“Los retos de la cooperación descentralizada: una nueva gramática para el sistema internacional” (Sandra Bustamante y Octavi de la Varga∗) Históricamente y a lo largo de los últimos años, los gobiernos locales cuando querían involucrarse en cooperación o en temas internacionales, tenían que luchar para encontrar su lugar. Esta lucha era vista muchas veces como si fuera contra las ONGs o la sociedad civil organizada (SCO) o como mínimo en competencia con ellas. Algunos especialistas señalaban que era casi como si los gobiernos locales quisieran arrebatarle a las ONGs su lugar en el campo del desarrollo, ya que en algunos casos competían por los mismos fondos. Es más, hasta cierto punto, las agencias internacionales y la Unión Europea (UE) situaban a los gobiernos locales y a las ONGs al mismo nivel. Los gobiernos locales se empeñaban en decir “somos administración pública, somos instituciones políticas, nuestra composición es el resultado de la elección de los ciudadanos, no somos solo un órgano que gestiona servicios en nombre de otros niveles de gobierno, somos gobierno en sentido estricto y esto debe ser tenido en cuenta”. En realidad, los gobiernos locales se enfrentaban a una serie de carencias como la inexistencia de un marco legal adecuado, la autonomía reducida de la acción local ante la falta de recursos presupuestarios imprescindibles producto de erróneas o erráticas políticas de coparticipación; la insuficiencia de recursos humanos adecuados para la gestión local; y la falta de masa crítica en las unidades territoriales. Por último, la coordinación insuficiente entre los actores que se requería para lograr una sinergia con diferentes actores a nivel local y que éstos entendieran y dieran apoyo a la acción internacional de los gobiernos locales. Los gobiernos locales han tenido que esforzarse para hacerse oír y para obtener el reconocimiento como actores políticos de pleno derecho. Han estado continuamente poniendo de manifiesto que tenían alguna cosa que decir y que ∗
Sandra Bustamante - sabustamante@gmail.com, Directora Equitá Urbe (equitaurbe.com). Politóloga (UNR). Lic. Relaciones Internacionales (UNR) - Formadora de Formadores en Cooperación Descentralizada (Observatorio de Cooperación Descentralizada UE- AL). Egresada del Instituto del Servicio Exterior de la Nación Argentina (MRECIC). Docente Universitaria e Investigadora. Consultora de OIT y Banco Mundial. Y Octavi de la Varga Mas odelavargamas@hotmail.com, Jefe de la Oficina de Cooperación al Desarrollo de la Diputación de Barcelona. Licenciado en Derecho, Máster en Estudios Europeos (U.A.B.), Máster en Ayuda Humanitaria (U. de Deusto) y Post-grado en Relaciones Internacionales (U.B. – CEI)
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eran actores reales, actores al cien por cien en las relaciones internacionales y en cooperación al desarrollo (tal y como recientemente ha reconocido el Consejo Europeo en relación con las diferentes comunicaciones de la Comisión Europea en relación con el papel de los gobiernos locales en la cooperación al desarrollo). Como afirma Madoery, la posibilidad que los gobiernos locales articularan territorio y desarrollo es la de proyecto político local, porque habilita pensar en un sentido social compartido (idea de proyecto) a partir de capacidades endógenas presentes en cada lugar (idea de local). Lo local como concepto, según Boisier, significa todo ámbito donde los agentes territoriales tienen capacidad de fijar el rumbo. Básicamente, remite a una direccionalidad “abajo-arriba”, a las capacidades emergentes de un sistema territorial, que serán más reconocibles cuanto más acotada sea la extensión del sistema en cuestión. Por eso, lo local es un concepto vinculado siempre a un espacio más amplio en el cual se inserta el territorio en cuestión, municipio, departamento, provincia, región. (Boisier, 2000; Madoery, 2001)1 Mientras el Proyecto político local asume la “territorialización como propuesta, cambia la mirada hacia los mecanismos de generación de capacidades endógenas, es decir, preguntarse cómo un territorio puede generar riqueza y brindar bienestar a la población a partir de sus recursos y fortalezas. El territorio se reinventa a partir del proyecto. Esto es lo que hace las ciudades y las regiones adquieran sentido” (Madoery,2001 :5 ). Y en el marco de ese Proyecto Político, se comienzan a establecer estrategias internacionales más válidas. Al mismo tiempo que se produjo ese cambio, las organizaciones internacionales, incluso la UE y otros actores internacionales continúan hablando de <<ayuda al desarrollo>>y <<cooperación al desarrollo>>, cuando éstas ya no son la cuestión principal. El enfoque ahora es el <<desarrollo>>, solo <<desarrollo>>. La ayuda y la cooperación al desarrollo son solo instrumentales para el desarrollo. Y es desde esta perspectiva que los gobiernos locales pueden proporcionar ideas, conocimiento y expertise; porque al hablar solo de desarrollo la perspectiva cambia completamente.
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Boisier, S. (2000), Desarrollo Local ¿De qué estamos hablando?, Santiago de Chile, Cuadernos Regionales N°1, Universidad de Talca Madoery, O. (2001), El Proyecto Político Local como alternativa de Desarrollo, Revista Política y Gestión, volumen 2, Universidad Nacional de San Martín, U. Nacional del Nordeste, U. Nacional de Rosario, U. Nacional del Litoral, la Universidad de Chile, Colegio de Sociólogos del Uruguay y el Centro de Investigaciones y estudios Sociales del Uruguay, Ed. Homo Sapiens
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En este contexto, los gobiernos locales cuentan con algunos aliados, en particular con la Comisión Europea (CE). Como mínimo en sus declaraciones y comunicaciones, la CE ha reconocido a los gobiernos locales como actores en el campo de la cooperación al desarrollo. Así, en la llamada “Agenda para el Cambio”, señala que los actores locales son un factor clave del desarrollo, y asegura el desarrollo social, económico y territorial. Y eso es así porque son las administraciones más próximas a los ciudadanos y al territorio. En definitiva, son los que seguramente conocen mejor cuales son las necesidades y demandas reales de la ciudadanía. Además, para ellos es más fácil trabajar con otros actores en el territorio, ya sea con el sector privado, con la sociedad civil u otros. Pero la realidad es que de hecho nunca son invitados en primera instancia a participar en los grandes debates de la agenda internacional. Un ejemplo claro es la Agenda de París, la Agenda de la Eficacia de la Ayuda. En 2005, se hablaba de apropiación, de proximidad, de eficacia y de complementariedades, y sin embargo no se mencionaba a los gobiernos locales. Luego vino Accra (2008), en donde la discusión se centró en profundizar el concepto de apropiación y, una vez más, no se hizo ninguna referencia a los gobiernos locales. Fue en el último minuto en Busan (2011) que cerraba el proceso de la Agenda de París, en que se hizo una pequeña mención de los gobiernos locales. Existe pues una cierta contradicción cuando a escala internacional se señala que los gobiernos locales son actores clave para proporcionar y facilitar el desarrollo, pero luego no se les invita a presentar su visión. Si un actor es clave en solventar ciertos problemas, éste debería poder presentar su perspectiva. Especialmente, porque el enfoque local ayuda a superar la división tradicional entre norte y sur. Los problemas y las realidades de los gobiernos locales son los mismos en todas partes. Tal vez tengan diferentes capacidades en términos de financiación, recursos humanos o población; pero el objetivo final es el mismo: se trata de solventar las cuestiones vinculadas a la cohesión social, la urbanización galopante, el medio ambiente, entre otros. Es sorprendente (incluso tomando en cuenta lo anterior) lo difícil que ha sido para los gobiernos locales organizarse y articularse entre ellos para ofrecer un enfoque y una visión común sobre el desarrollo. Sólo recientemente, a través de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) y a escala europea con PLATFORMA (la red de gobiernos locales y regionales en cooperación), han sido capaces de trabajar conjuntamente e participar con una única voz en foros internacionales. Por otra parte, es sorprendente comprobar que los principales temas de la agenda internacional son más o menos los mismos temas que afronta la agenda local. Por ejemplo, la urbanización es un hecho, 70% de la población vive ya en ciudades, lo que crea desequilibrios dentro de las ciudades pero también en relación con los 3
territorios circundantes. El dilema ya no es entre urbano y rural; sino como se afrontan ambos temas porque la urbanización tiene un impacto en el ámbito rural. Y el impacto de las ciudades en los territorios aledaños es importante. No se trata de la inmigración, sino de los movimientos de población (dentro de países, entre países, la concentración de población en ciertas áreas). Lo anterior tiene consecuencias en términos medioambientales y en términos de provisión de servicios sociales básicos: ¿cómo se pueden prestar estos servicios básicos? ¿Cómo se puede asegurar ciertos niveles de calidad de vida a la ciudadanía? Y finalmente, ¿cómo se puede asegurar la gobernanza de las ciudades a fin de combatir las desigualdades y asegura la cohesión social, en particular en ciudades cada vez más diversas, con una población más diversa, con intereses más diversos y diferentes maneras de afrontar la vida? Así pues, actualmente y en el contexto descrito anteriormente, lo que está en juego de cara a los próximos 15 o 20 años es el modelo de desarrollo. Desde una perspectiva local no se pueden separar los Objetivos de Desarrollo del Milenio de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, y ambos de las problemáticas urbanas. Para los gobiernos locales estos tres temas tienen que ir juntos en el marco de una agenda global. La agenda post 2015 no debería ser solo la agenda para los países en desarrollo; debería ser la agenda para todos los países porque como ya se ha dicho la línea divisoria entre el Norte y el Sur ya no es real. Existen “sures” en el Norte, y “nortes” en el Sur, Un claro ejemplo es el caso de América Latina, con cifras macroeconómicas impresionantes. Aparentemente evolucionando y desarrollándose muy bien según los parámetros tradicionales y según ciertas instituciones internacionales, pero la fractura entre los más ricos y los más pobres sigue incrementándose. ¿Cómo se solventa esta cuestión? ¿Cómo se pueden aportar soluciones a estas realidades? Los gobiernos locales son buenos en gobernanza, desarrollo económico local y fortalecimiento institucional. Cuestiones que pueden desarrollarse no solo financiándolos sino también a partir de la transferencia de conocimiento y asistencia técnica, entre otros. En este sentido, la cooperación descentralizada ha sido muy importante en Europa y, actualmente está en plena eclosión. Tal vez, en los países del Sur de Europa estás decreciendo pero en otros países se mantiene o está en expansión (por ejemplo en Francia, Países Bajos o en los países escandinavos). En el caso América Latina, la cooperación sur/sur a escala local está en el orden del día y cobrando cada vez más fuerza. Existe una gran diversidad de modelos, con una gran inversión de recursos no siempre necesariamente financieros. Existe una voluntad política por parte de los gobiernos locales por cooperar porque la cooperación, las relaciones
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internacionales y trabajar con otras ciudades del mundo tiene valor añadido y es fuente de oportunidades. Seguramente uno de los retos principales sea cómo desarrollar una estrategia territorial de desarrollo y de cooperación para el propio territorio. Además de explorar maneras de trabajar con otros actores, incluyendo el sector privado. Y al hablar de sector privado nos referimos aquí a cómo involucrar a las pequeñas y medianas empresas del territorio y cómo involucrar las iniciativas de economía social. En definitiva, es necesario que los gobiernos locales en el marco de su cooperación descentralizada (entendida en un sentido amplio) desarrollen sus propias estrategias locales para trabajar a escala internacional y con otras ciudades en terceros países de una manera bidireccional. Equita Urbe 2013 *** *** ***
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