ความเสี่ยงด้านธรรมาภิบาล สังคมและสิ่งแวดล้อม กับระบบการบริหารจัดการความเสี่ยงของธนาคาร by Sal Forest

ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล กับระบบการบริหารจัดการ ความเสี่ยงของธนาคาร (ESG Risks and Bank’s Risk Management System)

สฤณี อาชวานันทกุล วีณาริน ลุลิตานนท์ วันไรมีย์ แวดอเล๊าะ

รายงานนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการ “การจัดทำ�และเผยแพร่ชุดงานวิจัยเพื่อส่งเสริมการพัฒนา ‘การธนาคารที่ยั่งยืน’” สนับสนุนโดย มูลนิธิมั่นพัฒนา กรกฎาคม 2561

ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล กับระบบการบริหารจัดการความเสี่ยงของธนาคาร (ESG Risks and Bank’s Risk Management System)

ผู้เขียน สฤณี อาชวานันทกุล วีณาริน ลุลิตานนท์ วันไรมีย์ แวดอเล๊าะ เลขมาตรฐานประจำ�หนังสือ 978-616-92670-2-7 พิมพ์ครั้งแรก กรกฎาคม 2561 จำ�นวนพิมพ์ 500 เล่ม • ประสานงานการผลิต ศรัณย์ วงศ์ขจิตร พิสูจน์อักษร นลินี ฐิตะวรรณ • ศิลปกรรม เด็ดเดี่ยว เหล่าสินชัย ออกแบบปก วิชิต หอยิ่งสวัสดิ์

ข้อมูลทางบรรณานุกรมของสำ�นักหอสมุดแห่งชาติ สฤณี อาชวานันทกุล. ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล กับระบบการบริหารจัดการความเสี่ยงของธนาคาร. –– กรุงเทพฯ : ป่าสาละ, 2561. 208 หน้า. 1. ความเสี่ยงธนาคาร –– การบริหารความเสี่ยง. I. วีณาริน ลุลิตานนท์, ผู้แต่งร่วม. II. วันไรมีย์ แวดอเล๊าะ, ผู้แต่งร่วม. III. ชื่อเรื่อง. 332.1 ISBN 978-616-92670-2-7

ดำ�เนินการผลิตโดย บริษัทป่าสาละ จำ�กัด บริษัทป่าสาละ จำ�กัด 2 สุขุมวิท 43 แขวงคลองตันเหนือ เขตวัฒนา กรุงเทพฯ 10110 Tel: 02 258 7383 Email: info@salforest.com Website: www.salforest.com สนับสนุนโดย มูลนิธิมั่นพัฒนา 173 ถนนนครราชสีมา เขตดุสิต กรุงเทพฯ 10300 Tel: 02 787 7959 Email: contact@tsdf.or.th Website: www.tsdf.or.th พิมพ์ที่ บริษัทภาพพิมพ์ จำ�กัด 02 879 9154

สารบัญ

บทสรุปสำ�หรับผู้บริหาร

1. บทนำ�

2. ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล 20 ของธนาคาร (ESG risks) 2.1 นิยาม “ความเสี่ยงด้าน ESG” 21 2.2 ความเป็นมาโดยสังเขปของการจัดการความเสี่ยง 26 ESG สำ�หรับสถาบันการเงิน 2.3 แนวร่วมและโครงการด้าน “ธนาคารที่ยั่งยืน” 34 ที่ครอบคลุมหรือสื่อนัยเรื่องการจัดการความเสี่ยง ESG 2.4 แนวปฏิบัติด้าน “ธนาคารที่ยั่งยืน” 54 ที่ครอบคลุมการจัดการความเสี่ยง ESG 2.5 มาตรฐานและโครงการเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูล 65 ที่ครอบคลุมการจัดการความเสี่ยง ESG 2.6 การธนาคารที่ยั่งยืนในเอเชีย: กฎเกณฑ์และ 76 โครงการที่น่าสนใจ 3. การจัดการความเสี่ยง ESG ของธนาคารระดับโลก 84 3.1 แรงจูงใจหลักของธนาคาร และกระบวนการจัดการ 86 ความเสี่ยง ESG 3.2 กรณีศึกษา ความเสี่ยง ESG ในทางปฏิบัติ: การ 95 รับมือกับความท้าทาย ESG ในฐานะ EPFI หนึ่งเดียว — 4 —

3.3 กรณีศึกษา ความเสี่ยง ESG ในทางปฏิบัติ:

4. การจัดการความเสี่ยง ESG ของธนาคารไทย 4.1 ความเสี่ยง ESG ในมุมมองของรัฐธรรมนูญ 4.2 ปัญหาของกฎหมายประเมินผลกระทบ สิ่งแวดล้อม (EIA) 4.3 พัฒนาการที่น่าสนใจบางประการ 4.4 นโยบายและระดับการจัดการความเสี่ยง ESG ของธนาคารไทย

104 106 110

เงินกู้ร่วมในโครงการพัฒนาที่อ่อนไหวด้าน ESG สูง 3.4 กรณีศึกษา ความเสี่ยง ESG ในทางปฏิบัติ: 101 การไม่อนุมัติสินเชื่อด้วยเหตุผลความเสี่ยง ESG สูง

117 118

5. กรณีศึกษา โครงการที่ได้รับสินเชื่อจากธนาคารไทย 136 หรือตั้งอยู่ในประเทศไทย ที่ปรากฏผลกระทบ ESG 5.1 เขื่อนน้ำ�เทิน 2 ประเทศลาว 138 5.2 เหมืองถ่านหินบานชอง ประเทศเมียนมา 151 5.3 โครงการขยายท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลาแห่งที่ 1 163 ประเทศไทย 5.4 โรงไฟฟ้าหนองแซง ประเทศไทย 172 5.5 นโยบายปล่อยสินเชื่อเขื่อนของธนาคารโลก 177 และกรณีเขื่อนปากมูล 6. ความท้าทายและอนาคต บรรณานุกรม

186 190

— 5 —

สารบัญรูป

รูปที่ 1: กระบวนการประเมินความเสี่ยง ESG ของลูกค้า 89 ของกลุ่มธนาคารซูมิโตโม มิตซุย รูปที่ 2: การบูรณาการการจัดการความเสี่ยง หน้าแทรก 1 ESG ในกระบวนการกลั่นกรองสินเชื่อ ภายในธนาคาร (loan screening) รูปที่ 3: การติดตามตรวจสอบด้าน ESG หน้าแทรก 2 ในกระบวนการติดตามสินเชื่อหลัง ได้รับการอนุมัติ (loan monitoring) รูปที่ 4: โครงการ Tangguh LNG ณ ต้นปี 2018 98 รูปที่ 5: ขั้นตอนการพิจารณาเครดิตตามประเด็น ESG 122 ของธนาคารกสิกรไทย รูปที่ 6: แนวทางการดำ�เนินธุรกิจอย่างยั่งยืนตามมาตรฐาน 125 สากล (บางส่วน) ของธนาคารกรุงไทย พ.ศ. 2560 รูปที่ 7: กระบวนการวิเคราะห์เพื่อตัดสินใจลงทุนของ 131 บลจ. ทิสโก้ ภายใต้กรอบนโยบายลงทุนด้าน ESG รูปที่ 8: บริเวณโครงการ เขื่อนน้ำ�เทิน 2 และเขื่อนอื่นๆ 139 ในบริเวณใกล้เคียง รูปที่ 9: เขื่อนน้ำ�เทิน 2 145 รูปที่ 10: ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรภาครัฐและ 153 ภาคเอกชนในโครงการเหมืองบานชอง รูปที่ 11: แผนผังท่าเทียบเรือท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลา 165 รูปที่ 12: ที่ตั้งท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลา และแสดงแนวเขื่อน 171 กันคลื่นที่มีการต่อขยายเพิ่มขึ้น เพื่อป้องกันตะกอน ทับถมบริเวณร่องน้ำ�เส้นทางเข้าออกของเรือสินค้า — 6 —

สารบัญตาราง

ตาราง 1: โครงการ แนวร่วม และมาตรฐานระดับโลก ที่เกี่ยวกับการจัดการความเสี่ยง ESG ตาราง 2: หลัก 10 ประการของ UN Global Compact ตาราง 3: สรุปหน้าที่ของสถาบันการเงินและฝ่ายอื่นๆ ตามหลักอีเควเตอร์ ตาราง 4: หมวดตัวชี้วัด (performance indicators) ในมาตรฐาน GRI ตาราง 5: ตัวอย่างประเทศกำ�ลังพัฒนาที่มีกฎเกณฑ์ หรือแนวปฏิบัติทางการที่ครอบคลุมการ จัดการความเสี่ยง ESG

— 7 —

33 36 58 68 81

บทสรุปส�ำหรับผู้บริหาร วันนี้ การมีกระบวนการจัดการความเสีย่ งด้านสิง่ แวดล้อม สังคม และ ธรรมาภิบาล (environmental, social, and governance ย่อว่า ESG) โดยเฉพาะความเสี่ยงในการดำ�เนินธุรกิจของลูกค้าธนาคาร นับเป็น “รากฐาน” ที่ขาดไม่ได้ของสถาบันการเงินทุกแห่งที่มุ่งมั่นในการปรับ เปลี่ยนวิธีคิดและวิถีปฏิบัติทางธุรกิจให้สอดคล้องกับหลักการพัฒนา ที่ยั่งยืน (sustainable development) โดยการจัดการความเสี่ยง ESG ดังกล่าวนอกจากจะช่วยลดผลกระทบทางลบแล้ว ยังเป็นการ สร้างแรงจูงใจทีถ่ กู ต้องแก่ลกู ค้าบริษทั ของธนาคาร และเป็นประโยชน์ ทางธุรกิจต่อตัวธนาคารเอง นักวิจัยจำ�นวนมากเสนอว่า ธนาคารควรคำ�นึงถึงประเด็น ESG ในการพิจารณาสินเชื่อโครงการใหญ่ เนื่องจาก 1) การจัดการความ เสี่ยงด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมในการตัดสินใจเชิงกลยุทธ์และปล่อย สินเชื่อจะช่วยเสริมสร้างความมั่นคงทางการเงินของธนาคารเองด้วย การลดสัดส่วนหนี้เสียลง และ 2) การจัดการความเสี่ยงดังกล่าวจะ สร้างโอกาสใหม่ๆ ในการพัฒนาผลิตภัณฑ์และบริการทางการเงินที่ สร้างประโยชน์ทางสังคมและสิง่ แวดล้อม ทัง้ หมดนีจ้ ะช่วยให้ธนาคาร แข่งขันได้ดีขึ้น และธุรกิจธนาคารโดยรวมก็กำ�ลังเคลื่อนตัวออกจาก “การธนาคารแนวอนุรักษนิยม” (conservative banking) ซึ่งตั้งอยู่ บนทัศนคติที่กลัวความเสี่ยง (risk aversion) ไปยัง “การธนาคารที่ ยั่งยืน” ซึ่งตั้งอยู่บนการเติบโตจากการดำ�เนินธุรกิจอย่างยั่งยืน งานวิจัยบางชิ้นพบว่าการบูรณาการความเสี่ยง ESG ส่งผลบวก ต่อความเป็นไปได้ของการผิดนัดชำ�ระหนี้ (Scholz et al., 1995) — 8 —

บางชิ้นพบว่าการบูรณาการประเด็นสิ่งแวดล้อมเข้าไปในกรอบการ จัดการความเสี่ยงด้านความสามารถในการชำ�ระหนี้ (credit risk) ส่งผลให้สถาบันการเงินคาดการณ์ความเสี่ยงของการชำ�ระหนี้ได้ดขี นึ้ ป้องกันกรณีการผิดนัด และสร้างประโยชน์ทางการเงินให้กับเจ้าหนี้ (Weber et al., 2010) ด้านสถาบันการเงินเองก็รายงานว่ามองเห็น ประโยชน์จากกลไกจัดการความเสีย่ ง ESG ในกระบวนการปล่อยสิน เชือ่ มากขึน้ ผลการสำ�รวจของ International Finance Corporation (IFC) ตั้งแต่ ค.ศ. 2002 พบว่า สถาบันการเงินที่ตอบแบบสอบถาม ร้อยละ 86 พบ “การเปลีย่ นแปลงเชิงบวก” จากการบูรณาการระบบ จัดการความเสี่ยง ESG ภายในธนาคาร ในจำ�นวนนี้มีร้อยละ 19 ที่ ตอบว่า “มีการเปลี่ยนแปลงในสาระสำ�คัญ” และไม่มีสถาบันการเงิน รายใดเลยทีต่ อบว่า พบการเปลีย่ นแปลงเชิงลบจากการบูรณาการระบบ จัดการความเสีย่ ง ESG (International Finance Corporation, 2007) นอกจากนี้ งานวิจยั จำ�นวนไม่นอ้ ยยังชีว้ า่ การบูรณาการประเด็น ความยัง่ ยืนเข้าไปในระบบการจัดการของธนาคารจะสร้างประโยชน์ที่ เป็นรูปธรรม ด้วยการขยับขยายพรมแดนของ “ตลาด” ในสายตา ธนาคาร ช่วยให้มองเห็นฐานลูกค้าและโอกาสทางธุรกิจใหม่ๆ ในทาง ทีจ่ ะเพิม่ ชือ่ เสียงและความไว้วางใจทีส่ งั คมมีตอ่ ธนาคารอย่างทีไ่ ม่อาจ คำ�นวณมูลค่าได้ คณะวิจัยพบว่า ปัจจุบันมีโครงการ มาตรฐาน และแนวปฏิบัติ จำ�นวนมากที่ส่งเสริมสนับสนุนการจัดการความเสี่ยง ESG ในภาค การเงิน ตัวอย่างความคืบหน้าทีน่ า่ สนใจ เช่น ใน ค.ศ. 2016 ธนาคาร องค์กรพัฒนาเอกชน สหภาพแรงงาน และรัฐบาลในประเทศเนเธอร์ แลนด์ร่วมกันลงนามใน “ข้อตกลงภาคธนาคารดัตช์” (Dutch Banking Sector Agreement) เพื่อบูรณาการกลไกการคุ้มครองและ — 9 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เคารพสิทธิมนุษยชนเข้าไปในการดำ�เนินธุรกิจของธนาคาร นโยบาย กลยุทธ์การติดต่อลูกค้า รวมถึงเป็นแนวทางการปล่อยสินเชื่อธุรกิจ และสินเชือ่ โครงการ ข้อตกลงดังกล่าวมีความสำ�คัญทางประวัตศิ าสตร์ เนือ่ งจากเป็นครัง้ แรกทีภ่ าคส่วนต่างๆ ของสังคมระดับชาติมาร่วมมือ กันรับมือกับประเด็นสิทธิมนุษยชนอย่างเป็นระบบ ใน ค.ศ. 2015 สมาคมธนาคารสิงคโปร์ (Association of Banks in Singapore: ABS) ออกแนวปฏิบัติเป็นครั้งแรกว่าด้วยการปล่อย สินเชื่อที่รับผิดชอบ หลังจากที่ธนาคารสิงคโปร์หลายแห่งเผชิญกับ แรงกดดันจากสาธารณะให้ยกเลิกการสนับสนุนสินเชื่อแก่บริษัทที่มี ส่วนร่วมในการตัดไม้ท�ำ ลายป่าขนานใหญ่ในประเทศอินโดนีเซียซึง่ เป็น บ่อเกิดหลักของปัญหาควันพิษรุนแรงในสิงคโปร์ แนวปฏิบัติดังกล่าว พูดถึงการบูรณาการประเด็น ESG ทีส่ �ำ คัญในสิงคโปร์ เช่น การตัดไม้ ทำ�ลายป่า สิทธิมนุษยชน และจริยธรรม เข้าไปเป็นส่วนหนึง่ ของกระบวนการกลั่นกรองสินเชื่อและกิจกรรมอื่นๆ ของธนาคาร สำ�หรับประเทศไทย จากการทบทวนข้อมูลสาธารณะของธนาคาร ขนาดใหญ่และขนาดกลาง 8 แห่ง พบว่าปัจจุบันมีเพียง ธนาคาร กสิกรไทย เพียงรายเดียวทีบ่ รู ณาการความเสีย่ ง ESG เข้าไปในกระบวนการบริหารจัดการความเสี่ยงของธนาคาร อย่างไรก็ดี กระบวนการดังกล่าวยังเป็นการประเมินความเสี่ยงรายโครงการ ยังไม่พบว่า ธนาคารมีกระบวนการประเมินความเสีย่ ง ESG เชิงระบบ (เช่น ระบุ ภาคธุรกิจทีธ่ นาคารมองว่ามีความเสีย่ ง ESG ในระดับสูง) แต่อย่างใด ในยุคทีธ่ นาคารไทยหลายแห่งขยายกิจการไปยังประเทศเพือ่ นบ้าน และให้การสนับสนุนสินเชือ่ โครงการทีอ่ ยูน่ อกประเทศไทย โดยเฉพาะ ในเมียนมาและประเทศเขตแม่น้ำ�โขงอื่นๆ ซึ่งยังไม่มีมาตรการและ กฎหมายทีเ่ กีย่ วกับผลกระทบ ESG หรือมีแต่ยงั ขาดการบังคับใช้หรือ — 10 —

ความเสีย ่ งด้านสิง ่ งของธนาคาร ่ แวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล กับระบบการบริหารจัดการความเสีย

ด้อยประสิทธิผลกว่ากฎหมายไทย ข้อเท็จจริงดังกล่าวส่งผลให้มมุ มอง ของธนาคารโดยทัว่ ไปทีจ่ ะไม่ระบุความเสีย่ ง ESG อย่างเฉพาะเจาะจง มองแต่การปฏิบัติตามกฎหมาย (legal compliance) ของลูกหนี้ว่า เพียงพอต่อการรับมือกับผลกระทบ จึงเป็นมุมมองที่นับวันจะไม่ทัน ต่อสถานการณ์ และไม่อาจรับมือกับความเสี่ยง ESG ของลูกหนี้ได้ ในขณะเดียวกัน ชาวบ้านและบุคคลอืน่ ๆ ทีป่ ระสบความเดือดร้อน อย่างต่อเนื่องจากโครงการที่ใช้สินเชื่อธนาคารย่อมไม่นิ่งเฉย แต่จะ อาศัยทุกช่องทางที่ตนมีเรียกร้องการชดเชยและความเป็นธรรม รวม ถึงฟ้องร้องต่อศาลปกครองและร้องเรียนคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน แห่งชาติ อีกทั้งองค์กรในภาคประชาสังคมหลายแห่งก็หันมาจับตา สถาบันการเงินมากขึน้ เรือ่ ยๆ ว่ามีสว่ นสร้างปัญหาร่วมกับลูกหนี้ หรือ ละเลยผลกระทบจากการดำ�เนินงานของลูกหนีห้ รือไม่และอย่างไร อีก ทั้งการไม่กำ�หนดเงื่อนไขด้านการจัดการความเสี่ยง ESG ไว้อย่าง ชัดเจนเพียงพอในสัญญาสินเชือ่ ก็อาจนับได้วา่ เป็นการแสดง “ความ ไม่รับผิดชอบ” ต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ ในยุคทีป่ ระเด็น ESG หลายประการกลายเป็นปัญหา ระดับวิกฤตโลก เช่น การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) วิกฤตพลังงาน วิกฤตน้ำ� และวิกฤตอาหาร (ซึ่งล้วนเชื่อม โยงกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ) องค์กรภาคประชาสังคม ผู้บริโภค นักวิชาการ และผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มอื่นๆ ก็ออกมาเรียกร้อง ภาคการเงินโดยตรงมากขึน้ ว่าควรมีบทบาทนำ�ในการแก้ไขปัญหา ใน ฐานะผูจ้ ดั สรรทุนทีข่ าดไม่ได้ในการทำ�งานของเศรษฐกิจทัง้ ระบบ และ ธนาคารระดับโลกหลายแห่งก็เริม่ จัดทำ� “negative list” หรือรายการ ธุรกิจที่ธนาคารจะไม่ปล่อยสินเชื่อ บนพื้นฐานของการประเมินความ เสี่ยงด้านความยั่งยืนเหล่านี้มากขึ้น — 11 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

กล่าวโดยรวม ความเสี่ยง ESG ของลูกค้าจึงเป็นมิติที่นับวันจะ ทวีความสำ�คัญมากขึ้นในการดำ�เนินธุรกิจของสถาบันการเงิน โดย เฉพาะสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ ความเสี่ยงเหล่านี้เมื่อปรากฏเป็น ความเสียหาย อาจส่งผลให้โครงการของลูกหนี้ต้องหยุดชะงักงัน ส่ง ผลทันทีตอ่ ความสามารถในการชำ�ระหนีแ้ ละผลตอบแทนทางการเงิน ของธนาคาร อย่างไรก็ดี ต่อให้เป็นกรณีทธี่ นาคารไม่มคี วามเสีย่ งทาง การเงิน (และก็น่าจะอีกนานมากกว่าที่สังคมไทยจะได้ถกเถียงว่า ควรกำ�หนดให้ธนาคารต้องร่วมชดใช้ค่าเสียหายที่เกิดขึ้นในบางกรณี ดังตัวอย่างกฎหมาย CERCLA ทีค่ ณะวิจยั ยกเป็นตัวอย่างในบทที่ 2 หรือไม่) ความเสี่ยง ESG ก็เชื่อมโยงกับความเสี่ยงด้านชื่อเสียงของ ธนาคาร ซึ่งไม่มีธนาคารใดสามารถนิ่งนอนใจได้ ในทางกลับกัน ความเสีย่ ง ESG ก็มองได้วา่ เป็น โอกาสทางธุรกิจ ที่ทำ�กำ�ไรและสร้างลูกค้าใหม่ๆ ให้กับธนาคารไทยได้ และที่ผ่านมา ธนาคารหลายแห่งก็มีการมองในมุมนี้ที่ชัดเจน ดังจะเห็นได้จากการ เติบโตของสินเชื่อเขียว (green loans) และผลิตภัณฑ์ทางการเงิน อื่นๆ ที่สอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน ประสบการณ์จากต่างประเทศ ทั้งในระดับรัฐบาลและธนาคาร ระดับโลกสะท้อนว่า การผลักดันการจัดการความเสีย่ ง ESG จะต้อง มีความชัดเจนตั้งแต่ระดับนโยบาย ในระดับองค์กร เรื่องนี้ต้องอาศัย การผลักดันจากวิสัยทัศน์ของคณะกรรมการธนาคารและผู้บริหาร ระดับสูง โดยเริม่ ต้นจากการเป็น “ปฏิกริ ยิ า” ต่อเสียงคัดค้านและเรียก ร้องจากองค์กรพัฒนาเอกชนและผู้มีส่วนได้เสียกับโครงการที่ได้รับ ผลกระทบ ก่อนที่จะพัฒนาเชิงรุกมาเป็นการรับมาตรฐานโดยสมัคร ใจ พัฒนาปรับปรุงกระบวนการภายในของธนาคารเพือ่ ลดผลกระทบ ตลอดจนสร้างแรงจูงใจทีถ่ กู ต้องให้กบั ลูกค้าธุรกิจ ยังไม่นบั กระแสใน — 12 —

แวดวงกำ�กับดูแล ทีผ่ กู้ �ำ กับดูแลภาคการเงินหันมาสนใจกฎเกณฑ์และ แนวปฏิบัติด้านการธนาคารที่ยั่งยืนมากขึ้น โดยมีการจัดการความ เสี่ยง ESG เป็นหัวใจสำ�คัญ ด้วยปัจจัยต่างๆ ข้างต้น คณะวิจัยจึงเชื่อว่าไม่ว่าจะช้าหรือเร็ว สุดท้ายธนาคารไทยทุกแห่งจะต้องปรับตัวให้สอดคล้องกับกระแสโลก และหลักการพัฒนาทีย่ งั่ ยืน เริม่ ต้นจากการพัฒนากรอบนโยบายด้าน ความยัง่ ยืนทีช่ ดั เจน สะท้อนความเข้าใจอย่างถ่องแท้ในประเด็นความ ท้าทาย ESG ระดับชาติ ทั้งที่เป็นปัจจัยภายนอก และที่เกิดจากการ ดำ�เนินงานของลูกค้าธุรกิจของธนาคาร จากนัน้ ก็พฒ ั นากระบวนการ และขัน้ ตอนต่างๆ ทีจ่ �ำ เป็นต่อการระบุ ประเมิน และจัดการความเสีย่ ง ESG ทั้งที่เป็นความเสี่ยงเชิงระบบ และความเสี่ยงระดับโครงการ จากนัน้ ก็ผนวกกระบวนการดังกล่าวเข้าไปในกระบวนการดำ�เนินธุรกิจ หลักของธนาคาร โดยเฉพาะนโยบายสินเชือ่ และกระบวนการกลัน่ กรอง สินเชื่อ เพื่อให้ธนาคารไทยร่วมเป็นส่วนหนึ่งของการขับเคลื่อนภาค การเงินทั้งระบบไปสู่ความยั่งยืนอย่างแท้จริง

— 13 —

ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล กับระบบการบริหารจัดการ ความเสี่ยงของธนาคาร

บทน�ำ

วันนี้ องค์กรธุรกิจระดับโลกจำ�นวนมากกำ�ลังตืน่ ตัวทีจ่ ะปรับเปลีย่ น วิถีธุรกิจให้สอดคล้องกับหลัก “การพัฒนาที่ยั่งยืน” มากขึ้นอย่างต่อ เนือ่ ง โดยบูรณาการข้อพิจารณาเกีย่ วกับสิง่ แวดล้อม สังคม และธรรมา ภิบาล (environmental, social, and governance นิยมย่อว่า “ประเด็น ESG”) เข้าไปในการดำ�เนินธุรกิจ สถาบันการเงินเป็นผูจ้ ดั สรร ทุนระหว่างผูอ้ อมกับผูล้ งทุน อยูใ่ นฐานะตัวกลางหรือฟันเฟืองสำ�คัญ ทางเศรษฐกิจ ย่อมมีบทบาททีข่ าดไม่ได้ในกระบวนการดังกล่าว และ ด้วยเหตุนี้ จึงมีสว่ นสำ�คัญต่อการก่อรูปอนาคตของสังคม ตลอดระยะ เวลาสองทศวรรษที่ผ่านมา ธนาคารชั้นนำ�ระหว่างประเทศได้รับมือ กับความท้าทายดังกล่าวด้วยการบูรณาการการคำ�นึงถึงประเด็น ESG ในการตัดสินใจจัดสรรทุนของธนาคาร หรือระบุโอกาสทางธุรกิจใหม่ๆ ที่มีความยั่งยืนและเปี่ยมนวัตกรรมยิ่งกว่าในอดีตที่แล้วมา กล่าวอีกนัยหนึง่ ปัจจุบนั มีรปู ธรรมมากมายทีส่ ะท้อนว่า ธนาคาร ที่ “ก้าวหน้า” มิได้มองประเด็น ESG จากกรอบคิดทีค่ บั แคบของการ ทำ�กิจกรรมเพือ่ แสดงความรับผิดชอบต่อสังคมหรือซีเอสอาร์ (corporate social responsibility: CSR) หรือเพื่อมุ่งลดผลกระทบเชิงลบ ขององค์กรด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมอีกต่อไป หากแต่มองประเด็น ESG ว่าเป็นหัวใจที่ขาดไม่ได้ของแบบจำ�ลองทางธุรกิจของธนาคาร ปรากฏการณ์นเี้ กิดขึน้ หลังจากธนาคารจำ�นวนมากขึน้ เรือ่ ยๆ ตระหนัก ว่า ประเด็น ESG ล้วนเป็น “ความเสี่ยง” ซึ่งอาจส่งผลให้ธนาคารมี ความเสีย่ งมากขึน้ ไม่วา่ จะเป็นความเสีย่ งด้านชือ่ เสียงหรือความเสีย่ ง ด้านสินเชือ่ ซึง่ อาจส่งผลกระทบทางการเงินต่อธนาคาร ถ้าหากความ เสี่ยงดังกล่าวกลายเป็นรูปธรรม — 17 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

งานวิจัยฉบับนี้มุ่งศึกษาวรรณกรรมปริทัศน์และข้อมูลในบริบท ด้าน “การบริหารจัดการความเสีย่ ง ESG” ทีเ่ กิดขึน้ ในหลายประเทศ ทั่วโลก ทั้งการปรับเปลี่ยนระดับอุตสาหกรรม โครงการและแนวร่วม ระดับโลกและเอเชีย รวมถึงพฤติกรรมของผู้เล่นในอุตสาหกรรมการ เงิน โดยเปรียบเทียบกับบริบทของประเทศไทย รวมถึงศึกษาสถานการณ์ของธนาคารไทยในปัจจุบนั และยกตัวอย่างกรณีศกึ ษาผลกระทบ ด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมจากโครงการทีไ่ ด้รบั สินเชือ่ จากธนาคารทัง้ จากในประเทศและต่างประเทศ

— 18 —

ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาลของธนาคาร (ESG risks)

ในฐานะตัวกลางทางการเงิน ความเชือ่ มโยงหลัก ๆ ระหว่างภาคการ เงินกับการพัฒนาทีย่ งั่ ยืนเป็นความเชือ่ มโยง ทางอ้อม ผ่านการปล่อย สินเชื่อ การลงทุน และธุรกรรมอื่นๆ ทางการเงิน พูดอีกนัยหนึ่งคือ ผลกระทบด้าน ESG ทางตรงของสถาบันการเงินนัน้ มีขอบเขตจำ�กัด กว่าภาคส่วนอื่นๆ เนื่องจากธุรกิจหลักมิได้สร้างผลกระทบเหล่านั้น โดยตรง 2.1 นิยาม “ความเสี่ยงด้าน ESG”

การบูรณาการประเด็นทีเ่ กีย่ วกับความยัง่ ยืนเข้าไปในภาคการเงิน การธนาคารนั้น จะต้องพิจารณาผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อม ของภาคการเงินดังต่อไปนี้ ผลกระทบทางตรง: การแสดงความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่ง แวดล้อมในการดำ�เนินธุรกิจและสถานประกอบการของสถาบันการเงิน เอง ผ่านโครงการด้านสิง่ แวดล้อม เช่น โครงการรีไซเคิลอุปกรณ์ส�ำ นัก งาน เพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานในอาคารสาขา และโครงการ ด้านสังคม เช่น การทำ�กิจกรรมซีเอสอาร์ในสาขาต่างๆ อย่างการ สนับสนุนกิจกรรมด้านวัฒนธรรม บริจาคเงินแก่องค์กรการกุศล ฯลฯ ผลกระทบทางอ้อม: การให้บริการทางการเงิน ด้วยการบูรณาการ ข้อพิจารณาเกีย่ วกับ ESG เข้าไปในการออกแบบผลิตภัณฑ์ พันธกิจ นโยบาย และกลยุทธ์ของธนาคาร ยกตัวอย่างเช่น การบูรณาการหลัก — 21 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เกณฑ์ดา้ นสิง่ แวดล้อมเข้าไปในกลยุทธ์การปล่อยสินเชือ่ และการลงทุน การพัฒนาผลิตภัณฑ์ทางการเงินใหม่ๆ ซึ่งทำ�ให้ธุรกิจที่เป็นมิตรกับ สิ่งแวดล้อมเข้าถึงแหล่งทุนได้ง่ายกว่าเดิม รับประกันการจัดจำ�หน่าย หุ้นกู้เขียว (green bonds) หรือพัฒนากองทุนที่เน้นการลงทุนใน ธุรกิจที่ผ่านเกณฑ์การลงทุนด้านความยั่งยืน ฯลฯ โดยธรรมชาติ ความเสีย่ งด้าน ESG ครอบคลุมประเด็นทีแ่ ตกต่าง หลากหลายอย่างยิ่ง ในรายงานฉบับนี้ คณะวิจัยจะใช้นิยามตามที่ กำ�หนดใน IFC Performance Standards on Environmental and Social Sustainability (“มาตรฐาน IFC”) อันเป็นมาตรฐานความ ยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมสำ�หรับสถาบันการเงินที่ได้รับการ ยอมรับในระดับสากล (International Finance Corporation, 2012) มาตรฐาน IFC นิยามความเสีย่ งด้าน ESG ว่าครอบคลุมประเด็น หลักๆ ดังต่อไปนี้ 1. ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม • การปล่อยสารพิษและคุณภาพอากาศ • การใช้และอนุรักษ์พลังงาน • น้ำ�เสียและคุณภาพน้ำ� • การใช้และอนุรักษ์น้ำ� • การใช้วัสดุอันตราย • ของเสีย • การปนเปื้อนในดิน • ความหลากหลายทางชีวภาพและทรัพยากรธรรมชาติ 2. ความเสี่ยงด้านสังคม • สิทธิมนุษยชน — 22 —

• สิทธิแรงงานและมาตรฐานแรงงาน • สุขภาพ ความปลอดภัย และความมั่นคงของชุมชนท้องถิ่น • การใช้ที่ดินและการโยกย้ายถิ่นฐานโดยไม่สมัครใจ • ชนพื้นเมืองและกลุ่มชาติพันธุ์ • มรดกทางวัฒนธรรม สิทธิมนุษยชน ความเสี่ยงด้านสิทธิมนุษยชน หมายถึง ความเสี่ยงที่จะเกิดการ ละเมิดสิทธิมนุษยชนขึน้ ในการดำ�เนินธุรกิจ หรือในห่วงโซ่อปุ ทานของ ธุรกิจ โดย “สิทธิมนุษยชน” หมายถึงสิทธิทไี่ ด้รบั การยอมรับในระดับ สากล ซึ่งมีเป้าหมายที่จะรับประกันศักดิ์ศรี เสรีภาพ และความเท่า เทียมให้กับมนุษย์ทุกคน โดยครอบคลุมตั้งแต่สิทธิขั้นพื้นฐาน เช่น สิทธิเสรีภาพในการแสดงออก ความเท่าเทียมในระบบยุตธิ รรม สิทธิ พลเมือง และยังรวมถึงสิทธิด้านเศรษฐกิจและสังคม เช่น สิทธิที่จะ เข้าถึงและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิทธิทจ่ี ะเข้าถึงบริการ สาธารณะ ฯลฯ ตลอดระยะเวลาหลายสิบปีทผ่ี า่ นมา รัฐบาลของประเทศต่างๆ คือ ผู้มีหน้าที่หลักในการคุ้มครองและเคารพสิทธิมนุษยชน และเยียวยา ในกรณีทเี่ กิดการละเมิด เนือ่ งจากปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน อนุสัญญา และกติการะหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง ล้วนลงนามโดยรัฐ ในฐานะตัวแทนประเทศ อย่างไรก็ดี ตัง้ แต่ตน้ ศตวรรษที่ 21 เป็นต้นมา มีการพัฒนามาตรฐานสากลโดยสมัครใจซึ่งคาดหวังให้ภาคธุรกิจมี บทบาทในการเคารพสิทธิมนุษยชนและเยียวยาในกรณีทเ่ี กิดการละเมิด กล่าวคือ หลักการชีแ้ นะว่าด้วยธุรกิจและสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UN Guiding Principles on Business and Human Rights: — 23 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

UNGPs) ซึ่งจัดทำ�และรณรงค์เผยแพร่ตั้งแต่ ค.ศ. 2011 เป็นต้นมา (OHCHR, 2011) หลักการชีแ้ นะ UNGP เป็นกรอบสำ�หรับรัฐในการควบคุมให้ภาค เอกชนเคารพสิทธิมนุษยชน ด้วยการจัดทำ� “พิมพ์เขียว” สำ�หรับบริษทั ต่างๆ เพือ่ เป็นมาตรฐานสากลในการคุม้ ครองสิทธิมนุษยชน และเป็น การนำ�เสนอแนวทางในการจัดการความเสีย่ งในการละเมิดสิทธิมนุษย ชนทีไ่ ม่พงึ ประสงค์ โดยคาดหวังว่า ทุกกิจการจะต้องพยายามทำ�ความ เข้าใจอย่างถ่องแท้วา่ การประกอบธุรกิจ ตลอดจนกิจกรรมต่างๆ ใน ห่วงโซ่อุปทาน (supply chain) ที่กิจการมีส่วนเกี่ยวข้องนั้นส่งผล กระทบหรือมีความเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดผลกระทบต่อกลุ่มผู้มีส่วนได้ เสียต่างๆ อย่างไรบ้าง โดยเฉพาะชุมชนท้องถิน่ และกลุม่ เปราะบาง เช่น สตรี ชนพืน้ เมือง และแรงงานข้ามชาติ และหลังจากทีเ่ ห็นภาพผลกระ ทบทีเ่ กิดขึน้ หรือสุม่ เสีย่ งทีจ่ ะเกิดอย่างชัดเจนแล้ว กิจการนัน้ ๆ ก็จะต้อง ลงมือขจัดหรือบรรเทาผลกระทบและความเสีย่ งเหล่านัน้ อย่างต่อเนือ่ ง สิทธิแรงงานและมาตรฐานแรงงาน ทรัพยากรมนุษย์ถือเป็นสินทรัพย์มีค่าที่ขาดไม่ได้ของธุรกิจทุก รูปแบบ ความสัมพันธ์อันดีระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างตั้งอยู่บนค่า ตอบแทนที่เป็นธรรม สิทธิประโยชน์ และการมีสภาพการทำ�งานที่ ปลอดภัยและเอือ้ ต่อการมีสขุ ภาพทีด่ ี มาตรฐานแรงงานในระดับสากล พัฒนาโดยองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ผ่านอนุสัญญารวม 188 ฉบับ ในจำ�นวนนี้ 8 ฉบับมีความสำ�คัญมากเป็นพิเศษ เพราะเกีย่ วกับเสรีภาพในการสมาคม และคุม้ ครองสิทธิในการรวมตัว (ILO 87) สิทธิในการรวมตัวและร่วม เจรจาต่อรอง (ILO 98) ค่าตอบแทนที่เท่าเทียมกัน (ILO 100) การ — 24 —

ยกเลิกแรงงานบังคับ (ILO 29 และ 105) การไม่เลือกปฏิบัติ (ILO 111) และการยกเลิกการใช้แรงงานเด็กให้เกิดผลแท้จริง (ILO 138 และ 182) (The International Labour Organization, 2008) สุขภาพ ความปลอดภัย และความมั่นคงของชุมชนท้องถิ่น ธุรกิจมีหน้าทีห่ ลีกเลีย่ ง หรือลดความเสีย่ งหรือผลกระทบด้านลบ ต่อสุขภาพ ความปลอดภัย และความมั่นคงของชุมชน การดำ�เนิน ธุรกิจไม่ควรเป็นรากของสาเหตุหรือซ้ำ�เติมสถานการณ์อ่อนไหวหรือ ความขัดแย้งในชุมชน ซึง่ สุดท้ายก็จะส่งผลกระทบต่อโอกาสทางธุรกิจ ของโครงการนั้นๆ เอง การใช้ที่ดินและการโยกย้ายถิ่นฐานโดยไม่สมัครใจ การได้มาซึง่ ทีด่ นิ ในการดำ�เนินโครงการของธุรกิจอาจส่งผลกระทบ ทางลบให้กบั ชุมชน ด้วยการทีค่ นในชุมชนสูญเสียการเข้าถึงทรัพยากร ที่จำ�เป็นต่อการยังชีพ ส่งผลให้ขาดรายได้และความเป็นอยู่แย่ลง ใน บางกรณี บริษทั มิได้ใช้ทดี่ นิ รกร้างว่างเปล่า แต่อาศัยอำ�นาจรัฐเวนคืน หรือสัง่ ย้ายประชาชนทีเ่ คยอาศัยอยูใ่ นพืน้ ทีน่ น้ั ๆ มาก่อน ทำ�ให้พวกเขา ต้องย้ายออกโดยไม่สมัครใจ ซึ่งอาจส่งผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ และ อาจไม่มกี ารจ่ายค่าชดเชยใดๆ หรือมีแต่ไม่เป็นธรรม นอกจากนี้ การ กำ�หนดข้อจำ�กัดในการใช้ทดี่ นิ ยังอาจส่งผลกระทบทางลบต่อชุมชนใน บริเวณใกล้เคียง ด้วยเหตุนี้ ผลกระทบทางลบด้านเศรษฐกิจและสังคม ที่เป็น ผลสืบเนื่องมาจากการได้มาและใช้ที่ดินของธุรกิจ โดยเฉพาะ หากนำ�ไปสูก่ ารโยกย้ายถิน่ ฐานโดยไม่สมัครใจของผูใ้ ช้ทดี่ นิ เดิม จึงเป็น ความเสีย่ งทางสังคมสำ�หรับสถาบันการเงินทีใ่ ห้ทนุ สนับสนุนโครงการ เหล่านี้ — 25 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ชนพื้นเมืองและกลุ่มชาติพันธุ์ ชนพืน้ เมืองและกลุม่ ชาติพนั ธุต์ า่ งๆ มักเป็นกลุม่ ประชากรเปราะบาง ในสังคม เนือ่ งจากพวกเขาไม่อาจปกป้องสิทธิของตนเองได้ (ยังไม่นบั ว่าพวกเขาไร้สิทธิหรือมีสิทธิไม่เท่าเทียมกับคนอื่นในหลายสังคม) กิจกรรมของธุรกิจอาจส่งผลกระทบทางลบต่อที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ วัฒนธรรม ศาสนา และสถาบันอื่นๆ ของชนพื้นเมืองและกลุ่ม ชาติพันธุ์ มรดกทางวัฒนธรรม ธุรกิจต่างๆ ควรบรรเทาผลกระทบทางลบจากกิจกรรมของตนให้ เหลือน้อยที่สุด รวมถึงดำ�เนินมาตรการฟื้นฟูเพื่ออนุรักษ์มรดกทาง วัฒนธรรม ซึง่ หมายถึงรูปแบบวัฒนธรรมทัง้ ทีม่ องเห็นและมองไม่เห็น กิจกรรมใดก็ตามทีส่ ง่ ผลกระทบทางลบ หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบ ทางลบต่อสภาพแวดล้อมทางกายภาพ ธรรมชาติ หรือทางวัฒนธรรม ในสายตาของชุมชนใกล้เคียง จัดว่าเป็นกิจกรรมที่มีความเสี่ยงทาง สังคม 2.2 ความเป็นมาโดยสังเขปของการจัดการความเสี่ยง ESG ส�ำหรับสถาบันการเงิน

ภาคการเงินเมือ่ เทียบกับอุตสาหกรรมอืน่ นับว่าค่อนข้างช้าในการ รับมือและจัดการกับความเสี่ยงด้านความยั่งยืน ตามกรอบที่อธิบาย โดยสังเขปข้างต้น ความเชือ่ งช้าทีว่ า่ นีอ้ าจมาจากการทีส่ ถาบันการเงิน หลายแห่งมองว่าธุรกิจการเงินการธนาคาร “เป็นมิตรต่อสิง่ แวดล้อม” มากกว่าธุรกิจอืน่ โดยเฉพาะในแง่การไม่เป็นแหล่งปล่อยสารพิษหรือ — 26 —

ของเสียในสาระสำ�คัญ เนื่องจากไม่มีกระบวนการผลิตสินค้า เมื่อ เทียบกับอุตสาหกรรมหนักอย่างเช่นอุตสาหกรรมขุดเจาะน้ำ�มันหรือ เหมืองแร่ อย่างไรก็ตาม ถึงแม้วา่ ผลกระทบทางตรง ของธนาคารอาจค่อน ข้างต่�ำ เมือ่ เทียบกับภาคการผลิต ธนาคารก็สร้าง ผลกระทบทางอ้อม สูงมากผ่านกิจกรรมการปล่อยสินเชื่อและการลงทุน ยกตัวอย่างเช่น งานวิจยั ชิน้ หนึง่ เรือ่ งการให้ทนุ สนับสนุนพลังงานฟอสซิล (van Gelder et al., 2008) พบว่าการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทางอ้อมของธนาคาร บางแห่ง (นับจากปริมาณการปล่อยของลูกค้าธนาคาร) อาจมีปริมาณ สูงกว่าก๊าซเรือนกระจกทางตรงที่เกิดจากการใช้พลังงานของธนาคาร เองมากกว่า 900 เท่า งานวิจัยอีกชิ้นหนึ่งพบว่าการปล่อยโครงการ พลังงานหมุนเวียนอาจช่วยลดก๊าซเรือนกระจกทางอ้อมได้ถงึ 50 เท่า เมื่อเทียบกับปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทางตรงของธนาคาร (Weber, 2011; และดู Weber & Feltmate, 2016, p. 81) ราวปลายทศวรรษ 1980 ธนาคารพาณิชย์ในทวีปยุโรปและอเมริกา เหนือเผชิญกับความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมในสาระสำ�คัญเป็นครั้งแรก มีการประเมินว่าในปี 1990 มีทดี่ นิ ทีป่ นเปือ้ นสารพิษกว่า 1 ล้านแห่ง ในสหรัฐอเมริกาเพียงประเทศเดียว ภายใต้หลักการ “ใครก่อมลพิษ คนนั้นจ่าย” (polluter pays principle) ในกฎหมายการตอบสนอง การชดเชย และการรับผิดด้านสิง่ แวดล้อมอย่างครอบคลุมของอเมริกา (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act: CERCLA) เจ้าของทีด่ นิ ซึง่ มีการปนเปือ้ นจะต้อง รับผิดชอบการขจัดการปนเปือ้ นและฟืน้ ฟูทดี่ นิ ผืนนัน้ ถ้าหากเจ้าของ ผูน้ นั้ เป็นบ่อเกิดของการปนเปือ้ น นอกจากนี้ ถึงแม้วา่ ภาระรับผิดของ ธนาคารจะไม่ชดั เจนภายใต้ CERCLA ในบางกรณีธนาคารก็เข้าข่าย — 27 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

มีความผิดด้วย ถ้าหากพบว่ามีส่วนในการบริหารจัดการของธุรกิจที่ ก่อภาวะปนเปื้อน และมีอิทธิพลต่อลูกหนี้ให้ทำ�ตามข้อกำ�หนดของ กฎหมายสิง่ แวดล้อมได้ ในกรณีอน่ื เมือ่ เจ้าของทีด่ นิ หรือผูก้ อ่ ภาวะปน เปือ้ นล้มละลาย ผูก้ �ำ กับดูแลก็ใช้หลักการ “ใครกระเป๋าหนักคนนัน้ จ่าย” (deepest pocket principle) และกำ�หนดให้เจ้าหนีแ้ บกรับต้นทุนการ ฟื้นฟู (United States Environmental Protection Agency, n.d.) ในช่วงเวลาเดียวกันนั้นเอง กฎหมายและกฎเกณฑ์ว่าด้วยมลพิษ น้�ำ ดิน และอากาศใหม่ๆ ทีค่ ล้ายคลึงกัน ก็ถกู ประกาศใช้ในยุโรปเป็น ครั้งแรก กฎเกณฑ์ด้านสิ่งแวดล้อมเหล่านี้มีนัยสำ�คัญอย่างมากต่อ ธนาคาร ถ้าหากเจ้าหนีน้ �ำ ทีด่ นิ มาจำ�นองเป็นหลักประกัน มูลค่าของ หลักประกันนั้นๆ จะตกลงถ้าหากที่ดินผืนนั้นปนเปื้อน ยิ่งไปกว่านั้น ในบางกรณีธนาคารอาจต้องรับภาระการออกค่าฟืน้ ฟูบริเวณทีป่ นเปือ้ น ด้วย (Weber & Feltmate, 2016, p. 117) ในสหรัฐอเมริกา ธนาคาร ขนาดเล็กบางแห่งถึงขั้นล้มละลายจากการบังคับใช้กฎเกณฑ์ดังกล่าว (Schmidheiny & Zorraquín, 1996) เพื่อที่จะสามารถรับมือกับความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมดังตัวอย่าง ข้างต้น อันเป็นผลมาจากการดำ�เนินธุรกิจของลูกหนี้ได้อย่างดียิ่งขึ้น ธนาคารบางแห่งจึงเริ่มบูรณาการประเด็นด้านสิ่งแวดล้อมเข้าไปใน กระบวนการจัดการความเสี่ยงด้านสินเชื่อในทศวรรษ 1990 มองใน แง่นี้จึงชัดเจนว่า แรงจูงใจเบื้องแรกในการจัดการความเสี่ยงด้านสิ่ง แวดล้อมในภาคการเงินคือความพยายามที่จะพัฒนาและปรับปรุง การจัดการความเสี่ยงทางการเงิน (financial risk management) (Hugenschmidt, Janssen, Kermode & Schumacher, 2000) มิใช่กระแสการทำ�กิจกรรมทีร่ บั ผิดชอบต่อสังคม (ซีเอสอาร์) หรือการ แสดงความเป็นพลเมืองดีของธุรกิจ (good corporate citizenship) — 28 —

(Crane et al., 2008; Crane et al., 2004) พัฒนาการก้าวถัดไปของการธนาคารทีย่ งั่ ยืน ปรากฏเมือ่ ธนาคาร บางแห่งเริม่ ใช้ประเด็นเร่งด่วนด้านสิง่ แวดล้อมหรือสังคมในการพัฒนา ผลิตภัณฑ์และบริการใหม่ๆ ทีต่ อบสนองต่อความต้องการและเป้าหมาย การพัฒนาทีย่ งั่ ยืน นับตัง้ แต่กลางทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ธนาคาร ระดับโลกหลายแห่งออกผลิตภัณฑ์การลงทุนที่รับผิดชอบต่อสังคม สิง่ แวดล้อม หรือใช้เกณฑ์ความยัง่ ยืน (เรียกรวมๆ ว่า การลงทุนทีร่ บั ผิดชอบต่อสังคม—socially responsible investing: SRI) สำ�หรับ นักลงทุน วันนีผ้ จู้ ดั การกองทุนจำ�นวนมากทัว่ โลกนำ�เสนอกองทุนรวม ที่มีเกณฑ์การลงทุนด้านสังคม จริยธรรม หรือสิ่งแวดล้อม ถึงแม้ว่า ผลิตภัณฑ์ SRI เหล่านี้จะเติบโตอย่างรวดเร็วในรอบสามทศวรรษที่ ผ่านมา ปัจจุบนั ยังคิดเป็นเม็ดเงินเพียงร้อยละ 2 เท่านัน้ ของผลิตภัณฑ์ ด้านการจัดการการลงทุนทัง้ หมดจากภาคการเงินทัว่ โลก (Weber & Feltmate, 2016, p. 37) ช่วงปลายศตวรรษที่ 20 ต่อเนื่องถึงต้นศตวรรษที่ 21 ปรากฏ ดัชนีการลงทุนหลายตัวจากตลาดหลักทรัพย์ที่โด่งดังของโลกที่บรรจุ เกณฑ์ดา้ นความยัง่ ยืนช่วยเพิม่ แรงจูงใจให้ธนาคารหันมาสนใจประเด็น ความยั่งยืนมากขึ้น ดัชนีเหล่านี้ เช่น Dow Jones Sustainability Index (เริ่มต้นใน ค.ศ. 1999) สำ�หรับตลาดหลักทรัพย์นิวยอร์กและ ตลาดหลักทรัพย์ทั่วโลก, Financial Times Stock Exchange 4 Good Index (FTSE4Good) สำ�หรับตลาดหลักทรัพย์ลอนดอน, Jantzi Social Index สำ�หรับตลาดหลักทรัพย์แคนาดา, Hang Seng Corporate Sustainability Index สำ�หรับตลาดหลักทรัพย์ฮ่องกง และ STOXX Sustainability Index สำ�หรับหลักทรัพย์ในยูโรโซน (RobecoSAM, 2017; FTSE Russell, 2017; The Jantzi Social — 29 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

Index, 2017; The Hang Seng Indexes, 2017; The Stoxx, 2017) พิธสี ารเกียวโต (Kyoto Protocol) ค.ศ. 1997 และข้อตกลงระดับ โลกครัง้ ต่อๆ มา รวมถึงข้อตกลงปารีส (Paris Agreement) นับเป็น อีกก้าวที่สำ�คัญในแวดวงการธนาคารที่ยั่งยืน โดยพิธีสารเกียวโต ซึ่ง เป็นข้อตกลงระดับโลกทีจ่ ะรับมือกับการเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ ครั้งแรก มีเนื้อหาครอบคลุมการใช้กลไกตลาด อาทิ ตลาดคาร์บอน เป็นเครื่องมือหนึ่งในการรับมือ และด้วยเหตุนั้นจึงกระตุ้นให้เกิดการ พัฒนาผลิตภัณฑ์และบริการต่างๆ มากมายในภาคการเงินทีเ่ กีย่ วข้อง กับกลไกในพิธสี ารเกียวโต เช่น การค้าคาร์บอน และคาร์บอนออฟเซ็ต (carbon offset) ฯลฯ (United Nations Framework Convention on Climate Change, 2014) อย่างไรก็ดี ถึงแม้จะมีพัฒนาการเชิงบวกในแง่ผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ที่ ตอบโจทย์ความยั่งยืนมากกว่าเดิม ภาคการเงินโดยรวมหลังพิธีสาร เกียวโตก็ยังคงลังเลที่จะวางระบบจัดการความเสี่ยงด้าน ESG ใน ธุรกิจของตนเองอย่างจริงจัง สาเหตุหนึง่ อาจมาจากการขาดกฎระเบียบ โดยตรงทีบ่ ญ ั ญัตเิ รือ่ งนี้ และต่อให้ในกรณีทธี่ นาคารมองเห็นว่าลูกค้า อาจมีความเสีย่ ง ESG ธนาคารก็อาจลังเลทีจ่ ะทบทวนความเสีย่ งดัง กล่าวของลูกค้า เนือ่ งจากเกรงว่าลูกค้าจะตีความการกระทำ�ดังกล่าว ว่าเป็นการแทรกแซงการดำ�เนินธุรกิจของลูกค้าเกินจำ�เป็น (Richardson, 2002) อย่างไรก็ตาม วิกฤตการเงินโลกปี 2008–2009 เป็นจุดเปลี่ยน ให้เกิดกระแสย้อนกลับ ท่ามกลางผลพวงต่างๆ นานา วิกฤตนีส้ อ่ งให้ เห็นความสำ�คัญของความยั่งยืนสำ�หรับภาคการเงิน เนื่องจากวิกฤต ส่วนหนึง่ มีบอ่ เกิดจากธนาคารบางแห่งทีข่ าดวินยั ในการปล่อยสินเชือ่ — 30 —

และการลงทุน ล้มเหลวในการบูรณาการประเด็นปัญหาทางสังคม อย่างเช่นภาวะหนี้สินล้นพ้นตัวของเจ้าของบ้าน เข้ากับการออกแบบ และขายผลิตภัณฑ์ทางการเงิน (กรณีสินเชื่อบ้าน คือ การขายหลัก ทรัพย์ทแี่ ปลงจากพอร์ตสินเชือ่ บ้านของธนาคารให้กบั นักลงทุน) การ ขาดความรับผิดชอบดังกล่าว ประกอบกับข้อเท็จจริงทีว่ า่ ธนาคารจำ�นวน มากลงทุนในอุตสาหกรรมทีม่ สี ว่ นก่อให้เกิดการเปลีย่ นแปลงสภาพภูมิ อากาศและการทำ�ลายสิง่ แวดล้อม ส่งผลให้ธนาคารจำ�นวนมากตกเป็น เป้าการวิพากษ์วจิ ารณ์จากนักสิง่ แวดล้อม ผูบ้ ริโภค และผูม้ สี ว่ นได้เสีย ฝ่ายอื่นๆ ปรากฏการณ์เช่นนีส้ ง่ ผลให้สถาบันการเงินหลายแห่งเริม่ มองเห็น ความจำ�เป็นที่จะบูรณาการประเด็นความยั่งยืน และการจัดการกับ ความเสีย่ ง ESG เข้าไปในกระบวนการภายในของธนาคาร และส่งผล ให้ธนาคารจำ�นวนมากขึน้ เรือ่ ยๆ เริม่ ประเมินความเสีย่ งทางสังคมและ สิ่งแวดล้อมจากความสัมพันธ์ทางธุรกิจกับลูกค้าปัจจุบัน ธนาคารที่ เข้าร่วมโครงการการพัฒนาอย่างยั่งยืน มาตรฐานการเปิดเผยข้อมูล ความยัง่ ยืน และธรรมเนียมปฏิบตั อิ นั เป็นเลิศอย่างหลักการอีเควเตอร์ (Equator Principles) ทวีจ�ำ นวนมากขึน้ (Weber & Acheta, 2014). ใน ค.ศ. 2009 แนวร่วมธนาคารเน้นคุณค่า (Global Alliance for Banking on Values: GABV) ถูกก่อตัง้ ขึน้ เป็นเครือข่ายของสถาบัน การเงินที่ประกาศว่าตนดำ�เนินการตามแนวทาง “ธนาคารที่ยั่งยืน” ปัจจุบนั มีสมาชิก 46 แห่ง มีสนิ ทรัพย์รวมกันราว 127,000 พันล้าน เหรียญสหรัฐ หลักเกณฑ์ส�ำ คัญของการเข้าเป็นสมาชิกแนวร่วม GABV คือ การเห็นพ้องกับพันธกิจของแนวร่วมที่จะมุ่งใช้การเงินในการแก้ ปัญหาระดับโลก และส่งเสริมทางเลือกทีเ่ ป็นไปได้นอกเหนือจากระบบ การเงินกระแสหลักในปัจจุบนั พันธกิจดังกล่าวของ GABV ส่งผลให้ — 31 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

แนวร่วมดังกล่าวนับเป็นเครือข่ายของสถาบันการเงินที่เน้นมิติด้าน ความยั่งยืนตั้งแต่แรกตั้ง (greenfield) (The Global Alliance for Banking on Values, 2017) (อ่านรายละเอียดเพิ่มเติมได้ในหัวข้อ 2.3.5 ของรายงานฉบับนี้) ในขณะเดียวกัน สองทศวรรษที่ผ่านมาก็มีงานวิจัยมากขึ้นอย่าง ต่อเนือ่ งทีศ่ กึ ษาแรงจูงใจและผลกระทบของการบูรณาการความเสีย่ ง ESG ในการกลัน่ กรองสินเชือ่ บางชิน้ พบว่าการบูรณาการความเสีย่ ง ESG ส่งผลบวกต่อความเป็นไปได้ของการผิดนัดชำ�ระหนี้ (Scholz et al., 1995) บางชิ้นพบว่าการบูรณาการประเด็นสิ่งแวดล้อมเข้าไปใน กรอบการจัดการความเสีย่ งด้านความสามารถในการชำ�ระหนี้ (credit risk) ส่งผลให้สถาบันการเงินสามารถคาดการณ์ความเสี่ยงของการ ชำ�ระหนี้ได้ดีขึ้น ป้องกันกรณีผิดนัด และสร้างประโยชน์ทางการเงิน ให้กับเจ้าหนี้ (Weber et al., 2010) ด้านสถาบันการเงินเองก็รายงานว่ามองเห็นประโยชน์จากกลไก จัดการความเสีย่ ง ESG ในกระบวนการปล่อยสินเชือ่ มากขึน้ ผลการ สำ�รวจของ International Finance Corporation (IFC) ตั้งแต่ ค.ศ. 2002 พบว่า สถาบันการเงินที่ตอบแบบสอบถามร้อยละ 86 พบ “การเปลีย่ นแปลงเชิงบวก” จากการบูรณาการระบบจัดการความเสีย่ ง ESG ภายในธนาคาร ในจำ�นวนนี้มีร้อยละ 19 ที่ตอบว่า “มีการ เปลีย่ นแปลงในสาระสำ�คัญ” และไม่มสี ถาบันการเงินรายใดเลยทีต่ อบ ว่า พบการเปลี่ยนแปลงเชิงลบจากการบูรณาการระบบจัดการความ เสี่ยง ESG (International Finance Corporation, 2007) ในรายงานฉบับนี้ คณะวิจยั สำ�รวจโครงการ แนวร่วม และมาตรฐานด้านการธนาคารหรือการเงินทีย่ งั่ ยืนระดับโลกและทวีปเอเชีย ซึง่ ครอบคลุมเรื่องการจัดการความเสี่ยง ESG — 32 —

ผลการสำ�รวจโครงการ แนวร่วม และมาตรฐานระดับโลกสามารถ จำ�แนกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1. แนวร่วมและโครงการด้าน “ธนาคารทีย่ งั่ ยืน” ทีค่ รอบคลุมหรือ สื่อนัยเรื่องการจัดการความเสี่ยง ESG 2. แนวปฏิบัติด้าน “ธนาคารที่ยั่งยืน” ที่ครอบคลุมการจัดการ ความเสี่ยง ESG 3. มาตรฐานและโครงการเกีย่ วกับการเปิดเผยข้อมูล ทีค่ รอบคลุม การจัดการความเสี่ยง ESG ตาราง 1: โครงการ แนวร่วม และมาตรฐานระดับโลก ที่เกี่ยวกับการจัดการความเสี่ยง ESG ปีก่อตั้ง

จ�ำนวนสมาชิก

(ค.ศ.)

(2017)

United Nations Environment Programme Finance Initiative (UNEP FI)

1992

200

Equator Principles (EP)

2003

Principles for Responsible Investment (PRI)

2006

1,400

Global Reporting Initiatives Financial Services Sector Supplement

2007

N/A

Global Alliance on Banking Values

2009

Task Force on Climate-related Financial Disclosures

2017

โครงการ/แนวร่วม/มาตรฐาน

— 33 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

่ ัง ่ ยืน” ที่ 2.3 แนวร่วมและโครงการด้าน “ธนาคารทีย ครอบคลุมหรือสื่อนัยเรื่องการจัดการความเสี่ยง ESG

2.3.1 UN Global Compact

UN Global Compact (UNGC) เป็นโครงการรณรงค์ส่งเสริม หลักการพัฒนาทีย่ ง่ั ยืนสำ�หรับภาคธุรกิจทีใ่ หญ่ทส่ี ดุ ในโลก โครงการนี้ ริเริม่ โดยสหประชาชาติใน ค.ศ. 2000 โดยวางกรอบหลัก 10 ประการ สำ�หรับภาคธุรกิจนำ�ไปใช้ในการดำ�เนินธุรกิจอย่างรับผิดชอบและสอดคล้องกับการพัฒนาที่ยั่งยืน บริษัทที่เข้าร่วมเป็นสมาชิกโดยสมัครใจ จะต้องให้ค�ำ มัน่ ทีจ่ ะปฏิบตั ติ ามหลัก 10 ประการ ทีเ่ รียกว่า “Global Compact 10 Principles” ทั้งในระดับยุทธศาสตร์องค์กรและการ ดำ�เนินธุรกิจประจำ�วัน หลักดังกล่าวครอบคลุมประเด็นด้านสิทธิ มนุษยชน แรงงาน สิง่ แวดล้อม และการต่อต้านการทุจริต นอกจากนี้ บริษทั ยังต้องจัดทำ�รายงานประจำ�ปี (Communication on Progress: COP) เพื่อแสดงผลการดำ�เนินงานที่สอดคล้องกับเกณฑ์ด้านความ รับผิดชอบของ UN Global Compact ให้ผู้มีส่วนได้เสียได้รับทราบ (UN Global Compact, 2014) นอกจากนี้ หลังจากทีอ่ งค์การสหประชาชาติได้ประกาศ “เป้าหมาย การพัฒนาที่ยั่ง ยืน” หรือ “Sustainable Development Goals” (SDGs) 17 ข้อ UN Global Compact ได้เพิ่มการร่วมขับเคลื่อน เป้าหมายเหล่านีใ้ นเชิงกลยุทธ์ โดยเน้นความร่วมมือกับภาคส่วนต่างๆ และหน่วยงานส่งเสริมนวัตกรรม เข้ามาเป็นพันธกิจของโครงการด้วย ปัจจุบนั UN Global Compact มีบริษทั และผูม้ สี ว่ นได้เสียอืน่ ๆ เข้า — 34 —

ร่วมกว่า 12,000 แห่ง จาก 160 ประเทศ ในจำ�นวนนี้มีองค์กรจาก ไทยกว่า 40 องค์กร ส่วนใหญ่เป็นธุรกิจในภาคการเกษตรและอาหาร น้ำ�มันและก๊าซธรรมชาติ เคมี และภาคบริการ หลักการและเนื้อหาสำ�คัญ หลักปฏิบตั ขิ อง UN Global Compact เกีย่ วข้องกับประเด็นหลัก 4 ด้านตามที่ได้กล่าวไปข้างต้น (UN Global Compact, 2014) (เนื้อหาแสดงดังตาราง 2) ได้แก่ • สิ ท ธิ ม นุ ษ ยชน (Human Rights) โดยเนื้ อ หาหลั ก มาจาก ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและอนุสัญญาที่เกี่ยวข้อง (Universal Declaration of Human Rights) • แรงงาน (Labour) โดยเนือ้ หาหลักมาจากปฏิญญา ILO ว่าด้วย หลักการและสิทธิขั้นพื้นฐานในการทำ�งาน (International Labour Organization’s Declaration on Fundamental Principles and Rights to Work) • สิ่งแวดล้อม (Environment) โดยเนื้อหาหลักมาจากปฏิญญา รีโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (Rio Declaration on Environment and Development) • การต่อต้านการทุจริต (Anti-Corruption) โดยเนื้อหาหลักมา จากอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต (United Nations Convention Against Corruption) เนือ่ งจากเป็นโครงการทีเ่ อกชนเข้าร่วมโดยสมัครใจ UNGC จึงมิใช่ เครือ่ งมือหรือกลไกการกำ�กับดูแล แต่เป็น “เวที” สำ�หรับการอภิปราย แลกเปลีย่ น และเครือข่ายการสือ่ สารระหว่างรัฐ เอกชน และผูม้ สี ว่ น — 35 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ได้เสียฝ่ายอืน่ ๆ อาทิ องค์กรภาคประชาสังคม โดย UNGC ประกาศ อย่างชัดเจนว่าเมือ่ ใดทีบ่ ริษทั หรือองค์กรอืน่ ๆ ประกาศสนับสนุนหลัก 10 ประการแล้ว UNGC ก็จะไม่มบี ทบาทใดๆ ในการรับรองว่าองค์กร เหล่านี้ดำ�เนินธุรกิจตามหลักเหล่านี้จริงหรือไม่ เพียงใด ตาราง 2: หลัก 10 ประการของ UN Global Compact สิทธิมนุษยชน (Human Rights)

หลักประการที่ 1 สนับสนุนและเคารพในการปกป้อง สิทธิมนุษยชนที่ประกาศในระดับสากลตามขอบเขต อำ�นาจที่เอื้ออำ�นวย หลักประการที่ 2 หมั่นตรวจตราดูแลมิให้ธุรกิจของตน เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับการล่วงละเมิดสิทธิมนุษยชน

แรงงาน (Labour)

หลักประการที่ 3 ส่งเสริมสนับสนุนเสรีภาพในการรวม กลุ่มของแรงงานและการรับรองสิทธิในการร่วมเจรจา ต่อรองอย่างจริงจัง หลักประการที่ 4 ขจัดการใช้แรงงานเกณฑ์และแรงงาน บังคับทุกรูปแบบ หลักประการที่ 5 ยกเลิกการใช้แรงงานเด็กอย่างจริงจัง หลักประการที่ 6 ขจัดการเลือกปฏิบัติในเรื่องการจ้าง งานและการประกอบอาชีพ

สิ่งแวดล้อม (Environment)

หลักประการที่ 7 สนับสนุนหลักความรอบคอบในการ ดำ�เนินงานที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หลักประการที่ 8 อาสาจัดทำ�กิจกรรมที่ส่งเสริมการ ยกระดับความรับผิดชอบต่อสิ่งแวดล้อม หลักประการที่ 9 ส่งเสริมการพัฒนาและการเผยแพร่ เทคโนโลยีที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม

การต่อต้านการทุจริต (Anti-Corruption)

หลักประการที่ 10 ดำ�เนินงานในทางต่อต้านการทุจริต รวมทั้งการกรรโชกและการให้สินบนในทุกรูปแบบ

— 36 —

ข้อวิพากษ์ นับตั้งแต่ก่อตั้ง UNGC เผชิญเสียงวิพากษ์มาโดยตลอดว่า ขาด กลไกการตรวจสอบและการบังคับใช้ ดังนัน้ จึงไม่อาจทำ�ให้บริษทั เอกชน “รับผิด” (accountable) ได้อย่างแท้จริง ผูว้ จิ ารณ์บางรายมองว่า การ ไม่มกี ลไกคว่�ำ บาตรองค์กรทีอ่ า้ งหลัก UNGC แล้วไม่ปฏิบตั ติ ามนัน่ เอง คือตัวสะท้อนว่า UNGC ไม่มคี วามก้าวหน้า ยิง่ ไปกว่านัน้ บริษทั ต่างๆ อาจอ้าง UNGC เป็นเครือ่ งมือโฆษณาประชาสัมพันธ์เพือ่ “ฟอกฟ้า” หรือ “bluewash” ตัวเอง (พฤติกรรม “ฟอกฟ้า” หมายถึงการที่ บริษัทอ้างการเป็นสมาชิกหรือสังกัดโครงการการกุศลหรือแนวร่วมที่ “ดูดี” โดยไม่เปลี่ยนแปลงพฤติกรรมจริงๆ) งานวิจัยฉบับหนึ่งสำ�รวจ ความเกีย่ วโยงระหว่างการเป็นสมาชิก UNGC กับผลการดำ�เนินงาน ด้านสิทธิมนุษยชนและสิง่ แวดล้อม พบว่าบริษทั ทีเ่ ป็นสมาชิก UNGC มีผลการดำ�เนินงานแย่กว่าบริษัทที่ไม่ได้เป็นสมาชิกในมิติพื้นฐานที่มี ต้นทุนสูง ขณะที่มีพัฒนาการในด้านที่ฉาบฉวยกว่าเท่านั้น โดยคณะ วิจยั สรุปว่า สมาชิก UNGC สามารถฉวยโอกาสจากภาวะขาดกลไกการ ตรวจสอบและบังคับใช้ ได้ประโยชน์เชิงภาพลักษณ์จากการเป็นสมาชิก โครงการ โดยไม่ตอ้ งเปลีย่ นแปลงวิถปี ฏิบตั ดิ า้ นสิทธิม นุษยชนและสิง่ แวดล้อมซึง่ มีตน้ ทุนสูงกว่าแต่อย่างใด (Berliner & Prakash, 2014) 2.3.2 UNEP FI (United Nations Environment Programme Finance Initiative)

แนวคิดหลักของแนวร่วมด้านการเงินของโครงการสิง่ แวดล้อมแห่ง สหประชาชาติ (United Nations Environment Programme — 37 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

Finance Initiative: UNEP FI) (UNEP FI, 2017) ถือกำ�เนิดใน ค.ศ. 1991 เมื่อธนาคารขนาดใหญ่กลุ่มหนึ่ง นำ�โดย Deutsche Bank, HSBC Holdings, Natwest, Royal Bank of Canada และ Westpac จับมือกับโครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ (UNEP) เพื่อ กระตุน้ ให้ภาคธนาคารตระหนักในความสำ�คัญของประเด็นสิง่ แวดล้อม ระดับโลก แนวร่วมนีต้ อ่ มามีการจัดโครงสร้างองค์กรอย่างเป็นทางการ ก่อนการประชุมสุดยอด Earth Summit ที่รีโอเดจาเนโร ประเทศ บราซิล ใน ค.ศ. 1992 UNEP FI คือแนวร่วมระดับโลกระหว่างโครงการสิง่ แวดล้อมแห่ง สหประชาชาติกบั ภาคการเงินโลก เพือ่ ส่งเสริมสนับสนุนแนวทางการ เงินที่ยั่งยืน แนวร่วมนี้ปัจจุบันมีสมาชิกเป็นสถาบันการเงินที่หลาก หลาย เช่น ธนาคารพาณิชย์ ธนาคารที่เน้นกิจกรรมวาณิชธนกิจ (investment bank) กองทุนรวม บริษัทประกัน ตลอดจนองค์กร โลกบาลและหน่วยงานด้านการพัฒนาระหว่างประเทศ รวมกว่า 200 องค์กร จาก 40 ประเทศทั่วโลก รวมถึงสถาบันการเงิน 2 แห่งจาก ประเทศไทย ได้แก่ บริษัท ทิสโก้ไฟแนนเชียลกรุ๊ป จำ�กัด (มหาชน) และ บริษัทกรุงเทพประกันภัย จำ�กัด (มหาชน) เป้าหมายหลักของ UNEP FI คือการส่งเสริมให้บูรณาการข้อ พิจารณาด้านสิง่ แวดล้อมเข้าไปในทุกมิตขิ องปฏิบตั กิ ารและบริการของ สถาบันการเงิน เป้าหมายรองคือการส่งเสริมการลงทุนของภาคเอกชน ในเทคโนโลยีและบริการที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม โดย UNEP FI พยายามขับเคลื่อนระดับนโยบายเพื่อผลักดันการอภิปรายระหว่างผู้ ประกอบการในภาคการเงิน องค์กรกำ�กับดูแล และผู้ดำ�เนินนโยบาย ด้วยการผลักดันให้ภาคการเงินมีส่วนร่วมในกระบวนการต่างๆ อย่าง เช่นเวทีเจรจาระดับโลกว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ — 38 —

หลักการและเนื้อหาสำ�คัญ ใน ค.ศ. 2011 UNEP FI สรุปหลักการสำ�คัญของการเงินทีย่ งั่ ยืน โดยออกเป็นแถลงการณ์คำ�มั่นสัญญาชื่อ “UNEP Statement of Commitment by Financial Institutions (FI) on Sustainable Development” ซึง่ องค์กรสมาชิก UNEP FI ทุกแห่งต้องลงนามรับรอง แถลงการณ์ฉบับนี้มีองค์ประกอบสามด้านด้วยกัน ได้แก่ 1) คำ�มั่น สัญญาที่จะปฏิบัติตามหลักการพัฒนาที่ย่ังยืน 2) การจัดการในประ เด็นความยั่งยืน และ 3) การสร้างความตระหนักและการสื่อสารต่อ สาธารณะ (UNEP FI, 2017) โดยมีเนื้อหาดังนี้

แถลงการณ์ค�ำมั่นสัญญา UNEP โดยสถาบันการเงิน ว่าด้วยการพั ฒนาที่ยั่งยืน (UNEP Statement of Commitments by Financial Institutions on Sustainable Development)

1. คำ�มัน ่ สัญญาทีจ่ ะปฏิบตั ติ ามหลักการพัฒนาทีย่ งั่ ยืน (Com-

mitment to Sustainable Development) 1.1 เรามอง “การพัฒนาที่ยั่งยืน” ในนิยามของการพัฒนาที่ ตอบสนองความต้องการของปัจจุบนั โดยไม่ลดิ รอนความสามารถของ คนรุ่นหลังในการตอบสนองความต้องการของพวกเขา ว่าเป็นองค์ ประกอบพื้นฐานของการจัดการธุรกิจที่ถูกต้อง 1.2 เราเชือ่ ว่าการพัฒนาทีย่ งั่ ยืนนัน้ สามารถบรรลุได้ดที สี่ ดุ ด้วย — 39 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

การปล่อยให้ตลาดทำ�งานภายในกรอบการกำ�กับดูแลและเครื่องมือ ทางเศรษฐศาสตร์ที่เหมาะสมและคุ้มค่าการลงทุน รัฐบาลต่างๆ มี บทบาทนำ�ในการกำ�หนดและบังคับใช้ล�ำ ดับความสำ�คัญและคุณค่าใน ระยะยาว 1.3 เรามองว่าสถาบันการเงินมีสว่ นสำ�คัญในการพัฒนาทีย่ งั่ ยืน ผ่านการมีปฏิสัมพันธ์กับภาคเศรษฐกิจอื่นๆ และผู้บริโภค และผ่าน กิจกรรมการปล่อยสินเชื่อ การลงทุน และการค้าหลักทรัพย์ 1 . 4 เราตระหนั กว่ า การพั ฒนาที่ ยั่ ง ยื น คื อ คำ � มั่ น สั ญ ญาเชิ ง สถาบัน และเป็นหัวใจที่ขาดไม่ได้ของการบรรลุความเป็นพลเมืองดี ทางธุรกิจ และรากฐานของธรรมเนียมปฏิบัติที่ดีทางธุรกิจ 1.5 เราตระหนักว่าวาระการพัฒนาที่ยั่งยืนนั้นเชื่อมโยงอย่าง แนบแน่นขึ้นเรื่อยๆ กับประเด็นด้านมนุษยธรรมและประเด็นสังคม เมือ่ วาระด้านสิง่ แวดล้อมระดับโลกขยายวง และเมือ่ การเปลีย่ นแปลง สภาพภูมอิ ากาศก่อให้เกิดความท้าทายด้านการพัฒนาและความมัน่ คง ที่ใหญ่หลวงกว่าเดิม 2. การจัดการในประเด็นความยัง่ ยืน (Sustainability Manage-

ment)

2.1 เราสนับสนุนการใช้ “วิถคี วามรอบคอบ” (precautionary

approach) สำ�หรับประเด็นด้านสังคมและสิง่ แวดล้อม วิถนี หี้ มายถึง การพยายามคาดการณ์และป้องกัน ผลกระทบเชิงลบที่อาจเกิดแก่ สิ่งแวดล้อมและสังคม 2 . 2 เราจะปฏิ บั ติ ต ามกฎระเบี ย บระดั บ ท้ อ งถิ่ น ชาติ และ นานาชาติว่าด้วยประเด็นสังคมและสิ่งแวดล้อม เราจะไปให้ไกลกว่า ลำ�พังการปฏิบตั ติ ามกฎระเบียบ ด้วยการมุง่ มัน่ บูรณาการข้อพิจารณา — 40 —

ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมเข้าไปในปฏิบัติการและการตัดสินใจทาง ธุรกิจของเราในทุกตลาดที่เราดำ�เนินธุรกิจ 2.3 เราตระหนักว่าการระบุและประเมินความเสี่ยงด้านสังคม และสิ่งแวดล้อมออกมาในเชิงปริมาณนั้น ควรเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการประเมินและจัดการความเสีย่ งปกติ ในการดำ�เนินธุรกิจทัง้ ใน และนอกประเทศ 2.4 เรามุง่ มัน่ ทีจ่ ะใช้ธรรมเนียมปฏิบตั อิ นั เป็นเลิศ (best practice) ในการจัดการด้านสิง่ แวดล้อม รวมถึงประสิทธิภาพการใช้น�ำ้ และ พลังงาน การรีไซเคิลและการลดของเสีย เราจะพยายามสร้างความ สัมพันธ์ทางธุรกิจกับลูกค้า พันธมิตร คูค่ า้ และผูร้ บั เหมาของคูค่ า้ ที่ ดำ�เนินธุรกิจตามมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมระดับสูงทัดเทียมกัน 2.5 เรามุง่ มัน่ ทีจ่ ะพัฒนาแนวปฏิบตั เิ ป็นครัง้ คราว เพือ่ นำ�พัฒนา การใหม่ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการด้านความยั่งยืนมาบูรณาการใน ธุรกิจ เราสนับสนุนให้อตุ สาหกรรมการเงินลงทุนทำ�งานวิจยั ในประเด็น เหล่านี้ด้วย 2.6 เราตระหนักถึงความจำ�เป็นทีจ่ ะทบทวนกระบวนการภายใน ต่างๆ อย่างสม่�ำ เสมอ และความจำ�เป็นในการวัดความคืบหน้าของเรา เทียบกับเป้าหมายด้านความยั่งยืนขององค์กร 2.7 เราตระหนักถึงความจำ�เป็นที่ภาคการเงินจะต้องปรับตัว พัฒนาผลิตภัณฑ์และบริการต่างๆ ที่ส่งเสริมหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน 3. การสร้างความตระหนักและการสื่อสารต่อสาธารณะ 3.1 เราเสนอให้สถาบันการเงินทุกแห่งพัฒนาและเผยแพร่

นโยบายด้านความยั่งยืนขององค์กร และรายงานกิจกรรมต่างๆ ที่ทำ� เพือ่ บูรณาการประเด็นสิง่ แวดล้อมและสังคมเข้าไปในการดำ�เนินธุรกิจ — 41 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ต่อสาธารณะอย่างสม่ำ�เสมอ 3.2 เรามุ่งมั่นที่จะแบ่งปันข้อมูลที่เกี่ยวข้องแก่ลูกค้าในกรณีที่ เหมาะสม เพือ่ ให้ลกู ค้าเหล่านัน้ ได้เสริมสร้างศักยภาพของพวกเขาเอง ในการลดความเสี่ยงด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม และส่งเสริมการ พัฒนาที่ยั่งยืน 3.3 เราจะปลูกฝังวัฒนธรรมที่เปิดกว้าง และบทสนทนาเกี่ยว กับประเด็นความยัง่ ยืน ร่วมกับผูม้ สี ว่ นได้เสียทีเ่ กีย่ วข้อง รวมทัง้ ผูถ้ อื หุน้ พนักงาน ลูกค้า องค์กรกำ�กับดูแล ผูด้ �ำ เนินนโยบาย และประชาชน 3.4 เราจะทำ�งานร่วมกับ UNEP ในการผลักดันหลักการและ เป้าหมายในแถลงการณ์คำ�มั่นสัญญาฉบับนี้ และแสวงการสนับสนุน จาก UNEP ในการแลกเปลีย่ นข้อมูลทีเ่ กีย่ วข้องกับการพัฒนาทีย่ งั่ ยืน 3.5 เราจะสนับสนุนให้สถาบันการเงินอื่นๆ สนับสนุนแถลงการณ์ค�ำ มัน่ สัญญาฉบับนีเ้ ช่นกัน และแบ่งปันประสบการณ์และความรู้ ของเราเพื่อขยับขยายธรรมเนียมปฏิบัติอันเป็นเลิศออกไป 3.6 เราตระหนักในความสำ�คัญของโครงการอืน่ ๆ โดยภาคการ เงินที่มุ่งบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายของการเงินที่ยั่งยืน และจะ พยายามช่วยเหลือโครงการเหล่านี้อย่างเหมาะสม 3.7 เราจะทำ�งานร่วมกับ UNEP เป็นครั้งคราว เพื่อทบทวน กระบวนการนำ�แถลงการณ์คำ�มั่นสัญญานี้ไปใช้ และคาดหวังว่าผู้ลง นามทุกแห่งจะมีความก้าวหน้าที่แท้จริง

— 42 —

หลักการ UNEP FI ดังเนื้อความในแถลงการณ์คำ�มั่นสัญญาข้าง ต้นนัน้ เป็นกรอบหลักการโดยสมัครใจทีม่ งุ่ ส่งเสริมภาคการเงินให้ตน่ื ตัว และนำ�ไปใช้ มิใช่เครือ่ งมือทีม่ ผี ลใช้บงั คับทางกฎหมายใดๆ ยิง่ ไปกว่า นั้น สถาบันการเงินที่ประกาศเป็นสมาชิก UNEP FI สามารถตัดสิน ได้เองว่า กิจกรรมใดทีต่ นคิดว่าเหมาะสมในการนำ�หลักการเหล่านีไ้ ป ปฏิบตั ิ โดยขึน้ อยูก่ บั แบบจำ�ลองทางธุรกิจ สถานการณ์ ตำ�แหน่งทาง ภูมิศาสตร์ และปัจจัยอื่นๆ อย่างไรก็ดี จุดหนึ่งที่ทำ�ให้ UNEP FI แตกต่างจาก UNGC คือ หลังจากทีส่ ถาบันการเงินลงนามแล้ว คณะ กรรมการ UNEP FI สงวนสิทธิ์ที่จะตัดองค์กรใดก็ตามออกจาก สมาชิกภาพของ UNEP FI ที่คณะกรรมการมองว่ามิได้ปฏิบัติตาม หลักการสำ�คัญ1 ข้อวิพากษ์ ใน ค.ศ. 2012 ภูมภิ าคยุโรปและภูมภิ าคอืน่ ๆ ยังประสบปัญหาต่อ เนื่องและความปั่นป่วนขนานใหญ่จากวิกฤตการเงินรอบล่าสุด กรณี อื้อฉาวของการฉ้อฉลในภาคการเงิน อย่างเช่นการเปิดโปงกรณีแจ้ง เท็จดอกเบีย้ LIBOR (สฤณี อาชวานันทกุล, 2555) ก็ท�ำ ให้สาธารณชน นั กวิ ช าการ และผู้ สั ง เกตการณ์ ตั้ ง คำ � ถามมากขึ้ น ถึ ง “วั ฒนธรรม องค์กร” ของธนาคารทีช่ ดั เจนว่าเป็นไปในทิศทางทีต่ รงกันข้ามกับหลัก การพัฒนาที่ยั่งยืนจนนำ�ไปสู่ปัญหา ท่ามกลางภาวะที่สาธารณชน เสื่อมความเชื่อมั่นในภาคการเงินอย่างรุนแรง คำ�ถามนี้ก็กลายเป็น ประเด็นเร่งด่วนสำ�หรับผูด้ �ำ เนินนโยบายเช่นกัน นักวิจยั หลายคน อาทิ ดู เว็บไซต์ UNEP FI ในหน้า “Frequently asked questions” (http://www.un epfi.org/psi/f-a-q/ เข้าถึงเมื่อ 1 มีนาคม 2561) 1

— 43 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

โรเจอร์ แมคคอร์มคิ (Roger McCormick, 2012) วิเคราะห์แนวคิด เรือ่ งความยัง่ ยืนสำ�หรับธนาคารและภาคการเงินได้ขอ้ สรุปว่า “ในกรณี ของธนาคาร การตระหนักและยอมรับผลขาดทุนอย่างซือ่ สัตย์คอื หัวใจ สำ�คัญ รวมถึงการค้นหาข้อมูลที่ชัดเจนและเปิดเผยต่อสาธารณะ ในงบดุล ข้อมูลเช่นนีจ้ ะช่วยให้คนนอกเข้าใจได้วา่ ธนาคารได้เปลีย่ น ‘นิสัยเสีย’ ของตัวเองไปแล้วมากน้อยเพียงใด” แมคคอร์มคิ วิพากษ์ UNEP FI ว่า “คำ�มัน่ สัญญา” หลายประการ เป็นเพียงข้อความที่สื่อถึงความเชื่อและความเห็นเท่านั้น มิใช่คำ� สัญญาทีจ่ ะทำ� (หรือไม่ท�ำ ) อะไรสักอย่างเป็นการเฉพาะเจาะจง ด้วย เหตุนจี้ งึ ไม่อาจติดตาม “ความคืบหน้า” ของสถาบันการเงินทีเ่ ข้าเป็น สมาชิก UNEP FI ได้อย่างมีประสิทธิผล 2.3.3 Principles for Responsible Investment (PRI)

Principles for Responsible Investment (PRI) คือเครือข่าย ระหว่างประเทศของนักลงทุนสถาบัน (institutional investors) ที่ ประกาศว่าจะนำ�หลักการหกประการของ “การลงทุนที่ยั่งยืน” หรือ “responsible investment” ไปปฏิบัติ เป้าหมายหลักของเครือข่าย คือการทำ�ความเข้าใจกับนัยยะและผลกระทบของประเด็นความยัง่ ยืน สำ�หรับนักลงทุน และสนับสนุนให้นกั ลงทุนผูล้ งนามรับ PRI นำ�ประเด็น เหล่านีไ้ ปใช้ในการตัดสินใจลงทุนและการบริหารจัดการสินทรัพย์ของ ตนเอง หลักหกประการของ PRI ได้รับการพัฒนาโดยกลุ่มนักลงทุน สถาบันเริ่มต้นใน ค.ศ. 2006 ภายใต้การสนับสนุนจากองค์การสห— 44 —

ประชาชาติ ผู้ร่วมลงนามรับหลักการมีหน้าที่ทำ�รายงานประจำ�ปีส่ง PRI เพือ่ แจกแจงว่าในแต่ละปีได้ด�ำ เนินการอะไรไปบ้างเพือ่ ปฏิบตั ติ าม หลักหกประการ รายงานดังกล่าวจะเผยแพร่ตอ่ สาธารณะบนเว็บไซต์ PRI (www.unpri.org) ณ สิ้นเดือนเมษายน 2017 มีสถาบันร่วมลงนาม 1,714 ราย จากประเทศกว่า 50 ประเทศทั่วโลก รวมกันมีสินทรัพย์ภายใต้การ บริหารจัดการกว่า 68 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ โดยผูล้ งนาม 346 ราย ในจำ�นวนผูล้ งนามทัง้ หมดเป็นเจ้าของสินทรัพย์เอง (Asset Owners) ไม่ใช่ผู้จัดการลงทุนหรือผู้ให้บริการที่เกี่ยวข้องกับการลงทุน โดยยัง ไม่มีนักลงทุนสถาบันรายใดจากประเทศไทยเข้าร่วมลงนาม (Principles for Responsible Investment, n.d.) หลักการและเนื้อหาสำ�คัญ หลักหกประการของ PRI สรุปได้ดังนี้

หลักการลงทุนที่ยั่งยืน (Principles for Responsible Investment)

หลักประการที่ 1: เราจะนำ�ประเด็น ESG ไปบูรณาการในกระบวนการวิเคราะห์การลงทุนและการตัดสินใจ หลักประการที่ 2: เราจะเป็นเจ้าของสินทรัพย์ทต่ี น่ื ตัว นำ�ประเด็น ESG ไปบูรณาการในนโยบายและแนวปฏิบัติเรื่องการครอบครอง — 45 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

สินทรัพย์ หลักประการที่ 3: เราจะร้องขอการเปิดเผยข้อมูลในประเด็น ESG จากองค์กรที่เราเข้าไปลงทุน หลักประการที่ 4: เราจะส่งเสริมการยอมรับและนำ�หลัก PRI ไป ใช้ภายในอุตสาหกรรมการลงทุน หลักประการที่ 5: เราจะทำ�งานร่วมกันเพือ่ เสริมสร้างประสิทธิผล ในการนำ�หลัก PRI ไปปฏิบัติ หลักประการที่ 6: เราจะรายงานกิจกรรมและความคืบหน้าของ เราในการนำ�หลัก PRI ไปปฏิบัติ

2.3.4 UN Guiding Principles on Business and Human Rights

หลักการชีแ้ นะว่าด้วยธุรกิจและสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ2 (UN Guiding Principles on Business and Human Rights: UNGP) ซึง่ เผยแพร่ตงั้ แต่ ค.ศ. 2011 เป็นเอกสารทีจ่ ดั ทำ�และเผยแพร่

คำ�แปลภาษาไทยของ UN Guiding Principles on Business and Human Rights เผยแพร่โดยสำ�นักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2557 ดาวน์โหลด เอกสารฉบับเต็มได้ที่ http://library.nhrc.or.th/ulib/document/Fulltext/F08289.pdf (เข้าถึงเมื่อ 1 มีนาคม 2561) 2

— 46 —

โดย สำ�นักงานข้าหลวงใหญ่เพื่อสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (OHCHR) โดยการสนับสนุนของเลขาธิการสหประชาชาติ มีศาสตรา จารย์จอห์น รักกี้ (John Ruggie) จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ในฐานะ ผูแ้ ทนพิเศษของเลขาธิการสหประชาชาติเป็นผูจ้ ดั ทำ� หลังจากทีค่ ณะ ทำ�งานได้ไปเยีย่ มสถานประกอบการและผูเ้ กีย่ วข้องในท้องถิน่ มากกว่า 20 ประเทศ และมีการหารืออย่างกว้างขวางร่วมกับรัฐบาล องค์กรธุรกิจ สมาคม องค์กร ภาคประชาสังคม องค์กรของกลุ่มแรงงาน สถาบัน สิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และผู้ลงทุน (OHCHR, 2011) UNGP เป็นผลจากแรงกดดันต่างๆ ต่อภาคเอกชนทีม่ กี ารละเมิด สิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะบริษทั ข้ามชาติขนาดใหญ่หลายแห่งทีม่ สี ว่ น ร่วมกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนหลายประเภทและหลายระดับ ขณะ ที่กลไกนานาชาติที่มีอยู่ล้มเหลวและไม่เพียงพอในการจัดการกับการ ละเมิดสิทธิมนุษยชนที่เกิดขึ้น ซึ่งได้รับการวิพากษ์วิจารณ์จากภาค ประชาสังคมเป็นอย่างมาก รักกีเ้ ห็นว่าปัญหาของการรายงานต่างๆ ที่ มีอยูค่ อื การวัดเชิงปริมาณไม่ตรงกับคุณภาพ ปัญหานีร้ วมถึงข้อเท็จจริง ทีว่ า่ บริษทั มองว่าไม่จ�ำ เป็นต้องรับรูถ้ งึ สิทธิทตี่ นเองส่งผลกระทบมาก ทีส่ ดุ และการตีความเกีย่ วกับสิทธิยงั กว้างเกินไปจนไร้ความหมายและ เป็นมาตรการที่ไม่มีประสิทธิภาพ (Harrison, 2013) หลักการและเนื้อหาสำ�คัญ UNGP มุง่ หวังจะเป็นกรอบสำ�หรับรัฐในการควบคุมและส่งเสริมให้ ภาคเอกชนเคารพสิทธิมนุษยชน ด้วยการจัดทำ� “พิมพ์เขียว” สำ�หรับ บริษัทต่างๆ เพื่อเป็นมาตรฐานสากลในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน และเป็นการนำ�เสนอแนวทางในการจัดการความเสี่ยงในการละเมิด สิทธิมนุษยชนที่ไม่พึงประสงค์ โดยได้รับการสนับสนุนจากภาคธุรกิจ — 47 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

และประชาสังคม รวมถึงรัฐบาลหลายประเทศ โดยวางอยูบ่ นหลัก 3 ประการ คือ 1. การคุ้มครองสิทธิมนุษยชน (Protect) คือ รัฐมีหน้าที่ในการ คุม้ ครอง ไม่ให้มกี ารละเมิดสิทธิมนุษยชนจากองค์กรของรัฐหรือบุคคล ทีส่ าม ซึง่ หมายรวมถึงองค์กรภาคธุรกิจต่างๆ ด้วย หน้าทีใ่ นการคุม้ ครอง ของรัฐมี 4 ประการ ได้แก่ 1) การบังคับใช้กฎหมาย 2) การประกัน ว่ากฎหมายทีเ่ กีย่ วข้องกับธุรกิจจะต้องไม่เป็นอุปสรรคและต้องส่งเสริม การเคารพสิทธิมนุษยชน 3) การจัดให้มแี นวปฏิบตั ทิ มี่ ปี ระสิทธิภาพ และ 4) การสนับสนุนให้องค์กรธุรกิจกำ�หนดวิธกี ารรับมือกับผลกระทบ ด้านสิทธิมนุษยชน 2. การเคารพสิทธิมนุษยชน (Respect) องค์กรและบุคคล โดย เฉพาะอย่างยิ่งองค์กรภาคธุรกิจ มีหน้าที่ในการเคารพสิทธิมนุษยชน โดยการหลีกเลี่ยงที่จะละเมิด และดูแลผลกระทบกรณีละเมิดสิทธิ มนุษยชนทีอ่ งค์กรเข้าไปเกีย่ วข้อง ทัง้ นีจ้ ะต้องมีการผูกพันตัง้ แต่ระดับ นโยบาย (policy commitment) ขององค์กร และการตรวจสอบสิทธิ มนุษยชนอย่างรอบด้าน (human rights due diligence) รวมถึงมี การประเมินผลกระทบ (human rights impact assessment) ใน ทุกขั้นตอนของการดำ�เนินงาน รวมถึงมีการประเมินความเสี่ยงด้าน สิทธิมนุษยชน มีการจัดทำ�ตัวชี้วัด (indicators) และการประเมินผล สัมฤทธิ์ การจัดทำ�รายงาน การเปิดเผยข้อมูล ความโปร่งใส และการ สื่อสารต่อสาธารณะ 3. การเยียวยา (Remedy) เมือ่ มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนเกิดขึน้ รัฐจะต้องจัดให้มกี ารเยียวยาทีเ่ หมาะสม รวมทัง้ ยังเรียกร้องให้องค์กร ภาคธุรกิจควรจัดให้มีช่องทางในการร้องเรียน และเยียวยาเมื่อมีการ ละเมิดสิทธิมนุษยชนเกิดขึน้ ด้วยไม่วา่ โดยกิจการนัน้ เอง หรือการรวม — 48 —

กลุ่มองค์กรภาคธุรกิจที่เกี่ยวข้องซึ่งได้รวมกันเป็นสมาคมธุรกิจ ใน ค.ศ. 2017 OHCHR แจกแจงว่า UNGP นั้นครอบคลุมภาค ธนาคารด้วย กล่าวอีกนัยหนึง่ คือ ธนาคารต่างๆ มีความรับผิดชอบต่อ กรณีการละเมิดสิทธิมนุษยชนขององค์กรธุรกิจที่เป็นลูกค้าธนาคาร (OHCHR, 2017) 2.3.5 Global Alliance for Banking on Values

ใน ค.ศ. 2009 ธนาคารที่มุ่งทำ�ธุรกิจอย่างยั่งยืน 16 แห่งจากทั่ว โลก ร่วมกันก่อตัง้ “แนวร่วมการธนาคารเน้นคุณค่าแห่งโลก” (Global Alliance for Banking on Values: GABV) เป็นเครือข่ายอิสระของ ธนาคารทีใ่ ช้ผลิตภัณฑ์และบริการทางการเงินนำ�ส่งการพัฒนาทีย่ งั่ ยืน ให้กับประชากรและชุมชนที่เข้าไม่ถึงการเงินในระบบ ตลอดจนปรับ ปรุงสิง่ แวดล้อม ปัจจุบนั แนวร่วมดังกล่าวมีสถาบันการเงินเป็นสมาชิก 46 แห่งจาก 25 ประเทศทัว่ โลก และพันธมิตรเชิงกลยุทธ์ (strategic partners) 7 แห่ง สถาบันการเงินสมาชิก GABV รวมกันให้บริการ ทางการเงินแก่ประชากรกว่า 41 ล้านคน บริหารจัดการสินทรัพย์ 127,000 ล้านเหรียญสหรัฐ (Global Alliance for Banking on Values, 2017) หลักการและเนื้อหาสำ�คัญ สมาชิ ก GABV ต้อ งดำ�เนินธุร กิจ โดยยึดมั่นใน “เสาหลักหก ประการ” ของ “การธนาคารเน้นคุณค่า” (value-based banking) ซึง่ มีเนื้อหาดังนี้ — 49 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เสาหลักหกประการของการธนาคารเน้นคุณค่า (Six Fundamental Pillars of Value-Based Banking)

เสาที่ 1: ใช้หลัก “ไตรกำ�ไรสุทธิ” เป็นหัวใจของแบบจำ�ลองทาง ธุรกิจ – แนวคิด “ไตรกำ�ไรสุทธิ” หรือ Triple Bottom Line หมายถึง การมุ่งสร้างกำ�ไรทางการเงินควบคู่ไปกับประโยชน์ทางสังคมและสิ่ง แวดล้อม สถาบันการเงินเน้นคุณค่าจะไม่เพียงแต่หลีกเลี่ยงการสร้าง ผลกระทบเชิงลบ แต่มงุ่ ใช้การเงินเป็นเครือ่ งมือในการตอบสนองความ ต้องการของสังคมและอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เสาที่ 2: เน้นเศรษฐกิจจริง – ยึดโยงอยู่กับชุมชนท้องถิ่น รับใช้ ภาคเศรษฐกิจจริง และสนับสนุนแบบจำ�ลองทางธุรกิจใหม่ๆ เพือ่ ตอบ สนองความต้องการของชุมชนและเศรษฐกิจจริง เสาที่ 3: ลูกค้าเป็นศูนย์กลาง – เน้นการสร้างความสัมพันธ์ระยะ ยาวกับลูกค้า ทำ�ความเข้าใจกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจของพวกเขา ตลอดจนความเสี่ยงที่เกี่ยวข้อง เสาที่ 4: ปรับตัวต่อแรงกระแทกได้ในระยะยาว (long term resiliency) – ใช้มุมมองระยะยาวเพื่อให้มั่นใจได้ว่าจะสามารถดำ�เนิน ธุรกิจ และมีความสามารถในการปรับตัวอย่างยืดหยุน่ ต่อแรงกระแทก ต่างๆ จากภายนอก เสาที่ 5: ธรรมาภิบาลทีโ่ ปร่งใสและไม่ทงิ้ ใครไว้ขา้ งหลัง – ใช้หลัก ความโปร่งใส (transparency) ขัน้ สูง และไม่ทงิ้ ใครไว้ขา้ งหลัง (inclusive) ในโครงสร้างธรรมาภิบาลและการรายงาน การ “ไม่ทิ้งใครไว้ ข้างหลัง” หมายถึงการรักษาความสัมพันธ์กับชุมชนผู้มีส่วนได้เสียที่

— 50 —

กว้างกว่าผูถ้ อื หุน้ และกว้างกว่าความสัมพันธ์ระหว่างผูถ้ อื หุน้ กับฝ่าย จัดการของธนาคาร เสาที่ 6: วัฒนธรรมธนาคาร – เสาหลักทั้งห้าประการข้างต้นจะ ต้องถูกบูรณาการเข้าไปในวัฒนธรรมองค์กร เพื่อให้มันถูกใช้อย่าง สม่ำ�เสมอในการตัดสินใจประจำ�วันทุกระดับ

2.3.6 โครงการและแนวร่วมอื่นๆ ที่ครอบคลุม การจัดการความเสี่ยง ESG

นอกเหนือจากโครงการและแนวร่วมระดับโลกดังกล่าวข้างต้น คณะวิจยั ยังพบว่าปัจจุบนั มีแนวร่วมระดับภูมภิ าคและระดับชาติหลาย โครงการที่จับมือกันเพื่อรับมือกับความท้าทายของการเงินที่ยั่งยืน ตัวอย่างทีน่ า่ สนใจ คือ ใน ค.ศ. 2016 ธนาคาร องค์กรพัฒนาเอกชน สหภาพแรงงาน และรัฐบาลในประเทศเนเธอร์แลนด์รว่ มกันลงนามใน “ข้อตกลงภาคธนาคารดัตช์” (Dutch Banking Sector Agreement) เพือ่ บูรณาการกลไกการคุม้ ครองและเคารพสิทธิมนุษยชนเข้าไปในการ ดำ�เนินธุรกิจของธนาคาร รวมถึงนโยบาย กลยุทธ์การติดต่อลูกค้า และ เป็นแนวทางการปล่อยสินเชื่อธุรกิจและสินเชื่อโครงการ ข้อตกลง ดังกล่าวมีความสำ�คัญทางประวัตศิ าสตร์อย่างยิง่ เนือ่ งจากเป็นครัง้ แรก ที่ภาคส่วนต่างๆ ของสังคมระดับชาติมาร่วมมือกันรับมือกับประเด็น สิทธิมนุษยชนอย่างเป็นระบบ (Social and Economic Council of the Netherlands, 2016) (ดูรายละเอียดใน BOX 1) — 51 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ในเดือนกันยายน 2016 คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) ฝ่ายบริหารของสหภาพยุโรป จัดตั้งกลุ่มผู้เชี่ยวชาญ ระดับสูงว่าด้วยการเงินที่ยั่งยืน (High-Level Expert Group on Sustainable Finance) โดยสมาชิกผูเ้ ชีย่ วชาญมาจากภาคประชาสังคม ภาคการเงิน และภาควิชาการ พันธกิจหลักของกลุม่ ผูเ้ ชีย่ วชาญดังกล่าว คือ การออกแบบกลยุทธ์การสร้างระบบการเงินที่ยั่งยืน (European Commission, 2016)

BOX 1 ธนาคาร สหภาพแรงงาน องค์กรพั ฒนาเอกชน และรัฐบาลดัตช์จับมือกันท�ำงานเรื่องสิทธิมนุษยชน

ในเดือนตุลาคม 2016 แนวร่วมหลายภาคส่วนอันประกอบด้วย ธนาคาร 13 แห่ง สหภาพแรงงาน องค์กรพัฒนาเอกชน และรัฐ บาลกลางของประเทศเนเธอร์แลนด์ร่วมกันบรรลุข้อตกลงประวัติศาสตร์ “Dutch Banking Sector Agreement” ข้อตกลงดังกล่าว นับเป็นครัง้ แรกในโลกทีภ่ าคธนาคาร ภาครัฐ และภาคประชาสังคม มาร่วมกันกำ�หนดแนวทางทีจ่ ะนำ� UNGP และแนวปฏิบตั ิ OECD สำ�หรับกิจการข้ามชาติ (OECD Guidelines for Multinational Enterprises) มาใช้ในภาคปฏิบัติ ข้อตกลงนี้จะทำ�ให้ธนาคารใน เนเธอร์แลนด์สามารถทำ�งานได้ดขี นึ้ ในการเคารพสิทธิมนุษยชนใน กิจกรรมการลงทุนและให้บริการทางการเงิน

— 52 —

เนือ้ หาหลักของข้อตกลงฉบับนี้ คือ ทุกองค์กรทีร่ ว่ มลงนามจะ ลงขันทรัพยากร แบ่งปันความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ในเรื่อง ความเสี่ยงด้านสิทธิมนุษยชน เป้าหมายคือการช่วยให้ธนาคาร สามารถระบุความเสี่ยงดังกล่าว และลงมือจัดการอย่างเหมาะสม ได้ดียิ่งขึ้น องค์กรร่วมลงนามคาดหวังว่าจะได้เรียนรู้ซึ่งกันและกัน ผ่านการดำ�เนินโครงการวิจยั และแลกเปลีย่ นเรียนรูเ้ รือ่ งธรรมเนียม ปฏิบตั อิ นั เป็นเลิศ (best practices) เช่น วิธที มี่ ปี ระสิทธิผลในการ ส่งอิทธิพลไปยังธุรกิจในอุตสาหกรรมที่มีความเสี่ยงสูงด้านสิทธิ มนุษยชน โครงการวิจัยดังกล่าวเริ่มดำ�เนินการปลายปี 2017 นอกจากนี้ องค์กรร่วมลงนามยังตกลงทีจ่ ะวิเคราะห์ภาคธุรกิจ ที่มีความเสี่ยงด้านสิทธิมนุษยชนสูงเป็นการเฉพาะ เริ่มจากธุรกิจ ปาล์มน้�ำ มัน โกโก้ และทองคำ� โดยตกลงว่าจะจัดทำ�ฐานข้อมูลร่วม กันสำ�หรับการรวบรวมข้อมูลที่เชื่อถือได้เกี่ยวกับความเสี่ยงด้าน สิทธิมนุษยชน รายธุรกิจและรายประเทศ ธนาคารต่างๆ สามารถใช้ ฐานข้อมูลดังกล่าวในการตัดสินใจว่าจะสนับสนุนหรือไม่สนับสนุน โครงการหรือบริษัท นอกจากนี้ ธนาคาร 13 แห่งที่ร่วมลงนามยัง ตกลงว่าจะยืนกรานให้ลูกค้าองค์กรที่มากู้สินเชื่อโครงการ จัดตั้ง กลไกรับเรื่องร้องเรียนสำ�หรับผู้ที่ถูกละเมิดหรือสุ่มเสี่ยงว่าจะถูก ละเมิดสิทธิมนุษยชน ตามแนวปฏิบัติ OECD และหลักการชี้แนะ UNGP และเมือ่ ใดทีธ่ นาคารให้ทนุ สนับสนุนธุรกิจทีม่ คี วามเสีย่ งสูง ว่าอาจละเมิดสิทธิมนุษยชน ธนาคารก็จะแนะนำ�ให้ลกู ค้าเหล่านัน้ เปิดโอกาสให้กลุม่ เสีย่ งมีโอกาสได้สง่ เสียง แสดงออกถึงความกังวล ของพวกเขา ข้อตกลงครั้งนี้มีสภาสังคมและเศรษฐกิจแห่งเนเธอร์แลนด์

— 53 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

(Social and Economic Council of the Netherlands: SER) องค์กรทีป่ รึกษาทางเศรษฐกิจและสังคมหลักของรัฐบาลและรัฐสภา เนเธอร์แลนด์ ทว่าเป็นอิสระจากรัฐ เป็นผู้ประสานงานหลัก โดย ได้รับเงินสนับสนุนจากภาคธนาคาร (ดู Social and Economic Council of the Netherlands, 2016)

่ ัง ่ ยืน” 2.4 แนวปฏิบัติด้าน “ธนาคารทีย ที่ครอบคลุมการจัดการความเสี่ยง ESG

2.4.1 Equator Principles

หลักอีเควเตอร์ (The Equator Principles: EP) คือกรอบการ จัดการความเสีย่ งด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมของสินเชือ่ โครงการ ริเริม่ ใน ค.ศ. 2003 เป็นมาตรฐานโดยสมัครใจซึ่งตั้งอยู่บนมาตรฐานเกี่ยว กับความยั่งยืนด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมของบรรษัทการเงินระหว่าง ประเทศ (International Finance Corporation: IFC) องค์กรลูกของ ธนาคารโลกทีป่ ล่อยกูแ้ ก่ภาคธุรกิจ เป้าหมายหลักของหลักอีเควเตอร์ คือ การวางมาตรฐานขั้นต่ำ�ของการตรวจสอบกิจการอย่างรอบด้าน (due diligence) ทีค่ �ำ นึงถึงความเสีย่ งด้านสังคมและสิง่ แวดล้อม เพือ่ สนับสนุนการตัดสินใจอย่างรับผิดชอบของธนาคาร (The Equator Principles Association, 2011) — 54 —

ปัจจุบันมีสถาบันการเงิน 91 แห่ง จาก 37 ประเทศทั่วโลกร่วม ลงนามในหลักอีเควเตอร์ ปล่อยสินเชื่อรวมกันกว่าร้อยละ 70 ของ สินเชือ่ โครงการและตราสารหนีโ้ ครงการทัง้ โลก สถาบันการเงินทีร่ ว่ ม ลงนาม (เรียกว่า Equator Principles Financial Institutions: EPFIs) ส่วนใหญ่เป็นธนาคารพาณิชย์ แต่รายนามยังรวมถึงธนาคารเพื่อการ พัฒนา บริษัทประกัน และธนาคารเพื่อการส่งออกและนำ�เข้า ทั้งนี้ ยังไม่มธี นาคารใดในภูมภิ าคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้แม้แต่รายเดียวที่ ร่วมลงนามรับหลักอีเควเตอร์ หลักการและเนื้อหาสำ�คัญ ตั้งแต่จัดตั้งเป็นต้นมา หลักอีเควเตอร์ได้รับการปรับปรุงสองครั้ง ใน ค.ศ. 2006 และ 2013 ตามลำ�ดับ เพื่อสะท้อนการเปลี่ยนแปลง ในมาตรฐานเกี่ยวกับความยั่งยืนด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมของ IFC และแนวปฏิบตั ดิ า้ นสิง่ แวดล้อม สุขภาพ และความปลอดภัยของกลุม่ ธนาคารโลก (World Bank Group Environmental, Health, and Safety Guidelines: EHS Guidelines) การปรับปรุงครัง้ แรกใน ค.ศ. 2006 มีจดุ มุง่ หมายหลักเพือ่ สะท้อน การเปลี่ยนแปลงในนโยบาย IFC โดยมีการเปลี่ยนแปลงที่สำ�คัญใน ประเด็นต่อไปนี้ • ขยายขอบเขตการใช้หลักอีเควเตอร์ไปครอบคลุมบริการทีป่ รึกษา สินเชื่อโครงการ (project finance advisory) • ลดขนาดสินเชือ่ โครงการทีต่ อ้ งใช้หลักอีเควเตอร์ลงจาก 50 ล้าน เหรียญสหรัฐ เหลือ 10 ล้านเหรียญสหรัฐ • เพิม่ กลไกการปรึกษาหารือ การตรวจสอบ การรายงาน และการ รับเรื่องร้องเรียนที่เป็นอิสระ — 55 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

• เพิม่ ประเด็นทางสังคมในการประเมิน (จากทีก่ อ่ นหน้านีก้ �ำ หนด เพียงประเด็นสิ่งแวดล้อม) • กำ�หนดให้ลูกหนี้เตรียมแผนปฏิบัติการ (action plan) และ ระบบการจัดการด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม • ก�ำ หนดให้ EPFI ต้องติดตามตรวจสอบโครงการ (ไม่ใช่ “เฉพาะ ในกรณีที่เห็นว่าจำ�เป็น”) • กำ�หนดว่าต้องใช้กระบวนการปรึกษาหารือแบบมีส่วนร่วมที่ สมัครใจ ล่วงหน้า และได้รบั ข้อมูลอย่างเพียงพอ (free, prior, and informed consultation) สำ�หรับชุมชนที่คาดว่าจะได้รับ ผลกระทบ • กำ�หนดให้มีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะตั้งแต่เนิ่นๆ ใน กระบวนการประเมินความเสี่ยง ก่อนที่การก่อสร้างจะเริ่มต้น สำ�หรับโครงการทีค่ าดว่าจะส่งผลกระทบรุนแรงด้านสังคมหรือ สิ่งแวดล้อม • ก�ำ หนดให้โครงการระดับ A จะต้องผ่านการทบทวนจากผูเ้ ชีย่ วชาญอิสระ ทั้งรายงานการประเมินความเสี่ยง แผนปฏิบัติการ ของลูกหนี้ และเอกสารบันทึกกระบวนการปรึกษาหารือกับชุมชน ทีอ่ าจได้รบั ผลกระทบ (ไม่ใช่ “เฉพาะในกรณีทเี่ ห็นว่าจำ�เป็น”) ในเดือนมิถนุ ายน 2013 หลักอีเควเตอร์ได้รบั การปรับปรุงใหม่อกี ครั้ง (เรียกว่า EPIII) โดยมีการเปลี่ยนแปลงที่สำ�คัญดังนี้ • ขยายขอบเขต EPIII ไปยังผลิตภัณฑ์ทางการเงินสีป่ ระเภท ได้แก่ สินเชือ่ โครงการ การเป็นทีป่ รึกษาสินเชือ่ โครงการ สินเชือ่ ธุรกิจ ทีเ่ กีย่ วกับโครงการ และสินเชือ่ ระยะสัน้ (bridge loan) สำ�หรับ โครงการ — 56 —

• เงื่อนไขขั้นต่ำ�ของการรายงานสำ�หรับ EPFI ขยายครอบคลุม —ชื่อโครงการ (โดยได้รับอนุมัติจากลูกหนี้) รายละเอียดของ แต่ละโครงการ เช่น ภาคธุรกิจ สถานที่ และข้อมูลว่ามีการ ประเมินโดยผูเ้ ชีย่ วชาญอิสระหรือไม่อย่างไร รวมถึงรายละเอียด เรื่องการอบรม สำ�หรับ EPSI ที่เพิ่งลงนามรับหลักอีเควเตอร์ ไม่เกิน 1 ปี • ขอ้ มูลเกีย่ วกับการนำ�หลักอีเควเตอร์ไปปฏิบตั ภิ ายในองค์กร เช่น บทบาทและหน้าที่ความรับผิดชอบ จำ�นวนบุคลากร นโยบาย และขั้นตอนการปฏิบัติงาน • ก�ำ หนดให้ลกู ค้า EPFI ผูด้ �ำ เนินโครงการทีม่ กี ารปล่อยก๊าซเรือน กระจกมากกว่า 100,000 ตัน ต้องรายงานต่อสาธารณะ • เสนอให้ EPFI เปิดเผยรายงานสรุปการประเมินผลกระทบด้าน สังคมและสิง่ แวดล้อมของโครงการต่างๆ โดยช่องทางออนไลน์ • เพิ่มสิทธิมนุษยชนในหัวข้อการตรวจสอบอย่างรอบด้านด้าน สังคม (social due diligence) • เปลีย่ นจาก “กระบวนการปรึกษาหารือแบบมีสว่ นร่วมทีส่ มัครใจ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลอย่างเพียงพอ (free, prior, and informed consultation) สำ�หรับชุมชนที่คาดว่าจะได้รับผล กระทบ” มาเป็น “การได้รบั ความเห็นชอบทีส่ มัครใจ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลอย่างเพียงพอ” (free, prior, and informed consent: FPIC) จากชุมชนที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบ • เพิ่มกลไกการแบ่งปันข้อมูลอย่างเป็นทางการ ภายใต้หลักอีเควเตอร์ หน้าทีข่ องสถาบันการเงินทีล่ งนามรับหลัก อีเควเตอร์ (EPFI) ลูกหนี้ และหน่วยงานภาครัฐ สำ�หรับสินเชือ่ โครง— 57 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

การ (project finance) ที่มีขนาดอย่างน้อย 10 ล้านเหรียญสหรัฐ สามารถสรุปได้ดังตาราง 3 ตาราง 3: สรุปหน้าที่ของสถาบันการเงินและฝ่ายอื่นๆ ตามหลักอีเควเตอร์ หลักการ

หน้าที่ใคร

ต้องท�ำอะไร

สรุปหลักการ

1. จัดประเภทโครงการ EPFI (เจ้าหนี้)

กลั่นกรองโครงการและ จัดประเภทโครงการตาม ระดับผลกระทบทาง สังคมและสิ่งแวดล้อม

2. ประเมิน ผลกระทบด้านสังคม และสิ่งแวดล้อม

ลูกหนี้ (บริษัท ผู้กู้เงินไป ทำ�โครงการ)

จัดเตรียมรายงาน ต้องทำ�สำ�หรับโครงการ ประเมินผลกระทบทาง ประเภท A และ B สังคมและสิ่งแวดล้อม และนำ�เสนอกลไก บรรเทาปัญหาทีเ่ หมาะสม และมาตรการจัดการ

3. การทำ�ตาม มาตรฐานหลักปฏิบัติ ของ IFC และแนว ปฏิบัติด้านสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และความ ปลอดภัย (EHS Guidelines) ของ ธนาคารโลก

ลูกหนี้

จัดเตรียมรายงาน ประเมินผลกระทบตาม มาตรฐานการดำ�เนินงาน (Performance Standards) ของ IFC และ EHS Guidelines ของธนาคารโลก

— 58 —

แบ่งเป็นสามประเภท คือ A, B และ C ตามลำ�ดับผลกระทบ (รุนแรง, ปานกลาง, และไม่มีผลกระทบ)

มาตรฐานของ IFC มี แปดมาตรฐาน ที่สำ�คัญ ที่สุดคือมาตรฐานแรก: ระบบการประเมินและ จัดการด้านสังคมและ สิ่งแวดล้อม

หลักการ

4. แผนปฏิบัติการ (Action Plan) และ ระบบการจัดการ (Management System)

หน้าที่ใคร

ต้องท�ำอะไร

EPFI

1. ทบทวนรายงาน ประเมินของลูกหนี้ว่า ตรงตามมาตรฐาน IFC หรือไม่ (ถ้าบางเรื่อง ไม่ตรงอาจยอมรับได้)

ลูกหนี้

1. จัดเตรียมแผนปฏิบัติ การ ซึ่งตั้งอยู่บนข้อสรุป จากรายงานประเมิน จัดอันดับความสำ�คัญ ของสิ่งต่างๆ ที่ต้องทำ� เพื่อบรรเทาผลกระทบ เชิงลบต่างๆ ของ โครงการ

สรุปหลักการ

มาตรฐาน IFC แต่ละ มาตรฐานมาพร้อมกับ “ข้อชี้แนะ” (Guidance Note) อย่างละเอียด เพื่อช่วยเจ้าหนี้ประเมิน รายงานผลกระทบ 2. อนุมัติรายงานการ เจ้าหนี้อาจจ้างที่ปรึกษา ประเมินเมื่อเป็นที่พอใจ มาทบทวนรายงานได้ แล้ว

2. จัดเตรียมระบบการ จัดการผลกระทบ

“แผนปฏิบัติการ” เป็น ส่วนหนึ่งของระบบการ จัดการของลูกหนี้ เป้าหมายคือเพื่อสร้าง ความมั่นใจว่าโครงการนี้ จะจัดการผลกระทบและ ความเสี่ยงต่างๆ ที่ถูก ระบบ ทำ�ตามกฎหมาย และมาตรฐาน IFC ที่เกี่ยวข้อง แผนปฏิบัติการนี้จะต้อง เปิดเผยและเผยแพร่ไป ยังชุมชนทีไ่ ด้รบั ผลกระทบ สำ�หรับโครงการระดับ A และ B

— 59 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

หน้าที่ใคร

ต้องท�ำอะไร

สรุปหลักการ

รัฐบาล ลูกหนี้ หรือ ผู้เชี่ยวชาญ ภายนอก

ปรึกษาหารือกับชุมชน ที่ได้รับผลกระทบจาก โครงการอย่างเป็นระบบ และเหมาะสมทาง วัฒนธรรม (เช่น ใช้ภาษาถิ่นที่พวกเขา เข้าใจ) หากโครงการ อาจก่อผลกระทบรุนแรง จะต้องมีกระบวนการ ปรึกษาหารือและมีส่วน ร่วมที่สมัครใจ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลอย่าง เพียงพอ

EPFI ในฐานะเจ้าหนี้ อาจกำ�หนดให้ลูกหนี้ จัดทำ�แผนการปรึกษา หารือและเปิดเผยข้อมูล ต่อสาธารณะอย่าง เป็นทางการ (Public Consultation and Disclosure Plan)

6. กลไกเยียวยาผู้ได้รับ ลูกหนี้ ผลกระทบ

จัดตั้งกลไกเยียวยา ผู้ได้รับผลกระทบ เพื่อ รับเรื่องร้องเรียนและ เยียวยาชุมชนที่ได้รับ ผลกระทบจากโครงการ

ลูกหนี้มีหน้าที่สร้าง ความมั่นใจว่ากลไกนี้ จะเป็นธรรมต่อทุกภาค ส่วนในชุมชนที่ได้รับ ผลกระทบ

7. การประเมินจาก ที่ปรึกษาอิสระ

1. ประเมินรายงาน ประเมินผลกระทบ แผนปฏิบัติการ และ เอกสารกระบวนการ ปรึกษาหารือ

หลักการ

5. การปรึกษาหารือ และการเปิดเผยข้อมูล

ผู้เชี่ยวชาญ อิสระ

ที่ปรึกษาอิสระอาจถูก ขอให้ประเมินแผนต่างๆ ระหว่างการพัฒนาแผน หรือติดตามตรวจสอบ โครงการหลังจากที่ เจ้าหนี้อนุมัติเงินกู้ 2. ประเมินว่าโครงการนี้ ไปแล้ว เป็นไปตามหลัก อีเควเตอร์หรือไม่

— 60 —

หลักการ

หน้าที่ใคร

ต้องท�ำอะไร

สรุปหลักการ

8. เงื่อนไข (Covenants)

ลูกหนี้

ลงนามในสัญญาที่มีผล มีกลไกเยียวยาทาง ผูกพันตามกฎหมายว่า กฎหมายในกรณีที่ลูกหนี้ จะปฏิบัติตามกฎหมาย ไม่ปฏิบัติตามสัญญา ของประเทศเจ้าของ พื้นที่โครงการ ปฏิบัติ ตามแผนปฏิบัติการ และรายงานความ คืบหน้าของโครงการต่อ EPFI อย่างสม่ำ�เสมอ

9. การติดตาม ตรวจสอบอย่าง เป็นอิสระ

EPFI

EPFI แต่งตั้งผู้เชี่ยวชาญ ด้านสังคมและ/หรือ สิ่งแวดล้อมอิสระ ผู้เชี่ยวชาญรายนี้จะ ติดตามตรวจสอบ โครงการและรายงาน ต่างๆ ตลอดอายุเงินกู้

ก่อนลงนามในสัญญา เงินกู้ ลูกหนี้กับเจ้าหนี้ จะตกลงข้อกำ�หนด (Terms of Reference) ว่าด้วยการตรวจสอบ ช่วงก่อสร้างและดำ�เนิน โครงการ รวมทั้งความถี่ ของการเยือนโครงการ และการรายงานความ คืบหน้า

10. การรายงานต่อ สาธารณะ

EPFI

รายงานต่อสาธารณะ อย่างน้อยปีละครั้ง ถึงประสบการณ์การใช้ หลักอีเควเตอร์

ข้อกำ�หนดการรายงาน ขั้นต่ำ�คือ จำ�นวนโครง การทีก่ ลัน่ กรองด้วยหลัก อีเควเตอร์ ระดับความ เสี่ยง และข้อมูลว่า เจ้าหนี้นำ�หลักอีเควเตอร์ ไปปฏิบัติจริงในการ ดำ�เนินธุรกิจอย่างไร

— 61 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ข้อวิพากษ์ หลักอีเควเตอร์ตั้งแต่ฉบับแรกจนถึงฉบับปัจจุบันคือ EPIII ถูก วิพากษ์วจิ ารณ์ตลอดมาจากองค์กรภาคประชาสังคมจำ�นวนไม่นอ้ ยว่า เป็นการก้าวไปในทิศทางที่ถูกต้องแต่ยังไม่เพียงพอ ถึงแม้ว่าจะช่วย กระตุ้นให้สถาบันการเงินตื่นตัวมากขึ้นในเรื่องผลกระทบทางสังคม และสิ่งแ วดล้อมของโครงการที่ให้การสนับสนุนทางการเงินก็ตาม ยกตัวอย่างเช่น BankTrack องค์กรพัฒนาเอกชนชัน้ นำ�ทีต่ ดิ ตาม การดำ�เนินงานของภาคการเงินอย่างใกล้ชดิ ในประเด็นผลกระทบของ สินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ ออกรายงานปี 2013 ชื่อ “Tiny Steps Forward on the Outside Job” วิพากษ์ร่าง EPIII ว่า มิได้จัดการ อุดช่องโหว่ของหลักอีเควเตอร์ที่มีมาช้านาน โดยเฉพาะในประเด็น ความโปร่งใสและภาระรับผิด (accountability) ของ EPFI ยกตัวอย่าง เช่น BankTrack มองว่าธนาคารไม่อาจโปร่งใสกว่าเดิมได้มากนัก เนือ่ งจาก EPIII กำ�หนดให้ EPFI รายงานแต่เพียงจำ�นวนและประเภท ของโครงการทีใ่ ช้หลักอีเควเตอร์ แต่ไม่ระบุขอ้ มูลใดๆ เกีย่ วกับลักษณะ โครงการหรือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น นอกจากนี้ ปัญหาจากการ เปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศก็ไม่อาจลดลงได้ เพียงเพราะธนาคาร ขอให้ลกู ค้าประเมินและพิจารณาทางเลือกอืน่ ๆ (BankTrack, 2012) ข้อวิพากษ์ของ BankTrack มิได้ถูกนำ�ไปปรับปรุง EPIII ฉบับ ทางการในสาระสำ�คัญแต่อย่างใด นอกจากนี้ EPIII ก็ยังขาดกลไกใน การบังคับใช้ (enforcement mechanisms) ซึ่งเป็นข้อวิพากษ์หลัก อีกประการจากนักวิชาการและภาคประชาสังคม โดยเฉพาะการไม่มี กลไกใดๆ ทีจ่ ะติดตามตรวจสอบว่า EPFI ปฏิบตั ติ ามหลักอีเควเตอร์ มากน้อยเพียงใด อีกทั้งยังไม่มีการกำ�หนดให้ EPFI ระงับหรือถอน การสนับสนุนสินเชือ่ จากโครงการทีช่ ดั เจนว่าลูกหนีไ้ ม่ปฏิบตั ติ ามหลัก — 62 —

อีเควเตอร์ และไม่มกี ลไกใดๆ ในการถอดถอน EPFI ทีไ่ ม่ปฏิบตั ติ าม หลักอีเควเตอร์ออกจากรายชื่อสมาชิกของโครงการ (Lance, 2013) 2.4.2 Basel III Banking Accord —มุมมองต่อความเสี่ยง ESG

Basel III คือ หลักเกณฑ์การกำ�กับดูแลสถาบันการเงินของ Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) ซึง่ เป็นหลักเกณฑ์ กำ � กั บ ดู แ ลที่ ใ ช้ กันทั่ว โลก โดยมีวัตถุประสงค์ หลักเพื่อส่งเสริม ให้ สถาบันการเงินสามารถต้านทานภาวะวิกฤตในระบบการเงินและระบบ เศรษฐกิจได้ดีข้ึน พร้อมทั้งลดการส่งต่อความเสี่ยงจากระบบการเงิน ไปยังภาคเศรษฐกิจจริงด้วย BCBS ได้ออกหลักเกณฑ์ Basel III ฉบับสมบูรณ์เมื่อเดือน ธันวาคม 2010 โดยองค์ประกอบของหลักเกณฑ์ Basel III แบ่งเป็น 3 ส่วนหลัก คือ 1) การดำ�รงเงินกองทุน 2) การบริหารความเสี่ยง ด้านสภาพคล่อง และ 3) การเพิม่ มาตรการกำ�กับดูแลสถาบันการเงิน ที่มีความสำ�คัญต่อระบบการเงินโลก (Global Systemically Important Financial Institutions: G-SIFIs) ภายใต้กรอบของ Basel III สถาบันการเงินยังไม่ถูกบังคับให้ พิจารณาประเด็นความเสีย่ งด้านสังคมหรือสิง่ แวดล้อมว่าเป็น “ความ เสี่ยงที่มีนัยสำ�คัญ” (material risk) สำ�หรับการคำ�นวณเงินกองทุนที่ ต้องกันสำ�รองตามกฎหมาย ประเทศ G20 ส่วนใหญ่เชือ่ ว่า Basel III มอบความยืดหยุ่นที่เพียงพอให้หน่วยงานกำ�กับดูแลสถาบันการเงิน ในประเทศต่างๆ ไปทำ�งานร่วมกับสถาบันการเงินในประเทศตน เพือ่ — 63 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

สนับสนุนให้ระบุประเด็นความเสี่ยงด้านสังคมหรือสิ่งแวดล้อม (University of Cambridge, Institute for Sustainability Leadership, 2014) ถึงแม้วา่ Basel III จะสนับสนุนให้สถาบันการเงินคำ�นวณเงิน กองทุนสำ�หรับกรณีทมี่ คี วามเสีย่ งว่าลูกค้าจะละเมิดกฎเกณฑ์ดา้ นสิง่ แวดล้อม ซึง่ จะทำ�ให้ธนาคารมีสว่ นต้องรับผิดตามกฎหมาย (ดังข้อมูล ทีก่ ล่าวโดยสังเขปข้างต้นในหัวข้อ 2.2) ดังนัน้ จึงอาจส่งผลกระทบต่อ สถานะทางการเงินของธนาคาร มาตรฐาน Basel III ก็มไิ ด้แสดงการ ยอมรับว่า น้�ำ หนักความเสีย่ ง (risk weights) สำ�หรับการคำ�นวณเงิน กองทุน ควรครอบคลุมความเสีย่ งทางการเงินทีเ่ ชือ่ มโยงกับความเสีย่ ง ด้านสิง่ แวดล้อมหรือสังคมในมุมทีก่ ว้างกว่า อย่างไรก็ดี ประเทศกลุม่ G20 โดยรวมก็เชือ่ ว่าไม่จ�ำ เป็นจะต้องปรับปรุง Basel III ถ้าหน่วยงาน กำ�กับดูแลจะกำ�หนดให้สถาบันการเงินคำ�นึงถึงความเสี่ยงด้านสังคม และสิง่ แวดล้อม (University of Cambridge, Institute for Sustainability Leadership, 2014) ปัจจุบนั บางประเทศกำ�ลังดำ�เนินการอย่างเป็นเอกเทศเพือ่ สำ�รวจ ความเป็นไปได้ของการนำ�ประเด็นความเสี่ยง ESG มาใช้ในกรอบ Basel III ยกตัวอย่างเช่น บราซิลเริ่มสำ�รวจว่าความเสี่ยงด้านสังคม และสิง่ แวดล้อมสามารถใช้เป็น “ค่าแทน” (proxy) สำ�หรับความเสีย่ ง ด้านความสามารถในการชำ�ระหนี้ (credit risk) และความเสี่ยงทาง การเงินประเภทอื่นๆ ได้หรือไม่ จีนและอินโดนีเซียก็กำ�ลังสำ�รวจใน ทำ�นองเดียวกันเช่นกัน (Green Finance Study Group, 2016)

— 64 —

่ วกับการเปิดเผยข้อมูล 2.5 มาตรฐานและโครงการเกีย ที่ครอบคลุมการจัดการความเสี่ยง ESG

2.5.1 Global Reporting Initiative

Global Reporting Initiative (GRI) เป็นองค์กรอิสระ ก่อตัง้ เมือ่ ค.ศ. 1997 โดย The Coalition for Environmentally Responsible Economies (CERES) และ Tellus Institute โดยได้รบั การสนับสนุน จากโครงการสิง่ แวดล้อมแห่งสหประชาชาติ (United Nations Environment Program: UNEP) มีจุดประสงค์เพื่อพัฒนาคู่มือการรายงาน ความยั่งยืนสำ�หรับองค์กรให้เป็นมาตรฐานสากลสำ�หรับองค์กรทุก ประเภท ทุกขนาด และทุกอุตสาหกรรม ปัจจุบันเป็นมาตรฐานโดย สมัครใจของการจัดทำ� “รายงานความยัง่ ยืน” (sustainability report) ระดับองค์กรที่ได้รับความนิยมสูงสุดในโลก เนื่องจากมีตัวชี้วัดการ รายงานที่ชัดเจนและไม่ซับซ้อน โดยจากการสำ�รวจข้อมูลของ GRI พบว่ า ร้ อ ยละ 82 ขององค์ ก รขนาดใหญ่ ที่ สุ ด ในโลก 250 แห่ ง รายงานความยั่งยืนตามกรอบ GRI และมีองค์กรอีกจำ�นวน 10,557 แห่งทัว่ โลกรายงานตามกรอบ GRI โดยมีการเผยแพร่รายงานแล้วก ว่า 27,000 ฉบับ สำ�หรับประเทศไทยมีองค์กรจำ�นวน 177 แห่งใช้ GRI เป็นก รอบการรายงานโดยเผยแพร่ไปแล้ว 342 ฉบับ (อรุณี ตันติมงั กร และ ศุภกร เอกชัยไพบูลย์, 2560) GRI ให้ความสำ�คัญกับกระบวนการได้มาซึง่ ข้อมูลเพือ่ จัดทำ�รายงาน มากกว่ารูปเล่มรายงาน องค์กรควรสามารถเล็งเห็นช่องว่างระหว่างการ ดำ�เนินธุรกิจกับความต้องการของผูม้ สี ว่ นได้เสีย และสามารถวางแผน — 65 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

กลยุทธ์ในระยะยาวเพื่อกำ�หนดและปฏิบัติตามเป้าหมายด้านความ ยัง่ ยืน องค์กรต้องคัดกรองตัวชีว้ ดั ทีม่ นี ยั สำ�คัญและความเกีย่ วเนือ่ งกับ องค์กรอย่างแท้จริง มาเป็นเนือ้ หาหลักของการรายงานโดยการประเมิน สาระสำ�คัญ (materiality assessment) ของประเด็นต่างๆ โดยมอง จากทั้งมุมของผู้มีส่วนได้เสีย และแนวโน้มผลกระทบต่อองค์กรเอง GRI ได้เผยแพร่แนวปฏิบตั กิ ารรายงานเป็นครัง้ แรกใน ค.ศ. 2000 เรียกว่า ฉบับ G1 จากนัน้ ได้พฒ ั นาอย่างต่อเนือ่ งมาจนถึงฉบับล่าสุด ใน ค.ศ. 2016 GRI ได้ออกมาตรฐานการรายงาน “GRI Standards” ฉบับ G4 โดยมุง่ หวังให้การเปิดเผยข้อมูลมีประสิทธิภาพมากขึน้ เพิม่ หัวข้อการรายงานด้านการกำ�กับดูแลจริยธรรมและความสุจริต การ ต่อต้านการทุจริต การปล่อยก๊าซเรือนกระจก และให้ความสำ�คัญกับ ผลกระทบจากห่วงโซ่อุปทานมากขึ้น GRI มุง่ หวังให้องค์กรทีจ่ ดั ทำ�รายงานความยัง่ ยืนใช้ G4 ถึงเดือน มิถุนายน 2018 หลังจากนั้น GRI จะเปลี่ยนแปลงไปสู่ฉบับ GRI Standards อย่างเป็นทางการ ซึ่งจะมีผลตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2018 เป็นต้นไป หลักการและเนื้อหาสำ�คัญ มาตรฐานการรายงานฉบับล่าสุดหรือ GRI Standards ถูกพัฒนา ให้โครงสร้างการรายงานเป็นระบบมากขึน้ ลดความซ้�ำ ซ้อนของข้อมูล และเปลี่ยนแปลงตัวชี้วัดสำ�คัญบางตัว ทั้งนี้ยังคงมีเนื้อหา หลักการ รูปแบบการรายงาน และการจัดระดับการเปิดเผยข้อมูล (ตามหลักเกณฑ์ แบบ Core หรือ แบบ Comprehensive)3 ที่เหมือนเดิม โดย GRI 3

ระดับการเปิดเผยข้อมูลของรายงานนั้นจะเป็นการระบุว่า เป็นไปตามหลักเกณฑ์

— 66 —

Standards ประกอบด้วย 2 ส่วน ได้แก่ ข้อมูลพื้นฐาน การรายงาน (Universal Standards)

การรายงานข้อมูลทั่วไปขององค์กร (หมวด 102) และ การเปิดเผยแนวทางการบริหารจัดการ (หมวด 103) เช่น ข้อมูลบริษัท การกำ�กับดูแลกิจการ กลยุทธ์องค์กร ความ เสี่ยง ประเด็นสำ�คัญของธุรกิจ (Material Aspects) และ การวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสีย

ข้อมูลเฉพาะที่ ครอบคลุมประเด็น เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม (Topic-specific Standards)

การรายงานตามตัวชี้วัดในด้านต่างๆ ได้แก่ เศรษฐกิจ (หมวด 200) สิ่งแวดล้อม (หมวด 300) และ สังคม (หมวด 400) โดยในแต่ละหมวดหลักจะแบ่งเป็น หมวดย่อย และมีตัวชี้วัดแต่ละหมวดย่อย

นอกจากนี้ GRI ได้พฒ ั นาคูม่ อื สำ�หรับแต่ละอุตสาหกรรมเป็นส่วน เพิม่ เติมเฉพาะด้านหรือทีเ่ รียกว่า Sector Supplement ซึง่ ประกอบ ด้วยคำ�อธิบายและตัวชีว้ ดั เฉพาะของอุตสาหกรรมทีพ่ ฒ ั นาโดยผูเ้ ชีย่ วชาญในสาขาต่างๆ ซึ่งรวมถึงภาคการเงินด้วย โดยใช้ชื่อว่า Financial Sector Supplement (FSS) ริเริ่มเป็นโครงการนำ�ร่องในปี 2002 และประกาศใช้อย่างเป็นทางการในปี 2006 (GRI, 2011) (in accordance) แบบ “Core” หมายถึง การเปิดเผยข้อมูล หรือ แบบ “Comprehensive” ซึ่งการเปิดเผยตามหลักเกณฑ์ Comprehensive นั้นจะเข้มข้นกว่าแบบ Core โดยเพิ่มการรายงานครอบคลุมหัวต่างๆ มากขึ้น และละเอียดขึ้น (ดูเพิ่มเติมที่ Sustainability Reporting Standard, 2016, p. 23, retrieved from https://www. globalreporting.org/standards/)

— 67 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ตัวชี้วัดหลักของ GRI สรุปได้ดังตาราง 4 ตาราง 4: หมวดตัวชี้วัด (performance indicators) ในมาตรฐาน GRI ด้านเศรษฐกิจ

ผลประกอบการทางเศรษฐกิจ ส่วนแบ่งตลาด ผลกระทบทางเศรษฐกิจทางอ้อม ธรรมเนียมปฏิบัติด้านการจัดซื้อจัดจ้าง

ด้านสิ่งแวดล้อม

วัสดุที่ใช้เป็นวัตถุดิบ พลังงาน น้ำ� ความหลากหลายทางชีวภาพ ก๊าซที่ปล่อย ของเสียและขยะ ผลิตภัณฑ์และบริการ การทำ�ตามกฎหมายและกฎระเบียบ การขนส่ง ภาพรวม การประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมของคู่ค้า กลไกรับเรื่องร้องเรียนและเยียวยาด้านสิ่งแวดล้อม

ด้านสังคม

ด้านแรงงาน

สภาพการว่าจ้าง ความสัมพันธ์ระหว่างแรงงานกับฝ่ายจัดการ สุขอนามัยและความปลอดภัยในสถานที่ทำ�งาน การฝึกอบรมและการศึกษา ความหลากหลายและความเท่าเทียมในการจ้างงาน ค่าตอบแทนเท่าเทียมระหว่างเพศ

— 68 —

ด้านสังคม (ต่อ)

การประเมินการปฏิบัติต่อแรงงานของคู่ค้า กลไกรับเรื่องร้องเรียนและเยียวยาด้านแรงงาน ด้านสิทธิมนุษยชน

การลงทุน การไม่เลือกปฏิบัติ เสรีภาพในการรวมกลุ่มและการรวมกลุ่มต่อรอง แรงงานเด็ก แรงงานบังคับ การรักษาความปลอดภัย สิทธิชนพื้นเมือง การประเมิน การประเมินการปฏิบัติด้านสิทธิมนุษยชนของคู่ค้า กลไกรับเรื่องร้องเรียนและเยียวยาด้านสิทธิมนุษยชน ด้านสังคม

ชุมชนท้องถิ่น การต่อต้านคอร์รัปชัน นโยบายสาธารณะ พฤติกรรมกีดกันการแข่งขัน การทำ�ตามกฎหมายและกฎระเบียบ การประเมินผลกระทบต่อสังคมของคู่ค้า กลไกรับเรื่องร้องเรียนและเยียวยาด้านผลกระทบต่อสังคม ด้านความรับผิดชอบต่อผลิตภัณฑ์

สุขอนามัยและความปลอดภัยของลูกค้า การติดฉลากผลิตภัณฑ์และบริการ การสื่อสารการตลาด ความเป็นส่วนตัวของลูกค้า การทำ�ตามกฎหมายและกฎระเบียบ

— 69 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ข้อวิพากษ์ ในเมือ่ GRI เป็นมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลเกีย่ วกับความยัง่ ยืน โดยสมัครใจ กระบวนการตรวจสอบรับรองการรายงานเป็นขัน้ ตอนที่ สำ�คัญในการปฏิบตั ติ ามขัน้ ตอนของมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูล GRI ถึงแม้การตรวจสอบรับรองโดยหน่วยงานภายนอกจะไม่ใช่ข้อกำ�หนด แต่เป็นไปด้วยความสมัครใจ แต่หากองค์กรได้รบั การรับรองจากหน่วย งานที่น่าเชื่อถือก็จะทำ�ให้รายงานของตนได้รับการยอมรับมากขึ้นไป ด้วย ข้อวิพากษ์ที่ตามมาคือความน่าเชื่อถือและความเป็นอิสระของ องค์กรทีต่ รวจสอบรับรอง ตลอดจนขอบเขตของการรับรอง (Comyns, Figge, Hahn, & Barkemeyer, 2013) และเนื่องจากกระบวนการ ตรวจสอบรับรองรายงาน GRI เป็นกระบวนการโดยสมัครใจ จึงไม่ ปรากฏแบบแผนการตรวจสอบหรือหลักปฏิบตั ทิ เี่ ป็นสากลอย่างชัดเจน และด้วยเหตุทกี่ ารตรวจสอบคุณภาพและความถูกต้องของการรายงาน สามารถทำ�ได้ยาก การรับรองจากหน่วยงานภายนอกจึงเป็นสิง่ แสดง ถึงคุณภาพของการรายงานในเบือ้ งต้น ดังนัน้ หากกระบวนการตรวจ สอบตลอดจนหน่วยงานทีท่ �ำ การตรวจสอบไม่นา่ เชือ่ ถือก็จะยิง่ เพิม่ ข้อ สงสัยในคุณภาพของรายงานยิ่งขึ้นไปอีก (Comyns, Figge, Hahn, & Barkemeyer, 2013) นักวิจัยบางรายมองว่า มาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลโดยเฉพาะ GRI มีตวั ชีว้ ดั จำ�นวนมากเกินไป (Soyka, 2014) เป็นภาระและสร้าง ความยากลำ�บากต่อองค์กรในการทำ�ความเข้าใจ เก็บข้อมูล และ รายงานตามข้อกำ�หนดในทุกหัวข้อ ทำ�ให้องค์กรขนาดเล็กไม่สามารถ นำ�มาตรฐาน GRI ไปใช้ได้ เนือ่ งจากทรัพยากรไม่เพียงพอ (Brown, de Jong, & Levy, 2009) นอกจากนี้ ยังสิ้นเปลืองเวลาและทรัพยากรในการรายงานตามข้อกำ�หนดหรือตัวชีว้ ดั ทุกข้อ โดยไม่แบ่งแยก — 70 —

ระหว่างหลักเกณฑ์ทม่ี สี าระสำ�คัญกับหลักเกณฑ์เสริม (Lozano, 2013) GRI เองตระหนักในปัญหานี้ จึงลดจำ�นวนตัวชี้วัดในมาตรฐาน G4 พร้อมออกคู่มือเพิ่มเติมว่าด้วยการนำ�ไปใช้โดยเฉพาะ อีกทั้งให้ ความสำ�คัญกับการประเมินสาระสำ�คัญ (materiality) ทีท่ �ำ ให้องค์กร จำ�กัดขอบเขตการรายงานเฉพาะมิตทิ ม่ี สี าระสำ�คัญเท่านัน้ อย่างไรก็ดี ยังไม่มขี อ้ สรุปว่าการปรับปรุงมาตรฐานในฉบับ G4 และ GRI Standards ในอนาคตตัง้ แต่ ค.ศ. 2018 นัน้ น่าจะให้ผลเป็นทีน่ า่ พอใจหรือ ไม่อย่างไร จุดอ่อนอีกประการของมาตรฐานโดยสมัครใจอย่าง GRI คือ การ ที่องค์กรจะนำ�มาตรฐานไปปฏิบัติตามหรือไม่และปฏิบัติอย่างจริงจัง เพียงใดนัน้ มักจะขึน้ อยูก่ บั แรงกดดันของผูม้ สี ว่ นได้เสีย เช่น ผูบ้ ริโภค ผู้ถือหุ้น นักลงทุน ฯลฯ ซึ่งผู้มีส่วนได้เสียที่มีความตื่นตัวในประเด็น ความรับผิดชอบในการดำ�เนินกิจการมีแนวโน้มว่าจะอยู่ในประเทศที่ พัฒนาแล้ว ดังนั้นองค์กรขนาดเล็กที่ดำ�เนินกิจการในประเทศที่ไม่มี แรงกดดันมากนัก อีกทั้งมิได้มีส่วนใดของกิจการที่เกี่ยวข้องกับแรง กดดัน จึงปราศจากแรงจูงใจที่จะปฏิบัติตามมาตรฐานแบบสมัครใจ (Knudsen, 2011) นอกจากการแสดงสถานะปัจจุบนั ของผลการดำ�เนินงานด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิง่ แวดล้อมแล้ว การรายงานข้อมูลความรับผิดชอบยังมี เป้าหมายในการสือ่ สารและทำ�ความเข้าใจกับผูม้ สี ว่ นได้เสียทีเ่ กีย่ วข้อง กับองค์กร อย่างไรก็ดี มีกระแสวิพากษ์วจิ ารณ์ถงึ ความล้มเหลวในการ สื่อสารกับผู้มีส่วนได้เสียว่า ส่วนหนึ่งมาจากการใช้ภาษาและตัวชี้วัด ทีเ่ ป็นเทคนิค ทำ�ให้ยากต่อการทำ�ความเข้าใจ (Leinaweaver, 2015) ผู้มีส่วนได้เสียรู้สึกว่าข้อมูลที่รายงานนำ�ไปใช้ไม่ได้ หรือไม่สมบูรณ์ หรือล้าสมัยไปแล้วเมื่อถึงมือ (Ramos et al., 2014) — 71 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

นักวิจยั บางรายวิพากษ์คณ ุ ภาพของรายงานความยัง่ ยืนตามมาตรฐาน GRI ของธนาคารขนาดใหญ่โดยเฉพาะ ซึง่ แนวทาง GRI สำ�หรับ ภาคการเงินหรือ Financial Sector Supplement (FSS) ระบุวา่ การ รายงานความยัง่ ยืน คือ “...การวัด เปิดเผย และ รับผิดชอบต่อผูม้ สี ว่ น ได้เสียทัง้ ภายในและภายนอกองค์กร สำ�หรับผลประกอบการขององค์กร ด้านการพัฒนาที่ยั่งยืน” แต่ในทางปฏิบัติ รายงานความยั่งยืนของ ธนาคารจำ�นวนมากไม่มคี วามสอดคล้องกัน และไม่สร้างความชัดเจน ว่า “ความรับผิดชอบ” ของธนาคารควรถูกตีความอย่างไร สาเหตุสว่ น หนึ่งเนื่องจากรายงานความยั่งยืนของธนาคารยังไม่สามารถนำ�มา เปรียบเทียบข้ามธนาคารได้ และยังไม่สม่ำ�เสมอในแง่คุณภาพและ ระดับความละเอียดของข้อมูล ธนาคารหลายแห่งเน้นข้อมูลทีเ่ ป็นเพียง การทำ�ตามกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้อง หรือธรรมเนียมปฏิบตั ทิ ด่ี ดี า้ นการดูแล ลูกค้า ซึง่ ไม่เกีย่ วอะไรกับบริบทความยัง่ ยืน (เช่น รายงานว่าธนาคาร สามารถลดระยะเวลาเข้าคิวเฉลีย่ ของลูกค้าในสาขาธนาคารได้กนี่ าที) และบ่อยครั้งยังไม่จำ�แนกระหว่างประเด็นความยั่งยืนที่เร่งด่วนกับ ประเด็นทีไ่ ม่เร่งด่วนสำ�หรับภาคธนาคาร นอกจากนี้ ธนาคารหลายแห่ง ยังรายงานข้อมูลเดียวกันแต่จดั หมวดหมูไ่ ม่ตรงกัน และให้ขอ้ มูลทีเ่ ป็น ลักษณะการโฆษณาประชาสัมพันธ์ ซึง่ ไม่เกีย่ วข้องกับหัวข้อตามมาตรฐาน GRI แต่อย่างใด (McCormick, 2012)

— 72 —

2.5.2 Task Force on Climate-Related Financial Disclosure

คณะทำ�งานเฉพาะกิจว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลทางการเงินเกีย่ วกับ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ Task Force on Climate- related Financial Disclosures (TCFD) ริเริ่มใน ค.ศ. 2017 ได้รับ การกล่าวขานว่าเป็นโครงการความยัง่ ยืนที่ “ก้าวหน้า” ทีส่ ดุ โครงการ หนึง่ ของภาคการเงิน จัดตัง้ โดยคณะกรรมการด้านเสถียรภาพทางการ เงินของกลุ่มประเทศ G20 (G20 Financial Stability Board) ร่วม กับ ไมเคิล บลูมเบิร์ก (Michael Bloomberg) นักธุรกิจชื่อดังและ อดีตนายกเทศมนตรีมหานครนิวยอร์ก และมาร์ค คาร์นีย์ (Mark Carney) ผู้ว่าการธนาคารกลางอังกฤษ (Task Force on Climaterelated Financial Disclosure, n.d.) พันธกิจของคณะทำ�งานเฉพาะกิจซึง่ นำ�โดยภาคเอกชนนี้ คือ การ พัฒนามาตรฐานโดยสมัครใจของการเปิดเผยข้อมูลเกีย่ วกับการเปลีย่ น แปลงสภาพภูมอิ ากาศ สำ�หรับให้บริษทั ในธุรกิจต่างๆ ใช้ในการนำ�เสนอ ข้อมูลต่อนักลงทุน เจ้าหนี้ บริษทั ประกัน และผูม้ สี ว่ นได้เสียฝ่ายอืน่ ๆ โดยคาดหวังว่าข้อเสนอแนะของคณะทำ�งานจะช่วยให้บริษทั ต่างๆ เข้าใจ ดีขนึ้ ว่าตลาดการเงินต้องการอะไรจากการเปิดเผยข้อมูล เพือ่ สามารถ วัดและตอบสนองต่อความเสีย่ งจากการเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ (climate change risks) ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้ บริษัทต่างๆ ปรับการเปิดเผยข้อมูลด้านนี้ให้สอดคล้องกับความต้อง การของนักลงทุน คณะทำ�งานดังกล่าวออกแนวทางเปิดเผยข้อมูลฉบับแรกในเดือน มิถุนายน 2017 โดยความร่วมมือจากบริษัทและนักลงทุนสถาบัน — 73 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ขนาดใหญ่ เช่น Daimler, Dow, BlackRock และ JP Morgan Chase ปัจจุบันมีธนาคารระดับโลก 12 แห่งที่ประกาศว่าจะพัฒนา เครือ่ งมือเพือ่ นำ�ข้อเสนอของคณะทำ�งานไปใช้ในภาคปฏิบตั ิ ธนาคาร เหล่านี้ได้แก่ ANZ, Barclays, Bradesco, Citi, Itaú, National Australia Bank, Rabobank, Royal Bank of Canada, Santander, Standard Chartered, TD Bank Group และ UBS โดยรวมกันมี สินทรัพย์กว่า 7 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ (Task Force on Climaterelated Financial Disclosure, n.d.; UNEP FI, 2017) 2.5.3 Fair Finance Guide International

แนวปฏิบัติการเงินที่เป็นธรรมนานาชาติ (Fair Finance Guide International: FFGI) คือ ชุดดัชนีและเครื่องมือสำ�หรับผู้บริโภคและ องค์กรภาคประชาสังคม ในการเจรจาต่อรอง การรณรงค์ การสนับสนุน การมีส่วนร่วมในภาครัฐและสถาบันการเงิน เพื่อขับเคลื่อน “การเงินทีเ่ ป็นธรรม” (fair finance) โดยสนับสนุนการบูรณาการและ ประยุกต์ใช้กรอบการดำ�เนินงานที่คำ�นึงถึง ESG และสิทธิมนุษยชน ในการดำ�เนินธุรกิจของธนาคาร รวมถึงลูกค้าของธนาคารซึ่งดำ�เนิน ธุรกิจในประเทศกำ�ลังพัฒนา FFGI มีวตั ถุประสงค์เพือ่ ให้เกิดการแข่งขันสูก่ ารเป็นทีห่ นึง่ ระหว่าง ธนาคารภายใต้กรอบการคำ�นึงถึงสิง่ แวดล้อม สังคม ธรรมาภิบาล และ สิทธิมนุษยชน โดยใช้เครื่องมือดังต่อไปนี้ • เปิดโอกาสให้ผู้บริโภคได้เลือกบริการทางการเงินด้วยข้อมูลที่ ถูกต้องเที่ยงตรง — 74 —

• เปิดช่องทางโดยตรงให้ลูกค้าของธนาคารสามารถเสนอข้อคิด เห็น ข้อร้องเรียน หรือเปลี่ยนธนาคารที่ใช้บริการ • เสนอบรรทัดฐาน (benchmarks) ทีส่ ถาบันการเงินและหน่วย งานกำ�กับดูแลสามารถนำ�ไปใช้พฒ ั นาการดำ�เนินงานให้มคี วามรับผิด ชอบ เป็นธรรม และยั่งยืนมากยิ่งขึ้น • รณรงค์เรียกร้องการเปลี่ยนแปลงให้ระบบการเงินโลกมีความ เป็นธรรมและไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (inclusive) แนวปฏิบัติ FFGI ริเริ่มในปี 2009 โดยองค์กรภาคประชาสังคม หลายองค์กรในประเทศเนเธอร์แลนด์ โดยพัฒนาระเบียบวิธีวิจัยร่วม กับสถาบันวิจยั PROFUNDO และแนวปฏิบตั นิ ไี้ ด้ถกู นำ�มาใช้ในระดับ นานาชาติในปี 2014 โดยใช้วธิ ปี ระเมินนโยบายของธนาคารต่างๆ ใน กรอบด้านความยัง่ ยืน เผยแพร่ผา่ นเว็บไซต์ และจัดทำ�กรณีศกึ ษาเพือ่ เปรียบเทียบระหว่างนโยบายของธนาคารกับการปฏิบัติจริง ณ สิน้ ปี 2017 เครือข่ายแนวปฏิบตั กิ ารเงินทีเ่ ป็นธรรมดำ�เนินงาน ใน 9 ประเทศ ได้แก่ เบลเยียม บราซิล ฝรัง่ เศส เยอรมนี อินโดนีเซีย ญี่ปุ่น เนเธอร์แลนด์ นอร์เวย์ และสวีเดน ในแต่ละประเทศจะมีแนว ร่วมขององค์กรภาคประชาสังคมในท้องถิน่ ร่วมด้วยผูเ้ ชีย่ วชาญเฉพาะ ด้าน ดำ�เนินกิจกรรมหลัก ได้แก่ การวิจยั การติดตามตรวจสอบ การ รณรงค์ตอ่ สาธารณะ และการหารือกับภาคการเงินและหน่วยงานภาค รัฐ ภายใต้กรอบการดำ�เนินงานของ FFGI ในปี 2016 องค์กรภาคประชาสังคม 39 แห่ง ได้ดำ�เนินงานใน ฐานะสมาชิก FFGI ใน 9 ประเทศ สามารถเข้าถึงบุคคลทั่วไปกว่า 4 ล้านคน ผ่านช่องทางทวิตเตอร์และเฟซบุ๊ก ในขณะที่เว็บไซต์แนว ปฏิบตั กิ ารเงินทีเ่ ป็นธรรม มีสถิตผิ เู้ ข้าเยีย่ มชมมากกว่า 400,000 คน — 75 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

และในปี 2017 เพียงปีเดียว มีประชาชนมากกว่า 60,000 คน ส่ง ข้อคิดเห็นหรือข้อร้องเรียนต่อธนาคารที่ตนใช้บริการ ในปี 2016 นโยบายการดำ�เนินธุรกิจของสถาบันการเงิน 95 แห่ง ใน 9 ประเทศถูกประเมินด้วยหลักเกณฑ์การประเมินกว่า 422 ข้อ (ซึง่ ผ่านความเห็นชอบระหว่างประเทศ) และเครือข่าย FFGI ได้จดั ทำ� กรณีศกึ ษารวม 45 ฉบับ ซึง่ เปรียบเทียบนโยบายกับการปฏิบตั จิ ริงของ ธนาคาร รวมถึงได้ออกรายงานเปรียบเทียบการลงทุนในกลุ่มน้ำ�มัน เชื้อเพลิงและแหล่งพลังงานทดแทนของธนาคาร 75 แห่งทั่วโลก ใน รายงานชื่อ “Undermining our Future” (Fair Finance Guide International, 2015) โดยใช้ข้อมูลปี 2015 นอกจากจะคาดหวังว่าผลการประเมินนโยบายของธนาคารต่างๆ จะผลักดันให้ผบู้ ริโภคเรียกร้องความรับผิดชอบจากสถาบันการเงินทีต่ น ใช้บริการแล้ว FFGI ยังทำ�งานโดยตรงกับสถาบันการเงินและหน่วยงาน กำ�กับดูแล โดยนับตัง้ แต่ปี 2009 เป็นต้นมา สมาชิกในเครือข่าย FFGI ได้จดั ประชุมร่วมกับธนาคารต่างๆ มากกว่า 100 ครัง้ ในจำ�นวนนี้ 25 ครั้งจัดขึ้นในหลายประเทศโดยมีวุฒิสมาชิกหรือสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรจากพรรคการเมืองเข้าร่วมประชุม กิจกรรมทั้งหมดนี้นำ�ไปสู่ การตกลงที่จะเปลี่ยนแปลงนโยบายของธนาคาร 25 แห่งทั่วโลก 2.6 การธนาคารที่ยั่งยืนในเอเชีย: กฎเกณฑ์และโครงการที่น่าสนใจ

ในทวีปเอเชีย คณะวิจยั พบกฎเกณฑ์ทเ่ี กีย่ วกับภาคธนาคารและแนว ปฏิบตั โิ ดยสมัครใจในหลายประเทศซึง่ มีจดุ มุง่ หมายชัดเจนว่าต้องการ ผลักดันให้ธนาคารพาณิชย์เล็งเห็นและจัดการกับความเสีย่ ง ESG ซึง่ — 76 —

มีบอ่ เกิดจากลูกค้าธุรกิจของธนาคาร ถึงแม้วา่ ประสิทธิผลและประสิทธิภาพของกฎเกณฑ์และแนวปฏิบตั เิ หล่านีย้ งั เป็นทีถ่ กเถียง และยังต้อง รอเวลากว่าจะสามารถประเมินได้กต็ าม แต่ปฏิเสธไม่ได้วา่ เป็นก้าวที่ มุ่งไปในทิศทางที่ถูกต้อง เพราะสอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน ตัวอย่างกฎเกณฑ์และโครงการที่น่าสนใจมีดังต่อไปนี้ 2.6.1 Green Credit Directive ประเทศจีน

ในเดือนกุมภาพันธ์ 2012 คณะกรรมการกำ�กับดูแลภาคธนาคาร จีน (Chinese Banking Regulatory Commission: CBRC) ออก กฎเกณฑ์ซึ่งได้รับการกล่าวขานว่า “ก้าวหน้าที่สุดในโลก” ในมิติด้าน ความยั่งยืนนั่นคือ เกณฑ์สินเชื่อเขียว (Green Credit Directive: GCD) ซึง่ ระบุวา่ ธนาคารจีนทีป่ ล่อยสินเชือ่ ทุกแห่งต้องมีความรับผิด ชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม และความรับผิดชอบดังกล่าวมิได้หมด อายุลงเมื่อธนาคารปล่อยสินเชื่อให้กับลูกค้า แต่ดำ�เนินไปตลอดอายุ โครงการ (Hill, 2014) GCD ระบุอย่างชัดเจนว่า ธนาคารมีหน้าทีส่ ร้าง หลักประกันว่า โครงการทีต่ นปล่อยสินเชือ่ ให้นนั้ จะบรรเทาผลกระทบ ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่ทำ�ได้ และธนาคาร มีสทิ ธิระงับสินเชือ่ ถ้าหากลูกค้าไม่ปฏิบตั ติ ามกฎเกณฑ์ดา้ นสังคมและ สิ่งแวดล้อม GCD ระบุขนั้ ตอนด้วยว่า ธนาคารจีนจะต้องจัดทำ� “การประเมิน ผลกระทบทางสังคมและสิง่ แวดล้อม” ตลอดระยะต่างๆ ของโครงการ ตั้งแต่ขั้นตอนการออกแบบ เตรียมโครงการ ก่อสร้าง ปฏิบัติการ ไป จนถึงขัน้ ตอนปิดโครงการ กฎเกณฑ์ฉบับนีว้ างมาตรฐานขัน้ สูงสำ�หรับ — 77 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

กระบวนการตรวจสอบอย่างรอบด้าน (due diligence process) โดยระบุวา่ ธนาคารจีนจะต้องดำ�เนินการวิจยั ผลกระทบด้านสังคมและ สิ่งแวดล้อมของโครงการอย่างครบถ้วน รอบด้าน และมีรายละเอียด สมบูรณ์ ยิ่งไปกว่านั้น GCD ยังกำ�หนดให้ธนาคารระบุเงื่อนไขด้าน สังคมและสิง่ แวดล้อมเป็นส่วนหนึง่ ของสัญญาสินเชือ่ และธนาคารจะ ต้องติดตามผลการดำ�เนินงานด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมของโครงการ อย่างสม่ำ�เสมอตลอดอายุโครงการ การปฏิบตั ติ าม GCD หมายความว่า ธนาคารจีนจะต้องปรับปรุง นโยบาย ระบบการบริหารจัดการ และศักยภาพในองค์กรครั้งใหญ่ กฎดังกล่าวครอบคลุมธนาคารพาณิชย์ สหกรณ์ในชนบท และเครดิต ยูเนียนในชนบททีก่ อ่ ตัง้ ในประเทศจีน และครอบคลุมโครงการทีส่ ถาบัน การเงินเหล่านีป้ ล่อยสินเชือ่ ในต่างแดนด้วย โดยโครงการทีม่ คี วามเสีย่ ง ด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมในประเด็นสำ�คัญจะต้องทำ�ตามธรรมเนียม ปฏิบัติอันเป็นเลิศในระดับสากล และคณะกรรมการธนาคารคือผู้มี หน้าที่ตามกฎหมายที่จะปฏิบัติตาม GCD ต่อมาในปี 2014 CBRC ปรับปรุง GCD โดยเพิ่มข้อกำ�หนดว่า ธนาคารจะต้องมีระบบประเมินและติดตามผลกระทบด้านสังคมและ สิ่งแวดล้อมตลอดอายุของโครงการ อย่างไรก็ดี ถึงแม้จะได้รบั คำ�ชมว่า “ก้าวหน้า” เมือ่ เทียบกับเกณฑ์ ของประเทศอื่น จวบจนปัจจุบัน ผู้สังเกตการณ์จำ�นวนมากก็ตั้งข้อ สังเกตว่า ธนาคารจีนหลายแห่งมิได้ปฏิบัติตาม GCD ในการปล่อย สินเชื่อโครงการใหญ่นอกประเทศจีนแต่อย่างใด และผู้กำ�กับดูแลคือ CBRC ก็ไม่ให้ความสนใจหรือมองข้ามกรณีเหล่านีไ้ ป ทำ�ให้ผลสัมฤทธิ์ ของ GCD ในแง่การลดผลกระทบทางลบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม ยังไม่ปรากฏ (Hill, 2014) — 78 —

2.6.2 First Movers on Sustainable Banking Pilot Project ประเทศอินโดนีเซีย

ในเดือนกรกฎาคม 2017 หน่วยงานกำ�กับภาคการเงิน (Financial Services Authority หรือ OJK) ในประเทศอินโดนีเซีย ประกาศ ความร่วมมือกับองค์การกองทุนสัตว์ปา่ โลกประจำ�ประเทศอินโดนีเซีย (World Wildlife Fund: WWF) ริเริ่มโครงการ “First Movers on Sustainable Banking Pilot Project” โดยระหว่างระยะเวลา 16 เดือน ตั้งแต่กุมภาพันธ์ 2016 ธนาคารอินโดนีเซียแปดแห่งซึ่งมีสิน ทรัพย์รวมกันกว่าร้อยละ 46 ของสินทรัพย์ภาคธนาคารทั้งหมด จะ ได้รับการสนับสนุนจาก OJK และ WWF ในการเตรียมความพร้อม สู่การนำ�หลักการเงินที่ยั่งยืนไปปฏิบัติ และสาธิตความคืบหน้าต่อ สาธารณะ (World Wildlife Fund Indonesia, 2017) องค์ประกอบหลักของโครงการนี้ คือ การเสริมสร้างศักยภาพ (capacity building) ของธนาคาร ผ่านการอบรมและการประชุมเชิง ปฏิบตั กิ าร ความช่วยเหลือทางเทคนิคในการบูรณาการกรอบการประ เมินความเสีย่ ง ESG ตลอดจนการพัฒนานโยบายการปล่อยสินเชือ่ ที่ รับผิดชอบสำ�หรับภาคธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูง โดยใช้ปาล์มน้ำ�มันเป็น ธุรกิจแรกในโครงการนำ�ร่องดังกล่าว โครงการนำ�ร่องดังกล่าวนับเป็นส่วนหนึง่ ของการดำ�เนินงานภายใต้ แผนพัฒนาการเงินที่ยั่งยืน (Roadmap for Sustainable Finance) ของ OJK ซึ่งประกาศใช้ในปี 2014 แผนดังกล่าวตั้งเป้าหมายด้าน การเงินที่ยั่งยืนสำ�หรับอินโดนีเซียในระยะกลาง (2015–2019) และ ระยะยาว (2015–2024) เป้าหมายระยะกลางเน้นการพัฒนากรอบ การกำ�กับดูแลและระบบการรายงานขั้นพื้นฐาน เป้าหมายระยะยาว — 79 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เน้นการบรู ณาการระบบจัดการความเสีย่ ง ธรรมาภิบาล การจัดอันดับ ความน่าเชือ่ ถือ (credit rating) และระบบข้อมูลด้านการเงินทีย่ งั่ ยืน ที่บูรณาการทุกภาคส่วน (BankTrack, 2014) 2.6.3 Responsible Lending Guideline ประเทศสิงคโปร์

ใน ค.ศ. 2015 ท่ามกลางปัญหาควันพิษครัง้ เลวร้ายทีส่ ดุ ทีป่ กคลุม ทัง้ เกาะสิงคโปร์ ประชาชนชาวสิงคโปร์จ�ำ นวนมากโกรธแค้นและออก มาเรียกร้องให้ธนาคารสิงคโปร์แสดงความรับผิดชอบมากขึ้น โดย เฉพาะธนาคารทีป่ ล่อยสินเชือ่ ให้กบั บริษทั ทีเ่ ชือ่ มโยงกับการถางป่าใน ประเทศอินโดนีเซีย ต้นตอหลักประการหนึ่งของปัญหาควันพิษข้าม พรมแดน ปฏิกริ ยิ าของภาคธนาคารคือ ในเดือนตุลาคม 2015 สมาคม ธนาคารสิงคโปร์ (Association of Banks in Singapore: ABS) ออกแนวปฏิบตั เิ ป็นครัง้ แรกว่าด้วยการปล่อยสินเชือ่ ทีร่ บั ผิดชอบ แนว ปฏิบตั ดิ งั กล่าวพูดถึงการบูรณาการประเด็น ESG ทีส่ �ำ คัญในสิงคโปร์ เช่น การตัดไม้ท�ำ ลายป่า สิทธิมนุษยชน และจริยธรรม เข้าไปเป็นส่วน หนึง่ ของกระบวนการกลัน่ กรองสินเชือ่ และกิจกรรมอืน่ ๆ ของธนาคาร (The Association of Banks in Singapore, 2015) ภายใต้แนวปฏิบตั ดิ งั กล่าว ธนาคารสิงคโปร์จะเปิดเผยคำ�มัน่ สัญญา จากผูบ้ ริหารระดับสูงว่าธนาคารมุง่ มัน่ ทีจ่ ะปล่อยสินเชือ่ อย่างรับผิดชอบ จะพัฒนากลไกธรรมาภิบาลที่เกี่ยวข้อง และจะเสริมสร้างศักยภาพ ภายในองค์กร เพือ่ ให้บคุ ลากรของธนาคารมีความสามารถทีจ่ ะปฏิบตั ิ ตามแนวปฏิบัตินี้ได้ นอกจากนี้ ธนาคารที่ประกาศรับแนวปฏิบัติดังกล่าวจะต้องเผย — 80 —

แพร่จดุ ยืนและการสนับสนุนการปล่อยสินเชือ่ ทีย่ ง่ั ยืนว่าเป็นวาระสำ�คัญ ของธนาคาร ไว้ในรายงานประจำ�ปีและบนเว็บไซต์ และเปิดเผยสาร จากประธานกรรมการหรือซีอโี อในประเด็นดังกล่าว รวมถึงกรอบการ ดำ�เนินนโยบายที่เกี่ยวข้อง 2.6.4 สรุปกฎเกณฑ์ด้านการธนาคารที่ยั่งยืน ในประเทศก�ำลังพั ฒนา

ตั้งแต่ปี 2008 หรือจุดกำ�เนิดของวิกฤตการเงินโลกรอบล่าสุด เป็นต้นมา ประเทศกำ�ลังพัฒนาทัว่ โลกจำ�นวนไม่นอ้ ยได้ออกกฎเกณฑ์ หรือแนวปฏิบัติด้านธนาคารที่ยั่งยืนซึ่งครอบคลุมประเด็นการจัดการ ความเสี่ยง ESG ดังสรุปในตาราง 5 ตาราง 5: ตัวอย่างประเทศกำ�ลังพัฒนาที่มีกฎเกณฑ์หรือแนวปฏิบัติทางการที่ ครอบคลุมการจัดการความเสี่ยง ESG ชื่อนโยบาย/ ประเทศ

กฎระเบียบ/

ก�ำหนดภาคธุรกิจ ปีที่ออก ที่เป็นลูกค้าธนาคารอย่าง

แนวปฏิบัติทางการ

บังกลาเทศ

Environmental Risk Management (ERM) Guidelines

2011

บราซิล

Protocol Verde (Green Protocol)

2009

เฉพาะเจาะจงหรือไม่

โดยสมัครใจ

ไม่

บังคับ

ใช่ - ธุรกิจในป่าแอมะซอน

— 81 —

เกณฑ์เชิง บังคับ หรือ

สมัครใจ

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ชื่อนโยบาย/ ประเทศ

กฎระเบียบ/

ก�ำหนดภาคธุรกิจ ปีที่ออก ที่เป็นลูกค้าธนาคารอย่าง

แนวปฏิบัติทางการ

เฉพาะเจาะจงหรือไม่

เกณฑ์เชิง บังคับ หรือ โดยสมัครใจ

บราซิล (ต่อ)

SocioEnvironmental Liability Policy

2012 - ธ ุรกิจน้ำ�ตาลจากอ้อย - ธรุ กิจที่ใช้แรงงานทาส - Internal Capacity Adequacy Assessment Process (ICAAP)

โคลอมเบีย

Green Protocol (Protocol Verde)

2012

ไม่

สมัครใจ

จีน

Green Credit Directive

2007, 2012, 2014

ไม่

บังคับ

อินโดนีเซีย

Roadmap for Sustainable Finance in Indonesia

2014

ไม่

บังคับ

มองโกเลีย

Mongolia Sustainable Finance Principles & Sector Guidelines

2014

ใช่ - แนวปฏิบัติสำ�หรับธุรกิจ การเกษตร - แนวปฏิบัติสำ�หรับธุรกิจ ก่อสร้างและ สาธารณูปโภค - แนวปฏิบัติสำ�หรับภาค การผลิต - แนวปฏิบัติสำ�หรับธุรกิจ เหมืองแร่

บังคับ

— 82 —

บังคับ

ชื่อนโยบาย/ ประเทศ

กฎระเบียบ/

ก�ำหนดภาคธุรกิจ ปีที่ออก ที่เป็นลูกค้าธนาคารอย่าง

แนวปฏิบัติทางการ

ไนจีเรีย

The Nigerian Sustainable Banking Principles

เฉพาะเจาะจงหรือไม่

2012

ใช่ - ภาคพลังงาน - ภาคการเกษตร - ธุรกิจน้ำ�มันและก๊าซ ธรรมชาติ

เกณฑ์เชิง บังคับ หรือ โดยสมัครใจ

บังคับ

ที่มา: Development of Sustainability and Green Banking Regulations – Existing Codes & Practices (Oyegunle & Weber, 2015, p. 5)

— 83 —

การจัดการความเสี่ยง ESG ของธนาคารระดับโลก

จากการทบทวนวรรณกรรมและความเป็นมาเกีย่ วกับความเสีย่ ง ESG ในภาคธนาคาร ดังสรุปในบทที่ 2 เห็นได้ชัดว่าปัจจุบันมีโครงการ แนวร่วมและมาตรฐานที่เกี่ยวข้องจำ�นวนมากที่มีจุดประสงค์เดียวกัน นัน่ คือ มุง่ สร้างแรงจูงใจให้สถาบันการเงินบูรณาการการประเมินความ เสี่ยง ESG ของลูกค้าธุรกิจ เข้าเป็นเนื้อเดียวกันกับการดำ�เนินธุรกิจ และเปิดเผยความคืบหน้าต่อสาธารณะ อย่างไรก็ดี โครงการเหล่านีจ้ �ำ นวนมากยังอยูใ่ นระยะเริม่ ต้น หลาย โครงการถูกวิพากษ์วจิ ารณ์วา่ ยังมีจดุ อ่อน ไม่เพียงพอ โดยเฉพาะการ ขาดกลไกใช้บังคับ (enforcement mechanism) ที่จะติดตามตรวจ สอบช่องว่างระหว่างนโยบายของธนาคารกับภาคปฏิบตั ิ และการขาด กลไกถอดถอนธนาคารทีไ่ ม่ท�ำ ตามหลักการของโครงการ ข้อด้อยเหล่านี้ ส่งผลให้ภาคการเงินโดยรวมยังไม่หันมาให้ความสำ�คัญกับประเด็น ESG และบูรณาการการจัดการความเสีย่ งดังกล่าวในกระบวนการทำ� ธุรกิจขับเคลื่อนการเงินที่ยั่งยืนเป็นกระแสหลัก จนสามารถลดผล กระทบทางลบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมของลูกค้าธุรกิจได้อย่าง แท้จริง ดังตัวอย่างข้อวิพากษ์ที่คณะวิจัยสรุปโดยสังเขปไว้ในบทที่ 2 เช่นกัน อีกทั้งธรรมเนียมปฏิบัติของธนาคารแต่ละแห่งในการระบุ ประเมิน และจัดการความเสี่ยง ESG ก็ยังแตกต่างกันค่อนข้างมาก ด้วยเหตุนี้ การศึกษาแนวคิดและวิถปี ฏิบตั ขิ องธนาคารระดับโลก ที่มีชื่อเสียงด้านการจัดการความเสี่ยง ESG ตลอดจนความท้าทาย และประโยชน์ทางธุรกิจทีธ่ นาคารเหล่านีม้ อง จึงเป็นสิง่ ทีข่ าดไม่ได้ใน การทำ�ความเข้าใจกับที่ทางและบทบาทของความเสี่ยง ESG ในการ ดำ�เนินธุรกิจธนาคาร — 85 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ในบทนี้ คณะวิจยั สรุปวิธคี ดิ และกระบวนการทีธ่ นาคารระดับโลก บางแห่งใช้ในการรับมือกับประเด็น ESG ซึง่ มิใช่วา่ ธนาคารทุกแห่งจะ เป็นผู้นำ�ในทุกด้าน อีกทั้งการประยุกต์ใช้กรอบการประเมิน ESG ก็ อาจแตกต่างกันไปตามธุรกิจของลูกค้า แม้วา่ จะอยูใ่ นธนาคารเดียวกัน อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ของธนาคารระดับโลกในการนำ�ทฤษฎีและ หลักการมาสูก่ ารปฏิบตั จิ ริง ก็เป็นบทเรียนอันมีคา่ และสามารถใช้เป็น แนวทางให้กับธนาคารอื่นๆ ได้ เนื้อหาส่วนใหญ่ในบทนี้เรียบเรียงขึ้นจากข้อมูลที่ปรากฏต่อสา ธารณะ ไม่วา่ จะเปิดเผยโดยธนาคารเอง หรือเป็นข้อมูลทุตยิ ภูมิ อย่างไร ก็ตาม คณะวิจยั ได้รบั การอนุเคราะห์ขอ้ มูลเชิงลึกโดยตรงจากธนาคาร ระดับโลกบางแห่งที่โด่งดังในทวีปเอเชียและประเทศไทย เกี่ยวกับ กระบวนการกลัน่ กรองและติดตามความเสีย่ ง ESG รวมถึงข้อคดิ เห็น เกีย่ วกับประโยชน์ทางธุรกิจทีไ่ ด้รบั จากการดำ�เนินกระบวนการดังกล่าว อย่างต่อเนื่องไม่น้อยกว่า 15 ปี ธนาคารเหล่านี้ยินดีให้ข้อมูลเชิงลึก เกี่ยวกับกระบวนการภายใน เพื่อเป็นประโยชน์แก่ผู้อ่าน แต่ขอสงวน นามของธนาคารและลูกค้าทีเ่ กีย่ วข้องด้วยเหตุผลเรือ่ งความลับทางธุรกิจ ด้วยเหตุนี้ คณะวิจัยจึงเลือกใช้คำ�ว่า “ธนาคารแห่งหนึ่ง” “ลูกค้า รายหนึง่ ” หรือ “โครงการโครงการหนึง่ ” สำ�หรับบางจุดในเนือ้ หาของ บทนี้ที่ธนาคารผู้อนุเคราะห์ข้อมูลขอสงวนนามดังกล่าวข้างต้น 3.1 แรงจูงใจหลักของธนาคาร และกระบวนการจัดการความเสี่ยง ESG

ธนาคารระดับโลกที่ได้ชื่อว่าเป็น ผู้นำ�ด้านความยั่งยืนหลายแห่ง มองว่า การดำ�เนินธุรกิจตามหลักความยัง่ ยืนนัน้ คือ “สิง่ ทีต่ อ้ งทำ�” ทัง้ — 86 —

ในแง่จริยธรรมและในแง่ธรุ กิจ กล่าวคือ ความยัง่ ยืนในทิศทางทีส่ อดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนนั้นคือสิ่งที่ “ถูกต้อง” สำ�หรับธุรกิจ ทุกประเภทรวมถึงธนาคารเองด้วย มุมมองเช่นนีส้ ว่ นหนึง่ มีพฒ ั นาการ มาจากผลพวงของการรณรงค์จำ�นวนมากขององค์กรพัฒนาเอกชน หลายแห่งตลอดระยะเวลาหลายทศวรรษทีผ่ า่ นมา ซึง่ ท้าทายภาคการ เงินในประเทศพัฒนาแล้วให้แสดงความรับผิดชอบมากขึน้ ในการปล่อย สินเชือ่ และการลงทุนของตน ธนาคารระดับโลกวันนีจ้ งึ มองว่าองค์กร จะเผชิญ ความเสีย่ งด้านชือ่ เสียง (reputational risk) ในสาระสำ�คัญ ถ้าหากจะปล่อยสินเชือ่ หรือลงทุนในโครงการหรือบริษทั ทีม่ ผี ลประกอบ การด้านความยั่งยืนเป็นที่กังขา ธนาคารระดับโลกตระหนักดีวา่ กิจกรรมทีไ่ ม่ยง่ั ยืนมักจะนำ�ไปสูผ่ ล ขาดทุนทางการเงิน หรือกล่าวอีกอย่างคือ ความเสีย่ งด้านความยัง่ ยืน (มักใช้แทนกับคำ�ว่า ความเสีย่ ง ESG) อาจสะท้อนให้เห็นเป็น ความ เสีย่ งด้านความสามารถในการชำ�ระหนี้ (credit risk) ในท้ายทีส่ ดุ เช่น เมือ่ บริษทั ลูกหนีล้ ะเลยไม่จดั การกับผลกระทบทางลบด้านสังคมหรือ สิ่งแวดล้อม เนื่องจากไม่มีกลไกระบุและจัดการความเสี่ยงที่เพียงพอ จนต้องเผชิญกับแรงต่อต้านจากชุมชนหรือองค์กรพัฒนาเอกชน ภาระ ภาษีที่เพิ่มขึ้นจากการเปลี่ยนกฎเกณฑ์ให้เข้มข้น ค่าปรับจากภาครัฐ หรือคดีความในชัน้ ศาล ซึง่ ล้วนแต่สง่ ผลต่อความน่าเชือ่ ถือของบริษทั และบางกรณีอาจทำ�ให้ธรุ กิจชะงักงัน ส่งผลต่อการชำ�ระหนีข้ องธนาคาร ตามไปด้วย (ดูรายละเอียดใน BOX 2 ในส่วนถัดไปของบทนี้) หัวหน้าฝ่ายความยั่งยืนของธนาคารระดับโลกแห่งหนึ่งเสนอคำ� อธิบายแก่คณะวิจยั ว่า แท้จริงแล้ว ความเสีย่ ง ESG ไม่ตา่ งจากความ เสีย่ งด้านอืน่ ๆ กล่าวคือ จากมุมมองเรือ่ งการบริหารจัดการความเสีย่ ง ธนาคารจะไม่ดูแคลนหรือลดทอนความสำ�คัญของความเสี่ยงใดๆ — 87 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ก็ตามให้ต่ำ�เกินจริง ด้วยเหตุนี้ จึงไม่มีเหตุผลใดๆ ที่ธนาคารจะไม่ใช้ มุมมองเดียวกันกับความเสี่ยง ESG ระบบการจัดการความเสี่ยง ESG ของธนาคาร ธนาคารระดับโลกส่วนใหญ่ได้บูรณาการประเด็น ESG เข้าไปใน กระบวนการจัดการความเสี่ยงด้านความสามารถในการชำ�ระหนี้ (credit risk management process) แล้ว (Weber et al., 2010) การนำ�ตัวแปรและประเด็นด้านความยัง่ ยืนเข้าสูแ่ บบจำ�ลองการจัดการ ความเสีย่ งและกลไกธรรมาภิบาลของธนาคารหมายความว่า ธนาคาร จะสามารถขับเคลือ่ นและจัดสรรทุนเสียใหม่ ย้ายทุนออกจากกิจกรรม ทางธุรกิจทีไ่ ม่ยงั่ ยืน (ความเสีย่ ง ESG สูง) เข้าสูก่ จิ กรรมทางธุรกิจที่ ยั่งยืนกว่าเดิมในระบอบเศรษฐกิจ วันนีธ้ นาคารระดับโลกใช้เทคนิคและระเบียบวิธที แ่ี ตกต่างกันในการ บูรณาการประเด็น ESG เข้าไปในกระบวนการประเมินความเสีย่ ง วิธี ทีแ่ พร่หลายทีส่ ดุ คือ การประกาศรับหลักอีเควเตอร์ (Equator Principles: EPs) มาตรฐานสำ�หรับการปล่อยสินเชื่อโครงการ ซึ่งคณะ วิจัยได้อธิบายโดยสังเขปไปแล้วในบทที่ 2 เนื่องจากหลักอีเควเตอร์ สามารถใช้เป็นกรอบการประเมินความเสีย่ งด้านสังคมและสิง่ แวดล้อม สำ�หรับสินเชือ่ โครงการ (project finance) ได้ ตัง้ แต่ขนั้ ตอนการระบุ การประเมิน และการจัดการความเสี่ยง หลักอีเควเตอร์กำ�หนดว่า สถาบันการเงินที่รับหลักการชุดนี้ (เรียกว่า Equator Principles Financial Institution: EPFI) จะไม่ปล่อยสินเชือ่ ให้กบั โครงการใดก็ตาม ที่ลูกหนี้ไม่สามารถหรือไม่ยินดีที่จะทำ�ตามนโยบายและกระบวนการ ประเมินผลกระทบด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมดังทีร่ ะบุในหลักอีเควเตอร์ ธนาคารบางแห่งพัฒนาแนวปฏิบตั หิ รือเครือ่ งมือของตนเองในการ — 88 —

ประเมินความเสีย่ งของโครงการจากมุมมองด้านสิง่ แวดล้อมและสังคม หรือใช้วธิ จี ดั ตัง้ ทีมจัดการความเสีย่ งด้านสิง่ แวดล้อม หรือคณะทำ�งาน ด้านนี้ขึ้นมาโดยเฉพาะ อย่างไรก็ตาม แนวปฏิบัติเหล่านี้มักจะตั้งอยู่ บนฐานของหลักอีเควเตอร์หรือใช้หลักอีเควเตอร์เป็นแนวทาง ถึงแม้วา่ ธนาคารส่วนใหญ่จะมีรายละเอียดปลีกย่อยทีแ่ ตกต่างกัน ในขัน้ ตอนการกลัน่ กรอง อนุมตั ิ และติดตามความเสีย่ งด้าน ESG แต่ โดยรวมแล้ว กระบวนการเหล่านีค้ อ่ นข้างคล้ายคลึงกันในสาระสำ�คัญ โดยเฉพาะสำ�หรับธนาคารที่ลงนามรับหลักอีเควเตอร์ (EPFI) ยกตัวอย่างเช่น กระบวนการประเมินความเสีย่ ง ESG ของลูกค้า ของ EPFI ระดับโลกแห่งหนึ่ง นั่นคือ กลุ่มธนาคารซูมิโตโม มิตซุย (SMBC) ที่ธนาคารเผยแพร่ต่อสาธารณะ สามารถสรุปได้ดังรูปที่ 1 รูปที่ 1: กระบวนการประเมินความเสี่ยง ESG ของลูกค้าของกลุ่มธนาคารซูมิโตโม มิตซุย กระบวนการกลั่นกรอง

ข้อมูลโครงการ ลูกค้า

การทำ�ตามเงื่อนไขใน สาขา สัญญา, การติดตาม ธนาคาร ด้านสิ่งแวดล้อม

ทบทวนด้านสิ่งแวดล้อม ติดตามด้านสิ่งแวดล้อม

ผ่าย วิเคราะห์ ด้านสิ่ง แวดล้อม

ประเมินความเสี่ยงด้านสังคม และสิ่งแวดล้อม ฝ่ายวิเคราะห์สินเชื่อ ที่มา: เว็บไซต์ SMBC, http://www.smfg.co.jp/english/responsibility/smfgcsr/equator/

— 89 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ธนาคาระดับโลกอีกแห่งที่ลงนามรับหลักอีเควเตอร์ ใช้กระบวนการ ประเมินและติดตามความเสี่ยง ESG ดังแสดงในรูปที่ 2 และ 3 คณะวิจัยได้รับความอนุเคราะห์จากธนาคาร EPFI แห่งเดียวกัน ในการแจกแจงแรงจูงใจ วิถีปฏิบัติ และความท้าทายของธนาคารใน การจัดการความเสี่ยง ESG ดังสรุปใน BOX 2

BOX 2 มุมมองของธนาคาร EPFI ระดับโลกแห่งหนึ่ง เรื่องการจัดการความเสี่ยง ESG

ถาม: แรงจูงใจของธนาคารในการจัดการความเสีย่ งด้านความยัง่ ยืน (ความเสี่ยง ESG) เชิงรุกคืออะไร? ตอบ: เรามีเหตุผล 3 ข้อด้วยกัน ข้อแรก นีค่ อื สิง่ ทีถ่ กู ต้องสำ�หรับ ธุรกิจไหนก็ตาม ข้อสอง ในฐานะธนาคารที่ใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งใน โลก เราเผชิญกับความเสี่ยงที่จะเสียชื่อเสียงสูงมากถ้าหากเรามี ส่วนในโครงการผิดๆ และเราก็ไม่อยากให้ใครมาทำ�แคมเปญโจมตี องค์กร ข้อสาม ความเสี่ยงด้านความยั่งยืนนำ�ไปสู่ความเสี่ยงด้าน ชือ่ เสียง และถึงทีส่ ดุ ก็เพิม่ ความเสีย่ งด้านความสามารถในการชำ�ระ หนี้ (credit risk) ของลูกค้า สำ�หรับเหตุผลข้อสุดท้าย ผมอยากยกตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม ตัวอย่างแรก บริษัทปาล์มน้�ำ มันชั้นนำ�แห่งหนึ่งที่ธนาคารเราไม่ได้ เกี่ยวข้องด้วยถูกระงับตรารับรอง RSPO (Roundtable on Sustainable Palm Oil—มาตรฐานการผลิตน้ํามันปาล์มอย่างยั่งยืน) — 90 —

รูปที่ 2: การบูรณาการการจัดการความเสี่ยง ESG ในกระบวนการกลั่นกรองสินเชื่อภายในธนาคาร (loan screening)

หน้าแทรก 1

การตรวจสอบรอบด้าน (due diligence) ของลูกค้า โดยเจ้าหน้าที่ผู้ดูแลลูกค้า (Relationship Manager: RM) —ตรวจสอบว่าลูกค้ารายนั้นปฏิบัติตามนโยบายความยั่งยืนของธนาคารหรือไม่

RM ร่างคำ�ขออนุมัติสินเชื่อ ระบุระดับความเสี่ยงด้านความยั่งยืน (ESG risks) และความเสี่ยงด้านความสามารถในการชำ�ระหนี้ (credit risks) และเสนอขึ้นไปตามสายงาน ความเสี่ยง ESG ต่ำ� ทีมวิเคราะห์สินเชื่อทบทวนเห็นชอบ หรือเห็นแย้งกับระดับความเสี่ยง ESG และความเสี่ยงด้านความสามารถใน การชำ�ระหนี้ที่ RM เสนอ อนุมัติหรือ ปฏิเสธคำ�ขอสินเชื่อ

ยกระดับถ้าจำ�เป็น

เจ้าหน้าที่ด้านความเสี่ยง ESG (Sustainability Risk Officer) ประจำ� ประเทศ ทบทวนระดับความเสี่ยง ESG ที่เสนอมา

เห็นชอบหรือปรับแก้ระดับความเสี่ยง ESG และกำ�หนดเงื่อนไขที่เกี่ยวกับ ESG สำ�หรับสัญญาสินเชื่อ

สามารถยกระดับ เป็นความเสี่ยง ESG ระดับภูมิภาค ได้ถ้าจำ�เป็น

ปฏิเสธคำ�ขอสินเชื่อ ด้วยเหตุผลด้าน ESG

ทีมวิเคราะห์สินเชื่อทบทวน เห็นชอบ หรือเห็นแย้งกับระดับความเสี่ยงด้าน ความสามารถในการชำ�ระหนี้ที่ RM เสนอ อนุมัติหรือปฏิเสธคำ�ขอสินเชื่อ

อนุมัติคำ�ขอ สินเชื่อ

ปฏิเสธคำ�ขอ สินเชื่อ

ลูกค้าที่ไม่ปฏิบัติตามนโยบายความยั่งยืน ของธนาคาร หรือความเสี่ยง ESG สูง

ความเสี่ยง ESG ปานกลาง

อนุมัติคำ�ขอ สินเชื่อ

ปฏิเสธคำ�ขอ สินเชื่อ

ทีมวิเคราะห์ความเสี่ยง ESG ระดับ ภูมิภาค ทบทวนระดับความเสี่ยง ESG*

ปฎิเสธคำ�ขอ สินเชื่อด้วย เหตุผลด้าน ESG

ปฏิเสธคำ�ขอ สินเชื่อ

*สำ�หรับความเสี่ยง ESG ระดับสูง อาจเสนอคณะกรรมการความเสี่ยงด้านชื่อเสียง (reputational risk committee)

อนุมัติคำ�ขอ สินเชื่อ

ปฏิเสธคำ�ขอ สินเชื่อ

รูปที่ 3: การติดตามตรวจสอบด้าน ESG ในกระบวนการติดตามสินเชื่อหลังได้รับการอนุมัติ (loan monitoring)

หน้าแทรก 2

ลูกค้า (ลูกหนี้) จะต้องส่งรายงาน ESG และรายงานการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์รายปีต่อธนาคาร

ลูกหนี้ที่ปฏิบัติตามข้อกำ�หนด (compliant)

RM ทบทวนรายงาน ESG ของลูก หนี้และเงื่อนไขอื่นๆ ส่งข้อเสนอ ยืนยันหรือปรับเปลี่ยนระดับ ความเสี่ยง ESG ของลูกหนี้ ในกระบวนการทบทวนประจำ�ปี

เจ้าหน้าที่ด้านความเสี่ยง ESG (Sustainability Risk Officer) ประจำ�ประเทศทบทวนหรือปรับแก้ ระดับความเสี่ยง ESG ที่ RM เสนอ

ลูกหนี้ที่ไม่ปฏิบัติตามข้อกำ�หนด (non-compliant) แต่เพิ่งละเมิดไม่นาน

RM ทบวนรายงาน ESG ของลูกหนี้ และเงื่อนไขอื่นๆ ขอคำ�ชี้แนะจาก ที่ปรึกษาภายนอก

ลูกหนี้ที่ไม่ปฏิบัติตามข้อกำ�หนด (non-compliant) ติดต่อกันข้ามปี

ที่ปรึกษาภายนอก* ช่วยธนาคาร ประเมินว่าลูกหนี้ทำ�ตามข้อกำ�หนด หรือไม่ และเสนอแนะวิธีแก้ไข ให้เป็นไปตามข้อกำ�หนด

RM ทบทวนรายงาน ESG ของ ลูกหนี้และเงื่อนไขอื่นๆ เสนอให้ ธนาคารถอนตัวต่อทีมประเมิน ความเสี่ยง ESG ระดับภูมิภาค

ทีมประเมินความเสี่ยง ESG ระดับภูมิภาคเห็นชอบ

RM กับลูกหนี้ตกลงแผนปฏิบัติการ (action plan) ที่ลูกหนี้จะปรับปรุง ให้เป็นไปตามข้อกำ�หนด, RM ปรับระดับความเสี่ยง ESG

RM สื่อสารผลการตัดสินใจ กลับไปยังลูกค้า เจ้าหน้าที่ด้านความเสี่ยง ESG (Sustainability Risk Officer) ระดับภูมิภาค ทบทวนหรือปรับแก้ ระดับความเสี่ยง ESG ที่ RM เสนอ

ระดับความเสี่ยง ESG ของลูกหนี้ ได้รับการอนุมัติ

ระดับความเสี่ยง ESG และแผน ปฏิบัติการของลูกหนี้ได้รับการอนุมัติ เจ้าหน้าที่ด้านความเสี่ยง ESG ติดตามใกล้ชิด

* สำ�หรับสินเชื่อโครงการหรือสินเชื่อธุรกิจในธุรกิจที่จัดว่ามีความเสี่ยง ESG สูง ธนาคารจะจ้างผู้เชี่ยวชาญภายนอก มาประเมินว่าโครงการเป็นไปตามข้อกำ�หนดของหลักอีเควเตอร์ (Equator Principles) หรือไม่

รอให้ลูกค้าจ่าย ชำ�ระหนี้จนครบ กำ�หนด

ระงับการปล่อย สินเชื่องวด ต่อไปหากทำ�ได้

ขายสินเชื่อใน ตลาดรอง

ในปี 2016 ซึ่งส่งผลให้บริษัทสูญเสียลูกค้าไปหลายราย ตัวอย่าง ที่สอง ในต้นทศวรรษ 2000 บริษัทป่าไม้แห่งหนึ่งจากมาเลเซีย สูญเสียสัมปทานป่าไม้เพราะถูกตรวจพบว่าป่าไม้ของบริษทั ไม่ผา่ น มาตรฐาน FSC [Forestry Stewardship Council หรือมาตรฐาน ป่าไม้ที่ยั่งยืนที่นิยมใช้สูงสุดในโลก] นำ�ไปสู่ผลขาดทุนมหาศาล การออกทุนสนับสนุนโรงไฟฟ้าถ่านหิน ซึง่ ปกติอาศัยสินเชือ่ ยาว 20 ปี มีทงั้ ความเสีย่ งด้านความยัง่ ยืน (ESG) และความเสีย่ งทาง การเงินตั้งแต่แรก ก่อนอื่น โครงการนี้อาจมีความเป็นไปได้สูงแต่ รัฐบาลมีแนวโน้มว่าจะเก็บภาษีคาร์บอน (carbon tax) จากโครงการ กรณีนน้ั ผลการคาดการณ์ทางการเงินจากโมเดลจะยังเป็นไปได้ อยูห่ รือไม่? นีเ่ ป็นความเสีย่ งจริงๆ โดยเฉพาะเมือ่ เราอยูใ่ นยุคหลัง ข้อตกลงปารีส [Paris Agreement ข้อตกลงระดับโลกเรื่องการ เปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศรอบใหม่ กำ�หนดให้ประเทศต่างๆ ประกาศเป้าหมายและแนวทางลดก๊าซเรือนกระจก] ซึ่งจะมีการ ทบทวนสถานการณ์ทกุ 5 ปี ไม่มใี ครรูว้ า่ ผลกระทบจะเป็นอย่างไร ตัวอย่างทั้งหมดนี้ชี้ให้เห็นว่า กิจกรรมที่ไม่ยั่งยืนอาจนำ�ไปสู่ผล ขาดทุนทางการเงิน หรือพูดอีกอย่างก็คือ ความเสี่ยงด้านความ ยั่งยืนอาจสะท้อนให้เห็นเป็นความเสี่ยงด้านความสามารถในการ ชำ�ระหนี้ (credit risk) ถาม: นโยบายของธนาคารน่าจะทำ�ให้ธนาคารสูญเสียลูกค้าไป หลายราย ธนาคารมองเรื่องนี้อย่างไร? ตอบ: นโยบายของเราก็คือ เน้นการคัดเลือกลูกค้าบริษัทที่มีเป้า หมายและมุมมอง [ด้านความยัง่ ยืน] ทีต่ รงกับธนาคาร เราไม่อยาก — 91 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ให้สิ่งที่เราทำ�ในการดำ�เนินธุรกิจไปสร้างผลกระทบทางลบให้กับ สังคมหรือสิ่งแวดล้อม เราได้เห็นกระแสการเปลี่ยนแปลงแล้ว กระแสนี้ถูกขับดันด้วยกฎเกณฑ์ของตลาดหลักทรัพย์ต่างๆ และ ธนาคารจำ�นวนมากขึ้นเรื่อยๆ ลงนามรับหลักการและแนวปฏิบัติ ระดับโลกที่เกี่ยวกับความยั่งยืน ถาม: ธนาคารจะรู้ได้อย่างไรว่า ลูกหนี้ที่ผ่านการอนุมัติแล้วจะทำ� ตามข้อกำ�หนดของหลักอีเควเตอร์จริงๆ? ตอบ: เรามีเกราะป้องกันสองแถว แถวแรกคือเจ้าหน้าที่ผู้ดูแล ลูกค้า (relationship manager: RM) ทีจ่ ะคอยติดตามลูกค้าอย่าง สม่� ำ เสมอ แถวทีส่ องคือ การละเมิดข้อกำ�หนดหรือประเด็นปัญหา ที่เกิดขึ้นจะถูกรายงานโดย RM ขึ้นไปที่ฝ่ายความเสี่ยงด้านความ ยัง่ ยืน (Sustainable Risk Department) ถ้าเป็นโครงการทีม่ คี วาม เสีย่ งด้านความยัง่ ยืนสูง เราจะหาทีป่ รึกษาอิสระภายนอกมาวิเคราะห์ และสรุปว่าลูกหนี้ทำ�ตามข้อกำ�หนดของหลักอีเควเตอร์หรือไม่ ถ้า หากมีประเด็นที่ไม่ทำ�ตาม ที่ปรึกษาอิสระก็จะแนะนำ�วิธีแก้ไขที่ จำ�เป็นต่อการทำ�ตามหลักอีเควเตอร์ ปกติธนาคารจะขอให้ลูกหนี้ เป็น ผู้จ่ายเงินจ้างที่ปรึกษาอิสระ และแนะนำ�ให้ลูกค้าเผยแพร่ผล การศึกษาของที่ปรึกษารายนั้นบนเว็บไซต์ของลูกหนี้ อย่างไรก็ดี ในกรณีทล่ี กู หนีไ้ ม่อยากจ่าย ธนาคารก็จะเป็นผูจ้ า่ ยเงินจ้างทีป่ รึกษา มาเอง ถาม: ธนาคารจัดการกับกรณีทล่ี กู หนีส้ ร้างปัญหาด้าน ESG อย่างไร?

— 92 —

ตอบ: ผมอยากยกตัวอย่างที่เกิดการเปลี่ยนแปลงภายหลังจากที่ ธนาคารปล่อยสินเชือ่ ออกไปเต็มวงเงินแล้ว ยกตัวอย่างเช่น สมมุติ ว่าลูกหนี้ถูกถอดออกจากมาตรฐาน RSPO หรือ FSC กรณีนั้น RM จะยกเรื่องนี้ขึ้นมาหารือกับลูกหนี้ ตกลงทำ�แผนปฏิบัติการที่ มีเงือ่ นเวลาชัดเจน (time-bound) เพือ่ แก้ไขปัญหา และจะติดตาม ดูตอ่ อย่างใกล้ชดิ ถ้าหากเวลาผ่านไประยะหนึง่ แล้วลูกหนีย้ งั คงทำ� ตามข้อกำ�หนดไม่ได้ ธนาคารก็มสี องทางเลือก ทางแรกคือพยายาม กดดันลูกค้าต่อไปเพราะสินเชือ่ ถูกปล่อยไปเต็มวงเงินแล้ว ทางทีส่ อง คือขายสินเชื่อนั้นออกไปในตลาดรอง ถาม: ทีผ่ า่ นมาลูกค้ามีปฏิกริ ยิ าอย่างไรเวลาทีเ่ กิดปัญหาด้าน ESG? ตอบ: จากประสบการณ์ การหารือกับหัวหน้าฝ่ายบริหารด้านการ เงิน (Chief Financial Officer: CFO) ของบริษทั ไม่คอ่ ยมีประโยชน์ เท่าไร แต่เวลาคุยกับเจ้าของบริษัท หรือประธานกรรมการบริษัท หรือหัวหน้าฝ่ายความเสี่ยงด้านความยั่งยืนของบริษัท ปกติเราจะ เห็นว่าเขากระตือรือร้นที่จะจัดการแก้ปัญหาเหล่านี้ เพราะบริษัท ไม่อยากถูกมองว่าล้าหลังบริษัทอื่นในอุตสาหกรรมเดียวกัน ถาม: ปกติมีกรอบเวลาที่ธนาคารจะขายสินเชื่อของลูกหนี้ที่ไม่ทำ� ตามข้อกำ�หนดหรือไม่? ตอบ: เราไม่มกี รอบเวลาทีช่ ดั เจนขนาดนัน้ ขึน้ อยูก่ บั ภาคธุรกิจและ สถานการณ์ของลูกหนี้ ซึง่ แต่ละบริษทั ไม่เหมือนกัน อย่างไรก็ตาม

— 93 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

สมมุตยิ กตัวอย่างสินเชือ่ ในอุตสาหกรรมเหมืองแร่ ธนาคารอาจจะ เลือกถอนตัวออกจากความสัมพันธ์นห้ี ลังจากทีเ่ จรจามา 2.5 ปีแล้ว ไม่มีความคืบหน้า แต่สำ�หรับอุตสาหกรรมปาล์มน้ำ�มัน ที่ผ่านมา ธนาคารจะอะลุม่ อล่วยน้อยกว่า จะลงมือทำ�อะไรสักอย่างถ้ากรณี ละเมิดผ่านไป 9–15 เดือนแล้วยังไม่ได้รบั การแก้ไข สำ�หรับสินเชือ่ แบบเงินทุนหมุนเวียน [working capital ปกติเป็นสินเชือ่ ระยะสัน้ ใช้ในการเสริมสภาพคล่องของบริษทั ] ธนาคารก็จะมีพนื้ ทีม่ ากกว่า ในการหว่านล้อมให้ลูกหนี้แก้ปัญหา ESG เพราะถ้าหากธนาคาร ไม่ได้ตกลงตัง้ วงเงินสินเชือ่ ระยะยาวให้ ธนาคารก็มที างเลือกมากกว่าที่จะถอนตัว ถาม: ธนาคารเคยคำ�นวณหรือประเมินประโยชน์จากการบูรณาการ ประเด็น ESG ในการดำ�เนินธุรกิจธนาคารหรือไม่? ตอบ: เราไม่เคยทำ� แต่เราก็ใช้ตัวชี้วัดอย่างเช่น การเปลี่ยนแปลง ในจำ�นวนแคมเปญทีโ่ จมตีธนาคาร ยกตัวอย่างข้อมูลทางอ้อมของ เรื่องนี้ก็คือ ธนาคารของเราปฏิเสธไม่เข้าร่วมปล่อยสินเชื่อให้กับ โครงการเหมือง Galilee Basin ในประเทศออสเตรเลีย [ซึ่งเป็น โครงการอือ้ ฉาว ถ่านหินจากโครงการนีจ้ ะถูกขนส่งข้ามแนวปะการัง ใหญ่ Great Barrier Reef มีความเสีย่ งว่าจะไปทำ�ลายเขตอนุรกั ษ์ ระดับโลก] หลังจากนัน้ ธนาคารอืน่ ทีต่ กลงปล่อยสินเชือ่ ให้กบั โครงการนีก้ เ็ ผชิญกับเสียงต่อต้านคัดค้านอย่างรุนแรงจากองค์กรในภาค ประชาสังคม

— 94 —

3.2 กรณีศึกษา ความเสี่ยง ESG ในทางปฏิบัติ: การ รับมือกับความท้าทาย ESG ในฐานะ EPFI หนึ่งเดียว

ธนาคารสแตนดาร์ดชาร์เตอร์ด (Standard Chartered Bank) ถูก ขอให้ชว่ ยปล่อยสินเชือ่ สำ�หรับการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแห่งหนึง่ ในอินเดีย โดยเข้าร่วมในฐานะเจ้าหนีเ้ งินกูร้ ว่ ม (syndicated loan หมายถึง สิน เชือ่ ทีม่ ธี นาคารร่วมปล่อยสินเชือ่ หลายราย ปกติทกุ ธนาคารจะกำ�หนด เงือ่ นไขเดียวกันสำ�หรับสินเชือ่ ตัง้ แต่อตั ราดอกเบีย้ ระยะเวลา เงือ่ นไข การเบิกจ่าย ฯลฯ) เป็นส่วนหนึง่ ของสินเชือ่ โครงการ (project finance) ในบรรดาธนาคารทีล่ กู หนีข้ อความร่วมมือ สแตนดาร์ดชาร์เตอร์ดเป็น ธนาคารเดียวทีเ่ ป็น EPFI (Equator Principles Financial Institution หรือ สถาบันการเงินที่ลงนามรับหลักอีเควเตอร์) โครงการนี้จัดเป็น ประเภท A (Category A หมายถึงความเสี่ยง ESG สูงสุด) ภายใต้ หลักอีเควเตอร์ ก่อนที่จะตัดสินใจเข้าร่วมกลุ่มเจ้าหนี้ สแตนดาร์ดชาร์เตอร์ด กำ�หนดว่าจะต้องมีทปี่ รึกษาอิสระมาประเมินว่าโครงการนีเ้ ป็นไปตาม หลักอีเควเตอร์หรือไม่ ผลการประเมินชี้ให้เห็นช่องว่างหลายจุดที่ไม่ ตรงกับมาตรฐาน IFC (International Finance Corporation หรือ ต้นแบบของหลักอีเควเตอร์) ในแง่มาตรการบรรเทาผลกระทบด้าน สังคมและสิง่ แวดล้อม เช่น การปรับปรุงสภาพการทำ�งานของแรงงาน ซึ่งก่อนหน้านี้เคยส่งผลให้มีคนงานล้มตาย ชุมชนได้รับผลกระทบ คุณภาพอากาศตกต่ำ� และคนต้องย้ายถิ่นฐานออกจากภูมิลำ�เนาใน ท้องถิ่น จากผลการประเมินดังกล่าว ทีมจัดการความเสีย่ งด้านสังคมและ สิ่งแวดล้อม (Environmental and Social Risk Management: ESRM) ของธนาคารตัดสินว่าจะต้องมีการประเมินเพิม่ เติมนอกเหนือ — 95 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

จากการตรวจสอบโครงการและกิจการของลูกหนีอ้ ย่างรอบด้าน (due diligence กระบวนการปกติก่อนการปล่อยสินเชื่อ) เพื่อให้มั่นใจว่า ลูกหนีจ้ ะจำ�แผนปฏิบตั กิ ารเพือ่ อุดช่องว่างต่างๆ ซึง่ ทีป่ รึกษาอิสระระบุ ในรายงาน โดยเฉพาะในประเด็นสภาพการทำ�งาน และข้อเท็จจริงทีว่ า่ โรงไฟฟ้าตั้งอยู่ติดกับแหล่งสงวนพันธุ์เสือโคร่ง ดีลนี้ถูกเสนอต่อคณะกรรมการความเสี่ยงด้านชื่อเสียง (Group Reputational Risk Committee: GRRC) ของธนาคาร จากการที่ เป็นโครงการความเสี่ยงระดับ A ภายใต้หลักอีเควเตอร์ และจาก ประเด็นเสี่ยงที่พบในกระบวนการตรวจสอบ คณะกรรมการ GRRC อนุมัติโดยมีเงื่อนไขสามข้อ • ธนาคารใช้หลักอีเควเตอร์กับดีลนี้ • มีการประเมินเพิม่ เติมเพือ่ ผลิตแผนปฏิบตั กิ ารทีด่ กี ว่าเดิม และ • ลกู หนีจ้ ะต้องปรับปรุงแผนปฏิบตั กิ ารทีม่ กี รอบเวลาชัดเจน และ รับรองว่าจะทำ�ตาม ถึงแม้ว่าเจ้าหนี้รายอื่นในโครงการนี้จะไม่เรียกร้อง สแตนดาร์ด ชาร์เตอร์ดก็ระบุเป็นเงือ่ นไขในสัญญาสินเชือ่ ของธนาคารว่า โครงการ นีจ้ ะต้องผ่านข้อกำ�หนดทัง้ หมดของหลักอีเควเตอร์ และจะต้องมีการ ประเมินผลกระทบเพิม่ เติม เงือ่ นไขทีช่ ดั เจนและเข้มงวดถูกระบุไว้ใน สัญญาสินเชื่อ เพื่อให้มั่นใจว่าลูกหนี้จะปฏิบัติตามแผนในระยะยาว และตลอดอายุโครงการจะมีกลไกติดตามตรวจสอบทีห่ นักแน่นรัดกุม กรณีนี้ชี้ให้เห็นความทุ่มเทของธนาคารในการประยุกต์ใช้หลัก อีเควเตอร์ แม้ในสนามแข่งขันทีไ่ ม่เท่าเทียมอย่างอินเดีย ซึง่ ปัจจุบนั มี ธนาคารอินเดียเพียงรายเดียวทีล่ งนามรับหลักอีเควเตอร์ (IDFC) การ เข้าร่วมของสแตนดาร์ดชาร์เตอร์ดช่วยทำ�ให้ธนาคารเจ้าหนีร้ ายอืน่ ของ — 96 —

โครงการนีร้ บั รูเ้ กีย่ วกับหลักอีเควเตอร์มากขึน้ และสาธิตชัดว่ามันใช้การ ได้ในทางปฏิบัติ ่ ง ESG ในทางปฏิบัติ: 3.3 กรณีศึกษา ความเสีย เงินกู้ร่วมในโครงการพั ฒนาที่อ่อนไหวด้าน ESG สูง

ปาปัว บารัท (Papua Barat) จังหวัดหนึ่งในเขตประเทศอินโด นีเซียบนเกาะนิวกินี (New Guinea) มีก๊าซธรรมชาติใต้ทะเลที่อุดม สมบูรณ์มาก เมือ่ ความต้องการก๊าซธรรมชาติเหลว (liquefied natural gas: LNG) พุ่งสูง ทั่วโลกก็ให้ความสำ�คัญกับการสำ�รวจและพัฒนา แหล่งก๊าซใหม่ๆ ในขณะเดียวกัน ความเสีย่ งของโครงการพัฒนาขนาด ใหญ่ซงึ่ เป็นทีร่ บั รูม้ ากขึน้ เรือ่ ยๆ ก็ท�ำ ให้ธนาคารจำ�เป็นจะต้องพิจารณา ผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมของโครงการ ฝ่ายลูกค้าบริษทั ของธนาคารมิซโู ฮ (Mizuho Corporate Bank: MHCB) เป็นเจ้าหนี้รายหนึ่งที่ร่วมปล่อยสินเชื่อในโครงการพัฒนา LNG ชื่อ Tangguh LNG ร่วมกับสถาบันการเงินข้ามชาติอีกหลาย แห่ง ในฐานะ EPFI ทีใ่ ช้หลักอีเควเตอร์ มิซโู ฮใช้เวลาในการตรวจสอบ ให้มนั่ ใจว่าโครงการนีจ้ ะดำ�เนินการในทางทีร่ บั ผิดชอบต่อสิง่ แวดล้อม และชุมชนท้องถิ่น (Mizuho Financial Group, n.d.) Tangguh LNG เป็นโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ มุ่งสร้างโรงงาน ที่จะสามารถผลิต LNG ได้มากถึงปีละ 7.6 ล้านตัน จากบ่อก๊าซใน อ่าวบินทูนิ (Bintuni Bay) จังหวัดปาปัว บารัท แหล่งก๊าซใต้ทะเลดัง กล่าวมีก๊าซสำ�รองที่พิสูจน์แล้ว 14.4 ล้านล้านลูกบาศก์ฟุต เจ้าของ โครงการคือบริษทั บีพี (BP) จากอังกฤษ ซึง่ เป็นบริษทั พลังงานทีใ่ หญ่ ทีส่ ดุ แห่งหนึง่ ในโลก ขนาดมหึมาของโครงการนีท้ �ำ ให้ทวั่ โลกให้ความ — 97 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

รูปที่ 4: โครงการ Tangguh LNG ณ ต้นปี 2018

ที่มา: เว็บไซต์ BP Indonesia, Tangguh LN, https://www.bp.com/en_id/ indonesia/bp-in-indonesia/tangguh-lng.html.

สนใจ รวมถึงญี่ปุ่นซึ่งเป็นผู้นำ�เข้า LNG รายใหญ่ที่สุดของโลก และ โครงการนี้ก็มีบริษัทญี่ปุ่นจำ�นวนหนึ่งร่วมให้การสนับสนุน ธนาคารมิซูโฮปล่อยสินเชื่อในโครงการนี้ร่วมกับธนาคารเพื่อการ พัฒนาระดับโลกสองแห่ง คือ Japan Bank for International Cooperation (JBIC) และ Asian Development Bank (ADB) โดยมี วงเงินสนับสนุนรวม 3.5 พันล้านเหรียญสหรัฐ โรงงานนีเ้ ริม่ ผลิต LNG ในเดือนมีนาคม 2009 โดยใช้เวลาสีป่ ใี นการพัฒนา ขอความเห็นชอบ จากรัฐ และก่อสร้างโครงการ ธนาคารมิซูโฮประเมิน ผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมของ โครงการในฐานะ EPFI อย่างรัดกุม โดยผลการประเมินพบว่ามาตรการควบคุมมลพิษทีโ่ รงงานและบ่อก๊าซเป็นไปตามกฎหมายอินโดนีเซีย — 98 —

และมาตรฐานสากลของ IFC นอกจากนี้ ยังตรวจสอบว่าลูกหนีม้ แี ผน ปฏิบตั กิ ารชัดเจนทีจ่ ะอนุรกั ษ์สง่ิ แวดล้อม โดยเฉพาะบริเวณป่าชายเลน ชายฝัง่ ซึง่ เป็นระบบนิเวศทีส่ �ำ คัญสำ�หรับสัตว์และพืชหลายชนิด รวมถึง มีมูลค่าทางเศรษฐกิจในแง่ของการเป็นแหล่งอนุบาลกุ้ง ซึ่งเป็นแหล่ง รายได้สำ�คัญของชาวบ้านใกล้เคียง การอนุรักษ์ป่าชายเลนจึงมีความ สำ�คัญทัง้ ในแง่ของการปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพ และการ ค้ำ�จุนวิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่น บริษัทบีพี ในฐานะลูกหนี้จัดทำ�แผนปฏิบัติการด้านความหลาก หลายทางชีวภาพ (Biodiversity Action Plan) สำ�หรับโครงการนีโ้ ดย เฉพาะ แผนนีร้ ะบุมาตรการอนุรกั ษ์อย่างรัดกุม ยกตัวอย่างเช่น ในการ วางท่อใต้ทะเลเพื่อเชื่อมระหว่างแหล่งก๊าซธรรมชาติกับโรงผลิตก๊าซ บนบก บีพีใช้เทคนิคการก่อสร้างใหม่หมาดเพื่อลดผลกระทบต่อสิ่ง แวดล้อม ขุดอุโมงค์แนวนอนจากแหล่งก๊าซใต้ทะเล และจากโรงผลิต ก๊าซบนบก ท่อส่งก๊าซถูกผลักออกจากแหล่งก๊าซ และถูกดึงจากโรง ผลิตก๊าซ วิธนี ที้ �ำ ให้บริษทั ไม่ตอ้ งขุดดินในบริเวณป่าชายเลนชายฝัง่ แต่ อย่างใด และสามารถอนุรักษ์ป่าชายเลนได้สำ�เร็จ ในด้านสังคม การเข้าไปของบีพี บริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ เพื่อ ดำ�เนินโครงการขนาดยักษ์ ทำ�ให้คนในชุมชนจำ�นวนมากหวาดระแวง ซึง่ เป็นเรือ่ งทีเ่ ข้าใจได้ ชาวบ้านหลายคนมองว่าแรงงานทีเ่ ข้ามาก่อสร้าง โครงการนี้ซึ่งส่วนใหญ่เป็นคนต่างถิ่น กำ�ลังเข้ามาแย่งงานของคนใน ชุมชน เช่น บริษัท PETROSEA ซึ่งถูกจ้างมาดูแลแรงงานก่อสร้าง ไม่ได้จา้ งคนท้องถิน่ ไปทำ�งาน นอกจากนี้ ยังกลัวว่าโครงการนีจ้ ะก่อให้ เกิดกระแสแย่งซื้อที่ดินขนานใหญ่ ส่วนแนวร่วมองค์กรพัฒนาเอกชน Manokwari NGO Alliance ก็กล่าวหาว่ามีคนจากหมูบ่ า้ นเพียง 9 แห่ง เท่านัน้ ทีม่ สี ว่ นร่วมในกระบวนการประชาพิจารณ์โครงการ จากชุมชน — 99 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

กว่า 50 หมูบ่ า้ นทัง้ หมดทีเ่ กีย่ วข้อง (JATAM & Mining Advocacy Network, 2003) นอกจากจะเผชิญกับเสียงต่อต้านและความหวาดระแวง บีพียัง เผชิญกับความท้าทายที่ว่า ปาปัว บารัท เป็นพื้นที่กว้างใหญ่ที่มีผู้อยู่ อาศัยหลายชาติพันธุ์ มีภาษาและยึดถือคุณค่าที่แตกต่างกัน ความ ท้าทายหลักคือจะทำ�อย่างไรให้ชุมชนต่างๆ ในบริเวณโครงการกลม เกลียวกัน และได้ส่วนแบ่งผลประโยชน์จากโครงการ บีพีจัดทำ�การ ประเมินชุมชนท้องถิ่นอย่างละเอียดก่อนเริ่มโครงการ และพบว่า ผลประโยชน์จากแหล่งก๊าซในอ่าวนีค้ วรแบ่งปันอย่างทัว่ ถึงไปยังหมูบ่ า้ น ทุกหมูบ่ า้ นในบริเวณอ่าว ด้วยเหตุน้ี บีพจี งึ สรุปว่า บริษทั จะต้องชดเชย คนในหมูบ่ า้ นทีต่ อ้ งย้ายออกจากบริเวณโรงผลิตก๊าซ แต่จะต้องสนับสนุนหมู่บ้านใกล้เคียงด้วย จากนัน้ บีพจี ดั ทำ�แผนปฏิบตั กิ ารสำ�หรับการได้มาซึง่ ทีด่ นิ และการ ย้ายประชากรในพื้นที่ จ่ายค่าชดเชยเต็มเม็ดเต็มหน่วย รวมถึงค่า ก่อสร้างบ้านและสาธารณูปโภคใหม่ส�ำ หรับผูท้ ตี่ อ้ งย้ายออกด้วย โดย ทำ�ตามมาตรฐาน IFC (และหลักอีเควเตอร์) ตรงที่ชีวิตความเป็นอยู่ ของประชาชนดีขึ้นมากหลังจากที่ย้ายออกไปยังที่ใหม่ เมื่อเทียบกับ ภูมิลำ�เนาเดิม นอกจากนั้น บีพียังออกแบบโครงการพัฒนาสังคมที่ ครอบคลุมหลายมิติ เพือ่ พัฒนาชุมชนให้ยงั่ ยืนต่อไปในอนาคต โครงการนี้มุ่งสร้างงานให้กับคนในท้องถิ่น ผ่านการให้คำ�แนะนำ�ในสาขา ต่างๆ เช่น การเกษตร การแปรรูปอาหาร รวมถึงมีโครงการด้าน สุขภาพ สุขอนามัย และการศึกษา การประเมินร่วมกับสถาบันการเงินอื่นที่มีแนวปฏิบัติแตกต่าง ธนาคารมิซูโฮในฐานะเจ้าหนี้รายหนึ่งในเงินกู้ร่วม ติดตามความ — 100 —

คืบหน้าของบีพใี นการดำ�เนินตามแผนปฏิบตั กิ ารอย่างต่อเนือ่ ง โดยลง พืน้ ทีต่ รวจสอบทุกปีระหว่างปี 2007 และ 2009 อีกทัง้ ยังตรวจทาน รายงานครึ่งปีที่จัดทำ�โดยที่ปรึกษาอิสระด้านสิ่งแวดล้อม โดยร่วมมือ กับสถาบันการเงินอีกสองแห่งทีร่ ว่ มปล่อยกู้ อย่างไรก็ดี ในเมือ่ JBIC กับ ADB ใช้แนวปฏิบตั ดิ า้ น ESG ของตัวเองทีแ่ ตกต่างจากหลักอีเคว เตอร์ ธนาคารทั้งสามแห่งจึงต้องร่วมมือกันหาจุดร่วมและตกลงเรื่อง วิธที �ำ งานก่อน ตัง้ แต่ค�ำ ถามทีว่ า่ จะบูรณาการเป้าหมายของแนวปฏิบตั ิ ที่แตกต่างกันอย่างไร ผลลัพธ์ที่ได้คือกรอบการประเมินและติดตาม โครงการทีใ่ ช้รว่ มกัน ซึง่ เป็นกรอบทีม่ นี วัตกรรม ทำ�ให้โครงการสามารถ ใช้แผนปฏิบัติการด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมจากมุมมองระยะยาวที่ ครอบคลุม ธนาคารมิซโู ฮตัง้ ใจว่าจะใช้ประสบการณ์ครัง้ นีใ้ นการพัฒนา กระบวนการกลั่นกรองและติดตามสินเชื่อในฐานะ EPFI ต่อไปใน อนาคต ่ ง ESG ในทางปฏิบัติ: 3.4 กรณีศึกษา ความเสีย การไม่อนุมัติสินเชื่อด้วยเหตุผลความเสี่ยง ESG สูง

ANZ ธนาคารขนาดใหญ่ในออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ เปิดเผย กรณีนี้ในรายงานความยั่งยืนประจำ�ปี 2014 ว่า มีบริษัทเหมืองแร่ที่ ดำ�เนินการในภูมภิ าคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้แห่งหนึง่ มาติดต่อขอรับ การสนับสนุนทางการเงินจากธนาคารสำ�หรับการก่อสร้างเหมืองใหม่ ธนาคารระบุประเด็นด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมทีโ่ ครงการจะต้องจัดการ ตามนโยบายอุตสาหกรรมสกัดทรัพยากรธรรมชาติทอี่ อ่ นไหว (Extractive Industries Sensitive Sector Policy) ของธนาคาร และตามหลัก อีเควเตอร์ซึ่งธนาคารร่วมลงนาม — 101 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เหมืองใหม่ดงั กล่าวจะตัง้ อยูต่ ดิ กับชุมชน มีปริมาณฝนตกชุกตลอด ปี ชุมชนแห่งนีอ้ าศัยน้�ำ จากแม่น�้ำ ทีต่ ดั ผ่านบริเวณเหมืองในการอุปโภค บริโภค และเมื่อรู้ว่าจะมีเหมืองมาตั้ง ก็แสดงความกังวลเรื่องน้ำ�เสีย จากเหมืองและผลกระทบต่อแม่น้ำ�ลำ�ธาร ธนาคาร ANZ ขอศึกษา เพิ่มเติมเกี่ยวกับการออกแบบเหมือง และกำ�หนดให้มีการประเมิน ผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมโดยผู้เชี่ยวชาญอิสระ เพื่อให้ มัน่ ใจว่าประเด็นความเสีย่ งต่างๆ จะได้รบั การจัดการ (ดู “Case Study: Mining Project in South East Asia” ใน ANZ, 2014) นโยบายอุตสาหกรรมสกัดทรัพยากรธรรมชาติที่อ่อนไหวของ ธนาคารกำ�หนดว่า กิจกรรมการขุดเจาะเหมืองทีส่ ร้างผลกระทบสูง เช่น แร่ตะกอนในพืน้ ทีฝ่ นตกชุก จะต้องมีการออกแบบและแผนการจัดการ ผลกระทบทีเ่ หมาะสม ธนาคารสรุปว่าโครงการเหมืองแห่งนีม้ ปี ระเด็น ปัญหาด้านการออกแบบขั้นพื้นฐานที่จำ�เป็นจะต้องให้ผู้เชี่ยวชาญมา สืบสวนเพิม่ เติม บริษทั ผูข้ อสินเชือ่ ไม่เห็นด้วยกับวิธขี องธนาคาร และ หันไปหาการสนับสนุนจากธนาคารอื่น

— 102 —

การจัดการความเสี่ยง ESG ของธนาคารไทย

ปัจจุบนั ธนาคารแห่งประเทศไทยซึง่ เป็นองค์กรกำ�กับดูแลหลักของ สถาบันการเงินในไทย ยังมิได้มีการกำ�หนดอย่างเฉพาะเจาะจงว่า สถาบันการเงินใต้กำ�กับจะต้องมีกระบวนการจัดการความเสี่ยงด้าน สังคมและสิง่ แวดล้อม ประกอบกับกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้องกับการป้องกัน และเยียวยาผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมจากการดำ�เนินงาน ของธุรกิจ ก็ยังคงมีช่องโหว่และข้อบกพร่องอยู่มากทั้งในระดับตัวบท และการบังคับใช้ (ดูตวั อย่างได้ในหัวข้อ 4.2 ของบทนี)้ และยังมิได้มี บทบัญญัตทิ างกฎหมายใดๆ ซึง่ ระบุกรณีทธี่ นาคารในฐานะผูส้ นับสนุน ทางการเงิน อาจต้องร่วมรับผิดหรือชดเชยความเสียหายทีเ่ กิดจากการ ดำ�เนินงานของลูกหนี้ มิพักต้องพูดว่า หลัก “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” (polluter pays principle) ยังมิได้ถูกนำ�มาปฏิบัติอย่างครอบคลุม รอบด้านในไทย ส่วนหนึง่ เนือ่ งจากประเทศไทยยังขาดแคลนเครือ่ งมือ ทางเศรษฐศาสตร์ อาทิ ภาษีด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งจำ�เป็นต่อการทำ�ให้ ผูก้ อ่ ความเสียหายต้องมีสว่ นแบกรับต้นทุนความเสียหาย (internalize costs) ซึ่งที่ผ่านมาผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นชุมชน รัฐ และ สังคมส่วนรวมเป็น ผู้จ่าย อันจะสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องให้ภาคธุรกิจ หาทางป้องกันและบรรเทาผลกระทบด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมอย่าง ต่อเนื่อง เพื่อลดต้นทุนในการดำ�เนินธุรกิจ ในภาวะช่องว่างทางกฎหมาย ปัญหาการบังคับใช้กฎหมาย และ สุญญากาศของการรับมือกับผลกระทบด้าน ESG ในไทยดังกล่าว จึง ไม่น่าแปลกใจที่ธนาคารไทยโดยรวมจะยังคงไม่มองความเสี่ยง ESG ของลูกหนีธ้ รุ กิจว่า เป็นประเด็นสำ�คัญที่ ไม่ใช่และไม่เหมือนกับความ เสี่ยงด้านกฎหมาย (legal risks)—ธนาคารไทยโดยมากเพียงแต่คาด — 105 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

หวังให้ลกู หนีโ้ ดยเฉพาะในโครงการขนาดใหญ่ปฏิบตั ติ ามกฎหมายและ กฎระเบียบต่างๆ อย่างเคร่งครัด และมองว่าลำ�พังการทำ�เช่นนัน้ (legal compliance) ก็เพียงพอแล้วต่อการรับมือกับความเสี่ยงด้านสังคม และสิ่งแวดล้อมของโครงการ 4.1 ความเสี่ยง ESG ในมุมมองของรัฐธรรมนูญ

หากมองประเด็น ESG จากมุมของกฎหมายสูงสุด รัฐธรรมนูญ ไทยได้ให้การรองรับ “สิทธิชุมชน” อย่างต่อเนื่อง โดยสิทธิดังกล่าว ปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ต่อมารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 บัญญัติให้มีการจัดทำ�การศึกษาและประเมิน ผลกระทบด้าน สิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (Environmental and Health Impact Assessment: EHIA) สำ�หรับโครงการที่ “อาจก่อให้เกิดผลกระทบ ต่อชุมชนอย่างรุนแรง” และให้มีองค์กรอิสระให้ความเห็นประกอบ โดย มาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 บัญญัติว่า “การดำ�เนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อ ชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำ�มิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผล กระทบต่อคุณภาพสิง่ แวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และ จัดให้มกี ระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผูม้ สี ว่ นได้เสีย ก่อน รวมทั้งได้ให้องค์กรอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชน ด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษา ที่จัดการ ศึกษาด้านสิ่งแวดล้อม หรือด้านทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำ�เนินการดังกล่าว” — 106 —

แม้ว่ามาตรา 67 วรรคสอง จะบัญญัติไว้ตั้งแต่ พ.ศ. 2550 หาก แต่เวลาล่วงเลยจนถึง พ.ศ. 2553 ก็ยังไม่เคยมีการออกกฎหมายการ จัดตัง้ องค์กรอิสระด้านสิง่ แวดล้อม หรือกำ�หนดประเภทโครงการทีเ่ ข้า ข่าย “น่าจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง” เพื่อบังคับใช้ มาตรานี้แต่อย่างใด จนเมื่อเกิดกรณีมหากาพย์การฟ้องร้องมากมาย หลายคดีที่เกี่ยวกับนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด (ASTV ผู้จัดการ ออนไลน์, 2553) รัฐบาลในสมัยนัน้ จึงต้องออกกฎเกณฑ์ชวั่ คราวเป็น การเร่งด่วน โดยตรา “ระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรีวา่ ด้วยการประสาน งานการให้ความเห็นชอบขององค์กรอิสระในโครงการหรือกิจกรรมที่ อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง พ.ศ. 2553” โดยคาด ว่าจะใช้ระเบียบนี้เพียงชั่วคราวระหว่างที่มีการจัดทำ�ร่าง พ.ร.บ. องค์ การอิสระด้านสิง่ แวดล้อม ทว่าต่อมา ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวได้ตก ไปเมื่อ พ.ศ. 2554 เนื่องจากมีการเปลี่ยนรัฐบาล และรัฐบาลชุดใหม่ มิได้ยืนยันรับร่างกฎหมายฉบับนี้เพื่อจะให้เป็นกฎหมายต่อไป ต่อมาภายหลังจากทีร่ ะเบียบสำ�นักนายกฯ พ.ศ. 2553 มีผลบังคับ ใช้แล้ว รัฐบาลได้ออกประกาศให้มีการจัดตั้งองค์การอิสระด้านสิ่ง แวดล้อมและสุขภาพ (กอสส.) ขึ้นใน พ.ศ. 2554 มีหน้าที่ในการให้ ความเห็นในรายงาน “EIA” เพื่อเสนอต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดย นับตัง้ แต่มกี ารจัดตัง้ กอสส. ขึน้ จนถึงปัจจุบนั มีโครงการหรือกิจกรรม ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงที่ กอสส. ได้ให้ความ เห็นรวม 28 โครงการ โดยโครงการสุดท้ายที่ กอสส. ได้ให้ความเห็น คือ โครงการโรงงานผลิตสารโอเลฟินส์ (ส่วนขยายครัง้ ที่ 3) ของบริษทั พีทีทีโกลบอล เคมิคอล จำ�กัด (มหาชน) ก่อนที่คณะรัฐมนตรีในยุค ต่อมา ได้มมี ติเมือ่ วันที่ 10 ตุลาคม 2560 เห็นชอบให้ยกเลิกระเบียบ สำ�นักนายกฯ พ.ศ. 2553 และประกาศต่างๆ ที่ออกตามระเบียบดัง — 107 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

กล่าวทีเ่ กีย่ วข้องกับ กอสส. โดยเหตุผลสำ�คัญของการยุตหิ น้าที ่ กอสส. คือ การทีร่ ฐั ธรรมนูญฉบับล่าสุด คือฉบับ พ.ศ. 2560 มิได้ก�ำ หนดให้ ต้องมีองค์กรอิสระเข้ามาอยูใ่ นกระบวนการการพิจารณาโครงการหรือ กิจกรรมทีม่ ผี ลกระทบด้านสิง่ แวดล้อมอีกต่อไป (กุลชา จรุงกิจอนันต์, 2560) ถึงแม้รฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2550 จะสะท้อนความพยายามทีจ่ ะแก้ไข ปัญหาทีเ่ กิดขึน้ โดยการปรับปรุงเพิม่ เติมเงือ่ นไขและมาตรการในมาตรา 67 แล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบตั ิ การพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ยงั พบ ปัญหาความขัดแย้งหลายกรณี ระหว่างผูด้ �ำ เนินโครงการพัฒนาขนาด ใหญ่ กับชุมชนท้องถิน่ และองค์กรพัฒนาเอกชนทีก่ งั วลเรือ่ งผลกระทบ ต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ บางกรณีเป็นที่รับรู้ของคนทั่วไปก็เนื่อง มาจากเป็นข่าวใหญ่ เช่น ความขัดแย้งในนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด เขื่อนแม่วงก์ เหมืองทองจังหวัดเลย เหมืองทองจังหวัดพิจิตร ท่าเรือ น้�ำ ลึกปากบารา โรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ ฯลฯ ซึง่ หลายกรณีบานปลาย กลายเป็นความขัดแย้งรุนแรง มีการใช้อ�ำ นาจรัฐเข้าปราบปรามหรือ คุกค ามผูป้ ระท้วง เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยรัฐซ้�ำ เติมอีกปัญหา หนึ่ง รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 กำ�หนดการประเมินผลกระทบด้าน สังคมและสิ่งแวดล้อมไว้ในมาตรา 58 หมวดหน้าที่ของรัฐ ความว่า “การดําเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดําเนินการ ถ้าการนัน้ อาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิง่ แวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวติ หรือส่วนได้เสียสาํ คัญอืน่ ใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิง่ แวดล้อมอย่างรุนแรง รัฐต้องดําเนินการให้มกี าร ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของ — 108 —

ประชาชนหรือชุมชน และจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วน ได้เสียและประชาชนและชุมชนทีเ่ กีย่ วข้องก่อน เพือ่ นาํ มาประกอบการ พิจารณาดําเนินการหรืออนุญาตตามที่กฎหมายบัญญัติ บุคคลและชุมชนย่อมมีสทิ ธิได้รบั ข้อมูล คาํ ชีแ้ จง และเหตุผลจาก หน่วยงานของรัฐก่อนการดําเนินการหรืออนุญาตตามวรรคหนึ่ง ในการดาํ เนินการหรืออนุญาตตามวรรคหนึง่ รัฐต้องระมัดระวังให้ เกิดผลกระทบต่อประชาชน ชุมชน สิง่ แวดล้อม และความหลากหลาย ทางชีวภาพน้อยทีส่ ดุ และต้องดําเนินการให้มกี ารเยียวยาความเดือด ร้อนหรือเสียหายให้แก่ประชาชนหรือชุมชนทีไ่ ด้รบั ผลกระทบอย่างเป็น ธรรมและโดยไม่ชักช้า” โดยระบุ “สิทธิชุมชน” ไว้ในมาตรา 43 วรรค 2 ว่า บุคคลและ ชุมชนย่อมมีสทิ ธิ “จัดการ บำ�รุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุล และยั่งยืนตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ” ถึงแม้ว่าเนื้อหาข้างต้นของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ดูผิวเผินจะ ไม่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าคือ ฉบับ พ.ศ. 2550 และ ฉบับ พ.ศ. 2540 มากนัก ผู้เชี่ยวชาญด้านสิทธิชุมชน สิทธิมนุษยชน และองค์กรพัฒนาเอกชนทีท่ �ำ งานติดตามประเด็นสิง่ แวดล้อมและผล กระทบต่อชุมชนหลายรายเป็นกังวลว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 อาจ ส่งผลให้การป้องกัน บรรเทา และเยียวยาผลกระทบด้านสังคมและ สิ่งแวดล้อมแย่ลงกว่าเดิม เนื่องจากตัดองค์กรอิสระในกระบวนการ EIA/EHIA ทีบ่ ญ ั ญัตใิ นรัฐธรรมนูญ 2550 ออกไป และมีการลดทอน สิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชน อาทิ รัฐธรรมนูญ 2550 คุ้มครอง สิทธิของบุคคลที่จะ “มีส่วนร่วมในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษา — 109 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

คุณภาพสิง่ แวดล้อม เพือ่ ให้ด�ำ รงชีพอยูอ่ ย่างปกติ และต่อเนือ่ งในสิง่ แวดล้อมทีจ่ ะไม่กอ่ ให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือ คุณภาพชีวติ ” แต่ขอ้ ความดังกล่าวไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แต่อย่างใด เหลือเพียง “สิทธิได้รับข้อมูล คําชี้แจง และเหตุผลจาก หน่วยงานของรัฐก่อนการดําเนินการ” เท่านั้น (iLaw, 2559) จากข้อกังวลดังตัวอย่างข้างต้น เป็นที่น่าติดตามว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 รวมถึงแนวทางปฏิรูปกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมและกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง จะสามารถคุ้มครองสิทธิของประชาชนและ ชุมชน และยังผลให้การป้องกัน บรรเทา และเยียวยาผลกระทบ ESG เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมกว่าในอดีตทีผ่ า่ นมาได้หรือไม่ เพียงใด 4.2 ปัญหาของกฎหมายประเมิน ผลกระทบสิง ่ แวดล้อม (EIA)

ดังทีไ่ ด้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า ธนาคารไทยโดยรวมยังมิได้มองความ เสี่ยง ESG ของลูกค้าอย่างเป็นเอกเทศจากความเสี่ยงด้านกฎหมาย (legal risks) นักการธนาคารจำ�นวนไม่นอ้ ยมองว่า กฎระเบียบต่างๆ ด้านสิง่ แวดล้อมในไทยนัน้ เพียงพอต่อการอนุรกั ษ์สงิ่ แวดล้อมและผล กระทบที่เกี่ยวข้อง หากลูกค้าธุรกิจของธนาคารเพียงแต่ปฏิบัติตาม กฎหมาย ก็จะไม่เกิดความเสีย่ งใดๆ ทีอ่ าจส่งผลกระทบต่อธุรกิจ ทว่า ในความเป็นจริง มีรปู ธรรมและงานวิจยั มากมายทีช่ ใี้ ห้เห็นปัญหาของ ระบบกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมปัจจุบัน โดยเฉพาะการประเมิน ผล กระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ปัจจุบันการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยมี — 110 —

หน่วยงานรับผิดชอบหลักคือสำ�นักงานแผนทรัพยากรธรรมชาติและ สิง่ แวดล้อม (สผ.) สังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม โดย สผ. ได้ให้นิยามการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ไว้ว่า “เป็นการศึกษาเพือ่ คาดการณ์ผลกระทบสิง่ แวดล้อมทัง้ ในทางบวก และทางลบจากการพัฒนาโครงการหรือกิจการที่สำ�คัญ เพื่อกำ�หนด มาตรการป้องกัน และแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อม และใช้ในการ ประกอบการตัดสินใจพัฒนาโครงการกิจการ ผลการศึกษาจัดทำ�เป็น เอกสารเรียกว่า รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม” ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่ง ชาติ พ.ศ. 2535 (“พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อม”) ได้มีประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ลงวันที่ 20 มิถุนายน 2555 ระบุ ประเภทและขนาดของโครงการหรือกิจการซึ่งต้องจัดทำ�รายงานการ วิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือ EIA รวม 36 ประเภท งานวิจัยหลายชิ้น อาทิ สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ (2560) ประมวลประเด็นปัญหาและอุปสรรคของระบบ EIA ปัจจุบนั ของไทย จากการทบทวนวรรณกรรมไว้วา่ สามารถแบ่งประเด็นปัญหาออกเป็น 4 หมวดใหญ่ๆ ได้แก่ 1. ปัญหาในกระบวนการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบ สิ่งแวดล้อม เช่น 1.1 การพยายามหลีกเลีย่ งการจัดทำ�รายงาน EIA ด้วยการลด ขนาดเพียงเล็กน้อยเพือ่ หลีกเลีย่ งไม่ให้โครงการเข้าเกณฑ์ทตี่ อ้ งจัดทำ� รายงาน EIA 1.2 การกำ�หนดประเภทโครงการทีต่ อ้ งจัดทำ� EIA มีความล่าช้า — 111 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ไม่ทันต่อเหตุการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป 1.3 เวทีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในประเทศไทย มักจะเป็นเวทีเพื่อสร้างความชอบธรรมต่อสาธารณชนในการดำ�เนิน โครงการ มากกว่ามุ่งรับฟังความคิดเห็นและข้อกังวลของประชาชน 1.4 ทั้งฝ่ายโครงการและฝ่ายประชาชนยังขาดความเข้าใจและ การให้ความสำ�คัญเรือ่ งการมีสว่ นร่วม การศึกษาผลกระทบทางสังคม ยังทำ�ได้ไม่เต็มทีเ่ พราะขาดแคลนเวลาและงบประมาณ ข้อมูลทีไ่ ด้จาก การสำ�รวจมิได้นำ�มาใช้ประโยชน์เพื่อป้องกันหรือลดผลกระทบ และ ไม่เพียงพอที่จะตอบคำ�ถามในด้านการศึกษาผลกระทบทางสังคมได้ อย่างชัดเจน รวมถึงความไม่ไว้วางใจของประชาชนต่อบริษทั ทีป่ รึกษา จากการทำ�หน้าที่ในการประชาสัมพันธ์โครงการ ทำ�ให้มีท่าทีไม่เป็น กลาง การมีสว่ นร่วมของประชาชนจึงมีลกั ษณะ “เผชิญหน้า” ด้วยการ แบ่งฝ่ายเป็นกลุ่ม “เห็นด้วย” และ “ไม่เห็นด้วย” กับโครงการ โดย เกือบจะปฏิเสธข้อมูลของฝ่ายตรงข้ามทั้งหมด มากกว่าที่จะประนี ประนอมและรับฟังความคิดเห็นซึ่งกันและกัน 1.5 รายงาน EIA มักจะถูกเปิดเผยต่อเมือ่ โครงการได้รบั อนุมตั ิ แล้วเท่านั้น สมาชิกชุมชนที่ได้รับผลกระทบไม่มีโอกาสแสดงความ คิดเห็นต่อร่างรายงาน EIA ทำ�ให้อาจเกิดปัญหา เช่น การต่อต้านหรือ ไม่ยอมรับโครงการ 1.6 การตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขในรายงาน EIA มี ปัญหามากเพราะไม่มีกลไกที่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากปัจจัยเช่น หน่วยงานผู้ให้อนุญาตไม่มีความพร้อม ขาดความรู้ความชำ�นาญการ และไม่มเี ครือ่ งมอื ในการประเมินหรือตรวจสอบได้วา่ มีการดำ�เนินการ ตามมาตรการป้องกัน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามที่ระบุไว้ในรายงาน EIA หรือไม่ และเพียงใด — 112 —

2. ปัญหาเกีย่ วกับรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิง่ แวดล้อม เช่น 2.1 โครงการแต่ละโครงการมีลักษณะที่แตกต่างกัน ไม่ว่าจะ

เป็นขนาดโครงการหรือความอ่อนไหวของพืน้ ทีก่ อ่ สร้าง ซึง่ บางโครงการ อาจต้องมีการศึกษาในบางประเด็นเพิม่ เติม แต่ในประกาศกระทรวงฯ ไม่ได้ก�ำ หนดไว้ การจัดทำ�รายงาน EIA จึงมีลกั ษณะตามรูปแบบมาก กว่าการจัดทำ�ตามรายการที่ควรจะศึกษาในปัญหาที่อาจเกิดขึ้นตาม ลักษณะเฉพาะของแต่ละโครงการ 2.2 ปัญหาการขาดแคลนข้อมูลฐาน (baseline data) ทีส่ �ำ คัญ เช่น คุณภาพอากาศ เสียงรบกวน ปริมาณและคุณภาพน้ำ�ผิวดิน คุณภาพดิน พืชและสัตว์ประจำ�ถิน่ ซึง่ จำ�เป็นต่อการจัดทำ�รายงาน แต่ ข้อมูลฐานยังด้อยคุณภาพและขาดแคลนในประเทศไทย ส่งผลให้ บริษทั ทีป่ รึกษามีขอ้ จำ�กัดค่อนข้างมากในการจัดทำ�รายงาน และสุดท้าย ก็ส่งผลให้คุณภาพของรายงาน EIA ถูกตั้งคำ�ถาม เนื่องจากรายงาน จะจัดทำ�โดยให้ผู้เชี่ยวชาญแต่ละสาขาจัดหาข้อมูลโดยตนเอง 2.3 ปัญหารายงานขาดคุณภาพในบางกรณี นอกเหนือจาก ปัญหาการขาดแคลนข้อมูลฐาน เช่น เนือ้ หาไม่ครอบคลุม การประเมิน ตามรายงานของเจ้าของโครงการไม่ตรงกับข้อเท็จจริง บุคคลทีด่ �ำ เนิน การไม่เป็นทีย่ อมรับหรือไม่มคี วามรู้ ขาดการใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่เก็บ ข้อมูล เวลาในการดำ�เนินการไม่เพียงพอ 2.4 ไม่มกี ารกำ�หนดอายุของรายงาน EIA หากโครงการได้ผา่ น กระบวนการจัดทำ�และพิจารณารายงาน EIA แล้ว รายงานฉบับดัง กล่าวจะมีผลบังคับใช้ตลอดไป ไม่วา่ สภาพแวดล้อมหรือลักษณะโครงการจะเปลี่ยนแปลงไปเพียงใดก็ตาม 3. ปัญหาสภาพบังคับทางกฎหมาย เช่น

— 113 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

3.1 กรณีที่เจ้าของโครงการไม่ดำ�เนินการตามที่กำ�หนดไว้ใน

รายงาน EIA หลังจากที่ได้รับอนุญาตแล้ว เจ้าพนักงานในหน่วยงาน ผู้ให้อนุญาตมีอำ�นาจตามกฎหมายให้ดำ�เนินการตามเงื่อนไข หาก ฝ่าฝืนจะมีผลให้มกี ารสัง่ แก้ไขหรือให้ระงับการดำ�เนินการชัว่ คราวหรือ ทัง้ หมด อย่างไรก็ดี ใน พ.ร.บ. สิง่ แวดล้อม พ.ศ. 2535 ไม่มบี ทบัญญัติ ในกรณีนี้ ทำ�ให้เห็นว่าเป็นกระบวนการที่ขาดสภาพบังคับ เนื่องจาก ไม่มีกฎหมายที่จะลงโทษหรือบังคับให้กระทำ� 3.2 การไม่ยื่นรายงาน EIA ก่อนการประกอบกิจการ ไม่มี ความผิดตาม พ.ร.บ. สิง่ แวดล้อม พ.ศ. 2535 กรณีเดียวทีม่ บี ทลงโทษ คือ กรณีทไี่ ม่ด�ำ เนินการจัดทำ�รายงาน EIA ตามหลักเกณฑ์ทกี่ �ำ หนด มาตรการที่ต้องจัดทำ�รายงานในเขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อม ตาม มาตรา 43 หรือประกาศพืน้ ทีว่ กิ ฤตตามมาตรา 45 จะถือว่าเป็นการ กระทำ�ที่ฝ่าฝืนกฎกระทรวง 3.3 การยืน่ รายงาน EIA ทีม่ ขี อ้ เท็จจริงไม่ตรงกับความจริง อัน จะนำ�ไปสู่การวิเคราะห์หรือให้ความเห็นชอบโดยความเข้าใจผิดของ คณะกรรมการผูช้ �ำ นาญการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบ สิ่งแวดล้อม (คชก.) ยังไม่มีบทบัญญัติที่กำ�หนดความผิดไว้ใน พ.ร.บ. สิง่ แวดล้อม พ.ศ. 2535 แต่การกระทำ�ดังกล่าวมีโทษทางปกครอง ซึง่ กำ�หนดให้คณะกรรมการสิง่ แวดล้อมแห่งชาติมอี �ำ นาจสัง่ พักใบอนุญาต หรือสั่งเพิกถอนใบอนุญาต รวมถึงการลงโทษทางอาญาฐานแจ้งข้อ ความอันเป็นเท็จแก่เจ้าพนักงานตามมาตรา 137 ซึง่ มีโทษจำ�คุกไม่เกิน หกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งพันบาท หรือทั้งจำ�ทั้งปรับ นับว่าเป็น โทษทีเ่ บาและไม่สามารถยับยัง้ การกระทำ�ผิดซึง่ กระทำ�โดยนิตบิ คุ คลได้ 4. ปัญหาองค์กรทีเ่ กีย่ วข้องในกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบสิง่

— 114 —

แวดล้อม เช่น 4.1 การพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ในกรณีโครงการหรือกิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ ซึ่งต้องขอ ความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี โดยคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่ง ชาติอาจขาดความเป็นกลาง เพราะคณะกรรมการฯ ซึ่งเป็นตัวแทน จากภาคการเมืองย่อมต้องผลักดันโครงการหรือกิจการต่างๆ ให้เป็น ไปตามนโยบายของคณะรัฐมนตรี ซึ่งมักจะมุ่งให้ความสำ�คัญกับการ พัฒนาเศรษฐกิจเป็นหลัก 4.2 ในกระบวนการพิจารณารายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่ง แวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) องค์กรอิสระทำ�หน้าทีเ่ พียงให้ความเห็น ประกอบต่อรายงาน ถือว่าเป็นการให้ความเห็นทีไ่ ม่มผี ลอย่างใดต่อการ พิจารณารายงาน เนื่องจากได้ผ่านขั้นตอนกระบวนการการพิจารณา โดยคณะกรรมการผูเ้ ชีย่ วชาญมาแล้ว (ปัจจุบนั ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่มีองค์กรอิสระแล้วดังอธิบายข้างต้น) 4.3 ข้อจำ�กัดของ คชก. มีสองประการ ประการแรกคือข้อจำ�กัด ด้านข้อมูลและการตรวจสอบข้อมูลในรายงาน EIA เพราะแต่ละโครงการมีประเด็นในการศึกษาหลากหลาย ประการทีส่ องคือข้อจำ�กัดด้าน เวลา ซึง่ ต้องพิจารณารายงาน EIA ภายในเวลาทีก่ ฎหมายกำ�หนด หาก ไม่ให้ความเห็นในระยะเวลาที่กฎหมายกำ�หนด จะถือว่า คชก. ได้ให้ ความเห็นชอบกับรายงานดังกล่าวแล้ว แม้วา่ กรอบเวลาในการพิจารณา จะมีผลดีเพือ่ ให้เกิดความรวดเร็วในการทราบผลพิจารณา แต่กม็ ขี อ้ เสีย ต่อผู้ขออนุญาต กล่าวคือ หาก คชก. พิจารณาไม่เสร็จเรียบร้อยพอที่ จะให้ความเห็นชอบ ก็จะลงมติไม่เห็นชอบรายงาน EIA ทำ�ให้นติ บิ คุ คล ผูจ้ ดั ทำ�รายงานจะต้องเสนอรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิง่ แวดล้อม ฉบับใหม่ — 115 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ในบรรดาปัญหาและอุปสรรคของกระบวนการ EIA ในไทยดังสรุป ข้างต้น คณะวิจัยพบว่า ปัญหาที่มีส่วนสำ�คัญเป็นพิเศษในการสร้าง และซ้ำ�เติมความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านในชุมชนกับผู้ประกอบการ ได้แก่ ปัญหาการขาดสภาพบังคับทางกฎหมาย กรณีทเ่ี จ้าของโครงการ ไม่ด�ำ เนินการตามทีก่ �ำ หนดไว้ในรายงาน EIA ประกอบกับ ปัญหาการ ขาดกลไกทีม่ ปี ระสิทธิภาพในการตรวจสอบการปฏิบตั ติ ามเงือ่ นไขใน รายงาน EIA หลายกรณีเมื่อชาวบ้านพบว่าบริษัทผู้ดำ�เนินโครงการ มิได้ปฏิบตั ติ ามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิง่ แวดล้อมตาม ทีร่ ะบุไว้ในรายงาน EIA ทีไ่ ด้รบั ความเห็นชอบ จากนัน้ ชาวบ้านจึงไป ร้องเรียนยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง กลับไม่มีหน่วยงานใดที่ออกมารับ ผิดชอบหรือมีมาตรการที่เป็นรูปธรรมที่สามารถแก้ปัญหาให้ชาวบ้าน ได้อย่างแท้จริง นอกจากนี้ การพยายามหลีกเลี่ยงการจัดทำ�รายงาน EIA ก็เป็น ปัญหาสำ�คัญเช่นกัน เนือ่ งจากทำ�ให้ผปู้ ระกอบการไม่ตอ้ งทำ�ตามกระ บวนการ EIA ตั้งแต่ต้นหากหลีกเลี่ยงสำ�เร็จ ตัวอย่างที่น่าสนใจ เช่น กรณีบริษัท อีสเทิร์น ที พี เค แค็ปปิตอล จำ�กัด ดำ�เนินโครงการ ท่าเทียบเรือเพือ่ ขนส่งสินค้าจำ�นวน 6 ท่า ริมแม่น�้ำ บางกะปง ตำ�บล สนามจันทร์ อำ�เภอบ้านโพธิ์ จังหวัดฉะเชิงเทรา โดยโครงการดังกล่าว ไม่เข้าเกณฑ์โครงการทีต่ อ้ งจัดทำ�รายงาน EIA เนือ่ งจากท่าเรือมีขนาด 995 และ 831 ตารางเมตร ในขณะที่กฎหมายกำ�หนดให้โครงการที่ มีพนื้ ที่ 1,000 ตารางเมตรขึน้ ไปต้องจัดทำ�รายงาน แม้วา่ ในความเป็น จริงท่าเรือทั้ง 6 ท่าจะเรียงต่อกันในระยะห่างไม่เกิน 100 เมตร มี เจ้าของเป็นบริษทั เดียวกันและได้รบั อนุญาตในวันเดียวกันก็ตาม โดย โครงการดังกล่าวได้รบั อนุญาตจากสำ�นักงานเจ้าท่าภูมภิ าคที่ 6 และ นายกองค์การบริหารส่วนตำ�บลสนามจันทร์ และถูกฟ้องร้องดำ�เนินคดี — 116 —

โดยชาวบ้านในชุมชนใกล้เคียง ปัญหาต่างๆ ของระบบ EIA ปัจจุบันดังที่กล่าวถึงข้างต้น ส่งผล ให้ขอ้ พิพาทระหว่างชุมชนกับผูด้ �ำ เนินโครงการจำ�นวนมากยังคงเกิดขึน้ ทุกปี และปัญหาดังกล่าวยิง่ ทวีความซับซ้อนเมือ่ ธนาคารไทยหลายแห่ง เริม่ ปล่อยสินเชือ่ ในโครงการขนาดยักษ์ โดยเฉพาะโครงการขนาดยักษ์ ทีร่ เิ ริม่ โดยรัฐบาลของประเทศเพือ่ นบ้านทีร่ ะบบธรรมาภิบาลสิง่ แวดล้อม ยังด้อยกว่าไทย ไม่วา่ จะเป็นลาว เมียนมา หรือกัมพูชา โครงการเหล่านี้ จำ�นวนไม่นอ้ ยนำ�ไปสูข่ อ้ ร้องเรียนจากชุมชนในประเทศเหล่านัน้ ทีไ่ ด้รบั ผลกระทบ (ดูตัวอย่างในบทที่ 5 ของรายงานฉบับนี้) 4.3 พั ฒนาการที่น่าสนใจบางประการ

ใน พ.ศ. 2560 คณะกรรมการกำ�กับหลักทรัพย์และพัฒนาตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ได้ออกหลักการกำ�กับดูแลที่ดี (Corporate Governance Code: CG Code) ฉบับใหม่ โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อ “เป็นหลักปฏิบตั สิ �ำ หรับคณะกรรมการ ในฐานะผูน้ �ำ หรือผูร้ บั ผิดชอบ สูงสุดขององค์กร นำ�ไปปรับใช้ในการกำ�กับดูแลให้กจิ การมีผลประกอบ การที่ดีในระยะยาว น่าเชื่อถือสำ�หรับผู้ถือหุ้นและผู้คนรอบข้าง เพื่อ ประโยชน์ในการสร้างคุณค่าให้กจิ การอย่างยัง่ ยืน ตรงตามความมุง่ หวัง ของทั้งภาคธุรกิจ ผู้ลงทุน ตลาดทุน และสังคมโดยรวม” (สำ�นักงาน คณะกรรมการกำ�กับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์, 2560) CG Code ฉบับนี้ นับเป็นครั้งแรกที่กำ�หนดว่าคณะกรรมการ บริษทั มีหน้าทีก่ �ำ หนดวัตถุประสงค์ เป้าหมายหลักให้เป็นไปเพือ่ ความ ยั่งยืน และดูแลให้กิจการประกอบธุรกิจอย่างมีความรับผิดชอบ โดย ก.ล.ต. อธิบายว่า CG Code ฉบับนี้ “เพิ่มความชัดเจนของบทบาท — 117 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

คณะกรรมการในการกำ�หนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายหลักของ กิจการ และบูรณาการหลักความรับผิดชอบในการประกอบธุรกิจเข้าไป ในขัน้ วัตถุประสงค์และเป้าหมายหลักดังกล่าว เพือ่ ให้การสร้างคุณค่า กิจการอย่างยัง่ ยืนแทรกเป็นเนือ้ เดียวกับการประกอบธุรกิจ โดยคณะ กรรมการควรดูแลให้การกำ�หนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายทางธุรกิจ นัน้ ผ่านการวิเคราะห์สภาพแวดล้อม การวิเคราะห์ความเปลีย่ นแปลง ของปัจจัยต่างๆ ที่อาจมีผลกระทบต่อธุรกิจและผู้มีส่วนได้เสีย การ ทำ�ความเข้าใจและการมีสว่ นร่วมของผูม้ สี ว่ นได้เสีย ตลอดจนปลูกฝัง ค่านิยมขององค์กรทีส่ ะท้อนการกำ�กับดูแลกิจการทีด่ ใี ห้เกิดการปฏิบตั ิ จนเป็นวัฒนธรรมองค์กร” (สำ�นักงานคณะกรรมการกำ�กับหลักทรัพย์ และตลาดหลักทรัพย์, 2560) CG Code ฉบับใหม่ จะเริ่มใช้ตามหลัก “Apply or Explain” (ถ้าบริษัทไม่ใช้ คณะกรรมการบริษัทต้องจัดทำ�และเผยแพร่เหตุผล) เป็นการทดลองใน พ.ศ. 2561 และจะมีผลบังคับใช้เต็มทีใ่ น พ.ศ. 2562 เป็นต้นไป นอกจากนี้ ปัจจุบัน (30 มีนาคม 2561) ธนาคารแห่งประเทศ ไทยกำ�ลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาออกกฎเกณฑ์หรือแนวปฏิบัติที่ เกี่ยวข้องกับการจัดการความเสี่ยง ESG ของธนาคาร 4.4 นโยบายและระดับการจัดการความเสี่ยง ESG ของธนาคารไทย

ในการดำ�เนินการวิจยั ครัง้ นี้ คณะวิจยั ได้ด�ำ เนินการขอข้อมูลจาก ธนาคารไทยขนาดใหญ่และขนาดกลางรวม 8 แห่ง โดยส่งแบบสอบถามเกีย่ วกับแนวคิด นโยบาย เครือ่ งมือ และขัน้ ตอนการจัดการความ — 118 —

เสีย่ ง ESG ของธนาคาร ใช้ระยะเวลาในขัน้ ตอนนี้ 6 เดือน ระหว่าง เดื อ นกรกฎาคม–ธั นวาคม 2560 สุ ด ท้ า ยคณะวิ จั ย ได้ รั บ ความ อนุเคราะห์จากธนาคาร 5 แห่งที่ตอบแบบสอบถาม ได้แก่ •ธนาคารกสิกรไทย •ธนาคารกรุงไทย •ธนาคารไทยพาณิชย์ •ธนาคารทิสโก้ •ธนาคารกรุงเทพ คณะวิจยั นำ�คำ�ตอบจากธนาคารข้างต้นมาประมวลและวิเคราะห์ ประกอบข้อมูลสาธารณะในรายงานความยัง่ ยืน (sustainability report) และรายงานประจำ�ปีของธนาคาร โดยธนาคารส่วนใหญ่ทต่ี อบรับขอให้ คณะวิจยั เก็บข้อมูลในแบบสอบถามเป็นความลับ สำ�หรับธนาคารอีก สามแห่งทีม่ ไิ ด้ตอบแบบสอบถาม ได้แก่ ธนาคารกรุงศรีอยุธยา ธนา คารธนชาต และธนาคารทีเอ็มบี คณะวิจยั ประเมินจากรายงานความ ยั่งยืนและรายงานประจำ�ปีของธนาคาร โดยรวมคณะวิจยั พบว่า ปัจจุบนั มีเพียงธนาคารกสิกรไทยรายเดียว ทีบ่ รู ณาการความเสีย่ ง ESG เข้าไปในกระบวนการบริหารจัดการความ เสี่ยงของธนาคาร หากแต่กระบวนการดังกล่าวยังเป็นกระบวนการ ประเมินรายโครงการ ยังไม่พบว่าธนาคารมีกระบวนการประเมินความ เสี่ยง ESG เชิงระบบ (เช่น ระบุภาคธุรกิจที่ธนาคารมองว่ามีความ เสี่ยง ESG ระดับสูง) แต่อย่างใด อย่างไรก็ดี แนวโน้มการมองประเด็น ESG ของธนาคารไทยมี แนวโน้มเชิงบวก และความแตกต่างระหว่างธนาคารที่น่าสนใจ สรุป ได้โดยสังเขปดังต่อไปนี้ — 119 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

4.4.1 ธนาคารกสิกรไทย

ธนาคารกสิกรไทยมีความชัดเจนและก้าวหน้าทีส่ ดุ โดยเปรียบเทียบ กับธนาคารขนาดใหญ่และกลางอื่นๆ อีก 7 แห่งที่คณะวิจัยวิเคราะห์ ในงานวิจัยครั้งนี้ ในแง่การบูรณาการความเสี่ยง ESG ในการดำ�เนิน ธุรกิจของธนาคาร โดยเปิดเผยตั้งแต่ รายงานการพัฒนาเพื่อความ ยั่งยืน ประจำ�ปี พ.ศ. 2559 ว่า (ตัวหนา เน้นโดยคณะวิจัย) “ธนาคารได้บรู ณาการจัดการความเสีย่ งทัง้ โครงสร้างและนโยบาย การบริหารความเสี่ยง ตลอดจนกระบวนการจัดการความเสี่ยงด้าน ต่างๆ อาทิ ความเสีย่ งด้านเครดิต ความเสีย่ งด้านสภาพคล่อง ความ เสี่ยงด้านปฏิบัติการ ความเสี่ยงด้านกลยุทธ์และความเสี่ยงด้านอื่นๆ เพือ่ ให้แน่ใจว่าธนาคารสามารถดำ�เนินธุรกิจได้อย่างต่อเนือ่ ง และยัง่ ยืน โดยมีการกำ�หนดนโยบายและกระบวนการประเมินความเสี่ยงด้าน สิง่ แวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาลในการพิจารณาเครดิตและการ ลงทุน เพื่อให้มั่นใจได้ว่าธุรกิจของธนาคารจะประสบความสำ�เร็จใน ระยะยาว และช่วยส่งเสริมให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศเติบโตได้ อย่างยัง่ ยืน โดยไม่สง่ ผลกระทบต่อสิง่ แวดล้อมและสังคม และเป็นไป ตามหลักธรรมาภิบาล ธนาคารจึงกำ�หนดโครงสร้าง การดำ�เนินงานด้าน เครดิตทีแ่ สดงถึงความรับผิดชอบต่อสิง่ แวดล้อม สังคม และธรรมาภิ บาล โดยแบ่งกระบวนการออกเป็นระดับบริหารและระดับธุรกรรม โดยมีฝา่ ยนโยบายและบริหารความเสีย่ งเครดิต สายงานบริหาร ความเสีย่ งองค์การ เป็นหน่วยงานติดตาม ควบคุม และรับผิดชอบ ในการรายงานโครงการที่ได้มีการนำ�เสนอเพื่อพิจารณาเครดิตที่อาจ ก่อให้เกิดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล ต่อ — 120 —

คณะกรรมการกำ�กับดูแลกิจการทุก 2 เดือน เพือ่ รับข้อเสนอแนะจาก คณะกรรมการกำ�กับดูแลกิจการก่อนที่ธนาคารจะดำ�เนินการต่อ” (ธนาคารกสิกรไทย, 2559, หน้า 39) ใน รายงานการพัฒนาเพื่อความยั่ง ยืน ประจำ�ปี พ.ศ. 2560 ธนาคารกสิกรไทยเปิดเผยว่า ใน พ.ศ. 2560 ธนาคารได้ใช้กระบวนการประเมินความเสี่ยง ESG ดังกล่าวกับโครงการทุกโครงการที่มา ขอรับการสนับสนุน (project finance) จากธนาคาร โดยใน พ.ศ. 2559 จากโครงการจำ�นวน 44 โครงการที่ขออนุมัติ ธนาคารอนุมัติ จำ�นวน 33 โครงการ ปฏิเสธ 6 โครงการ อนุมตั แิ บบมีเงือ่ นไขเพิม่ เติม 3 โครงการ และอยู่ระหว่างการพิจารณา 2 โครงการ กระบวนการ กลั่นกรองสินเชื่อโครงการแสดงในรูปที่ 5 นอกจากนี้ พัฒนาการที่สะท้อนว่าธนาคารให้ความสำ�คัญกับ ประเด็น ESG มากกว่าระดับนโยบาย แต่มี กระบวนการติดตามตรวจ สอบ ว่าลูกหนีป้ ฏิบตั ติ ามเงือ่ นไขด้าน ESG ของธนาคารหรือไม่ คือ การเปิดเผยว่า “ธนาคารจะดำ�เนินการตามความเหมาะสม” กับลูกหนี้ ที่ไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขดังกล่าว “ธนาคารอาจกำ�หนดเงือ่ นไขการจัดการด้านสิง่ แวดล้อมและสังคม สำ�หรับคำ�ขอเครดิตสำ�หรับอุตสาหกรรมหรือธุรกิจทีอ่ าจส่งผลกระทบ ต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมอย่างมีนัยสำ�คัญได้ กรณีที่ผู้ขอเครดิตไม่ สามารถปฏิบตั ติ ามหรือแก้ไขได้ ธนาคารสามารถทีจ่ ะดำ�เนินการตาม ความเหมาะสม” (ธนาคารกสิกรไทย, 2560, หน้า 43) ประเด็นทีธ่ นาคารสามารถปรับปรุงรายงานความยัง่ ยืนในประเด็น ESG ได้ เช่น การยกตัวอย่างลักษณะโครงการและเหตุผลที่ธนาคาร ไม่ให้การสนับสนุนโครงการใดโครงการหนึง่ ในรอบปีทผี่ า่ นมา โดยไม่ — 121 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

รูปที่ 5: ขั้นตอนการพิจารณาเครดิตตามประเด็น ESG ของธนาคารกสิกรไทย

ที่มา: ธนาคารกสิกรไทย, รายงานการพัฒนาเพื่อความยั่งยืน 2560, หน้า 44

เปิดชื่อของลูกค้าหรือโครงการ ดังกรณี ANZ ที่ได้กล่าวไปข้างต้นใน บทที่ 3 เพือ่ เป็นบทเรียนและข้อมูลสำ�หรับธนาคารอืน่ ๆ และผูม้ สี ว่ น ได้เสียทีส่ นใจในการสะท้อนว่า ธนาคารมองประเด็น ESG ประเด็นใด และในธุรกิจใดบ้างว่ามี “ความเสีย่ งสูง” โดยเฉพาะในเมือ่ ธนาคารยัง มิได้จัดทำ�แผนที่สาระสำ�คัญ (materiality matrix ใน รายงานการ พัฒนาเพื่อความยั่งยืน 2560, หน้า 22) ที่ชัดเจนเพียงพอที่จะระบุ ว่า ประเด็น ESG ทีผ่ มู้ สี ว่ นได้เสียให้ความสำ�คัญ และมีความสำ�คัญต่อ — 122 —

ธนาคารนัน้ มีประเด็นใดบ้าง ระบุแต่เพียงกว้างๆ เช่น “การให้สนิ เชือ่ ด้วยความรับผิดชอบ” “การบริหารความเสี่ยง” และ “หลักจริยธรรม ทางธุรกิจและวัฒนธรรม” ซึง่ เป็น หัวข้อใหญ่ มากกว่า ประเด็น ESG ทีส่ �ำ คัญ (ด้วยเหตุน้ี คณะวิจยั จึงมองว่าธนาคารควรจัดทำ�แผนทีส่ าระ สำ�คัญที่มีความละเอียดชัดเจนกว่าเดิมด้วย) ความไม่ชดั เจนในการระบุประเด็น ESG ทีส่ �ำ คัญสำ�หรับผูม้ สี ว่ น ได้เสียและสำ�หรับตัวธนาคารเอง ยังสะท้อนให้เห็นในนโยบายกำ�หนด ประเภทเครดิตและผู้ขอเครดิตที่ธนาคารไม่ให้การสนับสนุน (negative list) กล่าวคือ นโยบายดังกล่าวมิได้กำ�หนดประเภทธุรกิจและ กิจกรรมทีม่ คี วามเสีย่ ง ESG สูง (ในมุมมองของธนาคาร) อย่างเฉพาะ เจาะจง ยกเว้นเรือ่ งเดียวเท่านัน้ คือ “เครดิตทีเ่ กีย่ วข้องกับการบุกรุกป่า ชายเลน” กำ�หนดแต่เพียงกว้างๆ ว่า ธนาคารจะไม่สนับสนุนเครดิต “ที่ขัดแย้งกับศีลธรรมและบรรทัดฐานทางสังคม” และเครดิตใดๆ “ที่ อาจส่งผลเสียต่อชื่อเสียงของธนาคาร” (ธนาคารกสิกรไทย, 2560, หน้า 44) นอกเหนือจากกิจกรรมทีผ่ ดิ กฎหมายอย่างชัดเจน เช่น กฎหมายด้านสิ่งแวดล้อม กฎหมายแรงงาน กฎหมายฟอกเงิน ฯลฯ อีกตัวอย่างทีส่ ะท้อนความไม่ชดั เจนในการระบุและจัดอันดับความ สำ�คัญของประเด็น ESG คือ การเปิดเผยข้อมูลเกีย่ วกับการรับมือกับ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) โดย รายงาน การพัฒนาเพือ่ ความยัง่ ยืน 2560 หัวข้อ “การบรรเทาผลกระทบจาก การเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ” (ธนาคารกสิกรไทย, 2560, หน้า 94) ระบุวา่ แนวทางหลักประการหนึง่ ของธนาคาร คือ “การสนับสนุน ทางการเงินเพือ่ ส่งเสริมการใช้พลังงานทดแทนและการอนุรกั ษ์พลังงาน ให้แก่ผปู้ ระกอบการเพือ่ ดำ�เนินธุรกิจทีเ่ ป็นมิตรต่อสิง่ แวดล้อม และลด การปล่อยก๊าซเรือนกระจก” และมีการระบุเป้าหมายการลดการปล่อย — 123 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ก๊าซเรือนกระจกจากการดำ�เนินงานของธนาคารเองลงให้ได้ “ไม่นอ้ ย กว่าร้อยละ 20 ภายในปี 2563 (เทียบกับปีฐาน 2555)” (ธนาคาร กสิกรไทย, 2560, หน้า 94) แต่ไม่มีการเปิดเผยนโยบาย เป้าหมาย หรือยอดสินเชื่อคงค้างของธนาคารที่เกี่ยวกับอุตสาหกรรมพลังงาน ฟอสซิล และโครงการอืน่ ๆ ทีน่ า่ จะส่งผลกระทบทางลบต่อการปล่อย ก๊าซเรือนกระจกแต่อย่างใด ความไม่ชดั เจนในสามหัวข้อทีเ่ กีย่ วข้องกับความเสีย่ ง ESG กล่าว คือ แผนทีส่ าระสำ�คัญ, negative list, และการบรรเทาผลกระทบจาก การเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ ดังสรุปโดยสังเขปข้างต้น ส่งผลให้ คณะวิจยั เห็นว่า กระบวนการบูรณาการความเสีย่ ง ESG ของธนาคาร กสิกรไทยยังเป็นกระบวนการประเมินความเสี่ยง ESG รายโครงการ คณะวิจยั ไม่พบว่าธนาคารมีกระบวนการประเมินความเสีย่ ง ESG เชิง ระบบ (เช่น ระบุภาคธุรกิจทีธ่ นาคารมองว่ามีความเสีย่ ง ESG ระดับ สูง) แต่อย่างใด ซึง่ นับเป็นก้าวต่อไปทีส่ �ำ คัญในการประเมินความเสีย่ ง ESG อย่างบูรณาการและสอดคล้องกับประเด็นความยั่งยืนที่สำ�คัญ สำ�หรับสังคมไทย 4.4.2 ธนาคารกรุงไทย

จาก รายงานความยั่งยืน ประจำ�ปี 2560 ของธนาคารกรุงไทย ไม่ปรากฏว่าธนาคารให้ความสำ�คัญกับความเสี่ยง ESG หรือบูรณา การเข้าเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการดำ�เนินธุรกิจแต่อย่างใด โดย เนือ้ หา “แนวทางการดำ�เนินธุรกิจอย่างยัง่ ยืนตามมาตรฐานสากล” ใน ประเด็นสังคมและสิ่งแวดล้อม ยังเป็นการมุ่งลด ผลกระทบทางตรง — 124 —

รูปที่ 6: แนวทางการดำ�เนินธุรกิจอย่างยั่งยืนตามมาตรฐานสากล (บางส่วน) ของธนาคารกรุงไทย พ.ศ. 2560

ที่มา: ธนาคารกรุงไทย, รายงานความยั่งยืน ประจำ�ปี 2560, หน้า 15.

จากกิจกรรมของธนาคารเองเป็นหลัก (ดูรปู ที่ 6) ยกตัวอย่างเช่น การ ดูแลพนักงาน (ซึง่ เป็นขอบเขตหลักทีธ่ นาคารตีความ “หลักสิทธิมนุษย ชนสากล”) การรณรงค์ลดการใช้ไฟฟ้าภายในธนาคาร และการสร้าง โอกาสใหม่ๆ ทางธุรกิจ เช่น การให้สินเชื่อเขียว (green loan) มิใช่ การมุ่งลด ผลกระทบทางอ้อม ที่เกิดจากการดำ�เนินงานของลูกค้า — 125 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ธุรกิจ อันเป็นขอบเขตหลักของการประเมินความเสีย่ ง ESG สำ�หรับ สถาบันการเงินแต่อย่างใด 4.4.3 ธนาคารไทยพาณิชย์

เนื้อหาใน รายงานความยั่งยืน 2560 สะท้อนว่า ธนาคารไทย พาณิชย์ยังมิได้มีกระบวนการประเมินความเสี่ยง ESG บูรณาการ เข้าไปในกระบวนการดำ�เนินธุรกิจของธนาคาร ยิง่ ไปกว่านัน้ ธนาคาร ดูจะนิยาม “ความยั่งยืน” ว่าหมายถึง “ความยั่งยืน(ทางธุรกิจ)ของ ธนาคารเอง” มากกว่าจะหมายถึงความยั่งยืนตามหลักการพัฒนาที่ ยั่งยืนตามนิยามที่ใช้ในระดับสากล ยกตัวอย่างเช่น ภายใต้หัวข้อ “ประเด็นความยั่งยืนที่สำ�คัญของ ธนาคาร” ในรายงานฉบับดังกล่าว ธนาคารระบุวา่ (ตัวหนา เน้นโดย คณะวิจัย) “ด้วยความมุ่งมั่นตามวิสัยทัศน์ในการมุ่งสู่การเป็นธนาคารที่น่า ชืน่ ชมทีส่ ดุ (The Most Admired Bank) ธนาคารดำ�เนินการบริหาร จัดการความยั่ง ยืนองค์กร โดยระบุและจัดลำ�ดับความสำ�คัญของ ประเด็นความยั่งยืนทั้งหมด 20 ประเด็น ที่คำ�นึงถึงความสอดคล้อง กับยุทธศาสตร์ทางธุรกิจและผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่ง แวดล้อม ... ประเด็นความยัง่ ยืนหลักทีธ่ นาคารให้มคี วามสำ�คัญเป็น ลำ�ดับต้น ประกอบด้วยการขยายฐานลูกค้า เทคโนโลยีดจิ ทิ ลั และ การวางแผนกำ�ลังคน” (ธนาคารไทยพาณิชย์, 2560, หน้า 24)

— 126 —

เห็นได้ชัดเจนว่าประเด็น “การขยายฐานลูกค้า เทคโนโลยีดิจิทัล และการวางแผนกำ�ลังคน” ล้วนแล้วแต่เป็นประเด็นทีเ่ ป็น ความเสีย่ ง ต่อกิจการของธนาคารเอง มิใช่ ความเสี่ยง ESG (ในมุมมองของผู้มี ส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ) แต่อย่างใด อีกตัวอย่างที่สะท้อนว่าธนาคารยังมิได้ให้ความสำ�คัญกับการ ประเมินความเสีย่ ง ESG ของลูกค้าธุรกิจ คือ การระบุการมีสว่ นร่วม ของธนาคาร ต่อเป้าหมายการพัฒนาทีย่ งั่ ยืนข้อ 13 ขององค์การสหประชาชาติ (Sustainable Development Goals) ว่าด้วยการรับมือ กับการเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ (climate change) ว่า ธนาคาร “มุง่ มัน่ เป็นส่วนหนึง่ ในการบรรเทาผลกระทบจากการเปลีย่ นแปลง สภาพภูมอิ ากาศ ผ่านการบริหารจัดการทรัพยากรภายในองค์กรให้เกิด ประสิทธิภาพสูงสุด ตลอดจนส่งเสริมให้พนักงานตระหนักถึงความ สำ�คัญของผลกระทบและร่วมกันบรรเทาผลกระทบดังกล่าวผ่านการ มีสว่ นร่วมในกิจกรรมต่างๆ” (ธนาคารไทยพาณิชย์, 2560, หน้า 27) ข้อความดังกล่าวสะท้อนว่าธนาคารมุ่งลด ผลกระทบทางตรง ของธนาคารเอง มากกว่าจะมองเห็น ผลกระทบทางอ้อม เช่น จาก การปล่อยสินเชือ่ ในอุตสาหกรรมทีป่ ล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงมาก อัน นับเป็น “ความเสี่ยง ESG” ที่สำ�คัญในระดับโลก ในแง่ระบบการจัดการความเสี่ยง ปัจจุบันธนาคารจำ�แนกความ เสี่ยงต่างๆ ออกเป็น 7 หมวดด้วยกัน ได้แก่ ความเสี่ยงเชิงกลยุทธ์ ความเสี่ยงด้านตลาด ความเสี่ยงด้านเครดิต ความเสี่ยงด้านสภาพ คล่อง ความเสี่ยงด้านปฏิบัติการ ความเสี่ยงด้านอัตราดอกเบี้ย และ ความเสี่ยงด้านชื่อเสียง ถึงแม้ธนาคารจะยังไม่ระบุความเสี่ยง ESG — 127 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เป็นหมวดหมูอ่ ย่างเฉพาะเจาะจง ธนาคารก็มกี ารกล่าวถึงความเสีย่ ง ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมในบริบทของความเสี่ยงด้านชื่อเสียงของ ธนาคาร (reputation risk) โดยเอ่ยถึงประเด็นอ่อนไหวทีอ่ าจส่งผลเสีย ต่อภาพลักษณ์ ชือ่ เสียง และความเชือ่ ถือของผูม้ สี ว่ นได้เสียต่อธนาคาร นอกจากนี้ ปัจจุบันธนาคารยังอยู่ระหว่างการพิจารณากระบวนการ ประเมินความเสีย่ ง ESG และการเปลีย่ นแปลงด้านนโยบายและกระบวนการที่เกี่ยวข้อง 4.4.4 ธนาคารกรุงเทพ

รายงานความรับผิดชอบต่อสังคมปี 2560 ของธนาคารกรุงเทพ ระบุการรับมือกับประเด็น ESG แต่เพียงกว้างๆ ในแง่สิ่งแวดล้อมว่า “ธนาคารตระหนักถึงการดำ�เนินธุรกิจอย่างระมัดระวัง เพือ่ ป้องกัน ความเสี่ยงที่อาจเกิดผลกระทบด้านลบต่อสิ่งแวดล้อม เช่น การให้ สินเชื่อที่จะต้องไม่ส่งผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ ธนาคารยังพิจารณาเรือ่ งการจัดซือ้ กระดาษ ว่าเป็นกระดาษทีผ่ ลิตจาก การตัดไม้ทำ�ลายป่าหรือไม่” (ธนาคารกรุงเทพ, 2560, หน้า 11) นอกจากนี้ ในแง่ความเสีย่ งจากการเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ (climate change) ธนาคารระบุแต่เพียงว่า ประเด็นนีจ้ ะเป็น “โอกาส ให้ธนาคารขยายธุรกิจได้อย่างต่อเนือ่ ง” และมองเห็นเฉพาะ ผลกระทบ ทางตรง จากประเด็นนี้ต่อตัวธนาคารเอง เช่น “น้ำ�ท่วม แผ่นดินไหว โรคระบาด คลืน่ สึนามิ” อันอาจส่งผลกระทบต่อสถานทีต่ งั้ ของสำ�นัก — 128 —

งานใหญ่ สาขาต่างๆ และกระทบต่อการทำ�ธุรกรรมของธนาคาร ซึ่ง ธนาคาร “มีกระบวนการบริหารความต่อเนื่องทางธุรกิจ (Business Continuity Management) รวมถึงแผนรองรับภาวะฉุกเฉิน (Emergency Response Plan) เป็นมาตรการหลักในการบริหารจัดการ ความเสีย่ งดังกล่าว” (ธนาคารกรุงเทพ, 2560, หน้า 28) ซึง่ สะท้อน ว่าธนาคารยังมิได้ประเมิน ผลกระทบทางอ้อม ต่อสถานการณ์ climate change ของการปล่อยสินเชื่อธุรกิจของธนาคาร (ความเสี่ยง ESG) แต่อย่างใด 4.4.5 ธนาคารทิสโก้

ใน รายงานความยั่งยืน 2560 ธนาคารทิสโก้มิได้ระบุความเสี่ยง ESG ว่าอยู่ในขอบเขตของกระบวนการบริหารจัดการความเสี่ยงของ ธนาคารแต่อย่างใด แต่มกี ารมองประเด็น ESG ว่าเป็นโอกาสในการ สร้างผลิตภัณฑ์และบริการใหม่ๆ ดังปรากฏในหัวข้อ “การพัฒนาผลิตภัณฑ์ทางการเงินทีร่ บั ผิดชอบต่อ ESG” ดังนี้ (ตัวหนา เน้นโดยคณะ วิจัย) “ทิสโก้มกี ารพัฒนาเพือ่ ให้เกิดนวัตกรรมด้านผลิตภัณฑ์และบริการ ทางการเงินอย่างสม่ำ�เสมอ โดยมีการปรับปรุง และการสร้างสรรค์ ผลิตภัณฑ์ทางการเงินทีค่ �ำ นึงถึงผลกระทบ ESG อย่างเหมาะสม รวม ถึงการตอบสนองความต้องการใช้งานของผู้มีส่วนได้เสีย โดยเริ่มต้น ตั้งแต่การสร้างความตระหนักรู้ และถ่ายทอดหรือแลกเปลี่ยนความรู้ เกี่ยวกับการพัฒนาเพื่อความยั่งยืนแก่หน่วยธุรกิจต่างๆ และลูกค้า — 129 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ตลอดจนการปรับปรุงนโยบาย การประเมิน ผลกระทบด้าน ESG กระบวนการและขั้นตอนต่างๆ ที่สามารถสนับสนุนการเพิ่มสัดส่วน ผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่มีการพิจารณาถึงผลกระทบในเรื่อง ESG ได้แก่ สินเชื่อประหยัดพลังงาน สินเชื่อโครงการที่เป็นมิตรต่อสิ่ง แวดล้อม สินเชื่อไมโครไฟแนนซ์ที่ขยายช่องทางการเข้าถึงบริการ ทางการเงินให้กับชุมชน และการสร้างมูลค่าเพิ่มจากผลิตภัณฑ์ ทางการเงินใหม่ที่คำ�นึงถึงเรื่อง ESG” (ทิสโก้ไฟแนนเชียลกรุ๊ป, 2560, หน้า 32) อย่างไรก็ดี ในระดับบริษทั ลูกคือ บริษทั หลักทรัพย์จดั การกองทุน ทิสโก้ (บลจ. ทิสโก้) พบว่าได้นำ�ประเด็น ESG มาใช้ประกอบการ ตัดสินใจลงทุน โดย บลจ. ทิสโก้ ระบุวา่ ได้น�ำ แนวคิด ESG “...มาเป็น ส่วนหนึง่ ของกระบวนการวิเคราะห์เพือ่ ประกอบการตัดสินใจการลงทุน ภายใต้กรอบนโยบายการลงทุนด้าน ESG ที่กำ�หนดไว้ และปฏิบัติ ตามหลักธรรมาภิบาลการลงทุนที่ออกโดย ก.ล.ต. โดยมีขั้นตอนราย ละเอียดพอสังเขปดังต่อไปนี”้ (ทิสโก้ไฟแนนเชียลกรุป๊ , 2560, หน้า 54) โดย บลจ. ทิสโก้ ขยายความขั้นตอนที่ 1 และ 2 อย่างค่อนข้าง ชัดเจนว่า “1. จัดกลุม่ หุน้ ในกลุม่ ESG โดยระบุความเสีย่ งและโอกาส จาก ปัจจัย ESG โดยจำ�แนกตามอุตสาหกรรมของหลักทรัพย์นนั้ ๆ ได้แก่ ด้านสิง่ แวดล้อม (อาทิ การเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ การใช้ทรัพยากรธรรมชาติ และการจัดการของเสีย) ด้านสังคม (อาทิ การบริหาร ทรัพยากรบุคคล และความปลอดภัยของสินค้า) และด้านธรรมาภิบาล (อาทิ ธรรมาภิบาลและจริยธรรมทางธุรกิจ) นอกจากนี้ ผูจ้ ดั การกองทุน — 130 —

อาจพิจารณาทีจ่ ะเลือกไม่ลงทุนในบริษทั ทีป่ ระกอบธุรกิจเฉพาะ เช่น เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ยาสูบ หรืออาวุธสงคราม ฯลฯ 2) ประเมินและจัดทำ�รายงานผลการนำ�ปัจจัย ESG มาใช้ใน กระบวนการตัดสินใจลงทุน เช่น หากบริษัทที่พิจารณามิได้มีปัจจัย ใดๆ ทีก่ ระทบต่อบริษทั อย่างมีนยั สำ�คัญ ทีมจัดการลงทุนจะจัดกลุม่ ให้ บริษทั ดังกล่าวอยูใ่ นกลุม่ หลักทรัพย์ทสี่ ามารถลงทุนได้ (Investment Universe) ต่อไป” (ทิสโก้ไฟแนนเชียลกรุ๊ป, 2560, หน้า 55) จากข้อมูลข้างต้น จึงน่าจะมีโอกาสสูงหากธนาคารทิสโก้จะนำ� เกณฑ์การลงทุนและความเข้าใจในประเด็น ESG ของบริษัทลูก คือ บลจ. ทิสโก้ มาประยุกต์ใช้ในกระบวนการปล่อยสินเชื่อของธนาคาร เอง เพือ่ สามารถระบุ ประเมิน และบูรณาการความเสีย่ ง ESG เข้าไป ในการดำ�เนินธุรกิจของธนาคารในอนาคต รูปที่ 7: กระบวนการวิเคราะห์เพื่อตัดสินใจลงทุนของ บลจ. ทิสโก้ ภายใต้กรอบนโยบายลงทุนด้าน ESG

ที่มา: ทิสโก้ไฟแนนเชียลกรุ๊ป, รายงานความยั่งยืน 2560, หน้า 54.

— 131 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

4.4.6 ธนาคารกรุงศรีอยุธยา

“สารจากประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ และกรรมการ ผูจ้ ดั การใหญ่และประธานเจ้าหน้าทีบ่ ริหารของธนาคารกรุงศรีอยุธยา” ใน รายงานความยั่งยืน 2560 ระบุว่า (ตัวหนา เน้นโดยคณะวิจัย) “ธนาคารตระหนักถึงความสำ�คัญของความเชือ่ มโยงระหว่างธุรกิจ สังคม เศรษฐกิจ และสิง่ แวดล้อม จึงก่อตัง้ มูลนิธกิ รุงศรีขนึ้ ในปี 2560 และดำ�เนินการจัดตัง้ สายงานการพัฒนาด้านสิง่ แวดล้อม สังคมและ ธรรมาภิบาลสูค่ วามยัง่ ยืน เมือ่ วันที่ 1 มกราคม 2561 สะท้อนพันธ สัญญาการประกอบธุรกิจอย่างยั่งยืนของกรุงศรี ซึ่งมากเกินกว่าการ ปฏิบตั ติ ามกฎระเบียบ ข้อกำ�หนดทางกฎหมาย รวมถึงความคาดหวัง จากผู้ถือหุ้นและสังคม ... ธนาคารจัดตั้งสายงานการพัฒนาด้านสิ่ง แวดล้อม สังคมและธรรมาภิบาลสูค่ วามยัง่ ยืนด้วยพันธกิจการปลูกฝัง แนวทางดำ�เนินธุรกิจอย่างยัง่ ยืน เพือ่ เสริมสร้างศักยภาพในการดำ�เนิน ธุรกิจเพือ่ การเติบโตทีย่ งั่ ยืน และกลยุทธ์สร้างคุณค่าร่วมระหว่างธุรกิจ กับสังคม ผ่านกระบวนการบริหารจัดการธุรกิจ รวมถึงการพัฒนา และส่ ง มอบผลผลิ ต ภั ณ ฑ์ โดยใช้ ข้ อ กำ � หนดมาตรฐานด้ า นสิ่ ง แวดล้อม สังคม และ บรรษัทภิบาล” (ธนาคารกรุงศรีอยุธยา, 2560, หน้า 9) จากข้ อความข้างต้น และข้อ เท็จ จริง ที่ว่าธนาคารยังมิได้ระบุ ประเด็น ESG หรือบูรณาการความเสีย่ งดังกล่าวเข้าไปในการดำ�เนิน ธุรกิจของธนาคาร สะท้อนว่าปัจจุบันธนาคารยังมองประเด็น ESG ว่าเป็น โอกาสทางธุรกิจ ของธนาคาร เช่น การพัฒนาผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ — 132 —

ทีผ่ า่ นเกณฑ์ ESG เป็นหลัก (คล้ายกับกรณีของธนาคารทิสโก้ทกี่ ล่าว ถึงข้างต้น) ธนาคารมี ก ารกล่ า วถึ ง ผลกระทบด้ า นสิ่ ง แวดล้ อ มกว้ า งๆ ใน นโยบายสินเชื่อ เช่น “ในปี 2560 กรุงศรีทบทวน ‘นโยบายการบริหารความเสี่ยงด้าน สินเชือ่ ’ (POL_RIS_358/2560) โดยยังคงยึดมัน่ เจตนารมณ์ ในการ ระบุให้ลูกค้าที่ดำ�เนินธุรกิจซึ่งปล่อยมลพิษจำ�นวนมาก ที่ส่งผลเสีย ต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม เป็นลูกค้าที่จัดอยู่ใน ‘กลุ่มพึงระมัดระวัง’ (Credit to be avoided category)” (ธนาคารกรุงศรีอยุธยา, 2560, หน้า 65) อย่างไรก็ดี ธนาคารมิได้เปิดเผยรายละเอียดว่า ธนาคารมีกระบวนการระบุ ภาคธุรกิจ ที่ “ปล่อยมลพิษจำ�นวนมากที่ส่งผลเสียต่อ สังคมและสิ่งแวดล้อม” (specific sector) แทนที่การประเมินราย ลูกค้าหรือรายโครงการหรือไม่ ใครเป็นผูร้ บั ผิดชอบในการจัดกลุม่ ลูกค้า ดังกล่าว และกระบวนการประเมินในภาคปฏิบัติคืออะไร 4.4.7 ธนาคารทีเอ็มบี

ในรายงานประจำ�ปี 2560 ของธนาคารทีเอ็มบี ธนาคารยังมิได้ กล่าวถึงความเสี่ยง ESG ในนโยบายความเสี่ยงของธนาคาร และ กล่าวแต่เพียงกว้างๆ ว่าธนาคารมุ่งมั่นที่จะไม่สนับสนุนธุรกิจที่อาจ ก่อให้เกิดผลกระทบทางลบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม — 133 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

4.4.8 ธนาคารธนชาต

ในรายงานประจำ�ปี 2560 ของธนาคารธนชาต ธนาคารยังมิได้ กล่าวถึงความเสี่ยง ESG ในนโยบายความเสี่ยงของธนาคาร และ กล่าวแต่เพียงกว้างๆ ถึงความจำ�เป็นทีจ่ ะรับมือกับประเด็น ESG ใน การดำ�เนินธุรกิจ

— 134 —

กรณีศึกษา โครงการที่ได้รับสินเชื่อ จากธนาคารไทยหรือตั้งอยู่ในประเทศไทย ที่ปรากฏผลกระทบ ESG

ผลการสำ�รวจนโยบายและธรรมเนียมปฏิบัติของธนาคารไทยขนาด ใหญ่และขนาดกลาง 8 แห่ง ดังสรุปในบทที่ 4 ข้างต้นสะท้อนว่า ธนาคารไทยโดยรวมยังไม่มีกระบวนการระบุและประเมินความเสี่ยง ESG อย่างเป็นระบบ มีเพียงธนาคารกสิกรไทยที่มีกระบวนการดัง กล่าวและบูรณาการเข้าไปเป็นส่วนหนึง่ ในกระบวนการกลัน่ กรองและ ติดตามสินเชื่อของธนาคาร ถึงแม้จะยังเป็นการประเมินรายโครงการ เท่านัน้ ไม่มกี ารประเมินความเสีย่ ง ESG เชิงระบบเพือ่ ระบุภาคธุรกิจ และกิจกรรม “ความเสี่ยงสูง” ที่ธนาคารจะหลีกเลี่ยงหรือปฏิเสธการ สนับสนุน (negative list) ก็ตาม ในบทนี้ คณะวิจยั ประมวลและนำ�เสนอข้อมูลของโครงการในอดีต ทีไ่ ด้รบั การสนับสนุนสินเชือ่ จากธนาคารไทยหรือตัง้ อยูใ่ นประเทศไทย และปรากฏผลกระทบด้านสิง่ แวดล้อม และ/หรือ สังคมทีช่ ดั เจน เป็น กรณีศกึ ษา 5 กรณี เพือ่ สะท้อนให้เห็นความซับซ้อนของประเด็นความ เสี่ยง ESG ซึ่งผลกระทบหลายประการต้องอาศัยเวลานานกว่าจะ ปรากฏชัด ผลกระทบบางประการเกิดขึน้ เนือ่ งจากไม่มมี าตรการป้อง กันหรือบรรเทาที่ชัดเจนก่อนเริ่มดำ�เนินโครงการ และผลกระทบบาง ประการอาจมีหน่วยงานของรัฐเป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุ คณะวิจัยทิ้งท้ายด้วยคำ�ถามว่า ถ้าหากธนาคารที่ปล่อยสินเชื่อ ให้กบั โครงการเหล่านีม้ รี ะบบการจัดการความเสีย่ ง ESG และประเมิน ความเสี่ยง ESG จากโครงการอย่างเข้มข้นก่อนการอนุมัติสินเชื่อ สถานการณ์จะมีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ อย่างไร และกรณี เหล่านี้ให้บทเรียนอะไรบ้างแก่ภาคธนาคาร ผู้กำ�กับดูแลภาครัฐ ผู้ ดำ�เนินนโยบาย ภาคประชาสังคม และประชาชนทั่วไป — 137 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

5.1 เขื่อนน�้ำเทิน 2 ประเทศลาว

ที่มาและลักษณะโครงการ โครงการเขื่อนน้ำ�เทิน 2 (ย่อว่า NT2) ตั้งอยู่ในที่ราบสูงนากาย (Nakai Plateau) แขวงคำ�ม่วน ประเทศลาว เริม่ ทำ�งานเต็มกำ�ลังเพือ่ ผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ�ในเดือนเมษายน 2010 เขื่อนดังกล่าวผันน้ำ�จาก น้�ำ เทิน ลำ�น้�ำ สาขาของแม่น�ำ้ โขง มายังลำ�น้�ำ เซบัง้ ไฟ ซึง่ เป็นลำ�น้�ำ สาขา ของแม่น�ำ้ โขงเช่นกัน (The Nam Theun 2 Power Company[b], 2015) โครงการ NT2 ประกอบด้วย 1) โรงไฟฟ้าพลังน้�ำ กำ�ลังการผลิต ติดตัง้ 1,070 เมกะวัตต์ โดยไฟฟ้าทีผ่ ลิตได้รอ้ ยละ 90 ขายให้กบั การ ไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ประเทศไทย 2) อ่างเก็บน้�ำ ขนาด 450 ตาราง กิโลเมตร บนทีร่ าบสูงนากาย 3) เขือ่ นสูง 39 เมตรทางตะวันตกเฉียง เหนือของทีร่ าบสูง โดยระหว่างอ่างเก็บน้�ำ กับโรงไฟฟ้ามีความสูงต่างกัน 350 เมตร 4) อ่างเก็บน้�ำ ขนาดเล็ก (regulating pond) ใต้โรงไฟฟ้า และ 5) คลองระบายน้ำ�ยาว 27 กิโลเมตร ปล่อยน้ำ�ในอ่างเก็บน้ำ� ขนาดเล็กมาลงลำ�น้ำ�เซบั้งไฟ (REFINe) จวบจนปัจจุบัน NT2 ยังเป็นโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ�ที่ใหญ่ ทีส่ ดุ ในประเทศลาว โดย ณ วันทีเ่ ริม่ ก่อสร้างใน ค.ศ. 2005 โครงการนี้ ยังเป็นการลงทุนจากต่างแดนที่ใหญ่ที่สุดในลาว โครงการผลิตไฟฟ้า พลังน้ำ�ที่มีเม็ดเงินลงทุนจากภาคเอกชนสูงสุดในโลก และเป็นโครงการผลิตไฟฟ้าที่ใหญ่ที่สุดโครงการหนึ่งในภูมิภาคเอเชียตะวันออก เฉียงใต้ นอกจากนี้ เขือ่ นน้�ำ เทิน 2 ยังเป็นครัง้ แรกทีธ่ นาคารโลกหวน คืนสู่การสนับสนุนทางการเงินแก่โครงการสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ หลังจากทีห่ ยุดไปนานนับทศวรรษ (World Bank, 2007) (หมายเหตุ: หากเขือ่ นไซยะบุรี โดยมีก�ำ ลังการผลิตติดตัง้ 1,285 เมกะวัตต์ ทีจ่ ะ — 138 —

รูปที่ 8: บริเวณโครงการ เขื่อนน้ำ�เทิน 2 และเขื่อนอื่นๆ ในบริเวณใกล้เคียง

ที่มา: รวิวรรณ รักถิ่นกำ�เนิด (2557)

เริ่มผลิตไฟฟ้าได้ใน ค.ศ. 2019 ตามแผน เขื่อนไซยะบุรีจะกลายเป็น โครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ�ที่ใหญ่ที่สุดในลาวแทน) เขื่อนน้ำ�เทิน 2 สร้างโดยใช้รูปแบบที่เรียกว่า BOOT คือ สร้าง– เป็นเจ้าของ–ดำ�เนินการ–ถ่ายโอน (Build–Own–Operate–Transfer) ซึ่งบริษัทผู้ลงทุนจะรับผลประโยชน์ในการขายไฟฟ้าเป็นเวลา 25 ปี — 139 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ก่อนทีจ่ ะถ่ายโอนความเป็นเจ้าของให้กบั รัฐบาลลาว ประโยชน์ส�ำ หรับ บริษทั เอกชนผูด้ �ำ เนินโครงการนัน้ นอกเหนือจากการได้รบั ผลประโยชน์ จากการรับประกันการซือ้ จาก กฟผ. ยังจะเป็นผูท้ ไี่ ด้รบั การประกันต่อ ความเสี่ยงในการลงทุนจากธนาคารโลก ผู้ถือหุ้นหลัก (Project Sponsors) บริษัท น้ำ�เทิน 2 พาวเวอร์ จำ�กัด ถือหุ้นโดยบริษัท ผลิตไฟฟ้า จำ�กัด (มหาชน) (EGCO) ร้อยละ 3, อีดีเอฟ อินเตอร์เนชั่นแนล (EDFI) จากประเทศฝรัง่ เศส ร้อยละ 40 และรัฐบาลลาว ร้อยละ 25 ผ่านบริษัท Laos Holding State Enterprise (LHSE) (The Nam Theun 2 Power Company, 2015[a]) มูลค่าโครงการ การจัดหาเงินทุนสำ�หรับดำ�เนินโครงการรวมมูลค่า 1,580 ล้าน เหรียญสหรัฐ แล้วเสร็จในเดือนพฤษภาคม 2005 โดยเงินจำ�นวนนี้ แบ่งเป็นค่าใช้จา่ ยในการก่อสร้างและดำ�เนินโครงการ (project cost) 1,250 ล้านเหรียญสหรัฐ และทีเ่ หลืออีก 330 ล้านเหรียญสหรัฐ เป็น วงเงินสำ�รองและตราสารหนี้ (ancillary bond) (The Nam Theun 2 Power Company, 2015[a]) เจ้าหนี้ในโครงการ แหล่งเงินทุนสำ�หรับค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างและดำ�เนินโครงการ (project cost) 1,250 ล้านเหรียญสหรัฐ แบ่งเป็นเงินค่าหุน้ จากผูถ้ อื หุ้น 330 ล้านเหรียญสหรัฐ และหนี้ 920 ล้านเหรียญสหรัฐ และ วงเงินประกันสินเชือ่ เนือ่ งจาก บริษทั น้�ำ เทิน 2 พาวเวอร์ จำ�กัด จะ — 140 —

ได้รับรายได้จากการไฟฟ้าในสกุลเงินบาทและสกุลเงินเหรียญสหรัฐ ครึง่ ต่อครึง่ ด้วยเหตุนี้ จึงจัดหาหนีใ้ นสกุลเงินบาทและสกุลเงินเหรียญ สหรัฐครึง่ ต่อครึง่ เช่นกัน (REFINe, n.d.) โดยสถาบันการเงินทีเ่ ข้าร่วม มีดังนี้ (The Nam Theun 2 Power Company, 2015[a]) • ธนาคารเพื่อการพัฒนาพหุภาคี 4 แห่ง ได้แก่ ธนาคารโลก ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (ADB) ธนาคารเพื่อการลงทุนยุโรป (European Investment Bank) และธนาคารเพื่อการลงทุนนอร์ดิก (Nordic Investment Bank)1 • หน่วยงานสนับสนุนสินเชื่อเพื่อการส่งออก (export credit) ได้แก่ COFACE ประเทศฝรัง่ เศส, EKN ประเทศสวีเดน และ GIEK ประเทศนอร์เวย์ • หน่วยงานสนับสนุนสินเชื่อทวิภาคี 3 แห่ง ได้แก่ Agence Française de Développement (AFD), PROPARCO และ ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำ�เข้าแห่งประเทศไทย (EXIM) • ธนาคารพาณิชย์ต่างชาติ 9 แห่ง สำ�หรับวงเงินสินเชื่อในสกุล เหรี ย ญสหรั ฐ ได้แก่ ANZ, Bank of Tokyo-Mitsubishi, BNP Paribas, Calyon, Fortis Bank, ING, KBC, Société Générale, และ Standard Chartered Bank • ธนาคารพาณิชย์ไทย 7 แห่ง สำ�หรับวงเงินสินเชื่อในสกุลบาท ได้แก่ ธนาคารกรุงเทพ ธนาคารกรุงศรีอยุธยา ธนาคารกสิกรไทย ธนาคารกรุงไทย ธนาคารทหารไทย (ปัจจุบันคือ ทีเอ็มบี) ธนาคาร วงเงินประกันความเสีย่ งด้านการเมือง (political risk guarantees) ออกโดยธนาคาร เพือ่ การพัฒนาเอเชีย (ADB) ธนาคารโลก และองค์กรประกันการลงทุนพหุภาคี (Multilateral Investment Guarantee Agency: MIGA) และวงเงินสินเชือ่ เพือ่ การส่งออก มาจาก COFACE ประเทศฝรัง่ เศส, EKN ประเทศสวีเดน และ GIEK ประเทศนอร์เวย์ 1

— 141 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

นครหลวงไทย (ควบรวมกิจการกับธนาคารธนชาตใน พ.ศ. 2554) และ ธนาคารไทยพาณิชย์ ผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม โครงการ NT2 เริ่มดำ�เนินการเชิงพาณิชย์เต็มรูปแบบในเดือน เมษายน 2010 ทำ�ให้ประชาชนซึ่งส่วนใหญ่เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ต้อง อพยพโยกย้ายมากกว่า 6,200 คน และปัจจุบันประชาชนเหล่านี้ยัง ไม่สามารถเลี้ยงชีพได้อย่างมั่นคง และถึงแม้ว่านโยบายคุ้มครองของ ธนาคารโลกจะกําหนดไว้วา่ การเวนคืนทีด่ นิ และสินทรัพย์อน่ื ๆ ทีเ่ กีย่ วข้อง จะกระทาํ ได้ตอ่ เมือ่ มีการจ่ายเงินชดเชยแล้ว แต่ในความเป็นจริง ชาวบ้านต้องรอถึงสองปีหลังจากทีโ่ ยกย้ายถิน่ ฐานไปแล้ว กว่าจะได้รบั เงินชดเชยสําหรับที่ดินและสวนผลไม้ที่ถูกน้ำ�ท่วม ซึ่งประชากรที่ถูก โยกย้ายถิน่ ฐานหลายคนตกอยูใ่ นสถานการณ์ลาํ บาก พวกเขาไม่อาจ ยืน่ ฟ้องหรือเรียกร้องหากได้รบั เงินชดเชยทีไ่ ม่ยตุ ธิ รรมตามทีร่ ะบุไว้ใน นโยบาย เพราะทั้งที่ดินและทรัพย์สินที่ควรจะใช้เป็นหลักฐานสนับสนุนข้อร้องเรียนสูญหายไปกับเหตุน้ำ�ท่วมจากการสร้างเขื่อน อีกทั้ง ประชาชนจำ�นวนไม่น้อยก็ตกอยู่ในความหวาดกลัว ไม่กล้าวิจารณ์ เขือ่ นน้�ำ เทิน 2 ในทางลบ เนือ่ งจากเกิดกรณี นายสมบัติ สมพอน นัก พัฒนาอาวุโสคนสำ�คัญของลาวทีอ่ อกมาวิจารณ์โครงการสร้างเขือ่ นของ รัฐบาลถูกอุ้มหาย เป็นตัวอย่างของภัยคุกคามที่อาจเกิดกับผู้วิจารณ์ (Mekong Watch, 2017) จากรายงานของกระทรวงกสิกรรม-ป่าไม้ของลาว ระบุว่า “น้ำ�ได้ ไหลเข้าท่วมพื้นที่การเกษตรของประชาชนลาวในเขตเมืองยมลาด เมืองมะหาไซ เมืองหนองบก ในแขวงคำ�ม่วน (ตรงข้าม จังหวัด นครพนม) เป็นบริเวณกว้างกว่า 6,000 เฮกตาร์ หรือ 37,500 ไร่ — 142 —

และเมืองไซบุลี [Xaybuly] ในแขวงสะหวันนะเขต (ตรงข้ามจังหวัด มุกดาหาร) อีกนับพันเฮกตาร์ หรือประมาณ 6,000 กว่าไร่” (รวิวรรณ รักถิน่ กำ�เนิด, 2557) พืน้ ทีน่ บี้ างส่วนเคยเป็นป่าทีอ่ ดุ มสมบูรณ์และมี ความหลากหลายทางชีวภาพมากทีส่ ดุ แห่งหนึง่ ในโลก ทัง้ ยังเป็นทีอ่ ยู่ อาศัยของสัตว์ปา่ ใกล้สญ ู พันธุอ์ กี หลายชนิด เช่น ช้างป่าเอเชีย เป็ดก่า และเซาลา (มูลนิธิฟื้นฟูชีวิตและธรรมชาติ, ม.ป.ป.) ส่วนผลกระทบ ทางสังคมที่เกิดขึ้นจากรายงานของ Mekong Watch คือ “พื้นที่ บริเวณอ่างเก็บน้ำ� ก่อนจะมีการเก็บกักน้ำ� ไม่ได้มีการตัดต้นไม้เดิม ออกไป ส่งผลให้เกิดการเน่าเสียของน้�ำ ทำ�ให้คณ ุ ภาพน้�ำ ทัง้ ในอ่างเก็บ น้�ำ และปลายน้�ำ เซบัง้ ไฟมีแนวโน้มเป็นอันตรายต่อสุขภาพ สอดคล้อง กับการรับแจ้งจากชาวบ้านบริเวณรอบๆ ลำ�น้ำ� ถึงปัญหาโรคผิวหนัง หลังจากลงอาบน้ำ�และหาปลาในแม่น้ำ� นับแต่เขื่อนเริ่มเปิดทำ�การ และปราศจากการแจ้งเตือนล่วงหน้าเกี่ยวกับคุณภาพของน้ำ�ที่ลดลง” (รวิวรรณ รักถิ่นกำ�เนิด, 2557) เขื่ อ นน้ำ � เทิ น 2 ส่ ง ผลกระทบต่ อ เนื่ อ งถึ ง ประชาชนอี ก กว่ า 100,000 คนที่อาศัยพึ่งพิงแม่น้ำ�เซบั้งไฟด้วย เพราะการเดินเครื่อง ผลิตกระแสไฟฟ้าจะปล่อยน้�ำ จากอ่างเก็บน้�ำ สูแ่ ม่น�้ำ เซบัง้ ไฟ ส่งผลให้ เกิดการทำ�ลายแหล่งประมงของชาวบ้าน น้ำ�ท่วมชายฝั่งแม่น้ำ� และ ปัญหาคุณภาพน้ำ�ดังอธิบายข้างต้น มาตรการและเงินชดเชยยังไม่ เพียงพอสำ�หรับฟืน้ คืนวิถชี วี ติ ของประชาชนจำ�นวนมากทีอ่ าศัยริมแม่น�ำ้ เซบั้งไฟ (International Rivers, n.d.; Hales, 2005). ธนาคารโลกชูโครงการน้�ำ เทิน 2 อย่างสม่�ำ เสมอตลอดมาว่า เป็น โครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ�ขนาดใหญ่ท่ีเป็น “ตัวอย่างที่ดี” ของโครงการที่ดูแลผลกระทบเป็นอย่างดี เมื่อเทียบกับโครงการสร้างเขื่อนอีก จำ�นวนมาก NT2 ใช้กลไกหลายรูปแบบในความพยายามที่จะชดเชย — 143 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ความเสียหายด้านสิ่งแวดล้อม และให้การช่วยเหลือในระยะยาวแก่ ชุมชนที่ต้องอพยพย้ายถิ่นฐานออกจากบริเวณโครงการ มาตรการ เหล่านี้ เช่น การแบ่งผลกำ�ไรจากโครงการเพือ่ ลดปัญหาความยากจน การกันเงิน 1 ล้านเหรียญสหรัฐต่อปี ในทุกๆ ปีเป็นเวลา 25 ปี ให้ กับการจัดการพื้นที่ลุ่มน้ำ�เหนืออ่างเก็บน้ำ� และการสร้างพื้นที่สงวน แห่งชาตินากาย-น้ำ�เทิน (Nakai-Nam Theun National Protected Area: NPA) เนื้อที่ 4,000 ตารางกิโลเมตร (Shoemaker, Baird, & Manorom, 2014) ธนาคารโลกอ้างเหตุผลที่สนับสนุนโครงการ NT2 ว่า การมีส่วน ร่วมของธนาคารจะส่งผลให้ชุมชนมีชีวิตความเป็นอยู่ดีขึ้น และความ หลากหลายทางชีวภาพในบริเวณนัน้ จะได้รบั การอนุรกั ษ์ ธนาคารโลก ประกาศว่าโครงการนีใ้ ช้กระบวนการปรึกษาหารือ (consultation) และ กระบวนการติดตามตรวจสอบ (monitoring) ทีโ่ ปร่งใสและเปิดให้ทกุ ฝ่ายมีส่วนร่วมเป็นประวัติการณ์ โดยหัวใจของการติดตามตรวจสอบ โครงการนี้คือ คณะผู้เชี่ยวชาญด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมระหว่าง ประเทศ (The Panel of Environmental and Social Experts: POE) หลายองค์กรมองว่าบทบาทการติดตามตรวจสอบของ POE และ การออกรายงานประจำ�ปีต่อสาธารณะนั้น เป็นมิติที่เปี่ยมนวัตกรรม และสำ�คัญอย่างยิง่ ของโครงการ NT2 และสำ�คัญเป็นพิเศษในประเทศ ลาวซึง่ ยังขาดแคลนองค์กรภาคประชาสังคม สือ่ อิสระ และกลไกติดตาม ตรวจสอบอื่นๆ (Shoemaker, Baird, & Manorom, 2014) พันธกิจของ POE คือการติดตามตรวจสอบและรายงานความ คืบหน้า ตลอดจนประเมินผลสัมฤทธิข์ องกระบวนการโยกย้ายถิน่ ฐาน ประชากรนากาย ในแง่การปรับปรุงชีวิตความเป็นอยู่ของชาวบ้านที่ ต้องอพยพ โดยเน้นการประเมินในห้ามิติที่สำ�คัญต่อการใช้ชีวิตของ — 144 —

รูปที่ 9: เขื่อนน้ำ�เทิน 2

ที่มา: Forum for Development Studies (2017)

ผูถ้ กู โยกย้ายถิน่ ฐาน และทบทวนสถานะและประสิทธิผลของหน่วยงาน เพื่อพิทักษ์และจัดการลุ่มน้ำ�หรือ WMPA (Watershed Management and Protection Authority) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รัฐบาลจัดตั้ง มาเพือ่ ดูแลและอนุรกั ษ์ความหลากหลายทางชีวภาพในพืน้ ทีส่ งวนแห่ง ชาตินากาย-น้�ำ เทิน ซึง่ มีความสำ�คัญระดับโลก (BankWatch, 2016) ภายในระยะเวลาสีป่ หี ลังจากที่ NT2 เริม่ เดินเครือ่ งผลิตไฟฟ้าเชิง พาณิชย์ ก็เริ่มปรากฏข้อมูลหลักฐานอย่างชัดเจนในทางที่ท้าทาย ข้อกล่าวอ้างของธนาคารโลกและองค์กรอื่นๆ ถึง “ความสำ�เร็จ” ของ โครงการ รายงานของ POE ซึ่งตีพิมพ์ในปี 2014 เปิดเผยว่าผู้เชี่ยวชาญทั้งคณะได้วิพากษ์วิจารณ์หลายมิติของโครงการนี้อย่างเข้มข้น (Shoemaker, Baird, & Manorom, 2014) — 145 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ในแง่การโยกย้ายถิ่นฐานชนพื้นเมืองออกจากบริเวณอ่างเก็บน้ำ� สภาพชีวิตความเป็นอยู่ของพวกเขาด้อยกว่าความคาดหวังขั้นต่ำ�ที่ ธนาคารโลกประกาศค่อนข้างมาก โดยรายงาน POE ปี 2014 ระบุ ว่า แม้วา่ โครงการจะมีการสร้างโครงสร้างพืน้ ฐาน (เช่น ถนนหนทาง โรงเรียน สถานีอนามัย ฯลฯ) ตามแผนก็ตาม “ปัญหาที่สำ�คัญก็ยัง ดำ�รงอยู่” ในทุกมิติของ “เสาหลักห้าประการของการดำ�รงชีพ” (five livelihood pillars) ของชาวบ้าน อันได้แก่ การประมง ป่าชุมชน การ เกษตร การปศุสัตว์ และรายได้นอกภาคการเกษตร ซึ่งเป็นรากฐาน ของการให้ชนพืน้ เมืองผูถ้ กู โยกย้ายมีชวี ติ ทีด่ กี ว่าเดิม มิตเิ รือ่ งป่าชุมชน ซึง่ เคยคาดว่าจะสร้างรายได้มากถึงหนึง่ ในสามของรายได้เฉลีย่ ของชาว บ้าน มีปญ ั หามากเป็นพิเศษจนถึงขัน้ ที่ “แทบเป็นไปไม่ได้ทจ่ี ะเกิดความ ยั่งยืนตามที่คาดการณ์ในสัญญาสัมปทาน” คณะผู้เชี่ยวชาญ POE เสนอข้อชีแ้ นะหลายประการในรายงานสำ�หรับการปรับปรุงโครงการเพือ่ พัฒนาคุณภาพชีวิต แต่ก็ตั้งข้อสังเกตเช่นกันว่าโครงการเหล่านี้จะถูก ถ่ายโอนไปให้กบั รัฐบาลลาวในปี 2015 โดยปราศจากการสนับสนุนจาก บริษัท น้ำ�เทิน 2 พาวเวอร์ จำ�กัด ผู้ดำ�เนินโครงการอีกต่อไป ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้คอ่ นข้างสูงทีโ่ ครงการพัฒนาหลายโครงการสำ�หรับ ชนพื้นเมืองจะไม่ได้รับการพัฒนาต่อ (Shoemaker, Baird, & Manorom, 2014) และปัจจุบนั ผลลัพธ์กเ็ ป็นไปในทิศทางที่ POE กังวล กล่าวคือ ถึงแม้ว่าช่วงเวลาของการโยกย้ายคนออกไปตั้งรกรากใหม่ (Resettlement Implementation Period) จะถูกขยายออกไปอีกสอง ปี กล่าวคือ สิ้นสุดในปี 2017 ก็ตาม องค์กรภาคประชาสังคมหลาย แห่งทีล่ งพืน้ ทีพ่ บปะกับชาวบ้านก็ “ไม่พบหลักฐานทีช่ ดั เจนว่าการย้าย ถิ่นฐานมีประสิทธิผล” (Mekong Watch, 2017) “จุดขาย” อีกประการหนึง่ ของโครงการ NT2 คือ จะทำ�ให้มเี งินทุน — 146 —

ที่เพียงพอสำ�หรับการอนุรักษ์พื้นที่สงวนแห่งชาตินากาย-น้ำ�เทิน แต่ สิง่ ทีเ่ กิดขึน้ คือ การเปิดอ่างเก็บน้�ำ ส่งผลให้คนนอกเข้าถึงบริเวณได้งา่ ย ขึน้ ซ้�ำ เติมปัญหาการลักลอบตัดไม้ท�ำ ลายป่า ล่าสัตว์ และคุกคามความ อุดมสมบูรณ์ของระบบนิเวศ (Shoemaker, Baird, & Manorom, 2014) ดร.เธเยอร์ สคัดเดอร์ (Thayer Scudder) ผู้เชี่ยวชาญระดับโลก ด้านผลกระทบของเขือ่ นต่อคนจน เป็นหนึง่ ในผูเ้ ชีย่ วชาญทีท่ �ำ งานใน คณะ POE ของโครงการ NT2 เขาและทีป่ รึกษาอีกสองคนสนับสนุน โครงการนีใ้ นระยะแรก เนือ่ งจากกำ�หนดให้แหล่งทุนต้องพัฒนาโครงการต่างๆ ที่จะช่วยปรับปรุงคุณภาพชีวิตของชนพื้นเมืองที่ต้องย้าย ถิน่ ฐานเพราะการสร้างเขือ่ นให้ดกี ว่าก่อนการก่อสร้างโครงการ แต่ถงึ แม้วา่ การก่อสร้างจะแล้วเสร็จในปี 2010 เป้าหมายโครงการโยกย้าย ถิน่ ฐานก็ยงั ไม่บรรลุผล ในขณะเดียวกัน ผูถ้ อื หุน้ เจ้าของบริษทั ผูด้ �ำ เนิน โครงการก็โอนถ่ายความรับผิดชอบไปยังรัฐบาลลาว “เร็วเกินไป” ใน ทัศนะของ ดร.สคัดเดอร์ เขาให้สัมภาษณ์ว่า “รัฐบาลลาวอยากสร้าง เขื่อน 60 แห่ง ในระยะเวลา 20 หรือ 30 ปีนับจากนี้ ขณะที่ตอนนี้ รัฐบาลยังไม่มศี กั ยภาพทีจ่ ะรับมือกับผลกระทบด้านสังคมและสิง่ แวด ล้อมของเขื่อนใดเลย ไม่มีแม้แต่เขื่อนเดียว” ดร.สคัดเดอร์ มีประสบการณ์ในฐานะทีป่ รึกษาโครงการเขือ่ นขนาดใหญ่ตลอด 58 ปีทผ่ี า่ นมา ก่อนหน้านี้เขาเชื่อว่า การขจัดปัญหาความยากจนโดยโครงการเขื่อน ที่ก่อสร้างและจัดการอย่างถูกต้องนั้น จะเป็น ผลดีพอที่จะ “ชดเชย” ความเสียหายด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมทีเ่ กิดจากเขือ่ น อย่างไรก็ตาม จากการสังเกตและลงพืน้ ทีข่ องเขาในหลายปีหลัง ประกอบกับผลการ ศึกษาว่าด้วยผลกระทบของเขื่อน ซึ่งจัดทำ�และตีพิมพ์โดยคณะวิจัย จากมหาวิทยาลัยอ็อกซ์ฟอร์ดในปี 2014 ส่งผลให้ ดร.สคัดเดอร์ — 147 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เปลี่ยนความคิด เขาสรุปว่าเขื่อนขนาดใหญ่ไม่เพียงแต่ไม่คุ้มค่าการ ก่อสร้างเท่านั้น แต่เขื่อนขนาดใหญ่จำ�นวนมากที่กำ�ลังก่อสร้าง “จะ ก่อให้เกิดผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง” สำ�หรับ โครงการ NT2 นัน้ ดร.สคัดเดอร์ กล่าวว่า “น้�ำ เทิน 2 ยืนยันข้อสงสัย ของผมทีม่ มี านานแล้วว่า การสร้างเขือ่ นขนาดใหญ่นนั้ ซับซ้อนเกินไป และก่อความเสียหายมากเกินไปต่อทรัพยากรธรรมชาติที่ประเมินค่า ไม่ได้” (Ansar et al., 2014; Leslie, 2014) รายงานวิจัยจากมหาวิทยาลัยอ็อกซ์ฟอร์ดดังกล่าวจัดทำ�โดยผู้ เชี่ยวชาญด้านบริหารธุรกิจสามราย และนักสถิติหนึ่งราย (Ansar et al., 2014) นำ�ข้อมูลสถิตเิ กีย่ วกับค่าใช้จา่ ยในการก่อสร้างเขือ่ นขนาด ใหญ่ 245 เขือ่ น ทีส่ ร้างระหว่าง ค.ศ. 1934 และ 2007 มาวิเคราะห์ โดยไม่ได้รวมต้นทุนด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมซึง่ มักจะเป็นผลในทาง ลบมหาศาลเข้ามารวมในการคำ�นวณด้วยแต่อย่างใด และพบว่า “ค่า ก่อสร้างเขื่อนขนาดใหญ่น้ันสูงเกินกว่าที่จะให้ผลตอบแทนจากการ ลงทุนเป็นบวก” โดยผู้วิจัยเสนอว่า ผู้วางแผนโครงการภาครัฐมักจะ “มองโลกในแง่ดีเกินจริงมาก” (excessive optimism) ซึ่งเป็นทัศนะ ที่นักก่อสร้างเขื่อนฉวยใช้ด้วยการหลอกลวงหรือการทุจริตคอร์รัปชัน งานวิจัยชิ้นนี้พบว่าค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการสร้างเขื่อนโดยเฉลี่ยมี มูลค่าสูงกว่ามูลค่าประเมิน (ก่อนลงมือก่อสร้างจริง) ถึงเกือบสองเท่า สูงกว่าส่วนต่างของโครงการก่อสร้างสาธารณูปโภคประเภทอืน่ ค่อนข้าง มาก รวมถึงถนน ทางรถไฟ สะพาน และอุโมงค์ การก่อสร้างเขื่อน ขนาดใหญ่ใช้เวลา 8.6 ปีโดยเฉลีย่ นานกว่าระยะเวลาทีค่ าดการณ์ราว ร้อยละ 44 ซึง่ ผูว้ จิ ยั มองว่าความล่าช้าระดับนีแ้ ปลว่าเขือ่ นขนาดใหญ่ “ไม่มีประสิทธิผลในการเป็นวิธีแก้ปัญหาวิกฤตพลังงานเร่งด่วน” คาร์ล มิดเดิลตัน (Carl Middleton) จากศูนย์ศึกษาการพัฒนา — 148 —

สังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สรุปว่า “ถึงแม้ว่าเขื่อน[น้ำ�เทิน 2] จะจ่ายค่าชดเชยให้กับชาวบ้านที่ต้องโยกย้ายถิ่นฐานสูงกว่าและเปิด เผยข้อมูลมากกว่า[โครงการอืน่ ] แต่ในทางกลับกัน ชีวติ ความเป็นอยู่ ในระยะยาวของชาวบ้านเหล่านี้ก็ยังเป็นที่กังขา ผลกระทบต่อชุมชน ปลายน้ำ�ไม่ได้รับการจัดการอย่างเพียงพอ และมิติด้านการอนุรักษ์ ของโครงการนี้ก็บกพร่องในสาระสำ�คัญ” (Fawthrop, 2017) ปัจจุบัน ผลกระทบของเขื่อนขนาดใหญ่เป็นประเด็นที่นักเศรษฐศาสตร์ให้ความสนใจศึกษามากขึน้ เนือ่ งจากระยะเวลาหลายทศวรรษ ทีผ่ า่ นมาของยุคแห่งการสร้างเขือ่ นนัน้ นับว่ายาวนานเพียงพอต่อการ มองเห็นผลกระทบหลายประการ โดยเฉพาะผลกระทบด้านสังคมและ สิง่ แวดล้อมในระยะยาว (ดูตวั อย่าง BOX 3 ความเหลือ่ มล้�ำ กับเขือ่ น ขนาดใหญ่)

BOX 3 ความเหลื่อมล�ำ้ กับเขื่อนขนาดใหญ่

ตลอดระยะเวลาหลายสิบปีทผี่ า่ นมา ผูด้ �ำ เนินนโยบายและนัก เศรษฐศาสตร์กระแสหลักมักจะคำ�นึงถึงมูลค่าทางเศรษฐกิจทีเ่ ขือ่ น สร้างหรือทำ�ลายเป็นหลักเวลาประเมินว่าเขือ่ นแต่ละแห่งควรสร้าง หรือไม่ แต่นักเศรษฐศาสตร์พัฒนามักจะสนใจประเด็นผลกระทบ ต่อชีวติ ความเป็นอยูข่ องผูค้ น โดยเฉพาะประเด็นทีว่ า่ รัฐบาลหรือ เจ้าของโครงการได้เยียวยาผูไ้ ด้รบั ผลกระทบอย่างยุตธิ รรมแล้วหรือ ไม่ เรือ่ งนีส้ �ำ คัญเพราะการสร้างเขือ่ นทุกแห่งย่อมมีทงั้ คนได้และคน

— 149 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เสีย และในเมื่อคนที่เสียประโยชน์ (ที่ดินและวิถีชีวิต) มักจะเป็น ชาวบ้านผูเ้ สียเปรียบทางการเมืองและเศรษฐกิจ รัฐบาลก็ยงิ่ ควรให้ ความสำ�คัญกับมาตรการเยียวยาพวกเขาและแบ่งผลประโยชน์ทเี่ กิด จากเขือ่ น มิฉะนัน้ ปัญหาความเหลือ่ มล้�ำ ทางรายได้และโอกาสก็มี แนวโน้มว่าจะรุนแรงขึ้นหลังจากที่เขื่อนสร้างเสร็จ เอสเธอร์ ดูฟโล (Esther Duflo) และ โรฮินี ปันเด (Rohini Pande) นักเศรษฐศาสตร์พฒ ั นาชัน้ แนวหน้าของโลกจากมหาวิทยา ลัยเอ็มไอที ใช้ขอ้ มูลเชิงประจักษ์ประกอบกับเทคนิคทางเศรษฐมิติ เพื่อศึกษาผลกระทบของเขื่อนขนาดใหญ่ 4,000 แห่งทั่วประเทศ อินเดีย ประเทศทีม่ เี ขือ่ นมากเป็นอันดับสามของโลก (ตามหลังจีน และสหรัฐอเมริกา) ระหว่าง ค.ศ. 1970–1999 ตีพมิ พ์เป็นงานวิจยั ชิ้นสำ�คัญชื่อ “Dams” ใน ค.ศ. 2005 ดูฟโลกับปันเดได้ข้อสรุปที่สอดคล้องกับสามัญสำ�นึกของคน ทัว่ ไปว่า เขือ่ นขนาดใหญ่ท�ำ ให้ชาวบ้านทีอ่ าศัยอยูเ่ หนือเขือ่ นเดือด ร้อน (อาจได้ประโยชน์แต่เพียงระยะสัน้ จากการรับจ้างก่อสร้างเขือ่ น) แต่ขณะเดียวกันก็ท�ำ ให้ชาวบ้านทีอ่ ยูใ่ ต้เขือ่ นได้ประโยชน์จากการมี น้�ำ ใช้ในการเพาะปลูกมากกว่าเดิม ทำ�ให้ผลผลิตทางการเกษตรและ รายได้สูงขึ้น ดูฟโลและปันเดสรุปผลลัพธ์โดยรวมของเขื่อนขนาดใหญ่ใน อินเดียว่าเป็นการลงทุนทีค่ มุ้ ค่าเพียงเล็กน้อยเท่านัน้ กล่าวคือ เขือ่ น มีสว่ นเพียงร้อยละ 9 ในอัตราการเติบโตของผลผลิตทางการเกษตร ระหว่าง ค.ศ. 1971–1987 ในขณะทีเ่ พิม่ ความเหลือ่ มล้�ำ และอัตรา ความยากจนโดยรวมของทั้งประเทศ ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาล อินเดียล้มเหลวในการชดเชยผู้ที่เสียประโยชน์จากการสร้างเขื่อน

— 150 —

เพราะเขื่อนเป็นกิจกรรมที่สร้างความเหลื่อมล้ำ�โดยธรรมชาติ (มี ทัง้ คนได้และคนเสีย) นักเศรษฐศาสตร์ทงั้ สองตัง้ ข้อสังเกตต่อไปว่า ความล้มเหลวในการชดเชยผู้เสียหายนั้นเกี่ยวโยงกับกรอบเชิง สถาบันทีร่ ฐั ใช้ในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ในแคว้นทีโ่ ครงสร้างเชิง สถาบันเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มคนที่ได้เปรียบทางการเมืองและทาง เศรษฐกิจ เขื่อนขนาดใหญ่ก็ยิ่งทำ�ให้ความยากจนเพิ่มสูงขึ้นและ ตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำ� ในเมื่อการเยียวยาและชดเชยผู้เสียหายจากการสร้างเขื่อนเกิด ขึ้นเองไม่ได้โดยอัตโนมัติ การตัดสินใจสร้างเขื่อนจึงต้องคำ�นึงถึง ผลกระทบด้านความเหลื่อมล้ำ�ที่จะเกิดขึ้นเป็นสำ�คัญ ดูฟโลและ ปันเดเสนอว่า นักวิจัยหรือใครก็ตามที่จะประเมิน ผลกระทบจาก การสร้างเขื่อนในอนาคตควรทำ�ความเข้าใจกับสถาบันและโครงสร้างอำ�นาจที่ผลักดันให้เกิดโครงการแบบนี้—โครงการที่เลยจุด คุ้มทุนเพียงเล็กน้อยแต่ทำ�ให้ความเหลื่อมล้ำ�ในประเทศสูงขึ้นและ มีผู้ยากไร้มากกว่าเดิม

5.2 เหมืองถ่านหินบานชอง ประเทศเมียนมา

ที่มาและลักษณะโครงการ เขตพืน้ ทีบ่ ริเวณเทือกเขาตะนาวศรี เป็นเส้นแบ่งพรมแดนธรรมชาติ ระหว่างประเทศไทยและประเทศเมียนมา โดยในฝั่งประเทศเมียนมา คือ แคว้นตะนาวศรี มีเมืองหลวงคือ เมืองทวาย ซึ่งพื้นที่ดังกล่าว รัฐบาลเมียนมามีนโยบายสนับสนุนให้พฒ ั นาในลักษณะเขตเศรษฐกิจ — 151 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

พิเศษ เพือ่ รองรับการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศ และเป็นประตู เชื่อมเศรษฐกิจฝั่งตะวันตกแห่งใหม่ตามแนวระเบียงเศรษฐกิจตอนใต้ ของอนุภูมิภาคลุ่มน้ำ�โขง รัฐบาลไทยและรัฐบาลเมียนมามีความร่วมมือและให้การสนับสนุน โครงการเศรษฐกิจทวายมาตัง้ แต่ พ.ศ. 2551 และใน พ.ศ. 2555 มีการ ทำ�ข้อตกลงระหว่างประเทศ (MOU) ว่าด้วยการพัฒนาเขตเศรษฐกิจ พิเศษทวายและพืน้ ทีโ่ ครงการทีเ่ กีย่ วข้อง เพือ่ แสดงเจตนารมณ์รว่ มกัน ในการผลักดันโครงการพัฒนาท่าเรือน้ำ�ลึกทวาย นิคมอุตสาหกรรม และเส้นทางคมนาคมเชื่อมโยงพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษทวายกับชาย แดนไทยให้เกิดผลเป็นรูปธรรม โดยรัฐบาลไทยคาดว่าประเทศไทยจะ ได้รบั ประโยชน์ในแง่การสร้างโอกาสในการขยายฐานการผลิตเชือ่ มโยง และส่งเสริมกิจกรรมในห่วงโซ่อปุ ทานกับพืน้ ที่เศรษฐกิจหลักของไทย (พื้นที่บริเวณชายฝั่งทะเลตะวันออก) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพัฒนา พื้นที่รองรับอุตสาหกรรมขั้นต้นหรืออุตสาหกรรมหนัก เช่น อุตสาหกรรมเหล็กครบวงจร ให้เป็นแหล่งผลิตวัตถุดิบสำ�คัญเพื่อป้อนเข้าสู่ วงจรการผลิตในอุตสาหกรรมยานยนต์ภายในประเทศไทยได้ เป็นต้น (สำ�นักยุทธศาสตร์และการวางแผนพัฒนาพื้นที่, 2559) ผู้ถือหุ้นหลัก (Project Sponsors) บริษัทไทยที่เกี่ยวข้องกับการได้รับสัมปทานในโครงการเหมือง ถ่านหินบานชอง ประกอบด้วย 3 บริษัท คือ 1) บริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิรธ์ จำ�กัด (มหาชน) 2) บริษทั อีสท์สตาร์ จำ�กัด และ 3) บริษทั ไทย แอสเซทไมนิง่ จำ�กัด (inclusive development international, n.d.) บริษัท อีสท์สตาร์ จำ�กัด และ บริษัท ไทยแอสเซทไมนิ่ง จำ�กัด ได้รบั อนุญาตในการประกอบกิจการเหมืองจากบริษทั เมย์ฟลาวเวอร์ — 152 —

รูปที่ 10: ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรภาครัฐและภาคเอกชน ในโครงการเหมืองบานชอง

ที่มา: Tarkapaw Youth Group, Dawei Development Association (DDA), and the Tenasserim River & Indigenous People Networks (Trip Net) (2015, p. 18)

— 153 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ไมนิง่ เอนเทอร์ไพรซ์ จำ�กัด (May Flower Mining Enterprise Co., Ltd) ซึ่งเป็นบริษัทสัญชาติเมียนมาที่ได้รับสัมปทานจากรัฐบาล โดย อนุญาตให้บริษัทอีสท์สตาร์ ดำ�เนินการขุดเหมืองเป็นพื้นที่ 1,500 เอเคอร์ และบริษทั ไทยแอสเซท 600 เอเคอร์ ดำ�เนินงานตัง้ แต่ พ.ศ. 2555 โดยการให้สมั ปทานทีอ่ าจสามารถต่อใบอนุญาตได้ทกุ ปี จนถึง พ.ศ. 2579 (สัมปทาน 25 ปี) ส่วนบริษทั อีสท์สตาร์ ได้เข้าพบกับชาวบ้านในพืน้ ที่ เมือ่ วันที่ 18 มกราคม 2557 โดยผูจ้ ดั การของบริษทั ได้แจ้งแก่ชาวบ้านว่าบริษทั จะ ทำ�เหมืองบนพื้นที่กว่า 8,000 เอเคอร์ ทั้งนี้ ความสัมพันธ์ระหว่าง บริษทั บริษทั เมย์ฟลาวเวอร์ ไมนิง่ เอนเทอร์ไพรซ์ และหน่วยธุรกิจ ของไทยทัง้ สองบริษทั มีสถานะเป็นพันธมิตรทางการค้าทีม่ คี วามสัมพันธ์ ในลักษณะ “คลุมเครือ” (Burmapartnership, 2557) ในขณะเดียวกัน บริษทั อีสท์สตาร์ ได้ลงนามข้อตกลงร่วมดำ�เนิน ธุรกิจ (Joint Operating Agreement) ร่วมกับบริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน) ในวันที่ 23 พฤศจิกายน 2555 ซึ่ง บริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิรธ์ เผยว่า การร่วมดำ�เนินธุรกิจดังกล่าวครอบคลุมเนือ้ ที่ 1,262 ไร่ (ประมาณ 504.8 เอเคอร์) เท่านั้น [Burmapartnership, 2557; ดู รายงานของ Tarkapaw Youth Group, Dawei Development Association (DDA), and the Tenasserim River & Indigenous People Networks (Trip Net), 2015; และ ผูจ้ ดั การออนไลน์, 2555] มูลค่าโครงการ เหมืองถ่านหินในลุม่ แม่น�้ำ บาน มูลค่า 1,000 ล้านบาท (ผูจ้ ดั การ ออนไลน์, 2555) — 154 —

เจ้าหนี้หลักในโครงการ เหมืองถ่านหินบานชอง คือ 1 ใน 5 เหมืองที่ บริษทั เอ็นเนอร์ยี่ เอิรธ์ ตัง้ เป้าในโครงการ “5 ปี 5 เหมือง 5 ประเทศ” โดยได้รบั แหล่ง เงินทุนในการดำ�เนินงานจากธนาคารกรุงไทย ซึง่ ได้อนุมตั เิ งินกูแ้ ก่บริษทั เอ็นเนอร์ยี่ เอิรธ์ ในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2555 วงเงิน 2,500 ล้าน บาท [บริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน), 2555] และได้รับ อนุมตั เิ งินกูเ้ พิม่ เติมเพือ่ สนับสนุนการเข้าซือ้ เหมืองถ่านหินในโครงการ ดังกล่าว 80 ล้านเหรียญสหรัฐจากธนาคารเดียวกัน (ผูจ้ ดั การออนไลน์, 2557) นอกจากนี้ บริษัทยังได้สินเชื่อจากธนาคารกสิกรไทย จำ�นวน 2,440 ล้านบาท เพือ่ เป็นเงินทุนหมุนเวียนรองรับการสัง่ ซือ้ ถ่านหินจัด ส่งให้กบั ลูกค้าจีนและอินเดีย โดย วศิน วณิชย์วรนันต์ รองกรรมการ ผู้ จั ด การธนาคารกสิ ก รไทย ให้ เ หตุ ผ ลในการสนั บ สนุ น โครงการ ดังกล่าวว่า เป็นการผลักดันโครงการด้านพลังงานทีม่ ศี กั ยภาพในการ บรรลุเป้าหมายทางธุรกิจ และสร้างพันธมิตรทางธุรกิจที่ดีต่อกันใน ระยะยาว (Thailandindustry, 2555) นอกจากนี้ จากรายงานการประชุมผูถ้ อื หุน้ ประจำ�ปี 2558 นาย ขจรพงศ์ คำ�ดี กรรมการและกรรมการผู้จัดการได้ชี้แจงแก่ผู้ถือหุ้นให้ ทราบว่าบริษัทมีการกู้เงินระยะยาวจาก ธนาคารกรุงไทย 40 ล้าน เหรียญสหรัฐ เพื่อทำ�ธุรกิจถ่านหิน [บริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน), 2558] ผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม จากรายงานการดำ�เนินงานเหมืองถ่านหินบานชอง ซึ่งจัดทำ�โดย 3 หน่วยงานภาคประชาสังคมในพื้นที่ ได้แก่ Tarkapaw Young — 155 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

Group, Dawei Development Association (DDA) และ Tenasserim River & Indigenous People (Trip Net) (2015) ได้รวบรวม เหตุการณ์และผลกระทบที่เกิดขึ้นกับชนพื้นเมือง พบว่าการดำ�เนิน กิจการเหมืองถ่านหินในพืน้ ทีล่ มุ่ น้�ำ เขตบานชองนัน้ ละเมิดสิทธิชนพืน้ เมืองตามหลักมาตรฐานสากล เช่น มาตรฐาน FPIC (Free Prior and Informed Consent) รวมถึงมาตรฐานความรับผิดชอบต่อสังคม และสิง่ แวดล้อม โดยมีหมูบ่ า้ นทีไ่ ด้รบั ผลกระทบด้านสุขภาพ และการ ดำ�เนินชีวิตทันทีประมาณ 16,000 คน อย่างน้อย 22 หมู่บ้าน (รพี พรรณ สายัณห์ตระกูล, 2557) ดังนี้ 1) บริ เ วณแม่ น้ำ � บานที่ ไ ด้ รั บ ผลกระทบ จำ � นวน 10 หมู่ บ้ า น ได้แก่ Kyeik Phee Lan, Phaung Daw, Hin Ga Pe, Pyar Thar Chaung, Hsin Swe Chaung, Maung Ma Htoo, Ka Htaung Ni, Kyuan Chaung Gyi, Tha Byu Chaung และ Kyauk Htoo 2) บริเวณแม่น�้ำ ตะนาวศรี จำ�นวน 7 หมูบ่ า้ น ได้แก่ Htee Htar, A-Myar, Htee Phyo Lay, Nga Yat Ni, I One, Hsin Phyu Daing และ Amo 3) ตามเส้นทางขนส่งถ่านหิน จำ�นวน 5 หมู่บ้าน ได้แก่ Karen Taung Pyauk, The Chaung Gyi, Sone Sin Phyar, Win Ka Phaw และ Mel Ke ทัง้ นี้ ใน พ.ศ. 2555 ประเทศเมียนมาได้ออกกฎหมายอนุรกั ษ์สงิ่ แวดล้อมฉบับใหม่ ซึ่งกำ�หนดให้โครงการเหมืองขนาดใหญ่ต้องมีการ จัดทำ� EIA แต่ไม่มผี ลให้โครงการเหมืองแร่ถา่ นหินบานชองต้องจัดทำ� กระบวนการ EIA เนื่องจากได้รับอนุญาตให้ดำ�เนินการตั้งแต่ พ.ศ. 2553 หรือสองปีก่อนกฎหมายจะออก อย่างไรก็ตาม กฎหมายฉบับ — 156 —

เก่าได้ก�ำ หนดให้โครงการจะต้องจัดทำ�แผนการจัดการสิง่ แวดล้อมและ เปิดเผยสูส่ าธารณะ แต่โครงการมิได้เปิดเผยแผนดังกล่าวต่อสาธารณะ แต่อย่างใด การละเมิดสิทธิชนพื้นเมืองในพื้นที่ รายงานขององค์กรภาคประชาสังคมในพืน้ ทีแ่ ละนักวิจยั ทีไ่ ปศึกษา ผลกระทบ [Tarkapaw Youth Group, Dawei Development Association (DDA), and the Tenasserim River & Indigenous People Networks (Trip Net), 2015; Pred, 2017] พบว่าแม้ ประเทศเมียนมาจะมีมติเห็นชอบปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิ ชนเผ่าพื้นเมือง (UN Declaration on the Rights of Indigenous People: UNDRIP) ก็ตาม กลับไม่มีการยอมรับการมีอยู่ของชนพื้น เมืองที่หลากหลายภายใต้กฎหมายภายในของประเทศเมียนมา โดย รัฐบาลได้จ�ำ แนกกลุม่ ชนพืน้ เมืองแต่เพียงกว้างๆ ออกเป็น 8 กลุม่ ทัง้ ทีใ่ นความเป็นจริงชนพืน้ เมืองในเมียนมามีมากถึง 135 กลุม่ ในกรณี โครงการเหมืองถ่านหินบานชอง รายงานฉบับนีไ้ ด้ระบุวา่ มีการละเมิด สิทธิชนพืน้ เมืองในพืน้ ที่ คือ ชาวกะเหรีย่ ง (Karen) หากมองจากข้อ กำ�หนดของ UNDRIP โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้สิทธิในการยอมรับ และการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในโครงการกิจการเหมืองแร่ ซึ่ง สาเหตุส่วนหนึ่งเป็นเพราะชาวบ้านมีความเกรงกลัวอำ�นาจทางทหาร ของกองทัพเมียนมาและกองกำ�ลัง KNLA (กองกำ�ลังติดอาวุธกะเหรีย่ ง) จึงไม่สามารถแสดงความคิดเห็นอย่างเป็นอิสระ นอกจากนี้ ชาวบ้าน “ไม่เคย” ได้รบั รูห้ รือได้รบั การแจ้งถึงผลกระ ทบทีจ่ ะเกิดขึน้ จากโครงการก่อนมีการก่อสร้าง ชาวบ้านมารับรูข้ อ้ มูล หลังจากทีไ่ ด้รบั ผลกระทบไปแล้ว ทัง้ ยังสูญเสียพืน้ ทีเ่ กษตรกรรมและ — 157 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ทีอ่ ยูอ่ าศัย ประเด็นเหล่านีช้ ใี้ ห้เห็นความไม่โปร่งใสในการแสดงข้อมูล ของโครงการ ซึ่งขัดต่อหลักการของ UNDRIP ปลาย พ.ศ. 2554 ถึงต้น พ.ศ. 2555 บริษทั อีสท์สตาร์ ได้เข้าบุก ยึดพื้นที่เกษตรกรรมของชาวบ้าน โดยไม่มีการแจ้งให้ทราบล่วงหน้า ชาวบ้านมิได้ยนิ ยอม อีกทัง้ ไม่ได้รบั ค่าชดเชยใดๆ ทัง้ สิน้ ซึง่ เหตุการณ์ เช่นนีเ้ กิดขึน้ ในหลายกรณี เช่น การบุกยึดทำ�ลายสวนเครือ่ งเทศทีอ่ ยู่ ระหว่างฤดูเก็บเกี่ยวในหมู่บ้านคอนชองจี (Khon Chuang Gyi) แต่ หลังจากมีการร้องเรียนต่อ KNU (สหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง) บริษัท อีสท์สตาร์จงึ ได้จา่ ยค่าชดเชยให้แก่ 4 หมูบ่ า้ นทีถ่ กู บุกยึดพืน้ ที่ ซึง่ ชาว บ้านเองไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากรับค่าชดเชยดังกล่าว โดยบริษัท อีสท์สตาร์ เข้าบุกยึดพื้นที่ในหลายพื้นที่ และในพื้นที่ส่วนใหญ่ไม่มี การจ่ายค่าชดเชยให้แก่ชาวบ้าน นอกจากนี้ บริษัท อีสท์สตาร์ ยังได้ยึดพื้นที่จาก 2 ครัวเรือนซึ่ง ตัง้ อยูใ่ นพืน้ ทีห่ มูบ่ า้ นอะมาลา (Amalar) เพือ่ ใช้เป็นโกดังจัดเก็บ บรรจุ และจัดส่งถ่านหิน หมู่บ้านดังกล่าวตั้งอยู่บริเวณตะเข็บชายแดนไทยเมียนมา และเป็นหมู่บ้านเดิมของผู้ลี้ภัย นั่นหมายความว่าผู้ลี้ภัยซึ่ง ปัจจุบันอาศัยอยู่ในค่ายผู้ลี้ภัยไม่มีสิทธิที่จะกลับเข้าไปอยู่ในหมู่บ้าน ของตน การเข้ายึดครองพื้นที่เพื่อดำ�เนินกิจการเหมืองแร่ถ่านหินส่ง ผลกระทบต่อวิถชี วี ติ และละเมิดสิทธิของชนพืน้ เมืองในพืน้ ที่ เช่น การ ทำ�เกษตรกรรมแบบหมุนเวียนตามข้อตกลงภายในชุมชน การประมง พืน้ บ้านและกระบวนการอนุรกั ษ์ปลาตามวิถชี มุ ชน การใช้สมุนไพรใน การรักษาโรค ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นทันทีเมื่อมีการเข้าดำ�เนินการ — 158 —

โครงการโดยเฉพาะอย่างยิง่ การทำ�เหมืองแบบเปิด คือ เกิดมลพิษทาง อากาศและฝุน่ ละออง ซึง่ ก่อให้เกิดผลกระทบต่อระบบทางเดินหายใจ การเผาไหม้ถา่ นหินซึง่ เป็นหนึง่ ในกิจกรรมการกำ�จัดของเสียและก่อให้ เกิดก๊าซพิษต่างๆ เช่น สารปรอท ก๊าซซีลีเนียม และก๊าซพิษอื่นๆ ที่ ถูกปล่อยออกมา กิจกรรมเหล่านีส้ ร้างความกังวลใจแก่ชาวบ้านอย่าง มากเนือ่ งจากต้องสูดอากาศเหล่านัน้ เข้าไป นอกจากนี้ ยังส่งผลกระทบ ต่อสิ่งมีชีวิตอื่นๆ เช่น พืชและปศุสัตว์ อีกด้วย การปนเปื้อนโลหะหนักในแหล่งน้ำ�และดินยังเป็นปัญหาที่พบได้ ทัว่ ไปเมือ่ มีการทำ�เหมืองแร่ โดยเฉพาะเหมืองแร่ถา่ นหิน ซึง่ ก่อให้เกิด การปนเปือ้ นในดินและน้�ำ ปัญหาฝนกรดเป็นอีกหนึง่ ปัญหาสำ�คัญใน กรณีเหมืองบานชอง ส่งผลให้แหล่งน้�ำ มีความเป็นกรดสูง น้�ำ ในแหล่ง น้�ำ ไม่สามารถอุปโภคบริโภคได้ โดยใน พ.ศ. 2557 ได้มกี ารนำ�ตัวอย่าง น้�ำ ฝนในพืน้ ทีไ่ ปตรวจสอบ พบว่ามีภาวะเป็นกรดสูง โดยค่า pH อยู่ ที่ 3.5 ซึ่งอยู่ในระดับที่เป็นอันตรายต่อสิ่งมีชีวิตและสิ่งแวดล้อม เมื่อ แหล่งน้�ำ มีความเป็นกรดสูงส่งผลให้สตั ว์ในแม่น�้ำ ตายเป็นจำ�นวนมาก และส่งผลกระทบต่อชาวบ้านทั้งทางตรงและทางอ้อม แม้ผลกระทบทางด้านสุขภาพของชาวบ้านยังปรากฏไม่ชดั เจนนัก เนื่องจากต้องใช้เวลาระยะหนึ่งจึงจะเห็น ผลสะสมเชิงประจักษ์ แต่ องค์กรภาคประชาสังคมได้พบชาวบ้านชายชราคนหนึง่ อายุประมาณ 50 ปี ผู้อาศัยอยู่ในหมู่บ้านคอนชองจีอยู่ห่างจากเหมืองถ่านหินบาน ชองประมาณ 1 ไมล์ ใช้ชีวิตประจำ�วันโดยการพึ่งพาลำ�ธาร Khon Chaung Kaley มาตลอด ปัจจุบนั พบว่าลำ�ธารดังกล่าวมีสารพิษและ โลหะหนักปนเปือ้ น เนือ่ งจากเหมืองได้ระบายน้�ำ ออกสูล่ �ำ ธารโดยตรง โดยเฉพาะในช่วงฤดูฝน ชายชราผู้นี้ไม่มีทางเลือกอื่นนอกเหนือจาก การอุปโภคบริโภคน้�ำ จากลำ�ธารข้างต้น ส่งผลให้เขามีอาการปวดท้อง — 159 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

รุนแรง หน้าและมือซีดเซียว ผิวหนังเกิดการอักเสบ ผุพอง และคัน ด้วยสภาพทางเศรษฐกิจและอาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกล ทำ�ให้เขาไม่ สามารถเข้าถึงบริการทางสาธารณสุขได้ ขณะเดียวกันภรรยาของเขา ก็เริม่ มีอาการในลักษณะเดียวกัน [Tarkapaw Youth Group, Dawei Development Association (DDA), and the Tenasserim River & Indigenous People Networks (Trip Net), 2015; Pred, 2017; รพีพรรณ, 2557] ปฏิกิริยาของบริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน) จากปัญหาชนกลุม่ น้อยในประเทศเมียนมาถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน อย่างต่อเนื่องและรุนแรง ก่อให้เกิดข้อสงสัยถึงการบริหารความเสี่ยง ด้านสิทธิมนุษยชนและสิง่ แวดล้อมจากผูถ้ อื หุน้ ของ บริษทั เอ็นเนอร์ย่ี เอิร์ธ ซึ่งเป็นบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (หลักทรัพย์ EARTH) ในประเด็นดังกล่าว โดยมีผู้ถือหุ้นรายหนึ่งตั้ง คำ�ถามดังกล่าวในการประชุม ผู้ถือหุ้นปี 2558 ของบริษัท โดยนาย ขจรพงศ์ คำ�ดี กรรมการและกรรมการผู้จัดการ ได้ชี้แจงถึงหลักการ บริหารความเสี่ยงของบริษัทว่ามองความเสี่ยง 3 ปัจจัยเท่านั้น คือ 1) แหล่งวัตถุดิบ 2) การบริหารอัตราแลกเปลี่ยน และ 3) ความ ผัน ผวนของราคาถ่านหิน โดยมิได้กล่าวถึงปัญหาการละเมิดสิทธิชน กลุ่มน้อยในบริเวณเหมือง อย่างไรก็ดี เมื่อมีผู้ถือหุ้นซักถามเกี่ยวกับการตั้งวงเงินหนี้สงสัย จะสูญเพิ่มขึ้นใน พ.ศ. 2558 ถึง 41 ล้านบาท โดยเพิ่มขึ้นจากปีที่ ผ่านมา 12 ล้านบาท นายขจรพงศ์ คำ�ดี จึงยอมรับว่าตัดสินใจไม่รว่ ม ดำ�เนินการเหมืองในเมียนมาอีกแล้ว แต่ยงั คงรับซือ้ ถ่านหินจากเหมือง ดังกล่าวอยู่ [บริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน), 2558] — 160 —

สรุปล�ำดับเหตุการณ์ในโครงการเหมืองแร่ถ่านหินบานชอง2 เวลา

เหตุการณ์ส�ำคัญในการด�ำเนินงาน

กระทรวงเหมืองแร่ ประเทศเมียนมา อนุมัติให้บริษัท มีนาคม 2553 May Flower Mining ได้สัมปทานดำ�เนินกิจการเหมืองแร่ ในพื้นที่ 1,500 เอเคอร์ พฤษภาคม 2554

กลุ่ม KNU พื้นที่เมืองมะริด-ทวาย มอบใบอนุญาตแก่บริษัท อีสท์สตาร์ จำ�กัด ในการดำ�เนินกิจการเหมืองแร่บนพื้นที่ 1,500 เอเคอร์ พื้นที่ซ้อนทับกับบริษัท May Flower Mining

ปลายปี 2554 ถึงต้นปี 2555

บริษัท อีสท์สตาร์ ได้เข้าดำ�เนินการเต็มรูปแบบในพื้นที่ 60 เอเคอร์ ในหมู่บ้านคอนชองจีโดยไม่ได้รับการยอมรับจาก ชาวบ้าน

มีนาคม 2555

บริษัท May Flower Mining ได้รับอนุญาตพื้นที่ทำ�เหมือง จากกระทรวงเหมืองแร่ เพิ่มเติมอีก 600 เอเคอร์

กันยายน 2555

รัฐบาลแห่งแคว้นตะนาวศรี ได้อนุญาตให้บริษัท May Flower Mining สามารถสร้างถนนเพื่อใช้ในการขนส่งจากบานชอง ถึงฝั่งของเมืองตะแยะชอง (Thayet Chaung)

พฤศจิกายน 2555

บริษัท อีสท์สตาร์ ได้ทำ�ข้อตกลงดำ�เนินงานร่วมกับบริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน) ซึ่งเป็นผู้ดำ�เนินการ ระดมทุนและจำ�หน่ายถ่านหิน

รวบรวมลำ�ดับเหตุการณ์จากรายงานเหมืองถ่านบานชอง [Tarkapaw Youth Group, Dawei Development Association (DDA), and the Tenasserim River & Indigenous People Networks (Trip Net), 2015] และบทความ “เหมืองถ่านหินบานชอง: ความขัดแย้งครัง้ ใหม่ภายใต้การลงทุนข้ามพรมแดน” เข้าถึงจาก https://themekong butterfly.com/2017/09/26/เหมืองถ่านหินบานชอง-ควา 2

— 161 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

เวลา

มกราคม 2556

เหตุการณ์ส�ำคัญในการด�ำเนินงาน

บริษัท ไทยแอสเซต เริ่มก่อสร้างถนนโดยไม่ได้รับ ใบอนุญาตจาก KNU

เลขาธิการเอกแห่ง KNU ในเขตพื้นที่มะริด–ทวาย มกราคม 2557 มีคำ�สั่งชั่วคราวให้มีการตรวจสอบผลการประเมินโครงการ อย่างไรก็ตาม กิจการยังคงดำ�เนินงานอยู่ มีการเซ็นสัญญาร่วมระหว่างตัวแทน บริษัท อีสท์สตาร์ มีนาคม 2557 เจ้าหน้าที่จาก KNU และตัวแทนชาวบ้าน ว่ากิจการเหมืองแร่ จะไม่ขยายพื้นไปเกินกว่าพื้นที่ปัจจุบัน ซึ่งมีเนื้อที่ 60 เอเคอร์ พฤศจิกายน 2557

เกิดการประท้วงเหมืองถ่านหินจากชาวบ้านโดยการปิดถนน

บริษัท อีสท์สตาร์ ได้แสดงแผนที่ฉบับปรับปรุงในการประชุม ของชุมชน ซึ่งได้มีการขยายพื้นที่ครอบคลุมพื้นที่ที่เป็นสนามเด็ก มกราคม 2558 เล่น โรงเรียน แปลงเกษตรกรรมการทำ�หมาก และที่อยู่อาศัย ของชาวบ้าน ซึ่งพื้นที่ดังกล่าวอยู่นอกเหนือพื้นที่ในข้อตกลง กุมภาพันธ์ 2558

เจ้าหน้าที่จากกระทรวงเหมืองแร่ ร่วมด้วยตัวแทนจาก บริษัทอีสท์สตาร์ เดินทางเข้าตรวจสอบสถานการณ์ในพื้นที่

กรกฎาคม 2558

กระทรวงเหมืองแร่ประกาศทบทวนสัมปทานบริษทั May Flower Mining และเปิดเผยว่าพื้นที่ 612 เอเคอร์ เป็นพื้นที่ว่าง ทั้งที่พื้นที่ดังกล่าวเป็นพื้นที่ที่ชาวบ้านใช้เป็นพื้นที่หมุนเวียน ในการเพาะปลูก

มิถุนายน 2560

ชาวบ้าน 153 คน จาก 8 หมู่บ้านที่ได้รับผลกระทบจาก เหมืองบานชองได้ยื่นหนังสือร้องเรียนไปยังคณะกรรมการ สิทธิมนุษยชนแห่งชาติของประเทศไทยเกี่ยวกับประเด็นปัญหา ที่เกิดขึ้นจากการดำ�เนินธุรกิจเหมืองถ่านหินบานชอง ซึ่งมี บริษัทไทยสามแห่งเข้าไปเกี่ยวข้อง

— 162 —

5.3 โครงการขยายท่าเรือน�้ำลึกสงขลา แห่งที่ 1 ประเทศไทย

ที่มาและลักษณะโครงการ ท่าเรือน้�ำ ลึกสงขลาแห่งที่ 1 คือ ท่าเรืออเนกประสงค์หลักในพืน้ ที่ สามเหลีย่ มเศรษฐกิจในประเทศไทย โดยสร้างขึน้ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ฉบับที่ 5 ก่อสร้างมีก�ำ หนดเสร็จวันที่ 15 มีนาคม พ.ศ. 2531 (สร้างเสร็จสมบูรณ์ 30 เมษายน พ.ศ. 2531) มีวัตถุประสงค์ เพือ่ เป็นท่าเทียบเรือหลักทีใ่ ห้บริการขนส่งสินค้าออกจากภาคใต้ไปต่าง ประเทศ คือ ท่าเรือปีนงั ประเทศมาเลเซีย โดยเฉพาะยางพารา (สิริ ภัทร บุญสุยา, 2553) ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกหลักของภาคใต้ และเพื่อ การขนถ่ายสินค้าที่นำ�เข้าเพื่อใช้ในภาคใต้ ด้วยทำ�เลทีเ่ หมาะสม กล่าวคือ ตัง้ อยูไ่ ม่ไกลจากตัวเมืองหาดใหญ่ ซึ่งเป็น 1 ใน 8 ศูนย์กลางเศรษฐกิจภูมิภาครองรับนโยบายเร่งรัด พัฒนาพืน้ ทีบ่ ริเวณเมืองหาดใหญ่-สงขลาให้เป็นศูนย์กลางความเจริญ ทางภาคใต้ โดยตั้งอยู่ที่ตำ�บลหัวเขา อำ�เภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา ห่างจากตัวเมืองหาดใหญ่ 50 กิโลเมตร ท่าเรือสงขลามีพื้นที่ทั้งหมด 72 ไร่ เป็นพื้นที่ทางบก 12 ไร่และมีพื้นที่ถมทะเล 60 ไร่ ซึ่งเป็น ท่าเทียบเรือยาว 150 เมตร แบ่งออกเป็น 3 ท่าเทียบเรือ สามารถรับ ตู้สินค้าได้ 160,000 ETU ต่อปี ในด้านการบริหารจัดการท่าเรือ คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้ ภาคเอกชนเข้ามาบริหารท่าเรือ โดยมีมติให้บริษทั C.T. International Line จำ�กัด หรือ บริษทั เจ้าพระยาท่าเรือสากล จำ�กัด เป็นผูบ้ ริหาร ท่าเรือภูเก็ตและท่าเรือสงขลาเป็นเวลา 10 ปี และใน พ.ศ. 2556 ได้ ต่อสัญญาการบริหารท่าเรือออกไปอีก 25 ปี ซึง่ ทางบริษทั เจ้าพระยา — 163 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ท่าเรือสากล ได้รบั สิทธิด์ งั กล่าวด้วยการทำ�สัญญาในการลงทุนพัฒนา ศักยภาพของท่าเรือสงขลา จากเดิมที่มีความสามารถในการรองรับ สินค้าของท่าเรือในการรับตูส้ นิ ค้าเท่ากับ 160,000–170,000 TEU ต่อ ปี ให้เพิม่ ขึน้ เป็น 470,00–480,000 TEU ต่อปี และสามารถรองรับ เรือทีม่ ขี นาดบรรทุก 1,000–1,200 TEU ต่อปี ภายในระยะเวลา 10 ปีนับแต่เริ่มสัญญา (สุมาลี สุขดานนท์, 2557; EDI Siam, 2557) เจ้าของหลัก (Project Sponsors) กรมธนารักษ์ กรมเจ้าท่า และกระทรวงคมนาคม มูลค่าโครงการ งบประมาณก่อสร้าง 636,570,676.50 บาท เจ้าหนี้ในโครงการ งบประมาณในการก่อสร้างมาจาก 2 ส่วนด้วยกัน (ตัวเลขร้อยละ มาจาก สุมาลี สุขดานนท์, 2557) ดังนี้ 1 ) เงิ น กู้ จ ากธนาคารพั ฒ นาเพื่ อ เอเชี ย (ADB) ร้ อ ยละ 63 (ประมาณ 401,039,526 ล้านบาท) 2) เงินงบประมาณ กรมเจ้าท่า กระทรวงคมนาคม ร้อยละ 37 (ประมาณ 235,531,150 ล้านบาท) ผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม ปัญหาการปิดร่องน้�ำ ตะกอนทับถมและผลกระทบต่อระบบนิเวศ ทะเลสาบสงขลา จากงานวิจัย “โครงการศึกษาสิทธิชุมชนภาคใต้: กรณีลุ่มน้ำ� — 164 —

รูปที่ 11: แผนผังท่าเทียบเรือท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลา

รูปที่ 6 แผนผังของท่าเรือสงขลา

ตารางที่ 11 แสดงจ ปกรณ์และสิง่ อานวยความสะดวก ที่มา:านวนอุ http://www.tri.chula.ac.th/triresearch/songkhla/songkhla.html EQUIPMENT QTY พบว่า ที่ตั้ง Total Areaทะเลสาบ” (Hectares) ของ คณิตา ศรีประสม และคณะ (2549) 10 Ship Berths โครงการท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลาแห่งที่ 1 ตั้งอยู่บริเวณปากน้3ำ�ทะเลสาบ Total Berthสงขลาและอ่ Length(M.) าวไทย ซึ่งมีแนวร่องน้ำ�ธรรมชาติ 3 แนวทอดผ่ 510 าน คือ ศตะวันออกแล้วทอดตั Maximum แนวแรกจากปลายแหลมสนไปทางทิ Vessel LOA (M.) 173วไปทางใต้ Harbor Tugs (1600 HP) หลาไปจนถึงเก้าเส้ง แนวทีส่ องจะอยูร่ ะหว่า2งร่องทีห ผ่านแหลมสมิ ่ นึง่ Reefer Points(Plugs.) และแนวที่สามเป็นร่องน้ำ�ที่ยาวตามแนวตลิ่งไปจนถึงบ้236 านม่วงงาม Folklifts (3-3.5 19 างท่าเรือ ร่องน้TON) �ำ เหล่านีจ้ ะเป็นเส้นทางรับน้�ำ ของสัตว์น�้ำ ดังนัน้ โครงสร้ Folklifts ( 7 TON) 4 Folklifts (16 TON) 7 — 165 — Folklifts (40 TON) 6 Terminal Tractors (40 TON) 13 Semi-Trailers (40 TON) 12

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

น้�ำ ลึกจึงเปรียบเสมือนการนำ�สิง่ กีดขวางขนาดใหญ่มาขวางปิดทับเส้น ทางน้ำ�ธรรมชาติเหล่านี้ ในการก่อสร้างท่าเรือสงขลาได้ถมดินยื่นไป ในทะเลกว่า 60 ไร่บริเวณปากทะเลสาบ เมือ่ รวมกับแนวเขือ่ นหินกัน คลืน่ เดิม 800 เมตร ซึง่ ทำ�ให้บริเวณปากน้�ำ หรือทะเลสาบตอนปลาย มีลักษณะเป็น “คอขวด” นอกจากนี้ โครงสร้างท่าเรือยังเป็นปัจจัยหนึง่ นอกเหนือจากโครงสร้างแข็งอืน่ ๆ ทีท่ �ำ ลายสันดอนทรายธรรมชาติ ซึง่ สันดอนเหล่านีท้ �ำ ให้ เกิดแอ่งลึกประมาณ 1–1.5 เมตร เป็นแหล่งวางไข่และอภิบาลสัตว์น�ำ้ ธรรมชาติ โครงสร้างแข็งขนาดใหญ่ทกี่ ดี ขวางทางน้�ำ อยูแ่ ม้จะมีการเบิก ร่องน้�ำ ให้ลกึ ขึน้ แต่การหมุนเวียนของน้�ำ เปลีย่ นแปลงไปจากเดิมมาก ส่งผลให้น้ำ�เสียจากครัวเรือน ตกค้างในทะเลสาบ และอุตสาหกรรม รอบท่าเรือ เกิดปัญหาตะกอนและขยะสะสม ทัง้ ยังทำ�ให้เกิดน้�ำ ท่วมขัง เป็นระยะเวลายาวนาน เนือ่ งจากน้�ำ ไม่สามารถไหลออกสูอ่ า่ วไทยได้ คอขวดบริเวณทะเลสาบตอนปลายยังทำ�ให้น้ำ�เค็มไหลเข้ามาใน ทะเลสาบน้อยลง ไม่เพียงส่งผลต่อลักษณะทางกายภาพที่ปากน้ำ� เปลีย่ นแปลงไป แต่ยงั ส่งผลถึงระบบนิเวศทะเลสาบสงขลาตอนกลาง ให้เปลี่ยนแปลงไปด้วย เนื่องจากบริเวณดังกล่าวต้องการน้�ำ เค็มจาก อ่าวไทยรวมกับน้�ำ จืดจากเทือกเขาบรรทัด จากเดิมทีม่ คี ลองเชือ่ มกับ อ่าวไทยถึง 34 สาย เมือ่ น้�ำ เค็มไหลเข้ามาน้อย และการหมุนเวียนของ น้�ำ เปลีย่ นแปลงไปเป็นสาเหตุส�ำ คัญทีท่ �ำ ให้ทะเลสาบสงขลาตอนกลาง ตืน้ เขิน และสัตว์น�้ำ บางชนิด เช่น กุง้ ก้ามกราม ไม่สามารถดำ�รงชีวติ ได้ ท้ายสุดส่งผลกระทบต่อชาวบ้านที่พึ่งพาทะเลสาบสงขลาในการ ดำ�รงชีวติ (แม้นวาด กุญชร ณ อยุธยา, 2551) ซึง่ สอดคล้องกับความ เห็นของชาวประมงพืน้ บ้านในพืน้ ทีร่ อบทะเลสาบสงขลาทีส่ งั เกตความ เปลีย่ นแปลงของจำ�นวนและชนิดของสัตว์น�้ำ ทีล่ ดลงจากเดิมอย่างมาก — 166 —

“เมื่อก่อนตอนยังไม่มีท่าเรือ พอน้ำ�มันซัดเข้ามาทางหาดแก้ว กุ้ง ปลามันก็เข้ามาตามคลองเพราะมีร่องน้ำ�ต่อถึงกัน ไปมาสะดวก พอ สร้างท่าเรือ คลื่นซัดมากุ้งปลามันก็กระเด็นออกไป เข้ามาไม่ได้แล้ว ขึน้ ไม่รอด ร่องน้�ำ เหลือนิดเดียว น้�ำ ก็กล้าแรง” (คณิตา ศรีประสม และ คณะ, หน้า 3–19) ปัญหาภาวะตะกอนในทะเลสาบสงขลาไม่เพียงส่งผลกระทบต่อ ชาวประมงพื้นบ้าน และชาวบ้านที่อาศัยรอบทะเลสาบ แต่ยังส่งผล กระทบต่อการบริหารจัดท่าเรือด้วยเช่นเดียวกัน โดย นายวัฒนชัย เรืองเลิศปัญญากุล รองผู้อำ�นวยการท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลาได้ยอมรับว่า พื้นที่ตั้งท่าเรือเป็นพื้นที่ที่ไม่เหมาะสม คือ ปัญหาคลื่นและตะกอน ทำ�ให้ทางท่าเรือต้องมีมาตรการแก้ไขเฉพาะหน้า และนำ�ไปสูก่ ารตัดสิน ใจที่ผิดพลาด เช่น การสร้างเขื่อนหินกันคลื่น ซึ่งเป็นโครงสร้างแข็งที่ คาดว่าทำ�ให้เกิดตะกอนทับถมในร่องน้�ำ ธรรมชาติ และกรมเจ้าท่าต้อง เสียค่าใช้จา่ ยในการขุดลอกร่องน้�ำ ตลอด 4 กิโลเมตร เพือ่ ให้เรือสินค้า ขนาดใหญ่เข้าเทียบท่าได้ประมาณปีละ 15–16 ล้านบาท หากจ้าง เอกชนต้องเสียค่าใช้จา่ ยสูงถึง 20–30 ล้านบาท (มุทติ า เชือ้ ชัง่ , 2547) จากปัญหาของตะกอนและการสร้างคันกั้นตะกอนของท่าเรือนำ� ไปสู่ปัญหาความเดือดร้อนของชาวประมง ซึ่งคันกั้นตะกอนดังกล่าว กีดขวางการไหลของกระแสน้ำ� และการเข้ามาวางไข่ของสัตว์น้ำ� จึง ได้มีการรวบรวมรายชื่อชาวบ้านและชาวประมงพื้นบ้านในพื้นที่กว่า 3,000 รายชือ่ เพือ่ เรียกร้องให้ทา่ เรือสงขลาแก้ไขปัญหาดังกล่าวรวม ถึงผลกระทบจากท่าเรืออื่นๆ ด้วยเช่นกัน (ณขจร จันทวงศ์, 2547) อย่างไรก็ตาม รศ.ดร.เริงชัย ตันสกุล อาจารย์คณะวิทยาศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ให้ความเห็นว่า ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับ — 167 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

แนวร่องน้�ำ ธรรมชาติจ�ำ เป็นทีจ่ ะต้องมีการศึกษาให้ชดั เจนเพิม่ เติม ซึง่ การศึกษาครัง้ ล่าสุดนัน้ ทำ�ขึน้ ตัง้ แต่ พ.ศ. 2520 รวมถึงจำ�เป็นทีจ่ ะทำ� การศึกษาภาวะตะกอนในทะเลสาบใหม่ เนือ่ งจากการศึกษาประเด็น ดังกล่าวจัดทำ�ครั้งสุดท้ายเมื่อ 20 ปีที่แล้ว ปัญหาการกัดเซาะชายฝั่งทะเล การกัดเซาะชายฝัง่ ทะเลด้านอ่าวไทยอยูใ่ นระดับทีร่ นุ แรง จากเดิม ทีอ่ า่ วไทยมีลกั ษณะทางภูมศิ าสตร์เป็นหาดทรายขาวทอดยาว ซึง่ ต่าง จากชายฝัง่ ด้านอันดามันทีม่ ลี กั ษณะเป็นหาดสัน้ ๆ โดยหน้าทีข่ องหาด ทรายในทางธรรมชาติ คือ ดูดซับความรุนแรงของคลื่นลมและการ พังทลายของชายฝั่ง ผลการศึกษาจากงานวิจยั “ความเสือ่ มโทรมของชายฝัง่ ทะเลภาค ใต้: ปัญหา สาเหตุ และบทเรียนการจัดการ” โดย กัลยาณี พรพิเนต พงศ์ และ สมัย โกรทินธาคม (2552) พบว่า ในพื้นที่จังหวัดสงขลา มีชายหาดทีม่ อี ตั ราการกัดเซาะรุนแรงอยู่ 4 กิโลเมตร และอยูใ่ นอัตรา การกัดเซาะปานกลาง 35 กิโลเมตร ซึง่ จังหวัดสงขลามีพน้ื ทีห่ าดทราย ทัง้ หมด 160 กิโลเมตร โดยสาเหตุหลักของปัญหาการกัดเซาะชายฝัง่ ได้แก่ การกระทำ�ทีม่ ผี ลให้คลืน่ เปลีย่ นทิศทาง การยับยัง้ การเคลือ่ นที่ ของทรายตามแนวชายฝั่ง การเคลื่อนย้ายตะกอนดินและทรายออก จากชายฝัง่ การกระทำ�ทีส่ ง่ ผลให้ตะกอนทรายไปหล่อเลีย้ งชายฝัง่ ลดลง และการกระทำ�อืน่ ๆ ทีไ่ ม่ค�ำ นึงต่อการกัดเซาะ ทัง้ นีก้ ารกระทำ�ทีม่ ผี ล ให้คลื่นเปลี่ยนทิศทางที่สำ�คัญ คือ โครงสร้างแข็งต่างๆ ที่รุกล้ำ�แนว ชายหาดและปากคลองต่างๆ ซึง่ รวมถึงโครงสร้างของท่าเรือ ทีป่ ดิ ปาก น้�ำ ทะเลสาบสงขลา ซึง่ เป็น 1 ใน 16 ปากน้�ำ เส้นทางออกสูท่ ะเลอ่าว ไทย และเป็นทางเปิดออกสูท่ ะเลอ่าวไทยทีส่ �ำ คัญแห่งเดียวในรูปแบบ — 168 —

ทะเลสาบเปิด นอกจากนี้ อีกหนึ่งสาเหตุสำ�คัญที่ทำ�ให้เกิดปัญหาการกัดเซาะ ชายฝัง่ รุนแรง ได้แก่ การเคลือ่ นย้ายตะกอนดินและทรายออกจากฝัง่ (สมบูรณ์ พรพิเนตพงศ์, 2556) ซึ่งกิจกรรมสืบเนื่องจากท่าเรือ คือ การขุดลอกสันดอน เพื่อให้เรือพาณิชย์สามารถเข้าเทียบท่าได้ และ เพิม่ การหมุนเวียนของน้�ำ ในทะเลสาบสงขลา (คณิตา ศรีประสม และ คณะ, 2549; แม้นวาด กุญชร ณ อยุธยา, 2551) จึงนับเป็นกิจกรรม ทีพ่ ยายามแก้ปญ ั หาหนึง่ แต่กลับนำ�ไปสูป่ ญ ั หาผลกระทบสิง่ แวดล้อม อีกปัญหาหนึ่ง โครงการขยายท่าเรือสงขลาแห่งที่ 1 โครงการท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลาแห่งที่ 1 ซึ่งดำ�เนินการมาเกือบ 3 ทศวรรษ เคยมีการศึกษาด้านความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจตั้งแต่ พ.ศ. 2516 โดยบริษัท Overseas Technical Co-operation Agency แห่งประเทศญี่ปุ่น ได้ทำ�การศึกษาทางด้านเศรษฐกิจและวิศวกรรม ท่าเรือสงขลา ปรากฏว่ามีผลคุม้ ค่าทางเศรษฐกิจกับการลงทุน (สุมาลี สุขดานนท์, 2557) แต่หลังดำ�เนินงานเกือบ 30 ปี กลับพบว่าท่าเรือ สงขลาประสบปัญหาความไม่เหมาะสมของพืน้ ทีใ่ นหลายประการ ส่ง ผลให้ตน้ ทุนในการใช้ทรัพยากรเพิม่ มากขึน้ ไม่วา่ จะเป็นปัญหาร่องน้�ำ ที่ไม่สามารถรับเรือแม่ได้ ส่งผลให้ผู้ส่งออกนิยมส่งสินค้าผ่านท่าเรือ ปีนัง ปัญหาคลื่นและตะกอน รวมถึงศักยภาพการรองรับสินค้าและ การบริหารจัดการ ส่งผลให้ค่าขนส่งตู้สินค้าผ่านท่าเรือปีนังโดยรวม ต่ำ�กว่าท่าเรือสงขลา (สุมาลี สุขดานนท์ และคณะ, 2546; สิริภัทร บุญสุยา, 2553) อย่างไรก็ตาม ใน พ.ศ. 2556 ได้มีมติให้มีการต่อสัญญาการ — 169 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

บริหารงานในท่าเรือสงขลาระหว่างกรมเจ้าท่าและบริษัท เจ้าพระยา ท่าเรือสากล จำ�กัด ต่ออีก 25 ปี โดยมีเงือ่ นไข คือ บริษทั ต้องปรับปรุง ท่าเรือให้มีศักยภาพในการรองรับเรือพาณิชย์ได้เพิ่มขึ้นภายใน 10 ปี ภายใต้ 3 โครงการ คือ 1) การเพิ่มปั้นจั่น 3 ตัวและอุปกรณ์อื่นๆ 2) การปรับพืน้ ทีห่ น้าลานวางตูส้ นิ ค้า และ 3) การขยายถนนทางเข้า พื้นที่ท่าเรือเป็น 4 ช่องทาง แม้จุดเริ่มต้นของโครงการจะคำ�นึงเพียงมิติด้านการเติบโตทาง เศรษฐกิ จ เท่ า นั้ น ไม่ ไ ด้ คำ � นึ ง ถึ ง มิ ติ ผ ลกระทบด้ า นสั ง คมและสิ่ ง แวดล้อม แต่ผลกระทบทางสังคมและสิง่ แวดล้อมทีร่ นุ แรงและชัดเจน มากขึ้นหลังจากการดำ�เนินงานของท่าเรือเกือบ 30 ปี จึงทำ�ให้โครงการขยายท่าเทียบเรือสงขลาแห่งที่ 1 สร้างความขัดแย้งในชุมชน โดย เฉพาะโครงการถมทะเลเพือ่ ประโยชน์ส�ำ หรับการย้ายทีต่ งั้ ด่านท่าเรือ และปรับปรุงระบบจราจรท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลา ซึ่งต้องมีการถมทะเล เพิ่มเติม อันเป็นสาเหตุหนึ่งของผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อม โครงการดังกล่าวยังมีการถมทะเลเพื่อขยายเขื่อนกันคลื่น พื้นที่ 500 ไร่ ซึง่ คาดว่าจะส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศ สัตว์น�้ำ การเปลีย่ น ทิศทางของกระแสน้�ำ และกัดเซาะชายฝัง่ ชาวบ้านและชาวประมงพืน้ บ้านในพื้นที่หลายคนไม่เห็นด้วยกับกระบวนการทำ�ประชาพิจารณ์ เนื่องจากผู้เข้าร่วมเป็นเพียงผู้ที่อยู่อาศัยในพื้นที่รัศมี 5 กิโลเมตร เท่านัน้ ซึง่ ผลกระทบต่อทะเลสาบสงขลาทีเ่ ป็นระบบนิเวศขนาดใหญ่ มีพื้นที่มากกว่านั้น โดยเฉพาะพื้นทะเลสาบตอนล่าง (ปรัชญเกียรติ ว่าโร๊ะ, 2554) นายหมัด หมัดอาหลี รองประธานสมาพันธ์ทะเลสาบสงขลา ได้ ยืน่ คำ�ร้องต่อคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) เพือ่ ขอให้ รัฐยับยัง้ โครงการดังกล่าว ซึง่ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้ — 170 —

รูปที่ 12: ที่ตั้งท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลา และแสดงแนวเขื่อนกันคลื่นที่มีการต่อขยาย เพิ่มขึ้น เพื่อป้องกันตะกอนทับถมบริเวณร่องน้ำ�เส้นทางเข้าออกของเรือสินค้า

ที่มา: ปรัชญเกียรติ ว่าโร๊ะ (2554)

เข้าตรวจสอบโครงการนีแ้ ล้ว และมีมติเสนอให้รฐั หยุดการดำ�เนินการ สร้างคันเขือ่ น อย่างไรก็ตาม หน่วยงานภาครัฐยังคงเดินหน้าโครงการ ดังกล่าว ปัจจุบนั โครงการได้รบั มติเห็นชอบรายงานผลกระทบทางสิง่ แวดล้อม (EIA) ครัง้ ที่ 2 (สำ�นักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม, 2556) สรุป โครงการท่าเรือน้ำ�ลึกสงขลาแห่งที่ 1 เป็นหนึ่งในโครงการที่ได้ ดำ�เนินการมานานนับสิบปี ก่อนทีผ่ ลกระทบทางสังคมและสิง่ แวดล้อม — 171 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

จะปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจน โดยท่าเรือเป็นหนึ่งในสาเหตุของการ ทำ�ลายระบบนิเวศในทะเลสาบสงขลา ซึง่ เป็นระบบนิเวศทีส่ �ำ คัญทีส่ ดุ แห่งหนึ่งของประเทศไทย และปัญหาการกัดเซาะของชายหาดซึ่งเป็น ทรัพยากรที่มีมูลค่ามหาศาล แม้วา่ ผลกระทบจากโครงการดังกล่าวได้สร้างผลกระทบต่อสังคม และสิ่งแวดล้อมที่ชัดเจน แต่ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนยังคงดำ�เนิน นโยบายในการผลิตซ้ำ�โครงการในบริเวณ เช่น โครงการขยายและ พัฒนาท่าเรือด้วยวิธีการถมทะเล ธนาคารแห่งการพัฒนาเอเชียหรือ ADB ก็ยินดีให้การสนับสนุนทางการเงินเพื่อการขยายท่าเรือ การ อนุมตั ริ ายงานผลกระทบทางสิง่ แวดล้อมทีไ่ ม่ได้สะท้อนทัศนะทีแ่ ท้จริง ของชุมชน ทัง้ หมดนีล้ ว้ นสร้างความขัดแย้งและความบอบช้�ำ แก่ทรัพยากรธรรมชาติและชุมชนเพิ่มเติม โดยยังไร้ซึ่งมาตรการเยียวยา 5.4 โรงไฟฟ้าหนองแซง ประเทศไทย

ที่มาและลักษณะโครงการ พ.ศ. 2553 บริษทั เพาเวอร์ เจเนอเรชัน่ จำ�กัด ปัจจุบนั ได้เปลีย่ น เป็น บริษทั กัลฟ์ เจพี เอ็นเอส จำ�กัด ได้รบั อนุญาตจากคณะกรรมการกำ�กับกิจการพลังงานในการสร้างโรงฟ้าหนองแซง โดยโรงไฟฟ้า ตัง้ อยูใ่ นเขตพืน้ ทีอ่ �ำ เภอหนองแซง จังหวัดสระบุรี และพืน้ ทีบ่ อ่ เก็บน้�ำ ในพื้นที่อำ�เภอภาชี จังหวัดพระนครศรีอยุธยา โครงการดังกล่าวเป็น โรงไฟฟ้าทีใ่ ช้กา๊ ซธรรมชาติเป็นเชือ้ เพลิงหลัก และเชือ้ เพลิงดีเซลเป็น เชือ้ เพลิงสำ�รอง โดยโรงไฟฟ้าชนิดนีไ้ ม่สามารถใช้เชือ้ เพลิงถ่านหินหรือ นิวเคลียร์ทดแทนได้ มีก�ำ ลังการผลิตไฟฟ้าประมาณ 1,653 เมกะวัตต์ — 172 —

ซึง่ กระแสไฟฟ้าทีผ่ ลิตได้จ�ำ หน่ายให้กบั การไฟฟ้าฝ่ายผลิต เข้าสูส่ ถานี ผลิตไฟฟ้าย่อยภาชี โดยแหล่งเชือ้ เพลิงก๊าซธรรมชาติส�ำ หรับโครงการ ซึ่งใช้ประมาณ 265.18 ล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวันจาก บริษัท ปตท. จำ�กัด (มหาชน) โครงการดังกล่าวเกิดขึ้นตามแผนพัฒนากำ�ลังการ ผลิตไฟฟ้าของรัฐบาล โครงการผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่หรือแผน PDP 2 ปี พ.ศ 2550-2564 (บริษัท ซีคอท จำ�กัด, 2552; มูลนิธิ นิติธรรมสิ่งแวดล้อม, 2556) ผู้ถือหุ้นหลัก (Project Sponsors) บริษทั กัลฟ์ เจพี เอ็นเอส จำ�กัด ซึง่ เป็นผูด้ �ำ เนินกิจการโรงไฟฟ้า หนองแซง เป็นหนึ่งในธุรกิจในเครือ บริษัท กัลฟ์ เจพี จำ�กัด โดยมี บริษทั กัลฟ์ เอ็นเนอร์จี ดีเวลลอปเมนท์ จำ�กัด (มหาชน) ถือหุน้ ร้อย ละ 40 และ กลุ่ ม J-Power ผู้ พั ฒนาและผลิ ต ไฟฟ้ า ชั้ น นำ � ของ ประเทศญีป่ นุ่ ถือหุน้ ร้อยละ 60 โดยเครือบริษทั กัลฟ์ ประกอบธุรกิจ หลักด้านการผลิตและจำ�หน่ายไฟฟ้า ไอน้ำ� และน้ำ�เย็น และธุรกิจ อื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง มูลค่าโครงการ มูลค่าโครงการรวม 37,000 ล้านบาท เจ้าหนี้ในโครงการ บริษทั กัลฟ์ เจพี เอ็นเอส จำ�กัด ได้ลงนามในสัญญาเงินกูม้ ลู ค่า กว่า 37,000 ล้านบาท ระยะเวลา 23 ปี แบ่งเป็น เงินบาท ร้อยละ 50 และเงินเหรียญสหรัฐ ร้อยละ 50 จากสถาบันการเงินทั้งในและ ต่างประเทศ 5 แห่ง ได้แก่ — 173 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

1) ธนาคารไทยพาณิชย์ จำ�กัด (มหาชน) วงเงิน 12,700 ล้านบาท 2) ธนาคารกสิกรไทย จำ�กัด (มหาชน) 6,700 ล้านบาท 3) ธนาคารเพื่อความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น (JBIC) 8,800 ล้านบาท 4) ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (ADB) 5,500 ล้านบาท 5) ธนาคารมิซโู ฮ คอร์ปอเรต จำ�กัด (MIZUHO) 3,300 ล้านบาท ที่มา: www. thailandindustry.com (2554)

ผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อม จากข้อมูลและการสัมภาษณ์ชาวบ้านโดยองค์กรภาคประชาสังคม และบริษัทที่ปรึกษาผู้จัดทำ�รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) (มูลนิธนิ ติ ธิ รรมสิง่ แวดล้อม, 2558) พบว่า ผลกระทบทางสิง่ แวดล้อม ทีช่ าวบ้านในพืน้ ทีไ่ ด้รบั แบ่งออกเป็น 2 ช่วง คือ ระยะการก่อสร้างโรง ไฟฟ้า และผลกระทบในระยะดำ�เนินการ แม้วา่ ทางโรงไฟฟ้าได้แสดง ความรับผิดชอบในบางกรณี 1) ระยะเวลาการก่อสร้างโรงไฟฟ้า ก่อให้เกิดมลภาวะทางเสียง จากกิจกรรมการก่อสร้างแก่ชาวบ้านทีอ่ าศัยอยูใ่ กล้โรงไฟฟ้าหนองแซง และบ่อกักเก็บน้ำ� เช่น เสียงดังจากการตอกปั่นจั่นและเสาเข็ม บ้าน เรือนเสียหายจากแรงสัน่ สะเทือน มลภาวะทางอากาศ และความรูส้ กึ ไม่มน่ั คงปลอดภัยในชีวติ และทรัพย์สนิ จากการทีม่ แี รงงานจากภายนอก เข้ามาทำ�งานในพื้นที่จำ�นวนมาก 2) ผลกระทบจากการดำ�เนินงานของโรงไฟฟ้า • มลภาวะทางอากาศซึง่ เกิดจากการทีโ่ รงไฟฟ้าปล่อยควัน ส่งผล ให้มกี ลิน่ เหม็นจนชาวบ้านในพืน้ ทีต่ อ้ งย้ายออกจากพืน้ ที่ และคุณภาพ น้�ำ ฝนทีม่ สี เี หลืองหรือเขียว ไม่สามารถนำ�น้�ำ มาอุปโภคบริโภคได้ ทัง้ ที่ — 174 —

น้�ำ ฝนเป็นแหล่งน้�ำ เพือ่ บริโภคของชุมชนในพืน้ ทีค่ ดิ เป็นร้อยละ 80.23 รวมถึงปัญหาฝุ่นละอองสีดำ�เกาะติดเสื้อผ้าและที่อยู่อาศัย • มลภาวะทางเสียงซึง่ เกิดจากเครือ่ งหล่อเย็นและพัดลม ส่งเสียง รบกวนชาวบ้านทำ�ให้ไม่สามารถนอนหลับพักผ่อนได้อย่างปกติ • การปล่อยน้�ำ เสียจากโรงงานสูค่ ลองห้วยบ่า ทำ�ให้เกิดกลิน่ เหม็น • ปัญหาการแย่งน้�ำ ระหว่างเกษตรกรและโรงไฟฟ้า ทำ�ให้ชาวบ้าน มีน�้ำ ใช้ไม่เพียงพอในภาคการเกษตร โดยมติศาลปกครองระบุวา่ หาก น้�ำ ไม่เพียงพอ ชาวบ้านสามารถร้องให้กรมชลประทานสัง่ ให้โรงไฟฟ้า หยุดสูบน้�ำ ได้ทนั ที อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบตั ิ เมือ่ มีการร้องเรียนไป ยังโรงไฟฟ้า บริษัทกลับแจ้งชาวบ้านว่ากรมชลประทานยังไม่มีคำ�สั่ง ให้หยุดสูบน้ำ� กระนัน้ โรงไฟฟ้ามีมาตรการเยียวยาผูไ้ ด้ผลกระทบเพียงบางกรณี เท่านั้น ได้แก่ • มาตรการให้คา่ ชดเชยแก่ผไู้ ด้รบั ผลกระทบจากมลภาวะทางเสียง ในช่วงแรก 40,000–60,000 บาทต่อหลัง ตามระยะใกล้-ไกล • การรดน้ำ�และกวาดเศษดินเพื่อลดฝุ่น เมื่อมีการร้องเรียน • แจกจ่ายน้ำ�อุปโภคแต่ละหมู่บ้าน แต่ไม่ทั่วถึง • ปลูกต้นไม้สลับฟันปลาเพื่อดูดซับเสียง

แหล่งน้ำ�สำ�คัญที่นิยมใช้เป็นแหล่งน้ำ�ดื่มของชุมชนในพื้นที่ศึกษา คือ น้ำ�ฝน ร้อยละ 80.1 น้ำ�ประปา ร้อยละ 8.9 และน้ำ�ดื่มบรรจุขวดร้อยละ 8.1 (บริษัท ซีคอท จำ�กัด, 2552) 3

— 175 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) กับปัญหาการแย่งน้ำ� ประชากรในพื้นที่ที่ตั้งโครงการโรงไฟฟ้าหนองแซงมีอาชีพหลัก ในภาคเกษตรกรรมคิดเป็นร้อยละ 41.9 โดยในจำ�นวนนีร้ อ้ ยละ 30.2 ทำ�นาเป็นหลัก (บริษัท ซีคอท จำ�กัด, 2552) ดังนั้นการดำ�เนินงาน โรงไฟฟ้าหนองแซงซึง่ ใช้ทรัพยากรน้�ำ ในการผลิตสูง และได้สบู น้�ำ จาก แหล่งน้�ำ สาธารณะในปริมาณมาก จึงส่งผลกระทบต่อการดำ�เนินชีวติ แก่เกษตรกรในพื้นที่โดยเฉพาะมิติทางเศรษฐกิจและสังคม นำ�ไปสู่ ความขัดแย้งรุนแรงระหว่างโครงการและชาวบ้านในพื้นที่ ส่งผลให้มี การฟ้องร้องเพิกถอนใบอนุญาตและเพิกถอนมติเห็นชอบรายงาน EIA ต่อศาลปกครอง โดยชาวบ้านในพืน้ ทีท่ ไ่ี ด้รบั ผลกระทบได้รวมตัวกันใน นามเครือข่ายอนุรกั ษ์วถิ เี กษตรกรรมหนองแซง-ภาชี โดยศาลปกครอง กลางมีมติเห็นว่ามาตรการป้องกันและแก้ไขที่ระบุไว้ในรายงาน EIA มีความเหมาะสมแล้ว อย่างไรก็ตาม ปัจจุบนั คดีอยูร่ ะหว่างการพิจารณา ของศาลปกครองสูงสุด (มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม, 2556) เมื่อพิจารณารายงาน EIA ซึ่งได้มีการจัดทำ�ในช่วง พ.ศ. 2550– 2552 โดยได้จัดทำ�รายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมถึง 2 ครั้ง ก่อนจะ ได้รับการอนุมัติจากสำ�นักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม และคณะกรรมการผู้ชำ�นาญการ พิจารณารายงาน การวิเคราะห์ผลกระทบทางสิง่ แวดล้อมในครัง้ ที่ 3 ซึง่ จัดทำ�โดยบริษทั ซีคอท จำ�กัด มีมติเห็นชอบรายงาน เมือ่ วันที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2552 กลับพบช่องโหว่ในกลไกการกำ�กับดูแลบริษทั ในการใช้มาตรการเยียวยา ต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิง่ กรณีเกษตรกรได้รบั ผลกระทบจากการขาดแคลนน้ำ� ซึ่งรายงาน EIA มิได้อธิบายความรับผิดชอบต่อปัญหาการ แย่งชิงทรัพยากรน้�ำ จากเขือ่ นพระรามหกและคลองระพีพฒ ั น์ระหว่าง เกษตรกรและโรงไฟฟ้า ซึ่งคลองระพีพัฒน์ถือเป็นคลองชลประทาน — 176 —

หลักที่ทำ�หน้าที่ในการผันน้ำ�สู่พื้นที่เกษตรกรรม จากรายงานผลกระทบทางสิง่ แวดล้อมฉบับที่ 3 พบว่า โรงไฟฟ้า ไม่สามารถกักเก็บน้ำ�เพื่อใช้ได้อย่างเพียงพอในฤดูแล้ง ช่วงเดือน มกราคม–เมษายน โดยสามารถใช้น้ำ�จากบ่อกักเก็บน้ำ�โดยไม่สูบน้ำ� เพิ่มเพียง 39 วัน ซึ่งโรงไฟฟ้าจะต้องใช้ ประมาณการความเสียหาย ทางการเกษตรที่อาจจะเกิดขึ้นเป็นพื้นที่นาที่ไม่สามารถผลิตข้าวได้ 3,168 ไร่ หรือคิดเป็นผลผลิตข้าวทีส่ ญ ู เสียไป 2,534 ตันข้าวเปลือก โดยที่รายงาน EIA ไม่ได้เสนอมาตรการเยียวยา หรือรองรับการแก้ ปัญหาการแย่งน้ำ�ระหว่างโรงไฟฟ้าและพื้นที่ทางการเกษตร ซึ่งเป็น ประเด็นที่เกิดความขัดแย้งรุนแรง (เลิศศักดิ์ คำ�คงศักดิ์, 2553) นอกจากการยืน่ คำ�ร้องต่อศาลปกครองสูงสุดแล้ว สมาพันธ์เครือ ข่ายชาวนาไทยยังได้ยื่นเรื่องต่อสำ�นักงานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เพือ่ ขอให้ตรวจสอบกรณีทส่ี งสัย ว่า โรงไฟฟ้าหนองแซง จังหวัดสระบุรี และโรงไฟฟ้าอุทยั จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ซึง่ ทัง้ 2 โรงไฟฟ้าเป็นโครงการในกลุม่ บริษทั กัลฟ์ เจพี จำ�กัด อาจใช้เงินสนับสนุนให้เจ้าหน้าทีร่ ฐั ประพฤติมชิ อบเพือ่ ช่วยเหลือ และปิดบังข้อเท็จจริง สืบเนื่องจากกรณีโรงไฟฟ้าแย่งน้ำ�ชาวนา 5.5 นโยบายปล่อยสินเชื่อเขื่อนของธนาคารโลก และกรณีเขื่อนปากมูล

ที่มาและลักษณะโครงการ เขื่อนปากมูลมีลักษณะเป็นเขื่อนทดน้ำ� (ไม่ใช่เขื่อนเก็บกักน้ำ�) สร้างปิดกัน้ แม่น�ำ้ มูลทีบ่ า้ นหัวเห่ว อาํ เภอโขงเจียม จังหวัดอุบลราชธานี — 177 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ห่างจากตัวจังหวัดไปตามลําน้�ำ ประมาณ 82.5 กิโลเมตร ห่างจากปาก แม่น้ำ�มูลที่ไหลลงแม่น้ำ�โขงประมาณ 5.5 กิโลเมตร (TDRI, 2000) โครงการโรงไฟฟ้าพลังน้ำ�เขื่อนปากมูลถูกจัดอยู่ในแผนพัฒนา ไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ตามแผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530–2340) และคณะ รัฐมนตรีมมี ติอนุมตั ใิ ห้ กฟผ. ดาํ เนินการก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังน้�ำ เขือ่ น ปากมูลจังหวัดอุบลราชธานี เมื่อวันที่ 15 พฤษภาคม 2533 โดย กฟผ. เริ่มดําเนินการก่อสร้างในเดือนมิถุนายน 2533 แล้วเสร็จใน เดือนพฤศจิกายน 2537 ตรงตามกําหนดการ ผู้ถือหุ้นหลัก (Project Sponsors) เขือ่ นปากมูลก่อสร้างโดย กฟผ. โดยได้รบั การสนับสนุนสินเชือ่ จาก ธนาคารโลก (World Bank) จำ�นวน 240 ล้านเหรียญสหรัฐ (ดู International Rivers, n.d. “Pak Mun Dam”; EGAT, 2013; Kiguchi, 2016) ผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม โครงการเขือ่ นปากมูลถูกวิพากษ์วจิ ารณ์ตลอดมาในแง่ผลกระทบ ด้านสังคมและสิง่ แวดล้อมทีร่ นุ แรง โดยเฉพาะการสูญเสียแหล่งประมง การชดเชยชาวบ้านผู้ได้รับผลกระทบที่ไม่เพียงพอ ตลอดจนล้มเหลว ด้านการผลิตไฟฟ้าด้วย ผลกระทบทางตรงทีเ่ กิดขึน้ ทันทีหลังจากทีส่ ร้าง เขือ่ นเสร็จ คือการทำ�ให้พนื้ ที่ 117 ตารางกิโลเมตรจมอยูใ่ ต้น�้ำ ทำ�ให้ ต้องอพยพโยกย้ายประชาชนออกจากพืน้ ที่ แผนการดัง้ เดิมจะย้ายออก 262 ครัวเรือน แต่สุดท้ายพบว่าต้องย้ายมากถึง 912 ครัวเรือน ใน จำ�นวนนี้ 780 ครัวเรือนสูญเสียที่ดินทำ�กินบางส่วนหรือทั้งหมด — 178 —

ในแง่ผลกระทบด้านประมง ซึง่ เป็นวิถชี วี ติ ของชาวบ้านในบริเวณ จากจำ�นวนพันธุ์ปลาที่มีบันทึกไว้เมื่อ พ.ศ. 2537 จำ�นวน 265 ชนิด ในแม่น้ำ�มูลนั้นเป็นปลาอพยพที่มาจากแม่น้ำ�โขงมากถึง 77 ชนิด ขณะทีป่ ลาถึง 35 ชนิดเป็นปลาทีอ่ าศัยอยูต่ ามแก่ง แต่แก่งต่างๆ กว่า 50 แก่งได้จมอยูใ่ ต้อา่ งเก็บน้�ำ ของเขือ่ น และจากการสำ�รวจล่าสุดพบ ว่าปลาในแม่น้ำ�มูลเหลือเพียง 99 ชนิด ขณะที่ปลา 165 ชนิดได้รับ ผลกระทบจากเขือ่ น และมีปลาถึง 56 ชนิดทีไ่ ม่สามารถจับได้อกี เลย ผลกระทบด้านต่างๆ จากเขื่อนปากมูลกระทบต่อชาวบ้านกว่า 25,000 คน ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจำ�นวนมากพยายามส่งเสียง คัดค้านมาโดยตลอดตั้งแต่ก่อนการก่อสร้าง หลังการก่อสร้าง จนถึง ปัจจุบนั เป็นทีม่ าของกลุม่ “สมัชชาคนจน” โดยใช้วธิ กี ารต่อรองต่างๆ ตั้ ง แต่ ก ารยื่ น หนั ง สื อ เพื่ อ ให้ รั ฐ บาลแก้ ปั ญ หา ไปจนถึ ง การชุ ม นุ ม ประท้วงที่ทำ�เนียบรัฐบาล และเคยบุกยึดพื้นที่บริเวณสะพานและ หัวงานเขื่อนเพื่อยึดระเบิดสำ�หรับใช้ระเบิดแก่งหิน และเครื่องมือ ก่อสร้าง เมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2536 เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาล และ กฟผ. ให้ข้อมูลเรื่องผลกระทบกับชาวบ้านให้ชัดเจน รวมถึงเรียกร้อง ค่าชดเชยและการจัดสรรทีด่ นิ ทำ�กินอย่างเป็นธรรม (ทวีศกั ดิ์ เกิดโภคา, 2559) โดยตลอดระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมา กฟผ. ได้จ่ายค่าชดเชย การโยกย้ายถิ่นฐานไปแล้วกว่า 1,300 ล้านบาท และอีก 470 ล้าน บาท เพื่อชดเชยการสูญเสียแหล่งประมง (TDRI, 2000) รายงานการศึกษาของคณะกรรมการเขือ่ นโลก (World Commission on Dams: WCD) ซึง่ ดำ�เนินการศึกษาโดยสถาบันวิจยั เพือ่ การ พัฒนาแห่งประเทศไทย (TDRI, 2000) พบว่า โครงการเขือ่ นปากมูล ไม่มคี วามคุม้ ค่าทางเศรษฐกิจ ถือเป็นโครงการทีล่ ม้ เหลว ไม่คมุ้ ค่าต่อ การลงทุนแม้จะคำ�นวณต่อไปอีก 50 ปีตามที่โครงการคาดการณ์ไว้ — 179 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ด้วยเหตุว่า ต้นทุนสำ�หรับการสร้างเขื่อนที่มีการอนุมัติไว้ตอนแรกคือ 135 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือราว 3,880 ล้านบาท แต่ตน้ ทุนทีแ่ ท้จริง ในการก่อสร้างสูงถึง 233 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือราว 6,600 ล้าน บาท ซึง่ ต้นทุนนีย้ งั ไม่ได้รวมดอกเบีย้ เงินกูจ้ ากธนาคารโลก อีกทัง้ การ ผลิตไฟฟ้าของเขื่อนเองก็มิได้เป็นไปตามแผนที่วางไว้ เขื่อนปากมูล สามารถเดินเครื่องผลิตไฟฟ้าได้เพียง 40 เมกะวัตต์ จากกำ�ลังการ ผลิตติดตั้งทั้งหมด 136 เมกะวัตต์ เขือ่ นปากมูลนับเป็นบทเรียนครัง้ สำ�คัญของธนาคารโลก ซึง่ นำ�ไป สู่การเปลี่ยนนโยบายการให้สินเชื่อชนิดกลับหลังหัน หยุดสนับสนุน โครงการเขือ่ นขนาดใหญ่ ก่อนทีจ่ ะมีการเปลีย่ นแปลงนโยบายอีกครัง้ ในหลายปีต่อมา (ดูรายละเอียดใน BOX 4) ล่าสุด การต่อสู้เรียกร้องของชาวบ้านพุ่งเป้าไปที่การขอให้มีการ เปิดประตูระบายอย่างถาวร เพื่อฟื้นฟูระบบนิเวศในลุ่มน้ำ�มูล ซึ่งยัง ไม่ได้รบั การตอบสนองจากรัฐบาลใดๆ จวบจนปัจจุบนั (ทวีศกั ดิ์ เกิด โภคา, 2559)

— 180 —

BOX 4 การให้ทุนสนับสนุนโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ของธนาคารโลก

ในทศวรรษ 1990 เกิดกระแสต่อต้านโครงการสร้างเขือ่ นผลิต ไฟฟ้าขนาดใหญ่จ�ำ นวนมากทัว่ โลก ส่งผลให้องค์กรระหว่างประเทศ หลายแห่งถอนตัวออกจากการสนับสนุนทางการเงิน ในปี 1996 ธนาคารโลกในฐานะแหล่งทุนสนับสนุนรายใหญ่ เริ่มต้นประเมิน ผลกระทบจากการปล่อยสินเชื่อในโครงการลักษณะนี้ของธนาคาร ผลการศึกษาเป็นการภายในพบว่า โครงการทีธ่ นาคารโลกสนับสนุน ราว 1 ใน 4 มิได้ปฏิบตั ติ ามนโยบายด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิง่ แวดล้อมของธนาคาร ต่อมาในปี 1997 ธนาคารโลกหารือกับผู้ เชี่ยวชาญภายนอก จับมือกับสหภาพนานาชาติเพื่อการอนุรักษ์ ธรรมชาติและทรัพยากรธรรมชาติ (International Commission for the Conservation of Nature: IUCN) ร่วมกันก่อตั้งคณะ กรรมการเขื่อนโลก (World Commission on Dams: WCD) เป็นหน่วยงานอิสระที่มีหน้าที่ทบทวนประสิทธิผลด้านการพัฒนา ของเขือ่ นขนาดใหญ่ และให้ขอ้ เสนอแนะสำ�หรับการวางแผนโครงการน้ำ�และพลังงาน WCD ดำ�เนินงานระหว่างปี 1997–2001 โดยคณะกรรมการ ประกอบด้วยสมาชิกจากภาคประชาสังคม ภาควิชาการ ภาคเอกชน และสมาคมวิชาชีพ โดยมีอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงน้ำ�ของ แอฟริกาใต้เป็นประธาน บทบาทหน้าทีห่ ลักคือการวิจยั ผลกระทบ ด้านสังคม สิง่ แวดล้อม และเศรษฐกิจจากโครงการเขือ่ นขนาดใหญ่ 1,000 โครงการใน 79 ประเทศทัว่ โลก ผลการศึกษาระบุในรายงาน

— 181 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ฉบับสมบูรณ์ เดือนพฤศจิกายน ปี 2000 ข้อเสนอหลักของคณะกรรมการเขื่อนโลกคือ การสร้างเขื่อน ใหม่ๆ ควรจะทำ�ก็ต่อเมื่อรัฐบาลได้คำ�นึงถึงทางเลือกอื่นๆ ในการ ตอบสนองต่อความต้องการน้�ำ และพลังงานของประเทศอย่างรอบ คอบและรอบด้านแล้ว ได้ลงมือแก้ไขปัญหาที่เกิดจากเขื่อนที่มีอยู่ เดิมแล้ว ได้รบั ความเห็นชอบจากสาธารณะแล้วโดยใช้กระบวนการ โปร่งใสทีผ่ มู้ สี ว่ นได้เสียทุกฝ่ายมีสว่ นร่วม และรับรองว่าจะแบ่งผล ประโยชน์จากเขื่อนให้กับประชาชนที่ได้รับผลกระทบ โดยในการ ประเมินผลกระทบก่อนการก่อสร้าง ผูด้ �ำ เนินนโยบายควรให้ความ สำ�คัญกับผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างทัดเทียมกับ ผลกระทบด้านเศรษฐกิจและการเงิน นอกจากนี้ โครงการเขื่อนที่ สร้างในแม่น้ำ�ระหว่างประเทศควรมีการประเมิน ผลกระทบข้าม พรมแดน หรือประเมิน ผลกระทบสะสมจากโครงการเขื่อนหลาย โครงการที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ลุ่มน้ำ�ระดับภูมิภาคเดียวกัน (Imhof & Lanza, 2010) ปัจจุบนั รัฐบาลจำ�นวนมากทัง้ ในประเทศพัฒนาแล้วและประเทศ กำ�ลังพัฒนา เช่น เยอรมนี เนปาล แอฟริกาใต้ สวีเดน และเวียดนาม ได้ผนวกรวมข้อเสนอของคณะกรรมการเขื่อนโลกเข้าไปใน กระบวนการกำ�หนดนโยบายภาครัฐ ส่วนสหภาพยุโรปก็มมี ติวา่ จะ อนุญาตให้เขือ่ นขนาดใหญ่ขายคาร์บอนเครดิตได้กต็ อ่ เมือ่ เขือ่ นนัน้ พิสจู น์ให้เห็นว่าทำ�ตามข้อเสนอชุดนีแ้ ล้ว เมือ่ ย่อลงมาในระดับธุรกิจ ธนาคารยักษ์ใหญ่ระดับโลกหลายแห่ง นำ�โดยเอชเอสบีซี (HSBC) จากอังกฤษ และเดเซีย (Dexia) จากฝรั่งเศส ก็ได้ผนวกข้อเสนอ ของคณะกรรมการเขื่อนโลกเป็นเงื่อนไขที่ลูกหนี้ต้องสัญญาว่าจะ

— 182 —

ปฏิบัติตาม ก่อนที่ธนาคารจะปล่อยกู้ให้กับโครงการสร้างเขื่อน ในส่วนของธนาคารโลกเองก็ได้นำ�ข้อเสนอแนะหลายข้อของ WCD ไปปรับปรุงนโยบายสินเชื่อของธนาคาร และถอนการสนับสนุนจากโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ทั้งหมด เบนเข็มไปให้การสนับสนุนแก่โครงการเขื่อนขนาดกลาง และโครงการฟื้นฟูบริเวณเขื่อน ผลิตไฟฟ้าที่มีอยู่เดิม การเปลี่ยนนโยบาย อย่างไรก็ตาม หลังจากที่ธนาคารโลกดำ�เนินนโยบายไม่สนับสนุนเขื่อนใหญ่มาได้เกือบสองทศวรรษ ธนาคารก็เปลี่ยนนโยบาย อีกครั้ง เริ่มจับมือกับประเทศต่างๆ เช่น จีนและบราซิล ในการ สนับสนุนเขือ่ นยักษ์โดยเฉพาะในลุม่ น้�ำ คองโก เทือกเขาหิมาลัย และ ลุ่มน้ำ�แซมบีซีในทวีปแอฟริกา ในเดือนกรกฎาคม 2013 ธนาคาร โลกประกาศใช้แผนกลยุทธ์ด้านพลังงานฉบับใหม่ ซึ่งจะจำ�กัดการ สนับสนุนโครงการถ่านหิน แต่จะเพิ่มจำ�นวนสินเชื่อสำ�หรับโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ�ขนาดใหญ่และโครงการผลิตก๊าซธรรมชาติ ธนาคารประกาศว่าโครงการเหล่านี้จะ “สร้างผลประโยชน์ในวง กว้างในการเพิ่มการเข้าถึงบริการสาธารณูปโภค” ในขณะเดียวกัน ก็รับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แผนกลยุทธ์ฉบับนี้ ยกตัวอย่างเขือ่ นอินกา 3 (Inga 3) ในแม่น�้ำ คองโก มูลค่า 12,000 ล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งเป็นโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ�ที่แพงที่สุดใน ประวัติศาสตร์แอฟริกาว่าเป็นตัวอย่างของกลยุทธ์ใหม่ แผนดังกล่าวและการยกโครงการ Inga 3 เป็นตัวอย่างทำ�ให้ องค์กรภาคประชาสังคมทัว่ โลกแสดงความเหลือเชือ่ และประหลาดใจ

— 183 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ตลอดสองทศวรรษก่อนหน้านี้ โครงการเขือ่ น Inga 1 (เริม่ ปี 1972 กำ�ลังการผลิต 351 เมกะวัตต์) และ Inga 2 (เริ่มปี 1982 กำ�ลัง การผลิต 1,424 เมกะวัตต์) เป็นที่กล่าวขานอย่างแพร่หลายว่า ประสบความล้มเหลว ปัจจุบันเขื่อนทั้งสองแห่งผลิตไฟฟ้าได้เพียง ร้อยละ 50 ของกำ�ลังการผลิต เนือ่ งจากอุปกรณ์เสียหายและระดับ น้ำ�ต่ำ�ผิดปกติ (International Rivers, n.d. “Inga 1 and Inga 2 Dam”; Kenny & Norris, 2015) หลังจากทีอ่ งค์กรเพือ่ การพัฒนา ระหว่างประเทศทุ่มเงินหลายพันล้านเหรียญสหรัฐไปกับสองโครงการนี้ อุตสาหกรรมขนาดใหญ่กเ็ ป็นผูใ้ ช้ไฟฟ้าราวร้อยละ 85 ของ ไฟฟ้าที่ผลิตในประเทศคองโก ขณะที่มีประชากรไม่ถึงร้อยละ 10 ที่มีไฟฟ้าใช้ ชาวบ้านที่ต้องอพยพโยกย้ายถิ่นฐานจากการสร้าง เขือ่ นยังคงเรียกร้องค่าชดเชยและการฟืน้ ฟูวถิ ชี วี ติ ทีเ่ ป็นธรรม หลัง จากเวลาล่วงเลยมาแล้วครึง่ ทศวรรษ (Bosshard, 2013) นอกจาก นี้ ในทศวรรษ 1980 หนีข้ องคองโกก็พงุ่ แตะร้อยละ 78 ของรายได้ มวลรวมประชาชาติ มีการประเมินว่าราว 1 ใน 4 ของหนีส้ าธารณะ มาจากการก่อสร้างโครงการ Inga ระยะทีส่ อง (Kenny & Norris, 2015) เหตุผลเบื้องหลังการเปลี่ยนนโยบาย นอกเหนือจากแรงกดดันจากประเทศผู้สร้างเขื่อนขนาดใหญ่ แล้ว ผู้สังเกตการณ์จำ�นวนไม่น้อยมองว่าการที่ธนาคารโลกหวน กลับมาสนับสนุนโครงการลักษณะนีอ้ กี น่าจะมาจากผลประโยชน์ ทางเศรษฐกิจของตัวองค์กรเอง รายงานเชิงกลยุทธ์ฉบับหนึง่ ทีห่ ลุด ออกมาจากธนาคารในปี 2011 ชีว้ า่ การสนับสนุนโครงการทีม่ ขี นาด

— 184 —

ใหญ่ขน้ึ “อาจดูขดั แย้งลักลัน่ กับเป้าหมายทีจ่ ะขยายกิจกรรมในพืน้ ที่ ซึง่ โครงการทีม่ ศี กั ยภาพจำ�นวนมาก อย่างเช่นพลังงานแสงอาทิตย์ ลม และโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ�ขนาดเล็ก มักจะมีขนาดเล็ก” แต่รายงานชิน้ นีก้ เ็ สนอว่า “สัดส่วนต้นทุนในการเตรียมการและการ ควบคุมดูแล เทียบกับขนาดของโครงการทั้งหมด” ของโครงการ ขนาดเล็กนัน้ สูงกว่าโครงการแบบรวมศูนย์ขนาดใหญ่ และด้วยเหตุ นี้ผู้จัดการในธนาคารจึง “ขาดแรงจูงใจ” ที่จะสนับสนุนโครงการ ขนาดเล็ก (Bosshard, 2013)

— 185 —

ความท้าทายและอนาคต

กรณีศึกษาทั้งห้ากรณีที่คณะวิจัยนำ�เสนอในบทที่ 5 สะท้อนความ ท้าทายของการระบุ ประเมิน ติดตามตรวจสอบ และจัดการผลกระทบ ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมจากโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ ซึ่งหลาย ประเด็นไม่อาจมองเห็นหรือปรากฏจนกว่าเวลาจะผ่านไปนานพอ รวม ถึงสถานการณ์แวดล้อมก็อาจเปลีย่ นแปลงไปในทางทีท่ �ำ ให้ผลกระทบ แย่ลง โดยเฉพาะหากหน่วยงานภาครัฐไม่ให้ความสำ�คัญอย่างเพียงพอ กับการป้องกัน บรรเทา และเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้น ในยุคทีธ่ นาคารไทยหลายแห่งขยายกิจการไปยังประเทศเพือ่ นบ้าน และให้การสนับสนุนสินเชือ่ โครงการทีอ่ ยูน่ อกประเทศไทย โดยเฉพาะ ในเมียนมาและประเทศเขตแม่น�้ำ โขง ซึง่ ยังไม่มมี าตรการและกฎหมาย ทีเ่ กีย่ วกับผลกระทบ ESG หรือมีแต่ยงั ขาดการบังคับใช้หรือด้อยประสิทธิผลกว่ากฎหมายไทย ข้อเท็จจริงดังกล่าวส่งผลให้มุมมองของ ธนาคารโดยทัว่ ไปทีจ่ ะไม่ระบุความเสีย่ ง ESG อย่างเฉพาะเจาะจง มอง แต่การปฏิบตั ติ ามกฎหมาย (legal compliance) ของลูกหนี้ ว่าเพียง พอต่อการรับมือกับผลกระทบ จึงเป็นมุมมองที่นับวันจะไม่ทันต่อ สถานการณ์ และไม่อาจรับมือกับความเสี่ยง ESG ของลูกหนี้ได้ ในขณะเดียวกัน ชาวบ้านและบุคคลอืน่ ๆ ทีป่ ระสบความเดือดร้อน อย่างต่อเนือ่ งจากโครงการย่อมไม่นงิ่ เฉย แต่จะอาศัยช่องทางทุกช่อง ทางที่ตนมีในการเรียกร้องการชดเชยและความเป็นธรรม รวมถึงการ ฟ้องร้องต่อศาลปกครองและการร้องเรียนคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน แห่งชาติ อีกทั้งองค์กรในภาคประชาสังคมหลายแห่งก็หันมาจับตา สถาบันการเงินมากขึน้ เรือ่ ยๆ ว่ามีสว่ นสร้างปัญหาร่วมกับลูกหนีห้ รือไม่ อย่างไร และการไม่กำ�หนดเงื่อนไขด้านการจัดการความเสี่ยง ESG — 187 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

ไว้อย่างชัดเจนเพียงพอในสัญญาสินเชือ่ ก็อาจนับได้วา่ เป็นการแสดง “ความไม่รับผิดชอบ” ต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ ในยุคทีป่ ระเด็น ESG หลายประการกลายเป็นปัญหา ระดับวิกฤตโลก เช่น การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) วิกฤตพลังงาน วิกฤตน้�ำ และวิกฤตอาหาร (ซึง่ ล้วนเชือ่ มโยง การเปลีย่ นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ) องค์กรภาคประชาสังคม ผูบ้ ริโภค นักวิชาการ และผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มอื่นๆ ก็ออกมาเรียกร้องภาคการ เงินโดยตรงมากขึ้นว่าควรมีบทบาทนำ�ในการแก้ไขปัญหา ในฐานะผู้ จัดสรรทุนที่ขาดไม่ได้ในการทำ�งานของเศรษฐกิจทั้งระบบ กล่าวโดยรวม ความเสี่ยง ESG ของลูกค้าจึงเป็นมิติที่นับวันจะ ทวีความสำ�คัญมากขึ้นในการดำ�เนินธุรกิจของสถาบันการเงิน โดย เฉพาะสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ ความเสี่ยงเหล่านี้เมื่อปรากฏเป็น ความเสียหาย อาจส่งผลให้โครงการของลูกหนี้ต้องหยุดชะงักงัน ส่ง ผลทันทีตอ่ ความสามารถในการชำ�ระหนีแ้ ละผลตอบแทนทางการเงิน ของธนาคาร อย่างไรก็ดี ต่อให้เป็นกรณีทธี่ นาคารไม่มคี วามเสีย่ งทาง การเงิน (และก็นา่ จะอีกนานมากกว่าทีส่ งั คมไทยจะได้ถกเถียงว่าควร กำ�หนดให้ธนาคารต้องร่วมชดใช้ค่าเสียหายที่เกิดขึ้นในบางกรณี ดัง ตัวอย่างกฎหมาย CERCLA ที่คณะวิจัยยกเป็นตัวอย่างในบทที่ 2 หรือไม่) ความเสี่ยง ESG ก็เชื่อมโยงกับความเสี่ยงด้านชื่อเสียงของ ธนาคาร ซึ่งไม่มีธนาคารใดสามารถนิ่งนอนใจได้ ในทางกลับกัน ความเสีย่ ง ESG ก็มองได้วา่ เป็น โอกาสทางธุรกิจ ที่ทำ�กำ�ไรและสร้างลูกค้าใหม่ๆ ให้กับธนาคารไทยได้ และที่ผ่านมา ธนาคารหลายแห่งก็มีการมองในมุมนี้ที่ชัดเจน ดังจะเห็นได้จากการ เติบโตของสินเชื่อเขียว (green loans) และผลิตภัณฑ์ทางการเงิน อื่นๆ ที่สอดคล้องกับหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน — 188 —

ประสบการณ์จากต่างประเทศ ทั้งในระดับรัฐบาลและธนาคาร ระดับโลก สะท้อนว่าการผลักดันการจัดการความเสีย่ ง ESG จะต้อง มีความชัดเจนตั้งแต่ระดับนโยบายขององค์กร เรื่องนี้ต้องอาศัยการ ผลักดันจากวิสยั ทัศน์ของคณะกรรมการธนาคารและผูบ้ ริหารระดับสูง โดยเริม่ ต้นจากการเป็น “ปฏิกริ ยิ า” ต่อเสียงคัดค้านและเรียกร้องจาก องค์กรพัฒนาเอกชนและผูม้ สี ว่ นได้เสียกับโครงการทีไ่ ด้รบั ผลกระทบ ก่อนที่จะพัฒนาเชิงรุกมาเป็นการรับมาตรฐานโดยสมัครใจ พัฒนา ปรับปรุงกระบวนการภายในของธนาคารเพือ่ ลดผลกระทบด้านสังคม และสิ่งแวดล้อม ตลอดจนสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องให้กับลูกค้าธุรกิจ ยังไม่นับกระแสในวงการกำ�กับดูแลระดับสากลและระดับชาติ ที่ผู้ กำ�กับดูแลภาคการเงินหันมาสนใจกฎเกณฑ์และแนวปฏิบัติด้านการ ธนาคารที่ยั่งยืนมากขึ้น โดยมีการจัดการความเสี่ยง ESG เป็นหัวใจ สำ�คัญ ด้วยปัจจัยต่างๆ ข้างต้น คณะวิจัยจึงเชื่อว่าไม่ว่าจะช้าหรือเร็ว ธนาคารไทยสุดท้ายจะต้องปรับตัวในทางที่สอดคล้องกับกระแสโลก และหลักการพัฒนาทีย่ งั่ ยืน เริม่ ต้นจากการพัฒนากรอบนโยบายด้าน ความยัง่ ยืนทีช่ ดั เจน สะท้อนความเข้าใจอย่างถ่องแท้ในประเด็นความ ท้าทาย ESG ระดับชาติ ทั้งที่เป็นปัจจัยภายนอก และที่เกิดจากการ ดำ�เนินงานของลูกค้าธุรกิจของธนาคาร จากนัน้ ก็พฒ ั นากระบวนการ และขัน้ ตอนต่างๆ ทีจ่ �ำ เป็นต่อการระบุ ประเมิน และจัดการความเสีย่ ง ESG ทัง้ ทีเ่ ป็นความเสีย่ งเชิงระบบและความเสีย่ งระดับโครงการ จาก นั้นก็ผนวกกระบวนการดังกล่าวเข้าไปในกระบวนการดำ�เนินธุรกิจ หลักของธนาคาร โดยเฉพาะอย่างยิง่ นโยบายสินเชือ่ และกระบวนการ กลั่นกรองสินเชื่อ เพื่อให้ธนาคารไทยร่วมเป็นส่วนหนึ่งของการขับ เคลื่อนภาคการเงินทั้งระบบไปสู่ความยั่งยืนอย่างแท้จริง — 189 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

บรรณานุกรม บทที่ 2

ภาษาอังกฤษ

BankTrack. (2014, December 22). OJK publishes a roadmap for sustainable finance in Indonesia. BankTrack. Retrieved from https://www. banktrack.org/show/news/ojk_publishes_a_roadmap_for_sustainable_fi nance_in_indonesia. BankTrack. (2012, October 11). BankTrack comments on draft Equator Principles III: Tiny steps forward, where bold moves are. BankTrack. Retrieved from https://www.banktrack.org/news/banktrack_comments_ on_draft_equator_principles_iii. Berliner, D., & Prakash, A. (2014). “Bluewashing” the firm? Voluntary regulations, program design, and member compliance with the United Nations Global Compact. Policy Studies Journal, 43(1), 115–138. Advance online publication. https://doi.org/10.1111/psj.12085. Brown, H. S., de Jong, M., & Levy, D. L. (2009). Building institutions based on information disclosure: lessons from GRI’s sustainability reporting. Journal of Cleaner Production, 17(6), 571–580. Comyns, B., Figge, F., Hahn, T., & Barkemeyer, R. (2013). Sustainability reporting: The role of “Search”, “Experience” and “Credence” information. Accounting Forum, 37(3), 231–243. Crane, A., Matten, D., & Moon, J. ( 2004). Stakeholders as citizens? — 190 —

Rethinking rights, participation, and democracy. Journal of Business Ethics, 53(1–2), 107–122. Crane, A., Matten, D., & Spence, L. (Eds.). (2008). Corporate social responsibility: Reading and cases in global context. London: Routledge. European Commission. (2016). High-level expert group on sustainable finance. European Commission. Retrieved from https://ec.europa.eu/ info/business-economy-euro/banking-and-finance/sustainable-finance_en. Fair Finance Guide International. (2015). Undermining our future. Retrieved from https://fairfinanceguide.org/ffg-international/flagship/climate- change. FTSE Russell. (2017). FTSE4Good Index Series. Retrieved from http://www. ftse.com/products/indices/FTSE4Good. Global Alliance for Banking on Values. (2017). About. Retrieved from http:// www.gabv.org/about-us. Global Alliance for Banking on Values. (n.d.). Principles: The GABV principles of values-based banking describe the fundamental pillars of values-based banking. Retrieved from http://www.gabv.org/about-us/ our-principles. Green Finance Study Group. (2016). Green banking policy – In support of the G20 Green Finance Study Group. Retrieved from http://unepin quiry.org/wp-content/uploads/2016/09/10_Greening_Banking_Policy.pdf. GRI., & GSSB. (2016). Consolidated set of GRI sustainability reporting standards 2016. Retrieved from https://www.globalreporting.org/stand ards/. GRI. (2011). Sustainability reporting guidelines & Financial services sector supplement. Retrieved from https://www.globalreporting.org/resourceli brary/G3-English-Financial-Services-Sector-Supplement.pdf. GRI. (n.d.). GRI’s history. Retrieved from https://www.globalreporting.org/ information/about-gri/gri-history/Pages/GRI’s%20history.aspx. Hahn, R., & Kühnen, M. (2013). “Determinants of sustainability reporting: a review of results, trends, theory, and opportunities in an expanding — 191 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

field of research.” Journal of Cleaner Production, 59, 5–21. Harrison, J. (2013). Establishing a meaningful human rights due diligence process for corporations: Learning from experience of human rights impact assessment. Impact Assessment and Project Appraisal, 31(2), 107–117. Hill, David. (2014, May 16). What good are China’s green policies if its banks don’t listen? The Guardian. Retrieved from https://www.the guardian.com/environment/andes-to-the-amazon/2014/may/16/whatgood-chinas-green-policies-banks-dont-listen. Hugenschmidt, H., Janssen, J., Kermode, Y., & Schumacher, I. (2000). Sustainable banking at UBS. In J. J. Bouma, L. Klinkers, & M. Jeucken (Eds.), Sustainable banking: The greening of finance (pp. 43–55). Sheffield: Greenleaf. International Finance Corporation. (2012). IFC performance standards on environmental and social sustainability. Washington DC: International Finance Corporation. Retrieved from https://www.ifc.org/wps/wcm/ connect/c8f524004a73daeca09afdf998895a12/IFC_Performance_ Standards.pdf?MOD=AJPERES. International Finance Corporation. ( 2007 ). Banking on sustainability: Financing environmental and social opportunities in emerging market. Washington DC: International Finance Corporation. Retrieved from http://documents.worldbank.org/curated/en/434571468339551160/ pdf/392230IFC1Bank1tainability01PUBLIC1.pdf. Knudsen, J. (2011, November 24). Which companies benefit most from UN Global Compact Membership? The European Business Review. Retrieved from http://www.europeanbusinessreview.com/which-compa nies-benefit-most-from-un-global-compact-membership/. Lance, J. A. (2013). Equator Principles III: A hard look at soft law. North Carolina Banking Institute, 17(1), 175–199. Leinaweaver, J. (2015, January 6). Is corporate sustainability reporting a great waste of time? The Guardian. Retrieved from http://www.the — 192 —

guardian.com/sustainable-business/2015/jan/06/corporate-sustainability- reporting-waste-time. Lozano, R. (2013). Sustainability inter-linkage in reporting vindicated: A study of European companies. Journal of Cleaner Production, 51, 57–65. McCormick, R. (2012). What make a bank a “sustainable bank”? Retrieved from http://eprints.lse.ac.uk: http://eprints.lse.ac.uk/55024/1/11October 2013.pdf. OHCHR. (2017). OHCHR response to request from BankTrack for advice regarding the application of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights in the context of the banking sector. Retrieved from https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Business/Interpretation GuidingPrinciples.pdf. OHCHR. (2011). Guiding principles on business and human rights: Implementing the United Nations “protect, respect and remedy” framework. New York and Geneva: United Nations. Retrieved from https://www. ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_EN.pdf. Oyegunle, A., & Weber, O. (2015). Development of sustainability and green banking regulations – Existing codes & practices [CIGI Papers no. 65]. Ontario, Canada: Centre for International Governance. Retrieved from https://www.cigionline.org/sites/default/files/cigi_paper_no.65_4.pdf. Principles for Responsible Investment. (n.d.). About the PRI. Retrieved from https://www.unpri.org/pri. Ramos, T. B., Martins, I. P., Martinho, A. P., Douglas, C. H., Painho, M., & Caeiro, S. (2014). An open participatory conceptual framework to support state of the environment and sustainability reports. Journal of Cleaner Production, 64, 158–172. Richardson, B. J. (2002). Environmental regulation through financial organisations, comparative perspectives on the industrialised nations. The Hague: Kluwer Law International. RobecoSAM. (2017). Dow Jones Sustainability Indices. Retrieved from — 193 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

http://www.sustainability-indices.com/index-family-overview/djsi-family- overview/index.jsp. Schmidheiny, S., & Zorraquín, F. (1996). Financing Change: The Financial Community, Eco-Efficiency, and Sustainable Development. Cambridge, MA: The MIT Press. Scholz R.W., Weber, O., Stünzi, J., Ohlenroth, W., & Reuter, A. (1995). The systematic measuring of environmental risk. Credit defaults caused by environmental risk results of a first study. Schweizer Bank. 4, 45–47. Shoemaker, B., Baird, I. G., & Manorom, K. (2014). Nam Theun 2: The World Bank’s narrative of success falls apart. International Rivers. Retrieved from https://www.internationalrivers.org/resources/8479. Social and Economic Council of the Netherlands. (2016). Dutch Banking Sector Agreement on international responsible business conduct regarding human rights. SER. Retrieved from https://www.ser.nl: https://www.ser.nl/~/media/files/internet/publicaties/overige/2010_ 2019/2016/dutch-banking-sector-agreement.ashx. Soyka, P. A. (2014). On the horizon: Big changes loom in sustainability reporting. Environmental Quality Management, 23(3), 81–87. Stoxx. (2017). ESG & sustainability indices. Retrieved from https://www. stoxx.com/search-result?searchTerm=ESG%20&%20Sustainability&dis cover=true. Task Force on Climate-related Financial Disclosure. (n.d.). About the Task Force. Retrieved from https://www.fsb-tcfd.org: https://www.fsb-tcfd. org/about/. The Association of Banks in Singapore. (2015). ABS Guidelines on Responsible Financing. ABS. Retrieved from https://abs.org.sg/docs/library/ abs-guidelines-responsible-financing.pdf. The Equator Principles Association. (2013). Equator Principle III. Retrieved from http://www.equator-principles.com/resources/equator_principles _III.pdf. The Equator Principles Association. (2011). About the Equator Principles. — 194 —

Retrieved from http://equator-principles.com/about/ The Hang Seng Indexes. (2017). Major Indexes. Retrieved from http://www. hsi.com.hk/HSI-Net/HSI-Net. The International Labour Organization. (2008). ILO Conventions. Database of Labor Legislation. Retrieved from http://www.ilo.org/moscow/areas- of-work/gender-equality/WCMS_249143/lang--en/index.htm. The Jantzi Social Index. (2017). Introduction. Sustainalytics. Retrieved from https://www.sustainalytics.com/jantzi-social-index/#headerRow. UN Global Compact. (2014). Reporting. United Nations Global Compact. Retrieved from https://www.unglobalcompact.org/COP/index.html. UN Global Compact. (2013). Making the connection: Using the GRI G3.1 Guidelines to communicate progress on The UN Global Compact Principles. Retrieved from https://www.unglobalcompact.org/docs/ communication_on_progress/Tools_and_Publications/Making_the_Con nection_Final.PDF. UNEP FI. (2017, September 4). Rabobank join 12 leading banks to pilot recommendations of task force on climate related financial disclosure. UNEP Finance Initiative. Retrieved from http://www.unepfi.org/news/ themes/climate-change/rabobank-joins-12-leading-banks-to-pilot-recom mendations-of-task-force-on-climate-related-financial-disclosures/. UNEP FI. (2017). About United Nations Environment Programme – Finance Initiative. UNEP Finance Initiative. Retrieved from http://www.unepfi.org/ about/. UNEP FI. (n.d.). UNEP Statement of Commitment by Financial Institutions (FI) on sustainable development. UNEP Finance Initiative. Retrieved from http://www.unepfi.org/fileadmin/statements/UNEPFI_Statement.pdf. UNEP FI. (n.d.). Frequently asked questions. UNEP Finance Initiative. Retrieved from http://www.unepfi.org/psi/f-a-q. UNEP Inquiry. (2016). Equator Principles: Do they make banks more sustainable? Inquiry Working Paper 16/05 Geneva: UNEP Inquiry and CIGI Research Convening. Retrieved from http://unepinquiry.org/wp-content/ — 195 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

uploads/2016/02/The_Equator_Principles_Do_They_Make_Banks_ More_Sustainable.pdf. United Nations Framework Convention on Climate Change. (2014). Kyoto Protocol. Retrieved from http://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php. United States Environmental Protection Agency. (n.d.). Summary of the Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (Superfund). U.S. Environmental Protection Agency. Retrieved from https://www.epa.gov/laws-regulations/summary-comprehensive-environ mental-response-compensation-and-liability-act. University of Cambridge, Institute for Sustainability Leadership (CISL). (2014). Stability and sustainability in banking reform: Are environmental risk missing in Basel III? Cambridge: University of Cambridge Institute for Sustainability Leadership. Retrieved from http://www.unepfi.org/filead min/documents/StabilitySustainability.pdf. van Gelder, J.W., Scheire, C., Kroes, H., & Denie, S. (2008). Financing of fossil fuels and renewable energy by Canadian banks. Amsterdam: Profundo. Weber, O. (2011). “Products & Services.” In O. Weber & S. Remer (Eds.), Social banks and the future of sustainable finance (96–122). London: Routledge. 2011. Weber, O., & Acheta, E. (2014). The Equator Principles: Ten teenage years of implementation and a search for outcome. CIGI Papers No. 24. Ontario: The Centre for International Governance Innovation. Retrieved from https://www.cigionline.org/sites/default/files/no24_0.pdf. Weber, O. & Feltmate, B. (2016). Sustainable banking: Managing the social and environmental impact of financial institutions. Toronto: University of Toronto Press. Weber, O., Scholz, R. W., & Michalik, G. (2010). Incorporating sustainability criteria into credit risk management. Business Strategy and the Environment, 19(1), 39–50. doi:https://doi.org/10.1002/bse.636. World Wildlife Fund Indonesia. (2017). Indonesia first movers on sustainable — 196 —

banking. Retrieved from http://awsassets.wwf.or.id/downloads/sustain able_banking_pilot_project_ojk_wwf_id_english_231115_1.pdf.

ภาษาไทย

ณานสิทธิ์ ยอดพฤติการณ์. (ม.ป.ป.). เส้นทางสร้างความยัง่ ยืน ฉบับ GRI. Thai CSR Network. สืบค้นจาก http://www.thaicsr.com/2012/04/gri.htm. สฤณี อาชวานันทกุล. (2555, 12 กรกฎาคม). ความไว้วางใจ เสถียรภาพ และจรรยา บรรณ: กรณีแจ้งเท็จ LIBOR. ไทยพับลิก้า. สืบค้นจาก https://thaipublica. org/2012/07/libor-scanda. อรุณี ตันติมังกร และ ศุภกร เอกชัยไพบูลย์. (2560). GRI Standards: จากการ รายงานสูเ่ ครือ่ งมือการจัดการธุรกิจอย่างยัง่ ยืน. ThaiPR.NET. สืบค้นจาก http:// www.hooninside.com/news-detail.php?id=724991. บทที่ 3

ภาษาอังกฤษ

ANZ (2014). 2014 Corporate Sustainability Review. Retrieved from http:// www.anz.com/about-us/corporate-sustainability/reporting-performance/ sustainability-reporting/. JATAM & Mining Advocacy Network. (2003). Behind the BP Tangguh Project Propaganda. Retrieved from http://wpik.org/Src/286686.html. Mizuho Financial Group press release. (n.d.). Indonesia’s Tangguh LNG project syndicated loan to an environmentally and socially sensitive development project. Retrieved from https://www.mizuho-fg.com/csr/ business/investment/equator/principles/lng.html. Sumitomo Mitsui Banking Corp. (n.d.). Working with the Equator Principles. Retrieved from http://www.smfg.co.jp/english/responsibility/smfgcsr/ equator/. Weber, O., Scholz, R. W., & Michalik, G. (2010). Incorporating sustainability — 197 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

criteria into credit risk management. Business Strategy and the Environment, 19(1), 39–50. doi:https://doi.org/10.1002/bse.636. บทที่ 4

ภาษาอังกฤษ

Herder A., Riemersma M., & van Gelder, J. W. (2014). Fair Finance Guide International: Methodology for the assessment of responsible investment and financing policies of financial institutions. Amsterdam: Profundo. Retrieved from https://bankwijzer.be/media/60136/ffg-meth odology-methodology-141009.pdf.

ภาษาไทย

ASTV ผู้จัดการออนไลน์. (2553, 8 กุมภาพันธ์). พิษมาบตาพุดลามไม่หยุด ยื่น ป.ป.ช.เอาผิดกฤษฎีกาทุจริตต่อหน้าที่. ผู้จัดการออนไลน์. สืบค้นจาก https:// mgronline.com/specialscoop/detail/953000001824. iLaw. (2559, 27 กรกฎาคม). สรุปร่างรัฐธรรมนูญ: ตัด “สิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดี” โบกมือลา องค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อม. iLaw. สืบค้นจาก https://ilaw.or.th/ node/4215. กุลชา จรุงกิจอนันต์. (2560, 13 ธันวาคม). อวสาน “องค์การอิสระด้านสิง่ แวดล้อม” (ตามมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550). กรุงเทพธุรกิจ. สืบค้นจาก http://www.bangkokbiznews.com/blog/detail/ 643362. ทิสโก้ไฟแนนเชียลกรุป๊ . (2560). รายงานความยัง่ ยืน 2560. กรุงเทพฯ: บริษทั ทิสโก้ ไฟแนนเชียลกรุ๊ป จำ�กัด (มหาชน). ธนาคารกรุงเทพ. (2560). รายงานความรับผิดชอบต่อสังคมปี 2560. กรุงเทพฯ: ธนาคารกรุงเทพ จำ�กัด (มหาชน). ธนาคารกรุงไทย. (2560). รายงานความยั่งยืน ประจำ�ปี 2560. กรุงเทพฯ: ธนาคาร กรุงไทย จำ�กัด (มหาชน). — 198 —

ธนาคารกรุงศรีอยุธยา. (2560). รายงานความยั่งยืน 2560. กรุงเทพฯ: ธนาคารกรุง ศรีอยุธยา จำ�กัด (มหาชน). ธนาคารกสิกรไทย. (2559). รายงานการพัฒนาเพื่อความยั่งยืน 2559. กรุงเทพฯ: ธนาคารกสิกรไทย จำ�กัด (มหาชน). ธนาคารกสิกรไทย. (2560). รายงานการพัฒนาเพื่อความยั่งยืน 2560. กรุงเทพฯ: ธนาคารกสิกรไทย จำ�กัด (มหาชน). ธนาคารทีเอ็มบี. (2560). รายงานประจำ�ปี 2560. กรุงเทพฯ: ธนาคารทหารไทย จำ�กัด (มหาชน). ธนาคารไทยพาณิชย์. (2560). รายงานความยั่งยืน 2560. กรุงเทพฯ: ธนาคารไทย พาณิชย์ จำ�กัด (มหาชน). ธนาคารธนชาต. (2560). รายงานประจำ�ปี 2560. กรุงเทพฯ: ธนาคารธนชาต จำ�กัด (มหาชน). สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ. (2560). โครงการวิจัย “สู่ระบบการประเมินทางสิ่ง แวดล้อมที่มีธรรมาภิบาล”. ป่าสาละ. สืบค้นจาก http://www.salforest.com/ knowledge/eia-governanc. สำ�นักงานคณะกรรมการกำ�กับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์. (2560) หลักการกำ�กับ ดูแลกิจการทีด่ สี �ำ หรับบริษทั จดทะเบียน ปี 2560. สำ�นักงานคณะกรรมการกำ�กับ หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์. สืบค้นจาก http://www.cgthailand.org/TH/ FAQ/cgcode/Pages/CGCodeFAQs.aspx. บทที่ 5

ภาษาอังกฤษ

Ansar, A., Flyvbjerg, B., Budzier, A., & Lunn, D. (2014, March 11). Should we build more large dams? The actual costs of hydropower megaproject development. Energy Policy, 1–14. Retrieved from https://papers. ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2406852. BankWatch. (2016, April 6). Letter of complaint-EIB-NamTheun2. Retrieved from https://bankwatch.org/sites/default/files/complaint-EIB-NamTheun — 199 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

2-06Apr2016.pdf. Bosshard, P. (2013, July 16). The World Bank is bringing back big, bad dams. The Guardian. Retrieved from https://www.theguardian.com/ environment/blog/2013/jul/16/world-bank-dams-africa. Chaophaya Terminal International CO., LTD. (2014). Port of Songkhla/ Layout. Retrieved from http://cntr.ctic.co.th: http://cntr.ctic.co.th/index. php?option=com_content&task=view&id=41&Itemid=94. Duflo, E., & Pande, R. (2005). Dams. NBER Working Paper no. w11711. Retrieved from https://ssrn.com/abstract=837154. EGAT. (2013). Pak Mun Dam. Retrieved from http://www.egat.co.th/en/in dex.php?option=com_content&view=article&id=63&Itemid=117. Fawthrop, T. (2017, November 4). World Bank fallacy of kinder, gentler dams. Asia Times. Retrieved from http://www.atimes.com/article/worldbank-fallacy-kinder-gentler-dams/. Forum for Development Studies. (2017). New research reveals harm to Indigenous Peoples near Nam Theun 2 Project in Laos. Mekong Eye. Retrieved from https://www.mekongeye.com/2017/01/11/new-re search-reveals-harm-to-indigenous-peoples-near-nam-theun-2-project-inlaos/. Hales, D. F. (2005). Nam Theun Dam 2: The World Bank’s watershed decision. World Watch Institute. Retrieved from http://www.worldwatch. org/node/577. [Excerpted from the May/June 2005 WORLD WATCH magazine] Imhof, A., & Lanza, G. R. (2010). Greenwashing hydropower. World Watch Institute Retrieved from http://www.worldwatch.org/node/6344. inclusive development international. (n.d.). Myanma: Ban Chaung Coal Mine. Retrieved from www.inclusivedevelopment.net/campaign/myanmar-coalmine/. International Rivers. (n.d.). Inga 1 and Inga 2 Dams. Retrieved from https:// www.internationalrivers.org/resources/inga-1-and-inga-2-dams-3616. International Rivers. (n.d.). Nam Theun 2 Dam. Retrieved from https://www.

— 200 —

internationalrivers.org/campaigns/nam-theun-2-dam. International Rivers. (n.d.). Pak Mun Dam. Retrieved from https://www.inter nationalrivers.org/campaigns/pak-mun-dam-0. Kenny, C., & Norris, J. (2015, May 8). The river that swallows all dams. Foreign Policy. Retrieved from http://foreignpolicy.com/2015/05/08/ the-river-that-swallows-all-dams-congo-river-inga-dam/. Kiguchi, Y. (2016, February 22). Pak Moon dam still a dilemma 25 years on. Bangkok Post. Retrieved from https://www.bangkokpost.com/ opinion/opinion/872044/pak-moon-dam-still-a-dilemma-25-years-on. Leslie, J. (2014, August 22). Large dams just aren’t worth the cost. The New York Times. Retrieved from https://www.nytimes.com/2014/08/ 24/opinion/sunday/large-dams-just-arent-worth-the-cost.html?_r=0. Mekong Watch. (2017, April 17). Field report on Laos’ Nam Theun 2 dam. Mekong Eye. Retrieved from https://www.mekongeye.com/2017/04/ 17/field-report-on-laos-nam-theun-2-dam/. Mekong Watch. (2013). Nam Theun 2 Hydropower Project. Mekong Watch. Retrieved from http://www.mekongwatch.org/english/country/laos/nt2. html. Openbuildings. (n.d.). Pak Mun dam. Retrieved from http://openbuildings. com/buildings/pak-mun-dam-profile-19439. Pred, D. (2017, June 19). Karen communities in Myanmar file complaint with Thai Human Rights Commission: Stop harmful coal mine. Inclusive development international. Retrieved from https://www.inclusivedevel opment.net/karen-communities-in-myanmar-file-complaint-with-thai-rights- commission-stop-harmful-coal-mine/. REFINe. (n.d.). Case Study 33: Laos–Num Theun 2 Project. The World Bank. Retrieved from http://documents.worldbank.org/curated/ en/329591468299205328/pdf/761630BRI0P07600Box374367B00 PUBLIC0.pdf. Shoemaker, B., Baird, I. G., & Manorom, K. (2014). Nam Theun 2: The World Bank’s narrative of success falls apart. International Rivers. — 201 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

Retrieved from https://www.internationalrivers.org/resources/8479. Tarkapaw Youth Group, Dawei Development Association (DDA), and the Tenasserim River & Indigenous People Networks (Trip Net). (2015). We used to fear bullets now we fear bulldozers. Burmapartnetship. Retrieved from http://www.burmapartnership.org/wp-content/uploads/ 2015/10/Ban-chaung-coal-mining-report-2015-English.pdf. TDRI. (2000). Introduction: Pak Mun Dam case study. Thailand Development Research Institute. Retrieved from http://tdri.or.th/wp-content/ uploads/2013/04/pak_mun_dam.pdf [TDRI Report for The World Commission on Dams]. The Nam Theun 2 Power Company. (2015[a]). Shareholders and financing. NTPC. Retrieved from http://www.namtheun2.com/index.php/about-us/ shareholders. The Nam Theun 2 Power Company. (2015[b]). Technical Information. NTPC. Retrieved from http://www.namtheun2.com/index.php/about-us/ techinfo. World Bank. ( 2007). Nam Theun 2: A way to better hydro projects. Retrieved from http://www.worldbank.org/en/news/feature/2007/09/ 17/nam-theun-2-a-way-to-better-hydro-projects.

ภาษาไทย

Burmapartnership. (2557). การลงทุนเหมืองถ่านหินของบริษัทไทยในพม่า: ธุรกิจ เอกชนที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนและสร้างผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมต่อชุมชนชาติพันธุบ์ ริเวณชายแดนเทือกเขาตะนาวศรี. Burmapartnership. สืบค้นจาก http:// www.burmapartnership.org/wp-content/uploads/2014/06/Ban-Chaungcoal-mine_Briefer_Thai-11.pdf. EDI Siam. (2557, กุมภาพันธ์). ทุ่ม 1800ล้านบาท ยกระดับท่าเรือสงขลา. สืบค้น จาก http://old.edisiam.com: http://old.edisiam.com/index.php/topic/ news/187-1800. Thailandindustry. (2554, 15 พฤศจิกายน). กัลฟ์ลุยโรงไฟฟ้าหนองแซงหลัง 5 แบงก์ปล่อยกู้กว่า 3.7 หมื่นล้าน. Thailandindustry. สืบค้นจาก http://www. — 202 —

thailandindustry.com/indust_newweb/news_preview.php?cid=15573. Thailandindustry. (2555, 13 กันยายน). KBANK มั่นใจ EARTH ปล่อยกู้ 2.4 พันล้าน เพิม่ ศักยภาพธุรกิจถ่านหิน. Thailandindustry. สืบค้นจาก http://www. thailandindustry.com/indust_newweb/news_preview.php?cid=17218. กลุ่มเสรีภาพแม่น้ำ�โขง. (2560, 2 พฤศจิกายน). โครงการทวาย: ว่าด้วยพัฒนาการ ผลกระทบ และการต่อสู้. The Mekong Butterfly. Retrieved from https:// themekongbutterfly.com/2017/11/02/โครงการทวาย-ว่าด้วยพัฒน/. กัลยาณี พรพิเนตพงศ์ และ สมัย โกรทินธาคม. (2552). ความเสือ่ มโทรมของชายฝัง่ ทะเลภาคใต้: ปัญหา สาเหตุ และบทเรียนการจัดการ. กรุงเทพฯ: สำ�นักงาน กองทุนสนับสนุนการวิจัย. สืบค้นจาก http://kb.psu.ac.th/psukb/bitstream/ 2010/7522/1/326828.pdf. คณิตา ศรีประสม และคณะ. (2549). รายงานวิจัยโครงการศึกษาสิทธิชุมชนภาคใต้: กรณีลมุ่ น้�ำ ทะเลสาบ. กรุงเทพฯ: สำ�นักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั . สืบค้นจาก http://beyond.library.tu.ac.th/cdm/ref/collection/trf_or_th/id/4225. ณขจร จันทวงศ์. (2547, 11 กันยายน). ล่า 3 พันชื่อรื้อท่าเรือสงขลา. ประชาไท. สืบค้นจาก https://www.prachatai.org/journal/2004/09/267. ทวีศักดิ์ เกิดโภคา. (2559, 6 มีนาคม). 25 ปี เขื่อนปากมูล: อาชญากรรมในเงาการ พัฒนา. ประชาไท. สืบค้นจาก https://prachatai.com/journal/2016/03/ 64461. บริษทั ซีคอท จำ�กัด. (2552). ข้อมูลโครงการรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิง่ แวดล้อม. สำ�นักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. สืบค้นจาก http://eia.onep.go.th/projectdetail.php?id=3762. บริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน). (2555, 6 พฤศจิกายน). ห้องข่าว. บริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน). สืบค้นจาก http://earth.listedcompany. com/newsroom/06-11-2012_NeawNa.pdf. [เผยแพร่ครัง้ แรกในหนังสือพิมพ์ แนวหน้า ฉบับวันที่ 6 พฤศจิกายน 2555, 12]. บริษทั เอ็นเนอร์ยี่ เอิรธ์ จำ�กัด (มหาชน). (2558). รายงานการประชุมสามัญผ้ถู อื ห้นุ ประจําปี 2558 ของบริษัท เอ็นเนอร์ยี่ เอิร์ธ จำ�กัด (มหาชน). สืบค้นจาก http://earth-th.listedcompany.com/misc/ShareholderMTG/AGM2015/ 20150513-earth-agm2015-minutes-th.pdf. ปรัชญเกียรติ ว่าโร๊ะ. (2554, 5 กุมภาพันธ์). ท่าเรือน้�ำ ลึกสงขลาฝืนมติ กสม. ชาวบ้าน — 203 —

สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ

หวั่น ผลกระทบถมทะเลเพิ่มขยายท่าเรือ. ประชาไท. สืบค้นจาก https://www. prachatai.com/journal/2011/02/32965. ผู้จัดการออนไลน์. (2555, 26 พฤศจิกายน). EARTH ทุ่มพันล้านรวมทุนทำ�เหมือง ในพม่า. MGR Online. สืบค้นจาก https://www.manager.co.th/iBizChannel/ ViewNews.aspx?NewsID=9550000144274. ผู้จัดการออนไลน์. (2557, 25 สิงหาคม). แบงค์กรุงไทยหนุนสินเชื่อเอ็นเนอร์ยี่เอิร์ธ 80 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ขับเคลื่อนธุร กิจถ่านหิน. MGR Online. สืบค้นจาก http://www.manager.co.th/iBizChannel/ViewNews.aspx?NewsID=957 0000097056&Html=1&TabID=3&. มุทิตา เชื้อชั่ง. (2547, 12 ธันวาคม). ท่าเรือสงขลา . “การพัฒนา” ที่ตกค้างกลาง ทะเลสาบ. ประชาไท. สืบค้นจาก https://prachatai.com/journal/2004/12/ 1670. มูลนิธนิ ติ ธิ รรมสิง่ แวดล้อม. (2556). สรุปคำ�พิพากษาคดีเพิกถอนใบอนุญาตโรงไฟฟ้า หนองแซง จ.สระบุร.ี ENLAWTHAI Foundation. สืบค้นจาก http://enlawfoundation.org: http://enlawfoundation.org/newweb/?p=376. มูลนิธฟิ นื้ ฟูชวี ติ และธรรมชาติ. (ม.ป.ป.). โครงการเขือ่ นน้�ำ เทิน 2. terraper.org. สืบค้น จาก http://www.terraper.org/web/th/key-issues/nam-theun-2?page= 1#tab66. แม้นวาด กุญชร ณ อยุธยา. (2551, ตุลาคม). รายงาน: ขุดเลสาบ “เชื่อม” อ่าวไทย ก่อนทะเลสาบสงขลาจะกลายเป็นแผ่นดิน. ประชาไท. สืบค้นจาก https://pra chatai.com/journal/2008/10/18764. รพีพรรณ สายัณห์ตระกูล. (2557, 8 พฤษภาคม). ตามรอย บ.เหมืองแร่ไทย รุกวิถี ป่า-น้ำ�-ฅน บนเทือกเขา “ตะนาวศรี” (ตอน1). สำ�นักข่าวอิศรา. สืบค้นจาก https://www.isranews.org/isranews-scoop/item/29186-mining.html. รวิวรรณ รักถิ่นกำ�เนิด. (2557, 26 กุมภาพันธ์). “น้ำ�เทิน2” ผลักลาวข้ามโขงรับจ้าง ในไทย ชีวติ -สวล.แย่สวนทางข้อมูลเวิลด์แบงก์. TCIJ. สืบค้นจาก https://www. tcijthai.com/news/2014/26/scoop/3910. เลิศศักดิ์ คำ�คงศักดิ์. (2553, 23 สิงหาคม). ตีแผ่ “อีไอเอ” 3 ฉบับ กับการลบล้าง ข้อหาโครงการโรงไฟฟ้าหนองแซง “แย่งน้�ำ ทำ�นา”. ประชาไท. สืบค้นจาก https:// prachatai.com/journal/2010/08/30826. สมบูรณ์ พรพิเนตพงศ์. (2556). การพังทลายของหาดทรายและชายฝั่งอ่าวไทย ภาค — 204 —

ใต้ตอนล่าง: สาเหตุและแนวทางแก้ไข. Beach Watch Network. สืบค้นจาก http://www.bwn.psu.ac.th/090519pbs.html. สฤณี อาชวานันทกุล และคณะ. (2560). โครงการวิจัย “สู่ระบบการประเมินทางสิ่ง แวดล้อมที่มีธรรมาภิบาล”. ป่าสาละ. สืบค้นจาก http://www.salforest.com/ knowledge/eia-governanc. สำ�นักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. (2556, 24 มิถุนายน). โครงการถมทะเลเพือ่ ประโยชน์ส�ำ หรับการย้ายทีต่ งั้ ด่านท่าเรือและปรับปรุงระบบ จราจรท่าเรือน้�ำ ลึกสงขลา ของ กรมธนารักษ์. สำ�นักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. สืบค้นจาก http://eia.onep.go.th/projectdetail. php?id=7114. สำ�นักยุทธศาสตร์และการวางแผนพัฒนาพื้นที่. (2559). การสนับสนุนการพัฒนาเขต เศรษฐกิจพิเศษทวาย. สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ง ชาติ. สืบค้นจาก http://www.nesdb.go.th/ewt_dl_link.php?nid=6208. สิริภัทร บุญสุยา. (2553). การวิเคราะห์แนวทางการพัฒนาท่าเรือสงขลาเพื่อเพิ่ม ศักยภาพในการส่งออก. การศึกษาค้นคว้าด้วยตัวเองตามหลักสูตรบริหารธุรกิจ มหาบัณฑิต, บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย. สืบค้นจาก http:// eprints.utcc.ac.th/2449/1/2449fulltext.pdf. สุมาลี สุขดานนท์. (2557, กุมภาพันธ์). ท่าเรือสงขลา. สถาบันการขนส่ง จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย. สืบค้นจาก http://www.tri.chula.ac.th/triresearch/songkhla/ songkhla.html. สุมาลี สุชดานนท์ และคณะ. (2546). การศึกษาศักยภาพจลของท่าเรือไทย [บทคัดย่อ]. สถาบันการขนส่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. สืบค้นจาก http://www.tri.chula. ac.th/triresearch/bangkokport/abs2.html.

— 205 —