Cartilha - Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017

FICHA TÉCNICA Realização:

Senador Hélio José

Equipe técnica:

Nádia Marques Supervisão:

Og Pereira de Souza Projeto Gráfico e Diagramação:

Renan Araujo Geolando Gomes Fotos:

Aliram Campos e Rodrigo Melo

1a Edição – Brasília, julho 2017.

SUMÁRIO Apresentação ...................................................................................... 3 Prefácio ................................................................................................ 7 1. Nascimento da MPV-759/2016 e sua conversão na Lei nº 13.465/2017 ..................................................................................... 8 2. Abrangência e aplicabilidade da Lei nº 13.465/2017 ............... 9 3. Conceitos da Lei nº 13.465/2017 .............................................. 11 3.1. Regularização .................................................................... 11 3.2. Núcleos Urbanos ............................................................... 11 3.3. Reurb ................................................................................... 12 3.3.1. Reurb-E ........................................................................... 13 3.3.2. Reurb-S ............................................................................ 13 3.4. Direito de Laje ................................................................... 14 3.5. Legitimação ........................................................................ 15 3.6. Implementação da Reurb ................................................ 16 3.7. Regularização em Áreas de Proteção Ambiental ....... 18 4. Matérias de Competência do DF ............................................. 21 5. Venda direta e cálculo de preço ................................................ 23 6. Reurb em área rural .................................................................... 24 7. Reflexos internacionais .............................................................. 26 7.1. Regularização de assentamentos na Argentina ........... 28 7.2. Para quem quiser pesquisar mais sobre o tema ........... 29 8. Perguntas e Respostas ................................................................ 30 9. Bibliografia ................................................................................... 34

APRESENTAÇÃO No Distrito Federal a história do acesso à propriedade é confusa desde os seus primórdios. Nem todas as áreas foram desapropriadas de modo que, desde a fundação da cidade, muitos imóveis apresentam algum tipo de irregularidade. Com isso, até hoje, temos áreas sobre as quais pairam dúvidas sobre a cadeia dominial, tornando o procedimento de regularização fundiária uma tarefa árdua, na qual os sucessivos governos pouco ou nada fizeram para organizar esse processo ou, até mesmo, conter a proliferação de novos núcleos urbanos informais, com a implementação de políticas habitacionais eficazes e adequadas às necessidades populacionais.

Em todo o Distrito Federal vivemos um martírio, já que, cidades inteiras, como Itapuã, Paranoá, São Sebastião, bairros inteiros como Sol Nascente, Pôr do Sol, cidades como Brazlândia, Santa Maria, dentre muitos outros, convivem com uma realidade em que 70% (setenta por cento) das moradias carecem de algum tipo de regularização.

Como se isso não bastasse, nos últimos anos, em razão dessa insegurança jurídica, advinda da ausência da titularidade da terra, a população do Distrito Federal tem sofrido com a remoção forçada de famílias, sendo que, muitas dessas remoções ocorrem sem qualquer planejamento, materializando-se em meras demolições de lares e em episódios lamentáveis de violência. Contudo, é importante ressaltar que essa situação de vulnerabilidade social, advinda da ausência de titulação das terras, é compartilhada por diversas famílias no Brasil não sendo uma exclusividade do Distrito Federal.

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Por isso, tenho trabalhado em favor da regularização das moradias e por um processo que respeite os direitos dos cidadãos, observando as leis e, em especial, nossa Constituição para que, ao final, todos os trâmites necessários ocorram de forma pacífica, sem violência, e sem colocar em risco a vida e a integridade das pessoas mais vulneráveis, especialmente crianças, gestantes e idosos.

Em razão desse martírio, a população do Distrito Federal participou comigo de várias audiências públicas. No dia 5 de dezembro de 2016, realizamos a maior audiência pública sobre o tema: mil pessoas dentro do auditório Petrônio Portela e mais aproximadamente outras mil que não puderam entrar por falta de espaço, todos para discutir este importante problema, ocasião na qual suscitei a discussão do “Pacto pela Paz” e pelo fim das derrubadas desnecessárias no Distrito Federal, para que o nosso povo tivesse condições de viver em paz, especialmente porque muitos já estavam tendo problemas de saúde grave, com medo do barulho das máquinas que chegavam às suas casas para fazer as temidas derrubadas.

Seguindo a luta pela regularização, assumi, com muita satisfação, o desafio de ser Vice-Presidente da Comissão Mista da Medida Provisória nº 759/2016, para a qual apresentei diversas emendas e sugestões para o aperfeiçoamento dessa norma que é um marco na política de regularização fundiária do nosso país e que beneficiará milhões de brasileiros e, em Brasília, aproximadamente 1,5 milhão de pessoas.

Audiência Pública no Auditório Petrônio Portela

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Ora, o cidadão de um país que tem 8,5 milhões de quilômetros quadrados de terra só pode se sentir um cidadão pleno se ele puder ter seu título de escritura pública, que vai lhe permitir conseguir um empréstimo bancário, que vai lhe permitir, inclusive transferir sua propriedade para seus descendentes, caso seja necessário, ou até mesmo aliená-la, se assim o quiser. E, acima de tudo, essa titularização trará a segurança jurídica que garantirá que esse cidadão não sofrerá arbitrariedade do Estado, ou seja, será respeitado nos seus direitos fundamentais de cidadania, como a inviolabilidade do domicílio, por exemplo.

A Medida Provisória nº 759/2016, depois de muito trabalho, foi aprovada pelo Congresso Nacional e hoje, devidamente sancionada, se transformou na Lei nº 13.465/2017, com todas as modificações e melhoramentos que introduzimos na Comissão Mista composta por Deputados Federais e Senadores da República.

Espero que essa importante legislação ponha fim ao sofrimento de milhares de brasilienses e milhões de brasileiros de todas as regiões do país. Isso porque esse importante instrumento possibilitará a obtenção da escritura pública por essas pessoas que poderão, a partir daí, exercer sua plena cidadania.

Essa Cartilha tem o sentido de orientar nesse processo e, ao mesmo tempo, comemorar essa importante vitória com todos os que têm lutado ao meu lado pela regularização no Distrito Federal.

Senador Hélio José

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“Brasília está de parabéns. Hoje tornamos realidade um sonho: o sonho da escritura pública.

Aprovamos o Projeto de Conversão nº 12 (PLV12/2017) da Medida Provisória 759 /2016. Agora é Lei. Todos de Brasília podem ir à luta para ter sua escritura pública.

Moradores de condomínios, das novas cidades e de cidades tradicionais. Chega de derrubadas. Vamos fazer um grande “Pacto pela Paz”.

Vamos construir o direito à moradia digna com a aprovação dessa lei (...) garantindo a quem precisa o direito de regularizar a propriedade urbana e rural.”

Imagem: Aliram Campos

Hélio José Junho 2017

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PREFÁCIO Com o intuito de informar aos brasileiros e, em especial, aos brasilienses acerca de seus direitos e, desse modo, favorecer a plena eficácia da Lei nº 13.465/17, elaborei esta cartilha, consciente de que ela não esgota todos os temas desse grande universo que é a Regularização Fundiária e, tampouco, excluirá a necessária participação de profissionais especializados nessa área do direito.

Contudo, trará luz às inúmeras famílias que, agora, poderão almejar a titularização das suas moradias e, com isso, exercer de forma plena sua dignidade e cidadania.

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Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017

1. Nascimento da MPV-759/2016 e sua conversão na Lei nº 13.465/2017

A Medida Provisória nº 759/2016 surgiu da necessidade urgente e relevante acerca dos problemas estruturais decorrentes da desconformidade entre as leis e normas até então existentes referentes a regularização fundiária e a realidade fática, desconformidade que impede a plena concretização do direito à moradia e produz efeitos negativos em matéria de ordenamento territorial, mobilidade, meio ambiente e saúde pública.

Desse modo, com o fim de desburocratizar, simplificar, agilizar e destravar os processos de regularização fundiária, o Governo Federal, em boa hora, construiu a Medida Provisória nº 759/2016 que, posteriormente, foi convertida na Lei nº 13.465/2017, trazendo assim uma nova política alicerçada na articulação entre os entes federados a fim de que fosse possibilitada a adoção de atos administrativos favoráveis ao direito de habitação e à melhoria da infraestrutura urbana em todo o país.

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2. Abrangência e aplicabilidade da Lei nº 13.465/2017 A Lei nº 13.465/2017, advinda da conversão da Medida Pro-

visória nº 759/2016, foi publicada no Diário Oficial da União do dia 12-07-2017, ganhando, assim, o “status” de lei ordinária.

Assim, ao lermos o art. 1º da lei nº 13.465/2017 podemos verificar quais os temas que por ela são tratados, senão vejamos:

Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal, institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União, e dá outras providências.

Pode-se, portanto, constatar que, ao todo a lei regulamenta três grandes temas: (a) regularização fundiária rural e urbana, (b) liquidação de créditos concedidos aos assentamentos da reforma agrária e regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal e (c) procedimentos de alienação de imóveis da União, além de instituir outras providências.

Daí, podemos concluir que as aplicações pontuais referem-se à alienação dos imóveis de propriedade da União e aos créditos concedidos aos assentamentos da reforma agrária e a regularização fundiária da Amazônia Legal, sendo os demais temas aplicáveis em âmbito nacional, ou seja, em todo o Brasil.

Isso porque a Constituição Federal, sem contar a competência para regulamentação do art. 183, atribui três competências relacionadas ao desenvolvimento urbano: (a) uma privativa insculpida no art. 21, XX; outra, (b) concorrente, prevista no art. 24, I, de legislar Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 9

sobre direito urbanístico; e, por fim, a (c) lei federal necessária à regulamentação do art. 182, § 4º.

Assim, tratando-se o ordenamento urbano de competência comum, a União pode e deve estabelecer normas gerais que vinculam as atividades legislativas municipais e estaduais na elaboração de normas específicas, conforme previsto no art. 24, I, § 1º da Constituição Federal, razão pela qual a Lei nº 13.465/2917 é aplicável ao Distrito Federal e demais municípios e condiciona a eficácia das normas específicas que já existem sobre o tema, a exemplo das normas edilícias e urbanísticas que estão em vigor em todo o país.

Além disso, tratando-se de ordenamento urbano, a atuação da União também se legitima pelo amparo a um princípio constitucional fundamental: a função social da cidade.

Importante observar que as atribuições da municipalidade, previstas no art. 30 da Magna Carta, abarcadas pelo Distrito Federal em virtude de sua peculiaridade, deixam claro que a preservação do “interesse local” não é um fim em si mesmo; ao contrário, trata-se de um posicionamento estrategicamente construído pela Constituição Federal no sentido de garantir a concretização dos objetivos fundamentais do Estado brasileiro. Assim, no caso específico, ao tratar-se da ordenação do solo, é a política urbana o veículo por excelência dessa tarefa, atribuída ao município, mas a este incumbindo o dever-poder de executá-la de forma a atingir as finalidades do Estado Democrático de Direito, que, nesse caso, está claramente materializado no direito constitucional à moradia, previsto no art. 6º da Carta Política.

Portanto, quando se observa a distribuição de competências, acerca da mesma matéria legislativa, aos diversos entes federados, forma-se “um verdadeiro condomínio legislativo”1, pelo qual à União cabe a produção de normas gerais, e aos Estados-membros a possibilidade de individualizá-las, atendendo às necessidades e peculiaridades locais.

1

HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. p. 321

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Assim, a Lei nº 13.465/2017, cuja publicação deu-se em 12-072017, deve ser observada pelos demais entes da federação, inclusive o Distrito Federal.

Ressalva-se, contudo, que a Lei nº 13.465/2017 prevê dois casos em que seus dispositivos não são aplicados: áreas indispensáveis à segurança nacional ou de interesse de defesa, devidamente reconhecidas em Decreto do Poder Executivo; e imóveis em área rural cuja fração seja maior que a fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº5.868, de 12 de dezembro de 1.972.

3. Conceitos da Lei nº 13.465/2017 3.1. Regularização

A Regularização Fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais com o objetivo de promover a regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o seu direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

3.2. Núcleos Urbanos

A Lei nº 13.465/2017 alterou o conceito de assentamento irregular para Núcleo Urbano. Isso porque o novo conceito permite abarcar não apenas os assentamentos propriamente ditos, como também aqueles núcleos clandestinos, irregulares ou aqueles nos quais, atendendo à legislação vigente à época da implementação da regularização, não foi possível realizar a titulação de seus ocupantes, sob a forma de parcelamento do solo, de conjuntos habitacionais ou condomínios horizontais, verticais ou mistos.

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O conceito de Núcleo Urbano é encontrado na Lei nº 13.465/2017, em seu art. 11, incisos I, II e II, tendo as seguintes subdivisões: núcleo urbano (inciso I), núcleo urbano informal (inciso II) e núcleo urbano informal consolidado (inciso III).

Portanto, a norma supramencionada, ao introduzir o conceito de núcleos urbanos informais, faz com que as mais diversas situações que temos hoje no país, possam ser abarcadas e, desse modo, possibilitar o tão sonhado direito à moradia digna, devidamente titularizada e, desse modo, livre de qualquer das pesadas sanções do Estado.

3.3. Reurb

Regularização Fundiária Urbana, ou simplesmente REURB, refere-se à parte da Lei nº 13.465/2017 que abrange as medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de núcleos urbanos informais, segundo os princípios da competitividade; da sustentabilidade econômica, social e ambiental; da ordenação territorial; da eficiência energética; da complexidade funcional; da eficiência na ocupação; e do uso funcional do solo.

A Reurb autoriza os municípios, inclusive o Distrito Federal, a dispensar exigências urbanísticas e edilícias, como áreas públicas e fixação prévia da dimensão de lotes; faculta-se a regularização de áreas rurais, desde que os lotes na área rural a ser regularizada seja inferior à fração mínima de parcelamento fixada segundo a legislação agrária, assegura-se a aplicação do Código Florestal quando a regularização abranger área de preservação permanente (APP); reitera-se o disposto no art. 62 do Código Florestal, segundo o qual a faixa de APP no entorno dos reservatórios artificiais de água anteriores a 24 de agosto de 2001 corresponde à distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima “maximorum”; e exige-se a anuência do órgão gestor de unidade de conservação de uso sustentável, caso o projeto abranja seu território.

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Além disso, entre os objetivos principais da Reurb está o de assegurar a prestação de serviços públicos aos ocupantes dos núcleos urbanos informais; assegurar acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda; gerar emprego e renda; estimular a resolução extrajudicial de conflitos; conceder direitos reais, preferencialmente à mulher, garantir a moradia digna e condições de vida adequadas; desenvolver as funções sociais da cidade; e promover a eficiência na ocupação e no uso do solo.

A Reurb é compreendida nas modalidades de Reurb-S, de interesse social e voltada à população carente, e Reurb-E, de interesse específico, voltada às demais parcelas da população.

3.3.1. Reurb-E

A Reurb-E está conceituada no art. 13, II, da Lei nº 13.465/2017 e, basicamente, abrange todas as áreas que não forem classificadas como Reurb-S. 3.3.2. Reurb-S

A Reurb-S está conceituada no art. 13, I, da Lei nº 13.465/2017 e consiste na “regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo Municipal”.

Exatamente em virtude da parcela da população que essa modalidade de regularização visa beneficiar, são isentos de custas e emolumentos, entre outros, os seguintes atos registrais: a) o primeiro registro da Reurb-S, o qual confere direitos reais aos seus beneficiários; b) o registro da legitimação fundiária; c) o registro do título de legitimação de posse e a sua Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 13

conversão em título de propriedade; d) o registro do CRF e do projeto de regularização fundiária, com abertura de matrícula para cada unidade imobiliária urbana regularizada; e) a primeira averbação de construção residencial, desde que respeitado o limite de até setenta metros quadrados; f) a aquisição do primeiro direito real sobre unidade imobiliária derivada da Reurb-S; g) o primeiro registro do direito real de laje no âmbito da Reurb-S, e; h) o fornecimento de certidões de registro para os atos previstos neste artigo.

As isenções acima listadas também se aplicam aos conjuntos habitacionais ou condomínios de interesse social, construídos pelo Poder Público, direta ou indiretamente, desde que implementados até 23 de dezembro de 2016.

3.4. Direito de Laje

A Lei nº 13.465/2017, cuidou de instituir o “direito real de laje”, ou seja, autoriza o proprietário a ceder a superfície de sua edificação para que o adquirente constitua unidade imobiliária distinta nessa laje, com matrícula própria, da qual poderá “usar, gozar e dispor”.

Exemplo de habitações beneficiadas pelo direito de laje

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Em outras palavras, isso quer dizer que a lei estabelece a possibilidade de titulação (escritura pública) para unidade imobiliária autônoma às pessoas que construírem “puxadinhos” acima ou abaixo de edificações titularizadas por terceiros, obviamente, desde que autorizados por esse terceiro, titular do domínio do imóvel originário. Quem mora no primeiro piso terá direito a um documento do imóvel e quem mora no segundo piso, terá direito a outro documento distinto, referente apenas ao segundo piso.

Entretanto, o direito de laje “não implica atribuição de fração ideal de terreno ao titular da laje (segundo piso) e, nem mesmo, participação proporcional em áreas já edificadas”.

3.5. Legitimação

A Lei nº 13.465/2017 inovou ao criar o instituto jurídico denominado “Legitimação”.

A manifestação desse instituto pode ocorrer sob duas modalidades: Legitimação de Posse e Legitimação Fundiária.

Assim como outros conceitos, a legislação traz o conceito de legitimação de posse em seu art. 11, VI, como sendo o ato do Poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, conversível em aquisição de direito real de propriedade na forma desta Lei, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse.

Já a Legitimação Fundiária encontra seu conceito no art. 11, VII, senão vejamos: Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 15

mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto de Reurb.

Além disso, a legislação traz uma seção específica sobre a Legitimação Fundiária, composta pelos arts. 23 ao 24.

De igual modo, a Legitimação de Posse é mais bem detalhada na Seção IV, composta pelos arts. 25 ao 27 da Lei nº 13.465/2017.

3.6. Implementação da Reurb

O projeto de Regularização Fundiária, para que seja implementado, deve necessariamente ser composto por um projeto de Regularização Fundiária e um projeto Urbanístico de Regularização Fundiária.

O projeto de Regularização Fundiária deve conter, no mínimo, os itens abaixo listados, conforme previsto no art. 35 da Lei nº 13.465/2017: a) Levantamento planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, subscrito por profissional competente, acompanhado de Anotação de responsabilidade Técnica (ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e demais elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado; b) Planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando for possível; c) Estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica, urbanística e ambiental; 16 - Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017

d) Projeto urbanístico; e) Memoriais descritivos; f) Proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de ressarcimento dos ocupantes, quando for o caso; g) Estudo técnico para situações de risco, quando for o caso; h) Estudos técnicos ambiental, para os fins previstos nesta Lei, quando for o caso; i) Cronograma físico de serviços e implementação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião da aprovação do projeto de regularização fundiária, e; j) Termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma físico, definido no item “i”.

Já o projeto Urbanístico de Regularização Fundiária deve conter, no mínimo, os itens abaixo listados, conforme previsto no art. 36 da Lei nº 13.465/2017: a) Áreas ocupadas, sistema viário e unidades imobiliárias, existentes ou projetadas; b) Unidades imobiliárias a serem regularizadas, suas características, área, confrontações, localização, nome do logradouro e número de sua designação cadastral, se houver; c) Quando for o caso, das quadras e suas subdivisões em lotes ou frações ideais vinculadas à unidade regularizada; d) Dos logradouros, espaços livres, áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, quando houver; Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 17

De eventuais áreas já usucapidas; Das medidas de adequação para correção das desconformidades, quando necessárias; g) Das medidas de adequação da mobilidade, acessibilidade, infraestrutura e recolocação de edificações, quando necessárias; h) Das obras de infraestrutura essenciais, quando necessárias, sendo consideradas como tais: sistema individual de abastecimento de água potável (coletivo ou individual), sistema de coleta e tratamento de esgoto sanitário (coletivo ou individual), rede de energia elétrica domiciliar, soluções de drenagem quando necessário, outros equipamentos definidos pelo Município; i) De outros requisitos que sejam definidos pelo Município. e) f)

A lista de requisitos acima é essencial para que seja iniciado o processo de regularização fundiária, conforme disposto na Lei nº 13.465/2017, que foi sancionada e publicada como lei ordinária, não excluído, logicamente, os demais requisitos insculpidos na legislação local (Distrito Federal e Municípios) que não sejam incompatíveis com as normas gerais fixadas pela União, na mencionada lei ordinária de abrangência nacional.

3.7. Regularização em Áreas de Proteção Ambiental

A Medida Provisória nº 759/2016 possibilitou a regularização fundiária em áreas de preservação ambiental, sendo essa previsão mantida e, até mesmo, aperfeiçoada na Lei nº 13.465/2017. Isso porque a legislação abarcou áreas de proteção ambiental, áreas de conservação de uso sustentável e áreas às margens de reservatórios artificiais de águas destinadas à geração de energia ou ao abastecimento público.

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Quando o núcleo urbano a ser regularizado encontrar-se em área de preservação ambiental, de forma integral ou parcial, além dos dispositivos previstos na Lei nº 13.465/2017, deverá ser observado o disposto nos arts. 64 e 65 da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, que define os quesitos mínimos que o estudo deverá abordar, sendo que esses requisitos variam conforme a classificação da Reurb (Reurb-S ou Reurb-E).

Caso a área a ser regularizada seja classificada como Reurb-S, o processo de regularização ambiental deverá conter: a) caracterização da situação ambiental da área a ser regularizada; b) especificação dos sistemas de saneamento básico; c) proposição de intervenções para a prevenção e o controle de riscos geotécnicos e de inundações; d) recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização; e) comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hídricos, a não ocupação das áreas de risco e a proteção das unidades de conservação, quando for o caso; f) comprovação da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularização proposta, e; g) garantia de acesso público às praias e aos corpos d’água.

Já no caso de Reurb-E, o processo de regularização ambiental deverá conter: a) caracterização físico-ambiental, social, cultural e econômica da área; b) identificação dos recursos ambientais, dos passivos e fragilidades ambientais e das restrições e potencialidades da área; c) especificação e a avaliação dos sistemas de Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 19

infraestrutura urbana e de saneamento básico implantados, outros serviços e equipamentos públicos; d) identificação das unidades de conservação e das áreas de proteção de mananciais na área de influência direta da ocupação, sejam elas águas superficiais ou subterrâneas; e) especificação da ocupação consolidada existente na área; f) identificação das áreas consideradas de risco de inundações e de movimentos de massa rochosa, tais como deslizamento, queda e rolamento de blocos, corrida de lama e outras definidas como de risco geotécnico; g) a indicação das faixas ou áreas em que devem ser resguardadas as características típicas da Área de Preservação Permanente com a devida proposta de recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização; h) a avaliação dos riscos ambientais; i) a comprovação da melhoria das condições de sustentabilidade urbano-ambiental e de habitabilidade dos moradores a partir da regularização, e; j) a demonstração de garantia de acesso livre e gratuito pela população às praias e aos corpos d’água, quando couber.

Nos casos em que a Reurb for realizada em área de unidade de conservação de uso sustentável, deverá ser observado o disposto na Lei nº 13.465/2017, art. 11, § 3º, senão vejamos No caso de a Reurb abranger área de unidade de conservação que, nos termos da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, admita regularização, será exigida também a anuência do órgão gestor da unidade, desde estudo técnico comprove que essas intervenções de regularização fundiária implicam a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior.

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É importante ressaltar que os procedimentos acima listados não excluem aqueles abordados no tópico “Estudo Técnico”.

4. Matérias de Competência do DF

O Distrito Federal acumula atribuições Estaduais e Municipais e, por isso, possui atribuições mistas.

Conforme mencionado no tópico “Abrangência e Aplicabilidade da Lei nº 13.465/2017”, tanto a União e os Estados quanto os Municípios, elaboram leis com a finalidade de implementar políticas públicas de meio ambiente, paisagismo e urbanísticas, conforme disposto no art. 24, I, VI e VIII da Constituição Federal.

Além disso, os Municípios e, consequentemente, o Distrito Federal, possuem competência exclusiva para “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”, conforme art. 30, VIII da Constituição Federal. Não obstante, óbvio que essa competência do Distrito Federal e dos Municípios deve observar os limites das normas gerais estabelecidas pela União acerca da matéria, ou seja, no caso concreto, os limites das normas gerais fixadas pela Lei nº 13.465/2017.

Isso quer dizer que é de responsabilidade dos Municípios e do Distrito Federal, elaborar leis e procedimentos de fiscalização no intuito de organizar o território, controlar a densidade populacional, eliminar as possibilidades de desastres ambientais e preservar o meio ambiente.

Assim, é o Município e o Distrito Federal quem define o que pode ou não ser construído e o tamanho das construções, o tamanho dos lotes, o tipo de prédio e a quantidade de andares, as atividades permitidas (comercial e/ou residencial), dentre outros Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 21

Dentre as ferramentas possíveis de serem utilizadas com a finalidade de organização, merece especial destaque o Plano Diretor e o Plano de Zoneamento.

O Plano Diretor tem finalidade de orientar a atuação do poder público e privado na construção de espaços urbanos, rurais e industriais, na oferta dos serviços públicos essenciais, visando assegurar melhores condições de vida para a população. Além disso, deve dispor sobre a delimitação das áreas urbanas, onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização.

No Distrito Federal, o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal (PDOT) foi instituído por meio de Lei Complementar nº 803, de 25 de abril de 2009, e alterado pela Lei Complementar nº 854, de 15 de outubro de 2012.

Já o Plano de Zoneamento divide o Município ou o Distrito Federal em zonas onde se define, em cada uma delas, o que pode ser feito, de que forma e onde, ou seja, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento.

No Distrito Federal, temos ainda o Plano Diretor Local (PDL), senão vejamos: Região

Legislação

Águas Claras

Lei Complementar nº 90, de 11 de março de 1998

Candangolândia

Lei Complementar nº 97, de 08 de abril de 1998

Ceilândia

Lei Complementar nº 314, de 01 de setembro de 2000

Gama

Lei Complementar nº 728, de 18 de agosto de 2006

Guará

Lei Complementar nº 733, de 13 de dezembro de 2006

Samambaia

Lei Complementar nº 370, de 02 de março de 2001

Sobradinho

Lei Complementar nº 56, de 30 de dezembro de 1997

Taguatinga

Lei Complementar nº 90, de 11 de março de 1998

22 - Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017

Portanto, enquanto a União irá elaborar normas gerais, caberá aos Municípios e ao Distrito Federal elaborar normas específicas, sem, contudo, contrariar as instituídas pela União.

5. Venda direta e cálculo de preço

A venda direta de áreas públicas ocupadas por núcleos informais, apesar de gerar algumas polêmicas dentre os mais conservadores, já foi matéria de Ações Diretas de Inconstitucionalidade e Mandados de Segurança2 perante o Supremo Tribunal Federal, sendo que, até hoje, o STF se manifestou favorável à essa modalidade de venda.

Isso porque, no caso da ADI nº 29903, a Ministra Carmen Lúcia entendeu que a norma analisada na ocasião possuía fins sociais que justificariam a manifestação favorável de venda direta aos ocupantes.

E, ainda, acrescentou o Ministro Cezar Peluso que ao reconhecer a impossibilidade da venda direta “teríamos como resultado prático, hoje, anular todos os casos de regularização e reinstalar, mediante licitação, o caos social [...]”.

A Lei nº 13.465/2017, em seu art. 16, prevê, nos casos de Reurb-E, que a aquisição da propriedade seja condicionada ao pagamento do justo valor da unidade imobiliária regularizada, a ser apurado na forma estabelecida em ato do Poder Executivo, titular do domínio, descontado o valor das acessões e benfeitorias realizadas pelo ocupante e a valorização decorrente da implantação dessas acessões e benfeitorias.

Especificamente, nos casos de Reurb em imóveis da União, realizadas em domínios plenos4, úteis5 ou direito de imóveis da 2 3

ADI nºs 2416/DF, 2990/DF e RMS 21769/DF

STF, ADI nº 2990/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Julgado em 18/04/2007, DJe 23/08/2007.

4

Constitui o direito integral sobre o imóvel, exercido por seu proprietário, compreendendo o poder de usá-lo, gozá-lo e dele dispor. Está previsto nos arts. 1.228 e seguintes, da Lei n. 10.406, de 2002 (Código Civil).

5

Domínio útil é o direito que uma pessoa adquire de usar, gozar e fruir de de-

Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 23

União, o preço de venda será fixado com base no valor de mercado do imóvel, segundo os critérios de avaliação previstos no art. 11-C da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

Quanto ao preço do imóvel rural localizado em terras da União, com área acima de um módulo fiscal e até o limite de 15 módulos fiscais e não superiores a 1.500ha, a Lei nº 13.465/2017, alterou o art. 12 da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009. Desse modo, para fins de cálculo, será considerado o tamanho da área e será estabelecido percentuais entre 10% (dez por cento) até o limite de 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária.

Contudo, em caso de inexistência de parâmetros para a definição do valor de terra nua, a administração pública utilizará como referência avaliações de preços produzidas preferencialmente por entidades públicas, de forma justificada.

As mesmas disposições expostas acima se aplicam à concessão de direito real de uso onerosa naqueles imóveis rurais localizados em terras da União, acima de um módulo fiscal e até o limite de 15 módulos fiscais e não superiores a 1.500ha.

6. Reurb em área rural As normas da Reurb, conforme disposto no art. 11, I, da Lei nº 13.465/2017, são aplicáveis às áreas inferiores à fração mínima de parcelamento, prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1.972, sendo que essas frações variam de acordo com a atividade a ser exercida: hortigranjeira, culturas permanentes e pecuária.

Essas frações são definidas por meio de portarias expedidas pelo Incra, mais precisamente pela Portaria nº 36, de 26 de agosto de 1997, que lista diversas regiões do país, aliada a tabela III da Instrução Especial terminado bem imóvel alheio. No caso de imóvel da União, o domínio útil é exercido pelo foreiro, em relação ao imóvel que se encontre sob o regime de aforamento. Está previsto nos arts. 99 e seguintes, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

24 - Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017

Incra nº 5-A, de 1973. Assim, no caso específico do Distrito Federal e de seu entorno, temos o seguinte: Cultura Hortigranjeiro Permanente

ZTM

Cultura Temporária

Pecuária

Exploração Indefinida

Florestal

A1

2

10

13

30

45

5

A2

2

13

16

40

60

10

A3

3

15

20

50

60

15

B1

3

16

20

50

80

20

B2

3

20

25

60

85

25

B3

4

25

30

70

90

30

C1

4

30

35

90

110

55

C2

5

30

45

110

115

70

D

5

40

50

110

120

100

UF

CÓD. DA MRG

DF

001

GO

012

MICRORREGIÃO GEOGRÁFICA - MRG

ZTM

Brasília

A1

Entorno de Brasília

Ao final, podemos perceber que a Reurb aplicada nas áreas rurais sobre as seguintes condições:

A2

Urbana

2 hectares

CULTURA PERMANENTE 10 hectares

30 hectares

2 hectares

13 hectares

40 hectares

REGIÃO

HORTIGRANJEIRA

Brasília Entorno de Brasília

é

PECUÁRIA

Portanto, em imóveis com frações menores do que as previstas na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1.972, aplicam-se as disposições da Reurb Urbana.

Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 25

É importante ressaltar, ainda, que, tanto a Medida Provisória nº 759/2016, quanto a Lei nº 13.465/2017, alteraram pontualmente artigos das leis que tratam sobre a regularização rural, razão pela qual, dos artigos 2º ao 8º podemos verificar essas alterações.

Vê-se aqui que, mesmo com toda a simplificação introduzida pela Lei nº 13.465/2017, ainda resta muito da antiga burocracia e, devido à complexidade da aplicação prática de todas essas normas, entende-se que haverá necessidade de regulamentação, pela via de decretos e outras espécies de normas de hierarquia inferior, de modo a facilitar a regularização fundiária nessas situações limítrofes, ou seja, nas situações em que o imóvel a ser regularizado esteja localizado em zona de transição entre urbano e rural.

7. Reflexos internacionais

Segundo relatório da ONU, mais da metade da população global vive em áreas urbanas, sendo que aproximadamente um quarto dessas pessoas vivem em favelas ou assentamentos informais, razão pela qual o acesso à moradia decente para todos é uma das prioridades da Nova A genda Urbana daquele organismo internacional, aprovada em outubro de 2016 durante a 3ª Conferência da ONU Sobre Moradia, realizada em Quito, capital do Equador.

Conferência Mundial de Elaboração da Agenda 2030

26 - Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017

Dentre os 17 objetivos da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável estabelecidos pela ONU, o Objetivo nº 11 visa tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis, senão vejamos: “11. 1 – Até 2030, garantir o acesso de todos à habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar as favelas.”

Assim, é possível vislumbrar que a preocupação da agenda implementada pelos organismos internacionais, adotada inclusive pelo Brasil, além da garantia de moradias acessíveis, é a urbanização dos assentamentos e/ou favelas, visando à melhoria da qualidade de vida, o acesso às oportunidades de emprego e à vida digna, implementando projetos sustentáveis para que o meio ambiente possa ser preservado.

Segundo dados do IPEA, o Distrito Federal tem o maior déficit habitacional entre as regiões metropolitanas no país, com um índice de 115.922 moradias, o que corresponde a 13,6% do total de residências da capital.

Portanto, considerando que aproximadamente 60% da população do Distrito Federal reside em parcelamentos irregulares, a Medida Provisória 759/2016 e a Lei nº 13.465/2017 constituem importantes instrumentos, não apenas para solucionar os problemas fundiários do quadrilátero do Distrito Federal, como também para atender a Agenda 2030 estabelecida pela ONU. É importante lembrar que, com o fim de verificar a implementação da Agenda 20306, a ONU desenvolveu uma plataforma para acompanhar os indicadores globais dessa agenda, podendo esses serem consultados na página específica de divulgação dessas metas.

Além disso, a ONU conta com o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos7 (ONU-HABITAT), criado em 1978, cuja ideia surgiu após a Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat-I), que aconteceu em Vancouver, 6 7

http://www.agenda2030.com.br/aagenda2030.php

https://nacoesunidas.org/agencia/onuhabitat/

Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 27

Canadá, em 1976. E, hoje em dia, um de seus principais Objetivos é justamente fomentar e auxiliar na implementação do Objetivo nº 11 da Agenda 2030. Isso porque, segundo os dados disponíveis na página desse programa, estima-se que atualmente cerca de um bilhão de pessoas habitem em assentamentos precários e que, se nada for feito, esse número pode chegar aos espantosos três bilhões de pessoas até o ano de 2050.

No Brasil, além de termos um escritório da ONU-HABITAT, localizado no Rio de Janeiro, o Ministério das Cidades firmou uma parceria com aquele organismo a fim de criar grupos de trabalho de consultas e planejamentos, com a finalidade de implementar as políticas públicas de urbanização.

Desse modo, a partir da Lei nº 13.465/2017, o Poder Legislativo Federal (Câmara dos Deputados e Senado Federal) comprovam o apoio à iniciativa do Poder Executivo Federal (Palácio do Planalto) que oportunamente elaborou e publicou a MPV-759/2016 com o objetivo de promover a regularização fundiária urbana e rural em todo o Brasil, dentre outros motivos, para que o Brasil atinja as metas estabelecidas pela Agenda 2030 da ONU. 7.1. Regularização de assentamentos na Argentina

A Argentina, também seguindo as disposições da Agenda 2030 e, em especial a Conferência das Nações Unidas Sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentável (Habitat III), ocorrida em Quito, levando em consideração dados elaborados entre agosto de 2016 e maio de 2017 que apontaram a existência de mais de 4.000 (quatro mil) bairros populares, entendidos naquele país vizinho como assentamentos, vilas e parcelamentos irregulares, os quais apresentam déficit no acesso formal aos serviços básicos e situação dominial irregular, publicou o Decreto nº 358/2017, com a finalidade de solucionar a questão.

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O interessante nesse Decreto nº 358/2017, do atual Governo Argentino, publicado em 23-05-2017, é que, dentre os mecanismos criados, um deles apresenta-se muito similar àquele adotado pela Medida Provisória nº 759/2016, editada pelo Governo brasileiro, qual seja, o “Certificado de Vivienda Familiar”.

Esse certificado, segundo a lei argentina, é um instrumento apto para comprovar a existência e veracidade do domicílio, podendo, desse modo, o detentor desse documento solicitar serviços de água, luz, gás, esgoto, impostos, dentre outros.

O certificado, emitido com base no “Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración (RENABAP)”, possibilitará, ainda, que a “Agencia de Administración de Bienes del Estado” impulsione o processo de titularização das terras irregularmente ocupadas.

Portanto, analisando a legislação da vizinha Argentina, verifica-se muitas similaridades tanto na situação vivenciada pela população, a exemplo da ausência de titularização, quanto na solução legislativa encontrada para tentar solucionar o problema.

Desse modo, a edição da Medida Provisória nº 759/2016 e, consequentemente, sua conversão em lei, constitui uma solução acertada na tentativa de se atingir as metas traçadas pela Agenda 2030, além de proporcionar melhoria na qualidade de vida da população brasileira.

7.2. Para quem quiser pesquisar mais sobre o tema

O tema da regularização fundiária não é novo. Na verdade, existem vários estudos8 que associam a conhecida pobreza da América Latina às dificuldades que a maior parte da população enfrenta para regularizar suas moradias, comparativamente com a América do Norte, onde a regularização fundiária ocorre em tempo médio 8

POLAR, Hernando de Soto. El Otro Sendero: La respuesta económica al terrorismo. 3º ed. Editorial Ausonia: Peru, 1986.

Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 29

muito menor, em razão dos procedimentos mais objetivos e despojados da burocracia que, em geral, é maior em todos os países latinos e, particularmente, nos latino-americanos.

Assim, a partir de uma visão panorâmica, pode-se concluir que, de um modo geral, a falta de regularização das moradias está diretamente associada ao excesso de burocracia e, consequentemente, esse excesso de burocracia e a irregularidade das moradias são fatores que dificultam às famílias, principalmente as mais carentes, superar os diversos níveis de pobreza que assolam toda a América Latina e constituem óbice ao desenvolvimento da região.

8. Perguntas e Respostas

P: A Lei nº 13.465/2017 já pode ser aplicada no Distrito Federal e no Entorno?

R: Sim. A norma pode ser utilizada na regularização fundiária tanto no Distrito Federal quanto no Entorno do Distrito Federal e em todo o país.

P: A Lei nº 13.465/2017 pode ser utilizada para regularizar áreas rurais?

30 - Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017

R: Sim. A medida se aplica a áreas rurais do Distrito Federal, do Entorno e de todo o país, desde que a propriedade que se pretende regularizar tenha as metragens definidas na própria lei, conforme consta do tópico nº 7 desta cartilha.

P: A Lei nº 13.465/2017 permite a regularização de moradias localizadas em áreas de proteção ambiental?

R: Sim. Desde que atendidos os requisitos constantes da própria lei, conforme consta do tópico nº 4.7 desta cartilha.

P: A Lei nº 13.465/2017 permite a regularização de moradias localizadas em áreas públicas da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal?

R: Sim. A norma permite regularizar moradias mesmo que estejam em áreas públicas, desde que observados os requisitos da própria lei e que haja a colaboração da União, do Estado, do Município e do Distrito Federal.

P: Quais as áreas que não podem ser regularizadas pela Lei nº 13.465/2017?

R: A lei não se aplica às áreas indispensáveis à segurança nacional ou de interesse de defesa, reconhecidas em Decreto do Poder Executivo, a exemplo daquelas faixas de terra localizadas na fronteira do Brasil com outros países e imóveis em área rural cuja área esteja em desacordo com os limites estabelecidos pela nova norma de regularização fundiária.

P: Eu construí uma casinha em cima da laje da minha casa e agora quero vender a casa de cima para outra família. Como fica a escritura?

R: A Lei nº 13.465/2017 criou o chamado “direito de laje”, pelo qual o imóvel de cima poderá ser escriturado em nome do comprador, desde que o imóvel de baixo tenha sido escriturado anteriormente.

Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 31

P: Qual é a diferença entre a “legitimação de posse” e a “legitimação fundiária”?

R: A legitimação de posse já existia, mas, agora ficou mais prática e pode ser usada, dentre outros, para regularizar moradias localizadas em áreas de particulares. Já a legitimação fundiária foi criada pela Lei nº 13.465/2017 e, dentre outras características, pode ser utilizada para regularizar moradias localizadas em áreas públicas.

P: A Lei nº 13.465/2017 alterou as leis que se aplicam na regularização fundiária rural e de assentamentos rurais?

R: Sim. A norma alterou, por exemplo, o art. 12 da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009. Desse modo, para fins de cálculo, será considerado o tamanho da área e será estabelecido percentuais entre 10% (dez por cento) até o limite de 50% (cinquenta por cento) do valor mínimo da pauta de valores da terra nua para fins de titulação fundiária elaborada pelo Incra, com base nos valores de imóveis avaliados para a reforma agrária. Contudo, em caso de inexistência de parâmetros para a definição do valor de terra nua, a Administração Pública utilizará como referência avaliações de preços produzidas preferencialmente por entidades públicas, de forma justificada.

P: É possível vender os imóveis públicos sem licitação? Como será calculado o preço?

R: Sim, será possível a venda direta dos imóveis públicos para quem o ocupa. Quanto ao preço, segundo a norma, existem três formas de cálculo que estão explicadas no tópico nº 6. Dessa cartilha.

P: Todos os imóveis irregulares poderão ser regularizados?

R: Não, apenas os imóveis que estiverem dentro dos critérios da Lei nº 13.465/2017, considerado o marco temporal da data da publicação da MPV-759/2016, em 23-12-2016.

32 - Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017

P: Os lotes vazios, adquiridos de boa-fé, também serão regularizados?

R: Sim, desde que localizados em núcleos urbanos existentes antes de 23-12-2016, sendo que a regularização dependerá da colaboração da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios.

P: A Lei nº 13.465/2017 favorece a grilagem de terra?

R: Não, a norma vem para reconhecer o direito de moradia de famílias e de pessoas que adquiriram seus imóveis de boa-fé e que precisam da regularização para viver em paz, livre do terrorismo das derrubadas e remoções forçadas, especialmente quando esse problema atinge, aproximadamente, 50% (cinquenta por cento) da população brasileira.

P: A Lei nº 13.465/2017 regulariza os muros e as portarias ou guaritas dos condomínios?

R: Não. A Lei nº 13.465/2017 permite que os interessados adotem as providências previstas na própria lei para que os muros e as guaritas ou portarias sejam regularizados e possam permanecer.

P: O atual governo notificou o condomínio onde moro para derrubar o muro e a portaria de acesso. Essa nova lei regulariza automaticamente os muros e as guaritas?

R: A partir da Lei nº 13.465/2017 as portarias e os cercamentos dos condomínios e dos loteamentos, poderão, em regra, ser regularizados, mas isso não é um procedimento automático, pois depende da situação de regularidade do próprio condomínio ou loteamento.

Assim, faz parte das providências necessárias à manutenção de muros e de portarias a própria regularização do seu condomínio, sendo que os moradores deverão verificar a forma atual pela qual o condomínio está constituído; se possuem ou não a titularidade da área onde está localizado o condomínio ou loteamento; se já é realmente Regularização fundiária urbana e rural na Lei nº 13.465/2017 - 33

um “condomínio edilício” ou um loteamento que poderá ser regularizado como “loteamento de acesso controlado”; bem como outros aspectos igualmente relevantes para que a manutenção do muro e da guarita seja possível.

9. Bibliografia

Agenda 2030. Disponível em <http://www.agenda2030.com. br/> Acesso em 06 jun. 17.

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BRASIL, Medida Provisória nº 759, de 22 de dezembro de 2016.

Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20152018/2016/Mpv/mpv759.htm>. Acesso em 05 jun. 17.

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Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Glóssário: Patrimônio da União. Disponível em <http://www.planejamento.gov.br/assuntos/gestao/patrimonio-da-uniao/glossario-patrimonio-da-uniao>. Acesso em 07 jun. 17.

HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 2ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.

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