El hambre en America Latina by Ruth Vargas Gonzales

Panorama del hambre en América Latina y el Caribe

FAO, 2008

DESCARGO Las denominaciones empleadas y la forma en que

aparece

presentada

información

que

contiene esta publicación no implica, de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni con respecto a la delimitación de sus fronteras o límites. Las

opiniones

necesariamente

expresadas

las

Organización

representan de

las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Todos los derechos reservados. Se prohíbe la reproducción del material para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor.

índice Presentación

Progresos en el combate al hambre

Consideraciones preliminares

El hambre en América Latina y el Caribe

La desnutrición infantil

Los grupos vulnerables: indígenas y afro-descendientes

El costo económico del hambre

Acciones nacionales en la lucha contra eL hambrE 29 El sector público y la institucionalidad

El Derecho a la Alimentación

Los programas para la seguridad alimentaria en ALC

El rol de la sociedad civil

Alzas de los precios de los alimentos

Factores detrás del alza y volatilidad de los precios de los alimentos

Factores por el lado de la demanda

Factores por el lado de la oferta

La especulación

Riesgo de inseguridad alimentaria en los países de ALC

Respuestas nacionales e internacional

Reflexiones finales

Referencias bibliográficas

SIGLAS mencionadas

ANEXO ESTADÍSTICO

presentación

El año 2015 marcará un momento histórico en el que se evaluarán los progresos hacia el cumplimiento de los objetivos establecidos en la Cumbre Mundial de la Alimentación en 1996 y la Cumbre del Milenio del año 2000: reducir a la mitad el número y proporción, respectivamente, de personas que padecen hambre alrededor del mundo. Sin ignorar los avances en la reducción del hambre que algunas regiones del mundo han alcanzado, los compromisos establecidos por la comunidad internacional continúan siendo vigentes al constatar que han emergido nuevos retos en el entorno internacional y que existen alrededor de 963 millones de personas que padecen hambre en 2008, según indica la estimación de diciembre del mismo año. De este total, 115 millones se encuentran en situación de subnutrición, principalmente por el efecto del alza de los precios de los alimentos que se experimentó con mayor fuerza entre el año de 2006 y los primeros meses de 2008. Con respecto a los países de América Latina y el Caribe (ALC), el tránsito por un entorno económico ampliamente favorable durante los últimos cinco años le ha permitido a lo países mejorar y expandir sus intervenciones de política pública, especialmente aquellas dirigidas a garantizar la seguridad alimentaria. Reforzando dicho entorno favorable, se encuentra el rol activo de algunos países para impulsar el combate al hambre como una prioridad política a nivel regional. Ejemplo de ello es la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre (ALCSH) , perteneciente a los países y respaldada por la FAO a través de un proyecto que cuenta con el apoyo financiero de España. Con el fin de fortalecer las capacidades de los países para emprender políticas públicas y programas para erradicar el hambre, la FAO en su contribución a la Iniciativa ha apoyado los Programas de Erradicación de la Desnutrición y contra el Hambre en diversos países como Bolivia, Perú, Paraguay, Nicaragua, Guatemala y Haití. Respecto al monitoreo del estado de la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), se ha dado inicio al Observatorio Regional de SAN mediante el cual se ha llevado a cabo análisis y seguimiento de la situación de hambre y desnutrición en los países de la región, además de promover la Red de Investigación sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional de América Latina y el Caribe (REDSAN) y el apoyo a Observatorios Nacionales de SAN. La Iniciativa ALCSH fue lanzada en Septiembre de 2005 por el presidente Luiz Inácio Lula da Silva de Brasil y el entonces presidente de Guatemala, Oscar Berger, para sensibilizar a tomadores de decisiones, formar a gestores de gobierno e informar a la población en general sobre el problema del hambre, con el objetivo de eliminarla de la Región. La Iniciativa ha recibido el respaldo político de todos los presidentes de la Región, tanto de manera individual como en declaraciones y políticas de alcance regional. Más información en: http://www.rlc.fao.org/iniciativa

De este modo, las líneas de trabajo en apoyo a la Iniciativa ALCSH se complementan con el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA), como parte de la contribución de la FAO al objetivo de que ALC sea la primera región en desarrollo libre de

Nuevas estimaciones sobre Hambre y el impacto del alza en los precios de los alimentos

hambre. El presente documento ofrece un panorama de la situación del hambre y la pobreza en ALC, una de las principales regiones productoras de alimentos, abundante

recursos

humanos,

naturales

financieros, pero al mismo tiempo marcada por una gran desigualdad en la distribución de los mismos. Adicionalmente, busca entregar una visión resumida de las acciones que gobiernos y sociedad civil han emprendido, así como de los retos que se avecinan para el cumplimiento de uno de los derechos más básicos: vivir sin hambre.

En septiembre del presente año el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) dio a conocer su evaluación de la seguridad alimentaria y situación de la nutrición a escala mundial, que se basa en el «Estado de la Inseguridad Alimentaria en el mundo» (SOFI 2008). Este documento presenta las nuevas estimaciones sobre el hambre a partir del ajuste al cálculo de las necesidades mínimas de energía alimentaria per-cápita (NME), producto de una revisión de las cifras de población mundial y las necesidades de energía en la nutrición humana. El cambio de estos dos parámetros claves en el cálculo de la NME, modificó los puntos de corte o umbrales a partir de los cuales la FAO estima el número y porcentaje de población que padece hambre. En consecuencia, las cifras vigentes de subnutrición experimentaron dos cambios fundamentales: 1) las estimaciones sobre los avances y retrocesos registrados hacia el progreso de las metas de la CMA y ODM, se modificaron para todo el periodo (incluido el periodo base 1990-1992); y 2) se amplió a los años 2003-2005 el periodo final de estimación.

Estas nuevas estimaciones reportan que la población mundial que padece hambre pasó de 842 millones a 848 millones entre 1990-1992 y 2003-2005. Sin embargo, a raíz del alza de los precios de los alimentos, la situación de la inseguridad alimentaria se agravó: cifras provisionales de la FAO difundidas por el CSA muestran que el número de personas subnutridas en los países en desarrollo se habrían incrementado en 75 millones entre 2005 y 2007, totalizando así 923 millones de personas a nivel mundial. Ahora bien, durante 2008 se calcula que se han sumado 40 millones más de personas a la población que padece hambre, según estimaciones presentadas en diciembre. De acuerdo a la información desagregada por regiones disponible, el efecto del alza de los precios de los alimentos habría significado 6 millones de personas más subnutridas al cierre del 2007 en América Latina y el Caribe.

Efecto del Aumento de los precios de los alimentos por región 2003-05 a 2007 Millones de personas subnutridas

Fuente: FAO

El análisis contenido en este reporte, particularmente en la sección «Progresos en el combate al hambre», se basa en las nuevas cifras sobre subnutrición cuya estimación corresponde 2003-2005, periodo más reciente para lo cual existen cifras sobre subnutrición desagregadas a nivel país.

progresos en el combate al hambre

Consideraciones Preliminares La palabra hambre se usa comúnmente para describir la sensación de malestar que sigue después de un período de tiempo sin comer. Sin embargo, desde la perspectiva de políticas públicas, es necesario utilizar una definición objetiva. Por tal motivo, se recurre a conceptos relacionados como son la pobreza extrema, la subnutrición, la desnutrición, la inseguridad alimentaria y nutricional y la vulnerabilidad. Tomando como referencia lo establecido por el Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Hambre, el hambre se define como una situación de inseguridad alimentaria y de inseguridad nutricional, caracterizada por la falta de ingesta de alimentos básicos que proveen la energía y los nutrientes para una vida productiva y activa de las personas (Sánchez et al., 2005). En tanto, la Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996 adoptó como definición de Seguridad Alimentaria aquella “situación que existe cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias a fin de llevar una vida activa y sana”. Desarrollos recientes, especialmente en América Latina, llevan esta definición un paso más allá y establecen que la seguridad alimentaria es “la realización del derecho de toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa” . El objetivo de una política de alimentación nacional en el marco de los derechos humanos consiste, entonces, en garantizar el derecho de alimentación adecuada en cantidad y calidad a todos los ciudadanos de un país. Otro de los conceptos estrechamente relacionado con el hambre y ampliamente utilizado es el de pobreza extrema o indigencia. A grandes rasgos, es posible entender la indigencia como una medida monetaria Las Leyes de seguridad alimentaria de Guatemala (Decreto 32-05), Ecuador (Decreto Marzo-06) y Brasil (Ley 11346, Septiembre 06) así lo establecen, mientras que la Ley de Argentina (Resolución Ministerial 29 Dic 03) incorpora adicionalmente una referencia al derecho a la alimentación.

del hambre, al definirse como el ingreso per cápita por debajo del umbral necesario para comprar una canasta básica de alimentos que satisface todos los requerimientos diarios mínimos de energía. Medir el hambre requiere de indicadores objetivos del estado alimenticio en una sociedad, no sólo por la posibilidad de monitorear cambios en el estado del hambre a lo largo del tiempo o ante eventuales shocks, sino porque ofrece la oportunidad de medir los potenciales impactos de las intervenciones públicas dirigidas a combatir este problema . Los indicadores de brecha (pobreza e ingresos) planteados

por

CEPAL

han

tenido

una

predominancia clara en la toma de decisiones de políticas públicas para combatir la pobreza. Existe, además, una gama de indicadores adicionales cuyo objetivo es entregar una visión multidimensional de la inseguridad alimentaria y del estado de precariedad en las condiciones de vida de la población. Al respecto, existen indicadores que miden dimensiones específicas del hambre (disponibilidad, acceso, uso) y niveles de agregación diferentes (nacional, hogar o individuo), por lo que no existe un único indicador que recoja todas las dimensiones del hambre.

El Programa Interinstitucional para fomentar los Sistemas de Información y Cartografía sobre la Inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad (SICIAV o FIVIMS, por sus siglas en inglés) ha desarrollado un marco conceptual y metodológico para la selección de indicadores de inseguridad alimentaria (www.fivims.net). Asímismo, una revisión completa y actualizada sobre la medición y evaluación de la privación de alimentos y desnutrición se encuentra en las memorias del Simposio Científico Internacional, realizado en Roma, del 26 al 28 de junio de 2002 (FAO, 2003).

Pobreza y Seguridad Alimentaria: ¿Enfoques sustitutos o complementarios? En América Latina y el Caribe el combate a la pobreza es uno de los principales objetivos del desarrollo.Para entender los vínculos entre pobreza y seguridad alimentaria, se debe partir de la idea de bienestar, un concepto que hace referencia al nivel o calidad de vida de las personas, hogares o grupos sociales. Derivado de desarrollos teóricos, el enfoque de la economía del bienestar se asocia los conceptos de eficiencia y desigualdad del ingreso o gasto. Alternativamente existen otros enfoques del análisis del bienestar: el de capacidades de Sen, el de justicia social de Rawls y el de DD.HH. (particularmente el apoyado por la ONU que incorpora los Derechos Económicos, Sociales y Culturales). En la práctica, domina la visión unidimensional y monetaria -medida por ingreso o gasto- conocida como el enfoque de la línea de la pobreza. La seguridad alimentaria con su enfoque multidimensional (con cuatro dimensiones: disponibilidad, acceso, estabilidad y uso) es válida en diferentes niveles (mundial, nacional, subnacional, hogar e individual) y se sustenta en una de las principales necesidades básicas de los seres humanos: la alimentación. La seguridad alimentaria se sitúa en un intervalo entre un nivel mínimo (inseguridad alimentaria o hambre) y un nivel máximo (obesidad) de consumo suficiente de alimentos para llevar una vida activa y saludable. Este concepto, además, incorpora explícitamente la idea de vulnerabilidad y riesgo. En América Latina y el Caribe se hace explícita la dimensión de uso y por tanto el concepto se extiende a seguridad alimentaria y nutricional. El punto en común entre la seguridad alimentaria y la pobreza monetaria en el hogar lo constituye una línea de pobreza absoluta-nutricional. Concretamente, la coincidencia se da en el uso del mismo umbral físico de requerimiento energético para calcular el indicador de pobreza extrema o indigencia y el indicador de subnutrición o insuficiencia calórico-alimentaria. El Gráfico A relaciona la ingesta de calorías, el gasto en alimentos y los ingresos monetarios, donde se identifican tres líneas de pobreza absoluta-nutricional. La línea Z 1 se refiere al umbral físico de requerimiento mínimo energético (ej. 2000 kcal) usado para identificar a las personas en estado de subnutrición; las líneas Z 2 y Z 3 son la expresión monetaria de este umbral físico utilizado para identificar a las personas en pobreza extrema. Z 2 se refiere al gasto promedio observado de la ingesta de energía y Z 3 al costo mínimo de una canasta de referencia que satisface estos requerimientos energéticos. En general, la línea de pobreza extrema más utilizada es Z 3.

En síntesis, los enfoques de pobreza y seguridad alimentaria no son excluyentes sino complementarios, ya que mientras el primero se centra en un mínimo de bienestar alimentario y no alimentario, el segundo se centra en el bienestar alimentario considerando ambos extremos (mínimo y máximo).

Gráfico A. Líneas de pobreza absolutas-nutricionales

Fuente: Adaptado de De Janvry y Sadoulet, 2006

Algunas referencias de interés: Expert Group on Poverty Statistics- Rio Group. 2006. Compendium of Best Practices in Poverty Measurement. Chile, May 2006. Grusky, D. y Kanbur, R. (eds). 2006. Poverty and Inequality: The conceptual foundations of poverty and inequality measurement. Stanford University Press. Ortega, J., Rivera, R. Pérez, R. y Valle. P. 2008. Pobreza y Seguridad Alimentaria en América Latina y el Caribe: ¿Enfoques excluyentes? Documento de Trabajo (en proceso). Observatorio Regional de Seguridad Alimentaria y Nutrición. FAORLC. Ravallion, M. 1998. Poverty lines in theory and practice. Living Standards Measurement Survey (LSMS). Working Paper No. 133. World Bank. Washington D.C.

El Hambre en América Latina y el Caribe De acuerdo a las últimas estimaciones desagregadas por país de la FAO, correspondiente al periodo 20032005, en el mundo existen alrededor de 850 millones de personas padecen hambre, de las cuales la gran mayoría se encuentra en los países en desarrollo (ver Tabla 1). Dentro de este grupo de países, África Subsahariana es la región con mayor prevalencia de subnutrición, donde una de cada tres personas está privada de acceso a una alimentación suficiente (FAO, 2006). Por su parte, si bien ALC ha logrado avances importantes desde el periodo 1990-1992, aún queda un largo camino por recorrer hacia el cumplimiento de las Metas del Milenio, y especialmente hacia la meta establecida en la Cumbre Mundial de la Alimentación. En ese sentido, el problema del hambre persiste afectando en el 2003-2005 a aproximadamente 45 millones de personas, pese a que se trata de una región que produce alrededor de 30% más alimentos que los necesarios para satisfacer las necesidades energéticas mínimas de todos sus habitantes .

Tabla 1. Población e Incidencia de la Subnutrición en el Mundo y América Latina y el Caribe 1990-1992 Región / País

2003-2005

Diferencias 1990-2005

Millones de personas

% respecto población total

Millones de personas

% respecto población total

Millones de personas

Puntos %

Mundo

841.9

848

6.1

-3

Países en Desarrollo

822.8

832.2

9.4

-4

América Latina y el Caribe

56.2

45.2

-7.4

-4

México y Centroamérica

9.3

8.8

-0.5

-2

El Caribe

7.5

7.6

0.1

-3

América del Sur

35.8

28.8

-7

-4

Fuente: FAO, 2008

En las últimas dos décadas, los esfuerzos por erradicar el hambre en ALC han significado la reducción de 7 millones de personas en condiciones de subnutrición. Este hecho explica que entre 1990 y 2005 la incidencia total de la subnutrición haya pasado del 12% al 8%, y aproxime así a la Región hacia el cumplimiento del primer Objetivo del Milenio (6% de subnutrición como meta para el 2015 ). En contraste, el compromiso de reducir a la mitad el número de personas hambrientas permanece lejano: mientras los progresos observados hasta el año 2005 reflejan que la Región estaba a sólo un tercio de cumplir la meta del primer ODM, los avances hacia la meta de la CMA representaban apenas 30% del progreso necesario (ver Gráfico 1).

Para una mirada a detalle sobre los indicadores más recientes de hambre, malnutrición y pobreza extrema en los países de América Latina y El Caribe, ver Tabla 1A del Anexo Estadístico. Es importante aclarar que el Primer Objetivo de Desarrollo del Milenio corresponde a dos metas: la erradicación de la pobreza extrema y el hambre. El presente documento se referirá al ODM 1 (Meta 2) para dirigirse específicamente al tema del hambre. Para más información sobre los ODM visite: http://www.mdgmonitor.org

Los progresos globales en el indicador de la subnutrición esconden enormes diferencias nacionales, fiel reflejo de las desigualdades sociales y económicas entre e intra países. En esa línea, desde 1990 países como Guyana, Jamaica, Nicaragua, Perú, Brasil y Ecuador han tenido notables progresos en reducir el número de población subnutrida, mientras que países como El Salvador, Venezuela y Guatemala retrocedieron en ese aspecto.

Gráfico 1. Avances hacia el cumplimiento de las Metas de la CMA y el ODM 1, 1990 - 2005

Nota 1: 100% o más representa el cumplimiento de cualquiera de las metas Nota 2: No se presentan los casos de Costa Rica, México, Cuba, Argentina, Chile y Uruguay por no existir la estimación puntual sobre el número de personas subnutridas, sin embargo, se estima que la incidencia de la subnutrición en estos países es menor al 5% Fuente: Elaboración propia con base a estimaciones de FAO

Los casos de Paraguay, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Haití, Bolivia y Panamá reflejan claramente el reto que significa avanzar simultáneamente en ambas metas, ya que a pesar de los progresos observados en reducir el porcentaje de subnutridos, el número absoluto de personas en condición de subnutrición se ha estancado o incluso incrementado (observado en el nulo movimiento o retroceso en la Meta CMA).

Panorama de Haití en Breve Con una población de 9.5 millones de habitantes al 2006, Haití es el país más pobre de América Latina y el Caribe. Se estima que 75% de la población vive con menos de 2 dólares por día y el 55% con menos de un dólar por día. La economía de Haití no sólo no ha crecido para mejorar las condiciones de vida de la población, sino que ha disminuido de modo continuo desde los años 70 del siglo pasado. Así, el PIB per-cápita en 2005 era del orden del 65% del que correspondía a 1986 (Gráfico B). La población ocupada es de alrededor del 45% de la población activa y el 96% de los ocupados lo están en la agricultura y los sectores denominados informales. La producción de alimentos de la isla supone el 45% de las necesidades alimentarias de la población, cubriéndose el resto con las importaciones y la ayuda alimentaria. Se estima que poco más de la mitad de la población está subnutrida y que el 23.8% de los menores de 5 años presentaban desnutrición crónica en 2006.

Gráfico B. Evolución del PIB Total y Pib Agrícola

Fuente: CNSA, 2008

A grandes rasgos, la vulnerabilidad de la población ha crecido principalmente por: » Deterioro del grado de autoabastecimiento y aumento de la dependencia exterior en un contexto de disminución del PIB per cápita, lo que se ha agravado en los últimos años en que los precios de los alimentos (importados) han aumentado. El peso de los alimentos respecto a las importaciones totales pasó del 18.3% en 1981 al 26.8% en 2004. » Situación en una zona vulnerable (huracanes y tormentas) con un creciente deterioro ambiental (deforestación en el 98% territorio) y una población creciente que se asienta cada vez más en zonas de riesgo. En Abril de 2008, en un marco de turbulencia política asociada al alza de precios de los alimentos y otros factores, el gobierno perdió la confianza del parlamento, lo que abrió paso a un prolongado periodo de interinazgo para nombrar un nuevo Primer Ministro. En los 20 años precedentes ha habido 15 gobiernos. Previo al recrudecimiento de la situación, el Programa Mundial de Alimentos atendía a unas 800 mil personas. Actualmente se estima que en total se debe atender a 2.3 millones de personas -nivel que se espera alcanzar a final de año 2008-, distribuidas de la siguiente forma: 700 mil en las zonas rurales más pobres, 800 mil en las zonas urbanas y otras 800 mil en las zonas rurales menos desfavorecidas.

Visto como unidad, América Central es una subregión en la que se registran leves avances y mucha heterogeneidad en el combate a la subnutrición. Entre 1990 y 2005 se estima que el número de personas subnutridas se redujo apenas en 100 mil personas (ver Tabla 2). Destaca el caso de Nicaragua en la reducción del total de subnutridos y de la prevalencia de la subnutrición. Sin embargo, aún así un quinto de su población se mantiene subnutrida (equivalente a 1.2 millones de personas). Finalmente, dentro de este grupo de países se sabe que la mayor incidencia del hambre y desnutrición se encuentra en las áreas rurales, especialmente en las zonas montañosas y marginales, afectando principalmente a los segmentos más vulnerables (niños, mujeres y ancianos) de los grupos indígenas y afro-descendientes (León et al., 2004; Martínez, 2005).

Tabla 2. Población e Incidencia de la Subnutrición en los países de América Central 1990-1992 Región / País

2003-2005

Diferencias 1990-2005

Millones de personas

% respecto población total

Millones de personas

% respecto población total

Millones de personas

Puntos %

El Salvador

0.5

0.6

0.1

Guatemala

1.3

0.7

Honduras

0.8

-0.2

-7

Nicaragua

2.2

1.2

-1

-30

Panamá

0.4

0.5

0.1

-1

América Central

5.5

5.4

-0.1

-5

Nota: Excluye Costa Rica por no existir estimación puntual sobre el número de personas subnutridas. Fuente: FAO, 2008

Respecto al combate a la pobreza, si bien en ALC se ha reducido de forma importante el porcentaje de la población en condiciones de pobreza e indigencia entre 1980 y 2008, las cifras absolutas aún evidencian una situación preocupante: el número de personas indigentes y pobres al 2008 está por encima de los niveles observados en el año 1980, y ligeramente por debajo de las cifras del año 1990. Mientras en 1980 se estimaba que alrededor de 136 millones de personas en ALC era pobre, la cifra para 2008 se situaba en aproximadamente 182 millones de personas, equivalente al 33% de la población de la Región (ver Gráfico 2 ). Es importante notar que a pesar de que se estima una disminución en la cifra global de pobreza en el último año, la población en condiciones de pobreza extrema se pronostica haya aumentado en 2 millones de personas durante el mismo periodo.

Vale la pena analizar con cautela el caso de Venezuela que si bien presenta fuertes retrocesos en el combate al hambre entre el periodo 1990-90 y 2003-05, tal como muestra el Gráfico 1, cifras de la CEPAL indican que se trata de uno de los países que ha logrado reducir de forma importante la extrema pobreza en años recientes al pasar de 19% a 9.9% de su población entre 2004 y 2006.

Nota: Estimación basada en 19 economías. Cifra estimada para 2008 Fuente: Panorama Social de América Latina (CEPAL, 2008)

Gráfico 2. Evolución de la Pobreza e Indigencia en ALC (1980 - 2008)

» La desnutrición infantil La falta de acceso a los alimentos encuentra su manifestación más grave en la desnutrición infantil, ya sea en cualquiera de sus dos modos: global o crónica. La situación de la desnutrición crónica es particularmente grave en los países de la Región, debido a la alta incidencia e irreversibilidad de sus efectos negativos sobre el desarrollo de los individuos y de la sociedad. En promedio, en ALC la prevalencia de la desnutrición crónica (o baja talla para la edad) duplica la desnutrición global (o bajo peso para la edad) con 15.6% y 7.3% respectivamente, lo que equivale a más de 9 millones de niños y niñas con retraso en el crecimiento (ver Gráfico 3). De los países de la Región, Guatemala muestra progreso pero mantiene la peor situación, mientras que México y Brasil, por su elevada población, concentran el 43% del total de casos de baja talla para la edad a pesar de que la prevalencia no es tan elevada. Esta proporción aumenta a 74% cuando se suman Guatemala, Perú, Colombia y Argentina (Gráfico 4) . También existen casos como Nicaragua, Haití, Guatemala, Honduras, Bolivia, Ecuador y Perú donde los niveles de desnutrición crónica permanecen muy altos.

Gráfico 3. Incidencia de la desnutrición crónica infantil (%)

Las cifras presentadas corresponden a aquellas disponibles bajo las antiguas normas del National Center for Health Statistics (NCHS) difundidas por la OMS. Cifras de malnutrición infatil -incluyendo desnutrición crónica- bajo el nuevo Patrón Internacional de Crecimiento Infantil (PICI) de la OMS se presentan en la Tabla 2A del Anexo Estadístico. Para mayor información sobre el PICI visite: http://www.who.int/childgrowth/en

Gráfico 4. Desnutrición crónica infantil (miles de personas)

Fuente: CEPAL, basado en: Banco Mundial, Departamento de Análisis Económico y Social de la ONU (DESA), Macro-Demographic and Health Survey (DHS), UNICEF - Multiple Indicators Cluster Surveys, UN Standing Committee on Nutrition e informes nacionales

Mapas para la lucha contra el hambre Conocer la ubicación y severidad con que se presenta el problema del hambre en un área geográfica es central para la toma de decisiones. Al respecto, los Mapas del Hambre permiten de forma rápida y sencilla conocer el estado de la seguridad alimentaria y nutricional en un área determinada, comparar entre áreas distintas, establecer patrones y determinantes y, finalmente, focalizar las intervenciones en los sectores donde la ayuda es más urgente.

BOLIVIA: MAPEO DEL HAMBRE Y LA POBREZA

Desnutrición crónica

Incidencia de la pobreza extrema

Fuente Mapas: Observatorio del Hambre, FAORLC Fuente Datos: UDAPE, Bolivia. Para mayor detalle sobre los indicadores y datos visitar: www.udape.gov.bo Nota: La información sobre la construcción de los mapas se encuentra disponible en www.observatoriodelhammbre.net/mapasbolivia

Tasa de mortalidad infantil

A la izquierda se muestra la distribución subnacional de la pobreza, la desnutrición y la mortalidad infantil para el caso de Bolivia. Fácilmente

puede

observarse

que

los

municipios de Cochabamba y Potosí (al centro de los mapas) se concentran los mayores niveles de incidencia en los tres indicadores, y en consecuencia, es donde idealmente debieran intensificarse

las

estrategias

desarrollo

social. Es importante destacar el carácter clave de contar con información confiable y actualizada durante este proceso de mapeo y toma de decisiones.

Algunos links de interés: Mapa del Hambre de la FAO http://www.fao.org/es/ess/faostat/foodsecurity/FSMap/ map14_es.htm GIEWS Workstation Sistema de Información Global de Alerta Temprana para la Agricultura y la Alimentación www.fao.org/giews/workstation FIVIMS Sistemas de información y mapeo de la Inseguridad Alimentaria y la Vulnerabilidad www.fivims.org Mapeo de la Pobreza y de la Inseguridad Alimentaria www.povertmap.net IPC Fases de Clasificación Integrada de la Seguridad Alimentaria www.ipcinfo.org Mapa del Hambre Programa Mundial de Alimentos www.wfp.org Mapeo de la Pobreza del Banco Mundial http://go.worldbank.org/9CYUFEUQ30

» Los grupos vulnerables: indígenas y afro-descendientes Según diversos estudios, las poblaciones indígenas sufren pobreza no sólo por la falta de propiedad y disponibilidad de la tierra, sino también por la fragmentación de las economías comunitarias, la estructura de la nueva economía e inserción laboral, así como los prejuicios étnico-raciales de los que son víctimas (Pasacharopoulos y Patrinos, 1994; Plant, 1998; CEPAL, 2006a). A esto se suma que los indígenas y afrodescendientes habitan actualmente en tierras de poca calidad productiva en lugares de difícil acceso y con fuertes carencias de acceso a infraestructura y servicios básicos de salud, educación y seguridad social. Datos del Banco Mundial indican que 10% de la población de América Latina y el Caribe se identifica como indígena en la actualidad. Sin embargo, estas cifras varían dentro y entre los países: en Bolivia y Guatemala la población que se identifica como indígena supera el 50%, alcanzado el 71% y 66% respectivamente, mientras que en países como Perú y Ecuador la población originaria conforma una parte importante de su sociedad con 47% y 38% respectivamente (Ferranti et al., 2003). Respecto a la población afro-descendiente localizada en América Latina, entre un 17 y 30% de la población de la Región se identifica como afro-descendente, siendo Brasil el país que mantiene la mayor concentración: 45% de brasileños se identifican a sí mismos como población afro-descendente, equivalentes a alrededor de 80 millones de personas. En el mismo sentido, en Colombia, Nicaragua y Venezuela esta población alcanza el 25%, 13% y 10%, respectivamente, de la población total. En el Caribe, la mayoría de la población se identifica a sí misma como Africanos-Creoles, equivalente al 80% de la población de Haití, Barbados, Granada, Guadalupe, Jamaica, San Vicente y las Granadinas y Santa Lucía, que asegura ser sólo descendiente de africanos (Ibíd.). De acuerdo a la CEPAL (2005), los mayores problemas de pobreza, desnutrición y hambre se encuentran entre los menores de 5 años y mujeres pertenecientes a minorías étnicas y hogares pobres que habitan en zonas rurales. Así, por ejemplo, las probabilidades de presentar desnutrición crónica son mayores: entre 1.8 y 2.9 veces más para niños de zonas rurales, y entre 1.6 y 2.4 veces cuando se comparan niños y niñas indígenas con no indígenas. Más aún, en países andinos como Bolivia y Perú el problema de la desnutrición crónica entre la población indígena se agrava cuando adicionalmente es considerada pobre. Al respecto, la prevalencia de desnutrición crónica en hogares indígenas pobres alcanza el 44% y 50% de la población en Bolivia y Perú, respectivamente (ver Tabla 3).

Tabla 3. Desnutrición Crónica según la Lengua Hablada en el Hogar y condición de Pobreza en Bolivia y Perú, 1999 (Porcentajes) País

Indígena Pobre

No Pobre

Pobre

No Pobre

Bolivia

44.8

21.6

30.3

13.0

Perú

49.1

37.4

38.7

11.3

Fuente: CEPAL, 2005

No Indígena

» El costo económico del hambre La desnutrición y sus efectos en salud y educación se traducen también en importantes costos económicos para el conjunto de la sociedad. Estos costos pueden ser clasificados en tres tipos: a) costos directos por tratar los daños que causa; b) costos indirectos, a través de productividad e ingresos y c) los costos de prevenir y eliminar la desnutrición (FAO, 2004). Como resultado, para los países en desarrollo los costos directos se estiman en 30,000 millones de dólares de EE.UU. al año, mientras los costos indirectos, combinados la malnutrición proteico-calórico, el bajo peso al nacer y las carencias de micronutrientes, se estiman entre el 5% al 10% del PIB. En contrapartida, los beneficios de reducir la desnutrición, en términos de mayor esperanza de vida, se estiman en 120,000 millones de dólares de EE.UU. al año (ibíd.). De acuerdo a estimaciones para América Central y República Dominicana (CEPAL-PMA, 2007), la historia de la desnutrición global en las últimas décadas habría generado un costo de casi 6,700 millones de dólares en el año 2004, derivado de mayores gastos por tratamientos de salud, ineficiencias en los procesos educativos y pérdida de productividad, equivalentes al 6.4% del PIB de los siete países, con un rango entre 1.7% y 11.4% (ver Tabla 4) . Dichas diferencias se deben a la discrepancia en el perfil epidemiológico y la etapa de transición nutricional en que se encuentran, así como por los distintos costos operacionales de cada sector y de mercado laboral en cada país. El 90% de los costos estimados en dicho estudio reflejaría las pérdidas de productividad resultantes del 1.7 millón de personas que de no haber muerto por causas asociadas a desnutrición formarían parte de la población en edad de trabajar y por la pérdida promedio de dos años de escolaridad, estimada para quienes sufrieron desnutrición infantil.

Tabla 4. Costo de la desnutrición infantil de cada país, 2004 País TOTAL Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Rep. Dom.

Total (millones $ EE.UU.)

318

1,175

3,128

780

264

322

672

6.659

% del PIB

1.7%

7.4%

11.4%

10.6%

5.8%

2.3%

3.6%

6.4%

% Gasto Público Social

9.5%

136.6%

185.4%

80.9%

64.3%

13.2%

59.1%

Fuente: CEPAL-PMA,2007 Aún cuando la desnutrición crónica es el mayor problema nutricional de la Región, este estudio se enfoca al indicador de desnutrición global (bajo peso para la edad), por diferentes razones: a) existe evidencia empírica sobre la magnitud los impactos del déficit de peso en morbilidad, mortalidad y resultados educativos; b) el déficit de peso permite mayor comparación entre países, siendo la desnutrición global el indicador nutricional definido para el primer ODM; y c) el bajo peso para edad es el indicador más visible del problema nutricional en los primeros meses de vida, aunque no permite distinguir cómo se originó el problema. Finalmente, el primer impacto de las intervenciones nutricionales se verifica en la recuperación del peso.

Otro elemento a destacar de dicho estudio es que de no hacer nada el costo seguirá incrementándose. En cambio, si se redujera a la mitad la desnutrición infantil al año 2015, es decir si se alcanzara la Meta 2 del ODM 1, durante este proceso se estima que se ahorrarían alrededor de 1,000 millones de dólares de 2004, y más de 2,200 millones de erradicarse el problema, con ahorros crecientes en los años siguientes. Estas estimaciones confirmarían la hipótesis de que más allá del imperativo ético, la erradicación de este flagelo genera importantes impactos sociales y significativos ahorros económicos. Así, todo programa efectivo en disminuir la incidencia de la desnutrición, generará impactos en la calidad de vida de las personas e importantes ahorros para toda la sociedad. Finalmente, existen varios estudios que muestran la rentabilidad social de las intervenciones en nutrición. Una revisión de estos estudios fue presentada por Berhman et al. (2004) en el Consenso de Copenhague de 2004 . Las intervenciones socialmente más rentables (las que tienen una tasa de retorno a la inversión más alta) apuntan a la seguridad nutricional, específicamente a reducir las deficiencias de micronutrientes (yodo, hierro, vitamina A) en grupos vulnerables (niños y mujeres). También son rentables las que buscan mejorar la nutrición de los niños desde antes de nacer y a mantener la lactancia materna el mayor tiempo posible. En el mismo sentido, un estudio reciente y pionero para el caso de Guatemala, estima el efecto de largo plazo que una intervención nutricional en la niñez tuvo sobre los ingresos en la etapa adulta de los mismos individuos. Este estudio presenta evidencia concreta de que mejorar la ingesta de nutrientes en niños menores de tres años redundó en mayores ingresos -46% superiores en promedio- para los beneficiarios de la intervención alrededor de 25 años después (Hoddinott et al., 2008). Este hecho reafirma la importancia de que mejorar la nutrición durante el embarazo de la madre y a edades tempranas de los niños, representa adicionalmente una forma de inversión de largo plazo en los países en desarrollo.

Más información en: http://www.copenhagenconsensus.com/Default.aspx?ID=158

acciones nacionales en la lucha contra el hambre

Después de cinco años de crecimiento sostenido en la mayor parte de los países de la Región (durante este periodo el crecimiento promedio anual del ingreso por habitante en ALC fue de 3%), de una importante reducción de la indigencia, de una mayor preocupación de los gobiernos por los problemas sociales y de una institucionalización democrática creciente, las condiciones son favorables para reducir la profunda brecha económica y social que ha afectado históricamente a la Región. Como parte de las iniciativas recientes de algunos países de ALC para abordar el problema del hambre, se encuentra la promulgación de leyes que garantizan el derecho a la alimentación para toda la población. Tal es el caso de Argentina, Brasil, Ecuador y Guatemala, en donde el espíritu de los programas nacionales destinados a erradicar la subnutrición y la desnutrición infantil son considerados el resultado de un amplio acuerdo entre gobiernos, poder legislativo, sociedad civil y sector privado. No obstante estos avances en el derecho a la alimentación, debe reconocerse que no se trata de casos generalizados sino más bien excepcionales. Lo anterior se ha sumando a las políticas que desde hace varias décadas los países de ALC han instrumentado para el combate al hambre y la pobreza, tales como la fijación de precios de garantía, subsidios a la producción, entrega de alimentos en especie y los actuales esquemas de transferencias monetarias condicionadas. De esta forma, gobiernos (de todos los niveles), sociedad civil y organismos internacionales han buscado emprender acciones coordinadas para superar el hambre: los gobiernos, a través del establecimiento de marcos legales que reconocen explícitamente el derecho a la alimentación y/o por la vía del diseño e implementación de políticas públicas para la seguridad alimentaria; la sociedad civil al empujar y mantener el tema vigente en las agendas nacionales; y los organismos multilaterales a través de la cooperación técnica, financiamiento y/o donaciones directas. Esta sección profundiza y presenta de forma organizada un análisis de las acciones, independientes y conjuntas, que estos actores han emprendido para combatir el hambre en la Región.

El retorno del hambre a la agenda política Diversos gobiernos de América Latina y El Caribe han reafirmado su apoyo al combate al hambre en la Región en los últimos meses. La lista incluye a Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Panamá, Paraguay y Uruguay, países cuyos líderes confirman no sólo que el tema es prioritario para sus gobiernos, sino que el primer compromiso necesario para erradicar el hambre es político. En este sentido, en diciembre 2007, el comunicado conjunto de los presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) difundido al final de la 34a Reunión del Consejo, en la que también participaron los presidentes de Bolivia y Chile, reitera el compromiso de estas naciones con la erradicación del hambre y la lucha contra la pobreza, así como su respaldo a la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre (ALCSH). El combate al hambre también fue destacado en la Declaración de La Paz, firmada durante la visita del presidente brasileño Luiz Inácio da Silva a su homólogo boliviano Evo Morales. Durante el 2008, la Iniciativa ALCSH recibió el apoyo expreso en la declaración final de los jefes de Estado de América Latina, el Caribe y la Unión Europea, durante la V Cumbre de ALC-UE en Lima. Además del apoyo explícito de los Jefes de Estado de países de la Región para conseguir una América Latina libre de hambre, la idea de que ALC puede librarse de una vez y para siempre de un flagelo como éste ha sido también reforzado expresamente en declaraciones políticas hechas en reuniones regionales. Al respecto, en la declaración final del la XVI Cumbre Iberoamericana de Uruguay que tuvo lugar en Octubre de 2006, todos los Jefes de Estado y de Gobierno mostraron su apoyo específico a la Iniciativa ALCSH. Así como en la declaración final del III Foro Parlamentario Iberoamericano, celebrado en Valparaíso los días 11 y 12 de Noviembre de 2007, donde se hace una referencia explícita a la formulación de leyes que garanticen el derecho a la alimentación.

El Sector Público y la Institucionalidad El marco institucional de la lucha contra el hambre se presenta como un área multidisciplinaria que involucra a ministerios y poderes del Estado cuya coordinación hacia una estrategia definida es determinante para sostener los esfuerzos de largo plazo contra el hambre y la desnutrición. Esta estrategia representa sin duda un reto, en tanto comprende instituciones regidas por un marco legislativo y normativo con un presupuesto asignado para llevar a cabo una serie de intervenciones contenidas en planes nacionales de acción con objetivos específicos y monitoreables. La planificación estratégica requiere de un marco regulatorio construido con un respaldo político, económico y social que no sólo abarque las políticas directamente relacionadas con la SAN, sino aquellos aspectos legales y políticos vinculados con actividades o sectores involucrados directa o indirectamente con la seguridad alimentaria. Esto implica elementos como el peso relativo y la estructura del gasto social en el presupuesto, las orientaciones de la inversión en infraestructura rural, el estímulo a la difusión del progreso técnico en el sector rural, entre otros aspectos. Con respecto a las intervenciones concretas para combatir el hambre y la desnutrición infantil, estas pueden ser articuladas en torno a un Enfoque de Doble Componente 10 que comprende la vía de la asistencia alimentaria y nutricional y la vía del desarrollo económico (ver Esquema 1). 10 El enfoque de Doble Componente fue presentado por primera vez por FAO, PMA y FIDA en la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, realizada en Monterrey, México (FAO-PMA-FIDA, 2002), y confirmado posteriormente durante la CMA: cinco años después. Ha sido posteriormente revisado y precisado en sucesivos documentos conjuntos (FAO 2003b, FAO-IFADWFP 2005, FAO-IFAD-WFP 2005a, Pingali et al. 2006).

Fuente: FAO, 2005

Esquema 1. Enfoque de Doble Componente para alcanzar la meta de la CMA y acelerar los progresos hacia la consecución de los ODM

En líneas generales, la vía de asistencia alimentaria y nutricional enfoca sus esfuerzos en los efectos del hambre (en particular la desnutrición infantil) y enfatiza en intervenciones nutricionales y de salud a través del establecimiento y/o reforzamiento de redes de protección social que garanticen el acceso directo e inmediato a los alimentos. Los programas nacionales de asistencia alimentaria obedecen a dos objetivos principales: a) incrementar el acceso de los individuos a los alimentos (por medio de subsidios, estabilización de precios de alimentos, cupones de alimentos, suplementos alimenticios y esquemas de trabajo por alimentos) y b) mejorar el uso de alimentos o aumentar su impacto nutricional (fortificación de micronutrientes, educación en nutrición y sistemas de información y sistemas de alerta temprana). Por su parte, la vía del desarrollo económico comprende todas aquellas acciones que buscan garantizar que los hogares tengan acceso a los medios necesarios para producir el alimento que necesitan o puedan generar los ingresos necesarios para adquirir dichos alimentos. Esta vía persigue la creación de una institucionalidad que asegure la sustentabilidad de largo plazo en la lucha contra el hambre, a través de mejorar la productividad de los pequeños agricultores y los ingresos de las familias más vulnerables. Vale la pena mencionar que algunos países de ALC están realizando esfuerzos para que estas vías de acción se enmarquen a su vez bajo el enfoque del derecho a la alimentación. En resumen, el grupo de programas de emergencia puede considerarse subconjunto de las Políticas y Programas Sociales, específicamente denominados Programas de Asistencia Alimentaria y/o Redes de Protección Social 11. En contraste, el grupo de programas de la vía estructural puede verse como subconjunto de lo que la CEPAL llama “Políticas y Programas de Desarrollo Productivo” (CEPAL, 2004), o a nivel macroeconómico, como aquellas políticas que promueven el crecimiento económico de las áreas rurales y las conexiones entre éstas y las áreas urbanas, lo que caracteriza a la Nueva Ruralidad en la Región (Clemens y Ruben, 2001; Vivero y Porras, 2006). A continuación se presenta una breve discusión sobre lo que el sector público ha venido impulsando para combatir el hambre, especialmente en lo que respecta a los avances en la implementación del derecho a la alimentación y a al sistema de políticas y programas de Seguridad Alimentaria y Nutrición en América Latina y el Caribe.

» El derecho a la alimentación Desde 2003 hasta la actualidad, se ha producido en ALC un notable desarrollo del marco legal e institucional cuyo objetivo es garantizar el derecho a estar libre de hambre y a tener una alimentación adecuada para todos y cada uno de los ciudadanos de la Región. De manera progresiva el tema de la lucha contra el hambre se está insertando y fortaleciendo en las agendas públicas nacionales. Este impulso político a nivel nacional, subregional y regional 12 se refleja en el hecho de que en ALC existen cinco leyes de Seguridad Alimentaria (Argentina, Brasil, Guatemala, Ecuador y Venezuela) y diez proyectos 11 Entre otros autores que han tratado el tema, podemos indicar a Barrett (2002) y Raczynski y Serrano (2005). 12 Que tiene su manifestación más evidente en las numerosas declaraciones públicas de apoyo que ha recibido la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre. Ver apartado 2. www.rlc.fao.org/iniciativa/historia.htm

de ley en discusión en Nicaragua, Panamá, Honduras, Perú, México, Paraguay, Bolivia, Costa Rica, Haití y República Dominicana. Además del desarrollo de los marcos legales que protegen el derecho a la alimentación, hay numerosos países donde el poder ejecutivo está impulsando programas nacionales prioritarios contra la desnutrición crónica infantil (Luiz Inácio Da Silva y el Fome Zero de Brasil, que fue el precursor de este impulso político, Evo Morales y el Desnutrición Cero de Bolivia, Alan García y el Programa de Desnutrición Crónica de Perú, Álvaro Colom y el Programa de Erradicación de la Desnutrición Crónica de Guatemala, y Daniel Ortega con el Hambre Cero de Nicaragua). A estos países habría que sumarle Panamá con el Presidente Martín Torrijos, Álvaro Uribe en Colombia, Fernando Lugo en Paraguay, entre otros, que también han manifestado públicamente y de manera explicita su apoyo a este tipo de estrategias. Finalmente, un aspecto que afecta directamente el pleno disfrute del derecho a la alimentación es la posibilidad de reclamar la violación del mismo, e incluso un resarcimiento por ello 13. Sin embargo, hasta la fecha los casos resueltos sobre violación del derecho a la alimentación son muy escasos a nivel mundial, con apenas tres ejemplos en la Región. Aunque se requieren mayores avances en la implementación del derecho a la alimentación, sin duda ALC se coloca como la Región del mundo que está a la vanguardia en la materia.

» Los programas para la seguridad alimentaria en ALC Además de los esfuerzos en materia del derecho a la alimentación y fortalecimiento institucional, el desafío venidero consistirá en acompañar este desarrollo con una inversión social adecuada que sea perdurable en el tiempo y se consolide como una verdadera política de Estado en todos los países. En ALC se ejecutan muchos programas orientados implícita o explícitamente al mejoramiento de la seguridad alimentaria. Sin embargo, muchas veces la falta de institucionalidad jurídica y financiera para mantener los programas, aunado a la falta de consensos políticos, han dificultado que las intervenciones integren una verdadera política de Estado, entendida como una política que cuenta con amplio consenso consagrado jurídicamente que asegura la continuidad y sustentabilidad financieras entre gobiernos a lo largo del tiempo. La Tabla 5 presenta una distribución de los programas vigentes en ALC dirigidos a garantizar la seguridad alimentaria. En total se recopiló información y se identificaron 86 programas en 17 países y CARICOM 14, los cuales se clasificaron según las dimensiones de la seguridad alimentaria, el enfoque de Doble Componente y el área geográfica de intervención.

13 Esto se conoce como justiciabilidad, y seguramente recibirá un notable impulso cuando a fines de año se apruebe en la Asamblea General de Naciones Unidas el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que creará una Comisión ante la cual se podrán elevar casos de violación por parte de particulares u organizaciones que los representen. 14 CARICOM se refiere a la Comunidad del Caribe formada por 14 países: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Haití, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, y Trinidad y Tobago.

Tabla 5. Distribución de programas de SA en América Latina y el Caribe Clasificación

Según dimensiones de la Seguridad Alimentaria

Según enfoque del doble componente

Según tipo de población

Categorías

Porcentaje

Disponibilidad

Acceso

Estabilidad

Integral a

Aumento de la productividad e ingresos

Asistencia alimentaria y nutricional

Rural

Urbana

Ambos

a/ Programas que incluyen dos o más dimensiones Fuente: Elaboración propia en base a inventario de programas de seguridad alimentaria, FAORLC

De los programas identificados, 13 (15% del total) corresponden al Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) que la FAO impulsa. Estos programas tienen como objetivo apoyar a los países en la implementación de un Programa Nacional de Seguridad Alimentaria. Desde 1996 se han llevado a cabo programas PESA en más de 105 países, atendiendo a más de 80 millones de personas alrededor del mundo. En la Región, actualmente hay 9 programas PESA operativos, dos de ellos subregionales: en Centroamérica y el CARIFORUM (CARICOM más República Dominicana). Siguiendo las tres clasificaciones, es notorio que la mayoría de las intervenciones corresponden a programas de acceso a alimentos, de asistencia alimentaria y nutricional y aquellos que están orientados a la población tanto urbana como rural. Los tipos de programas dominantes se orientan básicamente a la población que padece hambre crónica y hambre oculta (déficit de micronutrientes y proteínas). Dentro del conjunto de programas para facilitar el acceso a los alimentos a la población, se encuentran los programas de transferencias de efectivo -ya sean de tipo condicionados o no condicionados. A partir de los resultados satisfactorios del programa Oportunidades en México (antes PROGRESA), y en muchos casos con el apoyo del instituciones financieras internacionales, se han implementado programas de transferencia monetaria condicionada en varios países. Estos programas están dirigidos a la población en extrema pobreza y buscan romper el círculo vicioso del hambre, la desnutrición y la exclusión social a través de inversiones en salud, nutrición y educación. Uno de los aspectos positivos de este tipo de programas es que se pueden abordar dos aspectos relevantes de forma simultánea: primero, se abordan las necesidades más urgentes a través de la entrega de la ayuda monetaria, y segundo, se fortalece el capital humano en el mediano y largo plazo al comprometer a los beneficiarios a acudir a controles de salud y asistir a los centros educativos regularmente. La Tabla 6 presenta una descripción de algunos de los actuales programas de este tipo que operan en ALC.

Tabla 6. Programas de Transferencia de Efectivo para el Combate a la Pobreza en ALC Valor mensual de la Transferencia

Público Beneficiario

País

Programa

Argentina

Jefes y Jefas de Hogar Familias para la Inclusión

US$ 50 mensual

Jefes y Jefas en situación de desocupación, con hijos hasta 18, o discapacidad

Niños en la escuela y salud

Bolivia

Bono Juancito Pinto

US$ 30 anual

Niños y niñas en primaria para asegurar la permanencia escolar

Asistencia a escuela

Brasil

Bolsa Familia

US$12 a US$107 mensual

Familias con ingreso per cápita mensual hasta US$70

Asistencia escolar, control prenatal y vacunación

Chile

Chile Solidario

US$ 20 mensual inicialmente por 6 meses y reducción gradual hasta los 18 meses. Bolsa mensual hasta los 3 años

Familias en situación de indigencia y adultos mayores

Niños en la escuela, vacunación, cursos de capacitación para los padres

Familias en Acción

US$ 25 bono de nutrición mensual por familia. De US$ 7 a US$ 30 por hijo inscrito en escuela

Familias en situación de pobreza extrema, desplazadas e indígenas, con menores de 18 años

Niños en la escuela y acompañamiento nutricional con cuidados de salud

Programa Solidaridad

US$16 para la compra de alimentos mensual, entre US$ 9 y US$17 por hijo inscrito en escuela

Familia en extrema pobreza con niños de 6 a 16 años. También admite a hijos pequeños para el alimento

Salud preventiva, niños en la escuela y registro de ciudadanos

Niños en la escuela, vacunación, registro de cédula, programas de desarrollo comunitario

Colombia

República Dominicana

Condicionalidad

El Salvador

Programa Oportunidades y Red Solidaria

Entre US$ 15 y US$20 mensual como bono de educación y de salud por familia

Familias en extrema pobreza con hijos menores de 15 años sin haber cursado primaria y/o, al menos una mujer embarazada

Ecuador

Bono de Desarrollo Humano

US$ 30 mensual por bono salud y educación (por hogar), US$ 30 mensual como pensión asistencial (por individuo)

Madres, adultos mayores y personas discapacitadas en 1 y 2 quintil más pobre

Asistencia Escolar, salud y nutrición

Jamaica

PATH

US$ 7 mensual (por beneficiario)

Niños hasta 17 años, embarazadas madre lactante, adultos mayores y discapacitados

Salud infantil y geriátrica, control prenatal y Asistencia Escolar

México

Oportunidades

US$22 en apoyo alimentario y energético, US$ 25 por adulto mayor, entre US$12 y 76 como bono educativo

Familias necesitadas, adultos mayores

Educación, salud y alimentación

Paraguay

Tekoporá y Ñopytyvo

Las mujeres reciben el bono

Familias en extrema pobreza con niños en área rural

Educación y salud

Panamá

Red de oportunidades

US$ 50 mensual y bono alimenticio

Familias en extrema pobreza

Vacunación, control prenatal, asistencia escolar y capacitación

Educación, salud y alimentación

Perú

Juntos

US$ 34 mensual por familia

Hogares con mujeres embarazadas, padres viudos y personas de la tercera edad con niños hasta 14 años

Uruguay

Plan Alimentario Nacional Programa de Ingreso Solidario

Entre US$15 y US$40 mensual para la compra de alimentos, y plazas de trabajo

Familias pobres y con niños

n.d.

Venezuela

Bono de Alimentación para trabajadores; Bolsa Bolivariana

Venta subsidiada o donación de alimentos

Familias pobres en el ámbito regional

n.d.

n.d. / No disponible Fuente: Elaboración propia basada en Belik (2006), Fonseca (2006) e información oficial de los países.

Ahora bien, en algunos países de la Región existen programas encaminados a mejorar la productividad y el ingreso, pero en general no tienen el objetivo explícito de contribuir a la seguridad alimentaria. Una de las carencias detectadas al analizar los programas de seguridad alimentaria, es la relativa escasez de programas cuyo objetivo es la estabilidad en la disponibilidad y el acceso a los alimentos (apenas 9 de ellos). Este tipo de programas son relevantes en tanto protegen a la población vulnerable ante shocks adversos como pueden ser los climatológicos o económicos 15. Ejemplo de este tipo de programas son el seguro de desempleo y el seguro agrícola y desarrollo productivo.

15 Para profundizar sobre la falta de protección hacia la vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria ver De Janvry y Sadoulet (2005).

Acciones Públicas de SAN en Sudamérica La Oficina Regional para América Latina y el Caribe de la FAO se encuentra realizando un estudio para mejorar el conocimiento que se tiene sobre las políticas públicas en seguridad alimentaria y nutrición (SAN). Con una muestra de diez países de Sudamérica se establecieron cinco ámbitos de acción que permiten procesar y organizar la información sobre los planes, programas y proyectos en SAN: pequeña agricultura y desarrollo rural; protección social y alimentación; asistencia en salud nutricional; mejoramiento de condiciones sanitarias en áreas rurales y educación y formación en alimentación y nutrición. El cuadro A muestra que en el ámbito de la pequeña agricultura y desarrollo rural los ministerios de agricultura representan en promedio algo más de la mitad de las acciones públicas, en tanto que los ministerios del área de protección social abarcan un 35% de tales acciones. Esto es indicativo de que en muchos casos las familias rurales son sujetos de políticas sociales antes que de fomento productivo. En el otro extremo, es interesante notar la nula intervención de los ministerios de educación en las acciones educativas en nutrición, responsabilidad que recae principalmente en los ministerios del área de protección social (50%) y los ministerios de salud (28%).

Cuadro A. Acciones públicas SAN por ámbitos de acción y sector ministerial ÁMBITO DE ACCIÓN PÚBLICA (Porcentajes)

Sector Ministerio

Pequeña Agricultura y Desarrollo Rural

Agricultura

53.4

Protección Social

35.6

Protección Social y Alimentación

Asistencia en Salud Nutricional

Educación y Formación en Alimentación y Nutrición

60.0

11.1

50.0

72.2

28.6

Salud Trabajo y Empleo

16.0

Educación

13.3

Otros

11.0

10.7

Total

100

16.7

21.4 100

100

Nota: La categoría de Mejoramiento de Condiciones Sanitarias en Áreas Rurales no se incluye debido a que las acciones en este rubro se encuentran dispersas en varios ministerios Fuente: FAORLC

El rol de la Sociedad Civil El posicionamiento del hambre en la agenda política latinoamericana obedece también al resultado de otras fuerzas que, sin proponérselo necesariamente así, están empujando en la misma dirección. Por un lado una sociedad civil verdaderamente organizada a nivel nacional y regional en comparación con África y Asia, y que ha conseguido crear, desarrollar y hacer valer planteamientos sólidos para mantener el tema del hambre en la agenda; y por otro, los académicos, organismos internacionales y thinks-tanks de opinión político-estratégica, que están desarrollando el nuevo paradigma de desarrollo dominante en ALC: la cohesión social. La cohesión social implica dos grandes grupos de acciones, aquellas destinadas a reducir la brecha económica y de acceso a recursos entre los ciudadanos, y aquellas destinadas a fortalecer el sentido de pertenencia de cada uno a la sociedad (CEPAL, 2007). Aunque sea redundante mencionarlo, la reducción de brechas económicas y el fortalecimiento del sentido de pertenencia pasa necesariamente por la eliminación de la manifestación más extrema de la pobreza: el hambre 16. En este contexto, los esfuerzos de la sociedad civil para erradicar el hambre se han canalizado parcialmente a través de impulsar el derecho a la alimentación. Al respecto, el desarrollo institucional, legal y programático de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, denominados derechos de segunda generación tras los civiles y políticos, contribuyen al combate del hambre. Otra parte de los alcances de la sociedad civil provienen de mantener el debate sobre la Soberanía Alimentaria, cuya intención final es la erradicación del hambre bajo una perspectiva que enfatiza la participación de los pequeños productores en la producción de alimentos. De esta forma las organizaciones de la sociedad civil (ONGs, colectivos de productores y consumidores, sindicatos, etc.) han manifestado su compromiso con la agricultura campesina e indígena, la pesca artesanal, los sistemas alimentarios sustentables con el medio ambiente, así como los modos de vida asociados a esos sistemas de producción basados en la agricultura familiar. En la búsqueda de alternativas exitosas para acabar con la inseguridad alimentaria de la población, la Soberanía Alimentaria trata de un paradigma cuyas repercusiones no son menores. Actualmente está siendo incorporado como planteamiento político e ideológico por varios gobiernos de la Región (tales son los casos de Bolivia, Venezuela, Ecuador y Nicaragua), e integrado propiamente como concepto en las leyes del sistema de seguridad alimentaria y nutricional de Guatemala y Ecuador.

16 Estas ideas han sido plasmadas recientemente en el documento conjunto de CEPAL, FAO y PMA que busca insertar el tema del hambre en el debate político-intelectual de la cohesión social. Para mayor referencia revisar: CEPAL-FAO-PMA (2007). Hambre y cohesión social: cómo revertir la relación entre inequidad y desnutrición en América Latina y el Caribe. FAO, Santiago, Chile. Disponible en: http://www.rlc.fao.org/iniciativa/librocs.htm

Sobera nía Alimentaria en américa latina y el caribe Soberanía

alimentaria

concepto

reciente,

todavía

construcción, impulsado y promovido inicialmente por la sociedad civil organizada. De un enfoque exclusivamente reivindicativo, la soberanía alimentaria ha evolucionado a un marco de políticas articulado para abordar de una manera alternativa el problema del hambre en el mundo. El concepto de soberanía alimentaria fue desarrollado por Vía Campesina y su presentación a nivel mundial tuvo lugar en 1996, en un evento paralelo a la CMA, celebrada en Roma. El concepto está íntimamente ligado a la soberanía nacional y reivindica el papel del Estado y de los pueblos de un país determinado a definir sus propias políticas alimentarias y garantizar así que toda su población tenga para comer en cantidad suficiente y en calidad adecuada. Esta propuesta incorpora el derecho a la alimentación y posiciona al productor del alimento y al consumidor final como los elementos centrales de la cadena agroalimentaria, frente a los eslabones relacionados con el comercio y la distribución; prioriza los mercados nacionales y los productores locales frente a la producción para exportación y la importación de alimentos subvencionados. La soberanía alimentaria está siendo incorporado por numerosos gobiernos de la región, en la búsqueda de una alternativa para acabar con la inseguridad alimentaria de su población. La soberanía alimentaria está recogida como principio en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Guatemala y en la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Ecuador. Además, este mismo principio se ha incorporado y desarrollado en la propuesta de Constitución que se someterá a referéndum en Ecuador a finales de Septiembre, y está también en los borradores de Constitución más actuales de Bolivia. El artículo 347 de la Constitución de Honduras reconoce que la producción agropecuaria nacional ha de orientarse preferentemente a satisfacer las necesidades alimentarias de los hondureños. Recientemente, Venezuela a promulgado una Ley orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria donde se le da un pleno reconocimiento como política de Estado. Además, en el momento de la redacción de este texto, hay propuestas de Ley de Seguridad y Soberanía Alimentaria en debate en los Congresos de México, Nicaragua, Bolivia, Honduras y Costa Rica.

alza de los precios de los alimentos

El alza en los precios de los productos básicos, especialmente de los alimentos, ha puesto en riesgo la seguridad alimentaria de millones de personas alrededor del mundo. Se estima que el reciente fenómeno de escalada de precios podría conducir a más de 100 millones de personas a la indigencia en los países de bajos ingresos (World Bank, 2008a) e incrementar entre 75 y más de 130 millones el número de personas en inseguridad alimentaria, principalmente en África Subsahariana (FAO, 2008a; Rosen et al., 2008). En ALC la situación no es muy optimista. Cifras de la CEPAL (2008b) y el BID (2008) indican que la pobreza extrema podría incrementarse entre 10 y 26 millones de personas como resultado del alza de los precios de los alimentos ―alcanzando o incluso superando los 200 millones de pobres en 2008. Con respecto a la subnutrición, estimaciones provisionales de FAO señalan que entre 2005 y 2007, 6 millones de personas podrían haberse sumado a la población en situación de hambre en la Región (FAO, 2008a), lo que representaría prácticamente el retroceso total del progreso realizado desde 1990. Los países más vulnerables serían Haití, República Dominicana y Nicaragua, donde entre el 80 y 60 de su población estaba en inseguridad alimentaria en 2007 (Rosen et al., 2008). Durante 2008 el precio promedio de los alimentos alcanzó el incremento anual record de los últimos 18 años al superar el 55% en marzo, según el índice de precios de los alimentos de la FAO. Al desagregar por grandes grupos, se aprecia que entre enero de 2007 y junio de 2008, los precios de los cereales, productos lácteos, aceites y grasas, carne y azúcar habían experimentado crecimientos de 87, 58, 16, 14 y 11%, respectivamente, llegando a mostrar sus niveles máximos a fines de 2007 y principios del presente año (ver Gráfico 5). Ante este escenario no sorprende que cereales básicos en la alimentación humana, tales como el arroz, el trigo y el maíz hayan también experimentado un importante cambio de tendencia, particularmente en los últimos dos años (ver Gráfico 6).

Gráfico 5. Índice mensual de la FAO para los precios de los alimentos (1998 - 2001 = 100)

Fuente: FAO, 2008b

Gráfico 6. Evolución de los precios internacionales de los principales commodities alimentarios (Enero 2000 - Octubre 2008)

Fuente: Elaboración propia con información de FAO, 2008c

Aunque en la actualidad existen indicios sobre qué factores explicarían este incremento estrepitoso en el precio de los alimentos, poco se conoce sobre la contribución específica de cada uno de los factores o de si se trata de un fenómeno permanente que conducirá hacia un nuevo equilibrio agroalimentario mundial 17.

Factores detrás del alza y volatilidad de los precios de los alimentos » Factores por el lado de la demanda El fuerte crecimiento económico, particularmente en las economías en desarrollo, explica en gran medida la mayor demanda por productos básicos o commodities alrededor del mundo. En los últimos años la demanda por productos como el petróleo crudo, el estaño, el níquel, el cobre, la soya y los cereales ha crecido de forma considerable. En particular, la demanda mundial de cereales creció alrededor de 10% entre 2000 y 2007 (FAO, 2008d). Adicionalmente, la mejora en los ingresos de las economías emergentes ha motivado el cambio en los patrones de dieta, impulsando la demanda de alimentos de alto contenido proteico como carnes y lácteos, e indirectamente presionando el precio de los granos básicos que son insumos claves para la ganadería. De forma paralela al crecimiento económico mundial, se encuentra el deterioro sostenido del valor del dólar norteamericano frente a otras monedas. Considerando que la mayoría del comercio de commodities se expresa en dólares, este hecho ha contribuido a acentuar el incremento de precios de este tipo de bienes, primero, porque refuerza el ingreso real del resto de las economías y, segundo, porque obliga a los productores a ajustar precios por la pérdida de valor de sus productos. Otro factor que ha contribuido al incremento de los precios de los alimentos es la producción de biocombustibles. Impulsada principalmente por los altos precios del petróleo, la producción de biodisel y etanol ha tenido efectos indudables al reducir la disponibilidad de soya y maíz, respectivamente, para otro tipo de usos 18, al mismo tiempo que ha generado competencia entre éstos y otros cultivos por la tierra.

17 Para una revisión sobre las causas de los actuales movimientos en los precios internacionales de los alimentarios, ver Von Braun (2007), FAO (2008b), OECD-FAO (2008), World Bank (2008). 18 En 2008 se prevé que alrededor de 100 millones de toneladas de granos se destinen a la producción de biocombustibles (de los cuales 95 millones de toneladas corresponde a maíz) (FAO, 2008d). Esta cifra es equivalente a casi 60% del total de producción de granos de América Latina.

¿Qué son los Biocombustibles y cuál es su relación con los alimentos? El biocombustible es un tipo de combustible obtenido a partir de biomasa- que puede ser sólido (leña, carbón vegetal, pellets, etc.), líquido (etanol, biodiesel, bio-oil, etc.) o gaseoso (biogás, biometano, etc.) y cuya energía renovable producida se conoce como bionergía. Los biocombustibles se clasifican como de primera generación cuando utilizan materias primas agro-alimentarias (ej. cereales, oleaginosas, cultivos azucareros); de segunda generación si utilizan materias primas no alimentarias (ej. álamo, eucalipto, gramíneas, residuos forestales, residuos agrícolas, etc.) pero que compiten indirectamente con la alimentación por recursos naturales como agua y suelos; de tercera generación, que utilizan cultivos específicamente diseñados y adaptados (biología molecular); y de Plantaciones de caña de azúcar

cuarta generación que incorporan en el diseño de los cultivos la habilidad de secuestrar carbono. El debate actual sobre biocombustibles y alimentos se circunscribe principalmente a los biocombustibles líquidos de primera generación derivados de cereales -principalmente maiz, los cuales compiten de forma directa con la alimentación humana y son destinados sobre todo al sector del transporte.

» Factores por el lado de la oferta La reducción en la producción y stocks mundiales de ciertos granos explican en gran medida por qué los dinámicos cambios en la demanda de alimentos básicos no han sido compensados por cambios de igual magnitud en la oferta. Al tiempo que se incrementaba la demanda de cereales, la producción mundial sufrió una fuerte reducción de 2.4 entre 2005 y 2006, provocada básicamente por disminuciones en plantaciones y factores climáticos adversos. Esto es particularmente cierto en el caso de Australia, uno de los principales exportadores mundiales de trigo que lleva varios años afectado por la sequía. El otro factor determinante en la inflación de los commodities agrícolas es la caída, a niveles no observados en 25 años, de los stocks mundiales de cereales. Así por ejemplo, el stock de trigo en China (que representa el 40 del stock mundial) ha caído consistentemente desde 2000 hasta acumular una baja de alrededor de 35% hacia fines de 2007.

» La especulación La especulación en los mercados financieros, entendida como la compra-venta de bienes de cualquier tipo con el propósito de beneficiarse de las variaciones en precio, se menciona también como uno de los factores del alza de los precios de los commodities. De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, este fenómeno se explica por las políticas de reducción de tasas de interés observadas en los principales mercados financieros internacionales, lo que induce a los agentes económicos a cambiar instrumentos del mercado de dinero por instrumentos de mayor rendimiento como aquellos fondos indexados a commodities (IMF, 2008). Este hecho es particularmente cierto en los mercados de maíz, trigo, soya y arroz, en donde el número total de posiciones en los mercados a futuro ha crecido de forma significativa desde inicios de 2008, especialmente impulsadas por operadores nocomerciales (Von Braun y Torero, 2008).

Riesgos de Inseguridad Alimentaria en los países de ALC En una Región donde hasta 2005 alrededor de 45 millones de personas vivían en condiciones de subnutrición, los altos precios de los alimentos exigen de acciones eficaces y oportunas que minimicen los retrocesos en la lucha contra el hambre. Los primeros efectos del encarecimiento de los alimentos básicos son los movimientos y protestas sociales que se han suscitado alrededor del mundo. En ALC estos actos se han observado en países como Haití, Honduras, Nicaragua, El Salvador, México, Perú, Bolivia y Argentina. Por otro lado, los efectos macroeconómicos de reducción del poder adquisitivo de la población ya se manifiestan en su forma más evidente: el incremento de la inflación general y, especialmente, la inflación de los alimentos 19. Tan sólo en el trienio comprendido entre 2005 y 2007, la inflación de alimentos ha crecido de forma más acelerada que la inflación general en la mayoría de los países de la Región (ver Gráfico 7) 20.

Gráfico 7. Inflación General vs Inflación de Alimentos en ALC, 2005 - 2007 (Porcentajes)

Fuente: Elaboración propia con datos del Anuario Estadístico de ALC (CEPAL, 2008) Nota: El dato de Haití se refiere al promedio de los años 2005 y 2006

19 Se estima que por cada 1% de incremento en los precios de la comida, el gasto en consumo de alimentos en países en desarrollo decrece en 0.75% (Von Braun, 2007). 20 Este hecho responde a que los alimentos son un componente fundamental de la estructura de los índices de precios en los países de ALC: en Chile, Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y México, por ejemplo, alrededor de 20% a 30% del gasto medio total se destina a alimentos, mientras que en Perú y Nicaragua el gasto en alimentos supera el 35%.

Los impactos particulares dependerán de las posiciones relativas de los países y los hogares en la producción y consumo de alimentos. A nivel país, el efecto del aumento del precio de los alimentos responderá según la posición relativa en el comercio mundial de dicho país: el efecto será positivo si son exportadores netos de alimentos y negativo sin son importadores netos. Especialmente si son países de bajos ingresos y deficitarios de alimentos (PBIDA) 21. En este contexto, la capacidad para importar alimentos es un indicador clave para evaluar el impacto global del alza de precios de los alimentos en los países. Una clasificación acorde a este indicador se presenta en la Tabla 7.

Tabla 7. Capacidad para importar alimentos, promedio 2001-2005 Capacidad para importar alimentos*

Países

Alta (0-10)

Argentina, Chile, Costa Rica, México, Panamá, Trinidad y Tobago y Venezuela

Media (11-20)

Barbados, Bolivia, Brasil, Colombia, República Dominicana, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú y Uruguay

Baja (mayor 20)

Belice, Dominica, El Salvador, Grenada, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas

*Medida como el porcentaje de ingresos por exportaciones de bienes y servicios que se destinan a la importación de alimentos Fuente: Cálculos propios a partir de los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial

Así, es de esperar que la mayoría de los países de Centroamérica y el Caribe sean más vulnerables ante los shocks de precios, dado que tienen baja capacidad para importar alimentos. En particular, para el caso de Centroamérica esta relativa vulnerabilidad presupone una mayor desaceleración económica comparada con los países andinos y del MERCOSUR, en los que el dinamismo de sus exportaciones de petróleo, gas natural, minerales y/o alimentos amortigua los impactos externos (FAORLC, 2008). De forma similar, a nivel de los hogares, los efectos dependerán de si se trata de un hogar productor o comprador neto de alimentos 22, la estructura de su consumo, de la proporción del gasto en alimentos en el consumo total, entre otros factores. El Gráfico 8 presenta la estructura de consumo promedio de las distintas subregiones de ALC, evidenciando la enorme participación que los granos básicos tienen en la ingesta calórica diaria dentro de la población de la Región.

21 Según la última clasificación de FAO, los países de la Región dentro de esta categoría son Haití, Nicaragua y Honduras. 22 Aunque en principio es presumible que los hogares productores netos de alimentos se beneficien de las alzas en los precios de los granos básicos, se debe ser cauteloso en esta interpretación debido a falta de evidencia precisa y a factores que de hecho inciden negativamente en la rentabilidad tales como mayores costos de los insumos (semillas y fertilizantes), transmisión de precios imperfectas y la transabilidad de los productos.

Gráfico 8. Distribución del consumo de calorías/per cápita/día en ALC, 2003 (Productos seleccionados dentro de los 10 principales)

Fuente: Elaboración propia con base a información de FAO, 2007

Respecto a la estructura de gasto, cifras de algunos países de América Latina muestran que la proporción que destina la población más pobre a la compra de alimentos es el doble que la que destina la población más rica. El Cuadro 8 muestra que el promedio de gasto en alimentos de la población más pobre para el caso de siete países bordea el 46% del gasto total, mientras que la población más rica destina alrededor de un cuarto al gasto en el mismo rubro.

Tabla 8. Proporción del gasto destinado a alimentación, países seleccionados de América Latina País

Estrato de Gasto Más Bajo

Más Alto

Argentina

53.9

23.8

Brasil

35.7

23.8

Chile

37.5

14.6

Colombia

41.4

14.7

Costa Rica

45.4

21.5

México

46.0

18.6

Nicaragua

60.9

43.5

45.80

22.90

Promedio

Fuente: Elaboración propia con datos de encuestas de gastos de los hogares de cada país

Respuestas Nacionales e Internacional Indudablemente el presente contexto exige acciones inmediatas y coordinadas entre los gobiernos de países desarrollados y en desarrollo, primero, para enfrentar los efectos de corto plazo y, segundo, para establecer acuerdos que se adapten a la nueva realidad del sistema alimentario mundial. Las respuestas de los países de ALC no pueden entenderse sin considerar la heterogeneidad de las naciones. Factores como el tamaño económico y poblacional, la disponibilidad de recursos fiscales, los niveles de dependencia a las importaciones de alimentos, la magnitud y localización de los sectores sociales más vulnerables, la capacidad de los sistemas y redes de protección social y ayuda alimentaria existentes para enfrentar la emergencia y la orientación política de los gobiernos, han condicionado el tipo de medidas adoptadas en cada caso. Ante el inminente riesgo de inseguridad alimentaria, y con ello la amenaza en el estatus nutricional de la población, las medidas adoptadas han estado orientadas principalmente a incrementar la oferta o disponibilidad de alimentos, ya sea a través de acciones en el ámbito del comercio internacional o de apoyo a la producción interna 23. En el mismo sentido, es destacable el rol activo de los gobiernos de la Región por retomar o intervenir en áreas donde habían dejado de hacerlo o no lo hacían. En este marco se puede mencionar la participación o coordinación de procesos productivos y/o de abastecimiento directo de alimentos a la población. A manera de ejemplo, hay que considerar los programas de compras públicas de productos agrícolas a pequeños productores para su posterior distribución en las redes de alimentación social (como son los casos de Brasil y Panamá) o los dispositivos de abastecimiento de alimentos a la población (en Perú, Bolivia, Ecuador, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá, Nicaragua, Venezuela y Uruguay). Finalmente, aunque menos extendido, se puede señalar la gestión pública de reservas estratégicas (inventarios) de algunos alimentos básicos, que países como Brasil, Honduras, Ecuador y México están implementando. Otros países han optado por la cooperación multilateral. Ejemplo de esto es la iniciativa Petroalimentos, un fondo impulsado por 16 países miembros de PetroCaribe y cuyo objetivo es el financiamiento de áreas prioritarias para la producción de alimentos. Al momento, se ha anunciado la asignación de US$ 2 millones a cada país participante y la creación de una empresa denominada Alba-Alimentos que coordinará la cooperación técnica y financiera entre los países. A nivel internacional, también se han impulsado iniciativas para enfrentar esta situación. Al respecto, se puede citar la Iniciativa sobre la Subida de los Precios de los Alimentos (ISPA) de la FAO y el reciente anuncio del Banco Mundial (BM) para construir un Nuevo Acuerdo para la Política Alimentaria Mundial. Ambos esfuerzos buscan crear sinergias entre gobiernos y organismos internacionales para abordar el incremento en precios a través de la cooperación técnica y financiera. 23 Para una revisión detallada de las medidas implementadas, ver Tabla 3A del anexo que presenta la diversidad de acciones públicas, ordenadas según la dimensión de seguridad alimentaria a la que se orientan (esto es, «disponibilidad», «acceso», «estabilidad» y «utilización»), el área y sub-área de política a la que pertenecen, y finalmente los países (o agrupaciones de países) que están implementando cada una de esas acciones. Cabe señalar que las medidas referidas a la dimensión «estabilidad» son escasas por ahora, probablemente porque se tratan de medidas más complejas de diseñar e implementar, generalmente con horizontes de más largo plazo y por lo tanto menos propicias para atender situaciones de mayor urgencia. Respecto a la «utilización», en este caso no se incluyen medidas ya que no se encontraron iniciativas específicas de ese tipo.

El objetivo de la ISPA es apoyar técnicamente a algunos gobiernos de países de África, Asia, América Latina y el Caribe para identificar intervenciones específicas y reforzar la capacidad de resistir las alzas en los precios. En el corto plazo se contemplan intervenciones principalmente en ámbitos como el de la ayuda alimentaria, la distribución de semillas y/o insumos y el apoyo a los programas de nutrición. En tanto, a largo plazo se consideran acciones de mejora de la productividad de los agricultores -especialmente de los pequeños, inversiones en infraestructura rural, diversificación e intensificación de la agricultura, así como de mejora de los sistemas financieros, entre otras cosas 24. Por su parte, con el llamado a crear un Nuevo Acuerdo para la Política Alimentaria Mundial, el BM anunció que duplicaría el financiamiento a la agricultura en el África Subsahariana y que apoyaría a los gobiernos de los países a expandir y mejorar el acceso a programas de redes de seguridad, así como la sensibilización acerca de los impactos negativos que políticas como las de prohibición de exportaciones o las de altas tarifas y subsidios comerciales de los países desarrollados tienen, en particular en el contexto actual. Como complemento a estos esfuerzos y con la meta de construir acuerdos internacionales para dar soluciones y aprovechar las oportunidades presentes, la FAO y otros organismos internacionales (CGIAR, FIDA y PMA) organizaron el pasado junio la Conferencia de Alto Nivel sobre la Seguridad Alimentaria Mundial: los Desafíos del Cambio Climático y la Bioenergía, en la que participaron representantes de 180 países, incluyendo Jefes de Estado. La Declaración final de la Conferencia reafirmó el compromiso de la Comunidad Internacional con la erradicación el hambre y representó un avance efectivo al reconocer el papel central de la inversión en la agricultura para lograr esta meta 25. No obstante, pocos acuerdos se lograron en materias como políticas comerciales, biocombustibles, redes de seguridad social y formas de implementación de algunas de las medidas anunciadas.

24 A julio de este año la ISPA cubría 54 países con un presupuesto total de 21 millones de dólares de $EE.UU. Para más detalles ver: http://www.fao.org/worldfoodsituation/isfp/ soaring-food/es/ 25 La Declaración final se encuentra disponible en: http://www.fao.org/fileadmin/user_ upload/foodclimate/HLCdocs/declaration-E.pdf

Agricultura Urbana en el marco de los altos precios de los alimentos El estatus nutricional de la población urbana en ALC está en riesgo por el bajo consumo de nutrientes y ahora agravado por el alza de los precios de los alimentos. Ante esta alza de precios, las familias urbanas son especialmente vulnerables porque basan su dieta en alimentos básicos derivados de granos comerciables y, simultáneamente, no producen alimentos para consumo propio o para venta. Dentro de este contexto, la Agricultura Urbana (AU) surge como una opción que promueve la producción de alimentos frescos, saludables y a bajo costo. Algunos de los impactos de la AU son: » Producción de alimentos para el autoconsumo y la generación de excedentes a nivel familiar y comunitario: la producción de alimentos representa un ahorro de ingreso familiar como resultado del no gasto en la compra de algunos productos como frutas, vegetales y ciertas formas de proteína vegetal y animal. En ciudades como Bogotá, Colombia, se estima un ahorro de 1.3 dólares de EE.UU. diarios por la producción de huertas familiares urbanas de 4m². » Diversificación de la dieta: las familias involucradas incrementan de manera significativa su consumo de vegetales frescos y de otros alimentos ricos en micro-nutrientes, fibra y vitaminas. Una reciente evaluación del proyecto de micro-huertas de El Alto, Bolivia, confirma que las familias con alguna forma de producción incrementaron su consumo en 85% y ampliaron su canasta de consumo de 6 a 15 productos incluyendo nuevas especies de frutas y vegetales. » Organización comunitaria y de género: alrededor de las huertas familiares y comunitarias las personas inician redes de mercadeo e intercambio de productos y conocimientos. En ciudades como Caracas, Venezuela o Belo Horizonte, Brasil, los restaurantes populares son abastecidos por la producción de huertas comunitarias localizadas en barrios y áreas periurbanas. En Rosario, Argentina, la Secretaría de Promoción Social promueve el establecimiento de mercados verdes en pequeños kioscos, generalmente liderados por asociaciones de mujeres. Este tipo de iniciativas incluyen la formación en contabilidad y metodologías para mejorar la participación de los productores. El ingreso y la generación de empleo son una consecuencia de la asociación de recursos y valores. » Educación y Nutrición: la huerta escolar es una propuesta conjunta entre educación básica con los beneficios de la buena nutrición. En Brasil, un proyecto con el Ministerio de Educación estableció huertas escolares en 15 municipalidades en los estados de Goiás y Bahía. Esta iniciativa busca mejorar la seguridad alimentaria en las escuelas con micro-huertas, la educación nutricional y las buenas prácticas de manufactura en los productos preparados en los restaurantes comunitarios.

reflexiones finales

Si bien América Latina y el Caribe ha avanzado en la lucha contra el hambre, debe reconocerse que aún quedan esfuerzos por realizarse para alcanzar las metas fijadas en la Cumbre Mundial de la Alimentación y en la Cumbre del Milenio. En este marco, las políticas y programas destinados al combate al hambre y la pobreza en la Región debiesen además considerar especial énfasis en grupos vulnerables como los indígenas y afro-descendientes. Adicionalmente, existen claras muestras de que gobiernos, sociedad civil, congresos y jueces trabajan activamente para afianzar el derecho a la alimentación y la institucionalidad nacional de seguridad alimentaria, y con ello lograr que el combate al hambre sea un verdadero asunto de Estado y no sólo la voluntad aislada y temporal del gobierno de turno de un país. En este sentido, se debe crear jurisprudencia respecto al derecho a la alimentación, así como la intensificación de la formación de los jueces y procuradurías de los derechos humanos. De la consolidación de estos marcos legales dependerá que se afiance una institucionalidad capaz de dar continuidad y soporte a las políticas implementadas para eliminar el hambre. La nueva coyuntura, marcada por el alza de los precios de los alimentos, representa una amenaza a la seguridad alimentaria de la gente, en vista que las poblaciones más vulnerables destinan una mayor proporción de su gasto a la alimentación. Este panorama exige acciones conjuntas y coordinadas entre los actores para convertir las recientes alzas en los precios de los alimentos, los fenómenos climáticos adversos y la mayor demanda por biocombustibles, en verdaderas oportunidades de desarrollo. Se trata de aprovechar esta coyuntura, en una Región productora de alimentos básicos y abundancia relativa en recursos naturales, para integrar a las comunidades rurales, especialmente a los agricultores pequeños, a la dinámica del crecimiento económico. Para abordar las necesidades más urgentes, las políticas de redes productivas y de seguridad social pueden contribuir a enfrentar el problema de corto plazo, mientras se diseñan políticas que favorezcan la estabilización y la expansión de la disponibilidad de alimentos en el mediano y largo plazo. Destacan en este sentido las políticas de infraestructura rural y de inversión en la agricultura, orientadas a la zona

donde viven y a las principales actividades de la que dependen las personas en condiciones de pobreza y hambre. Por el lado de la producción, las intervenciones que mejoren la productividad y el acceso a mercados de la llamada agricultura familiar campesina son claves, considerando que en países como Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Nicaragua se estima que la participación de este sector en la producción total agrícola fluctúa entre uno y dos tercios. Conjugar estrategias que reduzcan los efectos adversos y maximicen potenciales beneficios requiere también de un papel activo de los organismos acuerdos

internacionales

entre

para

comunidad

promover

internacional

acerca de las ventajas de favorecer un mayor acceso de los países en desarrollo a los mercados internacionales, así como la eliminación de los subsidios ineficientes aplicados especialmente en las economías desarrolladas. Por último, se debe trabajar en la expansión y profundización de iniciativas como América Latina y Caribe sin Hambre -apoyada por la FAO-, la Estrategia Regional sobre Nutrición en la Salud y el Desarrollo -de la OPS- y la Iniciativa Hacia la Erradicación de la Desnutrición Infantil en America Latina y el Caribe -apoyada por el PMA, UNICEF, OPS y el BID-, emprendimientos que apoyan a los gobiernos de la Región para la consecución de un mismo objetivo: erradicar el hambre y la desnutrición de nuestro continente.

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siglas mencionadas ALC

América Latina y el Caribe

ALCSH Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre AU

Agricultura urbana

BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CARICOM

Comunidad del Caribe

CGIAR

Consultative Group on International Agricultural Research

CMA

Cumbre Mundial de la Alimentación

DD:HH

Derechos Humanos

FAO

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FAORLC

Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe

FIDA

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

MERCOSUR Mercado Común del Sur ODM

Objetivos de Desarrollo del Milenio

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development

OMS

Organización Mundial de la Salud

OPS

Organización Panamericana de la Salud

PMA

Programa Mundial de Alimentos

UNICEF

Fondo de Naciones Unidas para la Infancia

anexo estadístico

Tabla 1A. Población Subnutrida Mundial y por Regiones

Región / Sub-región

Número de Personas (Millones)

diferencias 1990-2005

1990-1992

2003-2005

Mundo

842

848

Países en Desarrollo

823

832

Asia y Pacífico

582

542

-40

América Latina y el Caribe

-8

Cercano Oriente y África Norte

África Sub-Sahariana

169

212

Países Desarrollados

-3

Fuente: Estadísticas sobre Seguridad Alimentaria, FAO 2008

0.1

Guyana

3.2

0.0

3.9

0.7

0.0

1.9

4.3

11.7

2.0

28.8

0.1

5.3

2.0

7.6

0.5

1.2

0.8

2.0

0.6

5.4

8.8

45.2

832.2

848.0

Millones de personas

% Respecto Pob. Total

Subnutrición 2003-2005

▼ ▼ ▼

▲ ▼ ▼

▼ ▼ ▼ ▼ ▼ ▲

◄► ▼ ◄► ▼ ▲

▼

▼ ◄►

▼

▲

▼

◄►

▼

▲

▼

▲

▼

▲

▼

▲

▼

ODM

CMA

Tendencias en metas

2000

2004

2000

2004

2005

2006

2003

2004

2005

2000

2004

2000

2002

2000

1997

2001

2006

2002

2003

2006

Año

4.8

11.4

5.2

11.9

6.2

5.1

0.8

3.7

5.9

2.3

4.4

3.1

13.9

4.2

4.3

6.3

7.8

8.6

17.7

6.1

3.4

16.7

13.9

14.5

31.3

13.8

16.2

2.7

32.5

8.2

5.3

4.5

28.3

11.7

9.6

21.5

25.2

29.9

54.3

24.6

15.5

5.7

9.4

2.9

11.8

5.5

5.1

4.2

11.7

9.2

9.9

4.9

7.5

3.1

8.6

6.2

7.1

5.8

5.6

5.8

7.6

2007

2005

2006

2007

2006

2007

2005

2007

2006

2004

2007

2006

2007

8.5

3.1

13.7

31.6

16.0

20.2

3.2

8.5

31.2

7.2

21.0

12.0

31.1

45.6

29.1

19.0

5.3

8.7

12.4

Año

Sobrepeso (sobrepeso -peso/edad)

Desnutrición global o insuficiencia ponderal (peso/edad)

Desnutrición crónica (-talla/edad)

Extrema pobreza b

Malnutrición en niños menores de 5 años de edad a (%)

Nota: ns se refiere a cifras estadísticamente no significativas. a/Fuente: Core Health Indicators (OMS, 2008). b/ Cifras de Argentina y Uruguay se refiere a la medición en zonas urbanas. Fuente: CEPALSTAT 2008 y Panorama Social 2008, CEPAL.

2.5

Ecuador

2.1

5.2

Colombia

0.2

0.9

Chile

Uruguay

15.8

Brasil

Venezuela, RB

1.6

Bolivia

0.0

35.8

América del Sur

Argentina

Surinam

0.1

Trinidad y Tobago

0.7

0.3

Jamaica

6.1

4.5

Haití

Perú

2.0

Dominicana, República

Paraguay

7.5

0.6

Cuba

Panamá

Caribe

2.2

0.4

Nicaragua

1.3

1.0

Guatemala

El Salvador

Honduras

0.5

Costa Rica

9.3

México y Centroamérica

5.5

52.6

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

México

822.8

PAÍSES EN DESARROLLO

América Central

841.9

MUNDO

% Respecto Pob. Total

Millones de personas

Subnutrición 1990-1992

Tabla 2A. Indicadores más recientes de hambre, malnutrición y pobreza en ALC

Subtipo de Medida



Financiamiento y subsidios a la producción



Asistencia técnica

 

Control precios temporales productos específicos

Subsidios a alimentos y/o servicios básicos



Cub



Dom



Ecu

Dimensión de Seguridad Alimentaria:

Disponibilidad

Acceso



Estabilidad



Expansión de Seguro Agrícola

Seguros



Creación/liberación reservas estratégicas de alimentos básicos



Stock



Programas de distribución de alimentos

Transferencia de ingresos



Marco legal: combatir conductas con efectos negativos en consumidores



Cri

Articulaciones interinstitucionales y/o negociaciones Público-Privados



Col



Chi

Reducción impuestos a consumo de alimentos



Acuerdos Cooperación Intergubernamental producción alimentos básicos (Gpo. Países 2)

Acuerdos Cooperación Intergubernamental producción alimentos básicos (Gpo. Países 1)

Negociación Público-Privado



Fortalecimiento marco legal e institucional: aumentar producción



Distribución de insumos



Bra

Subsidios a insumos / Exenciones tributarias



Bol



Arg

Compra Gobierno a pequeños agricultores

Comercio Gobierno-Gobierno

Aumento aranceles exportaciones alimentarias

Reducción aranceles importaciones alimentarias

Reducción impuestos

Mitigación Caída Poder Compra

Mitigación de Alzas Precios

Fortalecimiento Producción Nacional de Alimentos

Comercio Internacional

Área de Política



Gua



Guy



Hai



Hon



Jam



Nic



Pan



Per

Fuente: FAORLC, 2008

Mex

tabla 3a. Medidas adoptadas por los países de ALC para enfrentar el alza de precios de los alimentos



Sal



Uru



Ven

AGRADECIMIENTOS El presente reporte es el resultado del trabajo conjunto entre la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre, a través del Observatorio Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, así como de los cuatro Grupos Temáticos de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe (FAORLC): Alza de Precios Agrícolas, Seguridad Alimentaria y Lucha contra el Hambre; Políticas, desarrollo territorial, empleo rural y promoción de la agricultura; Bioenergía, y Agricultura Urbana y Periurbana. La coordinación general de esta publicación fue responsabilidad de Jorge Ortega, Oficial de Economía en Sistemas Alimentarios y Coordinador del Grupo de Alza de Precios Agrícolas, Seguridad Alimentaria y Lucha contra el Hambre. Especial mención merece el trabajo de integración, redacción y edición técnica del documento final a cargo de Rodrigo Rivera, consultor en análisis de la Seguridad Alimentaria de FAORLC. Se agradecen los comentarios y materiales preparados por los siguientes Oficiales, Consultores y Voluntarios de la Oficina Regional: Jorge Ortega, Juan Carlos García Cebolla, José Luis Vivero, Alejandra Ortiz, Sergio Faiguenbaum, Pier Paolo Piras, Sara Granados (quien también aportó las fotos), Rodrigo Pérez, Alberto Saucedo, Neimeyer Almeida, Andrés Pascoe, Paola Valle y Vera Scholz. Asimismo se agradecen los valiosos aportes y comentarios técnicos que fueron recibidos de José Graziano da Silva (Representante Regional de FAO para América Latina y el Caribe); Margarita Flores (Representante Regional Adjunto de FAORLC y Representante de FAO Chile); Fernando Soto (Oficial Principal de Políticas); Juan Carlos García Cebolla y José Luis Vivero (Coordinador y Oficial Técnico, respectivamente, del Proyecto de la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre). Finalmente se agradece la edición de Andrés Pascoe y el diseño de Pablo Loschi, consultores del Proyecto de la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre.