Robottipuhelut osallisuutta tukemassa - Tutkimusraportti

T U L E H U P I T T O B RO OSALLISUUTTA TUKEMASSA Tutkija Anniina Miettinen

TUTKIMUSRAPORTTI 1

Tämän tutkimusraportin aiheena on Pohjois-Savon kuudessa maaseutukunnassa Suonenjoella, Keiteleellä, Pielavedellä, Rautalammilla, Tervossa ja Vesannolla suoritettu demokratiakokeilu, jonka tavoitteena on tukea näiden kuntien jo olemassa olevia osallisuuden edistämisrakenteita tuomalla kuntien käyttöön uusi osallistumisväylä, automatisoidut robottipuhelut. Robottipuhelukokeilussa kuntalaisten mielipidettä kotikuntansa asioihin tiedustellaan kaikille täysi-ikäisille julkisen puhelinnumeron omaaville kuntalaisille soitetuilla automatisoidulla puhelinsoitoilla. Myös puheluiden sisällön litterointi on automatisoitu ja litteroitu aineisto analysoidaan digitaalisesti. Tässä tutkimusraportissa arvioidaan automatisoitujen robottipuheluiden potentiaalia toimia yhtenä osallistumisväylänä paikallisdemokratiassa. Tutkimuksellisten menetelmien osalta hyödynnetään sekä kvalitatiivisia, että kvantitatiivisia tutkimusmenetelmiä, pääotteen ollessa etnografinen. Tuloksena on, että kokeilupaikkakuntien alueella on perinteisten osallistumisväylien lisäksi selvästi kysyntää helppokäyttöisille etämenetelmille. Samanaikaisesti alueen kuntien virkamiesten ja kunnanvaltuutettujen keskuudessa on vielä osin ymmärtämättömyyttä osallisuuden merkityksestä paikallisdemokratiassa. Jos kunnan virkamiesten ja valtuutettujen osaaminen ei ole ajan tasalla, ei kuntalaisten osallistumiseen välttämättä sisälly mahdollisuutta aidosti vaikuttaa. Keskeisintä osallisuuden edistämistyössä on siten kiinnittää huomio demokratiaosaamisen edistämiseen kunnallishallinnossa ja vasta sitten osallisuuden lisäämiseen kuntalaisten keskuudessa. Robottipuheluilla tavoitetaan kuntalaisia varsin tehokkaasti, mutta demokratiaosaamista kuntien virkamiesten ja valtuutettujen keskuudessa ne eivät itsessään välttämättä edistä.

2

Sisällysluettelo 1. Johdanto 4

2. Kokeilun kuntakonteksti ja tausta 5 Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun tavoite 6 Menetelmät ja aineistot 6 Osallistumisen kulttuuri 7 Kokeilun infrastruktuuri 10 3. Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun sisäiset vaikutukset 11 Inklusiivisuus 11 Deliberatiivisuus 13 Demokraattinen kansalaisuus 15 4. Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun ulkoiset vaikutukset 17 Vaikutukset päätöksiin 17 Vaikutukset päätöksentekokulttuuriin ja toimintatapoihin 18 Vaikutukset kuntalaisiin 19 5. Johtopäätökset ja suositukset

21

6. Kirjallisuus 23

3

1. Johdanto Robottipuhelut osallisuutta tukemassa on osa Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitran Kansanvallan peruskorjaus -projektia, jossa pyritään erilaisten paikallisten kokeilujen voimin edistämään demokraattista osallisuutta, osallistumista ja vuoropuhelua. Kokeilussa on mukana kuusi kuntaa Pohjois-Savosta (Suonenjoki, Keitele, Pielavesi, Rautalampi, Tervo ja Vesanto), sekä näiden kuntien yhdessä omistama Kehitysyhtiö SavoGrow. Tämän tutkimusraportin tarkoituksena on käydä läpi kyseisen kokeilun onnistumista tavoitteessaan edistää paikallisdemokratiaa osallisuutta vahvistamalla.

Kokeilun tavoitteena on tukea jo olemassa olevia osallisuuden edistämisrakenteita tuomalla kuntien käyttöön uusi osallistumisväylä, automatisoidut robottipuhelut. Robottipuheluiden toivotaan edistävän kuntalaisten osallistumista kunnan päätöksentekoon ja toimintoihin, sekä vahvistavan kunnan työntekijöiden ja luottamushenkilöiden valmiuksia ottaa kuntalaisten mielipiteet huomioon kunnan kehittämisessä.

Keskeinen tavoite on paitsi lisätä kuntalaisten kokemusta kuulluksi tulemisesta, myös tukea kunnan virkamiesten ja kunnanvaltuutettujen roolia kuntalaistensa edustajina.

Robottipuhelukokeilulla täydennetään kokeilukuntien hyvin eri vaiheissa olevaa osallisuustyötä. Alueella on jo näkemystä osallisuuden ja yhteisöllisyyden merkityksellisyydestä kunnallisdemokratian peruspilarina, sekä sen hyödyntämismahdollisuuksista alueen veto- ja pitovoimatekijänä. Kuitenkin myös kehittämisenvaraa on.

Robottipuheluilla halutaan vastata kuntien erilaisiin tarpeisiin ja tukea kuntien osallisuustyötä siten, että kokeilu vie kunkin kunnan eri vaiheessa olevaa osallisuustyötä eteenpäin.

Tässä tutkimusraportissa käydään läpi robottipuheluita osallisuuden edistämisen työkaluna ja niiden roolia paikallisdemokratian voimistamisessa kuntalaisten osallisuuden näkökulmasta. Robottipuheluiden soveltuvuutta osallisuuden edistämiseen pyritään arvioimaan sekä osallistujien, että kuntaorganisaatioiden näkökulmasta.

Tutkimuksessa hyödynnetään sekä kvalitatiivisia, että kvantitatiivisia tutkimusmenetelmiä.

Raportissa käydään aluksi läpi robottipuhelukokeilun kuntakontekstia, taustaa ja tavoitteita, tutkimuksellisia menetelmiä, sekä osallistumisen kulttuurin nykytilaa kokeilupaikkakunnissa. Seuraavaksi kokeilun sisäisiä vaikutuksia tarkastellaan mm. puheluiden osallistujamääriä ja osallistujien edustavuutta tarkastelemalla. Ulkoisten vaikutusten osalta tarkastellaan esimerkiksi robottipuhelukokeilun kytköstä päätöksentekojärjestelmään ja päättäjien ja viranhaltijoiden suhtautumista kokeiluun.

Lopuksi esitellään johtopäätökset ja tämän tutkimuksen pohjalta tehdyt suositukset.

4

2. Kokeilun kuntakonteksti ja tausta Demokratian perustoimintaperiaatteisiin lukeutuu kansalaisten oikeus vaikuttaa julkiseen päätöksentekoon. Tämä oikeus on myös perustuslaissa turvattu. Koska tätä oikeutta pystyy parhaiten harjoittamaan paikallisella tasolla, ovat paikallishallinnot yksi demokraattisen yhteiskunnan keskeisimmistä toimijoista. ”Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.” (Perustuslaki 121 §). Osallisuuden edistäminen juuri kunnallishallintojen tasolla on siten demokraattisen yhteiskunnan keskeisintä ydintä.

Paikallishallintojen merkitys demokratian peruspilarina on Euroopassa hyvin tunnistettu ja paikallishallintojen asemaa demokraattisessa yhteiskunnassa turvaa eurooppalainen yleissopimus ”European Charter of Local-Self Government” (Euroopan neuvosto 2013). Kyseinen yleissopimus sisältää vuodesta 2009 lähtien myös lisäprotokollan kansalaisten oikeudesta osallistua julkiseen päätöksentekoon. Myös Suomi on Euroopan neuvoston jäsenmaana ratifioinut kyseisen yleissopimuksen kokonaisuudessaan. Suomi on pääpiirteissään sisällyttänyt yleissopimuksen artiklat lainsäädäntöönsä ja Suomen perustuslaki takaa kansalaisilleen oikeuden osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen (Perustuslaki 2 §) ja kuntalakiin on kirjattu kuntalaisten oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan (Kuntalaki 22§).

Suomalaisten oikeus osallistua kunnan päätöksentekoon on siis lainsäädännöllä turvattu, mutta suomalainen myös haluaa osallistua ja vaikuttaa – kunhan se on riittävän helppoa (Ojajärvi ja muut 2020). Monipuolisten ja keskenään erilaisten osallistumisväylien olemassaolo on siten välttämätön edellytys osallistumiselle.

Erilaiset mahdollisuudet luovat perustan motivaation syttymiselle, joka voi johtaa osallistumisen tekoihin (Michie ja muut 2011). Osallistumisväylien lisäksi hallinnollisten rakenteiden ja virkamiesten ja kunnanvaltuutettujen tietotason on luonnollisesti oltava kunnossa osallisuuden toimintojen kentällä. Aktiivisenkin osallistumisen hyöty jää kapeaksi, jollei osallistumisella voi myös aidosti vaikuttaa kunnan toimintoihin.

Tämän tutkimusraportin aiheena olevan Sitran Kansanvallan peruskorjaus -hankkeen Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun pyrkimyksenä oli suuressa kuvassa edistää demokratiaa tukemalla Pohjois-Savon maaseudulla (Suomen ympäristökeskus 2018) sijaitsevien kokeilukuntien asukkaiden oikeutta osallistua kuntansa toimintoihin tuomalla heidän käyttöönsä uusi väylä osallistumiselle. Sitä miten eri toiminnoilla voidaan edistää osallisuutta, voidaan arvioida paitsi yksilön kokemuksen, myös kokonaisen organisaation tasolla (Piipponen & Kurikka 2020).

Tässä tutkimuksessa robottipuheluiden soveltuvuutta osallisuuden edistämiseen Pohjois-Savon kokeilukunnissa pyritään arvioimaan sekä osallistujien, että kuntaorganisaatioiden näkökulmasta.

5

Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun tavoite Kokeilun keskeisin tavoite on demokratian tukeminen osallisuutta edistämällä.

Osallisuuden edistämisen instrumenttina tässä kokeilussa toimivat kunnanjohtajan äänellä kaikille täysi-ikäisille kokeilukuntalaisille (Suonenjoki, Keitele, Pielavesi, Rautalampi, Tervo ja Vesanto) soitetut automatisoidut robottipuhelut, joissa robotti kyselee kuntalaisilta puhelimitse kysymyksiä heidän kotikuntaansa liittyen. Robottipuheluiden käyttöönoton toivotaan edesauttavan niin kuntalaisten, kuin kunnan virkamiesten ja valtuutettujenkin mahdollisuuksia hyödyntää kuntalaisten oikeutta osallistua kunnan toimintoihin. Parhaimmillaan kokeilu vahvistaa molempien ryhmien luottamusta toisiinsa ja kirkastaa osallisuuden merkitystä demokratiassa.

Kokeilun hankesuunnitelmassa kokeilun tavoitteiksi määriteltiin myös: • Tuoda uusi osallisuutta edistävä työkalu kuntien käyttöön • Lisätä kuntalaisten ymmärrystä osallisuuden keskeisestä roolista kuntademokratiassa • Tehdä näkyväksi kuntalaisten näkökulmien huomioimista kunnallisessa päätöksenteossa • Kasvattaa vuorovaikutusta kuntalaisten, luottamushenkilöiden ja kuntatyöntekijöiden kesken.

• Vahvistaa tiedolla johtamista kuntapäätöksenteossa.

• Antaa kuntalaiselle kokemus kuulluksi tulemisesta ja näin lisätä luottamusta oman vaikuttamisen mahdollisuuksiin.

Robottipuheluiden toivotaan edesauttavan myös niiden kuntalaisten osallisuutta, jotka eivät ole kokeneet jo olemassa olevia osallistumisen kanavia mielekkäiksi.

Robottipuhelintekniikalla voidaan ottaa yhteyttä kaikkiin kuntalaisiin, joiden yhteystiedot ovat saatavilla. Robottipuheluiden muita etuja ovat niiden nopea toteutus (tuhansille ihmisille voidaan soittaa samanaikaisesti), sekä tulosten nopea saatavuus. Robottipuhelut ovat tässä kokeilussa osoittautuneet toimivaksi menetelmäksi myös koronapandemian aiheuttamissa poikkeusoloissa.

Menetelmät ja aineistot Menetelmällisesti tutkimusote on pääasiassa kvalitatiivista etnografista tutkimusta, koronapandemian aiheuttamien poikkeusolojen kuitenkin siirtäessä havainnointiosuuden ainoastaan virtuaaliseen ympäristöön. Aineistona toimii näin kaikki Teams-alustalla käydyt kokoukset ja keskustelut SavoGrow:n, Sitran, hankkeen projektitiimiläisten ja ohjausryhmän jäsenten kanssa, sekä hankkeen dokumentit, puhelut, sähköpostinvaihdot ja sosiaalisen median keskustelut.

Kokeilun aikana suoritettiin myös kaksi osallisuusaiheista demokratiakyselyä kokeilupaikkakuntien kuntalaisille. Ensimmäiseen (demokratiakysely 2019) vastasi 41 ja toiseen (demokratiakysely 2021) vastasi 109 vastaajaa. Ensimmäinen kysely suoritettiin ennen robottipuhelukokeilua ja toinen kokeilun jälkeen, joten kyselyiden tuloksia käytetään aineistona paitsi demokratia-asenteiden selvittelyssä, myös asenteiden mahdollisen muutoksen tarkastelussa.

6

Kokeilukuntien alueella toimiva Kehittämisyhdistys Mansikka Ry jakoi myös dokumenttejaan vuonna 2021 käynnissä olleesta hankkeestaan ”Osallisuudella uusia palveluratkaisuja ja hyvinvointia Pohjois-Savoon” (OSPA), sekä vuoden 2017 ”Maakunta näkyvissä” -hankkeestaan. OSPA-hankkeen dokumenteista Rautalammin, Tervon ja Vesannon kuntien johtoryhmäläisten haastatteluita kuntien osallisuuskäytänteisiin liittyen hyödynnettiin aineistona tässä tutkimuksessa. ”Maakunta näkyvissä” -hankkeen materiaalia hyödynnettiin kuntien osallisuuden tilan kartoittamisessa, sekä viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden asenteiden selvittämisessä.

Robottipuheluiden sisällön litteroi On-Time Research Solutions Googlen automatisoidulla Speech to text -toiminnolla. AiWo Digital Oy vastasi aineiston digitaalisesta analysoinnista. Vastauksia tuli yhteensä 3484. Näiden vastausten litteroinnit ja kuntakohtaiset avainluvut puheluista toimivat aineistona tässä tutkimuksessa ja niitä analysoidaan kvantitatiivisin menetelmin tilastollisia tunnuslukuja aineiston pohjalta laskemalla.

Poikkeusolojen vaatimuksesta havainnoinnin siirtyminen täysin etäympäristöön loi omat haasteensa etnografiselle tutkimukselle, samalla kuitenkin osoittaen sen olevan ylipäätään mahdollista. Etähavainnointi tutkimusmenetelmänä toimi lopulta varsin hyvin kokeilussa, jossa myös tutkimusaiheena on etämenetelmän soveltaminen kuntalaisten osallisuudessa.

Osallistumisen kulttuuri Osallistumisaktiivisuus Kokeilukuntien äänestysaktiivisuus vuoden 2019 eduskuntavaaleissa on jokaisessa kunnassa hieman Suomen keskiarvoa matalampi. Koko Suomen äänestysprosentti on 72 %, Suonenjoki 62 %, Keitele 70 %, Pielavesi 69 %, Rautalampi 68 %, Tervo 69 % ja Vesanto 68 % (Tilastokeskus 2019 a). Kokeilukuntien äänestysprosentin keskiarvo vuoden 2019 eduskuntavaaleissa on 68 %, joka on 4 prosenttiyksikköä koko maan keskiarvoa matalampi. Aktiivisimmin kokeilukunnista äänestettiin siis Keiteleellä ja passiivisimmin Suonenjoella.

Kokeilukuntien äänestysaktiivisuus vuoden 2017 kunnallisvaaleissa sen sijaan on keskimäärin hiukan Manner-Suomea korkeampi, äänestysprosentin ollessa kokeilukunnissa keskimääräisesti 62 % ja Manner-Suomessa 59 %. Kaikista korkein äänestysprosentti on Keiteleen kunnassa, jossa äänestysprosentti on 65 %. Toiseksi korkein äänestysprosentti on Vesannolla, 64 %. Suonenjoki on ainut Manner-Suomen keskiarvon alle jäänyt kokeilukunta 56 % äänestysprosentilla. Muiden kokeilukuntien äänestysprosentit ovat Pielavesi 63 %, Rautalampi 61 % ja Tervo 61 %.

(Tilastokeskus 2017).

Pelkästään edellisten eduskunta- ja kunnallisvaalien äänestysprosentin tarkastelun perusteella kokeilukunnista aktiivisimmin osallistutaan Keiteleellä ja passiivisimmin Suonenjoella. Kunnallisvaaleissa äänestetään Suomen keskiarvoon suhteutettuna aktiivisemmin kuin eduskuntavaaleissa jokaisella kokeilupaikkakunnalla, mikä on 7

Suomessa tyypillistä pienemmissä kunnissa. Muunlainen osallistumisaktiivisuus, kuten kerhojen ja järjestöjen toimintaan osallistuminen, on THL:n (2017) aineiston pohjalta samaa luokkaa niin pienemmissä maaseutukunnissa, kuin suuremmissa kaupunkikunnissakin (Sireni ja muut 2017). Suomen maaseutu on kuitenkin hyvin monipuolista ja siten myös osallistumisaktiivisuus vaihtelee. Suhteellisen lähellä kokeilupaikkakuntia Etelä-Savossa sijaitsevan Mikkelin kunnan kaupunkialueiden asukkaista 26 % osallistuvat jonkin kerhon tai järjestön toimintaan, kun taas Mikkelin maaseutualueiden asukkaista prosenttiosuus on 20 % (Pylkkänen ja muut 2018).

Demokratia-asenteet Vuonna 2019 toteutetun demokratiakyselyn mukaan kuntalaiset kokevat vaikuttamismahdollisuuksiensa asteikolla 1–5 (1-heikot mahdollisuudet, 5-erinomaiset mahdollisuudet) olevan keskimäärin 3,3. 79 % kokee tietävänsä joko osittain tai ehdottomasti mitä kautta he voivat vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kunnassaan, mutta 19 % ei oikeastaan tai missään nimessä tiedä. Kyselyyn vastanneet pitävät osallisuuden ja vaikuttamismahdollisuuksien kehittämistä kunnassaan hyvin tärkeänä, keskiarvon ollessa 4,4 asteikolla 1–5. Erityisesti nuorten ja syrjäseudulla asuvien vaikuttamismahdollisuuksia tulisi kyselyyn vastanneiden mielestä edistää.

Hankkeen projektitiimiläisten mukaan kokeilukuntien välillä ja sisälläkin on hieman vaihtelua sen suhteen, miten kunnan virkamiesten ja kunnanvaltuutettujen on koettu suhtautuvan osallisuuden edistämisen teemoihin. Havaintojen perusteella Rautalammilla sekä kunnan virkamiesten että valtuutettujen koetaan suhtautuvan osallisuuden edistämiseen melko myönteisesti. Pielavedelläkin kuntalaisia on ainakin pyritty kannustamaan osallistumaan ja osallisuuden edistämisen teemoja on tuotu esiin. Vesannolla ja Tervossa osa valtuutetuista on aktiivisempia osallisuuden edistämisessä kuin toiset, osan suhtautuessa osallisuuteen jopa hiukan varauksellisesti.

Maaseudun kehittämisyhdistys Mansikka ry piti vuonna 2017 tilaisuuksia Pohjois-Savon kunnille (pois lukien Kuopio) uuden kuntalain mukaisista asukkaiden osallistamis- ja vaikuttamismahdollisuuksiin liittyvistä velvoitteista ja toimintamalleista. Näissä tilaisuuksissa kävi ilmi, että lähes kaikissa kunnissa osa luottamushenkilöistä ja virkamiehistä koki, että heidät on valittu asukkaiden edustajiksi tehtäväänsä, eikä mitään erillisiä osallisuuden edistämisen toimintamalleja siten tarvita (Korhonen, 2017).

Kokeilukuntien alueen kunnan virkamiesten ja kunnanvaltuutettujen keskuudessa on siis ainakin paikoin tarvetta ymmärryksen lisäämiselle osallisuuden merkityksestä paikallisdemokratiassa, sekä oman asemansa edustuksellisen ulottuvuuden sisäistämisessä.

8

Kunnan tarjoamat osallistumiskeinot Pohjois-Savon kunnissa jo pidempään käytössä olevia osallistamisen keinoja ovat mm. erilaiset kuulemis- ja keskustelutilaisuudet, joita järjestetään kaikissa Pohjois-Savon kunnissa. Muita alueella käytössä olleita osallistumisen keinoja ovat mm. eri ryhmien neuvostot, sähköiset vaikuttamiskanavat (eRaati, netti, facebook, chat), säännölliset järjestötapaamiset, kyläneuvostot ja kuntalaisillat. Sen sijaan asukasraati, osallistuva budjetointi, osallisuusohjelma yms. uudenlaiset toimintamalit eivät olleet vielä vuonna 2017 käytössä yhdessäkään kunnassa. (Korhonen, 2017). Perinteiset kuulemis- ja keskustelutilaisuudet on ainakin osassa kokeilukunnista kuitenkin koettu riittämättömiksi, ja niissä on usein ollut varsin vähän osallistujia.

Pienissä maaseutukunnissa vaikuttaminen tapahtuu usein myös suoraan tai tutun kautta edustajalle puhumalla. Esimerkiksi Rautalammin kunnassa yleisin vaikuttamiskanava oli syksyllä 2018 tehdyssä kuntalaiskyselyssä henkilökohtainen yhteys viranhaltijaan, toimihenkilöön tai luottamushenkilöön. Kokeilupaikkakunnille tehdyssä demokratiakyselyssä (2021) suoraan luottamushenkilölle puhuminen on toisiksi suosituin osallistumisväylä heti sähköisten vaikuttamiskanavien jälkeen.

Myös Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun projektitiimiläisistä moni toi tämän hyvin suoran osallistumisväylän esille relevanttina osallistumisväylänä kokeilupaikkakunnissa.

9

Kokeilun infrastruktuuri Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilu on osa Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitran Kansanvallan peruskorjaus -projektia. Kokeilu käynnistyi syyskuussa 2020.

Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilussa on mukana kuusi kuntaa Pohjois-Savosta: Suonenjoki, Keitele, Pielavesi, Rautalampi, Tervo ja Vesanto. Nämä kunnat yhdessä omistavat vuodesta 2015 kuntien kehitystoimintaa yritys- ja kuntakehittämisen saralla tukevan Kehitysyhtiö SavoGrown. Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilussa SavoGrow vastaa projektiryhmän toiminnasta, kokeilun viestinnästä, sekä toimii kuntien välisen yhteistyön koordinoijana. SavoGrown toiminnoista tässä hankkeessa vastaa elinvoimapäällikkö Sanna Kauvosaari.

Suonenjoen kaupunki toimii kokeilun sopimusosapuolena Sitran kanssa ja hoitaa hankkeen talouspuolta.

Kokeilussa mukana olevien kuntien vastuuhenkilöinä toimivat hallintojohtaja Maikki Rouvinen (Suonenjoki), hallintosihteeri Eerika Korhonen-Pellikka ja kunnanjohtaja Juha-Pekka Rusanen (Keitele), digineuvoja Sonja Roivainen (Pielavesi), hallintosihteeri Pirkko Annala (Rautalampi), järjestelmäasiantuntija Jani Nuutinen (Tervo), sekä viestintäsuunnittelija Kimmo Salo (Vesanto). Projektiryhmän jäsenet osallistuvat yhdenvertaisesti Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun kehittämiseen ja toimivat oman kuntansa yhteyshenkilöinä vastaten kunnan sisäisestä viestinnästä.

Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun ohjausryhmään kuuluvat Keiteleen kunnanjohtaja Juha-Pekka Rusanen, Suonenjoen kaupungin hallintopäällikkö Maikki Rouvinen, Pielaveden kunnanhallituksen puheenjohtaja Mia Simpanen, Sitran asiantuntijat Elina Eerola ja Joonas Leppänen, Mansikka ry:n projektipäällikkö Seija Korhonen, sekä Kehitysyhtiö SavoGrown elinvoimapäällikkö Sanna Kauvosaari.

Robottipuheluiden teknisistä ratkaisuista ja toteutuksesta vastasi On-Time Research Solutions Oy ja robottipuheluista saadun aineiston digitaalisesta analysoinnista vastasi AiWo Digital Oy. Hankkeen kokonaisbudjetti oli 57 000 euroa, josta Sitran rahoituksen osuus oli 34 200 euroa. Kehitysyhtiö SavoGrow Oy:n rahoitusosuus oli 10 800 euroa. Sitran ja SavoGrown lisäksi kaikki kuusi kuntaa rahoittivat kokeilua kukin 2 000 eurolla.

10

3. Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun sisäiset vaikutukset Inklusiivisuus Robottipuheluiden toteutus Kokeilun aikana robotti soitti kaikille täysi-ikäisille kokeilukuntien asukkaille, joiden puhelinnumero ei ollut salattu (numerot saatiin ProFinderilta). Kaikilla, joiden puhelinnumerot saatiin, oli teoriassa yhdenvertainen mahdollisuus osallistua vastaamalla puheluun ja robotin kysymyksiin, edellyttäen kuitenkin perustason teknisiä taitoja puhelimen käytössä ja puhekykyä. Robottipuhelut soitettiin kahdessa erässä: Ensimmäinen soittokierros toteutettiin 24.-25.11.2020 ja toinen soittokierros 9.10.2.2021.

Ensimmäisellä soittokierroksella 24.-25.11.2020 robotti kysyi samat kolme kysymystä kaikissa kuudessa kokeilukunnassa. Kysymykset olivat: 1) Mistä olet kunnassasi ylpeä? 2) Mihin kunnan tulisi toiminnassaan satsata? 3) Miten koit robottipuhelun? Ensimmäisellä soittokierroksella robotti soitti vain kerran, mutta kuntalaisilla oli viikon ajan mahdollisuus soittaa takaisin.

Toisella soittokierroksella 9.-10.2.2021 kokeilupaikkakunnat saivat määrittää kaksi kysymystä täysin itsenäisesti. Lisäksi kysyttiin yksi kaikille kunnille yhteinen kysymys: ”Millaista arkesi X kunnassa on nyt ja millaista toivoisit sen olevan tulevaisuudessa?” Yhteinen kysymys jätettiin tarkoituksella mahdollisimman avoimeksi, sillä vastaajille haluttiin antaa mahdollisuus määrittää vastauksensa sisältö mahdollisimman vapaasti. Toisella soittokierroksella robotti soitti seuraavana päivänä samaan kellonaikaan uudestaan, mikäli ensimmäiseen puheluun ei vastattu. Vastaamattomiin numeroihin lähetettiin myös tekstiviesti, jossa kerrottiin mistä soitossa oli kyse ja kehotettiin soittamaan robotille takaisin.

Osallistujamäärät ja osallistujien edustavuus Kokeilualueella asui 2019-vuonna 20 292 asukasta, joista 2202 Keiteleellä, 4391 Pielavedellä, 3121 Rautalammilla, 7064 Suonenjoella, 1520 Tervossa ja 1994 Vesannolla (Tilastokeskus 2019b). Ensimmäisellä soittokierroksella marraskuussa 2020 robotti soitti 11 615 kokeilukuntalaisen puhelinnumeroon, joista vastauksia robotille antoi 2274 kuntalaista, eli 20 % kaikista niistä kuntalaisista, joille robotti soitti. Toisella soittokierroksella helmikuussa 2021 robotti soitti 11 225 kuntalaisen puhelinnumeroon kaksi kertaa peräkkäisinä päivinä ja sai vastauksia 1210 kuntalaiselta, eli 11 prosentilta. Puhelinnumeroita oli toisella soittokierroksella hieman vähemmän kuin ensimmäisellä, johtuen ensimmäisellä kierroksella mukana olleista yksittäisen yrityksen työpuhelinnumeroista (joiden haltijat eivät asuneet kokeilukuntien alueella).

Verrattaessa osallistujamääriä esimerkiksi kokeilupaikkakunnissa suoritettuihin demokratiakyselyihin, ovat osallistujamäärät huomattavan suuria: Ensimmäiseen 11

demokratiakyselyyn (2019) vastasi 41 ja toiseen demokratiakyselyyn (2021) vastasi 109 vastaajaa, siinä missä ensimmäisellä soittokierroksella vastauksia saatiin 2274 kokeilupaikkakuntalaiselta ja toisella kierroksella 1210 kokeilupaikkakuntalaiselta.

Toisella soittokierrokselta kerättiin tietoja myös iästä ja sukupuolesta: 52 % AiWoon tallentuneista viesteistä ovat yli 65-vuotiailta. Koska yli 65-vuotiaiden osuus kokeilukunnissa on Tilastokeskuksen (2019b) mukaan 37 %, voidaan kokeilun todeta tavoittaneen yli 65-vuotiaat muita ikäryhmiä paremmin. Naisilta viestejä robotille on tullut hiukan enemmän (832) kuin miehiltä (737). Tämä on hyvin linjassa aiempien tutkimusten kanssa siitä, että naiset osallistuvat maaseudulla hieman miehiä aktiivisemmin (Sireni ja muut 2017).

Kuntakohtaiset tiedot osallistujamääristä on koottu taulukoihin 1 ja 2. Taulukossa 3 tarkastellaan kuntakohtaisesti robotin kysymyksiin vastanneiden osuuksia suhteessa robotin soittoon vastanneiden määrään, sekä puhelinnumeroiden kokonaismäärään.

Keitele Pielavesi Rautalampi Suonenjoki Tervo Vesanto Yhteensä

I. SOITTOKIERROS 24.-25.11.2020 Puhelinnumerot Vastasi puhelimeen Soiƫ takaisin roboƟlle JuƩeli roboƟlle 1366 497 103 287 2470 933 192 471 1857 721 143 350 3914 1556 293 769 827 298 66 163 1181 400 76 234 11615 4405 873 2274

Taulukko 1. Ensimmäisen soiƩokierroksen 24.-25.11.2020 puhelinnumeroiden lukumäärät, puhelimeen vastanneet, roboƟlle takaisin soiƩaneet ja roboƟn kanssa juƩelemaan (vähintään yhden kysymyksen verran) jääneet kunniƩain.

Keitele Pielavesi Rautalampi Suonenjoki Tervo Vesanto Yhteensä

II. SOITTOKIERROS 9.-10.2.2021 Puhelinnumerot Vastasi puhelimeen Soiƫ takaisin roboƟlle JuƩeli roboƟlle 1161 468 157 137 2443 1217 420 278 1779 710 219 162 3867 1930 619 354 805 374 96 105 1170 495 155 174 11225 5194 1666 1210

Taulukko 2. Toisen soiƩokierroksen 9.-10.2.2021 puhelinnumeroiden lukumäärät, puhelimeen vastanneet, roboƟlle takaisin soiƩaneet ja roboƟn kanssa juƩelemaan (vähintään yhden kysymyksen verran) jääneet kunniƩain.

Keitele Pielavesi Rautalampi Suonenjoki Tervo Vesanto Yhteensä:

I. Kierroksella puhelimeen vastanneista robotille jutteli... (%) 58 % 50 % 49 % 49 % 55 % 59 % 52 %

II. Kierroksella puhelimeen vastanneista robotille jutteli… (%) 29 % 23 % 23 % 18 % 28 % 35 % 23 %

I. Kierroksella kaikista tavoitelluista numeroista robotille jutteli... (%) 21 % 19 % 19 % 20 % 20 % 20 % 20 %

II. Kierroksella kaikista tavoitelluista numeroista robotille jutteli... (%) 12 % 11 % 9% 9% 13 % 15 % 11 %

Taulukko 3. Puhelimeen vastanneista roboƟn kysymyksiin vastauksia antaneiden osuus ensimmäisellä ja toisella kierroksella, sekä kaikista soitetuista numeroista vastauksia antaneiden osuus ensimmäisellä ja toisella soiƩokierroksella.

12

Kokeilupaikkakunnista kaikkein aktiivisimmin robotin kysymyksiin on vastattu Vesannolla, Keiteleellä ja Tervossa (Taulukko 3). Kyseiset kunnat ovat väkiluvultaan kokeilupaikkakunnista pienimpiä. Keiteleen ja Vesannon asukkaat ovat myös äänestäneet vuoden 2017 kuntavaaleissa kokeilukunnista kaikkein aktiivisimmin ja Tervossakin hiukan Suomen keskiarvoa aktiivisemmin (Tilastokeskus 2017). Tulokset ovat sikäli mielenkiintoisia, että esimerkiksi Vesannolla perinteiset osallisuuden keinot on projektitiimin mukaan jo entuudestaan koettu pienessä kunnassa riittämättömiksi: esimerkiksi kuulemis- ja keskustelutilaisuuksissa on ollut yleensä varsin vähän osallistujia. Uusille osallistumismuodoille on siis pienimmillä kokeilupaikkakunnilla ollut kysyntää, johon robottipuhelut näyttäisivät onnistuneesti vastanneen.

Passiivisimmin robotin kysymyksiin vastailtiin Suonenjoella ja Rautalammilla (Taulukko 3). Myös Pielavedellä vastailtiin selvästi passiivisemmin kuin Keiteleellä, Vesannolla ja Tervossa, mutta hiukan aktiivisemmin kuin Suonenjoella ja Rautalammilla. Laskettaessa Excelillä Pearsonin korrelaatiokerroin robotille vastauksia antaneiden osuudesta ja kuntien väkiluvun välisestä korrelaatiosta, saadaan arvoiksi -0,78 (I. ja II. Soittokierroksilla puhelimeen vastanneista robotille jutelleiden osuus kunnittain ja kuntien väkiluku), sekä -0,68 (I. ja II. Soittokierroksella kaikista tavoitelluista numeroista robotille vastauksia antaneiden osuus kunnittain ja kuntien väkiluku). Väkiluku korreloi siis negatiivisesti vastaajien osuuden kanssa, eli tässä (erittäin pienessä) otannassa mitä pienempi paikkakunta, sitä suurempi todennäköisyys vastata robotin kysymyksiin.

Hankkeen ohjausryhmä arveli puheluihin vastanneen myös sellaisia, jotka eivät perinteisempiä osallistumisen väyliä pitkin ole aiemmin viitsineet osallistua kuntansa toimintoihin. Myös ruuhkavuosia elävien perheellisten, joiden tavoittaminen on yleensä koettu kokeilukunnissa hankalaksi, koettiin vastanneen robotille odotettua useammin. Monen perheellisen tiedettiin suorastaan odottaneen robotin soittoa.

Robottipuhelut vaikuttavat siten tavoittaneen juuri sellaisia syrjäisempien alueiden ja pienimpien kuntien asukkaita, jotka eivät ole kokeneet mielekkääksi osallistua perinteisempiä osallistumisen väyliä pitkin.

Deliberatiivisuus Perehdytys Kokeilupaikkakuntien asukkaita tiedotettiin etukäteen kokeilusta ja ensimmäisestä ja toisesta puhelukierroksesta paikallislehti-ilmoituksilla Sisä-Savolehdessä, Suonenjoki -lehdessä, sekä Pielavesi-Keitele -lehdessä. Sisä-Savolehdessä julkaistiin myös tutkija Anniina Miettisen asiantuntija-alustus osallisuuden merkityksestä kuntatasolla. Myös Yle uutisoi verkkosivuillaan kokeilusta otsikolla ”Sisä-Savon kuntien asukkaat saavat lähipäivinä kunnanjohtajan äänellä soittavan robottipuhelun” (Salokangas, 2020). Kehitysyhtiö SavoGrow ja Sitra tiedottivat puheluista myös verkkosivuillaan. Alueen koulujen ja varhaiskasvatuksen sähköisiä alustoja Daisya ja Wilmaa hyödynnettiin tiedottamisessa. Kokeilupaikkakunnat tiedottivat kuntalaisiaan puheluista myös verkossa joko kotisivuillaan, sosiaalisen median kanavissa tai molemmissa. Myös radiossa kerrottiin kokeilusta (esim. Yleisradio Savo, Radio 13

Sandels) ja kotihoidon mukana vietiin tiedotteita.

Tiedotteissa kerrottiin ajankohta, jolloin robotti soittaa ja kerrottiin kokeilusta yleisesti. SavoGrow tiedotti verkkosivuillaan robotin soittoajankohdan lisäksi puheluiden etenemisestä ääniohjauksella ja puheluiden sisällön täysin nimettömästä käsittelystä. Myös se, että robotti puhuu kunnanjohtajan äänellä, kerrottiin etukäteen.

Puhelun sisällöstä kerrottiin myös etukäteen. SavoGrow kertoi kotisivuillaan myös kuntakohtaiset puhelinnumerot, joista robotti soittaa, sekä tiedotti mahdollisuudesta seurata kokeilun etenemistä SavoGrown verkkosivuilla, sekä Sitran Kansanvallan peruskorjaus –projektin verkkosivuilla.

Osallistumisen tasapuolisuus Robotti soitti kaikille täysi-ikäisille kokeilupaikkakuntien kuntalaisille, joiden numero ei ollut salainen, tarjoten siten hyvin tasapuolisen mahdollisuuden täysi-ikäisille puhekykyisille kuntalaisille osallistua. Robotin soitosta myös tiedotettiin etukäteen eri kanavia pitkin. Projektitiimiläiset kuitenkin raportoivat joistain vastaamiseen liittyvistä ongelmista, kuten etenkin vanhemman väestön vaikeuksista löytää puhelussa seuraavaan kysymykseen siirtymiseen tarvittu #-näppäin. Osa jätti myös vastaamatta 09-alkuisen puhelinnumeron vuoksi, joka yhdistettiin robottipuhelun sijaan markkinointiin, huijauspuheluihin tai Helsinkiin. Myös lapsille tuli tarkoituksettomia soittoja puhelinnumeroiden ollessa huoltajien nimissä.

Osassa kokeilukunnista oli myös kokemusta siitä, ettei robotti kuitenkaan soittanut kaikille täysi-ikäisille julkisen puhelinnumeron omaaville kuntalaisille. Toisaalta osa sai soiton sekä omaan, että työpuhelinnumeroon. Näiltä osin kokeiluun osallistuminen ei aina ollut tasapuolisesti mahdollista kaikille halukkaille. Ongelmia pyrittiin korjaamaan toisella soittokierroksella, jolloin vastaamattomiin numeroihin lähetettiin tekstiviesti, jossa kerrottiin soiton tarkoitus.

Lopputuotos Puheluissa nousi esiin teemoja, joista käy hyvin ilmi, mikä oli soittokierrosten aikaan puheenaiheena kokeilukunnissa, kuten esimerkiksi Keiteleellä teiden kunto.

Hankkeen ohjausryhmä ja projektitiimiläiset kokivat puheluissa esiin nousseiden asioiden olevan kuntien päättäjille ja virkamiehille jo entuudestaan hyvinkin ”tuttua huttua”, mikä on tietysti hyvin positiivinen asia – Kokeilukuntien valtuutetut ja virkamiehet ovat siis hyvin perillä kuntansa ja kuntalaistensa asioista. Toisaalta kokeilu osoittaa samalla sen, että robottipuhelut todella nostavat esille niitä asioita, jotka kuntalaisten keskuudessa kulloinkin puhuttavat. Robottipuheluiden avulla voi tuoda arvokasta tietoa suoraan kuntalaisilta päättäjille ja virkamiehille päätöksenteon tueksi.

14

Demokraattinen kansalaisuus Osallisuuden kokemus Osallistujien suhtautuminen puheluihin oli pääosin neutraalia tai myönteistä.

Ensimmäisen soittokierroksen puhelun viimeinen kysymys oli ”Miten koit robottipuhelun?”. Tekoäly Aiwo Digital Oy analysoi ja luokitteli osallistujien vastaukset positiivisiin, neutraaleihin ja negatiivisiin ja nosti niistä usein esiintyviä avainsanoja esiin. Kysymykseen vastanneista puhelun kokee positiivisena 33 %, neutraalina 62 % ja negatiivisena 5 %. Positiivisena asiana esiin nousevat etenkin ”hyvät lyhyet viestit”. Negatiivisissa vastauksissa esiin nousee #-näppäimen löytyminen (tai löytymättömyys). Harva kysymykseen vastanneista kokee puhelua negatiivisena, mutta toisaalta kysymykseen ”Miten koit robottipuhelun” vastasi vain 629 ihmistä, kun robotin kahteen ensimmäiseen saman soittokierroksen kysymykseen vastauksia tuli 1615 (kysymys ylpeyden aiheista) ja 1066 (kysymys mihin satsata). Useampi siis jätti puhelun kesken viimeistään tämän palautekysymyksen kohdalla.

Tekoäly luokitteli myös kaikki muut vastaukset positiivisiin, neutraaleihin ja negatiivisiin. Kaikista robotille tulleista viesteistä 26 % olivat sävyltään positiivisia, 60 % neutraaleja ja 14 % negatiivisia. Tekoäly ei toisaalta voi luotettavasti analysoida vastaajan tunnetilaa, eikä erotella liittyykö vastaajan negatiivisuus juuri puheluun itsessään, vaiko käsiteltävään aiheeseen. Tekoäly AiWon poimimia avainsanoja kaikista vastaajien negatiivisista viesteistä olivat mm. ”työnteko” (123 negatiivista viestiä), ”verot ja verotus” (39 negatiivista viestiä), sekä ”tiet” (66 negatiivista viestiä), joiden huono kunto nousi puheluissa esiin.

Monikaan negatiivinen vastaus ei siten suoranaisesti liittynyt vastaajan kokemukseen robottipuheluista osallistumisen menetelmänä. Muihin kysymyksiin vastanneiden vastaamattomuus kysymykseen ”miten koit robottipuhelun?” liittynee myös ennemminkin välinpitämättömyyteen, kuin suoranaiseen negatiivisuuteen tai ärtymykseen puhelusta, sillä ärtymys puhelua kohtaan tulisi todennäköisesti ilmi muista vastauksista ja niiden avainsanoista.

Tietotaso ja demokratiataidot Ensimmäisen kierroksen robottipuheluihin vastanneiden vastauksista käy ilmi, että usealle vastaajalle robotin soitto tuli täysin yllätyksenä. Tämä siitäkin huolimatta, että puheluista oli laajasti uutisoitu ja tiedotettu kokeilukunnissa ja valtakunnallisestikin. Puheluilla tavoitettiin siten monia sellaisia, jotka eivät tule lukeneeksi osallisuusaiheisia uutisia paikallislehdistä tai seuraa aihepiirin medioita tai kuntansa ajankohtaisia tapahtumia. Robottipuhelukokeilun voidaan siten olettaa edesauttaneen useiden kokeilukuntalaisten tietotasoa osallisuudesta, vähintäänkin tekemällä heidät tietoisiksi edes tästä yksittäisestä kokeilusta.

Toisaalta verrattaessa ennen robottipuhelukokeilua tehdyn demokratiakyselyn (2019) tuloksia kokeilun päätteeksi tehdyn demokratiakyselyn (2021) tuloksiin, huomataan kuntalaisten tietoisuuden vaikuttamisesta jopa hieman heikentyneen.

Kysymykseen kuinka samaa mieltä olet väitteen kanssa ”Tiedän mitä kautta voin 15

vaikuttaa itseäni koskeviin asioihin kunnassa”, entistä useampi oli vastannut ”En oikeastaan” (8 prosenttiyksikön nousu). Kuitenkin myös ”Osittain kyllä” vastauksia oli tullut kokeilun jälkeen hiukan enemmän (3 prosenttiyksikön nousu), mutta ”Kyllä ehdottomasti” vastausten osuus oli vähentynyt kahdeksan prosenttiyksikköä.

Toisaalta myös ”En missään nimessä” vastausten osuus oli kokeilun jälkeen hiukan vähentynyt, yhdellä prosenttiyksiköllä.

Vaikka robotin kanssa ei olisikaan jäänyt juttelemaan, eikä uutisointeja, tiedotteita tai alustuksia kokeilusta olisi tullut luettua yhtäkään, jäi lähes kaikille kokeilukuntalaisille luultavasti vähintään jonkinlainen käsitys tällaisen kokeilun olemassaolosta.

Kokeilua ennen ja jälkeen suoritettujen kyselyiden perusteella tietoisuus vaikuttamisen väylistä ei kuitenkaan parantunut. Kysymys voi olla myös siitä, että moni kuntalainen kyllä tietää mitä kautta voi osallistua, muttei tiedä mitä kautta voisi ihan oikeasti vaikuttaa.

16

4. Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun ulkoiset vaikutukset Vaikutukset päätöksiin Kytkös päätöksentekojärjestelmään, päätökset ja toimenpiteet Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun projektitiimiläiset kokosivat kuntiensa vastausten pohjalta koosteen, jota esitellään kuntalaisille, luottamushenkilöille ja sisäisesti kunnissa. Tuloksia käydään läpi paitsi kuntien sisällä, myös kunnanhallitusten ja valtuustojen kokouksissa. Tavoite on sanoittaa mahdollisimman huolellisesti vastausten sisältöä sellaiseen muotoon, että se olisi mahdollisimman hyvin hyödynnettävissä kunnan toiminnan suunnittelussa, valmistelussa ja päätöksenteossa.

Näiden lisäksi osalla kokeilukunnista on myös omia, kuntakohtaisia odotuksiaan ja tavoitteitaan kyselyille. Esimerkiksi Rautalammilla robottipuheluissa esiin nousseita asioita voidaan hyödyntää tuen hakemisessa nuorisotoimen muutostarpeiden resursseihin. Nuorisovaltuusto ja viranhaltijat ovat tuoneet tuen tarpeen esille jo aiemminkin, mutta robottipuheluiden sisällöstä saadaan tähän lisävahvistusta.

Vastauksia hyödynnetään myös alueella käynnistyvässä Mukana -osallisuushankkeessa, jonka päätavoitteena on 4. sektorin toimijoiden aktivointi, ideointikiihdyttämöiden fasilitointi ja polutus ideasta toiminnaksi kolmikannassa kuntalainen-kuntapäättäjä-kunnan viranhaltija sekä asiakas-palveluntuottaja. Mukana -hankkeen lisäksi vastauksia hyödynnetään muissakin alueella käynnissä olevissa hankkeissa, kuten kaikilla kokeilupaikkakunnilla toimiva Nuoret mukaan -hanke, sekä maakunnallisessa OSPA-hankkeessa. Kahden jälkimmäisen hallinnoijana toimii Mansikka ry ja hankkeiden toimenpiteitä, kuten osallisuusteemaisia luottamushenkilö- ja viranhaltijakoulutuksia, voidaan kohdentaa kaikkiin kokeilupaikkakuntiin.

Ensimmäisen soittokierroksen tuloksia on hyödynnetty ja hyödynnetään jatkossakin myös aluemarkkinoinnissa, esimerkiksi visitsavo.fi -sivuston kehittämisessä Hankkeen ohjausryhmä suunnittelee myös menetelmän ja tulosten hyödyntämistä kesän tulevissa kuntavaaleissa, sekä tulosten esittelemistä valtuustoseminaarien työpajoissa. Uusien edustajien perehdyttäminen osallisuusteemoihin ja osallisuuden edistämisen jatkaminen koetaan ylipäätään alueella erittäin tärkeäksi. Kokeilun päättyessä sen pohjalta ei vielä ole noussut mitään varsinaisia valtuustojen toimenpiteitä, mutta tulosten kytkeminen osaksi päätöksentekojärjestelmää luo edellytykset ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin, mikäli tulosten pohjalta sellaista tarvetta jossain kokeilukunnassa ilmenee.

Suurin osa kokeilukunnista ei vielä kokeilun päättyessä osaa arvioida, mitä muita mahdollisia uusia aloitteita, selvityksiä tai hankkeita poliittiselle agendalle voi kokeilun myötä vielä nousta. Jatkossa kunnan kynnys tarttua erilaisiin tapoihin kysyä kuntalaisten mielipidettä arvioidaan esimerkiksi Suonenjoella olevan nyt entistä matalammalla ja monessa muussakin kokeilukunnassa suhtautuminen on positiivisen odottavaa sen suhteen, mitä tulevaisuuden osallisuuden edistämistyö tuo tullessaan.

17

Vaikutukset päätöksentekokulttuuriin ja toimintatapoihin Päättäjien ja viranhaltijoiden suhtautuminen Päättäjien ja viranhaltijoiden suhtautuminen kokeiluun oli melko vaihtelevaa.

Pielavedellä robottipuhelukokeilu ei havaintojen mukaan aiheuttanut ainakaan laajassa määrin negatiivisia tunteita. Myös Vesannolla robottipuhelukokeilu otettiin havaintojen perusteella vastaan positiivisesti ja mielenkiinnolla: niin päättäjät kuin viranhaltijatkin arvelivat alusta asti kokeilun olevan tehokas ja helppo tapa saada kuntalaisten näkemyksiä ja ajatuksia esiin, ja tästä oltiin mielissään. Suonenjoella robottipuheluiden koettiin vähentäneen kunnan virkamiesten ennakkoluuloja kuntalaisten mielipiteen kysymisessä. Rautalammilla sen sijaan oli havaittavissa hienoista pettymystä kokeiluun: esille nostettiin tekniset ongelmat puheluihin liittyen, kuten #-näppäimen löytyminen puhelun aikana, sekä se ettei moni kuntalainen lopultakaan saanut puhelua siitäkään huolimatta, että numero oli julkinen.

Päättäjien ja virkamiesten suhtautuminen on kuitenkin melko kirjavaa paitsi kokeilukuntien välillä, myös niiden sisällä. Kokeilu herätti kokeilukuntien virkamiehissä tunteita suuntaan ja toiseen. Hyvänä asiana koettiin uuden etämenetelmän käyttöönotto ja sen ja muiden etämenetelmien soveltamispotentiaali osallisuuden edistämisessä myös tulevaisuudessa. Teknisiltä ongelmilta ei kuitenkaan täysin vältytty ja myöskin robottipuheluiden sisällön hyödyntäminen arvelutti osassa kuntia. Tekoäly AiWon litteroimasta sisällöstä ei useinkaan saa kovin hyvin selvää ja toisaalta materiaalia on paljon. Kokeilun projektitiimissä nousikin esille ajatus, että puhelut olisivat kenties paremmin hyödynnettävissä selkeissä kyllä/ei -kysymyksissä. Myös ajatus kyselyiden toteuttamisesta puhelun sijaan tekstiviestinä nousi esiin yhtenä jatkokehitysideana.

Kokeilun myötä saattoi syntyä myös pysyviä muutoksia kuntien toimintatapoihin ainakin joissain kokeilukunnissa, joskin näistä on vielä raportoinninhetkellä aikaista sanoa mitään varmaa. Esimerkiksi Vesannon kunnalla on kuitenkin jo nyt ilmassa pysyvää muutosta sähköisten kanavien hyödyntämisen suhteen osallisuuden edistämistyössä, sillä niillä koetaan tavoitettavan paremmin myös hieman passiivisemmin osallistuvia kuntalaisia. Myös Suonenjoen kunnalla koetaan kynnyksen kuntalaisten mielipiteiden kysymiseen erilaisin menetelmin madaltuneen.

Skaalautuvuus Koronapandemia loi kokeilun aikana vuosina 2020–2021 omat haasteensa myös demokratialle ja osallisuudelle. Erilaisten etämenetelmien omaksumisessa ja käyttöönotossa tapahtui toisaalta poikkeusolojen myötä nopea harppaus. Robottipuheluiden käyttö osallisuuden edistämisessä mukautui hyvin koronapandemian aiheuttamiin poikkeusoloihin, tuoden kentälle uuden etämenetelmän osallistumiseen.

Kuhmoisissa, Riihimäellä ja Loviisassa robottipuheluita on kokeiltu toukokuussa 2020 myös ajankohtaisesta koronavirustilanteesta tiedottamiseen, sekä kuntalaisten jaksamisen kartoittamiseen poikkeustilanteessa (Vahti 2020).

18

Robottipuheluiden kaltaisia osallistumisväyliä voidaankin luultavasti myös jatkossa soveltaa muissakin kunnissa ja muillakin aluerajauksilla ja ne taipuvat monenlaisiin tarpeisiin. Kokeilun skaalautuvuutta edesauttaa myös sen toteutus osana Sitran Kansanvallan peruskorjaus -projektia, joka jo itsessään luo hyvän pohjan menetelmän leviämiselle laajemmin muihinkin kuntiin. Sitran ”Sivullisesta osalliseksi” työpajoissa robottipuhelut ovat olleet esillä ja herättäneet kiinnostusta ympäri Suomen.

Kesäkuussa 2021 Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun tuloksia esitellään Sitran, oikeusministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön ja Kuntaliiton järjestämässä yhteistilaisuudessa. Robottipuhelukokeilusta on lisäksi uutisoitu myös valtakunnan medioissa, esimerkiksi Ylellä, mikä oletettavasti edesauttaa muidenkin kuntien tietoisuutta robottipuheluiden soveltamismahdollisuuksista osallistumisen väylänä.

Vaikutukset kuntalaisiin Kuntalaisten suhtautuminen Ensimmäisen soittokierroksen jälkeisen palautteen perusteella monelle osallistujalle oli jäänyt epäselväksi, mitä heidän vastauksillaan tehdään tai mihin niitä hyödynnetään. Toisin sanoen ainakaan kaikilla osallistujilla ei siten ollut täysin luottamusta siihen, että heidän osallistumiseensa sisältyisi myös mahdollisuus aidosti vaikuttaa.

Toisella soittokierroksella osallistujille pyrittiin tarkemmin pohjustamaan, mihin aineistoa olisi tarkoitus kunnassa hyödyntää. Kokeilun jälkeen uusitun demokratiakyselyn vastaajista entistä useampi koki, ettei heidän mielipiteellään ole oikeastaan tai missään nimessä merkitystä kunnan päätöksenteossa (kokeilun jälkeen 52 %, kokeilua ennen 29 %). Sitä ei näiden demokratiakyselyiden pohjalta kuitenkaan voi päätellä, että liittyikö yleistynyt kokemus oman mielipiteen merkityksettömyydestä juuri robottipuheluihin.

Kokeilun päätteeksi toteutetussa demokratiakyselyssä kokeilupaikkakuntalaisilta kysytään, ”Minkä seuraavista osallisuusväylistä koet itsellesi luontevimmaksi väyläksi osallistua?” Robottipuhelut ovat yksi seitsemästä vastausvaihtoehdosta ja kyselyyn vastaajien keskuudessa kaikista epäsuosituin vaikuttamisväylä (12 %), ainoastaan ”jokin muu” (6 %) vastausvaihtoehdon ollessa vielä epäsuositumpi. Suosituimmat vaikuttamisväylät ovat ”Sähköisten vaikuttamiskanavien kautta kommunikointi” (55 %) ja ”Suoraan luottamushenkilölle puhuminen” (47 %), sekä ”Kuulemis- ja keskustelutilaisuuksiin osallistuminen” (33 %). Etämenetelmien suosio alueella on siis perinteisten vaikuttamisväylien ohella selvästi erottuvaa, mutta eivät niinkään robottipuhelut.

Hankkeen ohjausryhmän mukaan kokeilukunnissa oli myönteisen suhtautumisen lisäksi havaittavissa myös skeptismiä ja kritiikkiä kokeilua kohtaan, kuten ”kaikkeen se kunta rahansa käyttää” -tyylistä päivittelyä. Myös AiWon litteroinneissa on ”höpönlöpön juttuja” -tyylisiä kommentteja, joiden voi ainakin paikoin tulkita olevan vastaajan mielipide juuri puhelusta itsestään.

19

Kokeilua ennen ja sen jälkeen suoritettujen demokratiakyselyiden tulosten ja havainnoinnin perusteella suhtautuminen kokeiluun ei kuntalaisten keskuudessa ole ollut ainakaan pelkästään positiivista. Kokeiluun osallistuneiden keskuudessa suhtautuminen robottipuheluun oli kuitenkin pääasiassa joko positiivista tai neutraalia (asiasta tarkemmin kappaleessa ”Osallisuuden kokemus”). Tuloksien pohjalta voi päätellä, että robottipuhelut jakavat mielipiteitä vähän räikeämmin, kuin monet perinteisemmät osallistumisen väylät. Tämä voi olla kääntöpuoli sille, että niillä myös tavoitetaan hyvin moni kuntalainen: Osallistumismenetelmä, jossa jokaisen täysi-ikäisen kuntalaisen ei-salattuun puhelinnumeroon suoraan soitetaan, voi tuntua monelle turhan tungettelevalta. Jossain kauempana tapahtuva asukkaiden kuulemistilaisuus ei samalla tavalla herätä tunteita kuntalaisessa, joka ei ole sinne halukas menemään.

20

5. Johtopäätökset ja suositukset Johtopäätökset Tämän tutkimuksen aiheena oleva robottipuhelukokeilu Suonenjoen, Keiteleen, Pielaveden, Rautalammin, Tervon ja Vesannon kunnissa osoittaa, että robottipuhelut ovat yksi varteenotettava, joskaan eivät täysin ongelmaton, osallistumisväylä demokraattisessa kunnallishallinnossa. Niiden hyviin puoliin kuuluvat mahdollisuus tavoittaa suuri määrä kuntalaisia samanaikaisesti, nopeasti, edullisesti ja melko tasa-arvoisesti. Kokeilu osoitti niiden toimivan hyvin myös koronapandemian aiheuttamien poikkeusolojen keskellä. Tulosten hyödynnettävyydessä kunnallisessa päätöksenteossa on kuitenkin puutteita esimerkiksi tekoälyn litteroiman aineiston ymmärrettävyyden suhteen. Lisäksi puheluihin liittyy joitain teknisiä ongelmia, kuten puhelinnumeroiden saatavuuteen liittyviä häiriöitä, sekä useiden osallistujien vaikeuksia löytää #-näppäin seuraavaan kysymykseen siirtymiseksi.

Kokeilupaikkakuntien kuntalaisten keskuudessa kokeiluun suhtauduttiin vaihtelevasti. Ensimmäisellä soittokierroksella kokeiluun osallistuneet, eli robotin kanssa puhelimessa jutelleet, kokivat robottipuhelun pääosin joko neutraalina (62 %) tai positiivisena (33 %). Kaikkien kokeilupaikkakuntalaisten suhtautuminen ei kuitenkaan ollut yksinomaan positiivista tai neutraalia, vaan kokeiluun liittyi myös varauksellisuutta ja epäilyksiä.

Kokeiluun osallistuminen oli kokeilupaikkakunnista väkilukuun suhteutettuna aktiivisinta kolmessa pienimmässä kunnassa, eli Vesannolla, Keiteleellä ja Tervossa. Passiivisimmin osallistuttiin Suonenjoella ja Rautalammilla, sekä Pielavedellä, jotka ovat myös näistä kuudesta kokeilupaikkakunnasta väkiluvultaan suurimmat.

Keskimäärin kaikista tavoitelluista puhelinnumeroista robotin kanssa jutteli ensimmäisellä soittokierroksella 20 % ja toisella soittokierroksella 11 %. Robottipuheluilla tavoitettiin erityisen hyvin vanhempaa väestöä. Vaikuttaa myös siltä, että robottipuheluilla tavoitettiin sellaisia kuntalaisia, joita ei ole jo olemassa olevilla osallistumisväylillä tavoitettu. Robottipuheluiden helppous ja paikkaan sitoutumattomuus voivat tehdä niistä joillekin kuntalaisille ainoan mahdollisen väylän osallistua kunnan päätöksentekoon.

Kokeilupaikkakuntien kunnanvaltuutettujen ja kuntien virkamiesten keskuudessa on vielä paikoin ymmärtämättömyyttä oman tehtävänkuvan edustuksellisesta ulottuvuudesta ja vastuista ja velvoitteista omien kuntalaisten kuulemista ja osallisuuden edistämistä kohtaan. Osa alueen valtuutetuista ja virkamiehistä suhtautuu yhä varauksellisesti osallisuuden edistämiseen ja osa jopa kokee, ettei osallisuuden edistämisen toimintamalleja ylipäätään tarvita. Vaikka huomattavan moni kunnanvaltuutetuista ja myös kunnan virkamiehistä tiedostaa toimenkuvansa edustuksellisen luonteen ja siten velvollisuutensa mahdollistaa ja ottaa huomioon kuntalaisten mielipiteiden edistämisen ja eteenpäin viemisen, on tietoisuuden lisäämisessä yhä kokeilukunnissa parantamisen varaa.

Siinä missä lainsäädäntö velvoittaa kuntien virkamiehet ja valtuutetut kuulemaan kuntalaisiaan, ei osallistuminen kuntalaisille kuitenkaan koskaan ole velvollisuus, 21

vaan ainoastaan oikeus. Robottipuhelut voivat tavoittaa kuntalaisia jopa liiankin tehokkaasti, niin että kuntalaiset, jotka eivät ole halukkaita osallistumaan, kokevat ne tungetteleviksi. Sen sijaan kunnan virkamiesten ja valtuutettujen vastuuta kuntalaisia kohtaan ne eivät välttämättä kirkasta. Tällaisten laajoja ihmismassoja tavoittavien osallistamismenetelmien paikka demokraattisissa paikallishallinnoissa on hiukan kyseenalainen niin pitkään, kun kunnan virkamiesten ja valtuutettujen ymmärrys ja hallinnolliset rakenteet eivät täysin takaa sitä, että osallistumiseen sisältyy myös aito mahdollisuus vaikuttaa. Silloin on riski, että kuntalaisia vaivataan aivan turhaan, tai heille luodaan valheellinen kokemus mahdollisuudesta vaikuttaa.

Mikäli kunnan rakenteet ja kunnanvaltuutettujen ja virkamiesten demokratiaosaaminen ovat ajan tasalla, voidaan robottipuheluiden kaltaisilla etämenetelmillä toisaalta helposti ja edullisesti saada laaja määrä kuntalaisia osallistumaan päätöksentekoon melko tasavertaisesti – lähes kaikilla on puhelin ja valmiudet puhua siihen. Tämän tutkimuksen perusteella vaikuttaa siltä, että etenkin syrjäisempien seutujen asukkaat kokevat robottipuhelun ainakin jokseenkin toimivana osallistumisväylänä. Ylipäätään etämenetelmät ovat etenkin pienemmissä maaseutukunnissa osallistumisväylä, jolle on erityistä kysyntää perinteisempien väylien ohella kunnallisdemokratiassa, ja jotka ovat osoittaneet toimivansa myös koronapandemian aiheuttamien poikkeusolojen keskellä.

Suositukset • Helppokäyttöisten etämenetelmien hyödyntäminen yhtenä osallisuuden väylänä etenkin maaseutukunnissa ja kunnissa, joissa etäisyydet ovat pitkiä.

• Koulutuksia osallisuuden merkityksestä kunnallisdemokratiassa sekä uusille kunnanvaltuutetuille, että kunnan virkamiehille.

• Perustason osaamista demokratiasta, hyvästä hallinnosta ja kansalaisten osallistumisesta voisi tuoda suoremmin valintakriteereihin jo uusia virkamiehiä rekrytoitaessa kunnan eri toimialoilla. Osallisuuden tulee olla osa kaikkia kunnan toimintoja, eikä vain oma erillinen osa-alueensa.

• Kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien sisällyttäminen kiinteäksi osaksi kaikkea kunnan osallisuustyötä. Osallistumisella ei ole demokratiassa arvoa, jollei siihen sisälly todellista mahdollisuutta vaikuttaa.

22

6. Kirjallisuus Euroopan neuvosto (2013): European Charter of Local Self-Government. Euroopan neuvoston kunta- ja aluehallintokongressi, Euroopan neuvosto, 56 s.

Korhonen, S. (2017): Loppuraportti Maakunta näkyvissä -hanke. Maaseudun kehittämisyhdistys Mansikka ry, 12 s.

Kuntalaki 410/2015, 22§: Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet. Viitattu 21.12.2020. <https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2015/20150410> Michie, S., Stralen, M. M. V. & R. West (2011): The Behaviour Change Wheel: A new method for characterising and designing behaviour change interventions. Implementation Science, 6, 42.

Ojajärvi, A., Tuomisto, T., Olkkonen, J. & S. Tikkanen (2020): Suomalaiset kansalaisvaikuttajina: Kuinka edistää osallisuutta ja osallistumista 2020-luvulla? Sitran selvityksiä 166, Sitra, 32 s.

Perustuslaki 731/1999, 2 §: Kansanvaltaisuus ja oikeusvaltioperiaate. Viitattu 16.4.2020. <https://finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731> Perustuslaki 731/1999, 121§: Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto. Viitattu 19.02.2020. <https://finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731> Piipponen, S-L. & P. Kurikka (2020): Opas kuntalaisten osallistumisen arviointiin. Miten osallistuminen vaikuttaa, miten kunta edistää osallisuutta. Suomen Kuntaliitto, 30 s.

Pylkkänen, P., Hyyryläinen, T., Kuuva, N. & A. Miettinen (2018): Hyvinvointitiedosta toimintaa ja paikkaperustaisia hyvinvointiratkaisuja. Ruralia Instituutti, Helsingin yliopisto, 30 s.

Salokangas, K. (2020): Sisä-Savon kuntien asukkaat saavat lähipäivinä kunnanjohtajan äänellä soittavan robottipuhelun. Yle-uutiset, 23.11.2020, Viitattu 20.02.2021. <https://yle.fi/uutiset/3-11660866> Sireni, M., Halonen, M., Hannonen, O., Hirvonen, T., Jolkkonen, A., Kahila, P., Kattilakoski, M., Kuhmonen, H., Kurvinen, A., Lemponen, V., Rautiainen, S., Saukkonen, P. & C. Åström (2017): Maaseutukatsaus 2017. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 7/2017, Helsinki, 142 s.

Suomen ympäristökeskus (2018): Yhdyskuntarakenteen aluejaot (YKR). Kaupunki-maaseutu -luokitus. <https://ckan.ymparisto.fi/dataset/kaupunki-maaseutu-luokitus-ykr> Terveyden ja hyvinvoinninlaitos THL (2017): Aikuisten terveys-, hyvinvointi- ja palvelututkimus (ATH). Tutkimus ja kehittäminen. Viitattu 3.4.2021. <https://thl.fi/fi/tutkimus-ja-kehittaminen/ tutkimukset-ja-hankkeet/finsote-tutkimus/aiemmat-tutkimukset/aikuisten-terveys-hyvinvointi-ja-palvelututkimus-ath-> Tilastokeskus (2019) a: Eduskuntavaalit 2019 vaalikarttapalvelu. Äänestysprosentti. Tilastokeskuksen PxWeb-tietokannat. Viitattu 19.02.2021. <https://pxnet2.stat.fi/PXWeb/pxweb/fi/StatFin/ StatFin__vaa__evaa__evaa_kar_2019/km_ku.px/table/tableViewLayout1/> Tilastokeskus. (2019) b: Kuntien avainluvut – Väkiluku 2019 (Keitele, Pielavesi, Rautalampi, Tervo, Suonenjoki, Vesanto). Tilastokeskuksen PxWeb-tietokannat. Viitattu 02.04.2021. <https://www.stat.fi/tup/alue/kuntienavainluvut.html#?year=2021&active1=SSS> Tilastokeskus (2017): Kunnallisvaalit 2017 vaalikarttapalvelu. Äänestysprosentti. Tilastokeskuksen PxWeb-tietokannat. Viitattu 19.02.2021. <https://pxnet2.stat.fi/PXWeb/pxweb/fi/StatFin/ StatFin__vaa__kvaa__kvaa_kar_2017/km_ku.px> Vahti, J. (2020): Robottipuheluista on saatu kolmessa kunnassa oppeja, tuloksia ja kiitosta.

Uutiset, Sitra. Viitattu 19.02.2021. <https://www.sitra.fi/uutiset/robottipuheluista-on-saatu-kolmessa-kunnassa-oppeja-tuloksia-ja-kiitosta/>

23

ROBOTTIPUHELUT OSALLISUUTTA TUKEMASSA

24