Avaliação da Execução do Programa - Prevenção e Enfrentamento da Violência contra as Mulheres by Secretaria-Geral da Presidência da República

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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA SECRETARIA-GERAL SECRETARIA DE CONTROLE INTERNO

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PRESIDENTA DA REPÚBLICA Dilma Rousseff SECRETARIA-GERAL Ministro de Estado Chefe Gilberto Carvalho

SECRETARIA DE CONTROLE INTERNO Secretário de Controle Interno Jerri Coelho

Coordenação-Geral de Fiscalização de Programas de Governo e Atos de Pessoal COFIP Coordenador-Geral Antônio Luiz Almeida

Equipe Técnica COFIP Ana Cláudia da Silva Campolina Emirene Fonseca dos Santos Isabel Batista da Rocha José Tupinanbá Ibiapina Parente Marcele Botelho Werner Neibert Bezerra

Colaboradores Alexandre Soares Francisco de Carvalho Claudio Augusto Grünewald Soares Mariney Oliveira Neves

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Avaliação da Execução do Programa 0156 Prevenção e Enfrentamento da Violência contra as Mulheres SÉRIE DIAGNÓSTICOS Volume II (Secretaria de Políticas para as Mulheres/PR)

Brasília-DF, maio de 2011

Agradecemos a colaboração dos dirigentes e servidores da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República (SPM/PR), bem como aos Gestores dos órgãos locais de políticas para as mulheres, dos Centros de Referência para a Mulher, das Casas-abrigo; às (aos) Delegadas(os) de Polícia e policiais civis; e aos representantes da sociedade civil que atuam no enfrentamento e combate à violência contra a mulher. Sem a colaboração de todos, não teria sido possível realizar este trabalho. O êxito da avaliação da execução de programas de governo está estritamente relacionado à parceria que se estabelece entre a equipe de fiscalização e os dirigentes e técnicos responsáveis pela elaboração e execução do programa avaliado.

SUMÁRIO 1.

INTRODUÇÃO

A PROBLEMÁTICA SOCIAL E A POLÍTICA PÚBLICA DE GÊNERO NO BRASIL; 2.1 Histórico resumido; 2.2 Central de Atendimento à Mulher - Ligue 180; 2.3 Pacto pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres; 2.4 Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha); O PROGRAMA 0156 – PREVENÇÃO E ENFRENTAMENTO DA VIOLÊNCIA CONTRA AS MULHERES; 3.1 Dados gerais; 3.2 Mecanismos de Controle, Pesquisa e Informação; LEVANTAMENTO DE INFORMAÇÕES SOBRE A EXECUÇÃO DO PROGRAMA; 4.1 Fiscalizações Piloto; 4.1.1 Distrito Federal; 4.1.2 Estado do Rio de Janeiro; 4.2 Resultado do Levantamento; A AÇÃO 2C52 - AMPLIAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DA REDE DE SERVIÇOS ESPECIALIZADOS DE ATENDIMENTO A MULHERES EM SITUAÇÃO DE VIOLÊNCIA; 5.1 Objetivo/Finalidade; 5.2 Público-Alvo; 5.3 Órgãos Federais Responsáveis; 5.4 Demais Atores; 5.5 Implementação da Ação 2C52; 5.6 Critérios para aprovação de projetos referentes à Ação 2C52; DADOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO PROGRAMA 0156 E DA AÇÃO 2C52; ABORDAGEM DE ATUAÇÃO DA CISET/PR VISANDO AVALIAR O PROGRAMA; ASPECTOS FISCALIZADOS DA AÇÃO 2C52; 8.1 Formação da amostra para atuação da ação de controle; 8.2 Critérios de seleção dos municípios beneficiados; 8.2.1 Critérios utilizados pela SPM; 8.2.2 Desvios em relação aos critérios estabelecidos;

6. 7. 8.

9 11 11 13 13 14 17 17 18 19 19 19 19 20 21 21 21 21 21 21 21 23 25 27 27 28 28 28

8.2.3 Avaliação dos critérios utilizados; 8.3 Avaliação dos requisitos de formalidade dos Convênios; 8.3.1 Legislação aplicável e verificações realizadas; 8.3.2 Análise dos requisitos de formalidade e fragilidades verificadas; 8.3.2.1 Definição da atividade de fiscalização nos termos de convênio; 8.3.2.2 Detalhamento do Plano de Trabalho; 8.3.2.3 Análise de custos das propostas dos convênios; 8.3.3 Considerações sobre as situações encontradas; 8.4 Execução financeira dos recursos pelos gestores locais; 8.5 Implementação de serviços para ampliação da rede de atendimento à mulher; 8.5.1 Visão Geral; 8.5.2 Serviços especializados; 8.5.2.1 Centro de Referência para a Mulher; 8.5.2.2 Casa Abrigo; 8.5.2.3 Delegacias de Polícia; 8.5.2.4 Juizado Especializado; 9. TRANSVERSALIDADE DA POLÍTICA DE GÊNERO; 9.1 Parceria entre as Esferas de Governo; 9.1.1 A universalidade das Políticas; 9.1.2 A perspectiva nos diferentes estados; 9.1.2.1 Municípios do Rio Grande do Sul; 9.1.2.2 Municípios da Bahia; 9.1.2.3 Municípios de São Paulo; 9.1.2.4 Municípios de Minas Gerais; 9.2 Colaboração entre os Poderes; 9.3 Colaboração do setor privado; 9.4 Atuação do órgão local responsável pela política de gênero; 9.4.1 Autonomia do Órgão local de Políticas para as Mulheres; Articulação entre as diversas áreas do município – transversalidade das políticas 9.5 locais; 9.6 Conselhos Municipais e Câmaras Técnicas; 10. ASPECTOS ADICIONAIS DO PROGRAMA 0156; 10.1 Infraestrutura dos serviços públicos especializados para atendimento à mulher; 10.2 Capacitação da Rede; 10.3 Sistematização da Rede; 10.4 Indicadores de resultados da Ação; 10.5 Divulgação da Rede; 10.6 Fiscalização e Monitoramento do Programa pela SPM/PR;

29 29 29 30 30 30 30 31 32 32 32 34 34 35 37 38 39 39 39 40 40 41 41 42 43 44 44 45 47 47 49 49 50 52 53 53 53

11. BOAS PRÁTICAS; 11.1 Atuação das Delegacias de Polícia; 11.2 Parceria entre os Poderes; 11.3 Colaboração do setor privado; 11.4 Sistematização da Rede; 11.5 Divulgação da Rede; 12. CONSIDERAÇÕES FINAIS;

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LISTA DE QUADROS Quadro 1 – Taxas de Homicídio Feminino em 100.000 mulheres; Quadro 2 – Evolução das Ações Orçamentárias do Programa 0156; Quadro 3 – Municípios visitados; Quadro 4 – Recursos repassados aos municípios visitados; Quadro 5 –Municípios cujos convênios previram despesas superiores aos limites autorizados;

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LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 – Representatividade da dotação da Ação em relação a do Programa 0156 e a da SPM/PR; Gráfico 2 – Execução Orçamentária da Ação 2C52 do Programa 0156 na SPM/PR; Gráfico 3 – Distribuição do Orçamento/2010 referente à Ação 2C52 por Modalidade de Aplicação; Gráfico 4 – Distribuição de equipamentos públicos apoiados com recursos fiscalizados dentre os municípios visitados; Gráfico 5 – Casas Abrigo dos municípios visitados; Gráfico 6– Tipos de organismos municipais de política de gênero; Gráfico 7 – Conselhos Municipais dos Direitos das Mulheres; Gráfico 8 – Câmara Técnica de Gestão e Monitoramento do Pacto de Enfrentamento da Violência contra a Mulher nos municípios visitados; Gráfico 9 – Serviços disponibilizados pelos Centros de Referência visitados; Gráfico 10 – Objetos dos Convênios celebrados com recursos da Ação 2C52; LISTA DE FIGURAS Figura 1 – Construção do Centro Regional de Referência para Mulheres de Sapiranga/RS; Figura 2 – Construção do Centro de Referência para Mulheres de Foz do Iguaçu/PR; Figura 3 – Construção da Casa Abrigo Regional de Sapiranga/RS;

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1. INTRODUÇÃO A atuação da Secretaria de Controle Interno da Presidência da República na avaliação da execução de programas de governo advém de dispositivo constitucional que estabelece, no inciso I do art. 74 da Constituição da República, ser finalidade do Controle Interno “avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União”. A partir dessa finalidade, o Controle Interno desenvolveu um processo de planejamento que busca identificar, segundo variáveis e critérios definidos, os programas de governo que, anualmente, serão objeto de acompanhamento sistemático, e, bem assim, definir uma estratégia de atuação nesses programas selecionados. O planejamento adotado prevê, em uma primeira etapa, a realização de um estudo técnico denominado de Hierarquização de Programas, que visa pontuar os programas de governo a partir de três variáveis: materialidade (valores orçamentários envolvidos), criticidade (potencialidade de falhas na execução - risco) e relevância (impacto social e econômico). Como resultado, obtém-se um ranking em ordem decrescente de pontuação alcançada pelos programas de governo contidos no orçamento anual. Para o exercício de 2010, a hierarquização realizada sobre o orçamento da Presidência da República mostrou que o programa da área social mais pontuado foi o ProJovem Urbano (Programa 8034), com orçamento autorizado de R$ 641.783.766,00 (seiscentos e quarenta e um milhões, setecentos e oitenta e três mil e setecentos e sessenta e seis reais). No entanto, como este Programa foi objeto de acompanhamento sistemático da Secretaria de Controle Interno da PR no exercício de 2009, selecionou-se o Programa 0156 – Prevenção e Enfrentamento da Violência contra as Mulheres, em segundo lugar no ranking de pontuação de programas sociais elaborado, conforme Nota Técnica (JT) Nº 003/2010 COFIP-

CISET-CC-PR, com orçamento autorizado de R$ 39.270.000,00 (trinta e nove milhões, duzentos e setenta mil reais). Saliente-se que o referido programa destaca-se pela relevância dada pelo Governo Federal a políticas públicas focadas na superação de assimetrias de gênero, bem como por diretrizes internacionais na área social, estando contido nos seguintes documentos oficiais: Agenda Social do Governo, Plano Plurianual 20082011, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010 e Objetivos do Milênio – ODM. Após a Hierarquização de Programas, a fase seguinte do processo de planejamento estabelece a realização de amplo estudo a respeito do objeto de trabalho, no caso o Programa 0156 – Prevenção e Enfrentamento da Violência contra as Mulheres. Este estudo visa, principalmente, obter informações a respeito do desenho operacional do programa, e analisa aspectos tais como: objetivos, finalidades, metas, público-alvo, responsáveis pela execução e fluxo de atividades. A partir desse desenho operacional, define-se a estratégia de atuação, bem como o plano operacional, momento em que são identificados pontos de verificação (municípios, órgãos municipais de políticas de gênero, Centros de Referência para a Mulher, Casa Abrigo etc.) e procedimentos a serem aplicados nas ações de controle. Esta etapa está descrita na Documentação de Planejamento do Programa 0156. É importante mencionar que os programas sociais têm, na sua maioria, execução bastante descentralizada. No caso do Programa 0156, sua execução se dá por meio de convênios com estados, municípios e entidades privadas sem fins lucrativos; o que demandaria, do órgão de Controle Interno, uma equipe numerosa para realizar uma quantidade considerável de fiscalizações, no prazo fixado para o desenvolvimento do trabalho. Para superar esta limitação operacional, desenvolveu-se uma estratégia de planejamento que permitiu gerar resultados indicativos a respeito da

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execução do programa. A propósito, observa-se que a Secretaria de Controle Interno da Presidência da República, ao contrário de outros órgãos, não possui unidades representativas nas unidades da federação, o que facilitaria a execução de suas ações nas diversas instituições ali localizadas. Ressalte-se, ainda, que a atuação do Controle Interno não possui a pretensão de realizar uma avaliação da efetividade social da política ou do programa, ou seja, do real impacto no público-alvo. Esse papel cabe ao próprio gestor, com o auxílio de instituições nacionais e internacionais especializadas, que se utilizaram técnicas apropriadas para aferição dos resultados alcançados com a implementação da política pública. No caso, cabe ao Controle Interno, a partir da aplicação de técnicas específicas, avaliar se a execução está sendo realizada conforme as normas que regulam o programa, à luz da legislação, bem como identificar possíveis pontos operacionais frágeis que, embora não

estejam ferindo normas legais, possam interferir na adequada execução do programa. Dessa forma, a intenção desta Secretaria de Controle Interno é que o produto ora disponibilizado, na forma deste Relatório, a partir das fiscalizações realizadas, seja utilizado como mais um elemento para auxiliar o gestor na importante tarefa de acompanhar a implementação das políticas sob sua responsabilidade e avaliar a necessidade de ajustes de forma a propiciar melhorias de eficácia, eficiência e efetividade na execução do programa. Importante ressaltar, ainda, que o gestor federal do programa foi informado de todo o processo desenvolvido, tendo sido apresentada à SPM/PR, na fase inicial, a estratégia de trabalho, visando buscar sugestões que seriam agregadas aos meios e formas de atuação. Salientese, por fim, que na seqüência dos trabalhos, foram apresentados os resultados parciais das fiscalizações realizadas.

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2. A PROBLEMÁTICA SOCIAL E A POLÍTICA PÚBLICA DE GÊNERO NO BRASIL 2.1 Histórico resumido Neste tópico apresentaremos alguns aspectos da problemática social que gerou a política pública de gênero no Brasil. Embora este tema seja de amplo conhecimento do gestor federal do programa, as breves considerações que se seguirão possuem o objetivo de contextualizar as informações técnicas que virão no decorrer do trabalho. A República Federativa do Brasil é um país extenso e populoso, que possui uma organização político-administrativa descentralizada em 26 estados e o Distrito Federal, bastante heterogêneo quanto à população e aos recursos econômicos e ambientais. Conforme dados do Censo – 2010 realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, atualmente a população brasileira é composta por 190.732.694 habitantes; dos quais 97.342.162 (51,04%) são mulheres. Em 2009 foi divulgada a 3ª edição do “Retrato das Desigualdades de Gênero e Raça”, fruto da parceria entre o Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a Mulher – UNIFEM, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA - e a Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República – SPM/PR. Este estudo utiliza indicadores da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, realizada pelo IBGE, de forma a elaborar um retrato das desigualdades de gênero e raça em nosso país. Registre-se que os dados referem-se ao ano de 2007. Conforme o Retrato das Desigualdades, em 2007, 52,4% da população feminina encontrava-se ocupada ou à procura de emprego; percentual significativamente inferior ao dos homens, que alcançou 72,4% no mesmo

ano. Além disso, as mulheres seguem representadas no trabalho doméstico, na produção para próprio consumo e no trabalho não remunerado, enquanto os homens ocupam mais postos com carteira de trabalho assinada e de empregador. Os dados sobre renda e pobreza formam um amplo conjunto de indicadores que permitem visualizar o impacto dos sucessivos processos de discriminação e desigualdade vivenciados por mulheres na sociedade brasileira. Com efeito, o estudo apresenta que, em 2007, as mulheres brancas e as mulheres negras ganhavam respectivamente, em média, 62,3% e 34% do que ganhavam homens brancos. Outro dado interessante é o número médio de horas dedicadas aos afazeres domésticos segundo o sexo; enquanto as mulheres com 16 anos ou mais dedicavam, em média, 27,2 horas por semana a essas atividades, os homens dedicavam 10,6 horas. Esse fato poderia ser justificado pela maior participação dos homens no mercado de trabalho, entretanto, verificou-se que as mulheres ocupadas gastavam 22,3 horas por semana com atividades domésticas, enquanto os homens inativos gastavam 13,7 horas. Tudo isso implica em piores condições de vida da mulher e em diminuição das oportunidades de interação social e de fruição de bens de educação, informação e cultura. Segundo os dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais - MUNIC 2009, existiam no país, em 2009, 1.043 municípios com algum tipo de estrutura direcionada para a temática de gênero, o que representa 18,7% do total de municípios brasileiros. Dos municípios com mais de 100.000 habitantes, 58%

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contavam com setores dentro de secretarias temáticas, 16% possuíam organismos diretamente vinculado ao gabinete do prefeito e 15% instituíram secretarias exclusivas. A pesquisa do IBGE ainda observa que, em uma relação inversa com os indicadores de desenvolvimento humano e pobreza, proporcionalmente, a maior concentração de municípios dotados de instituições para tratar da temática de gênero está na região Nordeste e a menor no Sudeste. Segundo dados do Subsistema de Informações de Mortalidade do Ministério da Saúde (Sistema de Informações sobre Mortalidade - SIM - Datasus), que faz uma tabulação nacional das Certidões de Óbito, no qüinqüênio 2003/2007, foram registrados 19.440 homicídios de mulheres, aproximadamente 4.000 homicídios ao ano. Importante destacar os dados referentes aos tipos de homicídios constantes no SIM - Datasus não permitem evidenciar os casos advindos da violência doméstica dentre os caracterizados como “agressões”. Essa informação serviria de indicador para a formulação de políticas públicas mais efetivas. Conforme o “Mapa da Violência 2010: Anatomia dos Homicídios no Brasil”, realizado pelo Instituto Sangari, o comportamento dos estados, e ainda mais, o dos municípios, é altamente heterogêneo. Dos 5.564 municípios existentes, 2.886 (51,9%) não registraram nenhum homicídio feminino nesse qüinqüênio. Observa ainda que estados como Espírito Santo e Roraima apresentam taxas de homicídios em cem mil mulheres muito mais elevadas (10,3 e 9,6), que estados como Maranhão, Piauí e Santa Catarina, nos quais as taxas se aproximam de dois. A partir dos dados apresentados no Mapa da violência, verifica-se maior percentual de homicídios femininos em relação ao total de homicídios nas regiões Centro-Oeste, Sul e Sudeste. O Quadro 01 apresenta as taxas de homicídio feminino em 100.000 mulheres, verificadas no Mapa da Violência, com dados do Ministério da Saúde. 12

Quadro 1 – Taxas de Homicídio Feminino em 100.000 mulheres. FEMININO UF Espírito Santo Roraima Alagoas Mato Grosso Pernambuco Mato Grosso do Sul Distrito Federal Rio de Janeiro Acre Paraná Tocantins Goiás Minas Gerais Pará Paraíba Sergipe Bahia Rondônia Amapá Rio Grande do Sul Amazonas Ceará São Paulo Rio Grande do Norte Santa Catarina Piauí Maranhão BRASIL

Taxa 10,3 9,6 6,8 6,7 6,5 5,6 5,3 5,1 4,9 4,6 4,3 4,3 4,1 4,0 3,7 3,6 3,5 3,5 3,5 3,4 3,0 3,0 2,8 2,7 2,3 2,3 1,9 3,9 Fonte: Fonte: SIM/SVS/MS

Apesar da existência de alguns dados e estudos sobre a violência contra a mulher, os índices oficiais de violência de gênero não retratam a realidade do tema, pois dependem da vontade da vítima em denunciar essa violência e do compromisso das autoridades em registrá-las de forma padronizada, permitindo a mensuração mais fidedigna possível para o tratamento do problema social. Em relação aos ditames da Constituição Federal de 1988, sobre a garantia da igualdade de gênero entre os brasileiros, o Inciso I, do artigo 5º, dispõe: “Homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição”. Além disso, estabelece no § 8º do artigo 226, o seguinte: “O Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanis-

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mos para coibir a violência no âmbito de suas relações”. Em 22 de setembro de 2006 entrou em vigor a Lei nº 11.340/2006, denominada Lei Maria da Penha, a qual caracterizou a violência doméstica e familiar como violação dos direitos humanos das mulheres, prevendo proteção e procedimentos policiais e judiciais humanizados para as vítimas. Vale acrescentar que a temática está inserida nos Objetivos do Milênio, traçado para 2015, com a seguinte recomendação para o alcance desse objetivo: “Combater a violência contra as mulheres por meio de uma combinação de ações em infra-estrutura, saúde, educação, proteção legal, dentre outras, incluindo provimentos legais, programas de conscientização e serviços de saúde de apoio a vítimas de violência.” Em resumo, diante do contexto social de desigualdade em que vivem as mulheres e, ainda, dos dados sobre a violência contra elas, fez-se necessária a atuação de todos os setores públicos e privados por meio de programas específicos, no contexto de políticas públicas focadas neste segmento. A União, por meio da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República – SPM/PR, formulou uma política nacional visando atender a essa parcela da sociedade. Em 2007, lançou o Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher para o desenvolvimento de políticas públicas amplas e articuladas, por meio de ações a serem executadas no período de 2008 a 2011. Em 2008 foi publicado o II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres – II PNPM, em conformidade com o PPA 2008-2011, fruto de um processo de diálogo entre governo e sociedade civil, disposto em onze eixos estratégicos. O quarto eixo, trata do enfrentamento de todas as formas de violência contra as mulheres, inclusive por meio da Implementação do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violência contra as Mulheres. Sua importância social justifica a atuação sistemática desta Secretaria de Controle Interno da Presidência da República. 2.2 Central de Atendimento à Mulher - Ligue 180 A Central de Atendimento à Mulher - Ligue 180 - é um serviço ofertado pela SPM/PR, regula-

mentado recentemente por meio do Decreto nº 7.393/2010, com o objetivo de receber denúncias ou relatos de violência, reclamações sobre os serviços da rede e de orientar as mulheres sobre seus direitos e sobre a legislação vigente. Os dados obtidos são úteis para o levantamento de informações que subsidiam o desenho da política de enfrentamento da violência e para o monitoramento dos serviços que integram a rede em todo o país. Em relação à demanda por serviços e políticas de gênero com foco no enfrentamento da violência contra a mulher, considerando os dados consolidados do Ligue 180; verificou-se que os estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahia e Rio Grande do Sul representam 63,86% do total de denúncias recebidas. O Distrito Federal também possui uma demanda representativa por serviços na área (3,90% do total de denúncias realizadas no Brasil), quando comparado com estados maiores e mais populosos, como Ceará (1,71% das denúncias); Goiás (3,57% das denúncias) e Maranhão (1,66% das denúncias). 2.3 Pacto pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres O Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, resultado da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, foi lançado em agosto de 2007, com a finalidade de dar impulso à implantação da Política de Enfrentamento à Violência contra a Mulher. Consiste em um conjunto de ações a ser executado de 2008 a 2011, direta e indiretamente por vários Ministérios em parceria com órgãos governamentais de unidades da federação e com instituições dos demais Poderes, para prevenção e enfrentamento de todas as formas de violência contra as mulheres, prioritariamente, às mulheres rurais, negras e indígenas em situação de violência. Os objetivos específicos do Pacto Nacional são: - reduzir os índices de violência contra as mulheres; - promover uma mudança cultural a partir da disseminação de atitudes igualitárias e valores éticos de irrestrito respeito às diversidades de gênero e de valorização da paz; e

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- garantir e proteger os direitos das mulheres em situação de violência, considerando as questões raciais, étnicas, geracionais, de orientação sexual, de deficiência e de inserção social, econômica e regional. As ações previstas no Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres foram agrupadas em quatro áreas estruturantes, definidas também como eixos prioritários: Eixo 1 – Implementação da Lei Maria da Penha e Fortalecimento dos Serviços Especializados de Atendimento Eixo 2 – Proteção dos Direitos Sexuais e Reprodutivos e Enfrentamento da Feminização da AIDS Eixo 3 – Combate à Exploração Sexual de Meninas e Adolescentes e ao Tráfico de Mulheres Eixo 4 – Promoção dos Direitos Humanos das Mulheres em Situação de Prisão Para cada eixo foi definido um conjunto de ações consideradas prioritárias a serem executadas no período de 2008 a 2011, de competência da União, dos Estados e dos Municípios. O Eixo 1 do Pacto relaciona-se com o Programa 0156 e suas ações são as seguintes: - Capacitação de profissionais da Rede de atendimento, com prioridade para os servidores da segurança pública, assistência social, justiça e saúde; - Ampliação e fortalecimento da Central de Atendimento à Mulher – Ligue 180; - Criação/reaparelhamento de serviços especializados, tais como Centros de Referências, Delegacias, Defensorias, Promotorias, Juizados e Postos de Saúde; - Divulgação da Lei Maria da Penha; - Formação de consórcios de abrigamentos; - Realização da II Jornada da Lei Maria da Penha; - Realização do Curso de Formação de Multiplicadores sobre Violência Doméstica e a Lei Maria de Penha, em parceria com o Conselho Nacional de Justiça, Superior Tribunal de Justiça e Secretaria de Reforma do Judiciário (MJ);

Negociação com a AVON para divulgação da Lei Maria da Penha e do Ligue 180 em todos os catálogos de produtos e venda de pulseiras com recursos destinados ao UNIFEM; - Realização da III Jornada da Lei Maria da Penha; - Criação do Fórum Permanente dos Juízes de Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher; e - Elaboração de produto de divulgação e aplicação da Lei Maria da Penha com os recursos arrecadados com a venda das pulseiras pela AVON e repassados ao UNIFEM. Para fins de execução das ações do Pacto Nacional no ano de 2008, conforme Termo de Referência da SPM/PR, foram priorizados 10 (dez) estados (Pará, Maranhão, Bahia, Ceará, Pernambuco, Rio de Janeiro, São Paulo, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul) e o Distrito Federal, eleitos segundo critérios que dizem respeito ao tamanho da população feminina no estado, índices de violência, número de serviços da Rede de Atendimento existentes, e outras propostas da Agenda Social do Governo Federal, tais como: o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci - coordenado pelo Ministério da Justiça), o Programa “Territórios de Cidadania” (coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário), o Programa Mais Saúde, o Programa Mais Cultura, dentre outros. 2.4 Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) A Lei nº 11.340/2006, denominada Lei Maria da Penha, caracteriza a violência doméstica e familiar como violação dos direitos humanos das mulheres e garante proteção e procedimentos policiais e judiciais humanizados para as vítimas. A Lei, na busca de promover uma mudança real nos valores sociais, que tendem a aceitar ou desvalorizar a violência que ocorre nas relações domésticas e familiares, apresenta de maneira detalhada os conceitos e as diferentes formas de violência contra a mulher, funcionando como instrumento de mudança política, jurídica e cultural. Em seu artigo 8º, estabelece que o Estado deverá adotar políticas públicas de prevenção, assistência e repressão à violência, capazes de promover mudanças para a superação da desi-

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gualdade entre homens e mulheres, propiciando o atendimento da mulher no âmbito da saúde, da assistência social e da segurança, de forma articulada com outras políticas públicas sociais. Dispõe, ainda, no caput do mesmo artigo, que esta política deve ser desenvolvida por meio de um conjunto articulado de ações de todas as esferas de governo e de ações não-governamentais. Em relação ao atendimento da mulher vítima de violência doméstica, pela autoridade policial, a Lei propõe um atendimento acolhedor e humanizado e detalha as primeiras providências a serem adotadas pelos policiais, medidas protetivas para garantir a segurança da mulher em situação de risco. A Lei garantiu à vítima o direito de requerer medidas protetivas de urgência diretamente na delegacia.

Outra importante inovação da Lei Maria da Penha é a de que as mulheres não são mais obrigadas a procurar apenas o Instituto Médico Legal (IML) para fazer os exames de corpo de delito, podendo ir diretamente a um hospital ou Posto de Saúde. O laudo médico ou o prontuário de atendimento servem como meio de prova, evitando deslocamentos em municípios onde não exista serviço médico legal. Quanto ao atendimento pela autoridade judicial, a Lei prevê a criação de juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, espaço especializado no Poder Judiciário, com atendimento humanizado por parte do juiz, promotor e defensor público, especialmente capacitados para resolver questões de violência doméstica contra a mulher.

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3. O PROGRAMA 0156 – PREVENÇÃO E ENFRENTAMENTO DA VIOLÊNCIA CONTRA AS MULHERES 3.1 Dados Gerais A Política de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres foi estruturada a partir do I Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM), publicado em 2005. O PNPM possui, em seu capítulo IV, propostas para o enfrentamento à violência contra a mulher, que define como objetivo a criação de uma Política Nacional consolidada no II PNPM. O II PNPM, conforme disposto em seu Capítulo IV, que trata do enfrentamento de todas as formas de violência contra a mulher, objetiva reduzir os índices de violência, proporcionando um atendimento humanizado, integral e qualificado nos serviços especializados e na rede de atendimento. Ainda visa garantir e proteger os direitos das mulheres em situação de violência; bem como ampliar e garantir o acesso à justiça e à assistência jurídica gratuita a essas mulheres. A Política Nacional encontra-se em consonância com a Lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) e com convenções e tratados internacionais, tais como: a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (Convenção de Belém do Pará, 1994), a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW, 1981) e a Convenção Internacional contra o Crime Organizado Transnacional Relativo à Prevenção, Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas (Convenção de Palermo, 2000). Acrescente-se que as ações para a política das mulheres pautadas no II PNPM, envolvem, além da SPM/PR, mais 18 órgãos da administração pública federal. Na mesma esfera está o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher – CNDM. Quanto aos direitos humanos das mulheres, a Política pretende cumprir as recomendações previstas nos tratados internacionais na área de violência contra as mulheres, em especial aquelas contidas na Convenção de Belém do Pará – Con-

venção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, 1994; e na Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher - CEDAW, 1981. Com a finalidade de dar impulso à implantação da Política de Enfrentamento à Violência contra a Mulher foi lançado em agosto de 2007, o Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, resultado da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, que consiste em um conjunto de ações a serem executadas no período de 2008 a 2011, direta e indiretamente por vários Ministérios em parceria com órgãos governamentais de unidades da federação e instituições dos demais Poderes com o objetivo de prevenir e enfrentar todas as formas de violência contra as mulheres, prioritariamente, às mulheres rurais, negras e indígenas em situação de violência. O Programa 0156 tem como foco prevenir e enfrentar, sistematicamente, as diferentes formas de violência contra as mulheres e promover o atendimento integral, humanizado e de qualidade àquelas em situação de violência ou risco, transmitindo atitudes e valores igualitários em prol da construção de uma cultura de paz. Para tanto, a SPM/PR elaborou Termo de Referência com a finalidade de orientar projetos do Programa 0156 do PPA 2008- 2011 referentes a: - Ampliação e Consolidação da Rede de Serviços Especializados de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência Centros de Referência, Casas Abrigo e outros serviços especializados; - Capacitação de profissionais dos serviços especializados de atendimento às mulheres em situação de violência e da Rede de Atendimento à Mulher; e - Apoio a ações educativas de prevenção à violência contra as mulheres. As Ações Orçamentárias do Programa 0156 são as seguintes:

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- Ação 10UJ - Implantação do Sistema Nacional de Informações sobre a Violência contra a Mulher; - Ação 2C52 - Ampliação e Consolidação da Rede de Serviços Especializados de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência; - Ação 6812 - Capacitação de Profissionais para Atendimento a Mulheres em Situação de Violência; - Ação 8831 - Central de Atendimento à Mulher - Ligue 180; - Ação 8833 - Apoio a Iniciativas de Fortalecimento dos Direitos Humanos das Mulheres em Situação de Prisão; e - Ação 8932 - Apoio a Iniciativas de Prevenção à Violência contra as Mulheres. 3.2 Mecanismos de Controle, Pesquisa e Informação A obtenção de resultados efetivos com a implementação do Programa 0156, em conformidade com as diretrizes do II Plano Nacional de Políticas para Mulheres, requer, também, o desenvolvimento de estratégias de controle, monitoramento e avaliação; além de formulação de indicadores de processo e de resultados. Para tanto, a SPM/PR elaborou o documento “Metodologia para Implementação, Monitoramento e Avaliação do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres”, cujo objetivo geral é monitorar e avaliar o processo de implementação do Pacto.

Conforme o PNPM II, para o monitoramento do Programa, a SPM/PR propõe a utilização dos seguintes mecanismos: -- Observatório da Lei Maria da Penha; -- Relatórios produzidos pelas instituições parceiras; -- Relatórios de acompanhamento do Ligue 180; Comitê de Articulação e Monitoramento do Plano; -- Sistema de Acompanhamento do PNPM; e -- Câmara Técnica do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra a Mulher. O Observatório da Lei Maria da Penha objetiva acompanhar, a partir da coleta, análise e divulgação de informações, o processo de aplicação da Lei Maria da Penha (Lei 11.340/2006), a primeira lei federal brasileira dirigida à prevenção e ao combate à violência doméstica e familiar contra a mulher. Os mecanismos de controle do Programa 0156 não fizeram parte do escopo dos trabalhos de fiscalização desta Secretaria de Controle Interno. No entanto, esperou-se identificar os efeitos de sua atuação, principalmente do Comitê de Articulação e Monitoramento do Plano, do Sistema de Acompanhamento do PNPM e da Câmara Técnica do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra a mulher, no desenvolvimento da política nas municipalidades e execução dos convênios firmados.

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4. LEVANTAMENTO DE INFORMAÇÕES SOBRE A EXECUÇÃO DO PROGRAMA 4.1 Fiscalizações Piloto As fiscalizações piloto foram realizadas com o intuito de buscar informações sobre estrutura, funções dos autores envolvidos e operações desenvolvidas no âmbito do Programa 0156, que permitissem a identificação de áreas vulneráveis e a elaboração de um plano operacional de avaliação da execução do Programa. Para tanto, foram selecionados o Distrito Federal e o estado do Rio de Janeiro, cujas visitas teriam como propósito o conhecimento da política de gênero no local, o funcionamento da rede de serviços especializados de atendimento à mulher em situação de violência e o papel de cada instituição pública ou privada no enfrentamento da violência contra a mulher. Assim, realizou-se um levantamento de escopo amplo por meio de fiscalizações em convênios celebrados com o Distrito Federal, com o município do Rio de Janeiro, com o estado do Rio de Janeiro e com instituições privadas sem fins lucrativos dos referidos municípios. 4.1.1 Distrito Federal No Distrito Federal foram selecionados três convênios com recursos do Programa 0156. Um foi celebrado com a Secretaria de Estado de Justiça, Direitos Humanos e Cidadania do Distrito Federal – SEJUS/DF, para implantação de dois Centros de Referência e reaparelhamento da Casa Abrigo do DF. Outros dois foram celebrados com o Fórum Nacional de Educação em Direitos Humanos – FNEDH, para realização de Seminários denominados “Protegendo as Mulheres da Violência Doméstica”, nos municípios de São Paulo, Recife, Florianópolis e Manaus. Os serviços especializados oferecidos pelo DF, no momento da fiscalização, eram: uma Delegacia Especializada de Atendimento à Mulher e uma Casa Abrigo; o atendimento à mulher é realizado em uma sala da Coordenação de Políticas para a Mulher do Governo do Distrito Federal em

local comercial, visto que o convênio fiscalizado ainda não havia implantado os dois Centros de Referência propostos. As não-conformidades identificadas nas fiscalizações realizadas no Distrito Federal foram as seguintes: 1) Convênio nº 100/2007 (SIAFI nº 598408), celebrado com a Secretaria de Estado de Justiça, Direitos Humanos e Cidadania do Distrito Federal – SEJUS/DF. a) Realização de despesas não previstas no Plano de Trabalho; b) Utilização inadequada de crédito orçamentário; c) Materiais permanentes ociosos e armazenados de forma inadequada; d) Contrapartida inadequada ao objeto do convênio; e) Ausência de aplicação dos recursos do convênio em caderneta de poupança; f) Prorrogação de vigência sem a devida justificativa; g) Falhas na elaboração do Plano de Trabalho; h) Ausência de elementos de avaliação de custos; e i) Ausência de prestação de contas parcial. 2) Convênios nºs 080/2007 (SIAFI 593554) e 0151/2008 (SIAFI 636557). a) Ausência de elementos de avaliação de custos. 4.1.2 Estado do Rio de Janeiro No estado do Rio de Janeiro foram fiscalizados três convênios, referentes ao Programa 0156, Ação 2C52. Um com a Secretaria de Estado de Segurança Pública/RJ, para aquisição de veículos a serem distribuídos a Unidades Especializadas no Atendimento à Mulher e a Unidades da Polícia Civil instaladas no interior do estado. Dois foram celebrados com a Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos do Rio de

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Janeiro – SEASDH, para qualificação profissional e fortalecimento de ações municipais para o enfrentamento da violência contra as mulheres. Quanto à política de gênero no Estado, informaram que o enfrentamento da violência contra a mulher faz parte da agenda social do Governo do Estado, o qual desenvolve projetos na temática de gênero por meio da Superintendência de Direitos da Mulher – SUDIM/RJ, vinculada à Secretaria de Assistência Social e Direitos Humanos. A SUDIM/RJ possui sede própria, possui representação no Comitê Nacional de Monitoramento do Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher e está desenvolvendo o Plano Estadual de Políticas para as Mulheres. A equipe de fiscalização visitou a sede da SUDIM, o Centro de Referência da Mulher mantido pelo Estado e a Divisão de Polícia de Atendimento à Mulher da Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro e percebeu a existência de articulação entre setores do Governo Estadual, entre o estado e seus respectivos municípios e com as instituições privadas parceiras. As fragilidades identificadas nas fiscalizações realizadas no estado do Rio de Janeiro foram as seguintes: 1) Convênio nº 243/2009 – SPM/PR (SICONV 724531), celebrado com a Secretaria de Estado de Segurança Pública do Rio de Janeiro. a) Fragilidades na definição do objeto constante do Plano de Trabalho; e b) Ausência de cláusulas obrigatórias no termo de convênio. 2) Convênios nºs 272/2009 – SPM/PR (SICONV 725720) e 304/2009 – SPM/PR (SICONV 728934), celebrados com a Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos do Rio de Janeiro – SEASDH/RJ. a) Convênio nº 304 – SPM/PR (SICONV 728934) com objeto semelhante ao previsto em outro convênio de vigência concomitante; b) Contrapartida sem detalhamento e inadequada ao objeto do convênio nº 304 – SPM/PR (SICONV 728934); c) Descumprimento do cronograma de desembolso da contrapartida – Convênio nº 272 – SPM/PR (SICONV 725720); d) Ausência de aplicação dos recursos do convênio em caderneta de poupança; e

e) Ausência de elementos de avaliação de custos. 4.2 Resultado do Levantamento A realização do levantamento permitiu a obtenção de dados que, depois de analisados e consolidados, possibilitaram a formação de entendimento sobre o programa e a complexidade da sua forma de execução pelos diversos entes executores. Propiciaram, ainda, aprimorar a metodologia a ser aplicada e restringir o escopo da atuação da ação de controle para a Ação 2C52 – Ampliação e Consolidação da Rede de Serviços Especializados de Atendimento a Mulheres em Situação de Violência. A dotação orçamentária destinada a esta Ação representa 73,75% da dotação do Programa 0156 para o exercício de 2010. Por fim, entendendo que a nossa atuação deveria focar-se na avaliação da política desenvolvida em nível local, em busca de boas práticas, selecionamos apenas convênios celebrados entre a SPM/PR e prefeituras municipais, as quais lidam diretamente com a problemática a ser tratada pela Política Nacional. Embora a materialidade dos convênios não seja foco principal de nossa ação de controle, essa seleção representou 33,59% (R$ 9.972.500,00) da dotação orçamentária da Ação 2C52 prevista para 2010 (R$ 29.685.000,00). Definiu-se, então, que a partir da fiscalização sistemática para avaliação da execução do Programa 0156, em especial da Ação 2C52, procurar-se-ia avaliar e monitorar os municípios beneficiários, na execução dos recursos federais para implementação da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, bem como conhecer as iniciativas e atuação da política local. Os trabalhos das equipes de fiscalização buscaram também identificar boas práticas aplicadas nas localidades, as quais poderiam ser disseminadas a outros entes federados; bem como elaborar um diagnóstico da implementação da Política nos municípios visitados. Saliente-se que, como a metodologia de atuação definida pela CISET/PR, com aplicação de questionários direcionados aos pontos relevantes da Ação e do Programa, não foi aplicada nas fiscalizações piloto, os dados obtidos não foram integralmente utilizados nas análises realizadas neste Relatório.

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5. A AÇÃO 2C52 - AMPLIAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DA REDE DE SERVIÇOS ESPECIALIZADOS DE ATENDIMENTO A MULHERES EM SITUAÇÃO DE VIOLÊNCIA Para fins de contextualização, embora também de amplo conhecimento do gestor federal responsável, será feita uma breve exposição das principais informações relativas à Ação 2C52, objeto de fiscalização sistemática desta CISET/PR, visto que as mesmas fundamentam a definição do fluxo operacional e, assim, da estratégia de atuação desta Secretaria. 5.1 Objetivo/Finalidade A Ação 2C52 consiste na ampliação e consolidação da rede de serviços especializados de atendimento a mulheres em situação de violência. Desta forma, contribui para a prevenção e o combate à violência contra a mulher, assegurando um atendimento adequado, humanizado, integrado, multissetorial e em rede às mulheres nos serviços públicos especializados. Conforme a descrição da Ação 2C52 constante no cadastro de ações do Programa 0156, a SPM/PR atua especificamente com “assessoria técnica e financeira a estados e municípios em regime de contrapartida, por meio da criação, implementação e aperfeiçoamento de serviços especializados de atendimento à mulher, para: i) prevenir, punir e erradicar a violência contra as mulheres; e ii) combater o tráfico internacional de mulheres, jovens e meninas. Articulação com os poderes públicos para a constituição das redes de atendimento à mulher em situação de violência, envolvendo principalmente as ouvidorias e os serviços de assistência social, saúde, educação, segurança, trabalho, justiça e habitação. Realização de eventos para discussão desta temática junto aos profissionais dos serviços e à sociedade em geral.” 5.2 Público-Alvo Mulheres sujeitas a situações de violência, efetiva ou potencialmente (fonte: Cadastro de Ações do Ministério do Planejamento).

5.3 Órgãos Federais Responsáveis A Ação 2C52 é constituída por recursos do orçamento da Secretaria de Políticas para as Mulheres – SPM/PR e do Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN (administrado pelo Ministério da Justiça). No que se refere à execução da dotação alocada no orçamento da SPM/PR, a unidade administrativa responsável é a Subsecretaria de Monitoramento de Programas e Ações Temáticas da SPM/PR. 5.4 Demais Atores Os demais atores que contribuem para o atingimento da finalidade da Ação são os Estados e Municípios; Conselhos Estaduais e Municipais que tratem da questão da mulher; Câmaras Técnicas/Comitês Estaduais e Municipais de Gestão e Monitoramento de Pacto Nacional; e Instituições Privadas sem fins lucrativos que atuem na temática de gênero. 5.5 Implementação da Ação 2C52 A implementação da Ação 2C52 se dará de forma descentralizada, por meio de celebração de convênios com estados, municípios e entidades não-governamentais. Os recursos do FUNPEN, pertencentes ao orçamento do Ministério da Justiça, são específicos para a manutenção de casas de abrigo destinadas a acolher vítimas de violência doméstica. 5.6 Critérios para aprovação de projetos referentes à Ação 2C52 A SPM/PR elaborou Termo de Referência com objetivo de orientar projetos do Programa 0156 “Prevenção e Enfrentamento à Violência contra as Mulheres” do PPA 2008-2011. No que se refere à Ação 2C52, o Termo definiu padrões mínimos de implantação dos serviços especializados, além de critérios para aprovação dos projetos, a seguir transcritos.

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Os recursos máximos disponibilizados para construção de cada serviço são: - Centro de Referência: R$ 200.000,00 (duzentos mil reais); - Casa Abrigo: R$ 250.000,00 (duzentos e cinqüenta mil reais); Obs.1: Será dada prioridade a projetos de implantação de Casas Abrigo, que trabalhem na perspectiva de consórcios municipais ou de forma regionalizada. Obs.2: Os serviços de Centro de Referência deverão localizar-se em lugar de fácil acesso às mulheres.

- Os recursos máximos disponibilizados para reforma de cada serviço são R$ 150.000,00(cento e cinqüenta mil reais). Os recursos máximos disponibilizados para reaparelhamento de cada serviço são: - Aquisição de material permanente: R$ 70.000,00(setenta mil reais);

Obs.: Na solicitação de materiais permanentes, deverão estar previstos os equipamentos de informática e a instalação de rede para sistematização dos dados e estatísticas sobre violência contra a mulher, conforme previsto na Lei Maria da Penha.

- Aquisição de veículo: veículo de passeio - até R$ 40.000,00 (quarenta mil reais) ou veículo utilitário - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais). Para todo serviço construído/implantado, de-

verá ser realizado um curso de capacitação dos profissionais que prestarão os respectivos serviços. Para toda ação de construção ou reforma deverão ser apresentados: - Projeto arquitetônico; - Memorial descritivo da obra; - Planilha de custos orçamentários; - Cronograma físico-financeiro de execução da obra; - Anotação de Responsabilidade Técnica – ART; e - Documento de posse do terreno comprovadamente público. Nos projetos de reestruturação, além dos móveis e equipamentos básicos, poderão ser financiados equipamentos de informática, gastos com transporte para as usuárias, alguns itens de material de consumo como lençóis, toalhas, utensílios domésticos (em se tratando de Casas Abrigo) e material pedagógico para informação e orientação. A acessibilidade às pessoas com deficiência deve estar garantida nos projetos de construção/implantação do serviço. Serão também apoiados projetos de reforma para readequação de espaço físico para a garantia da acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência.

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6. DADOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO PROGRAMA 0156 E AÇÃO 2C52 Os créditos orçamentários das Ações de governo que compõem o Programa 0156 estão de-

monstrados no Quadro 2, que também demonstra a evolução da dotação entre 2008 e 2010.

Quadro 2 – Evolução das Ações Orçamentárias do Programa 0156 2008

2009

2010

2010/2008

10UJ

Implantação do Sistema Nacional de Informações sobre a Violência contra a Mulher

Projeto/Atividade

420.000,00

1.000.000,00

70.000,00

-83,33%

2C52

Ampliação e Consolidação da Rede de Serviços Especializados de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência

18.130.000,00

28.512.000,00

29.685.000,00

63,73%

6812

Capacitação de Profissionais para Atendimento a Mulheres em Situação de Violência

2.603.556,00

2.600.000,00

2.160.000,00

-17,04%

8831

Central de Atendimento a Mulher - Ligue 180

1.821.444,00

2.000.000,00

4.500.000,00

147,06%

8833

Apoio a Iniciativas de Fortalecimento dos Direitos Humanos das Mulheres em Situação de Prisão

430.000,00

500.000,00

16,28%

8932

Apoio a Iniciativas de Prevenção à Violência contra as Mulheres

4.428.500,00

5.297.000,00

3.335.000,00

-24,69%

27.833.500,00

39.909.000,00

40.250.000,00

44,61%

Total

Fonte: SIAFI GERENCIAL fev/2011

Em relação à Ação 2C52, objeto da atuação sistemática da CISET/PR, a sua dotação orçamentária comparada à dotação do Programa 0156 e orça-

mento total da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República, no período de 2008 a 2010, mostrou-se conforme Gráfico 1.

Gráfico 1 – Representatividade da dotação da Ação 2C52 em relação a do Programa 0156 e a da SPM/PR

Fonte: SIAFI Gerencial - fev/2011

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Esses dados demonstram a importância que foi dada a essa Ação no âmbito da SPM/PR, com manutenção de significativa dotação orçamentária em relação ao Programa ao longo do período analisado.

No período de 2008 a 2010, o orçamento autorizado para a Ação 2C52, comparativamente às despesas executadas, está demonstrado no Gráfico 2.

Gráfico 2 –Execução Orçamentária da Ação 2C52 do Programa 0156 na SPM/PR

Fonte: SIAFI Gerencial - fev/2011

Gráfico 3 – Distribuição do Orçamento/2010 referente à Ação 2C52 por Modalidade de Aplicação

Fonte: SIAFI Gerencial - fev/2011

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7. ABORDAGEM DE ATUAÇÃO DA CISET/PR VISANDO AVALIAR O PROGRAMA A abordagem adotada por esta Secretaria de Controle Interno da Presidência da República para a avaliação do Programa 0156 – Prevenção e Enfrentamento à Violência contra as Mulheres teve por princípio a priorização da Ação 2C52, visto a sua materialidade, R$ 29.685.000,00, representar 73,75% dos recursos atribuídos ao Programa. Além disso, essa Ação possui maior quantidade de convênios celebrados com diversos municípios brasileiros, refletindo a capilaridade e disseminação da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra a Mulher. A Ação 2C52 estabelece objetivos gerais e específicos para ampliação e aperfeiçoamento da rede de atendimento à mulher em situação de violência. O Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher também apresenta metas, objetivos e diretrizes relacionados aos serviços de atendimento à mulher. No entanto, não dispõem sobre a forma como os entes beneficiados devem atuar para implementação e consolidação da Política, não havendo padronização de serviços. A metodologia de seleção priorizou, ainda, os estados que concentram a maior quantidade de municípios convenentes, além das distâncias e a facilidade de acesso entre os municípios e a capital do estado, de forma a ampliar a amostra pelo melhor aproveitamento do tempo gasto com os deslocamentos da equipe. A partir dessa análise e para seleção dos municípios a serem visitados, realizaram-se os procedimentos a seguir: - Levantamento de convênios celebrados com recursos da Ação 2C52 - Ampliação e Consolidação da Rede de Serviço Especializado de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência; - Seleção de convênios celebrados na esfera municipal; - Classificação dos estados por quantitativo de municípios conveniados; - Seleção de municípios dos estados com maior número de municípios conveniados; e

- Seleção dos municípios próximos e com facilidade de acesso a partir da capital do estado. Optou-se por, na execução dos trabalhos, verificar a regularidade da execução do programa junto aos entes executores municipais. Para tanto, identificou-se a necessidade de realizar visitas às secretarias municipais envolvidas na execução do programa, Centros de Referência da Mulher, Casas Abrigo e Delegacias especializadas para a mulher, entre outros serviços relacionados à rede de atendimento à mulher. As técnicas de controle utilizadas foram: análise documental, entrevistas, registros fotográficos e inspeção in loco. Os municípios visitados (16), por estado, estão descritos no Quadro 3. Quadro 3 – Municípios Visitados ESTADOS

MUNICÍPIOS São Leopoldo

Rio Grande do Sul

Sapiranga Novo Hamburgo Caxias do Sul São Sebastião do Passé

Bahia

Feira de Santana Saubara Cotia Taboão da Serra

São Paulo

Guarulhos Campinas São Carlos

Paraná

Foz do Iguaçu Uberlândia

Minas Gerais

Pouso Alegre Poços de Caldas

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8. ASPECTOS FISCALIZADOS DA AÇÃO 2C52 8.1 Formação da amostra para atuação da ação de controle Neste Capítulo, serão apresentados os resultados obtidos a partir da análise de dados das visitas realizadas aos municípios selecionados. O universo dos convênios celebrados com municípios no exercício de 2009 que utilizam recursos da Ação representa R$ 9.972.500,00 (nove milhões, novecentos e setenta e dois mil

e quinhentos reais) em recursos federais. Desse universo foi definida a amostra (municípios visitados) para realização da ação de controle. Os municípios selecionados encontramse relacionados no Quadro 4, e o volume de recursos fiscalizados, até a data de cada visita, atingiu o valor de R$ 2.668.716,45 (dois milhões, seiscentos e sessenta e oito mil, setecentos e dezesseis reais e quarenta e cinco centavos), distribuído conforme o quadro a seguir.

Quadro 4 – Recursos repassados aos municípios visitados Recursos Federais – Valor Firmado (R$)

Recursos repassados até o momento de cada fiscalização (R$)

% Repassado

São Leopoldo/RS

83.562,00

100%

Sapiranga/RS

112.834,17

100%

Novo Hamburgo/RS

245.906,52

100%

Caxias do Sul/RS

153.833,00

100%

São Sebastião do Passé/BA

150.000,00

100%

Feira de Santana/BA

112.936,92

100%

Saubara/BA

99.240,00

100%

Guarulhos/SP

135.709,80

100%

Taboão da Serra/SP

180.000,00

100%

Cotia/SP

200.000,00

117.713,49

58,86%

Campinas/SP

189.962,16

100%

São Carlos/SP

150.045,00

100%

Pouso Alegre/MG

275.861,00

100%

Poços de Caldas/MG

106.856,39

100%

Uberlândia/MG

154.256,00

100%

Foz do Iguaçu/PR

800.000,00

400.000,00

50%

3.151.002,96

2.668.716,45

84,69%

Município

TOTAL

Fonte: SICONV e SIAFI Gerencial

A amostra selecionada totaliza R$ 3.151.002,96 (três milhões, cento e cinqüenta e um mil e dois reais

e noventa e seis centavos), o que representa 38,71% dos recursos referentes ao universo definido.

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É importante esclarecer que, dado o cronograma de desembolso estabelecido no plano de trabalho de cada convênio firmado, os valores apresentados na tabela são aqueles repassados até a data de cada visita realizada por esta Secretaria, podendo ter ocorrido outros repasses após essas visitas. Esse montante, R$ 2.668.716,45, compôs o objeto fiscalizado por esta Secretaria de Controle Interno. Saliente-se, ainda, que esse montante representa aproximadamente 84,69% do valor total descentralizado aos municípios selecionados. Ressalte-se que, em 2009, a SPM/PR celebrou 47 convênios distribuídos em 44 municípios, com recursos da Ação 2C52, Programa 0156. As fiscalizações da CISET/PR ocorreram em 16 municípios, representando 36,4% dos municípios beneficiados. A seguir, discorreremos a respeito dos principais aspectos da Ação 2C52 que foram objeto de atuação. 8.2 Critérios de seleção dos municípios beneficiados 8.2.1 Critérios utilizados pela SPM O critério estabelecido para seleção de municípios convenentes para o enfrentamento e combate à violência contra a mulher foi estabelecido no Termo de Referência do Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher quando trata da ação de Ampliação e Consolidação da Rede de Serviços Especializados de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência, conforme a seguir: “[...] serão priorizados os municípios-pólo que estejam enquadrados nos seguintes critérios: População acima de 100.000 habitantes; Adesão ao Plano Nacional de Políticas para as Mulheres; Existência de organismos de políticas para as mulheres e conselhos de direitos da mulher; Existência de serviços da rede de atendimento, tais como: casas abrigo, defensorias, juizados, centros de referência, delegacias especializadas de atendimento à mulher (conforme roteiro do planejamento do Pacto – Anexo I). [...] Será dada prioridade a projetos de implantação de Casas Abrigo, que trabalhem na

perspectiva de consórcios municipais ou de forma regionalizada. Os serviços de Centro de Referência deverão localizar-se em lugar de fácil acesso às mulheres.” Conforme os critérios de aceitabilidade definidos no edital de seleção elaborado pela SPM/ PR para o programa 0156: “[...] os projetos apresentados à SPM, passarão por uma Triagem Administrativa e uma Triagem Técnica, para avaliação de seu alinhamento com conceito, diretrizes proposta e linhas de ação do PNPM, segundo critérios descritos nos Termos de Referência de cada área programática”. A Triagem Técnica tem como objetivo a avaliação e elaboração de parecer técnico, obedecendo aos seguintes critérios: - Alinhamento a diretrizes do PNPM; - Análise do contexto social; - Participação de comunidade; - Viabilidade técnica, financeira e operacional; - Existência de parcerias; - Estratégias de sustentabilidade; - Interação com demais políticas públicas; - Avaliação de processos e resultados; e - Estratégias de divulgação do projeto. 8.2.2 Desvios em relação aos critérios estabelecidos Entre os municípios visitados por esta CISET/PR, três possuem menos de 100.000 habitantes. Na Bahia, Estado com 16 municípios com mais de 100.000 habitantes; dos sete convênios celebrados no exercício de 2009, seis foram com municípios com população inferior ao estabelecido como prioritário para funcionar como pólo e receber apoio federal. O município de Saubara/BA, visitado pela equipe da CISET/PR, possui 11.201 habitantes, não possui serviços especializados de atendimento à mulher (somente o Núcleo de Atendimento à Mulher em implantação por meio de convênio celebrado com a SPM/PR) e, ainda, não possui viabilidade financeira e operacional para tratar e dar sustentabilidade à política de gênero de forma autônoma, sem o auxílio do governo da Bahia ou do governo federal. Esse cenário pode vir a prejudicar a continuidade da política e, consequentemente, o público alvo da região a ser atendida, além de acarretar uma gestão ineficiente dos recursos pú-

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blicos e desvio de finalidade no uso do serviço proposto. Já o município de Sapiranga/RS possui menos de 100.000 habitantes (possui 75.020 habitantes), no entanto, a prefeitura é bastante envolvida com a política de gênero, disponibiliza orçamento para custear ações na área, inclusive tendo oferecido dois terrenos em contrapartida para construção de um Centro Regional de Atendimento à Mulher e uma Casa Abrigo Regional, auxiliando e fortalecendo a política de enfrentamento da Violência contra a Mulher em toda a Região do Vale dos Sinos no Rio Grande do Sul. Além disso, Sapiranga conta com recursos privados de Organizações Não-Governamentais e Sindicatos para desenvolver ações educativas e campanhas no tema. O Sindicato dos Sapateiros de Sapiranga, por meio de sua Secretaria da Mulher, contribuiu com a produção de diversos materiais gráficos educativos e informativos, conforme evidenciado nas visitas técnicas. É importante destacar que os entes federados são autônomos e a atuação integrada das esferas de governo deve pautar-se em parcerias e colaboração sem viés de dependência técnica e administrativa de modo a demonstrar seus interesses convergentes e dar sustentabilidade à política pública em questão. 8.2.3 Avaliação dos critérios utilizados Na opinião da equipe de fiscalização da CISET/PR, a definição dos municípios-pólo é fator crucial para uma eficiente implementação da política de ampliação e consolidação de serviços de atendimento à mulher vítima de violência doméstica. Como a intenção é que o pólo atenda o próprio município e as regiões vizinhas, este deve funcionar como centro impulsor dos serviços especializados, possuir uma gama suficiente e articulada de serviços públicos especializados com acessibilidades para as mulheres de toda a região e propiciar a participação da sociedade civil e organizada. Caxias do Sul/RS é um exemplo de município que atende aos critérios técnicos da SPM/ PR para funcionar como um município-pólo e ter prioridade nas parcerias celebradas com a União: possui mais de 100.000 habitantes (segundo município mais populoso do Rio Grande do Sul), conta com uma rede de serviços especializados composta por: Centro de Referência, Casa Abrigo, Delegacia para a Mulher; além de possuir uma

política de gênero consistente, pautada em um Plano de Ação amplo e bem articulado entre os diversos setores do município. A Coordenadoria da Mulher - responsável pela política no município - orienta, articula e atende toda a região Nordeste do estado. Entende-se, também, que, apesar dessas condições serem evidenciadas principalmente nas capitais e regiões metropolitanas, a simples adoção de critérios populacionais para escolha do município pólo e a existência dos serviços não garantem a implementação eficiente e efetiva da política pública no local. Deve-se, ainda, considerar o envolvimento da Prefeitura e dos movimentos de mulheres nas ações locais e nacionais de políticas públicas para mulheres; bem como o histórico municipal em relação ao seu plano de ação para enfrentamento da desigualdade de gênero. De forma geral, diante dos critérios estabelecidos pela SPM/PR para seleção de municípios a serem beneficiados com recursos federais, notouse que muitos não foram atendidos. No entanto, não foi possível verificar se essa situação ocorreu devido à ausência de municípios com as características necessárias ou se os municípios com requisitos suficientes para atuarem como pólo não ofereceram propostas para estabelecer parceria com a União. O que se observa é que os recursos distribuídos foram semelhantes em valor, independente das necessidades de cada localidade, da quantidade de habitantes e situação econômica de cada unidade. 8.3 Avaliação dos requisitos de formalidade dos Convênios 8.3.1 Legislação aplicável e verificações realizadas Os recursos referentes à Ação 2C52 são executados por meio de convênios com municípios, estados e instituições privadas sem fins lucrativos, portanto, devem seguir as regras contidas na legislação federal que dispõe sobre essas transferências voluntárias, principalmente o Decreto nº 6.170/2007 e a Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127/2008. Assim, cabe ao ente executor, dentre as suas atribuições, realizar despesas vinculadas às metas pactuadas; realizar licitações, aquisições, contratações e pagamentos; e, principalmente, assumir o compromisso de implementar e dar continuidade às políticas públicas voltadas para o enfrentamento e combate da

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violência contra as mulheres, conforme o II PNPM e o Pacto Nacional de Políticas para as Mulheres. Nas fiscalizações, foram analisados os procedimentos de orçamentação, licitação, contratação e pagamento, sendo que na maioria dos convênios a execução financeira ainda não havia se iniciado, conforme será detalhado em item específico. No entanto, o foco das fiscalizações foi a busca de informações e conhecimento sobre as diretrizes e incentivos federais para a ampliação e consolidação da rede de atendimento para enfrentamento da violência contra a mulher, bem como a estrutura física e política das ações públicas e privadas sobre o tema em cada município. A metodologia aplicada visou a obtenção de elementos que permitissem emitir opinião argumentativa e identificar fragilidades e boas práticas que pudessem auxiliar o gestor na formulação e inovação da política de gênero, no que se refere à violência contra a mulher. 8.3.2 Análise dos requisitos de formalidade e fragilidades verificadas 8.3.2.1 Definição da atividade de fiscalização nos termos de convênio A forma pela qual a execução física do objeto do convênio será acompanhada pelo concedente, inclusive com a indicação dos recursos humanos e tecnológicos que serão empregados na atividade, deve estar prevista no respectivo Termo de Convênio, conforme determina o inciso XV do art. 3º da Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127/2008. Verificou-se nos Termos de Convênio fiscalizados somente a presença da Cláusula constando dentre as obrigações da concedente a de indicar técnico para acompanhamento e supervisão da execução do convênio. Na opinião da equipe de fiscalização da CISET/PR a cláusula citada não é suficiente para cumprir a determinação da Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127/2008, ressaltando, ainda, que não foram identificadas, pela equipe, indicações dos responsáveis pela fiscalização dos convênios fiscalizados. A ausência de cláusula obrigatória, prevendo a forma de fiscalização, nos Termos de Convênio foi verificada em todos os convênios fiscalizados e compromete a correta e regular aplicação do recurso público repassado, além da implementação do serviço proposto em conformidade com 30

as diretrizes traçadas para o enfrentamento da violência contra a mulher. 8.3.2.2 Detalhamento do Plano de Trabalho Os planos de trabalho das Convenentes fiscalizadas não previam metas e etapas suficientemente detalhadas que permitissem a averiguação dos resultados esperados pela parceria celebrada entre a União e o ente executor. A proposta a ser apresentada pelo ente interessado a receber incentivos federais deve estar pautada em elementos suficientes, relevantes e necessários que permitam a avaliação da concedente sobre a viabilidade e adequação física e financeira do objeto proposto e, principalmente, sobre os benefícios a serem gerados à sociedade, em conformidade com o objetivo e finalidade do programa e da ação orçamentária. Nos convênios fiscalizados foi constante a verificação de planos de trabalho pouco detalhados e que não permitiam a avaliação de viabilidade da ação proposta, nem tampouco do cumprimento das metas estabelecidas e resultados esperados. Desta forma, é recorrente o atraso na execução do convênio decorrente da ausência de planejamento adequado e de elaboração de cronograma físico-financeiro de acordo com a realidade de cada município e a capacidade administrativa e burocrática para executar os recursos e implementar a política. Importante mencionar o convênio celebrado com o município de Foz do Iguaçu/PR para construção de Centro de Referência, que previa recursos para a obra no valor de R$ 800.000,00 (oitocentos mil reais), a ser executada integralmente com recursos federais, sendo que o Termo de Referência divulgado pela SPM estabelece como limite máximo a ser disponibilizado para construção deste Centro, o montante de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), fato este que evidencia o descumprimento das regras estabelecidas no Termo de Referência, na elaboração e aprovação do Plano de Trabalho. 8.3.2.3 Análise de custos das propostas dos convênios Em relação à análise de custos das propostas, diversos normativos, acórdãos do Tribunal de Contas da União e a própria legislação federal sobre convênios enfatizam a necessidade de a

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concedente avaliar a adequabilidade dos custos inseridos nas propostas de convênios. Assim, deve haver uma análise técnica dos custos das despesas previstas com base em elementos de convicção, de modo a certificar-se e a comprovar que tais custos estão condizentes com os praticados no mercado da respectiva região. Entende-se que essa análise de custos constitui-se procedimento basilar para a concessão de transferências voluntárias, haja vista o princípio da economicidade que deve nortear as ações do gestor governamental. Além disso, tal avaliação prévia facilita o acompanhamento e monitoramento dos convênios pela Concedente e pelos órgãos de controle, além da avaliação da prestação de contas do convênio, haja vista a existência de parâmetros definidores da execução das despesas previstas. Entretanto, os convênios fiscalizados apresentaram fragilidades na análise dos custos propostos, notadamente verificado pela inexistência de pareceres técnicos que evidenciassem a avaliação dos preços propostos em confronto com

os praticados no mercado das respectivas regiões atendidas. Em Foz do Iguaçu/PR, por exemplo, cujo objeto do convênio era a construção de um Centro de Referência para as Mulheres, verificou-se que o Parecer Técnico elaborado pela SPM/PR para aprovação da proposta apresentada mostrou-se frágil em relação ao aspecto financeiro. O Parecer evidenciou não haver dados suficientes para avaliar se os custos apresentados eram compatíveis com os de mercado, se a relação custo-benefício era adequada e se o orçamento apresentado estava coerente com o custo de implementação da ação, sendo que, mesmo assim, a proposta foi aprovada e o recurso repassado sem que houvesse nova elaboração de projeto básico e orçamento suficientes para comprovar a adequabilidade dos custos. Foram verificadas, ainda, inconsistências em relação aos custos propostos e aprovados, quando comparados ao Termo de Referência do Programa 0156, conforme demonstrado no Quadro 5.

Quadro 5 –Municípios cujos convênios previram despesas superiores aos limites autorizados Descrição

Material Permanente

Limite autorizado (R$)

70.000,00

Veículo de Passeio

40.000,00

Veículo Utilitário

80.000,00

Essas autorizações de despesas, acima dos valores fixados no Termo de Referência, indicam fragilidades na análise técnica das propostas de convênios pela SPM/PR.

Município

Valor da previsão de custo (R$)

Saubara/BA

80.920,00

Pouso Alegre/MG

161.861,00

Uberlândia/MG

169.256,00

Novo Hamburgo/RS

111.626,52

Caxias do Sul/RS

105.833,00

Taboão da Serra/SP

90.000,00

Cotia/SP

117.263,49

Campinas/SP

93.500,00

Taboão da Serra/SP

90.000,00

8.3.3 Considerações sobre as situações encontradas Verificou-se que a qualidade do plano de trabalho e a composição e pesquisa de preços de-

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pende exclusivamente da organização e metodologia adotada pelo órgão gestor local, sem que haja avaliação técnica criteriosa dos custos por parte da Secretaria Nacional de Políticas para as Mulheres que impeça a celebração de convênio nos casos de deficiências na proposta apresentada. Os municípios visitados do estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, possuem políticas locais avançadas sobre a temática de gênero e alguns organismos governamentais responsáveis por essas políticas já possuem legitimidade junto ao poder executivo, dispondo de autonomia administrativa e financeira para formar seus planos de ação. Caxias do Sul/RS é um bom exemplo de fortalecimento do órgão público local; o município conta com a Coordenadoria da Mulher desde 1999 e possui recursos permanentes e humanos suficientes para formular, implementar e acompanhar políticas públicas de gênero. Conta com um corpo técnico capacitado, o que permite a elaboração de propostas de convênio em conformidade com a legislação federal sobre convênios, seguindo metodologias adequadas de cotação de preços, viabilidade econômica e garantia de sustentabilidade do projeto após o término da vigência do convênio. Já no estado da Bahia, dentre os municípios visitados, apenas o município de Feira de Santana possuía estrutura física, recursos permanentes e humanos suficientes para formular propostas adequadas e em conformidade com suas necessidades locais e da região. Os municípios de Saubara e São Sebastião do Passé contaram com a colaboração e apoio da Secretaria Estadual de Promoção da Igualdade da Bahia – SEPROMI/BA – para elaboração de projetos e propostas que refletissem a necessidade de uma política local para o enfrentamento da violência contra a mulher. 8.4 Execução financeira dos recursos pelos gestores locais As metas previstas no Plano de Trabalho, bem como as etapas em que estão subdivididas, devem possibilitar a mensuração objetiva de seus resultados e prazos. Devem, também, ser compatíveis com o objeto do convênio. No entanto, fragilidades nos Planos de Trabalho foram observadas em relação a estes quesitos. Em decorrência destas fragilidades, 84,69% dos valores firmados com os municípios visitados apresentaram reduzida execução financeira dos

respectivos convênios e atraso no cumprimento das metas pactuadas. Do total de recursos repassados, apenas 13,67% haviam sido empenhados pelos municípios até o momento das fiscalizações. Da análise dos dados obtidos por meio das visitas de fiscalização realizadas, notou-se que a metodologia até então empregada para elaboração dos planos de trabalho em muito afeta, ou até mesmo inviabiliza, um controle adequado sobre a conformidade entre a execução física e a financeira de cada meta, sobre a mensuração dos resultados, e dificulta a avaliação da eficiência, economicidade e efetividade da contribuição federal na geração de benefícios às mulheres vítimas de violência. A violência contra a mulher é um problema social recorrente e que merece atenção urgente dos órgãos públicos responsáveis; portanto, há de se implementar métodos eficazes de execução, de controle de cumprimento das metas dos convênios, de acompanhamento do tratamento dado ao tema pelos municípios em termos de prioridade, e de celeridade na adoção de medidas para o enfrentamento da problemática, tanto pelos órgãos federais gestores de políticas públicas como pelos órgãos de controle. 8.5 Implementação de serviços para ampliação da rede de atendimento à mulher 8.5.1 Visão Geral A rede de atendimento à mulher é composta por instituições e serviços públicos e privados e visa dar assistência à mulher vítima de violência, bem como desenvolver estratégias efetivas de prevenção. Os serviços públicos da rede de enfrentamento da violência contra a mulher que recebem apoio financeiro da União, por meio da SPM/PR, são basicamente: - Centros de Referência da Mulher; - Casas Abrigo; - Delegacias especializadas para a Mulher; e - Juizados especializados de Violência Doméstica e Familiar. Identificou-se, nos municípios visitados, a ausência de critérios proporcionais para definição e aceitabilidade das propostas de convênios quanto à abrangência dos serviços oferecidos pela rede de atendimento a serem implementados com recursos do programa.

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Dessa forma, os recursos foram descentralizados em montantes semelhantes, sem considerar o tamanho da população, a demanda potencial e os índices de desenvolvimento econômico e social de cada município beneficiado. Entretanto, há no Brasil uma elevada diversidade entre os municípios, em termos econômicos, políticos, administrativos e sociais; o que, na opinião da equipe de fiscalização da CISET/PR, deve ser considerado e avaliado pela SPM/PR no momento de aprovação da proposta encaminhada e celebração do con-

vênio. É importante que exista uma estrutura institucionalizada e capacitada para tratar da política de gênero no município, para, então, se pensar em apoiar e despender recursos na implantação de serviços de atendimento ao público. Os municípios selecionados para fiscalização sistemática receberam recursos da Ação 2C52, Programa 0156, para implantação, ampliação, reaparelhamento de diferentes equipamentos públicos; bem como para realização de capacitação de gestores, distribuídos conforme Gráfico 4.

Gráfico 4 – Distribuição de equipamentos públicos apoiados com recursos fiscalizados dentre os municípios visitados.

Não fazem parte da amostra convênios em benefício de Delegacias e Juizados Especializados, pois estes são de responsabilidade da esfera estadual. Nota-se que em 12,50% dos municípios visitados houve celebração de convênios cujos objetos se restringiram à capacitação de gestores, o que, na opinião da equipe de fiscalização da CISET /PR, não é adequado, visto que há ação específica - Ação 6812 - Capacitação de Profissionais para Atendimento a Mulheres em Situação de Violência, também referente ao Programa 0156, com a

finalidade de promover capacitação de profissionais para atendimento a mulheres em situação de violência. Outro aspecto verificado em relação à rede de atendimento à mulher foi a diversidade de serviços que a envolve, cuja essência é de responsabilidade de entes federados distintos, que seguem normas próprias e diversas. A Ação 2C52 financia projetos bastante distintos entre si. Essa diversidade, concentrada em uma única ação orçamentária, na opinião da equipe, fragiliza a formulação

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de estratégias de planejamento e atuação. A necessidade dos serviços é justificada por meio de indicadores, índices e necessidade local, visando o amparo completo da mulher e cessão do ciclo de violência. A definição dos valores a serem descentralizados a cada serviço, o monitoramento de indicadores específicos e o tipo de controle que o gestor federal precisará manter, por serem bastante dependentes do tipo de serviço, sugerem que seria apropriada a criação de subações ou ações específicas. Todos os municípios visitados, exceto Caxias do Sul/RS, sequer possuem defensoria pública, juizado ou núcleo especializado de atendimento jurídico, necessários, no caso específico da violência de gênero, para viabilizar a aplicação das medidas previstas na Lei Maria da Penha. Nesses municípios, na visão da equipe, antes de qualquer ação voltada para implantação de serviços de atendimento assistencial específico para a mulher, há de se priorizar a celebração de convênios que dêem aplicabilidade à Lei, cujo objeto seja implantação de juizados especializados. Em outros municípios, pode haver uma elevada aplicabilidade da Lei Maria da Penha, com cumprimento de prazos e deferimento de medidas protetivas com retirada da mulher em risco de morte e seus filhos de casa e, nesse caso, seria necessária a disponibilização de Casa Abrigo. Assim, o convênio celebrado deveria priorizar a implantação ou apoio à casa abrigo no município. 8.5.2 Serviços especializados 8.5.2.1 Centro de Referência para a Mulher O Centro de Referência é o espaço destinado à mulher, o qual visa à ruptura da situação de violência e à construção da cidadania das mulheres, por meio de atendimento intersetorial e interdisciplinar. Exerce, assim, o papel de articulador dos serviços entre os organismos governamentais e não-governamentais que integram a rede de atendimento às mulheres em situação de vulnerabilidade social, em função da violência de gênero. As ações do Centro de Referência devem pautar-se no questionamento das relações de gênero e devem voltar-se ao enfrentamento de todas as formas de violência contra as mulheres.

Os profissionais do Centro de Referência devem ser capacitados para prestar orientação, acolhimento e acompanhamento continuado psicológico, social e jurídico às mulheres em situação de violência, fortalecendo sua auto-estima e informando sobre seus direitos. Devem, ainda, articular os meios que favoreçam a inserção da mulher no mercado de trabalho e em programas de capacitação para o trabalho, acesso aos Programas de Educação formal e não formal e prestar informação e orientação por meio de atendimento telefônico. Dos municípios visitados, beneficiados com recursos da Ação 2C52 para implantação ou implementação de Centro de Referência, três possuíam menos de cem mil habitantes, conforme dados do CENSO 2010 realizado pelo IBGE; quais sejam: Saubara/BA (11.201 habitantes), São Sebastião do Passé/BA (42.153 habitantes) e Sapiranga/RS (75.020 habitantes). No caso específico de Sapiranga/RS, a equipe de fiscalização conseguiu perceber a viabilidade, a eficácia e o interesse social da celebração do convênio, visto que a cidade é localizada próxima a grandes centros e a prefeitura disponibilizou terreno para construção de Centro de Referência e Casa Abrigo regionais em parceria com a SPM/PR no ano de 2007. Além disso, possui uma política local atuante na temática de gênero, conta com a relevante parceria do Sindicato dos Sapateiros, que financia importantes projetos de enfrentamento da violência contra a mulher na cidade. Inclusive, está disposta no Termo de Referência a priorização de projetos de implantação de Casas Abrigo que trabalhem na perspectiva de consórcios municipais ou de forma regionalizada. Destaque-se que o convênio referente à construção do Centro de Referência Regional de Sapiranga/RS não foi escopo deste trabalho por ter sido celebrado em 2007 e não fazer parte da amostra. No entanto, a equipe de fiscalização visitou a obra e realizou os registros fotográficos que estão expostos a seguir. A ação de controle foi realizada somente quanto à execução do convênio cujo objeto é equipar este Centro de Referência. Importante mencionar que, dos 16 municípios visitados, apenas o município de Foz do Iguaçu/PR havia celebrado convênio, em 2009, para construção de Centro de Referência.

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Figura 1 – Construção do Centro Regional de Referência para Mulheres de Sapiranga/RS

Figura 2 – Construção do Centro de Referência para Mulheres de Foz do Iguaçu/PR

8.5.2.2 Casa Abrigo As Casas Abrigo são locais seguros que oferecem refúgio e atendimento integral a mulheres em situação de violência doméstica sob risco de morte iminente. Constitui um serviço de caráter

sigiloso e temporário, no qual as usuárias poderão permanecer por período determinado (máximo três meses) durante o qual deverão reunir condições necessárias para retomar o curso de suas vidas.

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O trabalho a ser desenvolvido nas Casas Abrigo objetiva garantir a integridade física e psicológica de mulheres em risco de morte e de seus filhos de menor idade – crianças e/ou adolescentes, fornecendo atendimento psicológico, social e jurídico; favorecendo o exercício de sua condição cidadã; resgatando e fortalecendo sua auto-estima; e possibilitando que se tornem protagonistas de seus próprios direitos.

As ações da Casa Abrigo devem ser conjugadas com programas de saúde, emprego e renda, moradia, creches, profissionalização; além de prover suporte informativo e acesso a serviços, instruindo as mulheres para reconhecerem seus direitos. Dos 16 municípios visitados, seis possuem Casa Abrigo e, em relação aos convênios fiscalizados, três previam despesas para reaparelhamento e melhorias de Casas Abrigo, conforme ilustrado abaixo.

Gráfico 5 – Casas Abrigo dos municípios visitados Municípios visitados

100%

37,5 %

18,75 %

Em todas as Casas Abrigo visitadas, não havia ocupação da capacidade total de abrigamento de mulheres em situação de risco. Os responsáveis informaram que há elevada rotatividade de famílias nas casas e que não há como se definir um número médio de ocupação por mês, este é altamente variável. Ratifica-se, por isso, a recomendação da SPM/PR de implantação deste serviço em nível regional, de forma a atender o maior território possível, com formação de consórcios municipais para custear as despesas de manutenção das Casas Abrigo.

Municípios com Casa Abrigo

Municípios cujos convênios previam melhorias em Casas Abrigo

O município de Sapiranga/RS celebrou convênio com a União para construção de Casa Abrigo Regional em terreno do município oferecido como contrapartida. Os demais municípios da região do Vale dos Sinos estão em estágio avançado de articulação e diálogo para formação de consórcio entre os municípios para manutenção da casa. Destaque-se que este convênio de construção da Casa Abrigo de Sapiranga/RS não foi objeto de fiscalização desta CISET/PR, porém a equipe visitou a obra, conforme foto que segue.

Figura 3 – Construção da Casa Abrigo Regional de Sapiranga/RS

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8.5.2.3 Delegacias de Polícia De acordo com o artigo 144 da Constituição Federal de 1988, a Polícia Civil é responsável pelo exercício da segurança pública para a preservação da ordem, da incolumidade das pessoas e do patrimônio. As polícias civis são subordinadas aos Governadores dos Estados ou do Distrito Federal e Territórios, por meio das Secretarias de Segurança Pública, e dirigidas por delegados de polícia de carreira. Ainda de acordo com o artigo 144, §4º, da Constituição Federal, que especifica o papel das Polícias Civis, são funções institucionais destas: apurar infrações penais, exceto as militares; e o exercício das funções de polícia judiciária. A principal forma de exercício de polícia judiciária é apurar as infrações penais e a sua autoria por meio da investigação policial, procedimento administrativo com característica inquisitiva, que serve, em regra, de base à pretensão punitiva do Estado. Diante dessa responsabilidade da Polícia Civil, a Lei Maria da Penha definiu providências a serem adotadas pela autoridade policial ao tomar conhecimento de casos de violência contra a mulher. O artigo 11 daquela Lei propõe um atendimento acolhedor e humanizado pelo policial e detalha as primeiras providências que devem tomar. O artigo 12 estabelece procedimentos a serem adotados pela autoridade policial após o registro da ocorrência. Nota-se que a atuação da Polícia Civil, como prevista na Lei Maria da Penha, é de suma importância para a proteção e segurança da mulher, para a garantia de seus direitos e para a punição do agressor e coibição da violência. Para tanto, as delegacias de polícia devem estar capacitadas sobre os ditames da lei em comento, com intuito de proporcionar atendimento adequado e diferenciado às mulheres em situação de violência. As delegacias visitadas demonstraram ter pouca estrutura técnica e operacional para implementar as exigências da Lei Maria da Penha. Além disso, nem todos os profissionais foram capacitados sobre a aplicação da Lei. Esse cenário foi verificado inclusive nas Delegacias Especializadas de atendimento à Mulher. Nas delegacias visitadas, não foi identificada a disponibilidade de material educativo sobre a Lei Maria da Penha, demonstrando o reduzido

envolvimento da autoridade estadual de segurança pública competente com o tema. Alguns municípios visitados - como por exemplo os municípios de São Leopoldo/RS e Novo Hamburgo/RS - demonstraram ainda possuir dificuldade de articulação da rede de atendimento à mulher com as delegacias especializadas e em especial com delegacias comuns. Essa desarticulação é prejudicial ao enfrentamento da violência doméstica, à medida que não ampara a mulher agredida de forma a permitir sua libertação do ciclo da violência. O policial, em caso de desconhecimento dos procedimentos a serem adotados para concessão de medidas protetivas, punição do agressor e encaminhamento da mulher para a rede especializada de atendimento; não exerce sua função de proteção do bem-estar da comunidade e dos direitos da pessoa humana, coibindo a violência contra as mulheres. Nas Delegacias visitadas, especializadas ou não, notou-se que a sua reduzida articulação com a rede especializada de serviços para o enfrentamento da violência contra a mulher não se deve apenas à quantidade de profissionais atuantes nas delegacias, mas também à reduzida realização e participação em cursos de capacitação sobre violência de gênero e definição de um perfil de policiais que se identifiquem com a especificidade do tema e estejam dispostos a se comprometer com um atendimento diferenciado para as mulheres. Em relação à infraestrutura das delegacias especializadas de atendimento à Mulher, a Norma Técnica de Padronização das Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher (publicada em 2010), elaborada por meio de parceria entre a Secretaria de Políticas para as Mulheres e o Ministério da Justiça, reforça a importância dos espaços estarem adequados para garantir a privacidade para a mulher no registro da ocorrência, além da preservação de sua integridade e segurança mantendo espaços separados para os agressores e a existência de espaços de entretenimento para as crianças que acompanham as mães. Verificou-se nos municípios de São Leopoldo/RS e Poços de Caldas/MG, exemplos de humanizar a delegacia por meio de disponibilização de atendimento prévio para orientação das mulheres quanto aos seus direitos e ao registro de Boletim de Ocorrência. Esses exemplos foram implementados por iniciativa das prefeituras, as quais dispo37

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nibilizaram estagiários e funcionários municipais efetivos. O envolvimento dos estados visitados e a implementação de políticas públicas estaduais de segurança na temática de gênero não foram evidenciadas pela equipe de fiscalização. Demonstrou-se reduzida preocupação com a aplicação efetiva da Lei Maria da Penha, com uma política de capacitação continuada e com a seleção de policiais com perfil adequado para esse tipo de atendimento. Exemplos que ratificam os argumentos aqui expostos serão citados no subitem 9.1.2 deste Relatório. Entre as delegacias localizadas nos municípios selecionados para fiscalização sistemática, nenhuma havia sido beneficiada por meio de convênio entre o respectivo Estado e a SPM/PR para ampliação, aparelhamento ou implantação de Delegacia Especializada de Atendimento à Mulher.

8.5.2.4 Juizado Especializado A Lei Maria da Penha dispõe sobre a criação dos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra as Mulheres, com competência cível e criminal. O Juizado é o responsável por resolver os conflitos decorrentes da violência doméstica e familiar contra as mulheres; tanto as demandas de ordem cível quanto as de ordem penal. A diretriz da política nacional de enfrentamento da violência contra a mulher é que as mulheres encontrem atendimento humanizado por parte do juiz, promotor, defensor público; especialmente capacitados. Entre os municípios selecionados para fiscalização sistemática, nenhum havia realizado convênio com a SPM/PR para ampliação, aparelhamento ou implantação de Juizado de Violência Doméstica e Familiar contra as Mulheres.

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9. TRANSVERSALIDADE DA POLÍTICA DE GÊNERO 9.1 Parceria entre as Esferas de Governo 9.1.1 A universalidade das Políticas A universalidade das políticas é um dos princípios da Política Nacional para as Mulheres, definido pelo Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, e consiste na formulação de políticas permanentes nas três esferas governamentais, caracterizadas pela indivisibilidade, integralidade e intersetorialidade dos direitos, e combinadas às políticas públicas de ações afirmativas, percebidas como transição necessária em busca de efetiva igualdade e equidade de gênero, raça e etnia. O Pacto Nacional inclui ações de responsabilidade das três esferas de governo; são elas: Ações de competência da União – Campanhas nacionais (16 Dias de Ativismo pelo Fim da Violência contra as Mulheres, Campanha de Enfrentamento à Violência contra a Mulher do Campo e da Floresta, Homens pelo Fim da Violência contra as Mulheres), Central de Atendimento à Mulher (Ligue 180), seminários e capacitações nacionais. Ações de competência estadual – criação/reaparelhamento de Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher, Defensorias Especializadas, Juizado Especializado de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher; Mutirão de Assistência Jurídica Integral às Mulheres em Situação de Prisão; capacitação e campanhas estaduais. Ações de competência municipal - criação/reaparelhamento de serviços especializados (Centros de Referência da Mulher e Casa Abrigo), serviços de saúde, assistência social e campanhas locais e temáticas. Realizadas as fiscalizações e visitas aos Estados e respectivos municípios pela CISET/PR, verificou-se a importância e a necessidade de articulação das esferas – Federal, Estadual e Municipal – e da sociedade civil para estabelecimento de uma rede de parcerias para o enfrentamento

da violência contra as mulheres, a fim de garantir a integralidade do atendimento e efetividade da política. A assistência à mulher em situação de violência transpassa por diversos serviços públicos de competência constitucional federal, estadual, municipal e outros de competência comum para as três esferas. Portanto, a integralidade entre essas competências deve funcionar direcionada ao rompimento do ciclo de violência em que se encontra a mulher, não devendo haver lacunas e quebras no fluxo da rede de atendimento à mulher vítima de violência em função da ausência de atuação de alguma das esferas governamentais. É importante, ainda, considerar o fato de que a grande maioria dos municípios brasileiros não possui autonomia financeira e técnica para articular diretamente com órgãos federais e dependem do estado a que pertencem para implementarem políticas, receberem recursos e elaborarem propostas consistentes e em conformidade com a legislação pertinente. Assim, torna-se evidente a importância da integração das políticas públicas entre as três esferas de governo. Em todas as delegacias de polícia visitadas, especializadas ou não no atendimento à mulher, verificou-se haver reduzido envolvimento da Secretaria Estadual de Segurança Pública, órgão responsável pela regulamentação, atuação e financiamento das delegacias de polícia civil, no que tange à aplicação da lei Maria da Penha, atendimento diferenciado à mulher em situação de violência, sensibilização quanto às políticas de gênero e integração com a rede local e regional de serviços especializados no atendimento à mulher. Percebe-se, assim, a importância da atuação sistemática do governo do estado; pois as Delegacias Especializadas de Polícia estão subordinadas às políticas de segurança pública de seus respectivos estados. Suas atribuições e organização são definidas por meio de decretos, portarias e resoluções e seguem a linha de atuação política 39

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de cada governo. Da mesma forma, a alocação de infraestrutura, recursos humanos e materiais dependem de investimentos dos governos estaduais. No entanto, por meio de alinhamento da política do estado com a política nacional, há meios de parceria para aparelhamento e melhores condições de atendimento das delegacias de polícia. A delegacia é um importante equipamento da rede de atendimento à mulher em situação de violência e, conforme informado pelos gestores dos municípios visitados, é a principal porta de entrada da mulher vítima de violência doméstica e de gênero, para o enfrentamento da violência. Portanto, a integração e envolvimento das delegacias com a rede é fundamental para a coibição da violência e punição do agressor. Do acima exposto, nota-se que as responsabilidades dos entes federados são distintas e complementares entre si e, portanto, devem ser harmônicas para o alcance de resultados em benefício do público alvo no enfrentamento da violência contra a mulher. A competência da União, no Pacto, foca-se nas questões educativas, de capacitação e divulgação da política de gênero; no entanto, o Programa 0156, por meio da ação 2C52, permite a colaboração Federal no financiamento de ações de competência estadual e municipal para a ampliação de serviços e equipamentos públicos de enfrentamento da violência de gênero. 9.1.2 A perspectiva nos diferentes estados 9.1.2.1 Municípios do Rio Grande do Sul O Estado do Rio Grande do Sul não assinou, até o término de nossos trabalhos de acompanhamento (01/10/2010), o termo de cooperação técnica para adesão ao Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra a Mulher, que define as atribuições e responsabilidades de cada ente federativo. Como a execução do Programa 0156 exige, para a produção de resultados, a integralidade na atuação das três esferas de governo, investimentos com recursos do programa ficariam inviabilizados. Os municípios do Estado contam com a Federação das Associações dos Municípios do Rio Grande do Sul - FAMURS, que é a entidade representante de todos os 496 Municípios gaúchos, por meio das 27 Associações Regionais que 40

a compõem. Sua atuação institucional, política e técnica tem como objetivo o fortalecimento do municipalismo, a qualificação dos agentes públicos municipais e o assessoramento às prefeituras. Assim, por meio da FAMURS, os municípios do Rio Grande do Sul se articularam e assinaram o pacto diretamente com a Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República para obter apoio quanto às ações referentes ao enfrentamento da violência contra a mulher nos respectivos municípios. Verificou-se, nas visitas realizadas pela CISET/PR, que, apesar do Estado não ter assinado o Pacto, os municípios são articulados e possuem gestores capacitados, facilitando a adequada implementação da política em nível local. Para a atuação regional, está em discussão a formação de consórcios municipais para manutenção dos serviços e ações que envolvam diversos municípios. O cenário verificado nos municípios de São Leopoldo, Sapiranga, Novo Hamburgo e Caxias do Sul evidenciou uma política de gênero com legitimidade e visibilidade popular, além da existência de incentivo das respectivas prefeituras nas ações voltadas para igualdade de gênero e no fortalecimento dos organismos responsáveis pela política. Além disso, os municípios, por possuírem estruturas efetivamente autônomas, se mobilizaram e buscaram incentivos para implementação de políticas em defesa da mulher em seus territórios. A reduzida articulação do Estado com os municípios foi percebida por meio das visitas às Delegacias localizadas nos municípios de São Leopoldo, Sapiranga, Novo Hamburgo e Caxias do Sul. Os policiais não participam de cursos de capacitação sobre a Lei Maria da Penha e também não disponibilizam material educativo e de divulgação sobre segurança das mulheres vítimas de violência. Constatou-se que a atuação da segurança pública de responsabilidade do Estado depende do entendimento do Delegado Titular responsável sobre a violência de gênero e da realização de parcerias das prefeituras, com a disponibilização de pessoal para trabalhar na delegacia como Escrivão ad hoc, remunerado pelo município, contribuindo em algumas funções direcionadas à causa da mulher e à Lei Maria da Penha. Na 1ª Delegacia de Polícia de São Leopoldo, um policial civil se referiu à Lei Maria da Penha como uma Lei sem aplicabilidade e demonstrou desconhecimento sobre seu conteúdo e sobre as

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medidas protetivas previstas. Nesta cidade, para fornecer orientações às mulheres sobre seus direitos e orientá-las no registro do Boletim de Ocorrência, a prefeitura negociou um espaço na delegacia e disponibilizou estagiários de direito e assistência social para realizar um primeiro atendimento às vítimas. Em Novo Hamburgo/RS há Delegacia Especializada no Atendimento à Mulher - DEAM, no entanto, conforme a Delegada Titular, não dispõe de profissionais para registro de boletim de ocorrência em casos de violência contra a mulher, o que é feito em delegacia comum próxima à DEAM, sem tratamento diferenciado, qualificado e reservado como determinam as diretrizes estabelecidas na Norma Técnica de Padronização das Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher. Já na DEAM de Caxias do Sul, a Delegada Titular disponibiliza pessoal para as capacitações sobre violência de gênero realizadas pelo Município e interage com a rede de serviços especializados de atendimento à mulher, realizando os devidos encaminhamentos e acompanhando os casos junto à Coordenadoria Municipal de Políticas para as Mulheres. Em Sapiranga, apesar de ser uma cidade relativamente pequena, com menos de 100.000 habitantes, e com baixo índice de violência, conforme informações prestadas pelo Delegado Titular, foi criado pelo Poder Público Municipal um cartório especializado para tratar de questões relacionadas à violência contra a mulher, que dispõe de profissionais específicos para atendimento das vítimas e também funcionários remunerados pela Prefeitura à disposição da delegacia. 9.1.2.2 Municípios da Bahia O Estado da Bahia assinou o Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher e já elaborou o II Plano Estadual de Políticas para as Mulheres. Por meio da Secretaria de Promoção da Igualdade – SEPROMI/BA, desenvolve ações para enfrentamento à violência contra a mulher, articuladas com os municípios baianos. As ações oferecem capacitações, material didático e de divulgação sobre desigualdade de gênero, além de apoio técnico para elaboração de projetos locais e regionais nos municípios e celebração de convênios com a União para ampliação da rede de atendimento de forma padronizada, organizada e bem distribuída por todo o território.

As visitas realizadas permitiram evidenciar esse apoio oferecido pelo Estado, especialmente pelo relato dos gestores acerca da participação em cursos de formação de gestores oferecidos pela SEPROMI/BA, pelo recebimento de apoio técnico para implementação de políticas locais de gênero, e pela disponibilidade de material de divulgação e de veículos para dar apoio às atividades locais. O estado da Bahia também recebeu apoio da SPM/PR, por meio de celebração de convênios para aquisição de veículos padronizados, a serem distribuídos aos municípios pólos distribuídos entre os 17 territórios da Bahia. Além disso, ainda firmaram parceria para capacitação de gestores de todo o estado, o que permitiu implementar uma política coesa, padronizada em todo o território e com coordenação centralizada no Estado. O estado da Bahia atua, ainda, como articulador e intermediador da política de gênero entre a esfera municipal e a federal, facilitando a comunicação, integrando os serviços disponíveis em cada município e reduzindo as desigualdades regionais no Estado. Desta forma, de acordo com informações da SEPROMI/BA, o Governo do Estado da Bahia está trabalhando para manter uma rede de atendimento regionalizada, distribuindo em seu território equipamentos como Centros de Referência da Mulher, Casas Abrigo, Delegacias Especializadas para a Mulher dentre outros. Diante das visitas realizadas aos municípios de São Sebastião do Passé, Feira de Santana e Saubara, verificou-se que a interferência do estado da Bahia foi fundamental para a implantação da Política. A continuidade desse apoio é crucial para a sua consolidação e fortalecimento, principalmente em relação aos municípios com menor capacidade financeira, técnica e administrativa; como Saubara e São Sebastião do Passé. Apesar da atuação sistemática do estado junto aos municípios, verificou-se haver fragilidades na articulação com a Secretaria Estadual de Segurança Pública para mobilização e sensibilização das delegacias no que se refere ao tratamento da violência contra a mulher, além da capacitação dos policiais sobre a aplicação da Lei Maria da Penha. 9.1.2.3 Municípios de São Paulo Em que pese o Estado de São Paulo ter assinado o Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher, em 25/11/2008, notou-se pequena participação do Estado nas 41

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políticas municipais de gênero. Os municípios visitados - Guarulhos, Cotia, Taboão da Serra, Campinas e São Carlos - desenvolvem políticas distintas entre si e pouco articuladas com a esfera estadual, o que pode vir a prejudicar a consolidação da política nacional de enfrentamento à violência contra as mulheres e formação da política de gênero. Apesar desse cenário, verificou-se que os municípios são articulados com os organismos públicos e privados locais e com universidades estaduais e federais, possuindo gestores capacitados e engajados na causa da mulher, facilitando a implementação da política em nível local. Evidenciou-se nos municípios de Campinas, São Carlos e Guarulhos uma política de gênero com legitimidade e visibilidade popular, além da existência de incentivo, inclusive financeiro, das respectivas prefeituras nas ações voltadas para igualdade de gênero. Observou-se, ainda, que nos municípios paulistas visitados é grande a parceria entre as Secretarias Municipais de Saúde, Educação, Cultura, Trabalho, Assistência Social e Juventude; entidades privadas, universidades e instituições de ensino de nível superior, Câmaras Municipais, movimentos sociais e da sociedade civil. O Município de Campinas mostrou-se bastante articulado com os organismos da rede local, inclusive com parceria de cooperação internacional. Em nível federal realizou parceria com o Ministério da Saúde para construção do Centro de Cidadania e Saúde da Mulher e com o Ministério do Desenvolvimento Social visando receber apoio financeiro para proteção da família. Verificou-se, também, que o município aderiu ao Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, comprometendo-se a criar ações que visem atender necessidades relacionadas ao cotidiano das mulheres. Integra, também, a Rede de Enfrentamento a Violência contra a Mulher o Projeto Iluminar. O projeto consiste em uma rede de atenção à violência doméstica e sexual, originário de parceria firmada com o Ministério da Saúde, executado pelas Secretarias Municipais de Saúde, Educação, Assistência Social e Segurança Pública, em parceria com a CEMICAMP – Centro de Pesquisas em Saúde Reprodutiva de Campinas / UNICAMP. Os Municípios de São Carlos e Guarulhos também aderiram ao Plano Nacional de Políticas para as Mulheres, ou seja, assumiram o compromisso de formular e implementar políticas públi42

cas locais dirigidas às mulheres, com base nas diretrizes nacionais. Importante citar a atuação de Guarulhos com a realização do “Seminário Nacional sobre Tráfico de Mulheres com vistas à Exploração Sexual”, organizado no âmbito da Unidade Temática de Gênero e Município da Rede de Mercocidades (UTGM), da qual o município é membro. A Rede Mercocidades busca promover a inserção das cidades no processo de integração do Mercosul e, para isso, fomenta o intercâmbio de boas práticas e de experiências na gestão urbana. Atualmente conta com a participação de 228 cidades da Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai, Peru, Venezuela e Uruguai; é hoje considerada a principal rede de cidades da América Latina e uma referência mundial em cooperação descentralizada. Constatou-se, ainda, que os municípios visitados possuem parceria com a Guarda Civil Municipal, especialmente no que se refere ao transporte das mulheres agredidas para o IML e hospitais; e à equipe de atendimento em casos específicos. De forma geral, notou-se pequena participação do estado de São Paulo nas políticas municipais de gênero. Os municípios visitados - Guarulhos, Cotia, Taboão da Serra, Campinas e São Carlos - desenvolviam políticas distintas entre si e pouco articuladas com a esfera estadual. Entendemos que este cenário prejudica a assistência das mulheres em situação de violência, por ausência de transversalidade da política de gênero e a intersetorialidade com políticas de responsabilidade do estado, tais como as de segurança pública, educação e investimentos estaduais em saúde pública. 9.1.2.4 Municípios de Minas Gerais O Estado de Minas Gerais assinou o Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher em 26/11/2008. Entretanto, dentre os municípios visitados no estado de Minas Gerais: Uberlândia, Pouso Alegre e Poços de Caldas; somente este último demonstrou ser articulado com os órgãos integrantes da rede de atendimento, em nível estadual e municipal. O município de Poços de Caldas conta também com recursos da parceria firmada com a Coordenadoria Estadual de Políticas Públicas para as Mulheres/MG para pagamento dos profissionais que atuam na rede local. O município recebe, ain-

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da, da Coordenação Estadual, material para divulgação da Rede Estadual de Combate à Violência contra a Mulher. Tanto em Uberlândia como em Pouso Alegre, as ações que tratam da violência doméstica sofrida pelas mulheres mostraram-se, ainda, individualizadas e pouco sedimentadas. No primeiro, identificamos que as ações implementadas são realizadas de forma integrada às políticas setoriais de suporte à família, ao jovem, à criança, ao idoso, à habitação e ao trabalho. No segundo, as ações voltadas para Temática de Gênero “direitos da mulher” e “violência contra a mulher” ainda estão sendo introduzidas na agenda social por meio de campanhas e palestras nos organismos municipais, como: hospitais e na Rede Municipal de Ensino. 9.2 Colaboração entre os Poderes O artigo 8º da Lei Maria da Penha estabelece que: “A política pública que visa coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher far-se–á por meio de um conjunto articulado de ações da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de ações não-governamentais, tendo por diretrizes: I- A integração operacional do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública com as áreas de segurança pública, assistência social, saúde, educação, trabalho e habitação; [...]”. Além disso, a Lei estabelece que o juizado de violência doméstica e familiar será o espaço no Poder Judiciário para resolver os conflitos decorrentes da violência doméstica e familiar contra a mulher. A criação dos Juizados é fundamental para que a Lei seja realmente efetivada na proteção à mulher agredida e as instâncias competentes para organizar e criar esses juizados são os Tribunais de Justiça dos estados. Como é inconstitucional, por meio de lei, obrigar a criação desses organismos judiciários, cabe aos Presidentes dos Tribunais de cada estado assumir o compromisso com a política de enfrentamento da violência contra a mulher, conforme diretrizes do Plano Nacional de Políticas para as mulheres e da Lei Maria da Penha. A Lei Maria da Penha reforçou o papel do Ministério Público como guardião dos direitos individuais e sociais das mulheres; bem como de fiscalizador dos serviços essenciais para que elas possam ser respeitadas em sua dignidade.

A Lei ainda tornou obrigatória a presença de um advogado nas demandas de violência doméstica e familiar contra a mulher. Anteriormente à Lei, as mulheres podiam comparecer em juízo desacompanhadas de advogado e, por desinformação, acabavam por aceitar uma reconciliação inapropriada. Em casos de insuficiência de recursos, é competência constitucional do Estado prestar assistência jurídica integral e gratuita. Nestes casos, a Defensoria Pública, por meio de um defensor prestará orientação jurídica e fará a defesa dos direitos violados. Em relação ao Legislativo municipal, pela proximidade com os problemas sociais, é o legítimo representante dos cidadãos e deve proporcionar mecanismos de comunicação com os munícipes a fim de garantir os seus direitos fundamentais. O Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violência contra a Mulher também prevê a articulação entre os poderes executivo, legislativo e judiciário, no sentido de garantir o atendimento integral e o ciclo completo da política pública de enfrentamento à violência contra as mulheres. Diante do aqui exposto, percebe-se a importância da atuação de todos os Poderes para a efetividade das políticas de enfrentamento da violência contra a mulher. As visitas realizadas aos municípios confirmaram a necessidade dessa atuação integrada e do comprometimento de todos os Poderes no cumprimento da Lei Maria da Penha e na garantia da defesa das mulheres agredidas. No entanto, dentro do escopo do trabalho realizado pela CISET/PR, não foi possível identificar nenhuma ação da SPM/PR voltada para a articulação entre os poderes que tenha produzido resultados positivos para a implementação da Política de Enfrentamento da Violência contra as Mulheres. Dos municípios visitados, apenas Caxias do Sul/RS possui Juizado Especializado de Violência Doméstica e Familiar. O município de Saubara/ BA não possui órgão do Judiciário e conta com o Juizado de Santo Amaro/BA, município próximo, para os trâmites processuais demandados pelas mulheres da localidade. Em relação à colaboração do Legislativo local, notou-se que, apesar de ser informado do recebimento de recursos federais para ações referentes à política de gênero, não propicia a comunicação entre o órgão gestor responsável do executivo e a sociedade a qual representa. 43

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9.3 Colaboração do setor privado A rede de atendimento especializada no enfrentamento da violência contra a mulher é constituída pela atuação articulada entre as instituições/ serviços governamentais, não-governamentais e a comunidade, visando à ampliação e melhoria da qualidade do atendimento, à identificação e encaminhamento adequado das mulheres em situação de violência e ao desenvolvimento de estratégias efetivas de prevenção. Assim, a intersetorialidade pode se dar tanto dentro dos órgãos da administração pública como também entre o Estado e a sociedade civil. Por meio das fiscalizações realizadas nos municípios selecionados foi possível notar a heterogeneidade na organização da sociedade civil de cada localidade, para participação nas agendas sociais e nas políticas locais. Municípios maiores concentram maior número de organizações nãogovernamentais e instituições privadas capazes de articular com o setor público, formando parcerias na busca de soluções para problemas relacionados a segmentos sociais desfavorecidos. Notou-se, também, a importância da colaboração de organizações não-governamentais na implementação da política pública, devido à sua proximidade com a sociedade e consequente externalização das necessidades sociais locais. Além disso, contribuem com estudos, pesquisas e com serviços de atendimento de assistência social, psicológico e jurídico, dentre outros. Essa colaboração também é oferecida pelas Universidades. Essas experiências percebidas pela equipe de fiscalização da CISET serão relatadas em capítulo próprio sobre boas práticas. 9.4 Atuação do órgão municipal responsável pela política de gênero A parceria da SPM/PR com os municípios, além de atender o público alvo e os objetivos específicos do convênio firmado, tem como foco dar visibilidade à questão da violência contra a mulher, destacando a necessidade de políticas públicas locais voltadas para a problemática. O órgão local responsável pela política, além de executar os recursos do convênio, obtendo os resultados esperados em benefício do público alvo, deve atuar como articulador entre os diversos setores municipais que desenvolvem políticas de interesse para o enfrentamento da violência contra a mulher, bem como provocando 44

o Poder Legislativo municipal para proposição e aprovação de normativos que legitimem, fortaleçam e dêem credibilidade à atuação do órgão e da política de gênero na localidade. Todos os municípios visitados informaram que desenvolvem projetos locais para enfrentamento da violência contra a mulher. Sobre a natureza, amplitude e complexidade desses projetos, verificou-se uma elevada heterogeneidade das ações implementadas, que variam conforme a capacidade técnica, administrativa e de financiamento do município, bem como conforme a existência de parcerias com instituições privadas sem fins lucrativos atuantes no enfrentamento da violência contra a mulher, e empresas privadas patrocinadoras e parceiras de ações sociais. Para exemplificar essa diferença, citemos o município de Saubara/BA, o qual promove ações basicamente organizadas pelas mulheres locais para realização de palestras e reuniões, propiciando interação entre essas mulheres para fortalecimento e defesa de seus direitos. Já Caxias do Sul/RS e os municípios paulistas de Campinas, Guarulhos e São Carlos possuem ações amplas, elaboradas e bem estruturadas com produção de material educativo, desenvolvimento de campanhas para mobilização da sociedade, articulação da rede junto aos demais órgãos do executivo e demais poderes. No município de Guarulhos, a Rede Guarulhense de Não Violência à Mulher foi criada pela Lei Municipal nº 026/2010, formada por representantes de diversas Secretarias Municipais, Guarda Civil Municipal, Câmara Municipal e Sociedade Civil. O município também firmou parceria com a Caixa Econômica Federal, no Projeto Mulheres de Negócio – PROMUNE; com o Ministério da Justiça, no Projeto Mulheres da Paz; e com as Faculdades Torricelli e FIG – Faculdades Integradas de Guarulhos - para eventuais palestras; demonstrando significativas articulações e iniciativas importantes para a consolidação da política de enfrentamento da violência contra a mulher na municipalidade. Apesar de sua recente criação, janeiro de 2009, a Secretaria Municipal da Mulher de Cotia/ SP também se mostrou bastante articulada, tanto em nível local como estadual. Por possuir orçamento próprio, fortalece a implementação das políticas públicas de gênero no local e das ações de combate à violência contra a mulher. Verificouse, ainda, a constituição da Câmara Técnica e do

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Conselho Municipal da Mulher, organismos atuantes na divulgação das políticas de gênero, contribuindo para o fortalecimento da rede e a consolidação da política pública nacional. Em 19/9/2009, foi inaugurado no município o Centro de Referência da Mulher – “Tenda da Mulher” e a inauguração da primeira Casa Abrigo do município estava prevista para 15 de janeiro de 2011. Vale registrar que os municípios de Campinas, Guarulhos e São Carlos foram premiados com o SELO PRÓ-EQUIDADE DE GÊNERO em reconhecimento ao esforço desempenhado na implementação das práticas de igualdade de gênero no cotidiano organizacional, programa da Secretaria de Políticas Publicas para Mulheres. É importante salientar que a amostra de municípios selecionados é bastante heterogênea e os dados obtidos não permitiram a obtenção de informações estatísticas ou padronizadas que permitiriam formular sugestões para uma efetiva forma de atuação do órgão gestor. No entanto, independente das condições técnicas e econômicas de cada município, sua atuação como articulador da política deve ocorrer, seja para obtenção de parcerias públicas e/ou privadas.

9.4.1 Autonomia do órgão municipal de Políticas para as Mulheres É importante que o organismo municipal de política de gênero tenha poder deliberativo e autonomia para tratar da política pública. Constitui–se elemento fundamental e indispensável na consolidação de uma política pública em âmbito local, o suporte legal e a capacidade técnica e política de formulação e articulação dessa política. As fiscalizações sistemáticas permitiram perceber a necessidade de uma estrutura básica de gestão da política de gênero no local, para implantação de serviços de atendimento à mulher vítima de violência. Pois somente por meio de articulação dos gestores locais com os demais órgãos do município, instituições privadas e a sociedade, é que se torna possível dar continuidade à política e justificar o aporte de recursos federais como incentivo para consolidação de uma política local baseada em diretrizes federais. É importante, assim, que haja o reconhecimento do enfrentamento da violência contra a mulher enquanto uma política pública do município e que se construa uma estrutura técnica administrativa local para sua implementação. Nos municípios visitados, os tipos de organismos municipais responsáveis pela política local de gênero se distribuíram conforme demonstra o Gráfico 6.

Gráfico 6 – Tipos de organismos municipais de política de gênero

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Conforme o gráfico acima, nota-se nos municípios visitados, que a maioria dos organismos locais que desenvolvem políticas para o enfrentamento da desigualdade de gênero vincula-se a uma Secretaria Municipal ligada à assistência social ou está diretamente vinculada ao gabinete do prefeito. Poucos municípios já instituíram Secretarias Municipais específicas de Políticas para as Mulheres. Nos municípios em que o órgão municipal de políticas para mulheres é vinculado a uma Secretaria Municipal relacionada à assistência social, verificou-se haver maior integração e transversalidade da política de gênero com outras políticas sociais que nos municípios com secretarias específicas. Ainda assim, deve haver uma política local de fortalecimento do setor responsável pela política de gênero, para que ela não seja esquecida diante de outras políticas já consolidadas na localidade. Nos municípios em que o setor responsável pela política de gênero é vinculado diretamente ao gabinete do prefeito, observou-se que, por não integrar outras políticas públicas já consolidadas (saúde, educação, etc.), possibilita uma perda de legitimidade, uma vez que áreas importantes na área de assistência social, direitos humanos, cidadania e outros não participam do processo de gestão municipal. Neste caso, há a necessidade de fortalecimento do órgão específico, divulgação de suas ações e participação em conselhos, comitês e reuniões junto aos gestores responsáveis pelas Secretarias Municipais, a fim de consolidar a política de gênero. No município de Caxias do Sul, onde há uma Coordenadoria da Mulher vinculada à Secretaria Municipal de Segurança Pública e Proteção Social, as políticas locais de gênero fazem parte da agenda social do município, dispõem de apoio em recursos humanos, financeiros e em materiais permanentes e de consumo para desenvolvimento sistemático de ações para enfrentamento da violência doméstica contra a mulher e outras relacionadas à redução da desigualdade de gênero. Percebeu-se que o organismo possui legitimidade, autonomia política suficiente e credibilidade popular, o que lhe permitiu consolidar a política na municipalidade. Este cenário vem atraindo a confiança da demanda reprimida de mulheres vítimas de violência para o rompimento do ciclo de vio46

lência, bem como parcerias de todos os setores públicos e da sociedade civil. Em São Leopoldo, no Rio Grande do Sul, há uma Secretaria Municipal de Políticas para as Mulheres. Por ser órgão institucionalizado do executivo municipal, possui maior autonomia para dispor de orçamento próprio, sede própria e condições necessárias para realizar licitações e aquisições; bem como fazer gestão, formular políticas públicas e articulá-las. Em Pouso Alegre, município do estado de Minas Gerais, a Coordenadoria de Políticas Públicas para Mulheres é vinculada ao gabinete do Prefeito e verificou-se que a política ainda se encontra articulando campanhas, divulgando o Ligue 180, realizando palestras nas instituições municipais de saúde e de ensino, principalmente na Educação de Jovens e Adultos; com o objetivo de valorizar a mulher. Percebeu-se que a Coordenadoria da Mulher é basicamente formada por sua Coordenadora e depende de outros setores da Prefeitura Municipal para realização das atividades de sua competência. Em Foz do Iguaçu não há, na estrutura do município, organismo político para tratar de políticas para as mulheres. Esse cenário fragiliza a política local que se restringe às cobranças dos movimentos sociais e incentivos de outras esferas de governo; e, além disso, compromete o fortalecimento e a continuidade da política pública no local. No Município de Guarulhos/SP, a implementação das ações de suporte e garantia das Políticas para Mulheres, foram em sua maioria instituídas por Leis Municipais, dentre estas citamos as seguintes: - Lei nº 6.666, de 19 de abril de 2010 – Dispõe sobre denominação do Centro de Atendimento às Mulheres Vítimas de Violência da Prefeitura de Guarulhos. - Lei nº 6.669, de 19 de abril de 2010 – Dispõe sobre o Plano Municipal de Políticas para as Mulheres – Pró Mulher e dá outras providências. - Lei nº 6.672, de 26 de abril de 2010 – Dispõe sobre o Desenvolvimento da Campanha Continuada de Repúdio e Combate aos Crimes de Violência Praticados contra a Mulher, no Âmbito do Município de Guarulhos. - Lei nº 6.734, de 17 de outubro de 2010 – Institui a Semana de Não Violência à Mulher.

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9.5 Articulação entre as diversas áreas do de saúde públicos ou privados. No município citado, a município – transversalidade das políticas locais rede de saúde encaminha a mulher agredida ao CenA articulação intragovernamental que se dá na tro de Referência da Mulher para que obtenha orienmesma esfera de governo, porém, entre diferentes tação sobre seus direitos e procedimentos a adotar. setores ou áreas de políticas públicas, é importante Além disso, informa a Coordenadoria sobre o número para a eficiência e efetividade de projetos e atividades de casos atendidos e encaminhados, para que acomdirecionados para o enfrentamento da violência do- panhe a relação entre a quantidade de mulheres encaminhadas e a quantidade que compareceu ao méstica contra a mulher. O enfrentamento da violência contra a mu- Centro de Referência, formulando um indicador de lher exige atenção nas áreas da segurança, justiça, entrada da vítima na rede de atendimento. Merece destaque a atuação de Guarulhos em saúde e assistência social, provendo o atendimento institucionalizar a implementação das ações em prol mínimo que uma mulher deve receber e buscanda mulher, o que consente maior transversalização do alternativas para sair desse ciclo de violência. O das atividades desenvolvidas junto com outros setores atendimento integrado e complementar em cada de governo, além da ciência à população, permitindo um dos serviços disponíveis no município é condio controle social da política pública. ção para que as mulheres recebam orientações para tomada de decisões, acesso a direitos individuais, 9.6 Conselhos Municipais e Câmaras apoio para que possam se afastar de seus agres- Técnicas sores, ou possam encontrar informação adequada Os Conselhos Municipais dos Direitos das Mupara restabelecer uma relação familiar sem violência. lheres representam a participação da sociedade na No município de Saubara/BA, formou-se o Nú- formulação, implementação, acompanhamento e cleo Intermunicipal de Políticas para Mulheres - NIPO- controle das ações relativas à temática de gênero deMU - por intermédio da Secretaria Estadual de Promo- senvolvida no município. ção da Igualdade - SEPROMI. O Núcleo encontra-se Entende-se que a participação da sociedade para discutir a política na região. Cada município vai não é uma questão de escolha, mas uma questão de prestar um serviço em complementação a outro, for- direito cidadão e dever do Estado, de forma a legitimando uma rede intermunicipal em consórcio para mar e fortalecer a política. Entendemos que somente formar parcerias com o governo do estado da Bahia, com a participação da sociedade civil na construção além de parcerias privadas, fortalecendo a política e dessas políticas haverá continuidade do processo de atribuindo sustentabilidade ao projeto. legitimação e articulação da política. Em Caxias do Sul/RS, verificou-se ampla articuDos municípios visitados, 75% possuem Conselação entre a Coordenadoria da Mulher e a Secretaria lho Municipal dos Direitos das Mulheres, conforme ilusde Saúde. Esta é responsável pelos serviços públicos trado no Gráfico 7. Os Conselhos são formados por de saúde no município e portanto deve dar cumpri- representantes do governo e da sociedade civil e busmento, dentre outras, à Lei nº 10.778/2003, a qual cam auxiliar a administração pública no planejamento estabelece a notificação compulsória do caso de vio- e execução de projetos dirigidos à temática de gênero lência contra a mulher que for atendida em serviços de acordo com as prioridades da demanda social. Gráfico 7 – Conselhos Municipais dos Direitos das Mulheres

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Outro importante instrumento de controle social, proposto pela Portaria/SPM nº 23, de março de 2009, para implementação e execução das ações do Pacto no exercício de 2009, é a Câmara Técnica de Gestão e Monitoramento do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violência contra a Mulher.

Apenas 25% dos municípios visitados possuem Câmara Técnica de Gestão e Monitoramento do Pacto, e destes, apenas 50% já se reuniram para tratar de questões referentes à violência contra a mulher, ou seja, somente 12,50% dos municípios apresentaram alguma atuação de monitoramento do Pacto.

Gráfico 8 – Câmara Técnica de Gestão e Monitoramento do Pacto de Enfrentamento da Violência contra a Mulher nos municípios visitados

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10. ASPECTOS ADICIONAIS DO PROGRAMA 0156 10.1 Infraestrutura dos serviços públicos especializados para atendimento à mulher O Termo de Referência que orienta projetos do Programa 0156 descreve condições mínimas para ampliação e consolidação da rede de serviços especializados de atendimento à mulher em situação de violência, quais sejam os Centros de Referência e as Casas Abrigo. A partir da aplicação da metodologia definida para a fiscalização sistemática, a equipe visitou os equipamentos públicos disponíveis em cada município visitado a fim de verificar o

atendimento das condições mínimas para atendimento da mulher. Dos 16 municípios visitados, 13 possuíam Centro de Referência funcionando. Destes, 11 prestam serviço psicológico com profissional capacitado; 11 prestam serviços de orientação jurídica; 6 prestam serviços de pedagogia; nenhum presta serviço médico e todos prestam serviços de assistência social às mulheres vítima de violência. Além disso, 12 dispunham ou estavam adquirindo por meio de convênio com a SPM/ PR veículos próprios para auxiliá-los. Esses dados estão representados no Gráfico 9.

Gráfico 9 – Serviços disponibilizados pelos Centros de Referência visitados

O Termo de Referência determina que a proposta de parceria para implantação de espaços para atendimento e acolhimento de mulheres vítimas de violência deve garantir a acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência. Verificouse, no entanto, que apesar das estruturas visitadas serem térreas, há degraus na entrada das casas e/ ou em alguns ambientes e não há banheiros para

deficientes em cadeira de rodas. Esta condição inadequada se deve à dificuldade em encontrar espaços disponíveis para locação com todos os requisitos necessários à instalação do serviço. O único convênio visitado, cujo objeto foi construção de centro de referência, foi o celebrado com o município de Foz do Iguaçu/PR. Neste caso, o projeto de construção previu a acessibili49

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dade de pessoas portadoras de deficiência, conforme normas vigentes. Importante registrar que, conforme opinião da equipe de fiscalização da CISET/PR, a celebração de convênios para construção de espaços especializados para atendimento da mulher deve ser realizada com entes federados que possuam políticas de enfrentamento da violência contra a mulher consolidadas e implementadas por organismos locais com legitimidade e autonomia suficiente para articular a rede e angariar recursos, de forma a indicar a continuidade e sustentabilidade da política e do uso do espaço para a finalidade firmada no plano de trabalho. Obras e construções demandam custos elevados e, portanto, sua necessidade e viabilidade devem ser criteriosamente demonstradas por meio de dados oficiais sobre a demanda local e regional e, ainda, pelo serviço a ser prestado na edificação. Além disso, a SPM/PR deve analisar a estrutura política do local, a fim de adquirir o convencimento necessário sobre a legitimidade da política de gênero no local, a diversidade da rede de atendimento, o apoio oferecido pelo Estado, a capacitação dos gestores locais e a continuidade do serviço. Por meio da fiscalização realizada no município de Foz do Iguaçu/PR e dos procedimentos aplicados pela equipe, verificou-se que não há um organismo municipal específico para formulação, implementação e articulação de políticas públicas de gênero, demonstrando reduzido envolvimento da prefeitura no enfrentamento da violência contra a mulher e, consequentemente, a ausência de políticas locais. Este cenário fragiliza a sustentabilidade do projeto proposto, o qual demandará recursos e esforços municipais para iniciar e manter as atividades de atendimento ao público-alvo. O conceito de implementar um espaço específico para atendimento à mulher poderá firmar a política, fortalecer o organismo local e as políticas de gênero, propiciando o controle social e a formação de segmento que exija medidas contínuas do setor público. Por outro lado, ao integrar serviços para mulheres a serviços sociais já existentes correse o risco da política de gênero ser reprimida por demandas sociais já consolidadas e/ou já internalizadas pela sociedade como “direito do cidadão e dever do setor público”. Isso poderia fazer com que a Administração concentrasse recursos e esforços nas políticas de maior visibilidade, em detrimento da política para as mulheres. 50

No entanto, serviços integrados tendem a ser mais efetivos e econômicos por possibilitar uma demanda maior, sazonal, otimizando gastos de manutenção do espaço, atendendo outras demandas de problemas correlacionados. Um caso de violência doméstica é um problema social da família e a vítima pode não ser apenas a mulher, mas seus filhos e demais parentes. Além disso, como a política de gênero é relativamente nova, há municípios muito bem estruturados quanto a outras políticas sociais que podem integrar a política de gênero na sua agenda social, ampliando e fortalecendo seus serviços e público-alvo, bastando capacitar os atores envolvidos. Compete aos gestores da área, portanto, estudar a forma mais eficiente de disseminar a necessidade de formulação e implementação de políticas de enfrentamento da desigualdade de gênero, de forma individualizada, conforme a realidade e o histórico político, econômico e social de cada ente da federação. 10.2 Capacitação da Rede A capacitação direcionada de agentes públicos da rede especializada de atendimento à mulher em situação de violência, da mesma forma que daqueles das áreas de saúde, educação, assistência social e segurança, é necessária. Deve haver orientação aos profissionais sobre os diversos aspectos da violência contra a mulher, sobre os recursos legais que garantem a proteção da mulher em situação de violência e sobre as especificidades da violência baseada no gênero. Além disso, os profissionais da rede devem ser capacitados e preparados para oferecer atenção e orientação de forma respeitosa, não preconceituosa, levando em consideração as dificuldades que são enfrentadas pelas mulheres que procuram ajuda institucional para sair da situação de violência doméstica e familiar. Esta especialização do pessoal deve abranger não somente a equipe técnica (psicólogos, assistentes sociais, profissionais de saúde), mas também os funcionários do organismo municipal de políticas para as mulheres (servidores, coordenadores, articuladores, recepcionistas); estendendo-se também aos operadores do Direito (juízes, defensores e promotores públicos) e autoridades policiais (agentes, escrivães e delegados). O Termo de Referência do Programa 0156 dispõe que, ao propor um convênio para amplia-

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ção e consolidação da rede de atendimento, deve haver previsão de capacitação dos profissionais que irão atuar nessa rede. Como há Ação orçamentária específica para ampliação da rede, Ação 2C52, e outra para capacitação de profissionais para atendimento a mulheres em situação de violência, Ação 6812 - Capacitação de Profissionais para Atendimento a Mulheres em Situação de Violência; entendemos que os convênios devem prever recursos de ambas as ações, ou deve haver dois convênios, um

para ampliação da rede e outro para capacitação, ou a capacitação deve ser realizada pelo ente executor e descrita no Plano de Trabalho. Observou-se que a determinação prevista no Termo de Referência é importante, pois de nada serve o serviço se os profissionais não são capacitados para um atendimento adequado. No entanto, a determinação não está sendo integralmente seguida na execução do Programa 0156. Os objetos dos convênios fiscalizados estão distribuídos conforme o gráfico a seguir.

Gráfico 10 – Objetos dos Convênios celebrados com recursos da Ação 2C52

Quanto à capacitação continuada, verificou-se que, apesar da maioria ter informado realizar, a metodologia adotada para capacitação dos profissionais atuantes na rede de atendimento à mulher é definida conforme a iniciativa de cada localidade, sem orientação ou padronização nacional de informações, temas e diretrizes. No estado da Bahia, os gestores municipais são capacitados por gestores do governo do Estado que já elaboraram seu II Plano Estadual de Políticas para as Mulheres, alinhado com o I e II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres. Desta forma, realiza-se a divulgação de uma política coesa e padronizada no Estado, considerando as especificidades populacionais, econômicas e técnicas das diferentes regiões do território baiano. No Rio Grande do Sul, os municípios visitados também firmaram convênios com recursos

da Ação 6812 – Capacitação de Profissionais para Atendimento a Mulheres em Situação de Violência, para realização de cursos regionalizados, o que permitiu a capacitação dos gestores locais. São Leopoldo/RS firmou convênio com a SPM/PR a fim de promover e qualificar as ações de enfrentamento à violência contra a mulher por meio da capacitação de agentes públicos das áreas de segurança, saúde, assistência social e educação, no próprio município; bem como os agentes dos municípios gaúchos de Sapucaia do Sul, Canoas, Sapiranga, Dois Irmãos, Santa Maria do Herval, Novo Hamburgo, Esteio, Nova Hartz, Presidente Lucena e Araricá. O município de São Leopoldo/RS também atua na capacitação de lideranças locais, representantes da sociedade civil, por meio da realização do Projeto “Mulheres da Paz”, que consiste 51

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na capacitação de mulheres para atuação nas comunidades que constituem áreas de forte violência para construção e fortalecimento das redes sociais de prevenção e enfrentamento à violência. No estado de São Paulo, notou-se que os gestores municipais contam com a parceria de Instituições Privadas e Organizações Não-governamentais atuantes na defesa dos direitos da mulher para realização de capacitação e mobilização da rede de atendimento à mulher. Além disso, verificou-se uma forte atuação integrada entre os municípios paulistas, por meio de parcerias com a União para formulação de capacitações regionais, com a participação de diversos municípios. O município de Taboão da Serra/SP informou que os funcionários do Centro de Referência participam de cursos promovidos no município de Embu/SP, para o atendimento especializado da mulher vítima de violência doméstica e familiar. O Município de Guarulhos/SP firmou convênio com a SPM/PR para capacitação de profissionais da rede de atendimento às mulheres em situação de violência a ser ofertado para cinco municípios da região. São Carlos/SP firmou parcerias com a SPM/ PR para capacitar profissionais que atuam nas cidades da região central do estado e para realização de Seminários Regionais de Enfrentamento à Violência Contra a Mulher, além da promoção do curso de promotoras legais populares e formação de lideranças na sociedade civil. Em Campinas, as atividades de capacitação, de gestores e mulheres, pelo fim da violência contra as mulheres, foram realizadas em parceria com a Coordenação Especial de Promoção da Igualdade Racial – CEPIR, a Associação das Mulheres de Campinas, o Sindicato dos Trabalhadores do Comércio de Campinas e Região (exclusivo para comerciárias) e a ONG SOS Ação Mulher e Família. Em Minas Gerais, verificou-se articulação e integração no que tange às ações de capacitação entre os municípios e o Governo do Estado. Em Poços de Caldas promoveu-se, em parceria com a Coordenadoria da Mulher de Belo Horizonte/ MG, o 1º Seminário de Enfrentamento à Violência Contra a Mulher, com a participação dos municípios vizinhos, para estruturar a rede de serviços e programas de atenção às mulheres em situação de violência. A capacitação teve também a parceria da Polícia Civil e Polícia Militar, fortalecendo a integração da autoridade policial com a Rede de Atendimento. 52

10.3 Sistematização da Rede A ausência de dados sobre a violência doméstica contra a mulher e sobre as condições de funcionamento das instituições pertencentes à rede especializada de atendimento à mulher, assim como sobre o trabalho que realizam, é um obstáculo para a definição de estratégias eficientes para implementação de políticas públicas de enfrentamento da violência de gênero e para definição de critérios de seleção dos entes federados a serem beneficiados com recursos federais. Assim, torna-se de grande importância a sistematização da rede de serviços direcionados ao atendimento à mulher em situação de violência; tanto para a implementação de políticas públicas como para a aplicação da Lei Maria da Penha, a qual prevê a participação de diferentes serviços públicos pertencentes a diferentes esferas de governo. Os resultados dos trabalhos de fiscalização da CISET/PR evidenciaram deficiências nos sistemas de registro, sistematização e informação utilizados em cada serviço público da rede de atendimento visitado; bem como nos sistemas de comunicação e integração de dados entre os serviços da rede em todos os municípios visitados, com exceção de Caxias do Sul/RS. As informações solicitadas sobre o número de atendimentos no último mês não estavam acessíveis ou eram informados de forma aproximada de acordo com a lembrança da pessoa responsável pelo serviço. Este fato expõe o grau de inexistência de transparência dos serviços prestados pela rede de atendimento à mulher, visto que os dados de atendimentos não estavam sistematizados e disponíveis para consulta. Também demonstra a dificuldade em consolidar dados e produzir informações de qualidade para tomada de decisão em relação à suficiência da política ou à possibilidade de melhorias. Este aspecto deveria ter mais atenção por parte dos gestores federais da Política, em todas as suas fases: planejamento, implementação, controle e aprimoramento. A percepção recorrente, nos municípios visitados, entre profissionais da rede de serviços de atendimento à mulher, é de que o número de mulheres que procuram os serviços tem aumentado. No entanto, essa informação não permite formar uma opinião conclusiva sobre os motivos que levaram a esse aumento, devido à ausência de estatísticas e registros anteriores confiáveis. Conforme

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relatado pelos gestores locais, este aumento pode ter decorrido de uma maior conscientização das mulheres com relação aos seus direitos. Em relação aos registros de segurança pública, é importante que as Delegacias de Polícia disponham de sistemas informatizados que permitam registrar dados de violência doméstica contra a mulher, de forma padronizada, caracterizando o tipo de violência sofrida conforme definição da Lei Maria da Penha. Com a consolidação dos dados de todas as delegacias do estado e a integração da delegacia com os demais serviços da rede de atendimento à mulher, tornase mais eficiente a formulação e implementação de políticas públicas de enfrentamento da violência contra a mulher. 10.4 Indicadores de resultados da Ação 2C52 A Ação 2C52 – Ampliação e Consolidação da Rede de Serviços Especializados de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência - possui como indicador de resultado o número de serviços apoiados. Na opinião da equipe de fiscalização da CISET/PR, uma questão importante a ser pensada é a criação de indicadores para monitorar a implementação dos serviços especializados de atendimento à mulher. Estes indicadores favorecem a criação de mecanismos de responsabilização e estratégias de atuação focadas em resultados de desenvolvimento e em tempo de identificar falhas, corrigi-las e repensar a política. O conjunto de dados de atendimento pode servir para formar indicadores de desempenho da implementação da política pública, tais como os coeficientes elaborados a partir de números de atendimento versus cobertura dos serviços. Nas visitas realizadas pela equipe de fiscalização da CISET/PR e nos estudos posteriores, não foram verificados indicadores de resultados para acompanhamento da ação e implementação da política de enfrentamento da violência doméstica de gênero. 10.5 Divulgação da Rede Verificou-se que a maioria dos municípios visitados realiza divulgação apenas por meio de materiais enviados pela SPM/PR, não dispondo de recursos municipais ou estaduais para o custeio de despesas com publicidade.

Apesar de 81,25% dos municípios visitados terem informado produzir material educativo e de divulgação da Rede de serviços especializados de atendimento à mulher em situação de violência e das ações do Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher, não foi possível identificar quais municípios adquiriram materiais com recursos próprios e quais adquiriram por meio de parcerias com a União, com o estado ou com instituições privadas. A divulgação da Rede de atendimento é um ponto importante para a implementação, consolidação e fortalecimento da política. As mulheres ameaçadas ou que sofrem violência devem ter ciência da existência de serviços especializados para lhes dar apoio e os devidos encaminhamentos, a fim de que a violência seja combatida e preferencialmente evitada. Como a idéia inicial da política de enfrentamento da violência contra a mulher é oferecer serviços regionalizados por meio de municípios pólos, permitindo que os equipamentos destinados à prevenção e combate a esse tipo de violência sejam dispostos de forma a atender municípios vizinhos, a divulgação tornase ponto crucial da implementação da política, vez que o público-alvo deve ter ciência dos serviços especializados colocados à sua disposição. 10.6 Fiscalização e Monitoramento do Programa pela SPM/PR Compete à SPM/PR fiscalizar e acompanhar a execução física e financeira dos recursos repassados para estados, Distrito Federal, municípios e instituições privadas. Apesar da SPM/PR ter definido instrumentos e mecanismos de monitoramento das implementações relativas às ações do programa 0156 em todo o território nacional, conforme explicitado no subitem 3.1 deste Relatório; notouse, nos 16 municípios visitados, uma reduzida atuação de fiscalização da Secretaria Nacional. Verificou-se, portanto, que a fiscalização exercida pela SPM/PR é escassa - nenhum município da amostra havia recebido equipe de fiscalização da SPM/PR - e as formas utilizadas para gerenciamento, monitoramento e fiscalização do Programa 0156 e principalmente da ação 2C52 não propiciam aos gestores informações tempestivas e fidedignas, prejudicando o gerenciamento nos níveis federais, regionais, estaduais e municipais. 53

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O reflexo da ausência de uma política de fiscalização também foi verificado por meio das análises realizadas nos Termos de Convênios. Constatou-se não haver cláusula contendo a forma pela qual a convenente seria fiscalizada durante a execução das metas para alcance dos resultados acordados; bem como não se identificou portaria ou outro instrumento correlato indicando servidor responsável para monitoramento de cada parceria firmada. Notou-se, ainda, uma grande diversidade nos serviços prestados, nas articulações entre esferas de governo e entre poderes e nas parcerias público-privadas; nos diferentes estados e regiões do país visitadas. Não foram verificadas trocas de experiências sobre a temática de gênero entre os entes federados, o que poderia ser propiciado

pela atuação dos organismos nacionais como articuladores, monitores e fiscais da política. A ausência da aplicação de uma metodologia de acompanhamento e fiscalização do programa contribui para a má aplicação de recursos públicos à medida que repassam recursos em desconformidade com o cronograma físico estipulado no plano de trabalho, acarretando a manutenção de recursos sem utilização em contas específicas dos municípios. Além disso, sem o gerenciamento dos resultados esperados com as celebrações de convênios, não há como dispor de informações fidedignas sobre a existência de serviços especializados nas localidades, sua distribuição no estado e nas regiões do país, de forma que todo território nacional seja, de alguma forma, atendido.

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11. BOAS PRÁTICAS Identificaram-se boas práticas de gestão, nos municípios visitados, que contribuem para o melhor desempenho do programa no local e que podem ser disseminadas a outras localidades. 11.1 Atuação das Delegacias de Polícia Apesar do Estado do Rio Grande do Sul não ter assinado o Pacto Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher, e, conforme informado pelas gestoras locais nos municípios visitados, não participar efetivamente e diretamente das negociações e articulações das políticas municipais de enfrentamento da violência contra a mulher; verificaram-se boas práticas na Delegacia de Atendimento à Mulher de Caxias do Sul/RS. Como tem competência para dispor sobre as regras de atendimento na Delegacia pela qual é responsável, a Delegada Titular implantou a metodologia de agendamento com hora marcada, para evitar constrangimentos à mulher no momento da espera, mantendo também o atendimento emergencial sem hora marcada. Desta forma, informou que a média diária de registros cresceu 27,9% em duas semanas. Como os principais motivos que impedem a mulher de denunciar a agressão sofrida são o medo e a vergonha, entendemos que a metodologia adotada, evitando constrangimentos, contribuiu para a exposição do problema pelas vítimas e consequente providência por parte do poder público para o enfrentamento da violência e punição dos responsáveis. Importante, também, mencionar a experiência da Secretaria de Segurança Pública do Rio de Janeiro, que, apesar de não fazer parte da amostra selecionada para aplicação da metodologia, destacou-se na sua política de segurança voltada para a defesa da mulher vítima de violência doméstica. No Rio de Janeiro, a Polícia Civil, por meio da sua Divisão de Polícia de Atendimento à Mu-

lher – DPAM, com apoio da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia e da FAPERJ (Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro), elaborou a “Cartilha da Polícia Civil sobre Violência contra a Mulher”, com a finalidade de garantir às mulheres conhecimento da legislação e de seus direitos. Com essa prática, percebeu-se que a Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro trata a violência doméstica como violação aos direitos humanos e, portanto, como uma questão de segurança pública de responsabilidade, também, da Polícia Civil. Esse cenário de colaboração efetiva do estado, com formulação de políticas públicas de segurança voltadas para a violência doméstica, na opinião da CISET /PR, é fundamental para a materialização da Lei Maria da Penha, bem como das políticas de gênero no país, atribuindo visibilidade às ações de toda a rede especializada de atendimento à mulher, à medida que mitiga e reprime a violência contra a mulher, e que estimula a denúncia por parte da vítima. Outro exemplo de boa prática foi verificado na Delegacia de Defesa da Mulher do município de Campinas/SP, onde o pré-atendimento é feito em salas especiais, a fim de proporcionar um melhor acolhimento às vitimas. Desta forma, com o intuito de humanizar a situação vivida pelas vítimas de violência e de minimizar o tempo de espera na delegacia, a delegacia conta, também, com o atendimento de quatro psicólogos voluntários e com serviços de um capelão cristão que atendem na delegacia de uma a duas vezes por semana. Foi montada, também, uma brinquedoteca para entretenimento das crianças, tendo em vista que a delegacia atende crianças e adolescentes. 11.2 Parceria entre os Poderes O Município de Caxias do Sul/RS formulou Protocolo de Intenções para promoção de programa de apoio às mulheres vítimas de violência, considerando, dentre outros fatores: a importân55

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cia do acompanhamento interdisciplinar à vítima, independente do processo judicial, a necessidade de união entre as instituições em prol de um fim comum, e o dever dos Poderes e das Instituições do Estado de articular suas ações nos respectivos campos de atuação para promover programas de apoio às vítimas de violência. Os integrantes do Protocolo de Intenções comprometeram-se a propor, articular e executar ações de apoio às mulheres vítimas de violência, são eles: Prefeitura de Caxias do Sul; Defensoria Pública; Poder Judiciário; Ministério Público; Universidade de Caxias do Sul; Fundação Universidade de Caxias do Sul; Faculdade da Serra Gaúcha; e a Delegacia de Polícia para a Mulher. Este Protocolo de Intenções formalizou e evidenciou o compromisso assumido pelos diferentes órgãos/entidades com a colaboração na formalização, implementação e consolidação de políticas públicas de enfrentamento da violência contra as mulheres e para a efetiva aplicação da Lei Maria da Penha, que exige esforços de todos os Poderes e de uma rede de atendimento organizada e articulada. O Município de Poços de Caldas/MG conta com a parceria da Defensoria Pública, que disponibilizou, para atendimento à mulher, um Defensor Público que atende uma vez por semana no Centro de Referência Especializado da Assistência Social - CREAS. O Município dispõe também de uma parceria com os cursos de psicologia e direito da Pontifícia Universidade Católica – PUC/MG, para orientação e atendimento das mulheres vítimas de violência. 11.3 Colaboração do setor privado Em Feira de Santana/BA, verificou-se a implementação do Centro de Referência da Mulher, conforme plano de trabalho do Convênio celebrado com a SPM/PR. A fim de propiciar um espaço melhor aos usuários do serviço, articularam parcerias com o setor privado e receberam doação de materiais de construção para realização de benfeitorias no espaço alugado; bem como de brinquedos para equipar a brinquedoteca. A Secretaria Municipal da Mulher de Cotia/ SP realizou palestras no Rotary Club de Cotia e em indústrias locais, com objetivo de sensibilizar dirigentes e trabalhadores para a importância da aplicação da política da igualdade de gênero e da defesa da não violência contra a mulher. Também 56

realizou parceria com o Centro de Capacitação Profissional “Casa do Moinho” de Cotia/SP, para a oferta de cursos profissionalizantes na área hoteleira. Para atendimento às mulheres vítimas de violência, o município de São Carlos/SP conta com a parceria da Universidade de São Carlos-UFSCar. Como exemplo dessa parceria cita-se: atuação do Laboratório de Análise e Prevenção da Violência/ LAPREV junto ao “Programa de Intervenção a Vítimas de Violência Doméstica”; a atuação da Unidade Saúde e Escola/USE junto ao programa que atende as mulheres e seus companheiros, visando a interdisciplinaridade do atendimento; e trabalhos desenvolvidos pelo Núcleo de Investigação e Ação Social e Educativa/NIASE. 11.4 Sistematização da Rede No município de Caxias do Sul/RS, em entrevista realizada com a Coordenadora da Coordenadoria das Mulheres, a equipe de fiscalização da CISET/PR verificou a sistematização do fluxo de atendimento e da realização de registros e encaminhamentos dos casos tratados. A rede especializada de atendimento à mulher é formada por diversos órgãos do executivo, judiciário, ministério público, delegacias, instituições privadas sem fins lucrativos, universidades, dentre outros; todos relacionados em formulário com os referidos contatos e telefones. Todos os integrantes da rede são orientados a encaminhar a mulher ao Centro de Referência da Mulher, onde será assistida conforme sua necessidade e acompanhada psicológica e juridicamente. Todo o seu histórico é devidamente registrado em forma de prontuário, com os devidos encaminhamentos, atendimentos e retornos. O Centro de Referência da Mulher de Caxias do Sul/RS elaborou formulário padronizado para o primeiro atendimento da mulher, no qual constam todos os seus dados pessoais, familiares e profissionais, além da origem do seu encaminhamento ao Centro, tipo de violência sofrida, o tempo em que vive em situação de violência doméstica, informações sobre registro de boletim de ocorrência, parecer técnico e encaminhamento. De posse desses formulários, a Coordenadoria elabora, mensalmente, planilha de levantamento dos dados registrados em cada atendimento, a fim de elaborar plano de ação e articulação com os principais atores envolvidos;

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bem como acompanhar e minimizar os índices de violência. Além disso, há comunicação entre a Coordenadoria e o sistema de saúde, para informação sobre os dados de violência contra mulher registrados nos hospitais da rede pública, bem como entre a Coordenadoria e a Delegacia de Atendimento à Mulher, para informação sobre registros de Boletins de Ocorrência e deferimento de medidas de proteção, para o devido acompanhamento pela equipe técnica do Centro de Referência da Mulher. Uma boa iniciativa quanto aos registros e sistematização de dados do Sistema de Segurança Pública do Estado é o adotado pelo Instituto de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro, o qual publica anualmente o “Dossiê Mulher”, com dados sistematizados a respeito da violência contra a mulher, registrados nas delegacias de polícia do estado. Estes dados são desagregados por sexo do agressor, idade, raça/cor e estado civil das vítimas e analisados segundo a natureza dos crimes, permitindo a divulgação de estatísticas sobre a violência contra a mulher. A Delegacia da Mulher em Poços de Caldas/MG implantou o procedimento de “Encaminhamento e Contra-Referência” da vítima, para acompanhamento das mulheres que passam pela delegacia e recebem o encaminhamento para o Centro de Referência da Mulher. Assim, os dados registrados tanto na Delegacia como no Centro de Referência são integrados, de forma a permitir um controle sobre os casos de mulheres vítimas de violência no município. Os dados compartilhados são referentes à: registros de Boletins de Ocorrência, representações contra os agressores, assinatura de termo de desinteresse de representação, vítimas de flagrante, solicitação de medidas protetivas de urgência e solicitação de orientações. Em Campinas/SP verificou-se a existência do SISNOV - Sistema de Notificação de Violências, implantado em junho de 2005. O SISNOV é um sistema eletrônico, institucional, de acesso restrito aos profissionais integrantes das redes de enfrentamento à violência, que tem como objetivo registrar os casos de violência, gerar informações e indicadores e contribuir para o desenvolvimento das políticas públicas voltadas para o enfrentamento das violências. Em 2009 o SISNOV, que desde a sua criação registra casos

de violência doméstica contra crianças e adolescentes e de violência sexual, passou a registrar casos de violência doméstica contra a mulher. As informações desse sistema são consolidadas mediante o BOLETIM SISNOV, elaborado pelo Comitê Intersetorial e Interinstitucional do SISNOV, gestor do sistema, e integrado por profissionais da Prefeitura Municipal de Campinas, CAISM-UNICAMP, HC-UNICAMP, com o apoio do Núcleo de Prevenção e Promoção à Saúde de Campinas. 11.5 Divulgação da Rede O município de Caxias do Sul/RS despendeu recursos municipais, da Secretaria de Segurança Pública e Proteção Social, para divulgação da rede de serviços especializados de atendimento à mulher, bem como da campanha “O Silêncio é Cúmplice da Violência – Denuncie!”, disponibilizando o telefone da Coordenadoria da Mulher, vinculada ao Gabinete do Prefeito. A divulgação foi realizada por meio de distribuição de ímãs de geladeira bem elaborados e apresentados em arte gráfica. Neste município verificou-se uma efetiva articulação entre os órgãos públicos do executivo municipal, bem como entre este e os demais poderes e o setor privado; o que permite uma atuação integrada entre os diversos colaboradores no enfrentamento da violência contra a mulher, inclusive no que se refere ao financiamento de campanhas de divulgação relacionadas ao tema. O município de Campinas/SP firmou parceria com o Sindicato dos Comerciários de Campinas, Paulínia e Valinhos – SECCamp , que forneceu garrafinhas de plástico caracterizadas e com divulgação da campanha “Violência contra a Mulher, diga não!” e do “Ligue 180 – Central de Atendimento à Mulher”, mantido pela SPM/PR para recebimento de denúncias e fornecimento de informações sobre a rede de atendimento à mulher. Os brindes foram distribuídos às mulheres durante caminhada organizada para o Dia Internacional da Mulher, em 8 de março de 2010. Campinas também recebeu broches sobre a campanha “Lei Maria da Penha – Fortaleça!”, produto de parceria entre a SPM/PR e a Organização Não-Governamental “Confederação das Mulheres do Brasil – CMB”. Notou-se que a colaboração do setor privado para produção e distribuição, em diversos municípios, de material de divulgação da rede de atendimento, bem

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como de material educativo, e distribuição em diversos municípios pode vir a apresentar elevada efetividade à medida que centraliza a produção, proporcionando economia de escala. Além disso, a padronização das informações e da arte da divulgação podem fortalecer e consolidar a divulgação da rede. Neste município, todos os eventos realizados incluem uma divulgação contra a violência à mulher. O Município de São Carlos divulga, também, suas ações por meio da Rádio UFSCAR da Universidade de São Carlos, visando dar visibilidade às ações de gênero em ambiente universitário com população jovem. Os municípios de Guarulhos, Taboão da Serra e Cotia/SP divulgaram a Campanha do

“Laço Branco – Homens Unidos pelo fim da Violência Contra a Mulher”, com o objetivo de sensibilizar, envolver e mobilizar os homens no engajamento pelo fim da violência contra as mulheres. O Município de Taboão da Serra e Cotia convidaram os funcionários do sexo masculino da Caixa Econômica Federal a participarem da campanha usando o laço branco durante o horário de expediente. Comente-se, também, que a Coordenadora da Mulher de Campinas/SP relatou à equipe de fiscalização da CISET/PR, que por ocasião de sua participação (em 12/3/2010) na conferência realizada pela ONU (BEIJIN+10), aproveitou para divulgar o trabalho da rede de combate à violência contra a mulher do município.

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12. CONSIDERAÇÕES FINAIS Preliminarmente a qualquer consideração final, cumpre-nos esclarecer que a avaliação sistemática da execução do Programa 0156, especificamente da Ação 2C52, é uma atividade fiscalizatória e avaliativa aplicada pela Secretaria de Controle Interno da Presidência da República, que visa auxiliar o aperfeiçoamento da tomada de decisão dos formuladores e gestores de políticas públicas, identificando pontos fortes e fracos, riscos e ameaças e, ainda, propiciando oportunidades de melhorias. Ao longo deste trabalho foram identificados vários desafios para a política de enfrentamento da violência contra a mulher. Um deles é a necessidade de se promover a integração de esforços entre as esferas de governo, entre os poderes, com as instituições privadas e a sociedade civil. Outro fator importante é a necessidade de garantir a sustentabilidade da rede especializada de atendimento à mulher vítima de violência, para que seja incorporada à sociedade local como um serviço público de caráter permanente. Verificou-se, a partir da análise do desenho do programa, no qual a SPM/PR exerce papel articulador, coordenador e de responsável pela Política Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher, a implementação de projetos de apoio à rede especializada com foco na celebração de convênios e na redução da participação direta do governo federal como condutor efetivo do processo. Desta forma, a execução dos projetos permanece sob inteira responsabilidade dos municípios, sem que por vezes tenham estrutura operacional e capacidade técnica para desenvolvê-los e para articular a rede pública e privada entre os diversos setores e esferas governamentais. Não foram identificados procedimentos para acompanhamento, avaliação e monitoramento das ações apoiadas pelo governo federal com recursos do Programa 0156. Também não foram identificados mecanismos para divulgação de boas práticas aplicadas na sua execução pelos municípios, estados e demais parceiros.

A aferição do desempenho da Ação carece de aperfeiçoamento por meio, principalmente, da criação de instrumentos e indicadores de monitoramento e fiscalização que subsidiem a emissão de juízo sobre o mérito do gasto e a atuação dos convenentes na implementação e prestação contínua dos serviços. Os dados coletados por meio das fiscalizações realizadas, sob o escopo definido a partir da abordagem de atuação, revelaram algumas fragilidades que merecem uma avaliação por parte da SPM/PR. Essas fragilidades podem afetar ações estruturantes do Programa, principalmente aquelas relacionadas à aplicação da Lei Maria da Penha. No entanto, percebe-se que grande parte dos problemas verificados é oriunda da desarticulação entre o município e seu respectivo estado, e da reduzida legitimidade do órgão gestor local responsável pela política para participar de tomadas de decisão, dispor de orçamento próprio e dialogar com a sociedade. Conforme já comentado, o principal objetivo deste trabalho é contribuir com uma análise sob a ótica do Controle Interno, de modo a subsidiar futuras reflexões e diagnósticos que visem a readequar pontos de execução do Programa, de forma a possibilitar um melhor desempenho operacional, buscando, principalmente, uma alocação mais eficiente dos recursos disponíveis e, por consequência, um melhor tratamento da problemática e atendimento do público-alvo. Pelos resultados obtidos neste trabalho, concluímos que a Rede Especializada de Atendimento a mulheres vítimas de violência encontra-se em expansão e possui desafios operacionais próprios desta condição, que demandará ajustes contínuos no que concerne aos seus instrumentos de avaliação, monitoramento e controle. É relevante o fato de que a Ação 2C52 é executada de forma descentralizada, envolvendo diferentes esferas de governo e atores sociais que, em razão disso, estão imersos em realidades 59

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sociais, econômicas e administrativas diferentes. Esta característica exigirá também um crescente cuidado da gestão central no que tange ao desenvolvimento de ações articuladoras, de intervenção direta e de acompanhamento da atuação de seus parceiros, visando garantir uma adesão eficiente aos pressupostos do programa, do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres e das diretrizes de Organizações Internacionais. Adicionalmente ao exposto neste relatório, a SPM/PR está formando parcerias para realização de estudos com o objetivo de mensurar o público-alvo da Ação e identificar regiões e comunidades onde há maiores índices de violência contra a mulher, para que possa haver uma priorização no apoio a essas localidades e uma intervenção

direta de forma a incentivar a implementação de políticas e serviços para o enfrentamento da violência contra a mulher. Estes estudos e levantamentos de dados poderão favorecer uma maior racionalidade na alocação dos recursos públicos e adequada análise de resultados apresentados. Concluímos, por fim, que a maioria das criticidades verificadas nos municípios visitados é de natureza operacional e decorre da carência de maior articulação com os demais atores da temática. Contudo, todas as situações aqui expostas são passíveis de superação por meio do aporte e aperfeiçoamento de ferramentas de gerenciamento da Ação, capazes de intensificar o controle técnico e administrativo sobre os processos e rotinas utilizadas.

Esta obra foi formatada e impressa pela Imprensa Nacional SIG, Quadra 6, Lote 800 70.610-460. Brasília-DF Tiragem: 100 exemplares.

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