Plano de Ação do Compromisso Nacional pela Participação Social by Secretaria-Geral da Presidência da República

Plano de Ação do Compromisso Nacional pela Participação Social

Apresentação Este guia técnico orientador traz recomendações para a elaboração do Plano de Ação do Compromisso Nacional pela Participação Social, voltado especificamente a estados e municípios que a ele aderirem, ou a órgãos públicos em geral que pretendam ampliar suas ações participativas. O principal objetivo é contribuir para o processo de discussão e elaboração do Plano, com algumas orientações adicionais sobre sua implementação. O Plano de Ação do governo federal pode ser consultado durante a elaboração dos planos estaduais e municipais. No entanto, é esperado que esses entes federados possam aproveitar o processo de discussão do seu Plano de Ação como um momento de avaliação das suas práticas segundo parâmetros democráticos e, assim, construir soluções inovadoras, coletivas e específicas para as suas realidades. Isso significa, portanto, que planejar a participação social pode ser entendido como um aprendizado. A autonomia dos estados e municípios, mais do que um princípio constitucional que rege nossa Federação, é condição necessária para que exista diversidade e inovação nos contextos social e culturalmente heterogêneos do Brasil. Com essas informações, é esperado que possam existir as bases para um bom diálogo sobre participação social. Este guia técnico orientador não esgota o debate sobre o tema, mas pretende, ao contrário, provocar e estimular reflexões voltadas à realidade de cada estado e município. Em torno disso, surge um grande espaço e uma grande oportunidade para reconhecer as práticas participativas que já são feitas e para assumir compromissos em favor daquelas que se pretende fazer. É o momento de reafirmar nossa fé na democracia.

Gilberto Carvalho Ministro-Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República

Introdução Nas próximas seções estão contidas algumas orientações para a elaboração de Planos de Ação para o Compromisso Nacional pela Participação Social. Na primeira parte – “Preparando o debate” – há algumas recomendações sobre como conduzir os procedimentos de elaboração do Plano, atentando para a conceituação, o compromisso político, as responsabilidades institucionais, o método participativo e as informações necessárias. Sempre que possível, a situação do governo federal é apresentada como caso, sem nenhuma pretensão de se constituir como um modelo a ser seguido, mas apenas para ilustrar como os desafios foram enfrentados em um caso concreto. Também é apresentada a síntese das recomendações, no formato de um “passo a passo”, ao final de cada seção. Na segunda parte – “Elaborando o plano de ação” – são apresentadas algumas orientações gerais de formato para garantir a compreensão e a comunicabilidade entre os diferentes Planos, assim como o seu monitoramento pela sociedade em geral. No final está anexado um exemplo para ilustrar a construção de um objetivo e suas metas. O guia técnico orientador pretende auxiliar estados e municípios para a elaboração dos seus Planos de Ação, caso haja necessidade. Isso deve ser visto como um auxílio, não uma restrição, por isso há a possibilidade de adoção de outros formatos caso seja essa a opção do ente federado. Em qualquer caso, a Secretaria-Geral da Presidência da República está à disposição para contribuir com qualquer construção que pretenda ser genuinamente participativa.

1 – PREPARANDO O DEBATE

conceitua o direito de participação cidadã na gestão pública como o direito genérico das pessoas a participar coletiva e individualmente na gestão pública.

1.1 – Conceituando participação social Há, portanto, um direito reconhecido aos cidadãos e cidadãs de influenciarem seus O conceito de participação social é polissêmico e não tem uma definição precisa

governos, por representantes ou diretamente, e é entendido como participação

no quadro legal brasileiro. Em primeiro lugar, é preciso reconhecer que, no âmbito

social o conjunto de processos e mecanismos criados para esta finalidade.

do governo federal, compartilha espaços com outras definições correlatas (como

Constituições estaduais, leis orgânicas e outros atos normativos também

participação popular, participação cidadã, democracia participativa, controle

costumam reforçar essa concepção da participação social como um direito.

social), que às vezes são tomadas como sinônimos. Por meio da edição da sua Política Nacional de Participação Social, o governo federal estimula a

A cada direito corresponde um dever, que, neste caso, recai prioritariamente sobre

uniformização conceitual, mas não há, de fato, impedimentos para que os demais

a administração pública como responsável por promover medidas concretas de

entes da Federação utilizem nomenclaturas distintas, desde que explicitem bem

garantias e estímulos à participação. O reconhecimento da existência de uma

o seu sentido e haja coerência com os princípios básicos definidos no

obrigação estatal em promover práticas democráticas firma as bases para a

Compromisso Nacional pela Participação Social.

compreensão da participação social como uma política de Estado.

As concepções presentes no Compromisso decorrem do reconhecimento da

Por fim, é importante lembrar que o Brasil tem um longo histórico de lutas populares

participação social como um direito humano, com fundamento no art. XXI, inciso 1

em favor da democracia, acompanhadas por uma larga experiência em práticas

da Declaração Universal dos Direitos Humanos:

participativas que se propuseram a atender a esses ideais. Graças a esse percurso histórico, o Brasil hoje é referência internacional em democracia participativa

1. Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de seu país,

e pode continuar inovando. Reconhecendo esse acúmulo, vale a pena reforçar

diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos.

que há muito conhecimento produzido sobre como fazer participação social, juntamente com um vasto e diversificado conjunto de práticas que permitem

A Constituição da República Federativa do Brasil, por sua vez, reconhece ao povo

hoje afirmar que a participação social é possível e viável em qualquer nível, em

o direito de participação nos assuntos públicos no seu art. 1º, parágrafo único:

qualquer contexto, em qualquer área governamental. Isso é o reconhecimento da participação social como método de governo.

Art. 1º (...) Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

Em resumo, são esses três eixos que nos permitem entender a participação

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

social como um direito humano, uma política de Estado e um método de governo. Considerando seus contextos específicos, é importante que cada ente federado

Do mesmo modo, a Carta Iberoamericana de Participação Cidadã na Gestão

explicite sua opção conceitual, demonstrando como pretende cumprir com

Pública, da Organização dos Estados Iberoamericanos (da qual o Brasil faz parte),

aqueles objetivos democráticos traçados para toda a administração pública.

PASSO A PASSO

O compromisso político é a manifestação da crença na democracia, comunicando para a sociedade seus valores de cidadania, com algumas características especiais.

Primeiro passo: conceituar participação social no âmbito do

Em primeiro lugar, deve ser um compromisso explícito, evidenciando que se trata

estado ou município

de uma administração participativa, orientado ao regime democrático de governo e sem tolerância com práticas autoritárias e clientelistas. Um compromisso

Questões orientadoras:

dessa magnitude não pode ser desfigurado por excesso de ambiguidade ou por dificuldades de compreensão. Por isso, é importante que o compromisso político

a) O estado ou município segue os preceitos do art. XXI, inciso 1 da

seja veiculado da forma mais explícita possível a toda a sociedade. Pode ser feito

Declaração Universal dos Direitos Humanos; do art. 1º, parágrafo único, da

pela aprovação de atos normativos de hierarquia superior, como constituições e

Constituição Federal; e da Carta Iberoamericana de Participação Cidadã na

leis, mas também é importante que seja internalizado nos discursos dos agentes

Gestão Pública?

políticos e reafirmado em todas as suas práticas.

b) Q ual expressão (participação social ou outra correlata) o estado ou

Em segundo lugar, um compromisso político com a democracia precisa ser assumido

município adota para representar esse direito de participação dos cidadãos

por toda a administração pública. Por isso, é importante a postura do representante

e cidadãs na gestão pública?

máximo do ente federado, de quem deve partir o comando e o exemplo para a adoção de práticas participativas. Isso, por um lado, reforça a motivação e a segurança

c) Q ual o significado atribuído pelo estado ou município a essa expressão?

d) E m que documento oficial essa expressão e seu significado estão

dos seus subordinados para experimentarem métodos que desenvolvam ou aperfeiçoem interação com a sociedade; e, por outro, comunica de modo inequívoco

apresentados?

para cidadãos e cidadãs que são bem-vindos aos debates públicos, promovendo a necessária construção de confiança. A construção de um Plano de Ação para a participação social depende desse

1.2 – Assumindo o compromisso político

compromisso político e pode ser uma boa oportunidade de acender (e ascender) esse debate. Sem que esteja sustentado, de forma explícita, no comando e exemplo

Como visto anteriormente, os cidadãos e as cidadãs têm direito a participar do

da autoridade máxima do ente federado, o Plano corre o risco de ser compreendido

seu governo (participação como direito), o que é garantido por ações estatais

como um pacto não de toda a administração pública, mas apenas daqueles

(participação como política pública) tecnicamente fundamentadas em todas as

responsáveis pela sua elaboração, ou nem isso.

áreas governamentais (participação como método de governo). Para que isso ocorra,

é preciso um comprometimento de toda a administração pública em prover a sua

A consolidação da participação social envolve um processo de transformação

abertura em favor da sociedade. Isso não acontece de forma espontânea e exige

interna, por meio da consolidação de uma cultura democrática na administração

que seja assumido um profundo compromisso político com a causa democrática.

pública em superação a uma outra marcada por práticas mais autoritárias, como

o distanciamento da sociedade, fechamento decisório e ausência de diálogos.

c) Onde esses compromissos políticos estão registrados?

Por isso, é fundamental que o compromisso político com a participação social seja

d) Como a sociedade reage a esses compromissos?

uma afirmação forte e constante, de modo explícito, do representante máximo da administração pública e de toda a equipe de governo, para toda a sociedade.

Como o governo federal faz? ....................................................................... No caso do governo federal, o compromisso político com a participação social está explícito de diversas formas, desde normas jurídicas superiores, como a Constituição Federal, até leis e decretos de áreas e políticas específicas. Também há uma prática consolidada e constante de explicitação dos valores democráticos pelas autoridades superiores, reafirmando seu compromisso com a participação: “Temos, também, um forte compromisso com a participação social. Praticamente a totalidade dos programas federais brasileiros possui, ao menos, um mecanismo de interação entre Estado e sociedade, como conselhos, mesas de diálogo, ouvidorias, audiências públicas e consultas.” (Discurso da Presidenta Dilma Rousseff na abertura da 1ª Conferência de Alto Nível da Parceria para o Governo Aberto – OGP – em 17 de abril de 2012)

1.3 – Definindo responsabilidades institucionais Consolidar a prática da democracia não se faz apenas com discursos, mas com ações concretas, na forma de uma política de participação social. Como qualquer política pública, é preciso que seja institucionalizada e tornada permanente – como uma política de Estado. O primeiro passo é a definição de responsabilidades institucionais acerca do tema da participação social. Vários formatos e várias possibilidades de desenho institucional são possíveis e cabe a cada ente federado, no exercício de sua autonomia, decidir quais os mais adequados ao seu contexto específico. É importante ter em mente que a participação social é um tema transversal que afeta todas as áreas de governo (e, por isso, estimula a existência de estruturas descentralizadas e desconcentradas vinculadas às demais políticas públicas) e, ao mesmo tempo, um campo específico com objetivos e técnicas próprias (que demanda algumas estruturas centralizadas de coordenação e articulação). Seja qual for o desenho institucional para acompanhamento da participação social, é importante que as atribuições estejam bem definidas para evitar superposição ou ausência de responsabilidade. Além da definição das responsabilidades institucionais, é importante a garantia das

Segundo passo: assumir o compromisso político

condições de funcionamento para as instâncias criadas. Isso envolve a definição de um quadro funcional adequado e de recursos materiais e orçamentários

Questões orientadoras:

compatíveis com as atividades a serem desempenhadas. As estruturas criadas

como órgãos permanentes demandam que esses recursos estejam disponíveis

a) A participação social alcança toda a administração pública do estado e do município?

b) A autoridade máxima do estado ou município professa, defende e assume compromissos publicamente pela participação social em todo o governo?

também de forma permanente; os eventos e momentos participativos, por sua vez, precisam contar com recursos suficientes para toda a sua duração (incluindo encerramento, prestação de contas e respostas à sociedade).

O processo de elaboração do Plano de Ação é uma boa oportunidade de colocar em prática essa estrutura institucional. Articular ações de governo, dialogar com interlocutores da sociedade, reunir informações e produzir compromissos para promoção da participação social são atribuições que podem ser bem exercidas por quem já conta com a responsabilidade institucional de coordenar o tema.

IV – cooperar com os movimentos sociais na articulação das agendas e ações que fomentem o diálogo, a participação social e a educação popular; V – articular, fomentar e apoiar processos educativo-formativos, em conjunto com os movimentos sociais, no âmbito das políticas públicas do governo federal; e VI – exercer outras atribuições que lhe forem designadas pelo Ministro

Como o governo federal faz? ....................................................................... No governo federal, a participação social é um tema transversal, tratado de forma específica em diversas políticas públicas, com desenhos institucionais variados conforme o caso. Em conjunto com isso, existe a Secretaria-Geral da Presidência da República, com a responsabilidade de promover a articulação do governo com a sociedade civil (art. 3º, I, da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003): Art. 3º À Secretaria-Geral da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente: I – no relacionamento e na articulação com as entidades da sociedade civil e na criação e implementação de instrumentos de consulta e participação popular de interesse do Poder Executivo; Dentro da estrutura da Secretaria-Geral, foram constituídos como órgãos especializados em participação social a Secretaria Nacional de Articulação Social e seu Departamento de Participação Social, com atribuições estabelecidas no Decreto nº 7.688, de 2 de março de 2012: Art. 14. À Secretaria Nacional de Articulação Social compete: I – coordenar e articular as relações políticas do Governo com os diferentes segmentos da sociedade civil;

de Estado ou Secretário-Executivo. (...) Art. 16. Ao Departamento de Participação Social compete: I – propor a criação e a articulação de institutos de consulta e participação social na gestão pública; II – desenvolver estudos e pesquisas sobre participação social e diálogos sociais; III – articular e propor a sistematização da participação social no âmbito governamental; IV – fomentar a intersetorialidade e a integração entre os conselhos nacionais, ouvidorias e conferências; V – acompanhar a realização de processos conferenciais; e VI – exercer outras atribuições que lhe forem designadas pelo Secretário Nacional. Com isso, existe no governo federal um órgão especializado em participação social que, embora não tenha qualquer prerrogativa de hierarquia ou superioridade em relação às instituições participativas já constituídas, representa um espaço privilegiado para pensar o tema de modo amplo, além das setorialidades, e desenvolver estratégias de

II – propor e apoiar novos instrumentos de participação social;

aperfeiçoamento que alcancem todo o governo. A esse órgão couberam

I II – definir e desenvolver metodologia para coleta de dados com a finalidade de subsidiar o acompanhamento das ações do Governo em seu relacionamento com a sociedade civil;

a coordenação e a articulação dos debates que resultaram na Política Nacional de Participação Social e no Compromisso Nacional pela Participação Social ora apresentados.

Terceiro passo: definir responsabilidades institucionais pela participação social Questões orientadoras:

a) A quais órgãos estão vinculados os mecanismos formais de participação social?

b) Existe um órgão central de coordenação da participação social no governo?

c) O órgão de coordenação consegue articular todos os demais órgãos do governo em torno do tema da participação social?

d) Quem, no governo, é o responsável por coordenar e animar o processo de elaboração do Plano de Ação?

um levantamento das propostas, moções e petições ao governo que já foram apresentadas pela sociedade acerca do tema da participação social para que sejam levadas em consideração. Também é importante identificar e mapear as organizações e movimentos sociais com atuação no âmbito do município ou estado que discutam o tema da participação social para que sejam chamados ao debate. Outra medida importante é fomentar espaços de participação aberta, como audiências e consultas públicas, para que as discussões alcancem os cidadãos e cidadãs como um todo. Aqui, é importante ressaltar o diálogo com os novos atores sociais e com a cidadania em geral. Para isso, as ferramentas de tecnologia da informação, as novas mídias e as novas linguagens de participação podem ser um novo canal de diálogo e, mais do que isso, uma forma de reinventar as práticas participativas tradicionais.

1.4 – Adotando um método participativo A implantação de uma estrutura institucional voltada à promoção da participação social é fundamental para articular as ações de governo sobre o tema, mas sozinha não basta. Ao lado da dimensão intragovernamental, é importante estabelecer um canal de diálogo que envolva a sociedade em todas as fases do debate. Uma proposta participativa que não tenha sido construída também de forma coletiva enfraquece os laços de pertencimento, identidade e confiança que precisam ser estabelecidos com os interlocutores e, assim, corre o risco de ser esvaziada. Por isso, convém insistir na ideia de que a participação social não é apenas um tema, um conteúdo de política pública, mas também um método, um jeito de fazer a própria gestão governamental. Nesse modo participativo, o agente governamental permanece com a responsabilidade decisória naquilo que é sua competência por força de lei, mas garante à sociedade o direito de participar da construção dessa decisão trazendo informações, ideias, opiniões e propostas que serão legitimamente levadas em consideração. Com base nisso, a construção de um Plano de Ação sobre participação social precisa ser, em si, participativa e legítima. É importante, entre outras coisas, promover

Nesse cenário, desempenham papel fundamental os mecanismos formais de participação social já existentes, como conselhos, conferências e ouvidorias. Não é possível imaginar um processo de elaboração de um Plano de Ação em que esses espaços não sejam envolvidos. As propostas e a avaliação crítica deles provenientes são essenciais não apenas pelo profundo entendimento que seus membros têm acerca do tema, mas também pela sua representatividade junto à sociedade, pelo seu potencial de difusão e ampliação do debate e, principalmente, porque contam com o insubstituível conhecimento prático de quem faz a participação social acontecer no dia a dia. Enfim, esses são alguns exemplos de posturas ativas que podem ser adotadas pelos agentes governamentais para estimular uma construção participativa. O uso de ferramentas específicas de planejamento pode estimular a elaboração do Plano de Ação de forma coletiva. No documento “Programa de Apoio à Elaboração e Implementação dos PPAs Municipais – 2014-2017 – Agendas de Desenvolvimento Territorial”, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, há uma breve descrição de algumas ferramentas úteis.

uarto passo: adotar um método participativo de Q elaboração do Plano de Ação

Como o governo federal faz? ....................................................................... No governo federal, a elaboração da Política Nacional de Participação Social e da proposta de Compromisso Nacional pela Participação Social foi precedida de um amplo debate com conselhos, ouvidorias, organizações e movimentos sociais, centrais sindicais e representantes dos governos federal, estaduais e municipais. As minutas dos dois documentos foram submetidas à consulta pública via internet antes de serem concluídas.

Questões orientadoras:

Além disso, o conteúdo do Plano de Ação foi discutido e aprovado pelo Fórum Governamental de Participação Social, que foi constituído pelo Decreto de 15 de dezembro de 2003, com as seguintes atribuições:

c) Quando e como esses interlocutores poderão opinar acerca do Plano de Ação?

d) Que estratégias serão adotadas para envolver os cidadãos e cidadãs em geral, organizados ou não?

Art. 1º. Fica instituído o Fórum Governamental de Participação Social (FGPS), com as seguintes finalidades: I – propor diretrizes para a formulação de políticas voltadas para a ampliação da participação social no âmbito do Governo Federal; I I – apreciar propostas, inclusive de reformas estruturais, que visem à ampliação da participação social, da prática da democracia, da ética e da transparência das ações e da fiscalização dos atos do Poder Público; III – articular e dinamizar as relações do governo federal com a sociedade civil, fortalecendo a participação da sociedade no processo de aperfeiçoamento dos serviços oferecidos pelo Estado; IV – estimular as organizações públicas a investir em inovações e na formulação de políticas que ampliem a participação social, observadas as diretrizes estabelecidas; e V – propor a adoção de instrumentos de participação e controle social nas fases estratégicas de formulação, implementação, acompanhamento, monitoramento e avaliação de políticas públicas de responsabilidade de cada Ministério e Secretaria Especial. Com isso, houve um esforço de tornar coletiva a construção do compromisso federal em favor da participação social. Um método participativo como esse é importante para tornar as propostas do Plano de Ação mais qualificadas, mais conhecidas e mais legítimas.

a) Quais manifestações e propostas da sociedade civil sobre participação social já foram apresentadas ao governo?

b) Quais são os principais movimentos, organizações e lideranças comunitárias do estado ou município?

1.5 – Reunindo informações do contexto A reunião de informações é etapa essencial da elaboração do Plano de Ação. Para propor medidas de promoção da participação social, é importante, entre outras coisas, saber o que se entende por participação social, qual a situação do estado ou município e onde se pretende chegar. Compreender a participação social no âmbito estadual ou municipal envolve compreender os principais processos decisórios que acontecem dentro da administração pública, identificar os responsáveis, mecanismos e colaboradores para essas decisões e perceber quando, onde e como a sociedade pode fazer parte dessas definições governamentais. Com isso, é possível identificar as decisões governamentais que ainda são tomadas de forma fechada, sem participação social, e como poderiam ser democratizados e aperfeiçoados os espaços já existentes. Estender o olhar para fora do âmbito governamental também é importante, a fim de perceber como a sociedade está mobilizada e quais temas lhe

interessam. Os grupos organizados, em geral, já possuem dinâmicas e

Como o governo federal faz? .......................................................................

estruturas próprias estabelecidas, que podem servir de inspiração para o desenho institucional de novos mecanismos e instrumentos de participação

No governo federal, as informações para elaboração do Plano de Ação provieram de diversas fontes. Os dados sobre os mecanismos de participação social existentes foram reunidos pela Secretaria-Geral da Presidência da República com base no que foi informado pelos diversos órgãos. As informações sobre ouvidorias foram coletadas pela Ouvidoria-Geral da União.

social, assim como o monitoramento das demandas que a sociedade civil apresenta nas mídias e redes sociais. Em resumo, as estratégias participativas a serem adotadas devem levar em consideração não apenas a realidade governamental, mas também a realidade social.

Uma rede de universidades e instituições de pesquisa foi responsável por reunir e tratar as informações coletadas. Nesse âmbito, merece destaque o trabalho do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que conduziu um diagnóstico sobre a participação social no governo federal. Também foi importante o trabalho realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) e pelo Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais (Polis), de mapeamento da “Arquitetura da Participação Social no Brasil Contemporâneo”.

Todas essas informações constituem o ponto de partida para elaboração do Plano de Ação e podem ser coletadas por diversos atores. Os próprios órgãos públicos podem apresentar as informações sobre suas estruturas e sobre os mecanismos de participação social já adotados. As organizações da sociedade civil podem trazer informações valiosas sobre suas próprias práticas, sobre

Informações como essas permitem compreender o contexto no qual o Plano de Ação se insere e quais os desafios a serem enfrentados. Com essa perspectiva plural, que leva em consideração a percepção de diferentes atores, é possível identificar os pontos que precisam ser aperfeiçoados e aqueles que podem servir de exemplo. Assim, uma estratégia de transformação pode ser pensada e traduzida na forma de um plano.

seus interesses e, principalmente, sobre as áreas governamentais que ainda apresentam dificuldades de diálogo. Os especialistas e pesquisadores podem colaborar com a elaboração teórica e com a construção de relatórios mais abrangentes. Igualmente importante é a identificação dos planos e compromissos

uinto passo: reunir informações sobre o contexto Q da participação social

já assumidos pelo governo, para deles extrair elementos de fortalecimento da participação social. O Plano Plurianual (PPA) é uma fonte primordial para identificação de metas já pactuadas em relação ao tema. Além dele, planos,

Questões orientadoras:

programas, resoluções de conferências, pactos e políticas específicas

a) Quais instâncias e mecanismos de participação social já existem no estado ou município?

b) Que práticas de participação social foram realizadas recentemente no estado ou município?

c) Como é o funcionamento desses mecanismos e instâncias?

d) Quem pesquisa e discute participação social no estado ou município atualmente?

também precisam ser revisadas para identificar e considerar, a partir deles, tudo aquilo que já foi explicitamente assumido em favor da participação social.

2 – ELABORANDO O PLANO DE AÇÃO SITUAÇÃO ATUAL Descrita pelo diagnóstico governamental

2.1 – Elementos do Plano

ESTRATÉGIA Expressa em objetivos (ações transformadoras)

VISÃO DE FUTURO Expressa no compromisso político

Elaborar o Plano de Ação significa explicitar, na forma de medidas e metas concretas, a estratégia que o município ou estado pretende adotar para fortalecer a participação social. O Plano deve refletir a realidade e as prioridades de cada estado e município e, por isso, seu conteúdo tende a ser bastante variado. Respeitando essa diversidade, é importante que alguns parâmetros básicos de forma possam ser pactuados para que os planos possam dialogar entre si, possam sem bem compreendidos e, assim, possam ser bem monitorados pela sociedade. Fica sugerida, como formato para os Planos de Ação, uma estrutura básica análoga àquela utilizada pelo governo federal para elaboração do seu Plano

Sair de um estado atual para um futuro desejado não é uma transformação que acontece por acaso ou por inércia. É necessário um esforço, uma ação consciente que seja capaz de provocar esta mudança. A esta ação consciente, planejada e transformadora vamos chamar objetivo. Por representar uma ação, em geral, o objetivo é expresso por meio de um verbo no infinitivo que faça referência ao que deve ser feito para alcançar aquele resultado desejado. O Plano de Ação pode conter vários objetivos, que podem ser agrupados por temas. Entre as características de cada objetivo, temos:

de Ação. Essa estrutura está baseada no texto “Orientações para elaboração do Plano Plurianual 2012-2015”, do Ministério do Planejamento, Orçamento

a) define uma escolha: são vários os caminhos possíveis para concretizar o futuro desejado, por isso, o objetivo simboliza a opção feita, de forma

e Gestão.

fundamentada, por uma dessas alternativas;

b) orienta o governo: pela leitura do objetivo (em conjunto com os demais elementos do planejamento), cada órgão de governo deve ser capaz de

2.2 – Traçando objetivos

perceber quais bens e serviços deve mobilizar em favor da sociedade; Se houver sido bem construído o diagnóstico da situação atual do estado ou

relação à situação atual;

município e se tiver sido bem direcionado (pelo compromisso político) o ponto em que se pretende chegar em relação à participação social no estado ou município,

de onde se parte ou para onde se vai.

d) é exequível: estabelece ações que estão ao alcance dos órgãos indicados como responsáveis;

o papel do Plano de Ação é simplesmente descrever o caminho de um a outro ponto. Então, um dos riscos que pode prejudicar este planejamento é não saber

c) expressa uma transformação: deve indicar uma mudança para melhor em

e) declara as informações necessárias: em termos simples, o que, como, onde, quando e para quê.

O objetivo adquire mais concretude por meio das metas, explicadas a seguir.

mas nada impede que o ente da Federação estabeleça prazos mais curtos. O aperfeiçoamento da participação social é uma transformação de longo prazo, mas

Sexto passo: traçando objetivos

é possível desenvolver algumas iniciativas no prazo estabelecido no Compromisso e, com isso, observar algumas mudanças acontecendo nesse mesmo período.

Com base na visão de futuro, definida no compromisso político, é necessário expressar as ações transformadoras que o órgão pretende adotar para realizar

A regionalização das metas e produtos é importante para mostrar como as

aquele futuro desejado. Uma dica é desenhar a visão de futuro e afirmar as

transformações se distribuem territorialmente. Os estados (divididos em

mudanças necessárias para que ela aconteça, começando a frase com “Nós

municípios, regiões ou territórios) e os municípios (divididos em bairros, distritos

vamos...” (por exemplo, “Nós vamos reformular os conselhos...” ou “Nós vamos

ou territórios) não são homogêneos e exigem intervenções diferenciadas para

analisar todas as resoluções de conferências estaduais...”). Depois de redigida a

problemas diferenciados. Dessa forma, estabelecer metas diferentes para

frase, com todo o detalhamento indicado no item 2.2 deste guia, basta retirar as

territórios diferentes demonstra sensibilidade com a diversidade de situações

palavras iniciais “Nós vamos” e o objetivo estará pronto (por exemplo, “Reformular

e permite que estratégias mais específicas sejam traçadas.

os conselhos...” ou “Analisar todas as resoluções de conferências estaduais...”). Isso pode ser repetido com quantos objetivos forem necessários e viáveis para os

Prazo

governos estadual e municipal. objetivo (ação transformadora)

2.3 – Fixando metas e produtos A meta é a medida do alcance do objetivo. Enquanto o objetivo se volta à transformação necessária, a meta tem como foco a percepção, a mensuração, a avaliação dessa ação transformadora. Por isso, a meta concretiza o objetivo, fornecendo elementos perceptíveis (quantitativos ou qualitativos) para verificar se foi alcançado. Os produtos são esses elementos perceptíveis

Produto (entrega governamental)

META (transformação percebida)

Produto (entrega governamental)

META (transformação percebida)

Uma vez definidos os prazos, metas e produtos, a atribuição de responsabilidades pelo cumprimento do plano pode ser discutida.

das metas, representando as iniciativas ou entregas que serão feitas pelo governo para que o objetivo seja alcançado. Fixar uma meta equivale a definir um ponto de chegada esperado, até onde é

Sétimo passo: fixando metas e produtos

possível ir do ponto de vista governamental, por isso, precisa considerar as

Os prazos de cumprimento de cada objetivo precisam ser fixados, levando em

capacidades dos órgãos envolvidos e o prazo estipulado. No caso do Compromisso

consideração os prazos máximos previstos no Compromisso Nacional.

Nacional pela Participação Social, há um prazo comum para os signatários,

As metas representam as transformações possíveis e perceptíveis no prazo

estabelecido. Uma dica para redigir uma boa meta é responder a essas questões

Nada impede que mais de um órgão seja responsável por uma mesma meta, mas

orientadoras:

é importante definir, dentre eles, quem terá a função de coordenação dos demais,

o que inclui o acompanhamento, registro e publicação dos resultados pactuados.

a) No prazo estabelecido, se tudo der certo, que transformações já poderão ser percebidas?

b) Como essas transformações se distribuirão no território do estado ou município?

Prazo Responsável (articulação)

objetivo (ação transformadora)

Os produtos representam as entregas governamentais, em bens ou serviços, relacionadas com as metas. Podem ser indicados, para cada meta, por meio da

Responsáveis (elaboração e entrega)

resposta às seguintes perguntas:

Produto (entrega governamental)

META (transformação percebida)

a) C om a meta cumprida, o que o governo terá oferecido à sociedade (em bens ou serviços) de forma perceptível?

b) Q uanto terá sido oferecido desse produto, por território?

2.4 – Definindo responsáveis O Plano de Ação é responsabilidade de toda a administração pública signatária do Compromisso Nacional pela Participação Social. No entanto, cada ente da Federação tem a sua forma própria de organização interna, por isso, é importante definir com precisão qual órgão terá a atribuição de realizar e acompanhar cada objetivo e meta.

Com a definição de responsabilidades, o plano já pode ser implementado e monitorado.

2.5 – Implementando e monitorando É importante, ao final da elaboração, a revisão da proposta de Plano de Ação pelos participantes (governamentais ou não) e sua validação pela autoridade responsável. Com isso, inicia-se a fase de implementação e monitoramento. A implementação envolve a elaboração dos produtos e os esforços de

Os objetivos, por serem mais gerais, exigem um esforço maior de coordenação e

concretização das metas no prazo previsto. O monitoramento, então, é a

acompanhamento. As metas e produtos, por sua vez, como indicam resultados

verificação periódica de como estão sendo cumpridas as metas, elaborados

mais concretos e perceptíveis, em geral exigem um maior esforço de elaboração,

os produtos e, de forma mais ampla, alcançados os objetivos. É importante

produção e entrega. Não é necessário que objetivos e metas fiquem sob a

estabelecer uma estratégia de monitoramento que mantenha a periodicidade

responsabilidade dos mesmos órgãos, mas é fundamental apontar à sociedade

dessa verificação e que permita o envolvimento da sociedade de forma

quem é o responsável pelas metas, individualmente, e por todas elas em conjunto.

participativa.

A forma de realizar essas etapas depende das regras próprias de cada ente da

Prazo Responsável (articulação)

Federação. No entanto, é importante que estejam previstas de maneira adequada

objetivo (ação transformadora)

no próprio Plano de Ação, não apenas para afirmar explicitamente o compromisso com a publicidade e transparência, mas também para orientar aqueles que

Período Responsáveis (elaboração e entrega)

monitoramento pelo governo e pela sociedade (periódico)

Produto (entrega governamental)

META (transformação percebida)

Produto elaborado?

Meta cumprida

Objetivo alcançado?

pretendem acompanhar a implementação.

Com objetivos e metas monitorados de forma adequada, é possível perceber eventuais problemas e inadequações a tempo de serem corrigidos, o que torna essa verificação essencial para uma boa implementação. O monitoramento deve ter seu formato definido no Plano de Ação e, como há um potencial de envolvimento da sociedade, pode ser ele próprio uma das iniciativas de promoção da participação social.

Oitavo passo: implementando e monitorando o Plano de Ação Uma vez elaborado, o Plano de Ação deve:

a) ser publicado no prazo de 120 dias (cláusula quinta do Compromisso);

b) t er definidos os prazos e instâncias de monitoramento, inclusive pela sociedade;

c) t er garantidos recursos (orçamentários, humanos e materiais) suficientes para sua implementação;

d) s er divulgado.

Anexo I Exemplo: OBJETIVO

Criar e potencializar novas formas, linguagens e instrumentos de participação social

Presidência da República

Criar proposta de Sistema Nacional de Participação Social

Presidência da República (coord.) Fórum Governamental de Participação Social

dez/2015

Nacional

Fortalecer os Conselhos de Políticas Públicas

Presidência da República 1 minuta de (coord.) ato normativo dez/2015 Fórum geral Governamental apresentada de Participação Social

Nacional

Incorporar mecanismos de participação social à metodologia de monitoramento do Plano Plurianual

Presidência da República Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Nacional

10 oficinas de Região Xingu (5) webcidadania dez/2015 Demais regiões (5) realizadas

CÓDIGO: 0609 ENUNCIADO: Ampliar o diálogo, a transparência e a participação social no âmbito da Administração Pública, de forma a promover maior interação entre o Estado e a sociedade.

META Aumentar a efetividade no atendimento às demandas de pautas nacionais

Capacitar servidores públicos sobre temas relacionados ao acesso a informações públicas

Criar e aprimorar serviços de informação ao cidadão em todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal

ÓRGÃO RESPONSÁVEL

Presidência da República

Presidência da República (coord.) Escolas de Governo

Presidência da República

PRODUTO

10 pautas nacionais respondidas

3.500 servidores capacitados

90% dos órgãos do Poder Executivo Federal com serviços de informação criados

PRAZO

REGIONALIZAÇÃO

dez/2015

Nacional

dez/2015

Norte (500) Nordeste (1.000) Centro-Oeste (500) Sudeste (1.000) Sul (500)

dez/2015

Interagir com a sociedade civil e estimular o uso de dados públicos

Presidência da República

Reestruturar o Portal da Transparência do governo federal

Presidência da República

1 minuta de decreto apresentada

4 sessões de monitoramento dez/2015 participativo realizadas

10 oficinas realizadas

dez/2015

Nacional 1 portal dez/2015 reestruturado

Norte (2) Nordeste (2) Centro-Oeste (2) Sudeste (2) Sul (2)

Nacional

Quer saber mais? Visite a página da Secretaria-Geral da Presidência da República www.secretariageral.gov.br

Participe! Entre agora mesmo no participa.br e dê a sua contribuição! www.participa.br

PARTICIPAÇÃO SOCIAL: UM DIREITO HUMANO, UMA POLÍTICA DE ESTADO, UM MÉTODO DE GOVERNO.

Política nacional de participação social

Secretaria-Geral da Presidência da República Secretaria-Geral da Presidência da República