno en torno a un asunto público relevante. Estas formas son, en concreto, el referéndum y el plebiscito. El referéndum es una votación del electorado para dar un SÍ o un NO a una propuesta en torno a algún asunto público propuesto por el Poder Legislativo. El resultado del referéndum puede ser de carácter obligatorio (vinculante), o de carácter no obligatorio (consultivo). El plebiscito es similar al referéndum, ya que se trata de una petición para aprobar o rechazar un decreto u una política o políticas esgrimidas por el gobierno. En México, varios Estados cuentan con leyes de participación ciudadana en la que se mencionan otras figuras de participación como la audiencia popular o las peticiones ciudadanas. Hablar de cada una de ellas aquí resultaría sofocante, pero en resumen se trata de figuras plasmadas en ley
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Algunos autores argumentan que las elecciones constituyen la democracia directa, y por lo tanto los conceptos de democracia electoral y democracia directa serían vistos como sinónimos, mientras que el referéndum y el plebiscito constituyen la democracia semi-directa. Tal discusión semántica no es tema central de este artículo.
que dan derecho a los ciudadanos para participar de distintas maneras en la agenda gubernamental. También identificamos la participación ciudadana en el nivel de lo local, a manera de organización comunitaria para el desarrollo. Esta organización comunitaria suele darse para dos fines: a) planear el uso de los recursos públicos desde un enfoque participativo y b) vigilar el manejo de los programas y recursos públicos, especialmente en la entrega de los beneficios a la población objetivo. Este último tipo de organización es lo que en México se denomina Contraloría Social, y todos los programas sociales a cargo del gobierno federal la mencionan en sus Reglas de Operación. Entrando en el plano de la participación ciudadana en el gobierno, podemos identificar dos modalidades de participación: la que hacen las personas en lo individual a través de los medios de atención ciudadana, y la que hacen los grupos colectivos de la sociedad para incidir en políticas públicas. Aquí cabe hacer un paréntesis para definir la atención ciudadana, ya que ésta no es sinónimo de participación ciudadana, aunque es común que se les confunda. La atención ciudadana se refiere a los medios instituidos en el gobierno para atender de manera directa a los particulares, específicamente para orientarlos en trámites y servicios y para recibir y canalizar sus sugerencias, quejas o denuncias. El elemento común entre la atención y la participación ciudadana es que en ambos casos se da una interacción de ciudadanos con la administración pública. Ahora bien, si decimos que participación ciudadana es la posibilidad de influir en asuntos públicos, y decimos que la atención ciudadana sirve entre otras cosas para canalizar sugerencias, quejas y denuncias, podríamos decir entonces que la atención ciudadana es una forma de participación ciudadana. Sin embargo no todo el concepto de atención ciudadana implica la posibilidad de los ciudadanos de influir en la gestión del gobierno, ya que parte importante de la atención ciudadana es la simple orientación a los ciudadanos. ¿Qué?
¿Para qué?
¿A quiénes?
Participación ciudadana
Abrir espacios para la incidencia; influencia en política pública
Grupos de la sociedad
Atención ciudadana
Orientar, atender, canalizar
Ciudadanos particulares
La participación de la sociedad para la incidencia en políticas públicas Dicho lo anterior, entramos al punto en el que deseo centrar este artículo: la participación de grupos representativos de la sociedad con el gobierno para influir en las políticas públicas. Esta participación se relaciona con el concepto de gobernanza. La gobernanza es un término que se utiliza para referirnos a la capacidad institucional del gobierno, para atender las demandas y necesidades sociales de la manera más eficiente y legítima, con la confluencia de los actores sociales involucrados. La gobernanza sustituye el concepto de jerarquía por el de interacción, que implica construir nuevas iniciativas sociales basadas en la interdependencia e interacción de los diferentes actores. El gran reto de la gobernanza para la administración pública es lograr el balance exacto entre eficiencia administrativa y participación social. El gobierno que busca y logra ese balance es lo que algunos han denominado buen gobierno. Por lo tanto un elemento esencial del buen gobierno es la participación ciudadana, por los beneficios que ofrece tanto a la sociedad como a la administración pública: -
Ayuda a construir una visión compartida entre el gobierno y la sociedad del desarrollo nacional, a partir del diálogo y el consenso.
-
Promueve la transparencia y la rendición de cuentas del gobierno a la sociedad, lo que cierra espacios para la corrupción y obliga al gobierno a ser eficiente y a centrarse en el interés público.
-
Al sumar recursos de gobierno y sociedad, se eficienta el gasto público y se aprovechan recursos no materiales que pueden ofrecer los grupos organizados de la sociedad, tales como conocimientos especializados y arraigo en las comunidades.
Ahora bien, la pregunta obligada es: ¿en la práctica cómo se puede instrumentar la participación ciudadana en el gobierno? La respuesta está en lo que me permito denominar mecanismos de participación ciudadana (en adelante MCP). Los MCP son las formas a través de las cuales la administración pública posibilita su interacción con grupos de la sociedad, en función de las necesidades, intereses, expectativas y percepciones de la propia sociedad. En la siguiente figura se ilustran de manera general algunas formas de participación ciudadana, de acuerdo al momento de política pública que impactan2. EJE TEMPORAL (en relación con los momentos de la política pública) Momento de política pública
ANTES Planeación
DURANTE Ejecución
Participación ciudadana:
Prospectiva
Procesal
- Propuestas - Agendas ciudadanas
Ejemplos:
- Seguimiento y monitoreo
DESPUÉS Evaluación Retrospectiva - Evaluaciones - Estudios de percepciones
A partir de estas ideas, en el cuarto trimestre de 2007 la Secretaría de la Función Pública del gobierno mexicano (en adelante SFP) realizó un estudio sobre los mecanismos de participación ciudadana bajo dos objetivos: 1. Identificar los mecanismos de participación ciudadana en el gobierno federal. 2. Identificar áreas de oportunidad en el gobierno federal para instrumentar MCP Los elementos metodológicos del estudio fueron: Instrumentos
Respuesta obtenida
2
-
Encuesta, mediante cuestionario en línea de 60 preguntas cerradas, algunas de ellas con la posibilidad de escribir información adicional (en el Anexo 1 se presenta el contenido del cuestionario).
-
Consulta bibliográfica
Se recibió la respuesta de 197 instituciones de la APF, de las 242 a las que les fue enviado el cuestionario.
Este diagrama fue retomado de la lectura: Olvera, Alberto e Isunza, Ernesto en el capítulo “Rendición de cuentas. Los fundamentos teóricos de una práctica de la ciudadanía” del libro Ziccardi, Alicia (Coordinadora), Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito local. México, UNAMInstituto de Investigaciones Sociales, Consejo Mexicano de Ciencias Sociales, Instituto Nacional de Desarrollo Social, 2004.
El estudio identificó ocho tipos de MCP en el gobierno federal mexicano: 1.
Consultas ciudadanas. Son los instrumentos utilizados por algunas instituciones de gobierno para conocer la opinión y percepciones de los ciudadanos, por ejemplo las encuestas y sondeos sobre la calidad de los trámites y servicios en determinadas instituciones públicas.
2.
El acceso a la información. El ejercicio de este derecho de los mexicanos a través de los medios instituidos para ello.
3.
Consejos Consultivos o Ciudadanos. Son espacios de interlocución entre representantes de la sociedad y las instituciones gubernamentales. Estos espacios no necesariamente se denominan Consejos Consultivos o Ciudadanos, sino que en algunas instituciones se les dan otros nombres.
4.
Espacios de diálogo y consulta. Por ejemplo los foros y mesas donde convergen organizaciones sociales e instituciones públicas en torno a un tema en particular.
5.
Observación ciudadana. Son formas de participación que consisten en la observación sistemática de procesos específicos en la gestión gubernamental. Ejemplos de estos mecanismos son el Monitoreo Ciudadano y el Programa de Testigos Sociales de la Secretaría de la Función Pública.
6.
Contraloría Social. En un sentido amplio, el término de contraloría social se refiere a la vigilancia y control que hacen los ciudadanos sobre la gestión gubernamental. Sin embargo aquí nos referimos específicamente a los medios institucionales -esto es, basados en alguna normatividad- para la vigilancia de los ciudadanos y sus organizaciones sobre los programas sociales.
7.
Financiamiento público a proyectos propuestos por actores sociales. Es la asignación de recursos públicos por parte de una institución de gobierno a actores sociales para que puedan ejecutar proyectos que beneficien al público en general o a un segmento poblacional. Ejemplos de este tipo de vinculación son los programas que ofrecen financiamiento en coinversión para proyectos a organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas y otros tipos de actores sociales.
8.
Procesos o sub-procesos compartidos gobierno-sociedad. Es la facultad u obligación de una institución pública para delegar procesos de decisión a ciudadanos o actores sociales. Un ejemplo de estos casos es la dictaminación de proyectos sociales que hacen de manera conjunta representantes de la sociedad y del gobierno, para definir si son susceptibles de recibir el apoyo económico de un fondo o programa público.
Como se ilustra en la siguiente figura, la mayoría de estos MCP tienen como fin permitir la incidencia ciudadana en el desempeño presente de la función pública, más que en la planeación o la evaluación de las acciones gubernamentales.
Momento de política pública
Planeación
Ejecución
Evaluación
Consultas ciudadanas
Páginas electrónicas (transparencia)
Consejos Consultivos
Espacios de diálogo y consulta
Mecanismos de observación ciudadana
Contraloría Social
Financiamiento a proyectos propuestos por actores sociales
Procesos o sub-procesos compartidos gobiernosociedad
Los resultados del estudio y la implementación del mismo nos ha permitido identificar que existe un dilema importante en torno a la participación ciudadana en el gobierno: si bien la participación ciudadana es deseable, los servidores públicos sólo pueden hacer aquello que les está expresamente ordenado como atribuciones en el marco jurídico y programático. El primer reto entonces es, entonces, institucionalizar los MCP. Por institucionalizar estoy entendiendo darles fundamento legal y programático a esos espacios o mecanismos. Eso en referencia al diseño institucional. Sin embargo, en México me parece que tenemos un reto mayor: generar una cultura ciudadana de participación ciudadana y de exigencia de rendición de cuentas. Esto seguramente tiene que ver con el respeto a las reglas existentes, pero sobre todo con la búsqueda de confianza entre ciudadanos y servidores públicos, porque al final las instituciones están conformadas por nosotros, por personas. El reto es mayor porque no se soluciona con programas, con acciones o con recursos. Tampoco se soluciona con nuevas reglas, aunque estas sean necesarias. La construcción de confianza es un proceso de largo plazo,
que se debe tejer poco a poco, lanzando señales claras de que hay una actitud de construcción de Estado. El panorama en México es retador, pero no desalentador. Mi deseo es que estas líneas sirvan para despertar inquietudes positivas en nuestros amigos de Argentina.
* Administrador público por la UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México) con estudios de intercambio académico en la Universidad de Massachussets en Amherst, EUA. Actualmente cursa la Maestría en Responsabilidad Social en la Universidad Anáhuac. Ha colaborado como voluntario con Organizaciones de la Sociedad Civil mexicanas. Ha sido servidor público en el Gobierno Federal de México desde 1999. Actualmente se desempeña como Director de Proyectos de Vinculación en la Secretaría de la Función Pública en el Gobierno Federal de México.