Revista Altamirano 36 by sereditorespecial

NUMERO

3 6 A ñ o9 S e x t a É p o c a

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Año 9, Sexta Época, julio 2009, Nº 36

Sumario Presentación por el iepen Revista oficial de difusión del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” Del H. Congreso del Estado de Guerrero Año 9, Sexta Época, julio 2009, Nº 36 LIX Legislatura del H. Congreso del Estado de Guerrero Carretera México-Acapulco Chilpancingo de los Bravo, Gro. EDITOR

Gustavo Monroy Pérez monroygus@yahoo.com.mx DISEÑO

D.G. Diego Gus CORRECCIÓN DE ESTILO

L.A.S. Adriana Monroy Ady Estelar PREPRENSA

Directtoplate, SA de CV IMPRESIÓN

Imaginativa Gráfica

Colaboraciones Nacionales Presidencialismo versus parlamentarismo De la dictadura perfecta a la democracia imperfecta El debate sobre el parlamentarismo Guerrero. Municipios y parlamento Bipartidismo recurrente en Guerrero (2002–2008) Reforma Electoral Federal y su adecuación en el Estado de Guerrero El problema que enfrenta el Estado de Guerrero para cumplir con lo establecido en el artículo 116 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Colaboraciones Internacionales Estado de derecho y justicia en América Latina El papel del poder legislativo en el proceso presupuestario en las legislaturas provinciales argentinas Notas sobre el sistema político y de partidos en España El valor de la transición como paradigma político

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Toma de protesta de la LIX Legislatura del H. Congreso del Estado de Guerrero Revista Altamirano, Año 9, Sexta Época, julio 2009, Nº 36, revista cuatrimestral de análisis político y parlamentario es una revista editada por Servicios Editoriales Especializados, SAFD_G. E-mail: safd_g@yahoo.com.mx Cda. 16 de Septiembre Nº 25, colonia Los Reyes Culhuacán, 09840, México, D.F. con un tiraje de 1000 ejemplares. Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño de la cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse por cualquier sistema o método mecánico o electrónico, sin citar la fuente. El contenido de los artículos, es responsabilidad exclusiva de los colaboradores y no reflejan el punto de vista de la Revista Altamirano.

Certificado de reserva 04–2009–071318413200–102 de derechos. Al uso exclusivo del título: Revista Altamirano. Nº de folio de ISSN en trámite: 00000292–00000293

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DIPUTADOS LIX LEGISLATURA DIP. ANTELMO ALVARADO GARCIA DIP. ARMANDO CHAVARRIA BARRERA DIP. DIP. CARLOS ALVAREZ REYES DIP. CATALINO DUARTE ORTUÑO DIP. ENRIQUE HERRERA GALVEZ DIP. ESTEBAN GARCIA GARCIA DIP. FLORENTINO CRUZ RAMIREZ DIP. FRANCISCO JAVIER TORRES MIRANDA DIP. GUADALUPE GOMEZ MAGANDA DIP. HECTOR VICARIO CASTREJON DIP. IGNACIO DE JESUS VALLADARES SALGADO DIP. IRINEO LOYA FLORES DIP. JAVIER MORALES PRIETO DIP. JORGE SALGADO PARRA DIDIP. JOSE NATIVIDAD CALIXTO DIAZ DIP. JUAN MANUEL SAIDI PRATT DIP. LUIS EDGARDO PALACIOS DIAZ DIP. MARIA ANTONIETA GUZMAN VISAIRO DIP. NAPOLEON ASTUDILLO MARTINEZ DIP. RAMON ROBERTO MARTINEZ DE PINILLOS CABRERA DIP. RUBEN VALENZO CANTOR DIP. SEBASTIAN ALFONSO DE LA ROSA PELAEZ DIP. VICTORIANO WENCES REAL

DIP. ACEADETH ROCHA RAMIREZ DIP. ANTONIO GALARZA ZAVALETA DIP. BONFILIO PEÑALOZA GARCIA DIP. CARLOS JACOBO GRANDA CASTRO DIP. EFRAIN RAMOS RAMIREZ DIP. ERNESTO GONZALEZ HERNANDEZ DIP. FAUSTINO SOTO RAMOS DIP. FRANCISCO JAVIER GARCIA GONZALEZ DIP. GISELA ORTEGA MORENO DIP. HECTOR OCAMPO ARCOS DIP. HILDA RUTH LORENZO HERNANDEZ DIP. IGNACIO OCAMPO ZAVALETA DIP. IRMA LILIA GARZON BERNAL DIP. JESUS EVODIO VELAZQUEZ AGUIRRE DIP. JOSE EFREN LOPEZ CORTES DIP. JUAN ANTONIO REYES PASCACIO DIP. LEA BUSTAMANTE ORDUÑO DIP. MARCO ANTONIO LEYVA MENA DIP. MIGUEL ANGEL ALBARRAN ALMAZAN DIP. RAMIRO JAIMES GOMEZ DIP. RICARDO MORENO ARCOS DIP. RUTILIO VITERVO AGUILAR DIP. SILVIA ROMERO SUAREZ

COMISIÓN DE GOBIERNO Dip. Armando Chavarría Barrera

Dip. Héctor Vicario Castrejón Secretario

Presidente

Dip. Antonio Galarza Zavaleta Vocal

Dip. Efraín Ramos Ramírez Vocal

Dip. Victoriano Wences Real Vocal

Dip. Marco Antonio de la Mora Torreblanca Vocal

Dip. José Natividad Calixto Díaz Vocal

COMITÉ ORDINARIO LEGISLATIVO DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS PARLAMENTARIOS “EDUARDO NERI”

Dip. Marco Antonio Leyva Mena

Dip. Jesús Evodio Velázquez Aguirre

Presidente

Dip. Francisco Javier García González VOCAL

SECRETARIO

Dip. Lea Bustamante Orduño VOCAL

Dip. Juan Manuel Saidi Pratt VOCAL

CONSEJO CONSULTIVO

M. C. NELSON VALLE LÓPEZ Presidente

DR. ÁNGEL ASCENCIO ROMERO Integrante

Secretario

DR. DAVID CIENFUEGOS SALGADO Integrante

DR. MARCIAL RODRÍGUEZ SALDAÑA Integrante

DR. ANTONIO CERVANTES NÚÑEZ

DR. JOSÉ GILBERTO GARZA GRIMALDO Integrante

DR. SALVADOR ROGELIO ORTEGA MARTÍNEZ Integrante

Presentación por el iepen

a Revista Altamirano es una publicación cuatrimestral del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero que aborda temas de interés de la más alta calidad académica para la sociedad en general, con el único propósito de contribuir en una mejora de la cultura política. En esta ocasión, se presenta la edición número 36 de la misma iniciando con ello una nueva era, la correspondiente a la LIX Legislatura Local. Esta Legislatura reviste una singular peculiaridad, su marcado pluralismo y equilibrada correlación de fuerzas, característica que obliga a las y los actores de este parlamento, al desarrollo de una dinámica muy activa en la búsqueda de amplios consensos, un trabajo intenso para tejer como expertos artesanos la filigrana de la política, que tenga como objetivo la gobernabilidad y el equilibrio de los poderes para la eficiencia y resultados positivos de la gestión legislativa y social. En consecuencia, que impacte amplia y efectivamente en la sociedad guerrerense con mejores leyes para el desarrollo del Estado de Guerrero en todos sus ámbitos. Motivados por el nuevo mapa electoral o, mejor dicho, la nueva composición del poder político en los 81 municipios de Guerrero y la conformación del Congreso Local para el ejercicio parlamentario de su LIX Legislatura, emanados, estos poderes, de la elección del primer domingo del mes de Octubre de 2008, se sugirió hacer este número inaugural de la nueva época de la Revista Altamirano, con la temática de “Parlamentarismo y Poder Municipal”. Para ello, se emitió y difundió la convocatoria correspondiente, y se solicitó la colaboración de académicos expertos y estudiosos en estas temáticas para lograr nuestro objetivo de motivación de los estudios parlamentarios y municipalistas.

Se debe reconocer que fueron pocos los trabajos que con apego a la temática llegaron a la coordinación de este número de nuestra revista. No se piensa que se trata de una temática ajena al interés de los investigadores, prevaleció el argumento de la corta temporalidad para preparar un ensayo significativo sobre estas dos grandes temáticas que, con apego a verdad, hace dos o tres décadas eran temas marginales por la omnímoda fuerza del poder ejecutivo en el sistema y régimen político mexicano. La calidad de este número de la Revista Altamirano radica en la suma de trabajos de notables y sobresalientes expertos, del país y del extranjero, con significativo reconocimiento en el ámbito académico, intelectual y de opinión pública, por la rigurosidad de sus reflexiones, ideas y aportaciones para el debate de las más diversas temáticas de actualidad en las ciencias sociales, así como en la de los asuntos de la vida pública. Los artículos enviados por las y los colaboradores de esta revista, se han ordenado en dos bloques. En un primer segmento, se seleccionaron los artículos relacionados con la temática de nuestra convocatoria; luego, en una segunda sección, se incorporaron los trabajos de nuestros colaboradores extranjeros. A partir de esta edición, la Revista Altamirano tiene la reserva del título ante el INDAUTOR, y el número de folio del trámite del issn. Los artículos publicados en la misma cuentan también con el arbitraje de los integrantes del Consejo Consultivo del Instituto. Se han incluido, a sugerencia del Dr. David Cienfuegos, una bibliografía básica sobre las dos temáticas de nuestra convocatoria. Finalmente expreso mi agradecimiento a quienes a pesar de la premura, enviaron con entusiasmo su colaboración. A los integrantes del Consejo Consultivo por su dedicación, paciencia y entusiasmo para revisar y dictaminar las colaboraciones, en especial el Dr. Salvador Rogelio Ortega Martínez para coordinar esta edición. A los Diputados que integran la LIX Legislatura del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, muestro respeto y amplio reconocimiento, así como nuestros votos para que su trabajo legislativo deje profunda huella en la historia y desarrollo de nuestra entidad.

Mtro. Nelson Valle López Director del iepen 10

Colaboraciones Nacionales

Presidencialismo versus parlamentarismo José Antonio Crespo Mendoza

n el debate político contemporáneo se ha suscitado el análisis sobre las ventajas o desventajas intrínsecas a cada una de estas formas de gobierno democrático. Esta discusión tiene el objetivo de vislumbrar el modelo que podría ser más adecuado en las nuevas democracias, aquellas que no han demostrado en su experiencia histórica cuál sistema en particular les es más adecuado1. Una reflexión seria sobre estas diferencias la hizo en el siglo pasado Alexis de Tocqueville, viendo diversas ventajas en el presidencialismo estadunidense, pero reconociendo que la funcionalidad del modelo en parte se explicaba por las peculiaridades históricas de ese país2. En efecto, tal y como lo señala Giovanni Sartori, ambos modelos cobraron forma como resultado de experiencias históricas concretas y no por la aplicación de un modelo de ingeniería constitutional deliberadamente trazado en el pizarrón. Pero ello no obsta para que los países que están diseñando sus respectivos sistemas democráticos no reflexionen en los ámbitos académico y político sobre cual es el modelo que más se adapta a sus circunstancias políticas (de hecho, en 1993 Brasil ya sometió a consulta popular la iniciativa para cambiar hacia un sistema parlamentario, misma que fue rechazada)3. José Antonio Crespo Mendoza. El fracaso histórico del presidencialismo en México. México. Centro de Estudios de Política Comparada. 2006. Alexis de Tocqueville. La democracia en América. México, Fondo de Cultura Económica. 7, reimpresión. 1994. Cap. VII. 3 Giovanni Sartori. Ingenieria constitutional comparada: una investigación de estructuras, incentivos y resultados. México. Fondo de Cultura Económica. 1991. p. 101. 1 2

Las ventajas del parlamentarismo

COLABORACIONES NACIONALES

n el debate del parlamentarismo encontramos varias tesis, una de ellas centra la polémica en las limitaciones y carencias del presidencialismo, las cuales sostiene pueden provocar por su propia estructura, diversos conflictos que, más que contribuir a, consolidar democracias incipientes, generan inestabilidad y su eventual caída. Este pensamiento representado entre otros por Juan Linz, supone que, no es casualidad que la mayoría de las democracias estables sean parlamentarias, y que, las presidencialistas enfrenten constantes tribulaciones que, en ocasiones dan como resultado su debilitamiento. El éxito del presidencialismo en Estados Unidos tiene que ver con su peculiar desarrollo político y el carácter difuso y laxo de sus partidos politicos, singularidad igualmente difícil de encontrar en otras partes del mundo. Otras experiencias como las de Francia y Finlandia el modelo es semipresidencial, y sólo incorpora en éste, algunas de las ventajas estructurales del parlamentarismo, lo que permite explicar su estabilidad. En esta búsqueda de las democrácias tenemos el caso de España, o bien el de Portugal, donde el parlamentarismo ha facilitado su consolidación. Los límites del presidencialismo democrático, según Linz (y muchos otros estudiosos), radican fundamentalmente en las siguientes razones (no necesariamente en orden de importancia):4 I) El hecho de que, el presidente surja directamente del voto popular y que, por tanto, no dependa políticamente del Congreso (como ocurre con los jefes de gobierno, en los parlamentarismos), hace más difícil su remoción en caso de ineptitud, o abuso de poder, misma que, aunque posible, genera un riesgo mayor de inestabilidad. La única forma de remover al presidente es, a través de un drástico mecanismo, el impeachment (que puede traducirse como impedimento), que esta relacionado con la responsabilidad legal (cuando se ha transgredido la ley), más no la política (sin violar la ley, se toman decisiones inadecuadas o ineficaces). En este último caso, no hay nada que hacer, sino esperar a que termine el periodo presidencial (es fijo y no puede adelantar la elección correspondiente). Un presidencialismo, donde el Jefe de gobierno sube con una mayoría pequeña puede ser muy inestable (Salvador Allende ganó en Chile, en 1970, con sólo el 36%, y terminó derrocado por un golpe de estado tres años después), pero más manejable en un parlamentarismo (Adolfo Suárez obtuvo una cifra similar en 1979, el 35%, y logró conseguir la estabilidad de la naciente democracia española a partir de una coalición mayoritaria). La remoción presidencial se complica al considerar que su periodo es fijo y no puede ser alterado por motivos de orden estrictamente 4

Juan Linz. The Perils of Presidentialism. Journal of Democracy. Invierno, 1990.

político, lo que resta capacidad al sistema para adecuarse a condiciones cambiantes o para enfrentar la ineptitud del presidente en funciones. II) La misma mecánica que permite elegir al presidente por vía distinta a la del Parlamento puede y suele traducirse en el surgimiento de “gobiernos divididos”, es decir, donde el Ejecutivo es controlado por un partido que no controla la mayoría del Congreso (en una o dos cámaras) complicando así la toma de decisiones y el impulso a la agenda gubernamental. Esto contrasta con los sistemas parlamentarios que, por emerger el Jefe de gobierno de una mayoría legislativa (formada por uno o más partidos), produce un “gobierno unificado” con mayores probabilidades de impulsar el proyecto del partido que obtuvo la mayoría de votos (relativa o absoluta) y encabeza el gobierno o la coalición gobernante. El problema fue captado por Emilio Rabasa (anque no pugnaba por un sistema parlamentario), poniéndolo en los siguientes términos: “El hecho de compartir dos órganos distintos, la representación de la voluntad del pueblo, crea entre ellos un antagonismo inevitable… Pugnando cada uno por ensacar su acción a costa del otro, el Legislativo propende a convertir el gobierno en anarquía congresional y el Ejecutivo a llevarlo a la dictadura”.5 En un gobierno dividido por tanto hay fuertes diferencias ideológicas y/o programáticas en los partidos, lo que hace mucho más difícil los acuerdos para la aplicación de determinadas políticas públicas. Sabiendo que cada partido tiene el derecho y hasta obligación de defender su Programa, el apoyó con su voto una mayoría ciudadana, al elegir el Ejecutivo o el Legislativo, esto permite que se produzcan dos o más mandatos legítimos pero antagónicos (suponiendo que, el Ejecutivo y cada una de las cámaras legislativas recae en distintos partidos). En cuyo caso, como señala Dahl, la responsabilidad de un fracaso por parte de los ciudadanos se complica, cito, “Cuando vamos a las elecciones, ¿a quién podemos considerar responsables por los éxitos y fracasos de las políticas nacionales? ¿Al presidente? ¿A la Cámara de Representantes? ¿Al Senado?”6 En un parlamentarismo multipartidista, es cierto que también puede haber confusión sobre quién resulta responsable de las políticas públicas, al estar el gobierno formado por una coalición de varios partidos, sin embargo es ese caso existe, un gobierno unificado encabezado por un partido (usualmente el que obtuvo la mayoría relativa de los votos), por lo que serán los partidos que, conforman esa coalición, y en particular quien tiene la mayoría, el responsable de los éxitos y fracasos de gobierno. Es más clara la

5 6

Emilio Rabasa, La Constitución y la dictadura; estudio sobre la organización política de Mléxico. México. 1912. p. 140. Robert Dahl, ¿Es democrática la constitución de los Estados Unidos? México, Fondo de Cultura Económica. 2003. p. 125.

PRESIDENCIALISMO VERSUS PARLAMENTARISMO

responsabilidad, la cual recae fundamentalmente en los partidos gobernantes, y en menor medida en las distintas instituciones potencialmente contrapuestas (poder Ejecutivo, Cámara Baja o Alta).

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III) En caso de conflicto entre el poder Legislativo y Ejecutivo se exige un cierto grado de cooperación entre ambos para que, el proceso gubernamental fluya de manera adecuada (como suele ocurrir en Estados Unidos), pero nada garantiza que dicha cooperación se dé. En todo caso, ésta puede variar en distintas condiciones (lo que provoca una inestabilidad e incertidumbre latente en este modelo).7 Esta posibilidad de conflicto crece cuando un partido distinto al que pertenece el presidente controla el Congreso (un “gobierno dividido”), eventualidad imposible en un régimen parlamentario, pues ahí el Ejecutivo surge del partido mayoritario en, el Parlamento. Si bien en Estados Unidos tal división no ha derruido la democracia, cuando el Congreso ha sido controlado por un partido distinto al del presidente, las tensiones, los conflictos entre ambos poderes y los riesgos han sido mayores que cuando un mismo partido controla el Legislativo y el Ejecutivo simultáneamente, así la eficacia legislativa sí tiende a reducirse en condiciones de gobierno dividido.8 En este sentido, puede decirse que, en Estados Unidos no han habido problemas graves de ingobernabilidad, pero no gracias a su sistema político, sino a pesar de él, lo cual suele explicarse por la relativa flexibilidad y laxitud de sus partidos políticos, además de la corta distancia ideológica entre ellos (frente a la gran distancia que hay entre partidos de izquierda o derecha en otros países).9 Además, el arreglo presidencialista no prevé mecanismos adecuados para resolver legal e inequívocamente dicho conflicto, cuando surge. La legitimidad de ambos poderes, en tanto que electos directamente por la ciudadanía, no genera una “jerarquía” que permita resolver las diferencias entre ambos. En un parlamentarismo, el Congreso goza de mayor legitimidad que el poder Ejecutivo, y, por tanto, tiene cierta primacía en caso de conflicto (si bien el Ejecutivo cuenta con ciertos mecanismos para no sucumbir ante los caprichos del Parlamento). IV) En el presidencialismo existe una contradicción inherente al brindar enormes facultades constitucionales al Ejecutivo e imponerle diversos contrapesos y controles que reflejan la desconfianza

Cfr. Fred Riggs. “La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos; práctica pa–raconstitucionales”, en Presidencialismo vs parlamentarismo. Materiales para el estudio de la reforma constitutional. Buenos Aires. Eudeba. 1988. 8 Cfr. John Coleman, “Unified Government, Divided Government and Party Responsiveness”. American Political Science Review. N. 93. Diciembre de 1999. 9 Cfr. Sartori. Ingenieria ... Op. cit., p. 104. 7

hacia la institución presidencial, lo que suele generar constantes conflictos de poder y autoridad. En este caso el presidente puede utilizar sus excesivas facultades para ejercer un poder firme, pero ello puede provocar una reacción por parte del resto de las instituciones (incluyendo eventualmente el ejército), que confrontan a, la autoridad del presidente, y al no haber mecanismos adecuados para resolver tal contradicción, puede provocar una ruptura Institucional. De igual manera, el mandato presidencial fijo, resulta debatible, pues en caso de haber llegado, a ese cargo una persona ineficiente, no se le podrá remover institucionalmente (salvo que claramente trasgreda la ley); en caso de un conflicto entre poderes, ese mandato fijo, dificulta superar la parálisis y las tensiones consencuentes, de ahí la tentación de esos poderes, bajo ciertas circunstancias, de remover al otro (el presidente al Congreso o viceversa) sin tener facultades institucionales para ello (Alberto Fujimori disolvió ilegalmente al Congreso en Perú, y el Congreso destituyó al presidente Abdalá Bucaram en Ecuador, poniéndose ambos países en riesgo de, un grave conflicto civil). Lo que además de provocar una peligrosa crisis constitucional (que puede derivar en inestabilidad y violencia), la legitimidad del poder así sustituido, es muy baja, sino es que inexistente (lo que debilita gravemente a todo el régimen democrático). En un sistema parlamentario los tiempos son flexibles, de modo que, en caso de haber dificultad entre poderes (cosa más improbable por tratarse de gobiernos unificados), el Legislativo puede por mayoría emitir un “voto de censura” para remover pacífica y legalmente al Jefe de gobierno, y éste puede responder, si así lo considera, disolviendo al Parlamento y convocando a elecciones extraordinarias, en las cuales el electorado dirimirá el diferendo sin poner en riesgo la estabilidad, ni la legitimidad de los poderes así renovados. Y ello, sin tener que esperar a que termine el mandato prefijado para cada poder, sino, en un tiempo relativamente corto. Con lo cual se evitan tensiones peligrosas y lapsos de tiempo perdido (los riesgos de una confrontación civil en la Venezuela de Hugo Chávez es probablemente un buen ejemplo de lo que sucede en un presidencialismo cuando una parte sustancial de la sociedad desea remover al Jefe de gobierno antes de, que termine su mandato). V) En el presidencialismo predomina un juego de suma cero, en la pugna por el poder Ejecutivo, es decir, uno en el cual, el ganador lo toma todo y el perdedor se queda sin nada. En la fórmula parlamentaria, es más probable que, el gobierno deba ser compartido entre diversas fuerzas políticas en coalición, en virtud a la dificultad para lograr, por parte de un solo partido, una mayoría absoluta, incluso, los líderes de, la oposición, además de contar con un cargo público, tienen un status especial, de respeto y honorabilidad. En el presidencialismo, el partido ganador (aún sin la mayoría absoluta del sufragio) ocupa automáticamente todos los cargos del gobierno, lo cual eleva los costos para el derrotado y, considerando que, uno de los objetivos de la democracia es, reducir tales costos tanto como sea posible (aunque nunca lo es totalmente), para minimizar la probabilidad de que los perdedores intenten soslayar el veredicto oficial (creando un fuerte

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desafío a la estabilidad), el parlamentarismo cumpliría mejor ese propósito. De tal modo que los sistemas políticos más consensuales (parlamentarios con representación proporcional y gobiernos de coalición) generan menor inconformidad entre quienes quedan como oposición que, en sistemas que tienen al gobierno mayoritario (presidencial, con mayoría relativa pura y gobiernos de un solo partido).10 La mayor conflictividad política en el presidencialismo derivado de esta situación fue detectada por Tocqueville: “Lo que se reprocha no sin razón al sistema electivo, aplicado al jefe del Estado, es ofrecer un cebo tan fuerte a la consecución del poder que a menudo, no siéndoles suficientes los medios legales, echan mano de la fuerza cuando el derecho llega a faltarles”.11 Por ello mismo, en el presidencialismo los líderes de la oposición suelen quedar en un status devaluado y marginal, con lo que, la tensión entre los partidos rivales crece. El polítologo, Arturo Valenzuela señala al respecto, que desde 1980, 15 mandatarios latinoamericanos no han terminado su periodo presidencial, cito: “En vez de encontrar una lógica de cooperación, el presidente minoritario se encuentra con una de confrontación, donde sus adversarios ven que el fracaso de la gestión presidencial resulta indispensable para su propio éxito en la contienda siguiente… Al pensar que se benefician, los adversarios del presidente buscan en forma directa o indirecta la parálisis gubernamental y el fracaso del timonel del país, olvidándose de que esa misma lógica perversa los hará fracasar si logran, a su vez, llegar a ocupar el tan codiciado sillón presidencial. Con ello, los fracasos de las presidencias pasan a convertirse en el fracaso de la democracia presidencial en América Latina”.12

Dicha rigidez empeora al considerar el carácter fijo del periodo presidencial, que impide un reacomodo de fuerzas según las fluidas y cambiantes circunstancias del proceso político. La cosa se agrava si la oposición llega a controlar el Congreso, pues desde ahí podría ejercer su descontento hacia el gobierno en turno, complicando —y hasta paralizando deliberadamente— la toma de decisiones y el quehacer legislativo. Cfr. Christopher Anderson y Christine Guillory, “Political Institutions al Satisfaction with Democracy; a Cross National Analysis of Consensus and Majoritarian Systems”. American Political Science Review N. 91. Marzo de 1999. 11 Tocqueville, La democracia en América. Op.Cit. p. 129. 12 Arturo Valenzuela, “Otra presidencia fracasada”. El Universal, 29 de abril de 2005. 10

Este defecto institucional ha sido implícitamente reconocido en algunos sistemas presidenciales, al incluir en el gobierno (aunque de manera informal) a miembros de otros partidos para reducir las consecuencias del juego de suma cero que le es inherente. VI) El Jefe de gobierno en el régimen presidencialista tiene menos estímulos para responder a las demandas ciudadanas, o las posturas del Congreso, pues por un lado no siente que debe su poder a este último, y que puede mantener una posición rígida e intransigente (aunque ciertamente hay algunos controles y palancas en manos del Congreso), y por otro, el que su estancia en el cargo se limita a un periodo, su reelección se ve más limitada, que en el parlamentarismo (en donde, por principio, no hay límites temporales para ocupar la jefatura de gobierno, mientras se cuente con el respaldo mayoritario del electorado). Problematizando sobre los límites de la reelección presidencial en cuanto a la responsabilidad de los actos de gobierno y en la agudización de acciones más allá del consenso, encontramos que, el Jefe del gobierno no tendrá el estímulo para reelegirse y, por tanto, sentirá mayor libertad de actuar por encima de las demandas y necesidades de su electorado (dicho periodo es una especie de “punto ciego” en la rendición de cuentas políticas del gobernante). O bien, si por el contrario se percibe la conveniencia de que, se preserve el cargo más allá de lo permitido por la constitución, se generará una presión en favor de eliminar dicha restricción, la cual contará con la oposición de otra corriente, probablemente en medio de una fuerte tensión política, por lo que independientemente de que dicho conflicto pueda resolverse legalmente, el riesgo de una ruptura siempre estará presente. VII) El doble rol que juega un presidente, como jefe de gobierno y jefe de Estado resulta más riesgoso que la separación de esos roles en el parlamentarismo, debido a que el primero, tiene una carga mayor (de partido, de gobierno y de protocolo). Su ausencia genera un vacío de poder mayor, y produce una contradicción entre su representación como jefe de partido y como representante de la nación en su conjunto. Por esto último, cada vez que cumple sus compromisos como jefe de partido, la oposición se irrita por ver incumplidas (al menos en ese momento) sus funciones como jefe de Estado, o bien ve una desventaja que, el jefe de Estado tome una postura partidista (que no ocurre en los regímenes parlamentarios). El jefe de Estado en un parlamentarismo cumple un papel de cierto arbitraje político entre los partidos políticos, en tanto que, en un presidencialismo toda la balanza del Estado se inclina en favor del partido ganador, dejando al sistema político sin un mediador que esté por encima de los partidos. Las tensiones derivadas de ello pueden enrarecer mas fácilmente el clima político y electoral. Para el caso norteamericano en concreto, dice Dahl: “Deseamos que nuestros presidentes sean simultáneamente políticos astutos y geniales hombres de Estado. Queremos que vivan tanto en el mundo real de la política cotidiana (jefe de gobierno) como en un mundo imaginario superior a la política (jefe de Estado) la

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imposible mezcla de roles que se espera que juegue un presidente asigna una pesada carga no sólo sobre el implicado, sino también, y esto es más importante, sobre los votantes estadounidenses”.13 Esto mismo puede decirse de los titulares del Ejecutivo en otros países con un sistema presidencialista.

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VIII) El presidencialismo se presta para que alcancen el poder Ejecutivo personajes sin experiencia política, aventureros e improvisados, incluso sin respaldo partidista alguno (o abanderando una posición antipartidista). En el parlamentarismo el jefe de gobierno suele ser el líder del partido mayoritario, es decir, un político con larga carrera política y probablemente experiencia administrativa, que ha sido reconocido al menos por sus correligionarios como alguien digno de confianza. Y sobre todo, está por definición — salvo quizá excepciones— vinculado orgánicamente a un partido político. Además, en el presidencialismo en caso de faltar el jefe de gobierno (por muerte o incapacidad), el presidencialismo suele depositar el poder en una persona que podría representar una opción política distinta, o podría ser designado por el propio presidente antes de dejar su cargo. Esto, sin tomar en consideración a los electores, los cuales quizá nunca habrían votado por esa persona (es el caso de María Estela Martínez de Perón). En el caso mexicano la situación puede ser peor, pues a la falta del presidente no hay un sustituto previamente designado, sino que el Congreso tenga que nombrarlo, lo cual abre la posibilidad a un vacío del poder todavía mayor. IX) En un sistema presidencialista es muy probable que los miembros del gabinete no tengan mucha experiencia, pues cada presidente nombra como sus colaboradores a gente cercana en la que confía, y como en dicho sistema la prolongación del presidente en el poder suele ser menor, entonces es difícil que quienes ocupan cargos ministeriales acumulen experiencia en él. Por contraparte, en el parlamentarismo los miembros del gabinete —al igual que, el Jefe de gobierno— deben surgir del propio parlamento, y en virtud de la posibilidad de ser reelectos por periodos indefinidos, es más probable que quienes ocupen un cargo ministerial puedan eventualmente volver a él, aunque el primer ministro cambie, acumulando valiosa experiencia para el país. Existe también la idea de que la calidad de los legisladores podría ser mayor en el parlalmentarismo, por la importancia que tiene su elección, mientras que, en el presidencialismo la atención se centra sobre el candidato a ocupar el Ejecutivo mientras que, el Congreso pasa a segundo plano. El hecho de que, en los comicios legislativos intermedios, en los sistemas presidencialistas que los contemplan, la participación promedio sea bastante menor que, cuando se elige al presidente, confirma esta apreciación.14 Al respecto, opinaba Rabasa: “En las (elecciones) sujetas al (régimen) parlamentario, la 13 14

Dahl, ¿Es democrática la constitución…. Op. cit? pp.123 y 124 (Los paréntesis son míos). Cfr. Andre Blais. To Vote or Not to Vote: The Merits and Limits of Rational Choice Theory. University of Pittsburgh Press. 2000.

Cámara más numerosa es de una intelectualidad mucho más alta (que en las del presidencialismo), porque la participación eminente que toma en el gobierno de la nación hace de la elección de los diputados el acto de mayor importancia”.15 Estas características institucionales del presidencialismo generan diversas contradicciones que suelen traducirse en un distanciamiento entre el ordenamiento constitucional y las prácticas politicas de los países que han adoptado ese modelo. En suma, puede concluirse que mientras el parlamentarismo constituye un arreglo institutional básicamente flexible, el presidencialismo es fundamentalmente rígido. En América Latina pueden observarse históricamente múltiples e ilustrativos ejemplos de ello. En cambio, un parlamentarismo puede más fácilmente resolver conflictos entre ambos poderes con un riesgo menor de generar una grave crisis institucional. Sus mecanismos para ello están más decantados y han probado históricamente mayor eficacia. La rigidez del sistema presidencialista puede constituirse en un grave obstáculo para la estabilidad política, en particular en aquellas democracias incipientes que buscan su consolidación.16

Las presuntas ventajas del presidencialismo

L os defensores del presidencialismo han esgrimido sus propios argumentos en favor de, esa

forma de gobierno, Donald Horowitz, por ejemplo, aduce que, las conclusiones de Linz acerca del presidencialismo surgen de analizar básicamente una región particularmente conflictiva —América Latina—, cuya inestabilidad podría explicarse por otras variables diferentes al arreglo institucional que, ahí ha prevalecido. La inestabilidad, según este autor, no necesariamente debe atribuirse al presidencialismo, pues si en lugar de tomar América Latina como región de estudio Linz se hubiera enfocado a los países poscoloniales de África y Asia, entonces hubiera concluido que, el parlamentarismo es una fuente estructural de inestabilidad.17 A ello responde Linz que en muchos casos, el quiebre de la democracia, en Rabasa, La Constitución… Op. cit. p. 146 (Los paréntesis son nuestros). Juan Linz. “The Perils of Presidentialism”. Journal of Democracy. Invierno, 1990. 17 Donald Horowitz, “Comparing Democratic Systems”, en Diamond, L y Plattner, Marc (Eds). The Global Resurgence of Democracy. The John Hopkins University Press. 1993. 15 16

PRESIDENCIALISMO VERSUS PARLAMENTARISMO

esos continentes tuvo que ver, precisamente, con un viraje del parlamentarismo hacia el presidencialismo, mismo que dio poderes casi extraordinarios a los jefes del Ejecutivo, reduciendo significativamente las facultades del Congreso.18

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Horowitz resalta también el hecho de que, el parlamentarismo puede dar lugar al control total del poder por parte de un partido o grupo étnico, como ocurrió en Nigeria. En ese país se consideró sana una división de poder más tajante, propia del presidencialismo, para permitir que un poder esté en manos de un partido distinto al otro, es decir, un “gobierno dividido” (cosa por definición imposible en el parlamentarismo), y así permitir una genuina distribución de poderes entre grupos rivales. Es decir, no le parece claro que, el presidencialismo propicie un juego de suma cero, y en cambio, el parlamentarismo no está inmune a que dicha situación tenga lugar. La fórmula de representación proporcional (o de un sistema mixto que combine dicha fórmula con la de mayoría simple) puede mitigar ese efecto, incluso en un presidencialismo.19 Por otro lado, los acercamientos de algunos modelos presidencialistas latinoamericanos al parlamentarismo no son vistos por Linz como posibilidades inherentes al propio presidencialismo, sino como “desviaciones” que reflejan las limitaciones estructurales de ese sistema. Horowitz en cambio los percibe como la prueba empírica de que, el presidencialismo tiene márgenes de adaptación que le brindan mayor flexibilidad sin tener que renunciar a su propia esencia. También, las coaliciones que reducen el conflicto (pues permiten compartir el poder) pueden darse dentro del formato presidencialista, y no son exclusivos del parlamentarismo. Según Horowitz, algunos de los problemas que ve Linz en relación al poder artificial que puede cobrar la presidencia (pese a no obtener la mayoría absoluta) se deben más bien al sistema electoral y no al esquema presidencialista. De hecho, este autor señala que pueden combinarse distintas formas para elegir un presidente que contribuyen a aminorar algunos de los vicios señalados por Linz. Por ejemplo, en Nigeria la fórmula para elegir presidente exigía un voto distribuido en dos terceras partes de los estados para así asegurar el apoyo de las agrupaciones étnicas rivales, por lo cual, en lugar de polarizar las divisiones, éstas se moderaban. En Sri Lanka, en donde la probabilidad de lograr una mayoría absoluta era sumamente remota, se diseñó un sistema en, el cual a los votantes se les pedía un voto múltiple en orden de preferencias de, los distintos candidatos; a los dos punteros en la primera preferencia se les agregarían los votos de la segunda, o incluso tercera preferencia, hasta que uno de los dos, lograra la mayoría absoluta. Linz, en “The Virtues of Parliamentarism”. en Diamond, L y Plattner, Marc (Eds). The Global Resurgence of Democracy. The John Hopkins University Press. 1993. p. 141. 19 Esa afirmación es admitida por el propio Linz, en “The Virtues of Parliamentarism”, Op. cit. p. 140. 18

El ganador, por tanto, indirectamente recogía la aprobación de una mayoría absoluta del electorado, incorporando a sectores rivales de la sociedad. En ambos países estas originales fórmulas lograron moderar, en lugar de exacerbar, los clivajes étnicos bajo un modelo presidencialista. Los conflictos que ambos países tuvieron se debieron a la fórmula de suma cero que preveía su respectivo parlamentarismo, antes de que se optara por la aproximación al modelo presidencialista.20 Con todo, Linz señala que tanto Nigeria como Sri Lanka representan casos más bien excepcionales dentro del universo presidencialista. Con relación a los periodos fijos del presidencialismo frente a la mayor flexibilidad de éstos en los sistemas parlamentarios, Horowitz observa que, en realidad se trata de una diferencia formal que rara vez se traduce en la práctica. La norma en los sistemas parlamentarios es que, cuando se logra una mayoría clara, el primer ministro que de ahí surge termina su periodo, salvo que se llame a elecciones, poco antes de que ello ocurra como estrategia para convocar, a comicios en el momento más favorable al partido gobernante. Dicha práctica es usual en tales sistemas, pero no son ocasionados por una crisis gubernamental ni tienen el objeto de remover al primer ministro en funciones; por el contrario, busca el mejor momento para reelegir al partido mayoritario, y a su líder como primer ministro. Sin embargo, en primer lugar, eso puede ser justo reflejo de la menor probabilidad de que surjan conflictos graves entre poderes, debido a la instauración de gobiernos unificados. Por otro lado, el mecanismo de elecciones extraordinarias, aunque sea poco usual, es parte del repertorio institucional para enfrentar y resolver posibles desencuentros entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. En cambio sí son frecuentes los conflictos entre poderes en América Latina que no tienen la posibilidad de superarse a través de un voto de censura o, en su caso, la disolución del Parlamento y la celebración de elecciones extraordinarias, mecanismos propios del parlamentarismo que podrían caer muy bien para resolver las tensiones entre poderes estatales, cuando estos se dan. Por otro lado, la presunta debilidad del gabinete en los sistemas presidencialista, no necesariamente se da, dicen los defensores de este modelo. En Estados Unidos el presidente debe elegir a sus colaboradores de tal forma, que representen a los múltiples grupos de interés, que lo apoyaron, mientras que, en algunos casos de parlamentarismos en los que el primer ministro es una personalidad fuerte (como Margaret Tatcher o Indira Gandhi) el gabinete en realidad, queda sometido a una mano fuerte y, por tanto, se somete al liderazgo de su jefe formal. Es decir, de acuerdo con Horowitz la norma que establece Linz, en este aspecto no soporta nítidamente la prueba de la realidad. Pero esto podría considerarse más como una virtud que como un vicio, pues propicia coordinación y disciplina dentro del gabinete. Por último, Horowitz Donald Horowitz, “Comparing Democratic Systems”, en Diamond, L y Plattner, Marc (Eds). The Global Resurgence of Democracy. The John Hopkins University Press. 1993 pp. 130–131. 20

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advierte que, los sistemas parlamentarios no estan exentos de muchos de los vicios que Linz solo ve (o lo hace preferentemente) en los sistemas presidencialistas. Probablemente, dice Horowitz, los problemas que Linz destaca sean producto de mayorías abrumadoras, se den éstas dentro de un formato presidencialista o parlamentario. También, los riesgos que él atribuye al primero, quizás disminuyan en gobiernos plurales de coalición, que resultan más incluyentes que los gobiernos de un partido mayoritario. Según este autor, ese desenlace puede buscarse a través de fórmulas electorales que, se adapten a un entorno institucional parlamentario o presidencialista, de acuerdo a las características sociales y políticas de cada país.21 Por su parte, otro destacado politólogo estadunidense, Seymour Martin Lipset, insiste en que, la mayor fortaleza de los presidentes frente a los primeros ministros es más aparente que real, pues estos últimos, si cuentan con una mayoría clara en el parlamento y pueden en realidad escapar mas fácilmente al escrutinio público. En caso de que el partido gobernante no apoye a su líder —el primer ministro— éste, podría caer y tendrían que convocarse nuevas elecciones, lo que supone un riesgo para el partido mayoritario de perder el poder; eso no sucedería en un régimen presidencialista. Por tanto, en un sistema parlamentario pueden haber mayores incentivos de los miembros del partido gobernante a someterse a las exigencias de su líder, el primer ministro. La dependencia de un legislador, en un régimen presidencial respecto de su electorado, y su relativa independencia al poder Ejecutivo, puede llevarlo a votar en contra de éste, si así lo pide su electorado, aunque el presidente sea, de su mismo partido.22 Sin embargo, un partido gobernante en un sistema parlamentario, puede deshacerse de su líder sin perder el poder, removiéndolo en su seno interno como jefe de partido (como ocurrió cuando Johh Mayors sustituyó a Margaret Thatcher, o en la remoción frecuente de primeros ministros en Japón que no supone elecciones extraordinarias, sino que responde a que el gobernante Partido Liberal Democrático le retira su respaldo como su jefe formal). Lipset se pregunta por qué un arreglo institucional que ha funcionado de manera satisfactoria en Estados Unidos no lo ha hecho en América Latina, y sugiere una respuesta, las diferencias económicas y culturales del subcontinente son las responsables de su tradicional inestabilidad. Esta premisa es compartida por quienes proponen para América Latina una democracia distinta, sin embargo la interrogante es, si la cultura y los rezagos económico y social típicos de los países de América Latina, no provocarían de todas formas inestabilidad, al margen de la fórmula institucional que se adopte.

Horowitz, “Comparing...” Op. Cit. p. 133. S.M. Lipset. “The Centraliy of Political Culture”. en Diamond. L y Plattner. Marc (Eds). The Global Resurgence... Op. cit., pp. 131–135. 21

El desarrollo económico sería en esta perspectiva una precondición de, la democratización estable. Así lo refleja el caso de Quebec, según Lipset, cuya vida política antes de 1960, no difería significativamente de la de, los países latinoamericanos (aunque el conflicto era mitigado por su inserción dentro de una sociedad anglosajona); pero a partir de esa década, su aproximación socio–económica a la Canadá sajona allanó el terreno para una política más desarrollada y estable. Sin embargo, el sistema político como tal no varió.23 Con todo, pese a los obstáculos de tipo económico, social y cultural (cuya remoción exige demasiado tiempo) no puede dejarse de buscar algún arreglo institucional, que minimice los riesgos de la inestabilidad y se adecue mejor, a las difíciles circunstancias que enfrentan los países del subcontinente de América Latina.

Los modelos mixtos

Existen también los defensores de los sistemas mixtos, un punto intermedio entre el presidencialismo

puro y el parlamentarismo puro. Las posibilidades de las combinaciones mixtas son múltiples, y no necesitan seguir un formato rígido e igual; cada país puede buscar la combinación que más crea conveniente. Sartori opina que, pese a las ventajas reconocidas del parlamentarismo como un modelo más flexible, que permite resolver de manera legal los posibles conflictos entre poderes, en realidad los parlamentarismos que mejor funcionan son los que se presentan de forma “mixta”, cito: “El parlamentarismo funcional nunca es un parlamentarismo puro que incorpora absolutamente el principio de la soberanía del Parlamento. Más bien, el parlamentarismo funciona cuando se le cortan las alas, cuando adquiere una forma semi–parlamentaria. Algo que resulta paradójico; cuanto menos parlamentario sea en verdad un gobierno, mejor será su desempeño. 24

23 24

Lipset, “The Centrality…”, Op. cit., p. 137. Sartori. Ingeniería... Op. cit., p. 126.

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De cualquier manera, el modelo prototípico mixto es el francés, adoptado durante la Quinta República, y que normalmente es clasificado como “semi–presidencial” porque prevalecen elementos del presidencialismo más que del parlamentarismo. Esto mismo puede verse como una ventaja en el caso de los países que parten de una tradición presidencialista, como son los latinoamericanos, pues implica un cambio menos drástico que volcarse hacia un pleno parlamentarismo. Tal y como lo ha expresado Sartori, uno de los principales promotores de este modelo, cito: Sostengo que los países que tienen la intención de abandonar el presidencialismo harían bien en optar, prudentemente, por el semi–presidencialismo en vista de que para un país presidencialista el salto al parlamentarismo es un salto hacia lo diverso y desconocido, mientras que un cambio al semi–presidencialismo le permite a ese país seguir funcionando en un ámbito que conoce, en el que tiene experiencia y destreza.25

Dicho modelo preserva la figura de un presidente electo directamente, y no a través del Congreso, lo que le da mayor autonomía, pero ha de compartir el poder con un primer ministro, ese sí surgido del Congreso, y debe mantener un apoyo mayoritario dentro del mismo. Según Sartori, la ventaja de un sistema semi–presidencial radicaría en las siguientes condiciones:26 a) Permite la separación de un jefe del Estado y de gobierno, una ventaja propia del parlamentarismo. Las tareas de gobierno pueden diversificarse reduciendo la carga del presidente; además, el jefe de Estado puede eximirse del control y apoyo del partido gobernante, que tantas fricciones provoca con el propio partido mayoritario, como con los partidos de oposición. Dicha tarea de liderazgo partidario puede recaer en el jefe de gobierno (sea éste un primer ministro, o el ministro del interior habilitado como jefe de gabinete). b) La estructura de autoridad dual del semi–presidencialismo deja abierta la posibilidad de lograr distintos balances de poder dentro del Ejecutivo, sin que ello merme la legitimidad de alguno de sus componentes (el presidente o el primer ministro).

25 26

Sartori, Ingeniería... Op. cit., p. 154. Sartori, Ingenieria... Op. cit. Cap. VII.

c) Incluso cuando no hay un gobierno dividido, el presidente está sujeto a un mayor control que en el presidencialismo, pues requiere del Congreso para gobernar, ya que el gabinete no depende enteramente del jefe del Ejecutivo. Esto reduce los riesgos de un exceso de poder presidencial, típico del presidencialismo, y que a veces raya en una virtual dictadura. d) Permite establecer mecanismos legales para resolver conflictos entre el jefe del Ejecutivo y el del Parlamento, reduciendo el riesgo de una confrontación extralegal, la cual suele dar como resultado la anulación ilegítima de un poder sobre el otro, sea el Ejecutivo (como en cierto sentido ocurrió en Ecuador con Abdallah Bucaram) o el Legislativo (como en el Perú de Alberto Fujimori). e) La inestabilidad gubernamental frecuente en los sistemas parlamentarios tiende a reducirse, evitando al mismo tiempo la inestabilidad del régimen que suele provocarse en presidencialismos poco institucionalizados. En todo caso, en términos de probabilidades y considerando que, como Linz insiste, los vicios y los límites del presidencialismo suelen ser mayores durante un proceso de transición democrática, resulta prudente tomar en cuenta estas advertencias sobre los riesgos del presidencialismo en democracias insuficientemente institucionalizadas. En todo caso, en el contexto de América Latina no puede dejarse pasar el hecho de que, como señala Sartori, un sistema que permite la separación (y eventual conflicto) de poderes; “es el que mantiene a los presidencialismos… en una perenne e inestable oscilación entre el abuso del poder y la falta del mismo.”27 Una idea semejante a la expresada en 1912 por Emilio Rabasa, según la cual el presidencialismo en México ha generado históricamente una virtual anarquía que más tarde propicia una dictadura de facto, un poder excesivamente concentrado.28 Antes de reflexionar sobre los problemas y el debate actual del presidencialismo en México, conviene hacer un repaso histórico del constitucionalismo mexicano, que ha pasado de un presidencialismo excesivamente débil a otro excesivamente fuerte.

27 28

Sartori, Ingeniería… Op cit., p. 110. Emilio Rabasa, La Constitución … Op. cit.

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Bibliografía • • COLABORACIONES NACIONALES

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De la dictadura perfecta a la democracia imperfecta Lo normal y lo patológico en la transición mexicana César Cansino Ortiz

uando un régimen político, otrora poderosísimo, empieza a derrumbarse, ¿qué cae primero: los rituales del poder, es decir el conjunto de mecanismos y prácticas rutinarias y simbólicas que los detentadores del poder fueron diseñando para reproducirse ahí y eventualmente legitimarse, o el poder de los rituales, o sea la capacidad de esos poderosos para crear y mantener vivos esos mismos rituales? Es difícil establecerlo con certeza, pero si aceptamos con Jesús Reyes Heroles —ideólogo y estudioso del viejo régimen priísta—, que en política la forma es fondo y el fondo es forma, no queda más remedio que admitir que los cambios en los usos y las costumbres de una particular forma de organización política, o sea de los rituales del poder, anticipan grandes cambios estructurales, o sea de y en el andamiaje institucional y normativo en su conjunto. Ni duda cabe que México ha vivido grandes transformaciones políticas en la última década. En particular, el paso de un régimen autoritario a uno democrático a partir del año 2000, ha supuesto importantes cambios en las formas como se ejerce y distribuye el poder político; muchos rituales del poder comenzaron a derrumbarse incluso antes que, el otrora “partido oficial” perdiera el poder, y otros nuevos empiezan a afirmarse tibiamente. Sin embargo, estos cambios morfológicos no siempre se han traducido en prácticas políticas acordes a la lógica de funcionamiento o las exigencias propias de una democracia moderna. Por el contrario, para decirlo en palabras del escritor peruano Mario Vargas Llosa, al pasarse de una “dictadura perfecta” a una “democracia imperfecta” —sobre todo porque la alternancia no ha ido acompañada hasta ahora de una reforma integral

del Estado que haga tabla rasa del pasado autoritario—, los nuevos modos de ejercer el poder distan de ser virtuosos o de haberse sacudido por completo las viejas mañas o estilos autoritarios.

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El objetivo de este ensayo es precisamente examinar algunas de estas mutaciones políticas en el México de la transición. Mi tesis es que las nuevas prácticas políticas que han venido sustituyendo lentamente a las viejas no necesariamente constituyen avances democráticos sino que hay que ubicarlas en algún punto intermedio entre las prácticas propias de un régimen autoritario y las propias de una democracia liberal. Más aún, en ausencia de reformas institucionales y normativas de envergadura, las prácticas políticas que se han abierto paso en la nueva realidad del país entran con frecuencia en tensión o contradicción con lo que debería ser normal y rutinario en una democracia; es decir, se manifiestan, una vez más, como desviaciones, excesos, patologías o perversiones de la propia democracia, al igual que el viejo régimen priísta creó sus ritos de poder para disfrazar su condición autoritaria con afeites pseudodemocráticos desgastados y burdos. Ciertamente, las transformaciones de las que daré cuenta aquí (casualmente diez en total) no son todas las que se pueden reconocer, pero sí algunas de las más importantes: 1) de la presidencia imperial a la presidencia advenediza, 2) del Congreso sometido al Congreso dividido, 3) del partido hegemónico de Estado al Estado de partidos hegemónicos, 4) del Estado paternalista al Estado acomplejado, 5) del estatismo orgánico al antiestatismo irresponsable, 6) del corporativismo estatal al corporativismo desestructurado, 7) de la corrupción silenciosa a la corrupción estridente, 8) de la politización del derecho a la juridización de la política, 9) del narco–Estado al Estado anti–narco, y 10) del centralismo federal al federalismo centralizado. Por fortuna, paralelamente a estos cambios poco alentadores, hay al menos uno que abre una rendija al optimismo: los mexicanos hemos pasado ya de nuestra sempiterna condición de súbditos a la de ciudadanos (de ciudadanos imaginarios a ciudadanos reales). A este aspecto dedicaré mi reflexión final.

1. De la presidencia imperial a la presidencia advenediza

l último Informe de Gobierno del presidente Ernesto Zedillo, y en consecuencia el último de la era priísta, marcó una evidente ruptura de las formas políticas que antaño solían ser constitutivas del protocolo

en el que, además de consumarse y recrearse la tácita subordinación del poder Legislativo al Ejecutivo en la práctica y el imaginario políticos del Estado mexicano, cada presidente en turno ensayaba un discurso totalizador sobre la realidad nacional. El mensaje del presidente Zedillo en ese crucial año 2000 no fue como aquellos informes faraónicos, omniabarcantes, de un pasado no tan remoto, que pretendían enunciar una verdad totalizadora sobre la situación del país, sino que ofreció apenas un conjunto de “consideraciones” o “reflexiones” sobre el “avance social, económico y político de la Nación”. Muchos agradecieron en su momento la brevedad y sencillez del mensaje y el formato de ese Informe, que contrastaba con las grandilocuencias y desmesuras del pasado. Sin embargo, por la fuerza de la costumbre, muchos también se preguntaron si un discurso tan frágil y desvalido soportaba las dimensiones y el peso de la circunstancia nacional, sobre la cual se pretendía enunciar una visión autorizada y responsable. Como quiera que sea, después de ese Informe nada sería como antes. En efecto, con la caída del régimen priísta todo empezaría a cambiar, empezando por los rituales que la elite gobernante fabricó durante décadas para perpetuarse en el poder. Es común que los regímenes políticos recurran a diferentes mitos para ofrecer una imagen de unidad y trascendencia ante la sociedad. El deseo de protección y certidumbre que expresan no pocos grupos y sectores sociales suele ser capitalizado por grupos políticos indistintos que se asumen como portavoces o representantes de la voluntad general. Para ello, inventan o actualizan figuras y rituales que buscan encarnar simbólicamente los sentimientos del pueblo o la nación. Una de las figuras que mejor estelarizó en nuestro país ese montaje político–teatral durante el viejo régimen fue el presidente de la República. Su enorme poder no sólo descansaba en el conjunto de facultades constitucionales o metaconstitucionales de que disponía, sino, sobre todo, en su aura de infalibilidad. El presidente simbolizaba la unidad de los mexicanos; la certidumbre frente a un futuro que no siempre anunciaba mejores tiempos. Al final de su gobierno, la figura presidencial de Zedillo fue sometida una vez más a la prueba de la democracia, que no es otra que la de la contingencia y la pluralidad. La división de poderes no es una afrenta contra nadie, sino una simple materialización del gobierno democrático. Por fortuna, poco a poco se fueron desmontando públicamente los mitos que le daban a la figura presidencial su condición cuasi divina. Primero, fue interpelado (Porfirio dixit). Más tarde, fue abucheado. Posteriormente, un opositor le respondió su mensaje ante el congreso (Porfirio dixit–bis). Después, un opositor lo cuestionó. Y ya en tiempos de alternancia, el informe presidencial simplemente se suprimió de la liturgia política dominante.

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De hecho, desde el gobierno de Zedillo la presidencia en México dejó de ser lo que, el viejo régimen quiso que fuera, o sea una “presidencia imperial” (según una muy afortunada definición del historiador Enrique Krauze), una presidencia incontrastable y con un poder inconmensurable por encima de todo y de todos. En su lugar, el presidente comenzó a estar cada vez más acotado en sus facultades de acción y ya en la nueva realidad democrática, después de la alternancia y la llegada de Vicente Fox a los Pinos, de plano fue asfixiado y maniatado por el poder Legislativo, en el marco de lo que se conoce como “gobierno dividido”, o sea una situación donde el partido gobernante no cuenta con mayoría absoluta en el Congreso. Se pasó así intempestivamente de una presidencia ilimitada a una limitada, por más que la presidencia como institución sigue manteniendo todas las facultades y prerrogativas que le otorga la Constitución vigente. La consecuencia de ello ha sido desastrosa para el ejercicio político: parálisis en las decisiones, incapacidad de llegar a acuerdos entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, descalificaciones recíprocas entre ambos poderes, entre muchas otras cosas. Que una democracia cuente con equilibrio de poderes y mecanismos adecuados de pesos y contrapesos es una condición para el buen funcionamiento de la misma. Por eso, que en el México postautoritario se haya pasado de un presidencialismo omnímodo a uno limitado, pero estéril en el terreno de las decisiones públicas, se debe más bien a la persistencia, después de la alternancia, de un entramado institucional que en materia de forma de gobierno fue pensado más para la concentración del poder que para la distribución del mismo. Así, por ejemplo, el marco legal heredado sin modificaciones del pasado autoritario simplemente no está diseñado para lidiar con situaciones de gobierno dividido, una circunstancia inimaginable en la mejor época del presidencialismo imperial y por ello inexistente en cualquier precepto de la Constitución vigente. En suma, está primera metamorfosis en el México postautoritario más que acercarnos al ideal de la democracia se transmuta en los hechos en una desviación de la misma. Tan perverso y perjudicial resultaba una presidencia imperial en el pasado, como una presidencia advenediza en la actualidad. Esto es lo patológico. Lo normal para una transición democrática sana hubiera sido que la presidencia imperial cediera su lugar a una presidencia fuerte aunque acotada en el marco de un auténtico equilibrio de poderes.

2. Del Congreso sometido al Congreso dividido

demás de los cambios que, a nivel federal ha significado la derrota del Partido Revolucionario Institucional en las elecciones presidenciales del 2000, se ha conformado un mapa político inédito en toda la geografía del país, ya sea con gobiernos divididos, en el que el partido del titular del Ejecutivo local no controla el poder Legislativo, como con legislaturas en las que se manifiesta un empate entre la fracción del titular del Ejecutivo y alguna o algunas fracciones de los opositores. En ese sentido, de ahora en adelante lo que menos veremos en el país será el así llamado “carro completo” para algún partido político. Por el contrario, en teoría, lo que veremos cada vez más será la búsqueda de equilibrios entre las fuerzas para evitar parálisis legislativas, pues no se podrán imponer los “mayoriteos” y otras formas de calificación o aprobación de leyes que antaño se daban una vez sí y la otra también. Además, cada vez es más común que, el electorado divida su voto en los procesos electorales tanto federales como locales. En suma, para llevar a cabo transformaciones sustanciales en la vida política de nuestro país serán cada vez más necesarios el diálogo y la negociación como herramientas privilegiadas para lograr acuerdos y consensos que permitan la gobernabilidad democrática, o sea que los actores políticos han debido redefinir a partir de las elecciones del 2000 todas las formas de interrelación tradicionales y largamente dominantes durante el régimen priísta, como las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Como es sabido, uno de los rasgos característicos del sistema de gobierno presidencial es, el principio de separación de poderes; condición que implica, por un lado, el origen diferenciado (y en la mayoría de los casos, popular) del Ejecutivo y el Legislativo, y por el otro, la relativa independencia de un poder frente al otro, en el conjunto de responsabilidades públicas. Uno de los planteamientos torales de la crítica al sistema presidencial, conduce a la advertencia sobre los peligros que conlleva una situación donde los poderes Ejecutivo y Legislativo se confronten. Más aún, si se presenta el caso donde el poder Legislativo esté dominado por uno o varios partidos distintos al del titular del Ejecutivo, es decir, cuando vive una situación de “gobierno dividido”. En el caso de México, resulta indudable que este tipo de experiencias se volverá cada vez más frecuente, tanto a nivel federal como estatal, conforme se incremente la competencia política, con lo que, el mosaico geopolítico se vuelve cada vez más complejo. Ahora bien, el nuevo papel y protagonismo del Poder Legislativo en la nueva realidad democrática del país quedaría sólo en buenas intenciones si este organismo no es capaz de fortalecer los vínculos entre el Estado, la sociedad y los ciudadanos y recuperar credibilidad en las instituciones y actores políticos. En DE LA DICTADURA PERFECTA A LA DEMOCRACIA IMPERFECTA

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efecto, si el Congreso de la Unión no es capaz de involucrar a los ciudadanos en la cosa pública corre el riesgo de convertirse en un espacio vacío que sólo será ocupado por los políticos profesionales. Para evitar este posible vaciamiento desde arriba, el Congreso está en condiciones de impulsar iniciativas para, por un lado, publicitar su actividad interna y ejercer austeramente su presupuesto, y por el otro, para democratizar las organizaciones sociales y reconocer el derecho de los ciudadanos a participar en el proceso legislativo a través de las figuras del plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular. Pero independientemente de las acciones que podrían posicionar al poder Legislativo entre los ciudadanos, considerando su nuevo rol en la vida política nacional, una cosa es cierta: el paso de un Congreso sometido a uno dividido después de la alternancia del 2000 no ha estado libre de situaciones anómalas que, en lugar de aproximarnos al ideal de la separación de poderes nos alejan del mismo. En efecto, en ausencia de reformas en materia de régimen político y equilibrio de poderes consecuentes con las nuevas exigencias políticas, el nuevo protagonismo del poder Legislativo ha desembocado en una partidocracia, entendida como una perversión de la democracia en la que no existen suficientes mecanismos formales para contrarrestar o limitar el poder de facto de los partidos mayoritarios. Esto es lo patológico. Lo normal para una transición democrática sana hubiera sido que el nuevo pluralismo partidista se acompañara de reformas constitucionales que previeran situaciones de parálisis en el caso de gobiernos divididos. En la actualidad, la mayoría de las democracias del mundo contempla este tipo de situaciones y se han diseñado todo tipo de blindajes legales, más o menos eficaces, para neutralizar sus efectos negativos.

3. Del partido hegemónico de Estado, al Estado de partidos hegemónicos

ara los fines de este ensayo, recurrir a las socorridas categorías “sistema de partido hegemónico” y “sistema pluripartidista” para referirnos a los cambios que con motivo de la alternancia del 2000, ha sufrido la vida partidista en México, resultaba insuficiente. En efecto, si el interés es reconocer mutaciones morfológicas en las maneras como los partidos buscan legitimarse o en las formas en que se relacionan entre sí o con la sociedad o con el Estado, había que considerar otras categorías más convenientes como “partido de Estado” o “Estado de partidos”. 36

De entrada, estas dos categorías hacen intervenir en su seno a dos sistemas interrelacionados: de un lado, el sistema jurídico–político, entendido aquí como un conjunto de órganos cuya estructura, competencias y relaciones recíprocas han sido configuradas jurídicamente; y, de otro, el sistema sociopolítico de los partidos compuesto por organizaciones de formación libre en relaciones de concurrencia entre sí por el ejercicio o la participación en el ejercicio del poder del Estado, dotadas de sus propios objetivos, su propia disciplina y, por tanto, de sus propias relaciones de dominación y subordinación, y obedeciendo a su propia dialéctica. Es sabido que la interacción entre sistemas produce una recíproca adaptación entre ambos frecuentemente acompañada de mutaciones en la estructura, función y relaciones en cada uno de ellos. A partir de estas premisas, por partido de Estado se entiende aquel Estado cuya estructura, funcionamiento y ordenación reales están condicionados por un partido único capaz de controlar la mayoría de (o aun monopolizar) las mediaciones políticas de la sociedad y los ámbitos de decisión gracias a la existencia de una reglamentación, muchas veces ambigua, que le otorga de facto y de hecho esa centralidad. Por su parte, por Estado de partidos se entiende aquel Estado cuya estructura, funcionamiento y ordenación reales están condicionados por el sistema de partidos con relativa autonomía de su configuración jurídico–formal, dejando de lado los indudables influjos del Estado sobre la configuración del sistema de partidos, tales como las leyes electorales —que pueden favorecer la bipolaridad o la multiplicidad del sistema—, la reglamentación de las subvenciones, etcétera. A partir de estas definiciones resulta interesante advertir una suerte de paradoja. Si bien en la situación de “partido de Estado” el partido único tiene una enorme centralidad política, su capacidad de incidir en las decisiones de gobierno permanece acotada puesto que se concibe más como un operador o instrumento del poder que como el cerebro o el vértice del mismo; además, al no descansar su centralidad en una competencia efectiva entre pares, el partido único no tiene manera de apelar a alguna fuente de legitimidad adicional para aspirar a más de lo que es. Por su parte, en el Estado de partidos, ningún partido concentra las enormes facultades o capacidades con los que cuentan los partidos únicos propios de las situaciones de partido de Estado; y sin embargo en el Estado de partidos, tras las decisiones jurídicamente imputables a los órganos del Estado están las decisiones tomadas unilateral o concordantemente por los partidos, de tal manera que los órganos políticos del Estado podrían calificarse como recipientes abstractos y vacíos de poder para ser concretizados y llenados por los partidos o, dicho de otro modo, como mecanismos y marcos para la conversión de la voluntad de los partidos en voluntad del Estado. De acuerdo con estas consideraciones, es claro que México ha experimentado con la alternancia del 2000, un tránsito de una situación de partido de Estado a una de Estado de partidos. Sin embargo, en ambos

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casos, por la ambigüedad que ha caracterizado a sus respectivos andamiajes normativos e institucionales, se ha tratado de situaciones hasta cierto punto híbridas con respecto al modelo teórico. Así, por ejemplo, la situación de partido de Estado que prevaleció en México durante buena parte del siglo xx nunca tuvo como uno de sus componentes a un partido único como el que tuvieron muchos otros países con regímenes totalitarios. En efecto, el PRI, como partido oficial, siempre coexistió con otros partidos, aunque las reglas formales e informales impedían de facto que estos partidos pudieran diputarle el poder en manos del tricolor. Por su parte, en la situación de Estado de partidos que sustituyó a la del partido de Estado después de la caída del PRI, los partidos más favorecidos por el electorado han experimentado un crecimiento inusitado en sus atribuciones y prerrogativas capaz de condicionar el funcionamiento del arreglo institucional en su conjunto, incluso por encima de las facultades y capacidades de otras instancias. A este fenómeno también se le conoce como partidocracia y es típico de situaciones en las que, la estructura jurídico–formal no se ha dado formas maduras y eficaces de división de poderes, reconocida tanto tácita como expresamente en los textos constitucionales. Más específicamente, una condición no colmada aún satisfactoriamente en nuestro tránsito tardío a la democracia ha sido elevar a cada uno de los poderes a la condición de órganos constitucionales del Estado, cada uno supremo e independiente in suo ordine, de modo que sus decisiones no pueden ser determinadas por otro poder u órgano del Estado. Esta formulación, de indudable validez jurídica, no excluye la posibilidad política de que distintos poderes u órganos sean ocupados mayoritariamente por un mismo partido o coalición de partidos y que, en tal eventualidad, la voluntad que promueve las decisiones atribuidas jurídicamente a tales órganos no radique en ellos mismos, sino en un centro decisorio institucionalmente extraño. En suma, si en el viejo régimen un solo partido concentraba enormes facultades para condicionar el conjunto de las relaciones políticas existentes, en el régimen postautoritario varios partidos, incluso adversarios entre sí, concentran esta posibilidad, aun en detrimento de los demás poderes formalmente constituido. Huelga decir que esta mutación refleja más bien una situación anómala que, una normal para una democracia, por más que el poder político, por primera vez, se haya descentralizado y desconcentrado. Lo que tenemos es entonces, para decirlo con la jerga convencional, un tránsito de un sistema de partido hegemónico a uno de partidos hegemónicos. Esto es lo patológico. Lo normal para una transición democrática sana hubiera sido que, el partido hegemónico cediera su lugar a un sistema pluripartidista, en el marco de una legislación que restringiera a los partidos las excesivas prerrogativas y privilegios con los que cuentan en la actualidad.

4. Del Estado paternalista al Estado acomplejado

l Estado mexicano posrevolucionario heredó sus características definitorias a un largo proceso histórico, en el que cada etapa dejó su semilla. Una de estas características es el patrimonialismo, que se origina en la etapa colonial. De acuerdo con el sociólogo alemán Max Weber, el patrimonialismo es una forma tradicional de dominación opuesta a las formas legal–racionales propias de la modernidad. La forma de dominación patrimonialista basa su legitimidad en la tradición, en lazos consanguíneos y en la costumbre, y se traduce en un poder centralizado en la figura de una persona, en un Estado paternalista, cuya estructura es jerárquica y dependiente del monarca–patriarca, y que básicamente impone relaciones de vasallaje con los súbditos. Obviamente, que el patrimonialismo sea una forma de dominación premoderna no significa que algunos de sus rasgos no perduren en muchas sociedades contemporáneas. Este es el caso de nuestro país. El patrimonialismo llegó a ser y en buena medida sigue siendo un componente cultural de la vida política en México; es decir, define el modo característico general en que se efectúa la relación entre gobernantes y gobernados. Piénsese si no en la subordinación y veneración al Presidente, en el paternalismo del Estado y en la personalización del poder. Huelga decir que ahí donde prevalecen fuertes rasgos culturales paternalistas difícilmente puede prosperar la responsabilidad individual del ciudadano, condición sin la cual, la democracia occidental del liberalismo clásico no encuentra terreno fértil para su desarrollo. Seamos claros, si bien la democracia moderna no se entiende sin la confirmación política de la ciudadanía, que es mucho más que participación en elecciones, tampoco se entiende si no es en el marco de un Estado de derecho. En ese sentido, el reconocimiento de la soberanía popular, o sea la afirmación de un espacio público para la discusión y toma de decisiones sobre el modo como el pueblo ha de organizar su vida social, supone también que todos los ciudadanos habrán de reconocerse entre sí como iguales y libres, todos ellos han de tener las mismas oportunidades y derechos a ser oídos públicamente y consideradas sus propuestas. Como se sabe, el paternalismo cultural encontró un caldo de cultivo extraordinario durante el régimen priísta, el cual tuteló durante décadas los intereses sociales mediante una compleja estructura clientelista y corporativa, en detrimento de un Estado de derecho democrático. Por ello, la caída del viejo régimen y

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el ascenso al poder de un partido liberal democrático tenía casi como imperativo existencial reemplazar las prácticas paternalistas de antaño por prácticas encaminadas a responsabilizar a los ciudadanos de sus acciones como ocurre en cualquier Estado de derecho.

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La verdad de las cosas es que, el primer gobierno de la alternancia no sólo ignoró la importancia de proceder así, sino que reprodujo en varias ocasiones las prácticas paternalistas de sus antecesores. Que en la sociedad mexicana prevalezcan culturalmente rasgos paternalistas, no significa que éstos van a condicionar en automático la actuación de un gobierno que se define como democrático, pero el gobierno panista de Vicente Fox no lo pudo entender. Así, por citar un ejemplo cualquiera, mucha consternación y perplejidad provocaron en su momento los continuos bloqueos de carreteras federales por parte de grupos campesinos durante el sexenio de Fox, así como la ineficaz actuación de las autoridades federales y locales para impedirlo. Consternación, porque un pequeño grupo de individuos, independientemente de la validez o no de sus demandas, fue capaz de violar la ley impunemente y secuestrar la voluntad de millones de mexicanos, y porque el gobierno federal actuó en este caso sin ejercer maduramente la autoridad que el Estado le confiere. Perplejidad, porque terminó imponiéndose en ese sexenio un patrón de comportamiento según el cual, la violencia y el chantaje eran los mejores instrumentos para “negociar” con el gobierno, y porque éste cedía dócilmente una y otra vez a las presiones, aun a costa de dañar su ya de por sí deteriorada imagen. Obviamente, no cuestiono aquí el carácter social que debe primar en la actuación del Estado, sino que se sigan reproduciendo desde el gobierno patrones paternalistas de actuación, contradictorios con la democracia y con el Estado de derecho. El asunto tiene muchas aristas y resulta muy oportuno ventilar sus implicaciones, pues pone en cuestión la vigencia y la pertinencia de nuestro Estado de Derecho. Por una parte, no sólo el Estado enfrentó la amenaza de los campesinos inconformes de manera patrimonialista, sino también éstos mostraron que la percepción paternalista del Estado en términos culturales sigue prevaleciendo en amplios sectores de la población (hay que recordar que la demanda de los campesinos era que, el Estado les proporcionara un subsidio para enfrentar la pérdida de sus cosechas debido al mal clima). Por otra parte, el incidente deja ver una contradicción muy curiosa: desde cierta perspectiva, la rebeldía campesina podría interpretarse como una acción de resistencia social y de lucha legítima; sin embargo, desde otra, esto es sólo aparente, pues detrás de las específicas demandas de los campesinos subyace una ancestral condición de servidumbre y sometimiento al Estado, una condición propia de una concepción patrimonialista de la dominación que hace de los ciudadanos menores de edad y del Estado la figura paterna responsable de satisfacer todas nuestras necesidades. 40

De ahí que, es cuestionable la actuación del gobierno federal con respecto a las presiones arbitrarias de los campesinos, pues no sólo consintió la violación de la ley, sino que también cedió plenamente a sus peticiones, dejando ver a un Estado acomplejado que antes que aplicar la fuerza legítima que le corresponde, prefirió hacerse de la vista gorda para no mostrarse como intransigente o intolerante, algo inconcebible durante el viejo régimen. Pero tan aberrante resulta un Estado paternalista como el del régimen priísta —ogro y filántropo al mismo tiempo, para decirlo con Octavio Paz—, como un Estado acomplejado como el actual —timorato y complaciente—. Por ello mismo, el gobierno de Fox dejó entre los mexicanos la sensación de un vacío de poder, mismo que su sucesor en el cargo, Felipe Calderón, trató de llenar con una declaratoria de guerra al narcotráfico y al crimen organizado, pero que, paradójicamente, muy pronto exhibió las muchas debilidades del Estado mexicano, en abono de la tesis del Estado acomplejado. Esto es lo patológico. Lo normal para una transición democrática sana hubiera sido que los nuevos inquilinos del gobierno hicieran valer en los hechos, sin complejos ni reminiscencias del pasado, el ideario liberal democrático y las exigencias propias de un verdadero Estado de derecho.

5. Del estatismo orgánico al antiestatismo irresponsable

fines de 2003 la Cámara de Diputados rechazó la iniciativa de reforma fiscal propuesta por el Poder Ejecutivo, lo que suscitó, indirectamente, un debate muy interesante y necesario para el México de hoy. Dicho debate tiene que ver con el tamaño ideal del Estado mexicano para que éste pueda afrontar con éxito sus responsabilidades en materia social. Sin embargo, a poco andar nos damos cuenta que existe mucha paja al respecto, muchos lugares comunes alimentados más por convicciones ideológicas que por la reflexión madura. Así, por ejemplo, un senador por el PRD se lamentaba amargamente de la decisión de su partido de no apoyar la reforma fiscal, pues en su opinión más que propinar un revés al neoliberalismo, el rechazo de la reforma constituye un triunfo de las ideas neoliberales. Según esta lectura, el PRD se equivocó, pues la izquierda, para ser consecuente con sus objetivos históricos y distanciarse de la derecha, debe apoyar el fortalecimiento del Estado y no su debilitamiento, y la única vía razonable para hacerlo es asegurándole recursos suficientes que le permitan cumplir con su papel social. Ante este argumento, algunos analistas

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nos pronunciamos enérgicamente. En lo personal, señalé entonces en una columna periodística que, el verdadero problema del Estado se obscurece cuando pasa por el prisma de la querella izquierda/derecha. Para empezar, sostuve, la izquierda mexicana confunde con facilidad Estado social con Estado fuerte, en contrapartida al Estado mínimo del neoliberalismo, donde supuestamente los fuertes serían los grandes capitalistas. De ahí que, el PRD empate ahora con el PRI (el más tradicional) en un engaño, en pensar que la justicia social pasa por el tamaño del Estado, siendo que el nacionalismo revolucionario, que tuvo en el cardenismo su expresión más acabada, sólo fue un afeite de la verdadera desigualdad e injusticia que deliberadamente tejió el viejo régimen para perpetuarse. Evidentemente, el tema da para mucho. Puedo aceptar que la democracia y la justicia son imposibles sin un Estado fuerte, y que no puede haber un Estado fuerte sin recursos (de ahí que soy partidario de una auténtica reforma fiscal que coadyuve a este objetivo). Pero creo que el compromiso social del Estado tiene que ver más con esta última fortaleza —o sea con la capacidad del Estado de allegarse de recursos, de producir riqueza y de distribuirla de manera más equitativa— que con el tamaño del Estado. En ese sentido, considero que el dilema entre estatismo y antiestatismo es en la actualidad un falso dilema que sólo se mantiene por razones ideológicas. El problema de la pobreza no se resuelve con un Estado obeso que alardeé de su compromiso social por su herencia revolucionaria sino con un Estado responsable en el uso de sus recursos, manejados más con criterios racionales que por intereses clientelistas, corporativos y electoreros, como ha ocurrido históricamente en nuestro país. El Estado mexicano contemporáneo se ha distinguido por reunir una serie de atributos que no aparecieron en los demás Estados latinoamericanos. Fruto de la primera revolución social del siglo xx y de la confrontación y/o el acuerdo entre las distintas facciones revolucionarias que participaron en la misma, el Estado mexicano postrevolucionario consiguió mantener durante más de media centuria un margen considerable de consenso y legitimidad sin recurrir a prácticas e instituciones democráticas o dictatoriales que dominaron en otros países latinoamericanos. Durante más de cinco décadas, el Estado mexicano ocupó un lugar estratégico en la vida económica y social del país. Gracias a la escasa infraestructura, a la incipiente actividad industrial, comercial y de servicios, y a la debilidad de los actores productivos, el Estado no sólo se ocupó de la promoción y rectoría de las actividades económicas, sino también participó activa y directamente en las mismas. El modelo de desarrollo aplicado en el país descansó en un fuerte intervencionismo estatal que generó diferentes consecuencias: privilegió la formación de una burguesía nacional, primero industrial y después financiera; fortaleció el mercado interno; garantizó tasas elevadas de crecimiento económico; etcétera. La 42

eficacia del llamado desarrollo estabilizador no fue gratuita. Su viabilidad estuvo asociada directamente a dos fenómenos: por una parte, el control corporativo que se ejerció sobre los sectores sociales (obreros, campesinos, burócratas, sectores profesionales, etcétera), quienes edificaron un peculiar pacto con el Estado que garantizaba la fidelidad y lealtad de los primeros a cambio de que el segundo les ofreciera puestos de representación y mínimos satisfactores a sus líderes y bases; y por el otro, la cerrazón política que se instrumentó contra los opositores al régimen, que comprendió desde fraudes electorales hasta represión y asesinatos. Sin embargo, con la crisis económica de finales de los setenta y principios de los ochenta, el modelo económico empezó a mostrar serias debilidades. El salvamento se encomendó a un nuevo tipo de Estado que empezó a adquirir sus signos distintivos en el sexenio de Miguel de la Madrid y consolidó sus características durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari. A partir de la premisa de disminuir las funciones y reducir el tamaño del Estado, es decir, pasar del Estado máximo al Estado mínimo, el Estado neoliberal ha instrumentado un conjunto de políticas económicas y sociales que se han dirigido a debilitar el intervencionismo del Estado, fortalecer al mercado como mecanismo regulador de la economía y garante de la distribución de bienes y servicios, y desmantelar el pacto social postrevolucionario. El nuevo modelo estatal, caracterizado por la apertura indiscriminada de las fronteras a las mercancías y capitales extranjeros, la venta de empresas paraestatales y la implementación de programas sociales selectivos y clientelares, ha provocado, sin embargo, desastrosas consecuencias para el tejido económico y social del país: cierre de pequeñas y medianas empresas; pérdida de conquistas sociales (empleo, salario, prestaciones); profundización de la brecha entre ricos y pobres, entre otras, sobre todo porque persistieron intactos los esquemas autoritarios del pasado. En conclusión, el estatismo orgánico de otros tiempos se transformó en un anti–estatismo, pero absolutamente irresponsable si lo evaluamos por sus resultados. Pero además de esta constatación, el Estado mexicano no ha sido sometido todavía a una reforma integral de sus órganos e instituciones internos. Ni la emergencia de una sociedad más plural y participativa ni la consolidación de un sistema de partidos competitivo, han propiciado una reforma profunda de las bases y pilares constitutivos del Estado mexicano con el objeto de adecuarlo a los nuevos tiempos políticos. De ahí que el verdadero problema no es cuánto Estado sino cómo modernizarlo. Lo patológico está entonces en que el antiestatismo que por necesidad sustituyó al estatismo orgánico del viejo régimen no se ha hecho cargo responsablemente de promover un desarrollo sustentable. Lo normal hubiera sido que la nueva realidad democrática proveyera al Estado un nuevo piso normativo sin los lastres del corporativismo estatal y el clientelismo asfixiantes del pasado.

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6. Del corporativismo estatal al corporativismo desestructurado

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s ampliamente conocida en el ámbito político la relación corporativa que, a lo largo del viejo régimen mantuvieron el movimiento sindical y el Estado. Los diferentes gobiernos del PRI (partido integrado por sectores que representan en bloque a los grupos sociales) sustentaron muchas de sus acciones y políticas públicas con base en el apoyo aportado por instancias como la Confederación de Trabajadores de México, la Confederación Regional Obrera Mexicana, la Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos y demás centrales que se pierden en el mar de siglas de organizaciones con escasa representación efectiva. El sistema político posrevolucionario no se explica sin el concurso del corporativismo antidemocrático; los subsistemas partidista y electoral encontraron sustento en la utilización clientelar de los contingentes obreros, cuyo apoyo político al régimen explica mucho de la estabilidad social y la gobernabilidad que prosperaron en nuestro país, salvo movilizaciones y protestas esporádicas, por más de setenta años. De la misma manera que la relación entre ciudadanos y Estado estuvo mediada por un partido oficial; la relación entre el Estado y los trabajadores estuvo mediada por sindicatos más o menos oficialistas que controlaban a los trabajadores mediante instrumentos caducos de representación autoritaria. La separación efectuada por el sindicato entre condición ciudadana y condición productiva del trabajador, permitía la expropiación de la ciudadanía, despojada de la cual, los trabajadores quedaban inermes y limitados para ejercer efectivamente su participación y representación colectiva. En el pasado autoritario era normal que se omitiera que los sindicatos estaban integrados no por meros trabajadores, sino por ciudadanos con problemáticas y demandas específicas que no se agotaban en lo laboral, sino que lo trascendían en sus dimensiones de género, educación, edad y perfil cultural. Por eso, el fin del régimen priísta, con su estructura corporativa tutelada por el Estado, representaba en teoría la posibilidad de rescatar la condición ciudadana de los trabajadores y de esta manera avanzar en la transformación de los mecanismos de representación y control en manos de las estructuras sindicales antidemocráticas. Pero el relajamiento de los controles corporativos a partir de la derrota electoral del PRI, que plantea la existencia de condiciones más propicias para que las bases ensayen nuevas formas de representación sindical, 44

más propositivas y participativas, implicaba también el debilitamiento de las estructuras tradicionales y un agotamiento de los esquemas dominantes de representación y control, cosa que no ha ocurrido, al menos con la velocidad que muchos esperaban. De entrada, muchas organizaciones como la CTM y otras de igual talante no quisieron desmarcarse del PRI para adscribirse a otro partido, aunque el hecho de afiliarse en bloque a un partido carece cada vez más de sentido y peso político efectivo. En segundo lugar, ha habido un “éxodo” de trabajadores y de organizaciones de trabajadores de las grandes corporaciones obreras para adoptar formas de representación por rama o empresa, lo que resta capacidad de negociación cupular y debilita la fuerza política del sindicalismo tal como se le conoce ahora; pero que en le mediano plazo podría significar un relanzamiento del actor sindical en la medida que logre contar con dirigencias democráticas, responsables y representativas. A lo largo de su historia, el movimiento sindical mexicano no basó su fuerza política en su membresía efectiva, sino en su condición de actor estratégico en la definición de la agenda política y económica. Sin embargo, esta fortaleza decayó en la última fase del régimen priísta al grado de que el movimiento obrero organizado en torno al PRI dejó de tener cuotas políticas asignadas a representantes obreros en órganos de representación y cargos de elección popular. Este debilitamiento corrió paralelo a una cada vez mayor obsolescencia de los sindicatos en las negociaciones salariales y en el diseño de la política social y económica del régimen, situación que lo orilló a avalar políticas públicas contrarias a los intereses obreros y a asumir pasivamente la conversión de la agenda laboral en instrumento de la política económica. Instalado el PRI en la oposición (lo que implica la clausura de los canales de acceso a recursos públicos, un limitado apoyo oficial a liderazgos poco representativos, y la desarticulación del aparato de control clientelar); el sindicalismo mexicano enfrenta la necesidad histórica de cancelar o reformular su “alianza histórica” con el régimen que en el 2000 llegó a su fin. Entablar una relación en iguales términos con los gobiernos postautoritarios no será una tarea sencilla ni una rápida maniobra política, además de que, para lograrlo, se requeriría contar con la pasividad y/o aquiescencia de los trabajadores. Por lo pronto, lo que queda del otrora poderoso sindicalismo oficial no sólo se encuentra debilitado debido a las nuevas condiciones políticas, económicas y sociales del país, sino muy desarticulado y desprestigiado. Huelga decir que lo normal para una transición democrática, donde el partido único es sustituido por una pluralidad de partidos, hubiera sido que el corporativismo estatal del viejo régimen fuera reemplazado por un corporativismo social, o sea autónomo y democrático. Pero si hay un lugar donde sobreviven los actores políticos más retrógrados del ancient regime ese es el sindicalismo de viejo cuño, cuya desestructuración actual no le han restado poder e influencia a líderes antediluvianos como Elba Esther Gordillo.

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7. De la politización del derecho a la juridización de la política

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n lo que va del nuevo régimen político hemos presenciado un hecho inédito en nuestro país: un creciente protagonismo del Poder Judicial de la Federación en situaciones de controversias constitucionales o de desacuerdos de difícil solución que involucran al gobierno o a los partidos políticos. ¿Cómo interpretar este hecho?, ¿qué implicaciones tiene y puede tener para el avance de la democracia en nuestro país? En varias ocasiones el Poder Judicial ha sido convocado para dirimir situaciones políticas muy delicadas, por lo que su veredicto, al tocar intereses políticos muy concretos, termina vulnerando al propio Poder Judicial. De ahí que es importante advertir con energía que el nuevo protagonismo del Poder Judicial en la vida política del país, lo que se ha dado en llamar la “juridización de la política”, lejos de aproximarnos al ideal de la división y el equilibrio de los poderes propio de la democracia, conlleva un riesgo para la nueva institucionalidad democrática que se intenta abrir paso en el país. Es decir, si no reconocemos la atipicidad de nuestra transición a la democracia y del momento que estamos viviendo después de la alternancia, es muy fácil dar por normal lo que en realidad representa una situación anómala e incluso contradictoria. Ciertamente, nadie puede negar la contribución que el Poder Judicial ha tenido para que la transición democrática en nuestro país avance por causes mínimos de legalidad y estabilidad. Sin su valiosa participación como arbitro ante controversias de todo tipo, seguramente estaríamos viviendo en la zozobra y la incertidumbre permanentes. Sin embargo, la juridización de la política desvirtúa el sentido clásico de la idea de la división de poderes, pues el Poder Judicial está pensado para aplicar la ley no para hacer política, como de hecho ocurre cada vez que se ve impelido a fallar sobre controversias que van a afectar o favorecer intereses políticos en pugna. Además, el creciente protagonismo del Poder Judicial en México más que resultado de una evolución sana y normal de nuestra democracia, es resultado de una transición atípica que no ha terminado de edificar por las vías normales de la negociación su nuevo piso normativo e institucional que haga tabla rasa de las viejas prácticas y normas autoritarias del pasado. En estas circunstancias, cuando la actuación del Poder Judicial en una democracia comienza a ser cada vez más frecuente, esto se puede deber a cualquiera de las siguientes razones: porque los demás poderes no son capaces de ponerse de acuerdo en decisiones estratégicas, o porque infringen la ley, o porque la 46

ley vigente presenta amplias zonas de ambigüedad o de obsolescencia, lo cual conduce a controversias constitucionales que sólo el Poder Judicial puede dirimir. Me temo que en México este último es el problema de fondo, pues las leyes vigentes en nuestro país, incluyendo las electorales, no sólo ya no corresponden a la lógica de funcionamiento de un régimen democrático sino que lo confrontan permanentemente además de poner en riesgo la gobernabilidad. En efecto, el entramado normativo vigente fue funcional al viejo régimen pero ha dejado de serlo en el actual régimen postautoritario. Que la ley, por ejemplo, fuera sumamente ambigua en muchos aspectos, tenía una razón de ser: que la autoridad, el poder en el vértice del sistema político, pudiera interpretarla y aplicarla discrecionalmente y a su conveniencia. En una democracia, por el contrario, la ley no puede dejar nada oscuro o a la interpretación interesada y subjetiva.

8. De la corrupción silenciosa a la corrupción estridente 47

La corrupción ha sido un componente habitual de la vida política en México. Sin embargo, a

diferencia del pasado, cuando el viejo régimen priísta gozaba de estabilidad y la elite gobernante disponía a su favor de los mecanismos institucionales para manipular a los medios y ocultar las evidencias, hoy resulta cada vez más difícil contener el creciente flujo de información sobre casos particulares de enriquecimiento, soborno, contubernio con el narcotráfico, abusos de autoridad, y otros fenómenos de corrupción. Muchas cosas tuvieron que pasar en el país en los últimos años para que esto fuera posible. Pero sobre todo un proceso gradual de apertura política en dirección democrática que terminó generando mejores condiciones para la competencia y la participación. Es decir, por la vía de una liberalización política se edificaron nuevos equilibrios de poder entre el partido gobernante y la oposición así como mayores espacios de contestación a un régimen no democrático que supo preservarse en el poder por más de setenta años. Simultáneamente, los medios masivos, por razones de credibilidad, tuvieron que mostrarse más plurales y críticos ante una sociedad mucho más sensible y exigente que en el pasado. De hecho, las elecciones fundacionales del 2 de julio de 2000, que marcaron la derrota del octogenario PRI por la vía de la alternancia, fueron ante todo un triunfo de la ciudadanía que votó por el cambio debido a un

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verdadero hartazgo hacia un régimen político que hizo de la corrupción y los abusos de autoridad su modus vivendi.

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Durante los últimos años, las evidencias sobre casos de corrupción en México se multiplicaron como nunca antes. Por momentos, parecía que ningún político quedaría inmune de este virus. A veces las informaciones llegaban del extranjero, como en el caso de algunos prófugos de la justicia mexicana, o de la propia dinámica interna, donde día a día se destapaba una cloaca. El hecho es que durante años hemos vivido instalados en el escándalo político. En países como México existe un conjunto de condiciones culturales e históricas que hacen de la corrupción un asunto muy difícil de neutralizar desde el espacio público. Para una clase política acostumbrada a no rendir cuentas a nadie de sus actos, el cinismo se convierte también en una costumbre. La frontera entre el cinismo y la impunidad es casi imperceptible. En ausencia de los canales institucionales apropiados de contestación y disenso, es frecuente que las autoridades adopten un lenguaje irónico y retórico. Huelga decir que un discurso de este tipo supone casi siempre para el emisor un receptor acrítico y pasivo, incapaz de vulnerarlo o contestarlo. Así, el cinismo de las autoridades tiene como condición una masa silenciosa incapaz de responder, ya sea por conformismo, por costumbre, o por ausencia de los canales apropiados. México ha sido tradicionalmente un país de cínicos. Los políticos por no rendir cuentas de sus actos y abusar de la retórica, y los ciudadanos por permitirlo. Este diagnóstico, sin embargo, debe reconocer también que ha sido precisamente la sociedad mexicana el verdadero motor de las transformaciones que ha venido experimentando el país durante los últimos años. La creciente concientización política de los ciudadanos contrasta cada vez más con el estancamiento de la clase política, que en su gran mayoría sigue actuando con los patrones autoritarios tradicionales. Precisamente por esta contradicción entre un reclamo democrático creciente, que hoy ha obligado a introducir en la legislación electoral mejores condiciones para la competencia y la participación, y una clase política atrapada en su propia retórica, sorprende cada vez más el cinismo con el que siguen moviéndose algunas autoridades y funcionarios. Ciertamente, la impunidad ha sido durante muchas décadas un componente de nuestro régimen político, pero hoy la sociedad mexicana ya no acepta tan dócilmente como en el pasado el engaño y la burla.

En síntesis, la permanencia de la corrupción aún después de la alternancia del 2000, constituye un signo más de la inmadurez democrática de nuestro ordenamiento político (teóricamente, el grado de corrupción en un país mantiene una relación inversamente proporcional con el grado de democratización alcanzado en términos institucionales). En efecto, todos los mexicanos hemos sido testigos involuntarios de grandes escándalos de corrupción que involucran a muchos políticos y partidos, mismos que no tardamos en calificar de “videosecándalos”. Obviamente, más que un problema de cantidad —establecer si ahora hay menos o más corrupción que en el viejo régimen— es una cuestión de visibilidad o sonoridad de las prácticas corruptas. Si antes permanecían soterradas ahora se ventilan en el espacio público, incluso motivadas por los propios actores políticos para saldar cuentas con sus adversarios. Frente a la corrupción desmedida de nuestros políticos, que sólo revela la ausencia de instituciones apegadas a derecho y capaces de articular a la sociedad, sólo cabe anteponer la defensa de la sociedad civil. En los hechos, frente a la incapacidad del Estado no sólo para legitimarse sino para obtener resultados mínimamente coherentes, ha sido precisamente la sociedad civil, con sus iniciativas, con sus reclamos, con sus formas todavía incipientes de contestación, la que ha empezado a ocupar el espacio público político. 49

9. Del narco–Estado al Estado anti–narco

Desde el 2 de julio del 2000, México vive en la época de los “por primera vez” y los “nunca antes”.

Así, por ejemplo, a mediados del sexenio de Vicente Fox, se realizó por primera vez en el país un juicio militar a dos generales —Mario Arturo Acosta Chaparro y Francisco Humberto Quirós Hermosillo—, quienes fueron encontrados culpables y sentenciados por un Consejo de Guerra por el delito de fomento del tráfico de drogas. Nunca antes en México, dos generales de alto rango eran juzgados conforme a las leyes militares por asociación delictiva con el narcotráfico, ni se había hecho pública y tan explícita la problemática interna del Ejército Mexicano. Que este juicio haya mostrado por primera vez la existencia de zonas concretas de corrupción en una institución tan importante para el país como el Ejército tiene en sí mismo un valor simbólico innegable. Quizá el juicio dejó muchas dudas sobre su imparcialidad o su eficacia y alentó algunas divisiones de

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opinión en el seno de la propia jerarquía militar. Sin embargo, encendió focos rojos para todos aquellos que siguen actuando impunemente, cobijados en sus posiciones o rangos, como si en nuestro país no hubiera cambiado nada después del 2 de julio del 2000.

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Durante el régimen priísta, el tema de los nexos entre los poderes político y el militar fue tratado con extrema cautela por parte de muy escasos analistas. El Ejército Mexicano fue más bien una institución muy hermética y de la cual muy poco trascendía al espacio de la discusión pública. Sin embargo, que hoy se haya transparentado una realidad innegable dentro del Ejército, no debe conducir a juicios apresurados e irresponsables. La relación del Ejército con el poder político es sumamente cuidadosa y está sujeta a una estricta institucionalidad y subordinación al orden civil. El Ejército Mexicano, a diferencia de muchos otros ejércitos latinoamericanos, ha sido una institución patriótica que ha mostrado una lealtad y obediencia innegables hacia las instituciones civiles, e incluso ha puesto en peligro su propio prestigio institucional cuando ha sido requerido para intervenir en asuntos muy delicados de política interna. En esa misma línea, tras el surgimiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y la proliferación de varias organizaciones armadas se ha incrementado su presencia en varias regiones del país y se ocupa cada vez más de actividades policiacas y de inteligencia. Otro tanto podría decirse de su cada vez más decidida intervención en la lucha contra el narcotráfico que en tiempos recientes pasó de meras funciones de rastreo, detección, interceptación y destrucción de estupefacientes a funciones de búsqueda, persecución, enfrentamiento directo y detención de narcotraficantes, por disposición del presidente Felipe Calderón, quien al inicio de su gestión declaró la guerra del Estado mexicano contra el crimen organizado. Sin embargo, el elevado precio pagado por el Ejército Mexicano por intervenir en los aspectos más turbios de la gobernabilidad (seguridad, narcotráfico, inteligencia, contrainsurgencia, etcétera) ha sido indudable. Puede expresarse sobre todo en términos de su desgaste institucional y el desprestigio que le provoca la negligente y corrupta participación de algunos de sus miembros. De esta manera, los elevados índices de confianza de los que tradicionalmente gozan las fuerzas armadas se ven severamente afectados por los ilícitos en que se ven inmiscuidos algunos militares, lo que muestra la necesidad de evaluar la conveniencia política de utilizar al Ejército en funciones policiacas de seguridad e inteligencia. Con la alternancia política no sólo las estructuras políticas han debido redefinirse para adecuarse a una nueva realidad sino también muchos actores que ven amenazados sus intereses con las nuevas relaciones de poder. Este es el caso de las mafias organizadas del narcotráfico que durante décadas tendieron puentes

con funcionarios, políticos y militares en distintos niveles para asegurar sus negocios e incrementar sus fortunas. La posibilidad de que malos funcionarios y ahora también los militares puedan ser sancionados e inclusos cesados de sus funciones por motivos de corrupción o por sus presuntos vínculos con el narcotráfico es un fenómeno relativamente reciente. Sin embargo, este hecho no es suficiente para disminuir los efectos del problema de fondo que propicia el narcotráfico y cuyo combate frontal ha colocado al país en una ola de violencia e inseguridad crecientes. En ese contexto, ha surgido con nueva fuerza el debate sobre la existencia o no de pactos entre el Estado mexicano y los cárteles de la droga tendientes a minar el poder corrosivo y violento del crimen organizado. Obviamente, la respuesta oficial ha sido negar contundentemente cualquier tipo de acercamiento semejante, mientras que muchos analistas se han apresurado a decir que un acuerdo con el narcotráfico amén de imposible es una puerta falsa para abatir la delicada situación que vivimos en materia de seguridad nacional. Que las cosas se pongan en esos términos es políticamente correcto y necesario, pero queda la duda. No porque apoyemos salidas negociadas con los delincuentes, sino porque simplemente parece que un día, después de la alternancia del 2000 para ser precisos, algo se rompió en algún lugar donde se acuerdan y toman las decisiones, y ese rompimiento se tradujo de la noche a la mañana en la violencia incontenible que estamos padeciendo todos, algo como un acuerdo que al venir a menos se convirtió en una guerra sin cuartel. Luego entonces, si en el pasado, durante el régimen priísta, la violencia no se había manifestado como ahora pese a la existencia de importantes cárteles de la droga, por qué descartar a priori que los acuerdos con los poderes fácticos no son una invención sin sustento arraigada en el imaginario popular. De hecho, si la negociación con el narcotráfico no representa una opción, y por lo visto la guerra tampoco, la única manera de combatirlo eficazmente es legalizando la producción y el consumo de los enervantes, es decir una solución drástica pero eficaz. Drástica, porque al legalizar la droga se derrumba un negocio millonario que vive precisamente de la informalidad y la economía soterrada; eficaz, porque la competencia entre cárteles pasaría de la lógica del control violento de territorios a la del mercado. Sin embargo, debido a que nadie parece dispuesto a sacrificar nada, ni los cárteles ni las autoridades, conscientes de que la economía subterránea es un auténtico salvavidas para la economía formal, este tipo de opciones ni siquiera se vislumbran en el largo plazo. Si no lo hacen naciones poderosas como Estados Unidos, por qué ha de hacerlo la nuestra.

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En la actualidad, resulta difícil pensar que economías débiles, como la nuestra, puedan mantenerse sin sobresaltos sin el dinero que proviene del tráfico de drogas. Tal parece que el narcotráfico adquiere aquí una dinámica propia e incluso irresistible. Alrededor del crimen organizado no sólo se enriquecen un puñado de delincuentes y un conjunto de autoridades corruptas, sino que su impacto macroeconómico puede resultar y de hecho resulta benéfico desde la perspectiva de su evidente estímulo al crecimiento económico indirecto. No se puede negar que las divisas del narcotráfico estimulan importantes rubros de la economía interna, tales como la construcción, los servicios, el turismo, las finanzas, etcétera. Por todo ello, vivimos una auténtica descomposición de la política que alienta el fortalecimiento de poderes autónomos que no pasan por el Estado, como el narcotráfico, y que al mismo tiempo obliga a una creciente militarización del país. Huelga decir que en estas circunstancias, la democracia es superada por vía de los hechos. En su lugar, crece la informalización de la política, la represión, los poderes discrecionales, la supresión de garantías, la corrupción incontenible, etcétera. Pero más grave aún, la guerra declarada al narcotráfico induce un ominoso ambiente de desestabilización, amenazando la ya frágil y precaria eficacia decisional y estratégica del gobierno, poniendo además en entredicho su integridad y legitimidad. A estas alturas, son patentes las muestras de incapacidad del gobierno federal para concebir una estrategia de seguridad pública y combate al narcotráfico integral, progresiva, por lo que es previsible que las energías y los recursos gubernamentales sigan gastándose en operativos vistosos, mediáticamente explotados, pero ineficaces, y que no auguran una mejoría sustancial en las condiciones de la gobernabilidad en México.

10. Del centralismo federal al federalismo centralizado

or momentos parece que en materia de democracia todo está por hacerse en México, desde el perfeccionamiento de nuestras leyes y normas electorales, hasta el rediseño institucional de nuestro sistema político en su conjunto. Los pendientes y déficit democráticos son tantos que la tarea parece titánica. De todos ellos destaca por su importancia estratégica repensar todo lo concerniente al federalismo y el municipalismo.

Después de dos siglos de centralismo político y concentración del poder en el vértice del ordenamiento institucional mexicano, suele pensarse que lo normal en política es lo que se mueve del centro a la periferia. Pero bien miradas las cosas, el federalismo que quedó plasmado en nuestra Constitución muy temprano en la vida independiente del país, proponía exactamente lo contrario. Ciertamente, no es fácil desandar concepciones y prácticas tan arraigadas, pero ya es tiempo de llenar al federalismo de contenidos más acordes a los principios originales que la animan y dan sentido y que se diluyeron en el camino. La construcción de la democracia en México también pasa por revalorar el ámbito de lo local, no como el residuo de la política sino como su basamento. En los hechos, el federalismo mexicano sigue siendo una simulación. Así, por ejemplo, la ley no otorga a las legislaturas de los estados la facultad para darle a su entidad el régimen interior que más les convenga con las prescripciones de la Constitución Política como único límite; impide trasladar a dichas legislaturas las facultades que les ha usurpado el gobierno federal así como reordenar las facultades de los tres órdenes de gobierno generando incentivos para la cooperación en ellos y entre ellos; no concede plena autonomía político–administrativa a los estados y municipios; y no establece al municipio como un orden de gobierno depositario de la soberanía ni lo define como parte integrante del Estado federal. En virtud de estas deficiencias y omisiones, el centralismo federal del viejo régimen no ha podido reconvertirse hasta ahora en un federalismo descentralizado más congruente con la realidad democrática plural y múltiple del país. Si acaso, se ha transitado a un federalismo centralizado en función de las presiones que muchos gobiernos locales han debido ejercer hacia el gobierno federal para obtener de éste ciertos apoyos o compromisos. Algo simplemente impensable en la era del presidencialismo omnímodo, donde la primera regla era el sometimiento dócil a los designios del centro. Con todo, el interlocutor de las autoridades políticas estatales sigue siendo por necesidad el titular del Ejecutivo federal. A él llegan todas las propuestas y de él emergen todas las decisiones.

Una reflexión final

La democracia no es sólo un conjunto de reglas y procedimientos formales sino sobre todo una

forma de legitimación del Estado que tiene como base a los ciudadanos. Si en un régimen autoritario

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le son conculcados a los ciudadanos sus derechos civiles y políticos, en un régimen democrático existen las condiciones mínimas de igualdad y libertad para que los ciudadanos puedan cuestionar y enfrentar cualquier norma o decisión que no haya tenido su origen o rectificación en ellos mismos. Los representantes políticos sólo son legítimos cuando ejercen el poder en tensión creativa con la sociedad que los elige. Si las autoridades no toman en cuenta las propuestas que emanan de la sociedad, entonces el poder corre el peligro del totalitarismo. En síntesis, la esfera pública es el factor determinante de retroalimentación del proceso democrático. En el terreno concreto, la afirmación de la ciudadanía a través de iniciativas sociales de todo tipo nos enseña que la democracia es siempre un proceso inacabado. La soberanía popular no puede ser congelada en el momento de su institucionalización jurídica o legislativa. Adquiere su verdadera condición en la infraestructura de una esfera pública política en permanente transformación. Esto no significa que las agrupaciones de la sociedad civil (movimientos sociales, iniciativas ciudadanas, asociaciones políticas no gubernamentales y otras asociaciones de base social) puedan cambiar a corto plazo los procesos de aprendizaje y decisión de los sistemas políticos, aunque, eso sí, son portadores de impulsos y señales decisivas para transformar el sistema político hacia un mayor desarrollo democrático. En ese sentido, la democracia no depende exclusivamente de una transición exitosa o de una nueva política económica. Lo que el resurgimiento de la sociedad civil demuestra en muchos países es que corresponde precisamente a ella llenar de contenidos a la política real. La democracia nace pues de las propias iniciativas ciudadanas y sus expresiones de lucha. Este proceso de confirmación política de la ciudadanía se opone claramente a las visiones que reducen su participación a una mera legitimación a posteriori vía el sufragio de lo que las elites políticas previamente acordaron. La democracia no es entonces, un orden social dado de una vez por todas, plasmado en una Constitución inamovible, sino un conjunto de instituciones y leyes sujeto a constante revisión por el pueblo, único detentador legítimo de la soberanía política. Hablar hoy de democracia es hablar de individuos cuya acción libre y contingente, más o menos asociada, define cotidianamente los contenidos simbólicos de lo político. La contingencia es el supuesto de la libertad democrática, la libertad. De ahí que la democracia nunca esté cumplida; la democracia como el Estado de derecho que le da cobijo siempre está insatisfecha, sometida al vértigo de un “desarrollo” jamás cumplido en modo absoluto. Pero eso no significa que la democracia sea sólo conquista, sino que también es supuesto de más y mejor democracia. Como el ejercicio de la libertad siempre trae más libertad, también la genuina democracia siempre ha de traer más democracia, pero con el riesgo, también inherente a toda acción libre, de traer lo contrario. 54

El desarrollo, quiebras y sinsentidos de la historia de la democracia representativa, sometida a todos los avatares de la conflictividad social, es un ejemplo del vértigo de la libertad democrática. El entero orden político no puede fundamentarse en la obediencia inespecífica de los ciudadanos al Estado, sino en el compromiso recíproco de crear una Constitución y defenderla en la vida cotidiana de modo conjunto. La democracia, por lo tanto, no es sólo un régimen político sino, sobre todo y fundamentalmente, una forma de vida. Sirvan estas consideraciones para evaluar los avances alcanzados en México en materia de participación y afirmación ciudadana. De entrada, observamos que tampoco en este caso las categorías o definiciones convencionales sobre ciudadanía encajan perfectamente. Así como en el viejo régimen priísta no podemos hablar en estricto sentido de “súbditos”, tampoco en la nueva era postautoritaria podemos hablar de ciudadanos en pleno uso de derechos y garantías democráticas. De hecho, en ambos casos lo que tenemos son formas híbridas de ciudadanía, lo que ha llevado a los especialistas en el tema a introducir todo tipo de adjetivos para calificarnos antes y después de la alternancia: “ciudadanos imaginarios”, “ciudadanos de baja intensidad”, “ciudadanos pasivos”, etcétera. Y sin embargo, si ha habido un ámbito de la realidad nacional realmente dinámico en nuestro tránsito del autoritarismo a la democracia ese ha sido precisamente la sociedad mexicana, tal y como quedó de manifiesto en el hecho de que fuimos precisamente los ciudadanos los que decidimos derrocar al régimen priista en las urnas. Que en el pasado la sociedad haya sido sometida o manipulada o controlada por las prácticas clientelistas y corporativas dominantes no significa que no latiera en su seno una vocación de renovación y emancipación, aunque fuera reprimida sistemáticamente; y que ahora esa misma sociedad haya hecho valer su voluntad de libertad electoralmente no significa que cuente ya con un marco legal (léase un Estado de derecho democrático) apropiado para hacer valer sus garantías y libertades. Lo que estos datos contradictorios nos revelan es que sigue existiendo un corto circuito entre las elites y la sociedad en general. Mientras que las elites, por la vía de los hechos, siguen sustrayendo o negando a los mexicanos su condición de ciudadanía (piénsese si no en las elites políticas, cuando actúan impune y arbitrariamente a espaldas de la ciudadanía; en los medios, cuando manipulan la información a su conveniencia; en los empresarios, cuando excluyen a sus trabajadores de beneficios laborales, etcétera), la sociedad ha dado muestras fehacientes de madurez política.

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En conclusión, así como dormita en buena parte de la sociedad mexicana un dinosaurio alimentado por décadas de represión y autoritarismo (que se traduce en conformismo, inmovilismo, desinformación y desinterés), en otra parte cada vez mayor terminó por anidar una idea de democracia que llegó para quedarse (que se traduce en acciones sociales de todo tipo, participación y cuestionamiento constante a las autoridades). Sin embargo, la clase política le sigue debiendo a la ciudadanía la edificación de un marco legal y normativo (reforma del Estado) que coloque al ciudadano en el centro de andamiaje político e institucional, y que deje en el pasado cualquier rémora de su antigua condición de súbditos o siervos. Baste con mencionar la ausencia de leyes adecuadas en materia de democracia directa, rendición de cuentas, medios de comunicación, federalismo, etcétera.

CÉSAR CANSINO ORTIZ. De la dictadura perfecta a la democracia imperfecta. Lo normal y lo patológico en la transición mexicana. Catedrático–investigador del Centro de Investigaciones Jurídico Políticas de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, y del Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados de la uag. políticaparaciudadanos@gmail.com 56

El debate sobre el parlamentarismo Efraín Ramos Ramírez Resumen: Breve síntesis crítica del debate sobre el Parlamentarismo, con el fin de establecer la relación con el Presidencialismo, acudiendo a los teóricos de la ciencia política y de la administración pública municipal; mención especial son: Douglas C. North, Giovanni Sartori, Adam Przeworski, Arend Lijphart, Mattehew Shugart, Arturo Valenzuela, Juan J. Linz, Klaus von Beyme, Dieter Nohlen, Carl Schmitt, Jaime Cárdenas Gracia, José Carbonell, Manuel Camacho Solís y Raúl Olmedo. Palabras clave: Parlamentarismo, presidencialismo, régimen político, plan de desarrollo municipal.

Diseño institucional

unque parece sobrado, vale la pena insistir en la importancia de las instituciones: no hay organización política —democrática o autoritaria, incluso— sin instituciones. No hay juego, sin reglas de juego. Así de simple. En palabras del premio Nobel (1993) Douglas C. North, un autor canónico en estos temas, “Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la interacción humana. En consecuencia, éstas estructuran los alicientes en el intercambio humano, ya sea político social o económico […] La función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable (pero no necesariamente eficiente) de la interacción humana.”29 29

Nort, Douglas, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México, FCE, 1995, pp. 13–16.

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Otro ocupante de la rotonda teórica de la democracia y sus instituciones, Adam Przeworski da un siguiente paso: “Lo que hace a las democracias sustentables, dado el contexto de condiciones exógenas, son sus instituciones y su desempeño. La democracia es sustentable cuando su marco institucional promueve objetivos normativamente deseables y políticamente deseados, como la erradicación de la violencia arbitraria, la seguridad material, la igualdad y la justicia, y cuando al mismo tiempo, las instituciones son capaces de enfrentar las crisis que se producen si esos objetivos no llegan a cumplirse.”30 Es en ese sentido que la democracia se entiende como una forma de y del gobierno: lo que, en gran medida define a la democracia como tal, es, precisamente, el tinglado de instituciones y mecanismos que ordenan la distribución del poder, la atribución de responsabilidades, la competencia política y la convivencia social. La forma es fondo. De ahí que, como colige Przeworski, “hay suficientes razones para creer que las distintas arquitecturas institucionales afectan el rendimiento de los sistemas democráticos.” La conclusión es obvia: la capacidad gubernativa de los regímenes democráticos depende, en gran medida, de la eficacia de su arquitectura institucional, de la coherencia sistémica de las reglas del juego, del funcionamiento de todo el sistema y de cada una de sus partes (leyes, instituciones, procesos, actores) para procesar conflictos, demandas, tensiones. Esta relación inevitable entre la forma y el fondo, entre el juego y las reglas del juego, siempre, se convierte en una clave para interpretar, incluso según Douglas North, la historia de la humanidad, cito, “El cambio institucional delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico.”31 Visto así, se entiende que cualquier organización que decide cambiar, está obligada entonces a cambiar sus instituciones. No puede haber cambio de juego sin cambiar las reglas del juego.

Przeworski, Adam, Democracia sustentable, Buenos Aires, 1998, p. 157. (Este libro es resultado de una investigación llevada a cabo por veintiún “cientistas sociales”, de diez países y cuatro disciplinas académicas, aglutinados en el Group of East–South Systems Transformations, y que durante dos años se dedicaron al análisis de las experiencias democráticas internacionales). 31 North, Op. cit., p. 4. 30

Régimen político

e decía y se sigue diciendo después del 2 de julio de 2000, la alternancia en la titularidad del Ejecutivo no expresa ni traduce, en sí misma, la transición del régimen. Alternancia no significa transición. Para construir un régimen que inscriba al país en su nueva realidad y en su nuevo entorno, no basta la alternancia política, es preciso un aggiornamento: la prueba al día del andamiaje constitucional y legal del país. Lo anterior no es sino otra forma de decir lo que hemos venido afirmando, en regímenes democráticos, la gobernabilidad no sólo depende del color ni del talento del titular del Ejecutivo, sino de los recursos y mecanismos jurídicos–institucionales con lo que cuenta un sistema, así como de la forma en cómo están organizados y distribuidos. Poco antes de que, el invencible dejara de serlo, el ahora ex consejero del ife Jaime Cárdenas Gracia advertía que, “Sin una reforma del Estado que defina las estructuras básicas del poder en México no podemos realizar completamente —y si es que se desea hacerlo— las reformas sociales y económicas por el grado de incertidumbre con el que hay que desenvolverse. Nuestro Estado y las reglas del poder deben ser modificadas para que la democracia sea posible. Sin Estado reformado no podemos tener régimen reformado.”32 Tiempo después, al comienzo del sexenio, el investigador José Carbonell apuntaba, en la misma dirección, que “México necesita de instituciones nuevas, que permitan conducir democráticamente su vida política. Instituciones fuertes, aceptadas por todos los actores y, sobre todo, plurales. Sin duda esto es el mayor problema en el corto plazo. En la actualidad no existen las reglas de juego funcionales a la crecuente pluralidad y competitividad de la arena política y social.” 33 Hace 5 años, Manuel Camacho Solís —ex diputado del PRD— planteaba, con “realismo”, la urgencia de “dar pasos bien pensados y posibles que ayuden la economía y mejoren la política.” Aunque no lo dice, sus propuestas recuperan buena parte de la llamada reforma del Estado, en este orden de ideas resalta el político, lo siguiente, cito, “En el terreno político falta mucho por hacer pero hay tres asuntos prioritarios

Cárdenas Gracia, Jaime F, Una Constitución para la democracia. Propuesta para un orden constitucional, México, unam, 2000, p. 35. Carbonell, José, El fin de las certezas autoritarias. Hacia la construcción de un nuevo sistema político y constitucional para México, México, unam, 2002, p. 179. 32 33

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que no apuntaban hasta el 2006. Se necesita de una reforma electoral. Hoy se necesita que la reforma legitime a la política: que cuente el dinero que cuenta, regule las precampañas, reduzca el costo de las campañas…” Una segunda reforma, sostiene, es “facilitar la formación de mayorías que puedan tomar decisiones y hacer más efectivo al gobierno a partir del 2006. […] Asimismo, es impostergable la reforma del Congreso para adecuarlo a la nueva correlación de fuerzas y a su nuevo papel, y la consolidación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como el Tribunal constitucional.”34 No se debe perder de vista la necesidad de fortalecer el federalismo que, de democratizar las instituciones en los estados y municipios, de hacer énfasis en la transparencia y de rediseñar el papel del Estado, además de los derechos políticos de los mexicanos en el exterior, todo lo anterior aunado a una reforma del Ministerio Público, así como del régimen de responsabilidades de los funcionarios públicos, una reforma de Estado, acorde al momento histórico en que trnasitamos, aceptando los retos que conlleva. A más de ocho años de la alternancia y no obstante los múltiples intentos por parte de diversos actores por colocar el tema como una prioridad en la agenda política nacional, seguimos con las mismas reglas para un juego distinto. Un traje a la medida de un país que ya cambió su complexión. Además de la mezquindad política y de la medianía de las principales fuerzas políticas nacionales, la reforma del Estado se ha tornado muy compleja porque, en el fondo, lo que se discute es la constitución del régimen, en su doble acepción: como Ley fundamental —la arquitectura legal–constitucional— que organiza y distribuye el poder político y, como (re)fundación de los poderes públicos. Se trata de una decisión mayor que podría cambiarlo todo, pero que, por el momento, mantiene al país en un impasse, en el que las contrahechuras del régimen se expresan de forma cotidiana y cada vez más preocupante, una de ellas, el deterioro de la gobernabilidad. En este orden de ideas podemos afirmar que, el actual diseño institucional no favorece la capacidad gubernativa, más aún como menciona Arturo Valenzuela, destacado académico de la Universidad de Georgetown, existe una “crisis de gobernabilidad” en en país, ante el fracaso de uno de los llamados “modelos de democracia” o “fórmulas institucionales”, el sistema presidencial mexicano. “Sin desconocer

Camacho Solís, Manuel, ¿Esperar hasta el 2006?, El Universal, 23 de febrero, 2004.

los desaciertos y errores del gobierno del ex presidente Vicente Fox —actualmente de, Felipe Calderón Hinojosa—, la crisis de gobernabilidad en México muestra claramente lo disfuncional que es, el sistema presidencial en un país con gobierno dividido, donde el presidente carece de las mayorías necesarias de sus propio partido en el Congreso para aprobar su programa de gobierno.”35 El otrora asesor del presidente Bill Clinton para asuntos de seguridad, no es el único en inscribir parte de esta discusión sobre la reforma del Estado en México bajo las coordenadas del debate histórico entre presidencialismo versus parlamentarismo. Y es que, a excepción quizás de las reformas del sector eléctrico y laboral, el resto de las iniciativas del paquete de reforma del Estado, en efecto, están relacionadas directamente con la forma del régimen político, con la organización y distribución del poder político, con el diseño institucional de nuestra democracia. El otrora asesor del presidente Bill Clinton para asuntos de seguridad, no es el único en inscribir parte de esta discusión sobre la reforma del Estado en México bajo las coordenadas del debate histórico entre presidencialismo versus parlamentarismo. Y es que, a excepción quizás de las reformas del sector eléctrico y laboral, el resto de las iniciativas del paquete de reforma del Estado, en efecto, están relacionadas directamente con la forma del régimen político, con la organización y distribución del poder político, con el diseño institucional de nuestra democracia.

Presidencialismo versus parlamentarismo

o se trata de instalar el debate sobre la reforma del Estado en México en ese campo de batalla teórico y político que es la antinomia parlamentarismo–presidencialismo. Tampoco de atarse a uno de estos “modelos de democracia”. En todo caso, conviene referir —aunque sea en unos cuantos trazos— el diseño institucional que supone cada modelo así como sus consecuencias en términos de eficacia gubernativa, de derechos y libertades ciudadanas, de rendición de cuentas, de transparencia, de estabilidad política.

Valenzuela, Arturo, Presidencialismo e ingobernabilidad, El Universal, 24 de noviembre, 2003, p. A11.

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Desde su origen, la dicotomía presidencialismo–parlamentarismo ha sido discutida por grandes teóricos del Estado [Hans Kelsen y Carl Schmitt]. En la última década, el debate ha continuado a través de algunos de los teóricos de la ciencia política y la democracia más influyentes, Adam Przeworski, Klaus von Beyme, Dieter Nohlen (quien dictó conferencia en la Sala José Francisco Ruiz, del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero), Giovanni Sartori, Arend Lijphart, Juan Linz y Matthew Shugart. COLABORACIONES NACIONALES

En términos muy generales. Existen dos “modelos de democracia”, por un lado, el mayoritario y consensual (Arend Lijphart), y por otro, el de, “fórmulas institucionales” en la democracia (presidencialismo y parlamentarismo si consideramos la clasificación más añeja). Según Lijphart: “El modelo mayoritario concentra el poder político en manos de una mayoría escasa y, a menudo, incluso en una mera mayoría relativa en lugar de una mayoría […] mientras el modelo consensual intenta dividir, dispersar y limitar el poder de distintas formas. Una diferencia estrechamente relacionada es que el modelo mayoritario de democracia es excluyente, competitivo y de confrontación, mientras que el modelo consensual se caracteriza por la inclusión y el compromiso.”36 Para el sociólogo Juan Linz, al presidencialismo lo definen dos características sustantivas: “1) El presidente, que controla, el ejecutivo es elegido por el pueblo (o por un colegio electoral), como el legislativo elegido (de una de las dos Cámaras) tienen legitimidad democrática. Es un sistema de “legitimidad democrática dual”. 2) Tanto el presidente como el congreso son elegidos por un periodo fijo, el cargo de presidente es independiente del legislativo y la duración del legislativo es independiente del presidente. Esto lleva a lo que vamos a caracterizar como la “rigidez del sistema presidencial”.37 Estas dos características determinantes del presidencialismo, son el origen, según Juan Linz, de los problemas de este sistema, entre los que destaca: a) La legitimidad dual de los sistemas presidenciales puede conducir a la confrontación entre el Ejecutivo y la mayoría en el Congreso, cuando no pertenecen al mismo partido, como es el caso de México a partir del 2 de julio de 2000. Tanto el presidente de la República como

Lijphart, Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países, Barcelona, Ariel, 2000, p. 14. Linz, Juan, Democracia presidencial o parlamentarismo: ¿qué diferencia implica?, en Juan Linz y Arturo Valenzuela (comps.), La crisis del presidencialismo. 1. Perspectivas comparadas, Madrid, Alianza, 1997, p. 32. 36 37

los legisladores fueron electos en las urnas y por tanto ambos tienen la representación del pueblo. Ambos son igualmente legítimos. Pero no podemos decir lo mismo de la elección presidencial del 2006. En este escenario, no sólo aumentan los riesgos de confrontación y parálisis gubernamental, sino que se pone en peligro el régimen democrático en la medida en que la confrontación entre Ejecutivo y Legislativo puede alimentar la tentación de un golpe de Estado. Un escenario impensable en regímenes parlamentarios ya que el Ejecutivo emana y depende del Legislativo. b) La rigidez del sistema presidencial impide, entre otras cosas: “que un líder que ha perdido la confianza de su partido o de los partidos que apoyaron su elección no puede ser reemplazado, no puede ser sustituido por otra persona más capaz de negociar compromisos con la oposición…”38 Por lo demás, salvo en el poco probable caso de juicio político (impeachment), esta rigidez no ayuda a la rendición de cuentas ya que, en la mayoría de los casos, el presidente goza de fuero durante el periodo para el que fue electo (por ejemplo, aunque se probó el financiamiento ilícito de la campaña electoral del candidato de la Alianza por el Cambio, Vicente Fox, la sanción del IFE no alcanzó al gran beneficiado de esa irregularidad: el ex presidente de la República). Por otro lado, el presidencialismo impide, también, que los ciudadanos puedan demandar resultados al Ejecutivo y, en su caso, sancionarlo: “los votantes tienen que esperar al final del mandato presidencial para pedir responsabilidades”. Situación que, en el parlamentarismo —siguiendo la crítica de Juan Linz— se resuelve a través de un voto de censura al primer ministro o al gobierno en su conjunto que bien podría desembocar en la sustitución de ese gobierno, o con una elección anticipada que, eventualmente, podría confirmar a ese gobierno cuestionado. c) El presidencialismo no cuenta con incentivos para la negociación y los acuerdos en la medida en la que aquel que gana una elección presidencial, “se lleva todo el ejecutivo”, no comparte el gobierno y, en consecuencia, los perdedores apuestan —con miras hacia los siguientes comicios— al fracaso de ese gobierno; como sea, la cooperación no resulta atractiva para la oposición. Por el contrario, en un régimen parlamentario el gobierno emana de una mayoría legislativa que en muchos casos obliga a la formación de coaliciones partidistas, lo cual implica que todos los partidos de esa coalición, sin importar su tamaño,

Idem, p. 39.

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participen —en diferente medida—de las responsabilidades de gobierno, lo que favorece la cooperación.

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d) En un régimen presidencial, el Ejecutivo es, a un tiempo, Jefe del Estado y del gobierno, en estas condiciones el presidente puede participar en la contienda política como cabeza de su partido y, al mismo tiempo, asumirse como garante del interés nacional, por encima de las pugnas partidistas (como, de facto, lo hizo el ex presidente Vicente Fox el primer semestre del 2003, durante la campaña electoral del Partido Acción Nacional). e) Por último, los sistemas presidenciales fomentan la llegada de outsiders políticos, salvadores de la patria, buenos candidatos pero que, en ocasiones, no cuentan con el respaldo de su partido —lo que presagia el deterioro de la capacidad gubernamental—, con una trayectoria como líderes políticos o carecen de una identificación ideológica o programática: “La elección se basa frecuentemente en la opinión sobre un individuo, una personalidad, sobre promesas y —seamos honestos— la imagen que un candidato proyecta, que puede ser una imagen a gusto de sus asesores (que no son necesariamente políticos).”39 Frente a estas dificultades estructurales de los sistemas presidenciales, para Juan Linz la mejor alternativa es el parlamentarismo, ya que —a decir del autor— este régimen favorece una “mayor responsabilidad por el gobierno, una mayor obligación de rendir cuentas, al mismo tiempo [favorece] la necesidad de cooperar y hacer compromisos (excepto cuando un partido gana la mayoría absoluta). El parlamentarismo permite también cambios en el liderazgo sin una crisis en el régimen y una continuidad sin los temores asociados con el continuismo en sistemas presidenciales.”40 A partir de su análisis empírico sobre 32 democracias, Lijphart arriba a conclusiones semejantes a las de Linz, al sostener la “superioridad” de la democracia consensual respecto a la mayoritaria. Las razones son las siguientes, cito: “las democracias mayoritarias no superan a las democracias consensuales en la gestión macroeconómica y el control de la violencia —de hecho, las democracias consensuales gozan de una reputación ligeramente mayor— sin embargo, estas últimas superan claramente a las democracias

39 40

Idem, p. 41. Idem, p. 127.

mayoritarias en lo referente a la calidad de la democracia y representación democrática, así como en lo que he llamado benigno y benevolente de sus orientaciones en materia de la política pública.” Añade que “las instituciones federales de la democracia consensual comportan evidentes ventajas a los países grandes, y los bancos centrales independientes que forman parte de este mismo conjunto de características consensuales efectivas para el propósito de controlar la inflación”.41 Pese al optimismo de Linz y Lijphart acerca de la relativamente sencilla operación de ingeniería institucional para introducir la democracia consensual en un régimen, el tránsito del presidencialismo —o “hiperpresidencialismo”, que describe casos como el de México durante el régimen priísta— hacia un modelo parlamentario, se vislumbra como un triple salto con una red de protección colgada con alfileres, si se considera que una operación institucional de esta magnitud pueda transformarse, veamos: 1. Genera una enorme dosis de incertidumbre dentro y fuera del sistema político; no sólo por la calidad de los actores políticos que participarían y el riesgo de que la complejidad del proceso los desbordara, sino porque, en el fondo, la discusión sobre las instituciones —esas reglas del juego que, entre otras cosas, sirven precisamente para reducir incertidumbre— provoca un ambiente de desconfianza, susceptibilidad, temor, que pone en riesgo la estabilidad del país. Parece tan complicado como cambiar el motor de un auto sin detener su marcha. 2. Demanda grandes consensos, esa divisa de la que carecen algunos sistemas presidencialistas bajo condiciones de pluralismo partidista —como el mexicano—, en temas fundamentales (como son los relativos a la constitución de un régimen), acerca de los cuales predomina una visión en ocasiones irreconciliable entre los diferentes partidos (¿Sería posible un acuerdo sobre proyecto de nación entre el prd y Acción Nacional?). De ser así, ¿existe una tercera vía entre parlamentarismo y presidencialismo? la hay y no sólo eso: para el crítico de la videopolítica, Giovanni Sartori, esta “tercera vía”, que define como presidencialismo alternativo o intermitent, resulta la mejor alternativa y, en particular, para México. En sus palabras: “Los sistemas presidenciales latinoamericanos tienen, en mi opinión, dos opciones. Una es el semipresidencialismo francés. La opción no es, sin embargo el parlamentarismo normal, sino uno que se autocorrija. Igualmente 41

Ibídem, p. 15.

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me parece que la fórmula del presidencialismo alternativo sería la más adecuada para México —en su larga marcha hacia la desconcentración del poder— que una fórmula semipresidencial”.42

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El presidencialismo alternativo o modelo de “dos motores”, para Sartori, se puede definir como “un sistema parlamentario motivado o castigado, respectivamente, por el desplazamiento del presidente, o por el reemplazo de éste. Mientras el sistema parlamentario funcione, se le deja ser. Pero si no puede cumplir las condiciones predeterminadas, entonces se apaga el motor parlamentario y se enciende el presidencial. Así pues, lo fundamental es tener —durante el periodo de cada legislatura— una zanahoria que recompense el buen desempeño y un garrote que sancione la mala conducta.”43 Más que dos motores, lo que parece plantear Sartori es un complejo sistema de doble transmisión institucional, una maquinaria fina y de alta tecnología institucional —difícil de construir en México— que soporte dos formas distintas (parlamentarismo y presidencialismo) y de organizar y distribuir el poder político y, en consecuencia, de procesar las demandas del sistema. Más que síntesis de dos modelos, se trata del montaje de ambos. Menos ambicioso, Dieter Nohlen propone una ruta más accesible para países como México; una “adecuación funcional” del sistema presidencial —a través de “pasos institucionales y prácticos”— con miras a desconcentrar funciones del presidente, en la figura de un primer ministro, en el que recaigan tres funciones principales: a) hacerse cargo del gobierno, es decir, encabezar el gabinete y dedicarse a construir consensos políticos que mejoren el funcionamiento de ese gobierno, mientras que, el presidente de la República asumiría las funciones de jefe de Estado, por encima de la disputa política; b) cumplir la función de enlace entre el Poder Ejecutivo y Legislativo, que conjure los riesgos de bloqueos mutuos y la confrontación entre los dos poderes; c) asumir el costo de la disputa y negociación políticas, con lo que se evita el desgaste de la figura presidencial.44

Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentives y resultados, México, FCE, 3a ed., 2003, p. 169. 43 Ibídem, p. 168. 44 Nohlen, Dieter, Sistema de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas, en Dieter Nohlen y Mario Fernández (coords.), Presidencialismo versus parlamentarismo. América Latina, Caracas, Venezuela, Nueva Sociedad, 1992, p. 36. 42

La propuesta de Nohlen, con todo y sus limitaciones, parece más viable para el país en la medida en que se presenta como un proceso gradual, que no requiere de una operación mayor de ingeniería institucional, si se compara con la de Sartori, por ejemplo, o si se mide con respecto a la tarea de pasar, en un solo salto, del presidencialismo al parlamentarismo, no demanda un “gran sacrificio”, en términos de negociación, para las principales fuerzas políticas del país.

Planeación municipal

n el momento en que escribo el presente ensayo (marzo, 2009) los 81 presidentes municipales deben estar redactando sus planes de gobierno, debido a que le Ley, les confiere sólo cuatro meses para entregarlo a las instancias correspondientes. El especialista en cultura municipalista, Raúl Olmedo, profesor–investigador de la fcpys/unam, señala que, mucho se habla de la utilidad de los planes de desarrollo y de la necesidad de, que cada ayuntamiento elabore su plan de desarrollo municipal con la participación de la ciudadanía. Durante la administración del presidente Miguel de la Madrid el Congreso de la Unión elevó a categoría constitucional (artículo 26) la planeación en los órdenes federal, estatal y municipal, con el fin de formar un “Sistema Nacional de Planeación Democrática”. Se establecieron los “comités de planeación para el desarrollo” (Coplades) como un mecanismo para propiciar la participación de los diversos sectores de la sociedad en la elaboración de los planes.45 Líneas adelante, el también fundador del Centro Nacional de Estudios Municipales de la Secretaría de Gobernación, escribe que un plan municipal de desarrollo puede ser un instrumento muy valioso para el gobierno y la administración municipal. Pero también puede convertirse en una camisa de fuerza que impida corregir sobre la marcha las políticas que dejan de funcionar. Por eso, el plan es un arma de doble filo que hay que saber manejar.

Falta cita.

EL DEBATE SOBRE EL PARLAMENTARISMO

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El Plan es, el vínculo entre las demandas de los diferentes sectores sociales y la oferta del gobierno municipal. El Plan define prioridades escalonadas en el tiempo pero también señala la orientación del desarrollo. A su vez, las prioridades son el resultado del conflicto de intereses de los diferentes grupos sociales. El Plan es el reflejo de la correlación de fuerzas que existe en un momento dado en la sociedad municipal, privilegia a unos, desfavorece a otros, por eso, el plan es siempre un plan político, la técnica viene detrás.

Bibliografía • • • • • • • • • •

Camacho Solís, Manuel, ¿Esperar hasta el 2006?, El Universal, 23 de febrero, 2004. Carbonell, José, El fin de las certezas autoritarias. Hacia la construcción de un nuevo sistema político y constitucional para México, México, iij–unam, 2002, p. 179. Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un orden constitucional, México, iij–unam, 2000, p. 35. Lijphart, Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países, Barcelona Ariel, 2000, p. 14. Linz, Juan, Democracia presidencial o parlamentaria: ¿qué diferencia implica?, en Juan Linz y Arturo Valenzuela (comps.), La crisis del presidencialismo 1, Perspectivas comparadas, Madrid, Alianza, 1997, p. 32. Nohlen, Dieter, Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas, en Dieter Nohlen y Mario Fernández (coords.), Presidencialismo versus parlamentarismo en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1992, p. 36. North, Douglas, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México, fce. 1995, pp. 13 y 16. Olmedo, Raúl, Participación ciudadana y Organización vecinal, México, unam, 2007. Przeworski, Adam, Democracia sustentable, Buenos Aires, Paidós, 1998, p. 157. Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, México, fce, 3a. ed., 2003, p. 169.

EFRAÍN RAMOS RAMÍREZ. El debate sobre el parlamentarismo. Diputado a la LIX Legislatura del H. Congreso del Estado de Guerrero. Licenciatura en Derecho por la UAG. efrain_ramos@congresoguerrero.gob.mx 68

Guerrero. Municipios y parlamento Impacto de la nueva legislación electoral en la equidad de género Rosa Ícela Ojeda Rivera Rogelio Ortega Martínez Resumen: El artículo aborda el paulatino avance en el reconocimiento del derecho de las mujeres a la representación política, particularmente de su acceso a la representación en el poder legislativo y en el municipal en las elecciones locales del 2008; en estas elecciones las mujeres participaron bajo un nuevo marco normativo que estableció la igualdad de oportunidades para los cargos de elección que corresponden al sistema de mayoría relativa y la paridad para los cargos que se eligen por el sistema de representación proporcional: diputaciones y regidurías. El trabajo permite constatar el magro impacto de las modificaciones jurídicas en los resultados electorales del 2008, en las que se renovaron 81 ayuntamientos municipales y 46 diputaciones locales, así como el grado de cumplimiento y la actitud de las elites políticas partidarias respecto de este tema.

on los comicios del 5 de octubre de 2008 en el estado de Guerrero, se renovaron 81 ayuntamientos y 46 diputaciones locales; para este proceso las/los guerrerenses contaron con una nueva legislación electoral, la Ley de Instituciones y Procesos Electorales, lipe, aprobada en diciembre de 2007 y publicada en el Periódico Oficial del Estado el 1 de enero de 2008. Las expectativas que genera una nueva legislación, representan entre otras cosas, una contribución en la mejora de las condiciones de vida, en este caso y desde una posición progresista se apostó a que esta nueva legislación electoral fuera un soplo de viento en favor de la representación política de las mujeres, que contribuyera a romper el umbral máximo alcanzado, el 17.3% en la Cámara de Diputados y el 13.1% en las

presidencias municipales, y a conformar la “masa crítica” que tanta falta hace para impulsar el cambio, esto finalmente no ocurrió a pesar de que fue en lo electoral donde se condensó la Reforma del Estado.46

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Distinguidas mujeres guerrerenses realizaron, durante los trabajos de la Reforma del Estado, un gran activismo político que, se reflejó en los resultados de la Mesa Temática de Género, en ella, participaron con denodado entusiasmo mujeres de distintos partidos políticos, funcionarias de las diferentes instancias y dependencias, así como académicas y activistas de movimientos sociales, además de Diputadas de la lviii Legislatura del H. Congreso del Estado. Con el liderazgo de su Presidenta de, la Comisión de Equidad y Género, Aurora Marta García Martínez y, las perseverantes integrantes de la Asamblea Estatal de Mujeres, pero el esfuerzo realizado a favor, del aumento de mujeres en los cargos de representación política, los datos duros indican que, este anhelo periclitó, primero en la reforma misma y luego, en los procesos internos de los partidos políticos, a la hora de la selección de sus candidatos. Veamos los términos de la reforma electoral, concretamente, el artículo 25 de la Constitución Política Local47 donde se estableció la obligación de los partidos políticos de garantizar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, en la postulación a cargos de elección popular de mayoría relativa, y en la integración de sus órganos internos, así como asegurar la paridad en la postulación de candidatos de representación proporcional. La nueva Ley de Instituciones y Procesos Electorales del estado de Guerrero, en su artículo 192 ratificó esta disposición, estableciendo que, los partidos políticos están obligados a, que las candidaturas a diputados y regidores de mayoría relativa garanticen la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y para el caso de las candidaturas a diputados y regidores de representación proporcional estableció, como obligación de los partidos políticos, la paridad en la postulación de candidatos, pero exceptuó de forma explícita las candidaturas de mayoría relativa y las que fueran resultado de un proceso de elección directa de candidatos, en los procesos internos de selección realizados por los partidos políticos. Para el caso de la asignación de los porcentajes por cuestión de género, incluyó la integración de fórmulas de candidaturas de propietario y suplente del mismo género, y en las sanciones por incumplimiento de estos preceptos, estableció en su artículo 193 que, cuando se verifique sobre representación del registro de candidaturas a favor de un género, se apercibirá al partido para que sustituya el número de candidatos excedentes dentro de las 48 horas siguientes de su notificación, en caso de no hacerlo se faculta al Consejo General del Instituto, El proceso de la Reforma del Estado, inició de manera formal el 13 de septiembre de 2006; la Mesa de Alto Consenso, responsable de la conducción del proceso en sus inicios no incluyó a ninguna mujer. 47 La reforma a la Constitución local fue publicada en el Periódico Oficial del Estado de fecha 28 de diciembre de 2007. 46

lo sancione con amonestación pública y la reducción de hasta el 50 de las ministraciones de financiamiento público por actividades ordinarias que le corresponda, por el periodo que señale la resolución. Las páginas siguientes darán cuanta de la forma en la que impactó la norma electoral, en el proceso electoral de 2008; así como la equidad de género en las candidaturas a las presidencias municipales, en las diputaciones por ambos sistemas de representación, y la composición de las regidurías.

Igualdad de oportunidades para la equidad de género

En las elecciones del 2008, sólo dos partidos políticos tuvieron la capacidad de presentar candidaturas

en la totalidad de los municipios, estos partidos fueron el pan y prd, y a pesar de que presentaron 81 planillas, ninguno de ellos, postuló candidaturas de mujeres, en por lo menos el 30% de las presidencias municipales, lo que evidencia la ausencia de la igualdad de oportunidades establecida en la ley. En el municipio de Acapulco, dos de los partidos contendientes, pan y prd han establecido en sus estatutos, la obligatoriedad del 50% para las candidaturas de hombres y 50% para las mujeres, pero en la práctica, la presencia de las mujeres fue mínima; no parece haber operado la igualdad de oportunidades, ni la equidad como marca la constitución local y la ley electoral.

En el periodo previo al registro de candidaturas, se logró visualizar a dos destacadas priístas, la diputada Erika Lurhs y la profesora universitaria Irma Ferrusca Muñiz, ambas tuvieron alguna presencia en medios electrónicos y en eventos cerrados de su partido, pero al parecer finalmente fueron avasalladas por los dos precandidatos varones, el diputado Fermín Gerardo Alvarado Arroyo y Manuel Añorve Baños, quien venía trabajando la candidatura desde un año antes y fue nominado sin fisuras superlativas,48 lo que abonó el resultando de su triunfo, en el proceso constitucional. En el prd, Gloria María Sierra López ganó la elección interna, pero cuatro de los contendientes perdedores, César Flores Maldonado, Florentino Cruz Ramírez, Ramiro Solorio Almazán y Alberto López Rosas, se

La contadora Irma Ferrusca, abandonó el pri y apoyó la candidatura de la perredista Gloria Sierra.

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negaron a reconocer su triunfo, sólo Ramón Amonte, quien quedó en cuarto lugar reconoció y apoyo el triunfo interno de a perredista y preservó su militancia en el partido. Dada la escasa institucionalización de ese partido y la ausencia de liderazgos fuertes, los inconformes pasaron a apoyar a los candidatos de otras formaciones políticas partidarias. En apoyo del candidato del pri se expresó Cesar Flores Maldonado; por el candidato del Partido Convergencia se expresaron públicamente, Florentino Cruz Ramírez, Alberto López Rosas y Ramiro Solorio Almazán. La imposibilidad de construir consensos alrededor de la candidatura triunfadora en la elección interna del prd, sin lugar a dudas fue uno de los factores fundamentales para la derrota electoral del prd en la lucha por la alcaldía de Acapulco. El Partido Acción Nacional no tiene establecido el sistema de cuotas, sin embargo se observa que, a pesar de ello, una mujer, la entonces diputada Jessica García Rojas, expresó públicamente su deseo de contender internamente para ser nominada como candidata a la alcaldía por su partido, registrando su candidatura para competir internamente, sin resultados positivos ya que se canceló el proceso interno, de manera que fue descartada como candidata a la alcaldía por la vía de los hechos. Los dirigentes nacionales del pan determinaron, que el candidato fuera el comunicador Héctor Nájera Galindo, sin trayectoria en el blanquiazul, a pesar de ello al pan no le significó rupturas o desacuerdos, como sucede en un partido de fuerte institucionalización. La diputada García Rojas acató la resolución de la oligarquía de su partido.49

Estadística electoral

A continuación los datos estadísticos nos ofrecen una mirada sobre el comportamiento de los

partidos y la implementación de la Ley hacia la equidad de género en el Estado. En el cuadro se muestra con claridad cuántas planillas registraron los partidos para contender en los municipios, qué partidos postularon mujeres, cuántas y en qué porcentaje de acuerdo al número de planillas registradas.

Usamos el concepto de oligarquía de los partidos en el sentido que lo emplea Robert Michels en su obra clásica Los partidos políticos. Otra acepción, en este mismo sentido, es la que acuñó para ciencia política moderna Angelo Panebianco con el concepto de coalición dominante de los partidos. Se puede hacer una asociación también con el concepto de élites políticas de Wilfredo Pareto o el de clase política de Gaetano Mosca. 49

Cuadro 1. Previo a la elección. Partido político

Número de planillas registradas

Número de planillas encabezados por mujeres

Porcentaje

PAN

9.8%

PRI

4.0%

PRD

8.6%

PRD

8.6%

PVEM

6.25%

8.5%

PNA

17.6%

PASD

15.7%

PAPG

5.5%

424

9.6% 73

Cuadro 2. Resultado del proceso de elección. Partido Político

Número de ayuntamientos ganados

Mujeres postuladas

Triunfadoras

Porcentaje

PAN

PRI

2.5%

PRD

PVEM

50%

PASD

Coalición PRI–PVEM

Coalición PC–PT

Totales 6 Partidos 2 Coaliciones

4.9%

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De los nueve partidos que contendieron ninguno alcanzó la cuota que fija la Ley; en promedio postularon menos del 10% para encabezar planillas que disputaran en esta elección para renovación de ayuntamientos municipales el número de planillas que encabezaron las mujeres; en promedio los partidos postularon menos del 10% de mujeres al frente de las planillas con las que contendieron en esta elección.

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Como se puede observar de este cuadro, de 81 municipios que conforman la geografía política del estado de Guerrero, sólo cuatro son gobernados por mujeres, una del pri, dos del prd y; una de Convergencia, el porcentaje de mujeres triunfadoras respecto de, la totalidad de los municipios apenas representa el 4.9%, por tanto podemos decir que las modificaciones en el ordenamiento electoral y en la Constitución Política local, apenas significaron un avance respecto de la elección del 2005, en la que triunfaron dos mujeres, ambas del pri, Alicia Zamora Villalba, en Chilapa de Álvarez y Aceadeth Rocha Ramírez, en Xochistlahuaca. El número de presidentas municipales pasó de dos a cuatro, y aumentó la pluralidad, de dos presidentas municipales del pri, pasó en esta elección a una del Partido Revolucionario Institucional (pri), dos del Partido de la Revolución Democrática (prd) y una del Partido Convergencia (pc).50 Los municipios gobernados por las dos mujeres del prd, son Huamuxtitlán y Olinalá, ambos en la región de la montaña; la del pri, en Cocula en la zona norte y; la del pc, en Mártir de Cuilapan en la región centro; es notoria la ausencia de mujeres gobernando municipios en las regiones costa grande, costa chica, tierra caliente y Acapulco, es decir en la mayoría de las regiones. Del análisis de los datos estadísticos, podemos afirmar que, el partido que obtuvo más triunfos en esta elección fue el pri, quien gana 40 ayuntamientos, sin embargo únicamente postuló a tres mujeres, las que contendieron en los municipios de Arcelia, Cocula y Tetipac de los cuales una de ellas ganó el municipio de Cocula en la región norte del estado, Teresa de Jesús Manjarrez Segura. Seguido de este partido el prd obtuvo triunfos en 25 Ayuntamientos y sólo abanderó a siete mujeres en los municipios de Acapulco, Huamuxtitlán, Olinalá, Pungarabato, Pilcaya, Tepecoacuilco de Trujano y Tlalchapa, resultando electa únicamente dos de ellas para los municipios de Huamuxtitlán y Olinalá, ambos de la Región de la Montaña, sus nombres son, Soledad Romero Espinal y Luisa Ayala Mondragón.

Felícitas Muñiz y su familia, provienen de una larga militancia en el Partido Revolucionario Institucional, su padre y hermano fueron previamente presidentes del mismo municipio, postulados por el Partido Revolucionario Institucional, por lo qué, podemos afirmar que se trata de una ruptura de la coalición dominante del municipio de Mártir de Cuilapan. 50

Finalmente el Partido Convergencia apoyó mujeres en tan sólo tres municipios, Atoyac, Copalillo y, Mártir de Cuilapan, en este último, de la región centro, ganó Felícitas Muñiz Gómez. La representación de las mujeres al frente de los Ayuntamientos durante 2005 y 2008, no rebasó el número de mujeres postuladas en los gobiernos anteriores a la alternancia, que hasta donde hemos podido documentar el mayor número por sexenio han sido 10 como a continuación se anota: Número de presidentas municipales

Nombre del gobernador

Periodo de gobierno

Israel Nogueda Otero

1ro. de abril de 1971 a enero de 1975. (Gobernador sustituto del Prof. Caritino Maldonado Pérez; su periodo terminó con la desaparición de poderes.

1 (PRI)

Xavier Olea Muñoz

Gobernador provisional 1975

Rubén Figueroa Figueroa

1975–1981

10 (PRI)

Alejandro Cervantes Delgado

1981–1987

8 (PRI)

José Francisco Ruiz Massieu

1987–1993

4 (PRI)

Rubén Figueroa Alcocer Ángel Heladio Aguirre Rivero (sustituto)

1993–1996

9 Presidentas municipales 7 (PRI) 2 (PRD)

René Juárez Cisneros

1999–2005

6 presidentas municipales 5 (PRI) 1 (PRD

Carlos Zeferino

2005–2011

6 Presidentas municipales

Torreblanca Galindo

3 (PRI) 2 (PRD) 1 (PC)

Estos datos nos muestra las fórmulas de mayoría relativa que, obtuvieron el triunfo por Partido, Coalición y Género, como podemos apreciar sólo tres mujeres ganaron la elección por el sistema de mayoría relativa, de ellas dos mujeres fueron postuladas por el prdemocrática, y una por el pri, una mujer de 13 diputaciones ganadas por el pri52 representa apenas el 7.6% y en el caso del prd, las dos diputadas que obtuvieron 51 52

De éstas, cinco correspondieron al trienio de Rubén Figueroa Alcocer y cuatro a Ángel H. Aguirre Rivero. El porcentaje se obtuvo sumando las diputaciones obtenidas por el PRI en coalición con otro partido.

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Cuadro 3. Representación proporcional por partido y género.

53 54

Distrito

Cabecera

Partido ganador

Propietario

Suplente

Chilpancingo

PRI

Tixtla

PRI–PVEM

III

Chilapa

PRI

Tecpán

PRD

Acapulco

PRD

Ometepec

PRI

VII

Coyuca de Catalán

PRD

VIII

Teloloapan

PRD

Iguala

PRI

Taxco

PRI

Tlapa

PRI

XII

José Azueta

PRI

XIII

Acapulco

PRD

XIV

Ayutla

PRD

Chilpancingo

PRI

XVI

Acapulco

PRD

XVII

Acapulco

PC–PT

XVIII

Acapulco

PRI–PVEM

XIX

Taxco de Alarcón

PAN

Arcelia

PRI

53 54

XXI

Iguala

PRI

XXII

Huamuxtitlán

PRD

XXIII

Pungarabato

PRD

La coalición se llamó Juntos salgamos adelante” El nombre de la coalición en esta elección fue Juntos para mejorar.

Distrito

Cabecera

Partido ganador

Propietario

Suplente

XXIV

San Luís Acatlán

PRI

XXV

Chilapa

PRD

XXVI

Acapulco

PRD

XXVII

Tlapa de Comonfort

PRD

XXVIII

Acapulco

PRD

Total

10.7%

Cuadro 4. Diputados de representación proporcional partido/género. Partido

Número de diputados obtenidos

Hombres

Mujeres

Fórmulas

PAN

HM MH

PRI

HH MM HH MM HH

PRD

HH MM HH MM HH

PVEM

HH HH

PNA

Total

27.7%

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el triunfo de 13 escaños obtenidos por el prd, representan el 15.3%, ambos casos muy lejos del 30%, la eventual e hipotética ausencia de tres diputados propietarios, podría significar el aumento de tres mujeres que hoy figuran como suplentes en la lix Legislatura, dos del prd y una de la Coalición pri–pvem lo que no ocurrirá de modo consciente ni por voluntad política, quizá por alguna contingencia.

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Como se observa, el hecho de que, el primer lugar de la lista se asigné a un varón, genera una sobre representación en su favor, si a ello se suma que, dos partidos políticos, Convergencia y Verde Ecologista negaron la asignación de la segunda candidatura a una mujer, en lugar de siete diputadas por el sistema de representación proporcional, apenas quedaron cinco que representan el 27.7% de los diputados electos por el sistema de representación proporcional, porcentaje aun lejos de la paridad establecida en la Constitución y en la nueva Ley Electoral. La lx Legislatura cuenta con tres diputadas electas por el sistema de mayoría relativa y cinco por el sistema de representación proporcional, lo que da un total de ocho mujeres de 46 diputados, es decir una vez más el tope de representación femenina del 17.3% no logró romperse a pesar de los cambios en la legislación electoral. Los datos analizados indican que en cada elección el número máximo de mujeres postuladas por partido político para contender por las diputaciones de mayoría relativa son tres, lo cual parece constituir también un tope inamovible.

El impacto de la nueva Ley en las regidurías

n esta elección las mujeres que aspiraban a ocupar un espacio en el poder municipal tuvieron mejor suerte, ya que hubo un aumento significativo de regidoras. Para apreciar el impacto de la nueva Ley en el ámbito de las regidurías, hicimos un comparativo entre el número de regidoras electas en el periodo 2005–2008 y las electas para el periodo 2009–2012, para facilitar su análisis, clasificamos a los municipios en cuatro categorías, en función del porcentaje de representación femenina, el número 1) corresponde a los municipios en los que las mujeres están mejor posicionadas, ya que representan el 50% o más de regidoras; en el número 2) están los municipios que tienen más del 30% de representación 78

femenina, pero que no llegan al 50%; en el 3) los municipios que tienen hasta el 30% de representación femenina; en la categoría 4) se encuentran los municipios que no tienen representación femenina.

Cuadro 5. Municipios Categoría I por el porcentaje de representación femenina de un 50% o más (2005– 2008 y 2009–2012). Municipio

Periodo 2005–2008

Periodo 2009–2012

Apaxtla de Castrejón

50%

Alpoyeca

50%

Arcelia

50%

Azoyú

50%

Benito Juárez

66.7%

Copalillo

50%

Copanatoyac

50%

Coyuca de Catalán

50%

Cuajinicuilapa

66.7%

Eduardo Neri

50%

Florencio Villareal

50%

Igualapa

50%

La Unión

50%

Zitlala

66%

Chilapa

58,3%

Huitzuco de los Figueroa

62.5%

Ixcateopan de Cuauhtémoc

50%

José Azueta

50%

Ometepec

62.5%

Pilcaya

50%

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Municipio

Periodo 2005–2008

Periodo 2009–2012

Pedro Ascencio Alquisiras

83.3%

5 55

Pungarabato

50%

Quechultenango

50%

Tecpán de Galeana

50%

Tepecuacuilco

62.5%

Tetipac

50%

Tlacoapa

66.7%

Tlalchapa

66.7%

Tlalixtaquilla

50%

La Unión

50%

Xochihuehuetlán

50%

Marquelia

Juchitán

50%

Iliatenco

66.7%

4 56

Los datos, evidencian que en, el trienio 2005–2008, sólo seis municipios tuvieron un número de regidoras del 50%, mientras que en el trienio 2009–2012 los municipios con más del 50% de representación femenina aumentaron a 28; es decir más de cuatro veces, lo que representa un tercio de los municipios de Guerrero. El número de regidoras en 2005 fue de 20 y en 2009 subió a 102, lo que significa que, aumentó el número de municipios en el que las mujeres tendrán un espacio de poder en términos de paridad y que, en esos municipios el número de mujeres que pasaron a ejercer el poder municipal a nivel de regidurías creció significativamente. Mención especial merece el municipio de Pedro Ascencio Alquisiras, único municipio en, el que las mujeres son mayoría.

55 56

Sólo existe un regidor varón. El número de mujeres es mayor que el de los hombres..

Cuadro 6. Municipios Categoría II por el porcentaje de representación femenina de un 30% o más (2005– 2008 y 2009–2012). Municipio

Periodo 2005–2008

Periodo 2008–2012

Acapulco

32%

46.4%

Ajuchitlán del Progreso

37%

37.5%

33.3%

Alpoyeca

40%

Atlamajalcingo del Monte

33%

Atlixtac

33%

Azoyú

Benito Juárez

40%

Buena Vista de Cuéllar

33%

Copala

40%

Coyuca de Catalán

33%

Cutzamala de Pinzón

33%

Chilapa de Álvarez

41%

Chilpancingo

38%

Huamuxtitlán

33%

Huitzuco

37%

Ixcateopán

40%

Juan R. Escudero

33%

Marquelia

33%

Metlatonóc

37%

Mochitlán

40%

Pedro Ascencio

40%

Taxco de Alarcón

33%

Tecoanapa

37%

Tecpán de Galeana

33%

33.3%

41.7%

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COLABORACIONES NACIONALES 82

Municipio

Periodo 2005–2008

Tetipac

33%

Tlacoachistlahuaca

33%

Tlapa de Comonfort

37%

Tlapehuala

33%

Xalpatlahuác

33%

Zirándaro

33%

Periodo 2008–2012

33.3%

Ahuacuotzingo

33.3%

Alcozauca de Guerrero

33.3%

Apaxtla

33.3%

Atenango del Río

33.3%

Atlamajalcingo del Monte

33.3%

Atoyac de Álvarez

37.5%

Cocula

33.3%

Coyuca de Benitez

37.5%

Cuetzala del Progreso

33.3%

Florencio Villareal

33.3%

Canuto A. Neri

33.3%

Iguala de la Independencia

42.9%

Igualapa

33.3%

Juan R. Escudero

33.3%

Leonardo Bravo

33.3%

Malinaltepec

37.5%

Olinalá

33.3%

San Luis Acatlán

37.5%

San Marcos

37.5%

San Miguel Totolapán

37.5%

Teloloapán

37.5%

Municipio

Periodo 2005–2008

Periodo 2008–2012

Tixtla de Guerrero

37.5%

Zapotitlán Tablas

33.3%

Acatepec

37.5%

Cochoapa el Grande

33.3%

En 2005 hubo, 30 municipios que tuvieron por arriba del 30% de representación femenina y en 2009 fueron 32 municipios, podemos pensar que, el aumento se debió a la inclusión de los dos nuevos municipios, Acatepec y Cochoapa el Grande; los municipios de Acapulco, Iguala y Taxco aumentaron su porcentaje de manera importante hasta acercarse al 50%; en los municipios de Ajuchitlán del Progreso, Buena Vista de Cuéllar, Cutzamala de Pinzón y Zirándaro, el porcentaje se mantuvo; Mochitlán, decreció y; Chilpancingo, desapareció de esta categoría y pasó a la siguiente. Cuadro 7. Municipios Categoría III por el porcentaje de representación femenina de un 350% como máximo (2005–2008 y 2009–2012). Municipio

Periodo 2005–2008

Acatepec

25%

Ahuacuotzingo

16%

Alcozauca

16%

Arcelia

14%

Atoyac de Álvarez

25%

Ayutla

28%

Coahuayutla

20%

Cocula

20%

Copalillo

16%

Copanatoyac

16%

Coyuca de Benitez

25%

Periodo 2008–2012

GUERRERO. MUNICIPIOS Y PARLAMENTO

COLABORACIONES NACIONALES

Municipio

Periodo 2005–2008

Cuajinicuilapa

25%

Cualac

20%

16.7%

25%

16.7%

25%

Cuautepec

16%

Cuetzala del Progreso

20%

Canto A. Neri

20%

Heliodoro Castillo

25%

Iguala

28%

José Azueta

Periodo 2008–2012

30%

Leonardo Bravo

16%

Malinaltepec

25%

Mártir de Cuilapán

16%

Olinalá

20%

Ometepec

25%

Petatlán

14%

Pilcaya

16%

Pungarabato

25%

Quechultenango

25%

San Luís Acatlán

25%

San Marcos

25%

San Miguel Totolapán

25%

Teloloapán

25%

Tepecuacuilco

25%

Tixtla

25%

Tlacoapa

16%

Este es el único municipio que alcanzó el 30% de representación de mujeres.

Municipio

Periodo 2005–2008

Tlalchapa

16%

Tlalixtaquilla

16%

Xochistlahuaca

16%

Xochihuehuetlán

16%

Zapotitlán Tablas

15%

Periodo 2008–2012

25%

Haciendo un comparativo, en las elecciones de 2005, 40 municipios se ubicaron en esta categoría en cambio en el 2008, sólo quedaron 19. Los municipios que se mantuvieron en ambos periodos con similar porcentaje de representación femenina son, Heliodoro Castillo, Cuahutepec, y Mártir de Cuilapan; Petatlán y Xochistlahuaca, aumentaron; Cualac, disminuyó y se incorporó el nuevo Municipio de José Joaquín de Herrera. Cuadro 8. Municipios Categoría IV escasa representación femenina (2005–2008 y 2009–2012). 85

Municipio

Periodo 2005–2008

Periodo 2008–2012

Ayutla de los Libres

25%

Copala

16.7%

Chilpancingo, de los Bravo

28.6%

Huamuxtitlán

16.7%

Metlatonoc

16.7%

Tecoanapa

25%

Tlacoachistlahuaca

16.7%

Tlapa de Comonfort

25%

Tlapehuala

16.7%

Xalpatlahuac

16.7%

Zitlala

16.7%

Eduardo Neri

José Joaquín de Herrera

16.7

GUERRERO. MUNICIPIOS Y PARLAMENTO

COLABORACIONES NACIONALES

Cuadro 9. Municipios Categoría V sin representación femenina.

Municipios

2005–2008

Atenango del Rió

Atlixtac

2008–2012

0 58

En el año 2005 el cabildo del municipio de Atenango del Río no contó con ninguna mujer, para la elección del 2008 el único de los 81 municipios que no contarán con la presencia de una mujer como regidora es Atlixtac, en la Región de la Montaña.

Conclusiones

Como podemos advertir del análisis realizado en este trabajo, la modernización del marco electoral,

es parte importante para el estímulo de la construcción de una sociedad equitativa, pero las acciones posteriores para la materialización de la norma, y el cumplimiento de los objetivos, son esenciales, a la vez complejas en tanto que requieren de la acción de las instituciones, en este caso juegan un papel fundamental, en orden de importancia, la organización autónoma de las mujeres, la vigilancia de los organismos electorales, respecto del cumplimiento de la norma y la voluntad de cambio de las oligarquías partidarias, para convertir en realidad el sueño de la equidad de género.

El Partido gobernante es el pan.

Podemos concluir que, las modificaciones a la norma electoral, en la que se estableció igualdad de oportunidades y equidad, propició el aumento de la presencia de las mujeres en los cabildos, 263 mujeres que representan el 48.2% de los regidores electos,59 puede ser, con visión optmista, un factor decisivo para la construcción de la transversalidad de género que, permita la construcción de una sociedad igualitaria entre hombres y mujeres, la eliminación de la discriminación y por ende la construcción de una sociedad justa.

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En 2005 se eligió un total de 382 regidores, de ellos 159 fueron mujeres, un 29.3%; en las elecciones del 2008 se eligieron 545 regidores, de ellos 263 son mujeres y representan el 48.2%. 59

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ROSA ÍCELA OJEDA RIVERA.

Guerrero. Municipios y parlamento. Impacto de la nueva legislación electoral en la equidad de género. Profesora–investigadora del Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados “Ignacio Manuel Altamirano”, UAG. Doctora en Derecho Constitucional por la Universidad Complutense de Madrid rosa_icel@yahoo.com.mx SALVADOR ROGELIO ORTEGA MARTINEZ.

Guerrero. Municipios y parlamento. Impacto de la nueva legislación electoral en la equidad de género. Profesor–investigador del Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados “Ignacio Manuel Altamirano”, UAG. Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. orogelio@yahoo.com.mx

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Bipartidismo recurrente en Guerrero (2002–2008) Margarita Jiménez Badillo Gabino Solano Ramírez

Presentación

l propósito de este estudio es analizar los resultados electorales de octubre 2008 en Guerrero y argumentar sobre sus componentes más relevantes para el juego político local: a) la recurrencia del sistema de partidos bipartidista (pri–prd) en la distribución del poder político; b) la constante alternancia partidista de los espacios en disputa; y c) la mayor presencia de partidos minoritarios con poder de veto en el Congreso local y en gobiernos locales, situación política que abre nuevas interrogantes sobre la vigencia del esquema bipartita. El proceso electoral que aquí seguimos confirmó la concentración de la representación parlamentaria y de gobierno entre el Partido Revolucionario Institucional (pri) y el Partido de la Revolución Democrática (prd), tanto en el Congreso del Estado como en la titularidad de las presidencias municipales. Esto es, los resultados electorales reafirman una consistente tendencia hacia un pluripartidismo moderado, con dos grandes partidos (pri, prd) y cuatro con menor representatividad (pan, Convergencia, pv, pt).

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Esta condición bipartidista se mantiene a pesar de la creciente participación de otras fuerzas políticas con posibilidades de disputar de forma efectiva el poder político; la alta incidencia de alternancia de partidos en los espacios de gobierno y representación; el constante reacomodo de grupos políticos y de liderazgos entre los diferentes partidos; los realineamientos y emergencia de nuevos actores políticos, así como las reformas a las reglas del juego electoral, han hecho más disputable esta elección, pero aún sin modificar la predominancia de dos partidos. En este estudio presentamos los resultados electorales de las elecciones para ayuntamientos y diputados; comparamos con otros procesos electorales en la entidad, para mostrar en dónde se ha mantenido un solo partido como predominante y en dónde se ha producido la alternancia en los espacios de poder político. En la última sección hacemos algunas consideraciones sobre las dificultades político–institucionales que favorecen la centralización de la disputa electoral o, en otros términos, que limitan la ampliación de la competencia política.

El proceso electoral y sus resultados

La competencia electoral que tuvo lugar el 5 de octubre de 2008 fue para renovar las presidencias

municipales de 81 municipios, distribuidos en siete regiones que integran el estado y 46 asientos del Congreso local, entre una oferta electoral de nueve partidos políticos y dos coaliciones.60 La lucha por los Ayuntamientos se centró en los más importantes en número de electores, actividad económica e ingresos fiscales: Acapulco, José Azueta (Ixtapa–Zihuatanejo), Chilpancingo (capital del estado), Iguala, Taxco, Chilapa y Tlapa.

La disputa por el control político de estos espacios es fuente de constantes tensiones político–institucionales que permean el juego político guerrerense, tanto en el ámbito partidista como en las relaciones entre estructuras de poder, en particular entre los gobiernos local y estatal. Huelga señalar la mayor relevancia que tuvo la contienda por Acapulco, pues constituye —después del ejecutivo estatal— el espacio político de mayor importancia por su atractivo turístico, actividad comercial, auge económico y de dominancia Partido de la Revolución Democrática (prd), Partido Revolucionario Institucional (pri), Partido Acción Nacional (pan), Convergencia (Convergencia), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Partido de los Trabajadores (PT), Partido Nueva Alianza (Nueva Alianza), Alternativa Socialdemócrata (psd), Alianza por Guerrero (Alianza por Guerrero) y coaliciones: Juntos para Mejorar (pri–pvem y Juntos Salgamos Adelante (Convergencia–pt). 60

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

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COLABORACIONES NACIONALES

política, el cual está dividido en siete distritos electorales locales por ser la ciudad más poblada de la entidad; concentra el 23 por ciento de la población estatal; produce cerca de un tercio del PIB estatal y registra los índices más altos de bienestar y desarrollo humano (INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, 2005). El Congreso de Guerrero lo integran 28 legisladores por el principio de mayoría relativa y 18 por el principio de representación proporcional. El resultado más significativo de esta elección fue la reafirmación del formato bipartidista de la representación legislativa (tabla 1).

Tabla 1. Resultados electorales de diputados por mayoría relativa (octubre 2008). Partido o Coalición

% de Votación

Escaños

PAN

9,12

PRI

29,72

PRD

34,06

CONV

1,78

2,14

PVEM

2,04

NVA. ALIANZA

2,17

ASD

1,41

Alianza por Guerrero

1,10

PRI–PVEM Juntos para Mejorar

8,66

CONV–PT Juntos salgamos Adelante

7,73

Total

100,0

Nota: Porcentajes sobre votos válidos. Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Electoral del Estado de Guerrero.

102

Los espacios legislativos fueron ganados mayoritariamente por el pri y el prd, reeditando el panorama bipartidista de las últimas legislaturas. De los nueve partidos y dos coaliciones, la concentración de la votación quedó en dichos partidos que obtuvieron exactamente el mismo número de escaños, considerando que el pri alcanzó once más dos de su coalición con el pvem. En total, ambos partidos conquistaron 18 curules cada uno, trece por la vía uninominal y cinco plurinominal. Sólo el pan y Convergencia rompieron esta hegemonía obteniendo un distrito uninominal cada uno, el primero en el distrito xix de Taxco61 y el segundo en el xvii, uno de los cinco distritos de Acapulco. Convergencia y el pan, igualmente quedaron en empate al obtener tres escaños en total (sumando los de mayoría relativa y representación proporcional), situación que alienta la necesidad de redefinir apoyos, forjando coaliciones parlamentarias entre los partidos representados en el Congreso para el ejercicio de sus funciones. Obligados por la nueva legislación, los partidos Socialdemócrata, Nueva Alianza y Alianza por Guerrero se presentaron por primera vez solos a la elección.62 Únicamente el pri (pri–pvem) y el prd presentaron candidaturas a todos los puestos en disputa, es decir, son los únicos partidos con estructura estatal y penetración territorial que cuentan con una oferta política diferenciada y por la que los ciudadanos se han pronunciado con su voto. En la elección municipal el pri obtuvo una amplia ventaja, pues ganó 40 Ayuntamientos más cuatro coaligado con el Partido Verde, entre éstos los más importantes,63 gobernando a más del setenta por ciento de los guerrerenses. El prd obtuvo 25 presidencias municipales, perdiendo frente al pri, la mayoría de los gobiernos que tenía bajo su poder, de 41 plazas que ostentaba sólo retuvo ocho. Ambos partidos concentran el 85 por ciento de los municipios, lo cual no deja lugar a dudas que aún cuando participan mas fuerzas políticas en la competencia electoral, sigue siendo el juego político bipolar. El gráfico I muestra la distribución de alcaldías que corresponde a los principales partidos de acuerdo a su participación electoral, en el caso del pri y de Convergencia considerando su resultado como coalición, en tanto que el pan y el prd de forma individual.

Posición que ganó el pan por primera vez en la elección de 2005 y volvió a ganar al pri en 2008 con un escaso margen de 355 votos. 62 Alianza por Guerrero es el único partido con registro local y surgió de una escisión del pri. En anteriores elecciones, como agrupación política, había establecido alianzas con el prd. 63 Acapulco, Chilpancingo, Chilapa, Iguala, José Azueta, Taxco, Tecpan de Galeana, Tixtla de Guerrero, Ixtapa–Zihuatanejo, entre otros. 61

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

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COLABORACIONES NACIONALES

Gráfico 1. Ayuntamientos gandos por partidos (5 de octubre de 2008).

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Electoral del Estado de Guerrero.

Los partidos minoritarios lograron doce alcaldías: pan cuatro; la coalición Convergencia–pt tres; los partidos Verde y Convergencia alcanzaron dos ayuntamientos; y el psd uno, aunque perdió el registro estatal por no alcanzar el umbral fijado por la normativa electoral. La votación total también se distribuyó de forma bipartidista, el pri obtuvo el 30,29 por ciento y el prd 33,14 por ciento. Nótese que el prd obtuvo mayor votación, sin embargo ésta se incrementó para el pri al sumarse las obtenidas de su coalición con el Partido Verde (9,85 por ciento, que hace un total para el pri de 40,14 por ciento); los otros partidos que lograron triunfos municipales tuvieron el 26,76 por ciento de la votación total. Los resultados electorales de la elección legislativa de 2008 dieron al prd una ligera ventaja con 34,06 por ciento, seguida del pri con 29,72 por ciento. No obstante la alianza del pri con el Verde que fue del 8,66 por ciento, le dio una votación total del 38,38 por ciento, esto es, una ventaja respecto al prd de 4,32 por ciento. Los partidos minoritarios alcanzaron en conjunto, el 27,49 por ciento. Ahora bien, haciendo una mirada retrospectiva en comicios pasados, en el siguiente apartado se expone la posición electoral que han logrado los principales partidos con el fin de argumentar en dónde se ha mantenido un solo partido como predominante y en dónde se ha producido la alternancia en los espacios de poder político. 104

Equilibrio bipartidista recurrente en la entidad

asta aquí se han expuesto los resultados electorales de la última elección en Guerrero, celebrada el 5 de octubre de 2008. En este apartado se da cuenta de la evolución electoral del sistema de partidos en la entidad, mostrando su reiterado bipartidismo a pesar de la competencia de otras fuerzas políticas. El gráfico II agrupa la votación obtenida por las tres principales fuerzas políticas en los comicios para Ayuntamientos. Resulta obvia la hegemonía del pri de 1980 a 1989, año este último en el que se agrupa la izquierda creando al prd y convirtiéndose en una fuerza de real oposición para el partido predominante. Su impacto y penetración ideológica en la sociedad guerrerense fue incrementándose, logrando su mayor presencia política en 1999 con una votación del 44,1 por ciento, y una diferencia de tan sólo 4 puntos porcentuales respecto al pri. Ambos partidos desde entonces han avanzado paralelamente disputándose al electorado mediante una alta competencia, dejando atrás al pan que no parece ser un fuerte competidor en Guerrero. Gráfico II. Resultados para elección de presidentes municpales en Guerrero (porcentajes en votación total).

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Electoral del Estado de Guerrero.

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

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COLABORACIONES NACIONALES

Ahora bien, respecto a cómo fueron distribuidas las presidencias municipales, la tabla 2 ratifica la predominancia del pri y el prd. Sus mayores triunfos electorales del primero han sido en los últimos comicios, con el 54,7 por ciento en la suma del porcentaje obtenido por sí mismo (50,6) agregado al de su coalición con el pvem (3,7). El prd sin embargo, tuvo su mejor momento político en 2005 cuando se posicionó con el 52,0 por ciento de ayuntamientos al sumar sus votos propios y de coalición. Un éxito total si se considera que en ese mismo año también obtuvo la gubernatura del estado. Tabla 2. Distribución de presidencias municipales en Guerrero. Partido/ Coalición

2002–2005

2005–2008

2008–2012

PRI

52,6

42,8

50,6

3,7

30,8

PRI–PVEM PRD

39,4

PRD–PT PAN

6,6

37,7

14,3

3,9

4,9

CONV–PT

3,7

CONV

2,5

1,2

100

PVEM PT

1 1

1,3

ASD Total

100

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Electoral del Estado de Guerrero.

Por cuanto a las presidencias municipales obtenidas por los partidos minoritarios, es sólo hasta la elección de 2008 que lograron 12, lo que equivale al 14,8 por ciento del total. El gráfico III da una mejor representación de la evolución de ayuntamientos controlados por pri, prd y pan de 2002 a 2008.

106

Gráfico III. Reparto de ayuntamientos en Guerrero.

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Electoral del Estado de Guerrero.

La tendencia ha sido que en 2005 se dio una mayor competencia entre el pri y el prd, mientras que el margen de triunfo para el pri ha sido muy superior en la última elección. El pan en cambio ha reducido su posición en la entidad con relación a 2002, lo cual indica que se trata de un partido que si bien controla a nivel nacional la Presidencia de la República, en Guerrero no logra despuntar entre los ciudadanos, pues está muy alejado en el espectro político respecto a sus dos principales contendientes (pri y prd). En relación a la alternancia en los gobiernos locales, se observan numerosos espacios en disputa (tabla 3). En el 68 por ciento de los municipios (cincuenta y cinco) gobierna un partido diferente al del periodo de 2005, lo cual indica que la ciudadanía apostó por una opción alternativa al partido gobernante. En esta alta tasa de intercambio, el prd perdió 31 de los 40 municipios que gobernaba (77,5%); en tanto que el pri tuvo derrotas en 19 de 33 ayuntamientos gobernados (57,5%). Tabla 3. Municipios que presentaron alternancia (octubre de 2008). 1

Acapulco de Juárez

PRD–PT

PRI–PVEM

Acatepec

PRI

PRD

Ahuacuotzingo

PRI

PRD

Ajuchitlán del Progreso

PRD

PRI

Alcozauca de Guerrero

PRI

PRD

Alpoyeca

PRD

PRI

Apaxtla de Castrejón

PRD

PRI

Atenango del Río

PRD

PRI

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

107

COLABORACIONES NACIONALES 108

Atlixtac

PRI

PAN

Ayutla de los Libres

PRD

PRI

Azoyú

PRI

PRD

Benito Juárez

PRI

PRD

Buenenavista de Cuéllar

PRI

PAN

Coahuayutla de J. María Izazaga

PRI

PRD

Cocula

PRD

PRI

Copala

PVEM

PRI

Copalillo

PRI

CONV

Coyuca de Benítez

PRI

CONV–PT

Cuajinicuilapa

PRD–PT

PAN

Cuautepec

PRD

PRI

Cuetzala del Progreso

PRI

PRD

Florencio Villarreal

PRD

PRI

General Canuto A. Neri

PRI

PRD

Gral. Heliodoro Castillo

PAN

PRI

Huitzuco de los Figueroa

PRI

PRD

Iguala de la Independencia

PRD

PRI

Ixcateopan de Cuauhtémoc

PRD

PRI

José Azueta

PRD

PRI

Marquelia PRI

PVEM

Mártir de Cuilapan PRD

CONV

Mochitlán PRD

PRI

Olinalá PRI

PRD

Ometepec PRI

PRD

Pedro Ascencio Alquisiras

PRD

Petatlán PRD

PRI

Pilcaya PRD

CONV–PT

Pungarabato PRD

PRI

Quechultenango PRD–PT

PVEM

San Luis Acatlán PRI

PRD

PRI

San Miguel Totolapan

PRD–PT

PRI

Taxco de Alarcón

PAN

PRI

Tecoanapa

PRD–PT

PRI

Tecpan de Galeana PRD

PRI

Teloloapan

PRD–PT

PRI

Tetipac

PRI

PRD

Tixtla de Guerrero

PRD–PT

PASDC

Tlacoachistlahuaca

PAN

PRI

Tlacoapa

PRD

PRI

Tlalchapa

PRD

PAN

Tlapa de Comonfort

PRD

PRI

Tlapehuala

PRD–PT

PRI

Xochihuehuetlán

PRI

CONV–PT

Zapotitlán Tablas

PRD

PRI

Zirándaro de los Chávez

PRD

PRI

Zitlala

PRD

PRI

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Electoral del Estado de Guerrero.

Los casos más relevantes fueron las derrotas del prd en los municipios urbanos y de mayor aportación a la producción estatal, entre ellos el Puerto de Acapulco, es decir, donde radica la población de mayores ingresos de la entidad. El hecho de que el votante mejor informado ya no ve en este partido una opción confiable de gobierno tiene un significado cualitativo para el proceso político local. La crisis de hegemonía perredista se asocia a sus conflictos y divisiones internas, un comportamiento recurrente en un partido con baja institucionalidad (Panebianco, 1984); al rompimiento con sus aliados tradicionales, Convergencia y PT, con quienes habían conformado la coalición electoral para los comicios presidenciales de 2006 y la elección de gobernador en 200564 ; y, tal vez la variable más importante, el rendimiento de los gobiernos La alianza prd–Convergencia–pt para la elección presidencial de 2006 se denominó Por el bien de todos, primero los pobres, posterior al proceso electoral se constituyó como Frente Amplio Progresista. En la elección para gobernador en Guerrero esta coalición se presentó como Guerrero será mejor. Los conflictos posteriores a la elección presidencial y la disputa por la presidencia nacional del prd derivaron en la fractura de este acuerdo, de modo que a la elección local de octubre 2008, el prd perdió a sus dos aliados, Convergencia y pt, quienes fueron coaligados al proceso electoral con la denominación de Juntos salgamos adelante. 64

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

109

COLABORACIONES NACIONALES

perredistas, tanto en el ámbito municipal como estatal (Ortega, 2008). Aunque es objeto de otra línea de investigación, la alta tasa de alternancia sugiere problemas de desempeño de las administraciones municipales, que puede estar vinculado a un funcionamiento institucional que ofrece incentivos para la opacidad, la corrupción e ineficiencia en el ejercicio de gobierno. Los cambios en la correlación de fuerzas en la entidad influirá en reacomodos al interior de los principales partidos; ajustes en la coalición gobernante al frente del ejecutivo estatal la mayor parte originaria de este Puerto o vinculada con grupos políticos que no juegan al interior del prd; un papel más importante de un tercer partido político que disputa la hegemonía bipartidista; y el reposicionamiento de la oposición (pri) rumbo a la sucesión gubernamental de 2012. Menos significativa fue la alternancia en los distritos electorales uninominales, donde el 25,0 por ciento, esto es, apenas siete de los 28 distritos, la titularidad del poder la obtuvo un partido distinto respecto a los comicios de 2005 (tabla 4). Tabla 4. Distritos electorales uninominales con alternancia en 2008. Distrito

Cabecera municipal

2005

2008

Tixtla de Guerrero

PRD

PRI–PVEM

XII

José Azueta

PRD

PRI

XVII

Acapulco de Juárez

PRD

CONV–PT

XVIII

Acapulco de Juárez

PRD

PRI–PVEM

XXII

Huamuxtitlán

PRI

PRD

XXIII

Pungarabato

PRI

PRD

XXV

Chilapa de Álvarez

PRI

PRD

Fuente: Elaboración propia con datos del IEEG.

La limitada alternancia en elecciones legislativas, conllevó a un resultado inusitado en la entidad: un equilibrio entre pri y prd, que quedaron en empate en el número de diputaciones, situación que coloca a los partidos minoritarios, con un mayor poder de veto que en legislaturas anteriores. Este resultado político pondrá a prueba las reglas de funcionamiento del propio Congreso, en primer lugar para definir la distribución de sus órganos de gobierno; así como los mecanismos de frenos y contrapesos que regulan 110

su relación con el poder ejecutivo local, los poderes municipales y las instituciones autónomas. Una línea de trabajo que será significativo dar seguimiento en los próximos años. La tabla 5 concentra información de tres comicios para diputados de mayoría relativa, agrupada por distrito. El dato relevante sigue siendo la escasa presencia del pan en la entidad. Su penetración territorial es muy limitada y no se observa un crecimiento del partido con más posiciones de representación parlamentaria. En la elección de 2002 no obtuvo ningún distrito; mientras que en 2005 apenas logró el triunfo en el Distrito xix (Taxco de Alarcón), conservándolo en 2008.

Tabla 5. Resultados Electorales para Diputados de Mayoría Relativa en Guerrero 2002–2008 (porcentajes obtenidos por el partido o coalición ganadora).

Distrito

Cabecera municipal

2002

2005

2008

Chilpancingo de los Bravo

PRI–PVEM

44,04

PRI

47.44

PRI

54.42

Tixtla de Guerrero

PRI–PVEM

39,86

PRD

43.07

PRI–PVEM

45.58

III

Chilapa de Álvarez

PRI–PVEM

49,02

PRI

39.68

PRI

35.02

Técpan de Galeana

PRI–PVEM

40,39

PRD

50.12

PRD

46,88

Acapulco de Juárez

PRD

58,28

PRD–PT

43.88

PRD

31.58

Ometepec

PRI–PVEM

40,72

PRI

39.22

PRI

32.03

VII

Coyuca de Catalán

PRI–PVEM

42,69

PRD

45.54

PRD

42.59

VIII

Teloloapan

PRI–PVEM

47,21

PRD

39.52

PRD

37.71

Iguala de la Independencia

PRD

45,09

PRI

42.33

PRI

49.23

Taxco de Alarcón

PRI–PVEM

50,80

PRI

40.38

PRI

44.97

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

111

COLABORACIONES NACIONALES

Tlapa de Comonfort

PRD

46,03

PRI

43.03

PRI

43.70

XII

José Azueta

PRD

51,95

PRD

53.66

PRI

47.93

XIII

Acapulco de Juárez

PRD

48,29

PRD–PT

47.24

PRD

32.58

XIV

Ayutla de los Libres

PRI–PVEM

37,92

PRD

40.68

PRD

35.60

Chilpancingo de los Bravo

PRI–PVEM

57,30

PRI

51.66

PRI

51.30

XVI

Acapulco de Juárez

PRD

48,21

PRD

37,93

PRD

32.94

XVII

Acapulco de Juárez

PRD

56,42

PRD

42,02

CONV–PT

32.62

XVIII

Acapulco de Juárez

PRD

40,24

PRD

34,51

PRI–PVEM

34.25

XIX

Taxco de Alarcón

PRI–PVEM

44,33

PAN

39,57

PAN

41.48

Arcelia

PRI–PVEM

43,24

PRI

50,42

PRI

49.38

XXI

Iguala de la Independencia

PRI–PVEM

45,46

PRI

45,34

PRI

45.58

XXII

Huamuxtitlán

PRI–PVEM

49,95

PRI

45,92

PRD

37.26

XXIII

Pungarabato

PRI–PVEM

51,58

PRI

46,44

PRD

41.35

XXIV

San Luis Acatlán

PRD

49,36

PRI

38,34

PRI

42.50

XXV

Chilapa de Álvarez

PRI–PVEM

40,04

PRI

47,58

PRD

46.96

XXVI

Acapulco de Juárez

PRD

55,53

PRD–PT

47,54

PRD

34.58

XXVII

Tlapa de Comonfort

PRD

45,34

PRD

47,83

PRD

38.79

XXVIII

Acapulco de Juárez

PRD

52,68

PRD–PT

51,30

PRD

36.23

Porcentajes calculados sobre votos válidos. Fuente: Elaboración propia con los resultados oficiales del Instituto Electoral del Estado de Guerrero (ieeg).

112

Estos datos también muestran que en elecciones legislativas, los distritos donde tradicionalmente ha ganado el pri sin presentarse alternancia desde 2002 son Chilpancingo, Chilapa, Ometepec, Arcela, Iguala y el distrito x de Taxco de Alarcón. Asimismo, el prd también ha mantenido constantes sus triunfos electorales en los tres comicios en Tlapa, así como en Acapulco en cinco distritos de siete. En términos generales, la competencia electoral ha sido prácticamente entre el pri y el prd, con limitada presencia de los partidos minoritarios como son el pvem, pt y Convergencia, que sólo en coalición han mantenido su presencia política en la entidad, lo cual es muy significativo porque de no ir en coalición en los distintos procesos electorales, la competencia se cerraría más, generando abiertamente un sistema bipartidista en Guerrero, ya que dichos partidos desaparecerían al no cubrir el umbral establecido por sí mismos, como fuerzas independientes. Excepción es Convergencia que está perfilando como una tercera fuerza con capacidad de demarcar espacios políticos propios. El reparto de escaños se muestra en la tabla 6, considerando el número y porcentaje obtenido por cada fuerza política, igualmente en el periodo de 2002 a 2008. Tabla 6. Representación parlamentaria mayoría relativa y representación proporcional (escaños de origen). 113

LVII Legislatura (2002–2005)

LVIII Legislatura (2005–2008)

XIX Legislatura (2008–2011)

Total

PAN

–

8,7

6,5

PRI

43,4

30,4

39,1

PRD

36,9

45,6

39,1

2,2

4,3

2,2

PVEM

2,2

4,3

CONVERGENCIA

4,3

6,5

PRS*

2,2 1

2,2

100

NVA ALIANZA Σ=

100

* PRS = Partido Revolucionario del Sur Fuente: Elaboración propia

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

COLABORACIONES NACIONALES

Nótese que en las tres legislaturas, los resultados no favorecieron una mayoría absoluta del partido en el gobierno local, esto es, en 2002 cuando aún gobernaba el pri y en 2005 cuando llega el prd al poder con el gobierno que actualmente está en funciones. Los partidos minoritarios sólo han tenido representación parlamentaria mediante la fórmula de representación proporcional, salvo en la última elección con Convergencia que logró un escaño de mayoría relativa. En el gráfico IV se observa la evolución de cada fuerza política en el Congreso, considerando el total de escaños (mayoría relativa y representación proporcional) en un lapso más amplio que va desde 1990 a la elección de octubre 2008. Gráfico IV. Representación parlamentaria en el Congreso de Guerrero, 1990–2008 (en porcentajes).

Fuente: Elaboración propia con los resultados oficiales del Instituto Electoral del Estado de Guerrero (ieeg).

Los datos hasta aquí, ratifican que en Guerrero ha prevalecido consistentemente un bipartidismo y aún cuando el sistema de partidos se fragmenta cada vez más en tanto hay mayor competencia de partidos minoritarios, éstos no alcanzan la suficiente penetración ideológica en la entidad como para representar una alternativa que ponga en riesgo la posición mayoritaria de los dos partidos predominantes. Lo que sí han logrado las fuerzas políticas minoritarias es reducir la concentración del voto entre el pri y el prd a lo largo de la última década (tabla 7).

114

Tabla 7. Índice de concentración del voto en Guerrero.65 Periodo legislativo

Partidos mayoritarios

Concentración Electoral

Concentración Parlamentaria

1999–2002

PRI–PRD

93,4

95,6

2002–2005

PRI–PRD

83,3

80,3

2005–2008

PRI–PRD

66,5

76,0

2008–2011

PRI–PRD

63,8

78,2

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Electoral del estado de Guerrero.

Esto es, en 1999 lograron captar al 93,4 por ciento de los votos, mientras que en 2008 descendió a 63,8 en la arena electoral, lo cual da cuenta de que ha habido mayor competencia partidista y no son ya las únicas fuerzas políticas que controlan la oferta política en la entidad. En otros términos, se han venido reafirmando fuerzas políticas minoritarias que han desviado el voto para los principales partidos y que no sólo llegaron a convencer a un sector ciudadano sino que incluso son partidos que han llegado a ocupar una curul de mayoría relativa como ha sido en 2008 el caso del PAN y Convergencia, pauta de mayor competencia para las fuerzas relevantes que habrán de redefinir estrategias de acercamiento mayor con su electorado.

Consideraciones finales

n este trabajo hemos mostrado la recurrencia del bipartidismo en Guerrero, como un resultado constante de los últimos tres procesos electorales locales. Con esto es posible ensayar una periodización

La concentración tanto electoral como parlamentaria se obtiene del porcentaje de voto o de escaños que suman entre los dos partidos ganadores, o lo que es lo mismo, la suma de los votos entre el triunfador y su primera oposición. Considerar aquí a los dos partidos más votados o los que más escaños obtuvieron es útil para valorar cuáles son los puntos de mayor inflexión en el lapso de 1999 a 2008. Ver Oñate y Ocaña (1999: 83–89). 65

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

115

COLABORACIONES NACIONALES

preliminar de la evolución del sistema de partidos en la entidad: el ciclo aquí estudiado (2002–2008) se puede definir como un sistema bipartidista de distribución del poder político. Dado el mayor predominio del Partido Revolucionario Institucional, entre 1989 y 2002, es posible identificarlo como partido predominante, status que se modificó tras el crecimiento de la fuerza política del opositor Partido de la Revolución Democrática. Hasta 1989 es ampliamente aceptado designarlo como un sistema de partido hegemónico; la votación del electorado a este partido, le colocó al frente del gobierno local en 2005, produciéndose la alternancia luego de siete décadas de gobiernos emanados del pri. Con la elección de 2008, la emergencia de nuevos actores partidistas con capacidad real de disputar el poder político y una nueva legislación electoral, nos hace suponer que el sistema de partidos transita nuevamente, hacia un multipartidismo moderado de tres o más partidos. Si esta tendencia se confirma en los próximos años, la transformación del sistema partidista tendrá implicaciones previsiblemente relevantes en el juego político local. Tal como sucede en todo proceso de cambio político. Estas dos tendencias del proceso político guerrerense, corresponden a las características que ha tenido la transición democrática en el país: por un lado, la emergencia del pluralismo o de actores políticos y sociales que encuentran cerrados los espacios de expresión y participación; y, por otro, la secuencia de cambios institucionales a las reglas del juego que regulan la disputa del poder político. No obstante, estos cambios no han significado la normalización y garantía de procesos institucionales en clave democrática. Estamos, pues, frente a un periodo de cambios, y por tanto de incertidumbres. Los principales desafíos del sistema político guerrerenses se ubican en los déficits de certidumbre institucional y desempeño en el ejercicio del gobierno. Por último, en relación al resultado del proceso electoral, consideramos que se debe evaluar desde perspectivas diferentes la elección municipal y la legislativa, pues, aunque concurrentes, son procesos que siguen lógicas distintas. Toda disputa electoral en una democracia puede ser considerada, en parte, una evaluación de los actores políticos que detentan los puestos en disputa; así, ceteris paribus, se acepta que un buen desempeño de gobierno y de la representación política favorece la posibilidad de que el partido en el poder vuelva a ganar la elección; lo contrario, una percepción negativa de su mandato, favorece la alternancia. Desde esta perspectiva, el resultado de estos comicios puede tener dos interpretaciones —parciales y si se quiere arbitrarias—, una vinculada a la renovación de las alcaldías y otra al plano legislativo. En el primer caso, de forma retrospectiva, los electores hacen una evaluación indirecta hacia el alcalde saliente, votando o no por el partido que lo postuló, para efectos prácticos este tipo de valoraciones resulta irrelevante. La ausencia de reelección inmediata de presidentes municipales hace imposible una evaluación prospectiva. 116

En el caso de los diputados uninominales pueden calificarse en el mismo sentido, de manera retrospectiva, igualmente por la ausencia de reelección inmediata. No obstante, es posible hacer una interpretación prospectiva, si el desempeño del Congreso se asocia a la política que sigue el ejecutivo estatal, cuando la mayoría congresional coincide con el partido gobernante, como es nuestro caso. Así, en una elección intermedia, la elección del Congreso es de alguna manera una evaluación del partido gobernante. De tal modo que los electores tienen oportunidad de evaluar, juzgar y de manera limitada condicionar la conducción política de sus gobernantes. Estas dos interpretaciones permiten evaluar de manera distinta el resultado municipal y el legislativo. El hecho de que el prd haya perdido más espacios y votos en la elección municipal que para el Congreso apoya esta tesis. La diferencia en ambos resultados es, entonces, producto de una visión distinta de los electores hacía los ejecutivos municipales y el ejecutivo estatal. Aunque en ambos fue negativa, los votantes dieron una mayor desaprobación a las presidencias municipales, pues es donde se dio la mayor frecuencia de alternancias, que al ejecutivo estatal.

117

Bibliografía • • • •

Báez, Carlos y Cienfuegos, David (2007). La reforma constitucional de 2007. En Decisión Ciudadana núm. 20 y 21. México: cee (ieeg), pp. 57–73. Bartolini, Stefano (2007). Qué es la ‘competencia’ política y cómo se ha estudiado. En Decisión Ciudadana núm. 20 y 21. México: cee (ieeg), pp. 2–33. Fernández, Gómez Raúl (2006). Reformas electorales y cambio político en Guerrero, 1975–2005. iiepa– ima–uag, México, en prensa. Oñate, Pablo y Ocaña, Francisco. Análisis de datos electorales. Cuadernos metodológicos núm. 27. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas.

BIPARTIDISMO RECURRENTE EN GUERRERO (2002–2008)

• • •

Ortega, Martínez Rogelio (2006). La transición votada. Quadrivium–iiepa–ima–uag, México. Ortega, Martínez Rogelio (2008). Guerrero. Elecciones 2008. En Gaceta Universitaria Altamiranista núm. 2, México: iiepa–ima–uag, pp. 6–9. Panebianco, Angelo (1984). Modelos de partidos. Madrid: Alianza.

COLABORACIONES NACIONALES

Otras fuentes de consulta • •

Instituto Electoral del Estado de Guerrero <http://www.ceegro.org.mx/> [Consulta el 5 de diciembre de 2008]. Instituto de Mercadotecnica y opinión (reconocido y autorizado por la International Social Survey Programme) <http://www.imocorp.com.mx/Inicio/Estados/Gro2008.htm> [Consultado el 12 de enero de 2009].

Margarita Jiménez Badillo. Profesora–investigadora del Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados, Universidad Autónoma del Guerrero. Nivel 1 del sni–conacyt. Doctorado en Ciencia Política y de la Administración por la Universidad de Salamanca. marguetta@hotmail.com Gabino Solano Ramírez. Profesor–investigador del Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados, Universidad Autónoma del Guerrero. Doctorante en Ciencia Política por la misma Universidad. Miembro del Padrón Estatal de Investigadores del Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Guerrero (cecyteg). gabosol27@hotmail.com 118

Reforma Electoral Federal y su adecuación en el Estado de Guerrero* Marcial Rodríguez Saldaña

Introducción

Como resultado de la Ley para la Reforma del Estado aprobada por el Congreso de la Unión en

abril del 2007, se realizaron diversas reformas en materia electoral que tendrían efectos en los sistemas electorales de las entidades federativas, entre ellas las relativas a la homologación de las elecciones locales a las federales y a los medios de comunicación. Las adecuaciones de la Reforma Electoral Federal a la Legislación de los Estados a presentado algunos problemas legislativos, toda vez que en los Congresos Locales se ha interpretado de manera distinta el sentido de la Reforma Federal. En este escrito me referiré al caso del estado de Guerrero en donde las reformas electorales en materia de homologación de las elecciones, en particular la de gobernador y la administración de los tiempos en los medios de comunicación fueron objeto de acciones de inconstitucionalidad, y a los precedentes en los estados de Michoacán, Oaxaca y Chiapas. * Ponencia presentada en el Congreso Nacional de la Red de Investigadores en Estudios Parlamentarios, febrero–marzo del 2009.

1. Homologación de las elecciones locales con las federales

COLABORACIONES NACIONALES

l mandato de la Constitución Federal respecto de realizar elecciones concurrentes locales con las federales se expresó en la reforma al inciso a) de la fracción IV del artículo 116, cuyo texto señala que: “Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición” En el artículo sexto transitorio de la reforma constitucional, se estableció un año como plazo para realizar las reformas locales, a partir de la entrada en vigor del decreto, que corrió a partir del 13 de noviembre del 2007. Para dar cumplimiento a la adecuación de la legislación electoral del Estado con la federal, el Congreso de Guerrero realizó reformas a la constitución local y aprobó una nueva ley electoral a fines del 2007 que se aplicaría a la elección que se realizó el 5 de octubre del 2008.66 El periodo normal de gestión de Ayuntamientos y Diputados era de tres años, los legisladores iniciaban sus funciones el 15 de noviembre y los Ayuntamientos el primero de enero, por tanto, los legisladores y ediles electos el 5 de octubre del 2008, deberían concluir su gestión el 14 de noviembre del 2011 y los ayuntamientos en diciembre del mismo año. Para concretar la adecuación legislativa federal y local en cuanto a la homologación de elecciones, por esta ocasión, antes de que se convocara a elecciones, mediante reforma a la Constitución Política del Estado y con la aprobación de una nueva ley electoral se les amplió el periodo a los legisladores locales quienes durarán hasta el 12 de septiembre del 2012 —tres años con diez meses— y los Ayuntamientos hasta el 28 de septiembre del mismo año —tres años con nueve meses—, y la siguiente elección de diputados locales y ayuntamientos se realizará en la misma fecha Cfr. Decreto número 559 por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero el veintiocho de diciembre de dos mil siete, y b) Ley Número 571 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero el 1ro. de enero de 2008. 66

120

de la elección federal el 1o. de julio 2012, volviendo al periodo de tres años para empatar las elecciones locales en forma permanente con las federales. En el caso del Gobernador del Estado, los legisladores locales, al aprobar la reforma electoral no hicieron ninguna modificación ya que mantuvieron la misma fecha para la elección del siguiente gobernador que debería celebrarse en febrero del 2011, lo cual fue impugnado por los Partidos del Trabajo y Convergencia mediante acciones de inconstitucionalidad.67 Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió que: “En el caso, la elección de Gobernador para el Estado de Guerrero no encuadra en la excepción que contempla el artículo 116, fracción IV, inciso a) constitucional, pues en términos del artículo Vigésimo Transitorio de la Ley 571, el próximo proceso electoral de Gobernador se llevará a cabo en dos mil once, año en el que no se llevarán a cabo elecciones federales, lo que hace indispensable que se observe la obligación de celebrar la elección el primer domingo de julio del año que corresponda.” En consecuencia la SCJN determinó invalidar el artículo vigésimo inciso j) transitorio de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Guerrero que establecía que la elección de gobernador de Guerrero se llevaría a cabo el primero domingo de febrero del 2011. Al momento de redactar el presente escrito, el Congreso de Guerrero, a pesar de que, desde el 13 de noviembre del 2008 se le venció el plazo para realizar la adecuación de la legislación electoral local, no lo ha hecho, ya que existen diversas posturas en las fracciones parlamentarias. Es interesante conocer que, en la resolución de la SCJN en las acciones de inconstitucionalidad promovidas en contra de la reforma electoral en Guerrero, en una parte de sus considerandos, expuso que: Ahora bien, en relación con el concepto de invalidez planteado, cabe aclarar que, contrariamente a lo que afirman los partidos promoventes, la inconstitucionalidad del artículo Vigésimo Transitorio, inciso j), no obedece a la necesidad constitucional de que las elecciones locales se lleven a cabo en el mismo año que las elecciones federales, ya que de lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal no se desprende regla alguna en tal sentido, sino por el contrario, se prevé la posibilidad de que elecciones federales y locales se lleven

Acción de Inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008, sentencia del 08/04/08.

REFORMA ELECTORAL FEDERAL Y SU ADECUACIÓN EN EL ESTADO DE GUERRERO

121

a cabo en años distintos, con la particularidad de que, en tal caso, las locales deberán celebrarse forzosamente el primer domingo de julio del año que corresponda.

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El anterior razonamiento de la SCJN, no se corresponde con el espíritu de la reforma federal electoral de noviembre del 2007, en cuanto a la homologación de las elecciones locales con las federales. La primera parte del párrafo reformado del artículo 116 constitucional hace alusión a, que las elecciones de gobernadores, diputados locales e integrantes de los ayuntamientos se realizará en el mes de julio del año que corresponda, pero no señala expresamente a que julio se refiere, ni a que sea el de la elección federal; en la segunda parte de éste párrafo establece una excepción para aquellos estados que realicen elecciones en el mismo año que la federal aun cuando no coincida en la fecha, no estarán obligados a modificar su calendario electoral. ¿Qué sentido tendría ésta segunda parte, de establecer una excepción para no homologar el calendario electoral local al federal? Si no hubiera la obligación para los demás estados que no realizan elecciones en el mismo año que las federales, la respuesta es ninguno, puesto que no se podría establecer ninguna excepción para el cumplimiento de un mandato constitucional si éste no existiera. Por ello en una interpretación sistemática del texto integral del inciso a) fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal, debemos concluir que en su primera parte hay un mandato que consiste en que, las elecciones de gobernador de los estados, legisladores locales y Ayuntamientos, se realicen en todos los Estados en el mes de julio del año de la elección federal, y que los únicos estados que no están obligados a realizar la homologación de su calendario electoral local al federal, son aquellos que ya realizan sus elecciones locales en el mismo año del de la elección federal, aun cuando no coincida la misma fecha. En la tarea de interpretación de la SCJN de nuestra Carta Magna, puede acudir a diversos métodos, uno de ellos consiste en conocer el verdadero espíritu de la ley, el sentido que motivó al legislador para la aprobación de la ley, por ello para aclarar las dudas, es importante acudir a la exposición de motivos de la reforma electoral en su parte relativa a la homologación de las elecciones locales con las federales, en cuyo dictamen elaborado en comisiones del senado de la república se expuso que: “Es por ello que estas Comisiones Unidas retoman las propuestas de varios partidos y de especialistas en la materia electoral y deciden incorporar en su Dictamen la propuesta de reforma al inciso a) de la fracción IV del artículo 116 para establecer que en las elecciones estatales de orden local que tengan lugar en los años en que no

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se realizan elecciones federales, las constituciones y leyes electorales de los Estados respectivos, deberán fijar como día para la jornada comicial el primer domingo de julio del año que corresponda.” Como se puede observar, el texto anterior es muy claro en el sentido de que las elecciones locales deben realizarse en la misma fecha de las elecciones federales, para ello se hizo la reforma electoral federal, para realizar en forma simultánea la elección de los representantes populares locales y federales en la misma jornada electoral. Las exposiciones de motivos de cualquier iniciativa de ley no forman parte del texto legislativo, pero son la fuente primaria de interpretación de la norma, toda vez que ahí se encuentran los razonamientos del legislador, las verdaderas motivaciones de cualquier reforma legislativa. En el caso de la elección de gobernador de Guerrero, el periodo constitucional concluye el treinta de marzo del 2011, para homologar la siguiente elección local con la federal habría dos opciones: a la del 2012 o a la del 2015; tomando en cuenta que la Constitución Federal en su artículo 116 sólo se refiere a julio del año que corresponda y no dice expresamente del año de la elección federal, se han propuesto varias opciones: a) Que en julio del 2011 se realice la elección de gobernador constitucional por cuatro años y homologar la elección hasta la federal del 2015, para lo cual el Congreso del Estado de Guerrero tendría que nombrar a un gobernador interino por seis meses, de abril a octubre de ese año. Esta propuesta tiene el problema que, en julio del 2011 no hay elecciones federales, por lo tanto no se cumple con el sentido de la reforma constitucional de realizar elecciones simultaneas, además que prolongaría la homologación hasta el 2015, con lo cual se contraviene en sentido de la reforma en cuanto a que esta se concluya en un plazo máximo de seis años a partir de la entrada en vigor de la reforma electoral federal del 13 de noviembre del 2007, que se vencen el 13 de noviembre del 2014. b) Que se elija el gobernador constitucional por cuatro años y medio en febrero del 2011 y se homologue en el 2015, lo cual evitaría la designación de un gobernador interino. Esta propuesta contraviene, el mandato de la reforma electoral federal de homologar elecciones locales con las federales y la sentencia de la SCJN de invalidar que la elección se

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realice en febrero del 2011, además de que se excede en el plazo máximo de seis años para cumplimentar la homologación.

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c) Que se homologue a julio del 2012. Esta propuesta cumpliría con el espíritu de la reforma federal electoral, toda vez que ya existe la homologación de las elecciones de Ayuntamientos y Legisladores Locales con la elección federal de julio del 2012, y sólo faltaría la de gobernador. El problema aquí consiste en que de acuerdo con los criterios de la SCJN sustentados en las acciones de inconstitucionalidad en contra de las reformas electorales aprobadas en Michoacán en 2006 y Oaxaca en 2007, consideró que no podrían nombrar gobernador interino fuera de los plazos constitucionales de gobernador de seis años; sin embargo, estos criterios fueron emitidos antes de la aprobación de la reforma electoral federal, por lo que cabría la posibilidad para cumplir el mandato constitucional de la designación de gobernador interino o un constitucional por breve periodo. Hay un aspecto importante del dictamen de la reforma electoral federal en las Comisiones Unidas de la Cámara de Senadores, que ayuda a dilucidar la forma de resolver el problema, al señalar que: “En un Artículo Transitorio el Proyecto de Decreto establece el plazo para que las legislaturas de los Estados realicen las adecuaciones correspondientes en las constituciones y leyes electorales respectivas, mismas que deberán estar completas en un lapso de seis años.” Esto implica que si la reforma se aprobó en noviembre del 2007, el plazo máximo de homologación sería noviembre del 2014, en consecuencia, la forma apropiada para la homologación de la elección de gobernador de Guerrero con la elección federal consiste en que ésta se realice en la siguiente elección federal de julio del 2012, en donde se elegiría un gobernador constitucional por seis años, y se tendría que designar por el Congreso del Estado a un gobernador interino o elegir a un constitucional por año y medio, del 1ro. de abril a octubre del 2012. Resulta fundamental destacar, que, la anulación de la SCJN reside principalmente en que los diputados locales mantuvieron el periodo del siguiente gobernador por seis años, del 1ro. de abril del 2011 hasta el 30 de marzo 2017, con lo cual la elección de gobernador no se homologaba con las elecciones locales ni con las federales, pero si se establece que la siguiente elección de gobernador se hará junto con la de diputados locales y Ayuntamientos y con las federales, es posible la elección de un gobernador constitucional que inicie su gestión el 1ro. de abril del 2011.

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En el caso de Michoacán, en donde la SCJN anuló la designación de un gobernador interino por el Congreso para cubrir un periodo fuera del lapso constitucional de seis años, optaron por elección de un gobernador constitucional por un periodo de cuatro años —del 15 de febrero del 2008 al 14 de febrero del 2012— y el siguiente, por un periodo de tres años siete meses del 15 de febrero del 2012 al 30 de septiembre del 2015 año en que homologarán las elecciones de Gobernador, Diputados Locales y Ayuntamientos con la elección federal en el mes de julio. En una interpretación estrictamente jurídica constitucional, existen dos posibilidades para que la elección de gobernador de Guerrero se homologue con las elecciones federales, sin necesidad de que, el Congreso del Estado designe gobernador interino: a) que se elija gobernador constitucional cuyo periodo sea de año y medio —del 1ro. de abril del 2011 al 26 de octubre del 2012— y se empate la siguiente elección federal en julio del 2012, y b) que se elija gobernador constitucional por un periodo de cuatro años y medio —del 1ro. de abril del 2011 al 26 de octubre del 2015— y se empate con la elección federal de este año; en ambos casos habría que conciliar la fecha de elección con el criterio de la SCJN, en el sentido de realizar la elección en el mes del julio del año que corresponda. 125

2. Precedentes legislativos y judiciales de la homologación de elecciones locales y federales

ntes de la aprobación de la reforma electoral federal, ya existía el interés de algunas entidades federativas, para homologar su calendario electoral con el federal, por la importancia de las reformas, interesa conocer su sentido y la interpretación de la SCJN.

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Caso de Michoacán

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Se realizaron reformas a la Constitución del Estado68 mismas que versaron sobre lo siguiente: a) Que por única vez, el Congreso del Estado, mediante el voto de las dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes, durante los primeros quince días del mes de enero del año dos mil ocho, nombrará al Gobernador del Estado, para un periodo de transición comprendido entre el día quince del mes de febrero del año dos mil ocho y el día treinta del mes de septiembre del año dos mil nueve. La SCJN, en su resolución de acciones de inconstitucionalidad69 en contra la reforma electoral en Michoacán para designar gobernador interino, la consideró contraria a la Constitución Federal en razón de que: “Por otra parte, en el caso del Gobernador del Estado, el texto del artículo 116 constitucional es lo suficientemente claro cuando expresa que la elección de los Gobernadores de los Estados debe ser directa y, asimismo, que las Constituciones y leyes de los Estados deben garantizar que la elección de dicho funcionario se realice mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, todo lo cual no se cumple con lo dispuesto en el artículo segundo transitorio al que se ha hecho referencia. “En efecto, si bien se prevé que, la elección de Gobernador puede ser extraordinaria, está acotado a los casos en que se elija al Gobernador sustituto o el designado para concluir el periodo, en caso de falta absoluta del constitucional; y, al gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier denominación, supla las faltas temporales del gobernador; por tanto, en todos los casos que se prevé una elección extraordinaria, se tiene como premisa que exista un Gobernador electo mediante el voto popular directo, para un cierto periodo. Partiendo de dicha premisa, se prevé que en caso que dicho Gobernador electo falte absoluta o temporalmente se llevara a cabo el mecanismo extraordinario de elección.” Como se observa, el criterio de la SCJN consiste en considerar que la designación de gobernador interino fuera del periodo constitucional, es contrario a la constitución federal, y que no se cumple con el principio de elección directa.

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Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del mismo Estado, de veintidós de septiembre de dos mil seis. Acción de Inconstitucionalidad 39/2006 y sus acumuladas 40/2006 y 42/2006, sentencia de fecha 9/01/07

b) Que la Septuagésima Legislatura (en funciones actualmente), concluirá su periodo de ejercicio el catorce de septiembre de dos mil ocho. c) Que los actuales Ayuntamientos del Estado, concluirán su periodo de ejercicio el treinta y uno de agosto de dos mil ocho, de modo que coincida con la instalación de quienes deban sucederlos. En ambos casos, la reforma electoral en Michoacán implicaba la ampliación del mandato de los legisladores locales y miembros de los Ayuntamientos, por un tiempo mayor del periodo para el cual habían sido electos. Para el caso el criterio que estableció la SCJN fue el siguiente: “Efectivamente, el hecho de que el artículo 35 constitucional garantice el derecho al voto y que el 39 consagre el principio conforme al cual se considera que la soberanía nacional reside en el pueblo; la circunstancia de que el artículo 40 establezca expresamente que México es una República representativa, democrática y federal, y que el artículo 41 garantice los principios conforme a los cuales se deben renovar los poderes del Estado y realizar las elecciones públicas y, en general, la forma en que se estructura el Estado Mexicano de conformidad con nuestro texto fundamental, conlleva a suponer que no es válido que se prorrogue el nombramiento que fue conferido a los Diputados integrantes de las Legislaturas y a los Ayuntamientos por la voluntad de los electores para cierto tiempo, pues el texto de una Constitución local, necesariamente debe ceñirse a las disposiciones y principios de la Carta Magna. “En efecto si, como se dijo, la principal expresión de la estructura jurídica y un régimen político, prevista en la Constitución Federal, la constituye la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y de los Ayuntamientos mediante elecciones libres, auténticas y periódicas en las que la ciudadanía ejerce su derecho al sufragio, la cual tienen como única finalidad la designación de las personas que han de fungir como representantes de la voluntad popular, el cual elige los gobernantes para un periodo determinado, del cual tiene derecho de estar informado para qué cargos y periodos ejerce a tal funcionario, es indudable que si, en el caso que nos ocupa, el mandato del pueblo Michoacano al elegir a los actuales funcionarios integrantes de los Ayuntamientos y del Congreso del Estado, fue exprofeso para que dichos funcionarios ocuparan los cargos conferidos por cierto plazo, no es válido que se prorrogue el mandato que les fue conferido únicamente para ser ejercido por un tiempo determinado, aún y cuando existiera una justificación que pudiera ser razonable e incluso loable.”

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Los argumentos anteriores expuestos por la SCJN para invalidar la prolongación del mandato de los legisladores y ediles de los ayuntamientos, por un periodo mayor al que fueron electos es correcto, toda vez que contraviene el sentido del voto ciudadano, quien asiste a las urnas a delegar su confianza mediante el sufragio a representantes por un periodo previamente establecido.

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Caso de Oaxaca y Chiapas La homologación de las elecciones locales, con la elección federal en el caso de Oaxaca, mediante una reforma a la legislación electoral del Estado70 presenta casos similares en cuanto a la designación de gobernador interino por el congreso del Estado y la ampliación del mandato de los diputados locales y de los miembros de los ayuntamientos. La resolución de la SCJN a las acciones de inconstitucionalidad71 son muy semejantes, los razonamientos para declarar que, es contrario a la Constitución Federal la designación de un gobernador interino por el Congreso del Estado, fuera de los periodos constitucionales de seis años, así como la ampliación del mandato de los legisladores locales y los integrantes de los ayuntamientos, que sobrepase el periodo para el cual fueron electos en los casos de Oaxaca y Chiapas.72

3. Administración de tiempo en radio y televisión de los partidos políticos

n la reforma electoral de Guerrero, se estableció en los artículos 49, 50, 51, 52 y 53 de la Ley de Instituciones Políticas y Procesos Electorales, que el Consejo General del Instituto Electoral del Estado tendría la facultad de administrar el tiempo de los partidos políticos y candidatos en la radio y la televisión, los partidos representados en el Congreso del Estado, admitieron en esos términos la reforma, misma que

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Publicado en la Extra del Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Oaxaca, el 28 de septiembre de 2006. Acción de Inconstitucionalidad 41/2006 y su acumulada 43/2006, sentencia de fecha 07/12/06. Acciones de Inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas 49/2006, 50/2006 y 51/2066, sentencia de fecha 7/12/l 2006.

fue promulgada por el gobernador del Estado, sin embargo, la Procuraduría General de la República ejerció su facultad de acción de inconstitucionalidad e impugnó en esta parte la reforma electoral. Al respecto la SCJN resolvió declarar la invalidez de los artículos de la Ley Electoral de Guerrero, que establecían la atribución para, administrar las prerrogativas de tiempo en radio y televisión de los partidos políticos al considerar que invadía una atribución conferida en forma exclusiva al Consejo General del Instituto Federal Electoral, argumentando que, de acuerdo a lo que dispone el artículo 41 fracción III, bases A y B en donde señala que: “Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral, administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de ‘cobertura’ en la entidad de que se trate” Esta disposición se relaciona con la establecida en la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal, en donde se dispone que los partidos políticos pueden hacer uso de los tiempos en radio y televisión de acuerdo como lo dispone el artículo 41 de la Constitución Federal. A pesar de que el artículo 41 constitucional establece con claridad que la administración de los tiempos de radio y televisión de los partidos políticos le corresponde al Instituto Federal Electoral, los legisladores de Guerrero, en la ley electoral le asignaron tal atribución al Consejo General del Instituto Electoral del Estado, lo cual evidentemente representaba una invasión de la esfera de competencia del IFE y una contravención a la Constitución General de la República, razón por la cual la SCJN determinó invalidar en esta parte la reforma electoral de Guerrero, para dejar subsistente el mandato constitucional.

Conclusiones 1. EL texto de la reforma electoral federal en cuanto a la homologación de las elecciones locales con las federales, contenido en la primera parte del inciso a) de la fracción IV del artículo 116 constitucional, es defectuoso, debido a que no precisa que el mes de julio del año que corresponda se refiere al de la elección federal, por lo que debió completarse con las palabras “del, de la elección federal” 2. En el texto de la reforma electoral federal para la homologación de las elecciones locales con las federales, no se incluyó en el artículo sexto transitorio el plazo máximo de seis

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años para cumplimentar las adecuaciones en las legislaciones de los Estados, el cual sí se contenía en la exposición de motivos del dictamen de las Comisiones Unidas del Senado de la República, ello ha generado confusión en la adecuación de las reformas a las leyes electorales locales.

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3. En la adecuación de la reforma electoral federal a las leyes locales, en el Estado de Guerrero, en cuanto a la homologación de elecciones y administración de tiempos de radio y televisión de los partidos políticos, se han presentado interpretaciones distintas y se han realizado reformas locales que han contravenido el texto de la constitución federal, razón por la cual la SCJN ha tenido que declararlas inconstitucionales. 4. Los criterios de la SCJN en los casos de Michoacán y Oaxaca impiden que, los Congresos Locales designen gobernador interino fuera de los plazos constitucionales y que se prorroguen los mandatos de legisladores y ediles para adecuar las reformas locales a la reforma electoral federal.

MARCIAL RODRÍGUEZ SALDAÑA. Reforma electoral federal y su adecuación al estado de Guerrero. Profesor–investigador de la Unidad de Estudios de Posgrado e Investigación de la uag–Nivel 1 Doctorado en Derecho por la UNAM. Diplomado en Ciencia Política por la Universidad Sorbona de París, Doctor en Derecho por la UNAM, Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel I, Miembro del Consejo Consultivo del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” del H. Congreso del Estado. mrodriguezsal@hotmail.com.mx 130

El problema que enfrenta el Estado de Guerrero para cumplir con lo establecido en el artículo 116 fracción iv de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos* José Gilberto Garza Grimaldo En memoria del Dr. Jesús Samper Ahumada: un universitario excelso que contribuyó al crecimiento académico de nuestra Universidad Autónoma de Guerrero. Un amigo inolvidable

Sumario: 1. A manera de introducción; 2. Antecedentes de la reforma al artículo 116 constitucional; 3. Acción de inconstitucionalidad en contra de la reforma electoral en el Estado de Guerrero; 4. Fecha de la próxima sucesión gubernamental en Guerrero; 5. El debate continúa entre la clase política; 6. Parte esencial de la Resolución emitida con motivo de la Acción de inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008; 7. Opiniones de destacados juristas; 8. Conclusiones.

Ponencia presentada en el Congreso Nacional de la Red de Investigadores en Estudios Parlamentarios, febrero–marzo del 2009.

“El Estado de Guerrero es una especie de laboratorio, al ser uno de los primeros estados obligados hacer modificaciones sustanciales en su legislación, a partir de la Resolución emitida por la Corte con motivo del ejercicio de una acción de inconstitucionalidad.” (Mtro. Ceferino Cruz Lagunas). 73

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1. A manera de introducción

n Guerrero, diversos actores políticos se han manifestado en torno a la próxima sucesión gubernamental de nuestra entidad, que por la reforma al artículo 116 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos se ha tornado en un “caso jurídico especial” que merece ser tratado en primer lugar, jurídicamente, y después políticamente. No a la inversa, que es donde se fundamentan sus opiniones los actores políticos que desean una fecha de la jornada electoral a modo de los intereses partidistas. A partir de lo anterior, me permito hacer las siguientes reflexiones con la única finalidad de enriquecer el debate que se está generando en torno a una eventual designación de un gobernador interino para el 2011.74 En esta introducción, dejo asentado que de conformidad con lo dispuesto al artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por Resoluciones emitidas por el máximo Tribunal constitucional, no puede haber gobernador interino en el caso que nos ocupa, sin embargo, en la academia podemos disentir de tan dogmático criterio, sobretodo, por ser una situación jurídica atípica. No estamos proponiendo vulnerar el principio de la supremacía constitucional, sino, el respeto de la soberanía estatal. El Sol de Chilpancingo del viernes 27 de marzo de 2009, página principal. El Mtro. Ceferino Cruz Lagunas fungió como Consejero Presidente del entonces Consejo Estatal Electoral, así como Secretario Técnico del organismo creado ex profeso para llevar a cabo la reforma de estado en Guerrero. 74 Ver a Marcial Rodríguez Saldaña, Gobernador ¿interino? en Guerrero, publicado en El Sur de 10 de abril de 2008. David Cienfuegos Salgado, Gobernador Interino, presupuestos aprobados y juicios políticos pendientes, publicado en El Sol de Chilpancingo el 26 de noviembre del 2008. 73

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2. Antecedentes de la reforma al artículo 116 constitucional

ecordemos que mediante reforma constitucional del 13 de noviembre del 2007, en el artículo 116 de la Constitución federal se estableció la concurrencia de las elecciones estatales.75 IV. Las constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizaran que: A) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. Los estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición; Debemos de resaltar, que la citada reforma fue consensada por las diversas fuerzas parlamentarias nacionales tanto del senado como de la de los diputados. Con un alto grado de falta de técnica legislativa, la ambigua redacción de hacer concurrentes las elecciones el primer domingo de julio del año que corresponda, ha llevado a una fuerte discusión entre la clase política de nuestra entidad, fundamentalmente, a partir de una Resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En México, no debemos de seguir interpretando las leyes bajo el principio de qué es lo que quiso decir el legislador. O lo más frecuente: una cosa es lo que dice la ley, y otra, lo que sostenga la Corte. La iniciativa originalmente no contemplaba la concurrencia de las elecciones estatales, cuando la Comisión Permanente la remite a la Cámara de Senadores, es aquí donde se agrega y la Cámara de Diputados la avala en su momento. Quizás la intención era buena, pero con la redacción de “atínenle o adivínenle el que pueda”, ha llevado al Guerrero a una situación jurídica especial.

(En línea) (Consulta: 14 de marzo de 2009). Disponible en: <www.jurídicas.unam.mx.>

EL PROBLEMA QUE ENFRENTA EL ESTADO DE GUERRERO PARA CUMPLIR CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 116 fracción iv de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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Además, la citada reforma pudo incorporar una nueva hipótesis para designar a un gobernador interino, como es el caso de la concurrencia de las elecciones, para dar cabal cumplimiento a la citada reforma.

3. Acción de inconstitucionalidad en contra de la reforma electoral en el Estado de Guerrero

n cumplimiento de la anterior reforma constitucional federal, la iniciativa de reforma electoral estatal fue enviada por diversos actores políticos que tenían facultad constitucional para hacerlo y que reflejó un consenso para avanzar en el proceso democrático en Guerrero, sin embargo, luego ser aprobada y publicada en el periódico oficial, diversas fuerzas parlamentarias (pan, convergencia y pt) interpusieron ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación acción de inconstitucionalidad por considerar que varios preceptos aprobados eran contrarios a la Carta Magna. Sobre el asunto que nos ocupa, el órgano constitucional determinó en su resolutivo numeral cuarto que: Se declara la invalidez del artículo Vigésimo Transitorio, inciso j) de la Ley 571 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, que dice: “La elección de Gobernador se llevará a cabo el primer domingo de febrero de 2011”, en los términos del último considerando de este fallo.76 En el cuerpo del expediente y con excelentes argumentaciones jurídicas, el órgano constitucional afirma que dicho artículo transitorio era contrario al espíritu del artículo 116 constitucional. En el numeral 6 de este artículo se transcribe la parte esencial de la citada Resolución.

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Ver Acción de Inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008.

4. Fecha de la próxima sucesión gubernamental en Guerrero

n base a lo anterior, no hay ninguna duda jurídica, desde mi punto de vista particular, de que la elección gubernamental debe hacerse el primer domingo de julio del 2011.77 Cualquier opinión en contrario, que por cierto las hay, se aparta del espíritu del artículo 116 constitucional y a lo dispuesto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su respectiva Resolución. Líneas arriba, señalé que todo lo anterior nos ha llevado a un “caso jurídico especial”. Desde una óptica jurídica y sobre todo, por los antecedentes que ha dictado el Tribunal constitucional federal, debe de haber un gobernador constitucional después del 31 de marzo del 2011 (fecha de terminación del gobierno del actual gobernador), por el tiempo que dure la toma del candidato triunfador del la jornada electoral del primer domingo del 2011 (para lograr la concurrencia de las elecciones estatales).78 135

Debe de enfatizarse, que la ley electoral vigente, ya establece la concurrencia de las elecciones en la entidad, el artículo 24 dice que: “Las elecciones ordinarias deberán celebrarse el primer domingo de Julio del año que corresponda, para elegir. Gobernador del Estado de Guerrero, cada seis años; y II. Diputados al Congreso del Estado y Ayuntamientos, cada tres años. El día que deban celebrarse las elecciones ordinarias, será considerado como no laborable en todo el territorio del Estado.” En Guerrero está parcialmente cumplida la homologación de elecciones. Ver Diario de Guerrero de 27 de marzo de 2009, página principal. En la exposición de motivos de la Ley 571, se argumentaba que: “La sociedad guerrerense, en su mayoría, considera que deben concurrir los procesos electorales de Ayuntamientos, Diputados y de Gobernador. No tiene sentido tener dos procesos que representan un gasto ingente para las finanzas del Estado, si en un mismo proceso pueden concurrir la renovación de los Poderes y de los Municipios. Igualmente, en la medida de lo posible, homologar éstos con los que realiza la Federación para renovar el Poder Legislativo y el Presidente de la República. Al respecto, la reforma de noviembre de 2007, a nivel federal, ordena y manda a las entidades federativas realizar los comicios en julio del año que corresponda, tendiendo a eficientar y unificar los procesos electorales, tanto de los Estados como los de la Federación. Pero, todavía existen dos consideraciones más: la primera, que tiene que ver con los acuerdos hacia dentro de los partidos políticos. Se necesita que éstos hagan un esfuerzo por promover, capacitar, recrear y desarrollar sus “cuadros políticos”. Sobre todo, se requiere un esfuerzo por constituir una nueva clase política –que no de bisoños– que surja de cada instituto político, para resolver el relevo generacional. La otra, el acuerdo hacia fuera: la sociedad política y la civil necesitan de tiempo no solo para reflexionar, por un lado, y para gobernar, por el otro, sino para dar paso a planes, programas y acciones de desarrollo y crecimiento social, económico y culturales. Con elecciones a cada momento, se interrumpen los acuerdos esenciales entre los grupos políticos y los ciudadanos, y entre éstos y aquéllos”. 78 Se tendrían que hacer algunas modificaciones tanto a la Constitución local y leyes respectivas. Ver periódico Vértice de 27 de marzo de 2009, pág. 9. 77

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La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en varias resoluciones con motivo de acciones de inconstitucionalidad, que una vez terminado el periodo constitucional de un gobernador, no puede elegirse gobernador mediante elección indirecta (gobernador interino), porque va en contra a lo dispuesto por el artículo 116 constitucional, que dispone que debe hacerse por elección directa. Además, no puede ser interino, porque a nadie va a suplir. Todo lo anterior es claro y preciso jurídicamente hablando, sin embargo, considero que podemos por respeto a la soberanía estatal y por ser más raciona, para el caso de Guerrero, designar a un gobernador interino que a uno constitucional. En el numeral siguiente daré algunas razones del porqué es mejor designar un interino que irnos a una elección constitucional en Guerrero, especialmente, por la imposibilidad de hacer lo último por el mismo sentido de la Resolución.

5. Gobernador ¿interino?, en Guerrero

partir de este numeral voy a especular con la finalidad de ser propositivo. No sin antes de volver a enfatizar que por los antecedentes constitucionales y las resoluciones emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para el caso de Guerrero, la elección del Gobernador debe de hacerse el primer domingo de julio del 2011. Que de conformidad con diversas resoluciones de la Corte, debe elegirse de igual manera un gobernador constitucional por elección directa que cubra el periodo del 31 de marzo hasta el día que el gobernador constitucional que debe ser electo el primer domingo de julio del 2011 y hasta que éste tome posesión. Tomando en consideración algunas argumentaciones políticas de diversos actores, como el alto costo que esto representaría dos procesos electorales inmediatos79 ; que nadie haría caso al gobernador constitucional Mediante acuerdo político entre las fuerzas parlamentarias, el costo podría ser mínimo. Trato de decir, que la elección sería una mera formalidad para apagarse a lo dispuesto por la Corte de no permitir la elección indirecta y la ampliación del término constitucional, por considerar a esta última, como una reelección. 79

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por su breve término en el cargo80 ; que habría inestabilidad en la administración pública, etc., considero que podría hacerse una reforma al capítulo IV de la Constitución local donde se establezca una nueva hipótesis para designar por parte del Congreso a un gobernador interino o de transición.81 La anterior propuesta82 la hago además, tomado en consideración la información que me han proporcionado operadores jurídicos y políticos de la reforma constitucional local, y que estuvieron pendientes del proceso de la acción de inconstitucionalidad y ciertos cuasi–acuerdos a alto nivel político. Afirman, que integrantes de la Suprema Corte de la Nación, ante tres dignos representantes del Estado de Guerrero,83 aquellos reconocieron que se habían equivocado en su resolución porque no habían tomado en cuenta otros factores, y dejaban a la entidad en una encrucijada jurídica, y por ende, con nulo espacio para maniobrar. Dejando de entrever, que por ser un “caso especial”, cualquier opción jurídica que tomara el Estado sería apoyada por el máximo tribunal constitucional. Partiendo de la idea de la “soberanía estatal” y “sobre todo de la información 137

Esta es una argumentación de poco peso y si un énfasis a la mediocridad política de nuestra entidad. El acuerdo político democrático debe llevarnos a pensar que las fuerzas políticas habrán de respetar, apoyar incondicionalmente a ese gobernador, y éste, saber que llega como el gobernador de transición. 81 Sin olvidar que el artículo 116 de nuestra Carta Marga, establece solamente las figuras de gobernador interino y sustituto. La iniciativa enviada por el titular del poder ejecutivo local la establece, pero lo que yo propongo, es que antes de cualquier otra reforma, esta nueva hipótesis debe de enviarse previamente. Es decir incluir gobernador provisional en caso de concurrencia de elecciones. Es importante resaltar que el fundamento para un gobernador interino según la iniciativa del gobernador, es a partir que la Constitución local prevé gobernador interino en caso de que no se haya llevado a cabo la elección. Pero no podemos dejar hacer una elección porque iría en contra del espíritu de esta hipótesis: no se hace una elección por causa fortuita o de fuerza mayor, por casos imprevisibles, etc. 82 La anterior propuesta me surge a partir de que El Lic. Efrén Leyva Acevedo, tuvo a bien compartirme un trabajo de reflexión sobre el mismo asunto y tiene la idea de que debe de hacerse una reforma al artículo 69 de la Constitución local e incluir una nueva hipótesis para designar al gobernador interino. Debemos de señalar que hasta esta fecha (1ro. de abril de 2009), se han presentado cuatro iniciativas sobre el tema que nos ocupa, y las cuatro proponen gobernador interino. La información que tenemos es que una de ellas fue presentada por el Gobernador Carlos Zeferino Torreblanca; la segunda, por el Dip. Sebastián de la Rosa Peláez; la tercera, por el Dip. Héctor Vicario del pri, y la cuarta, por la representación del pan. 83 Durante una mesa redonda en el programa “Contextos” en TV–cable en Guerrero, que conduce el periodista Martín Martínez, el Dr. David Sotelo Rosas, sostuvo que después de presentar el poder ejecutivo una aclaración de sentencia, él fue uno de ellos que estuvo presente en dicha reunión. 80

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confidencial” y de un” acuerdo político democrático de nuestras fuerzas políticas,”84 y de una “gestión a un alto nivel”, la propuesta podría prosperar (gobernador de transición por elección indirecta). A partir de la negociación a alto nivel, la Suprema Corte comprendería que al Estado de Guerrero con su respectiva Resolución lo llevó a una “dinámica jurídica especial”, pero que mediante la propuesta anterior y con buenos oficios políticos y jurídicos, se puede avanzar, respetando en todo momento el espíritu de nuestra Carta Magna. Independientemente de cualquier especulación, obviamente derivado por ser un caso jurídico especial, lo que debe de quedar bien en claro, es que el próximo gobernador constitucional debe ser electo el primer de domingo de julio del 2011. El Centro de Documentación y análisis de la Cámara de Diputados, publicó en noviembre del 2007, un interesante trabajo denominado La homologación de los calendarios electorales en las entidades federativas en México en los términos de la reforma del artículo 116 constitucional,85 en el se propone un calendario para los estados que tendrán que homologar sus calendarios electorales con el federal, y para el Estado de Guerrero, con relación a la elección del gobernador, la fecha es el primer domingo de julio de 2011. Fecha que coincide con lo que se desprende de la Resolución de la Suprema Corte. Además, en la vigente Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales en su Capítulo V del proceso electoral ordinario, en su Artículo 24, establece que as elecciones ordinarias deberán celebrarse el primer domingo de julio del año que corresponda, para elegir:

I. Gobernador del Estado de Guerrero, cada seis años; y

II. Diputados al Congreso del Estado y Ayuntamientos, cada tres años.

El día que deban celebrarse las elecciones ordinarias, será considerado como no laborable en todo el territorio del Estado. En gran medida, la situación especial del caso Guerrero, se debe a que las fuerzas políticas al romper el “+consenso” interpusieron la acción de inconstitucionalidad. Aunque algunas fuerzas parlamentarias se manifestaron que había sido una reforma de una burbuja política y que a ellos nos lo habían tomado en cuenta. 85 El trabajo fue elaborado por el M. en E. Reyes Tépach M. Investigador Parlamentario. Cámara de Diputados, LX Legislatura, México, 2007, p. 27 84

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Por último, se declaró inconstitucional el que se “llevara a cabo el primer domingo de febrero de 2011 la jornada electoral”. Por lo que es de suponerse que si se hubiera establecido el mes de enero de 2011 de igual manera hubiera sido inconstitucional. Siguiendo con esta lógica, cualquier mes del año 2010 hubiera sido igualmente declarado inconstitucional, por no ser mes de julio del año que corresponda. Por lo que no podríamos llevar una elección constitucional entes del mes julio del 2011. Tomando como valido esta hipótesis, ¿en qué fecha vamos a elegir directamente al nuevo Gobernador que va a sustituir al actual Gobernador Carlos Zeferino Torreblanca Galindo a partir del 1ro. de abril de 2011? Consideramos que no podríamos llevar una elección constitucional entes de julio del 2011, tomando estrictamente el sentido de la Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De ahí la propuesta de un Gobernador de transición. A esta situación es lo que le llamo atípica. Hay juristas que afirman que el fin de la acción de inconstitucionalidad es dejar simplemente sin efecto una norma o ley contraria a la Constitución. Por lo que de hecho, el Estado de Guerrero parte de cero para intentar cualquier reforma a la Constitución local y leyes secundarias para dar cumplimiento al artículo 116 constitucional, como así lo están haciendo diversos actores políticos. Considero que esto no es así, cualquier reforma o adición a la Constitución local y demás leyes secundarias, deben de partir del sentido de la Resolución; ésta debe ser su cordón umbilical.

6. El debate continua entre la clase política

nicialmente, el Gobernador del Estado, Zeferino Terreblanca Galindo, expresó que con la Resolución emitida por la Corte ésta violaba la soberanía del Estado; actualmente ha manifestado que debe de observarse estrictamente la Resolución.

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De igual manera, el Dr. David Sotelo Rosas, asesor del gobernador consideraba en un principio que era inconstitucional designar a un gobernador interino, además de manifestarse en contra de la Resolución; en diversos eventos, se ha pronunciado por un gobernador interino y que por la elección se lleve a cabo en julio del 2011.86 El maestro Ceferino Cruz Lagunas, igualmente asesor del gobernador, era del mismo criterio; actualmente comparte la idea de un gobernador interino. El entonces diputado local, Fermín Alvarado Arrollo, presidente de la Comisión de Estudios Constitucionales y Jurídicos del Congreso, ante la iniciativa que presentó el gobernador para dar cumplimiento a la Resolución de la Corte, argumentó: Sería inconstitucional que el poder legislativo aprobará un gobernador interino de cuatro meses y otro de cuatro años con el fin de empatar la elección, y de ser así la autorización se derribaría con una acción de inconstitucionalidad… En cuanto a la interpretación de que debe llevarse a cabo la elección en el año que corresponda, el legislador sostuvo que: Se refiere a julio del año que corresponda a la elección federal, porque el espíritu que motiva la reforma constitucional electoral federal, es empatar las elecciones federales con las locales. En el año 2009 el debate continúa: el Dip. Marco Antonio Leyva, considera que “si aprueban reformas sin el PRI, las pararemos en alcaldías;”87 el presidente municipal, Lic. Héctor Astudillo Flores, declaró al día siguiente: “Alcaldes del PRI no están enterados de la estrategia de Leyva para frenar interinato…El líder estatal debió respetar la autoridad municipal”.88 Debo de aclarar que el citado jurista ha manifestado y con razón, que podemos estar en contra de la Resolución, como lo tuve alguna vez –dijo él–, pero que hay que acatarla, ni duda cabe. 87 Jornada Guerrero de 16 de marzo de 2009. 88 Con la declaración del Lic. Marco Antonio Leyva Mena, pareciere que los alcaldes de su partido estuvieren sometidos a un mandato imperativo partidista, en clara violación a la autonomía municipal y en detrimento de la ya de por si desgastada figura de la representación política, a la que Norberto Bobbio en su obra “El futuro de la democracia”, la considera como la institución más violada de la Constitución. 86

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El 16 de marzo, del año en curso, el líder del PRD, Misael Medrano Baza, argumentó que feneció el plazo para cambios constitucionales y plantea operación política”. Embargo en el 2008 proponía gobernador interino. El Sur del 18 de marzo informa que el alcalde de Acapulco, Manuel Añorve Baños, propuso que: Sea mediante una consulta a la base priísta como se determine la postura del PRI sobre si el Congreso designa o los ciudadanos eligen al próximo gobernador y sobre el empate con los comicios federales, y que no sea la cúpula ni dos o tres quienes decidan si esta concurrencia de comicios ocurre en 2012 o en 2015.89 El mismo diario, mediante una nota de Jesús Saavedra, informa que: el alcalde Héctor Astudillo Flores advirtió que no se puede impulsar desde el Congreso del Estado la imposición de un gobernador interino y consideró que se debe elegir en las urnas al mandatario que sucederá en el cargo a Zeferino Torreblanca a partir del 1ro. de abril del 2011”. Confiamos en los actores políticos nos muestren su nivel de cultura política democrática, y en breve, mediante el dialogo, apegado a la Constitución, lleguen a un feliz acuerdo, anteponiendo los intereses del Estado a los intereses partidistas. Recordemos que cuatro institutos políticos presentaron iniciativas de reforma para dar cumplimiento a la Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se aprecia en el siguiente cuadro:90

Días posteriores cambio de opinión y argumentó que deberá de tomarse en cuenta la Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 90 Este concentrado fue elaborado por el Mtro. Saúl Barrios Sagal, catedrático de la Unidad Académica de Derecho, a quien le pedí autorización para publicarlo. 89

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Concentrado de propuestas de Reforma Diputado partido político

Fundamentos constitucioneales y legales a reformar

Fechade la elección de gobernador

Toma de protesta– posesión

Propuesta periodo transición

Periodo siguiente de la transición

Homologación o Observaciones concurrencia

C. Diputado Antonio Galarza Zavaleta PAN

Art. 43 párrafo primero, Fracciones I y II 60 y 69 de la C.P.E.L.S.G.

Primer domingo de julio de 2012

27/10/2012

Gobernador interino. 01/04/2011 a 26/10/2012 (30 días)

27/10/2018 en adelante

2012

Se interpreta que el año de la elección es 2012 (vs. resolución de la corte)

C. Diputado Héctor Vicario Castrejon PRI

Modificado y derogado. Art. 60 y 69 C.P.E.L.S.G. (Reforman y adicionan)

Primer domingo de julio del 2011

27/10/2011 del año de la renovación

Ob. interino 01/04/2011 al 26/oct./2011. (designacion 6 meses anteriores)

27/10/2011 al 26/10/2015

2015

El procedimiento electoral iniciara previo a la conclusión del gobierno interino

C. Diputado Sebastian Alfonso de la Rosa Pelaez PRD

Art. 43 párrafo primero, Fracciones I yII, y 60 C.P.E.L.S.G. (Se reforman)

Primer domingo de julio del 2011

27/10 del año de la renovación

Gobernador interino. 01/04/2011 al 27/10/2011 (por única ocasión 30 días)

27/10/2011 al 26/10/2015

2015

Verificar con la propuesta del ejecutivo, son similares

Como se puede apreciar, las cuatro iniciativas hay una constante: proponen un Gobernador interino. Donde hay divergencia, es en la fecha de la elección. Actualmente, varios de los que proponían gobernador interino se han unido a la corriente que considera que no hay posibilidad jurídica de hacerlo.

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7. Parte esencial de la Resolución emitida con motivo de la Acción de inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008

e permito transcribir parte esencial de la argumentación jurídica que sostuvo la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su resolución emitida con motivo de la acción de inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008, con la finalidad de fundamentar lo anteriormente expuesto: 1) Violación al Artículo 116 constitucional por cuanto hace a la fecha de elección del Gobernador. El Partido del Trabajo y Convergencia argumentan que los Artículos Cuarto y Quinto Transitorios del Decreto 559,91 así como 183, 191, Décimo Tercero, Décimo Cuarto, Décimo Quinto, Décimo Sexto y Vigésimo Transitorios de la Ley 571,92 contravienen lo dispuesto por el Artículo 116, fracción IV, inciso a),93 de la Constitución Federal, ya que la elección de gobernador no se empató con la elección nacional, como sí se hizo con la de diputados y ayuntamientos, lo que contradice el espíritu de la reforma constitucional, que busca, entre otros aspectos, uniformar las elecciones nacionales y promover el ahorro en los excesivos gastos de campañas.

CUARTO. Los Diputados integrantes de la Legislatura LIX, durarán en funciones del 15 de noviembre de 2008 al 12 de septiembre de 2012. QUINTO. Los Ayuntamientos que se elijan en el año 2008, durarán en funciones del 01 de enero de 2009 al 29 de septiembre de 2012. 92 ARTÍCULO 183.– El proceso electoral ordinario se inicia la primer semana de enero del año en que deban realizarse elecciones locales y concluye una vez que la autoridad jurisdiccional correspondiente, haya resuelto el último medio de impugnación que se haya interpuesto en contra de los actos relativos a los resultados electorales, calificación de las elecciones, otorgamiento de las constancias de mayoría y validez de las elecciones respectivas, declaración de elegibilidad de candidatos y asignación de diputados y regidores por ambos principios, así como de presidentes municipales y síndicos. 91

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Para los efectos de esta Ley, el proceso electoral ordinario comprende las etapas siguientes: a) Preparación de la elección; b) Jornada electoral; c) Resultados y declaración de validez de las elecciones; La etapa de preparación de la elección se inicia con la primera sesión que el Consejo General del Instituto Electoral, celebre la primera semana de enero, y concluye al iniciarse la jornada electoral. La etapa de la jornada electoral, se inicia a las 8:00 horas del primer domingo de julio y concluye con la clausura de Casilla y la remisión de la documentación y los expedientes electorales a los respectivos consejos distritales. La etapa de resultados y de declaraciones de validez de las elecciones se inicia con la remisión de la documentación y expedientes electorales a los Consejos Distritales y concluye con los cómputos y declaraciones que realicen los Consejos del Instituto respectivos, o las resoluciones, que en su caso, emita en última instancia la autoridad electoral correspondiente. Atendiendo al principio de definitividad que rige en los procesos electorales, o a la conclusión de cualquiera de sus etapas o de alguno de los actos o actividades trascendentes de los Órganos Electorales, el Consejo General del Instituto Electoral, podrá difundir su realización y conclusión por los medios que estime pertinentes. ARTÍCULO 191.– Los plazos y órganos competentes para el registro de las candidaturas son los siguientes: I. Para diputados por el principio de mayoría relativa y Ayuntamientos, del 3 al 18 de mayo, por los Consejos Distritales Electorales correspondientes; II. Para Diputados por el principio de Representación Proporcional, del 16 al 30 de mayo, por el Consejo General del Instituto Electoral; y III. Para Gobernador del Estado, del 1º al 15 de abril del año de la elección por el Consejo General del Instituto Electoral. Los Consejos Electorales, darán amplia difusión a la apertura del registro de las candidaturas y a los plazos a que se refiere el presente Capítulo. Los registros a que se refiere la fracción I de este artículo, podrán llevarse a cabo supletoriamente ante el Consejo General del Instituto electoral. Tratándose de las fórmulas, planillas y listas para integrar los Ayuntamientos de los Municipios cuya Cabecera de Distrito, tenga más de un Consejo Distrital, el registro se deberá efectuar ante el Consejo Distrital a cuya jurisdicción corresponda. DÉCIMO TERCERO.– Los Diputados integrantes de la legislatura LIX, durarán en funciones del 15 de noviembre de 2008 al 12 de septiembre de 2012. DÉCIMO CUARTO.– Los Ayuntamientos que se elijan en el año 2008, durarán en funciones del 01 de enero de 2009 al 29 de septiembre de 2012. DÉCIMO QUINTO.–. La legislatura LX durará en su cargo del 13 de septiembre de 2012 al 12 de septiembre de 2015. DÉCIMO SEXTO.– Los Ayuntamientos que se elijan el primer domingo de julio de 2012, durarán en funciones del 30 de septiembre de 2012 al 29 de septiembre de 2015. VIGÉSIMO.– El proceso electoral de Gobernador de 2011, se llevará a cabo en las siguientes fechas y plazos: a) El 15 de Mayo de 2010 iniciará el proceso electoral de Gobernador. b) En el mes de mayo se designaran al Presidente y a los consejeros electorales de los Consejos Distritales. c) En el mes de junio se Instalaran (sic) los Consejos Distritales. d) La última semana del mes de agosto se registrará la plataforma electoral. e) La primera semana de septiembre se aprobarán los topes de gastos de campaña. f) Del 15 al 30 de octubre se registraran los candidatos a Gobernador ante el Consejo General del Instituto.” 93 Art. 116.– El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

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El concepto de invalidez resulta fundado únicamente por cuanto hace al artículo Vigésimo Transitorio, inciso j), de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales, ya que dicho precepto, al establecer como fecha para la elección de Gobernador el primer domingo de febrero de dos mil once, transgrede lo dispuesto en el Artículo 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual impone a los Estados la obligación de garantizar que las jornadas comiciales para las elecciones de gobernadores, miembros de las legislaturas locales e integrantes de los ayuntamientos tendrán lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. El único caso en el que los Estados no estarán obligados a acatar dicha disposición, según lo establece el propio precepto constitucional, es aquel en que las jornadas electorales de los Estados se celebren en el año de los comicios federales; de manera que cuando los comicios federales y los estatales no coincidan, los Estados deberán garantizar que la jornada electoral se lleve a cabo el primer domingo de julio del año que corresponda. En el caso, la elección de Gobernador para el Estado de Guerrero no encuadra en la excepción que contempla el Artículo 116, fracción IV, inciso a) constitucional, pues en términos del artículo Vigésimo Transitorio de la Ley 571, el próximo proceso electoral de Gobernador se llevará a cabo en dos mil once, año en el que no se llevarán a cabo elecciones federales, lo que hace indispensable que se observe la obligación de celebrar la elección el primer domingo de julio del año que corresponda. Al respecto, no pasa inadvertido el argumento del Congreso local, en el que afirma que lo dispuesto en el Artículo 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal aún no es exigible para el Estado de Guerrero, por estar transcurriendo el periodo de un año que el artículo Sexto Transitorio del decreto de reformas a la Constitución federal en materia electoral confirió a las legislaturas locales para adecuar sus legislaciones a lo dispuesto en dicho decreto.

Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que: a) Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de julio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición

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Dicho argumento defensivo es infundado, pues a pesar de que se encuentra transcurriendo el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del decreto de reformas a la Constitución en materia electoral, en términos de su artículo Sexto Transitorio, lo cierto es que el Congreso del Estado ya emitió la legislación a través de la cual pretende incorporar los lineamientos de la reforma electoral federal, siendo ésta la reforma que aquí se impugna, la que necesariamente debe ajustarse al contenido de la Constitución Federal vigente. Ahora bien, en relación con el concepto de invalidez planteado, cabe aclarar que, contrariamente a lo que afirman los partidos promoventes, la inconstitucionalidad del artículo Vigésimo Transitorio, inciso j), no obedece a la necesidad constitucional de que las elecciones locales se lleven a cabo en el mismo año que las elecciones federales, ya que de lo dispuesto en el Artículo 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal no se desprende regla alguna en tal sentido, sino por el contrario, se prevé la posibilidad de que elecciones federales y locales se lleven a cabo en años distintos, con la particularidad de que, en tal caso, las locales deberán celebrarse forzosamente el primer domingo de julio del año que corresponda. En este sentido, ninguno de los restantes preceptos impugnados en este apartado contraviene lo dispuesto por el Artículo 116, fracción IV, inciso a) constitucional, pues ninguno de ellos prevé el desarrollo de alguna jornada comicial en fecha distinta al primer domingo de julio del año que corresponda, sino que, por el contrario, el artículo 183 de la Ley 571 establece que tratándose del proceso electoral ordinario, la jornada electoral se llevará a cabo el primer domingo de julio. En estas condiciones, lo procedente es declarar la invalidez del Artículo Vigésimo Transitorio, inciso j), de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad el 1ro de enero de 2008.

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8. Opiniones de destacados juristas

ersonalidades de la clase política guerrerense me han afirmado que un Ministro de la Suprema Corte les ha manifestado que no hay ninguna posibilidad para designar a un Gobernador Interino (me reservo el nombre del Ministro por obvias razones).94 La ex magistrada del Tribunal Estatal Electoral, Lic. Virginia Valencia López, durante la disertación de su conferencia denominada Inconstitucionalidades constitucionalizadas en la Barra de abogados del Estado de Guerrero, llevada a cabo en puerto Acapulco, consideró que “ería anticonstitucional la elección de un gobernador interino en Guerrero para cumplir con el mandato de la reforma electoral federal de homologar la fecha de la elección del Ejecutivo local con los comicios federales.95 De igual manera, el Magistrado de la Sala Superior del Poder Judicial de la Federación, Pedro Esteban Penagos López, al pronunciar su conferencia El Control Constitucional en Materia Electoral, se pronunció por la imposibilidad constitucional de designar a un gobernador interino en el caso de Guerrero.96

En diversos medios de comunicación impresos en la entidad del día 1ro. de abril de 2009, dan cuenta de la declaración del Dip. Marco Antonio Leyva (PRI), en el sentido de que éste informo que el diputado Sebastián de la Rosa Peláez (PRD) y la diputada Guadalupe Gómez Maganda (PRI), se entrevistaron con el Ministro Genaro Góngora y Pimentel, y que éste se comprometió que en tres semanas dar una respuesta sobre el asunto planteado, pero afirmando a los diputados que no puede haber gobernador interino. El mismo día, durante un programa de radio local, el Dip. Héctor Vicario Castrejón (PRI), confirmó lo anterior. Estando además presente en el programa, el Lic. Armando Chavarría Barrera (PRD). Además, los diputados informaron en el citado programa radiofónico, que también esperan una opinión del Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Nacional Autónoma de México. Como se aprecia en este numeral siete, no daba el nombre de los actores políticos ni del ministro, por respeto a la confidencialidad, empero, ya lo hicieron público. Me sigo reservando los nombres de los que estuvieron presentes en la Suprema Corte de Justicia de la Nación en una reunión después de emitir esta la respectiva Resolución al “caso Guerrero”, en donde integrantes de la Corte reconocieron que se habían equivocado el emitir la Recomendación, poniendo al Estado de Guerrero entre la espada y la pared. Por parte de Guerrero estuvieron tres personas, una de ellas, de alto nivel. Lo anterior confirma que Guerrero es un laboratorio jurídico. 95 Nota de Aurora Harrison, El Sur de Acapulco de 24 de abril de 2009. 96 Nota publicada por el periódico Diario de Guerreo del 25 de abril de 2009. 94

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De ser así, el Dr. David Cienfuegos Salgado,97 considera que una solución podría ser que la elección de Gobernador en Guerrero se adelantara para julio del 2010, y tome posesión hasta el 1ro. de abril del 2011, en virtud del que actual gobernador termina el periodo el 31 de marzo del 2011.98 Empero, debo seguir enfatizando que el sentido jurídico de la Resolución de la Suprema Corte es que la elección de gobernador sea en julio del 2011; apreciación que Dr. Cienfuegos Salgado no comparte. Guerrero se encuentra “en una situación jurídica especial”, es un caso jurídico atípico; Guerrero esta convertido en una especie de laboratorio constitucional. Diversos coordinadores parlamentarios del Congreso del Estado, han declarado a finales del mes de abril de 2009, que en mayo o junio próximo, el caso de Guerrero estará resuelto. Para ello, han acudido al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam y a la Suprema Corte de justicia de la Nación, para recibir opiniones y realizar en su momento, las reformas o adiciones a las correspondientes normas estatales.

Conclusiones

Por ser un caso jurídico atípico, el caso de Guerrero ha ocasionado las más disímbolas opiniones

jurídicas: unas por un Gobernador interino, y otras, por la imposibilidad constitucional de la misma. Por lo que me lleva a plantear dos conclusiones: Primera: La elección del próximo Gobernador del Estado de Guerrero, debe realizarse el primer domingo de julio del 2011.

La anterior propuesta surgió durante la charla en un desayuno el día 31 de marzo de 2009, en el que compartimos algunas ideas tanto el Dr. David Cienfuegos Salgado, Dr. Nelson Valle López y el que escribe. El Dr. David Cienfuegos Salgado, a diferencia de mi afirmación, en el sentido de que se desprende de la Resolución que la elección de gobernador debe llevarse a cabo en julio del 2011, él considera que no es así, y que puede llevarse en julio del 2010, teniendo a un gobernador electo sin tomar posesión por casi diez meses. Afirma él, esa es la única posibilidad para no contradecir la Carta Magna. 98 El actual Presidente de la Mesa Directiva del H. Congreso del Estado de Guerrero, ha declarado que la elección de Gobernador puede llevarse a cabo en enero del 2011. Consideramos que se caería en la misma situación que llevó a interponer la acción de inconstitucionalidad, en virtud de que se proponía que fuera en primer domingo de febrero del 2011. 97

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Que resolución de la Suprema Corte en el caso que nos ocupa, originó una situación jurídica especial en la entidad, en virtud de que elegir a dos gobernadores constitucionales en breve tiempo resulta irracional, además, de la imposibilidad de llevar a cabo una elección constitucional antes de julio del 2011. Por ser un caso especial o atípico (extraordinario), debe el Congreso del Estado de Guerrero, designar a un Gobernador de transición (elección indirecta). Debe por lo tanto, incluirse en la Constitución local, una nueva hipótesis a las ya previstas para desinar a un gobernador interino o de transición; la nueva hipótesis sería la concurrencia de elecciones. La Constitución local prevé una nueva hipótesis que la Constitución Federal en su Artículo 116 no contempla: gobernador provisional cuando no se haya llevado a cabo la elección. Pero en este momento no es el caso, y resultaría anormal el no hacer nada y esperar que llegue la conclusión del mandado del actual gobernador para designar a uno interino. El Estado de Guerrero debe de incluir en su Constitución en pleno ejercicio de su soberanía, una nueva hipótesis para designar un gobernador interino: la concurrencia de las elecciones. Un factor trascendental para arribar a lo anterior, es un acuerdo político parlamentario, en donde no se deje entrever el fantasma de la interposición de la acción de inconstitucionalidad en un futuro. Coincidimos con el Diputado local, Dr. Jorge Salgado Parra, en el sentido que la sucesión debe estar apegada a criterios eminentemente jurídicos, en virtud de que una mala decisión del Congreso, derivaría en una acción de inconstitucionalidad.99 El Director de la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Guerrero, sostiene que una decisión política equivocada parte de los diputados locales, los ciudadanos en un momento dado, ante un gobernador inconstitucional, podrían interponer contra actos de autoridad, el juicio de amparo. Sin olvidar al Procurador General de Justicia, que está al pendiente de actos de autoridad que vulneren la Constitución.100 99 100

Ibídem. Ibídem.

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Segunda: Hay una corriente que sostiene la idea de llevar la elección de gobernador a julio del 2010 y tener un gobernador electo nueve meses antes de concluya el periodo del actual Gobernador, de esta forma, no estaríamos en contra de lo que dispone la Constitución Federal. Olvidándonos de la Resolución de la Suprema Corte, la viabilidad es posible. Pero ésta sostuvo que la elección debe de desarrollarse en el año que corresponda, y este, se desprende de la misma, que es el mes de julio del 2011. No debemos de olvidar esa sabia máxima jurídica: Nadie está obligado a lo imposible. Los académicos que proponemos alguna salida al caso de Guerrero, estamos en el filo de la nava, pero los políticos al solo atender a sus intereses partidistas, olvidan la divisa de José María Iglesias: Nada por encima de la Constitución. Finalmente, recordemos las sabias palabras del Dr. Héctor Fix–Zamudio, y que tiene la Suprema Corte que tener en cuenta en el caso especial del Estado de Guerrero: En toda actividad jurisdiccional se realiza en forma indirecta una valoración política, transformando dinámica y progresivamente los ordenamientos legales, que de otra manera quedarían anquilosados; toda jurisprudencia es forzosamente evolutiva.

JOSÉ GILBERTO GARZA GRIMALDO. El problemas que enfrenta el Estado de Guerrero para cumplir con lo establecido en el artículo 116 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Profesor–investigador de la Unidad Académica de Derecho de la uag y consejero del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri” del Congreso del Estado de Guerreo. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. NIVEL I. Doctorado en Derecho por la unam. garzagrimaldo33@yahoo.com.mx 150

Colaboraciones Internacionales

Estado de derecho y justicia en América Latina Luis Pásara Resumen: El texto se pregunta por las condiciones que el aparato de justicia latinoamericano ofrece a la consecución efectiva del estado de derecho. Para ello, en primer lugar, pasa revista a la herencia de la tradición jurídica latinoamericana, en la que destaca el carácter ajeno de la noción de estado de derecho y la ausencia del juez en el control de juridicidad sobre los actos de gobierno. Se examina la reforma de la justicia como proyecto en buena medida exógeno, proveniente de la instauración del mercado y la reforma del Estado, en el que se destaca los varios actores participantes y la multiplicidad de agendas. En ese nuevo marco, se plantea el problema que el reconocimiento de órdenes normativos alternativos conlleva para el estado de derecho y se examina los principales logros y las insuficiencias más notorias en lo actuado en materia de reforma, poniendo atención a independencia judicial, eficiencia y acceso a la justicia. Finalmente, a partir de la existencia de “ciudadanos de baja intensidad”, se impugna la idea de producir una revolución social mediante la reforma de la justicia y se propone circunscribir ésta última a un conjunto de objetivos alcanzables que beneficien directamente al ciudadano usuario. Palabras clave: Estado de derecho, justicia, reforma judicial, ciudadanía.

La herencia de una tradición jurídica

Qué terreno ofrece el sistema de justicia al establecimiento pleno del estado de derecho en América Latina? Aunque no sea posible responder esta pregunta ambiciosa en los límites de este texto, ésa es la interrogante que lo motiva. De allí que su desarrollo se mueva en dos planos: el de la justicia como una pesada realidad problemática, que hace parte de la historia de nuestros países, y el de su reforma, emprendida en las últimas décadas a partir de exigencias provenientes de las necesidades del mercado y la redefinición del rol del Estado.

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La idea de estado de derecho, es una idea extraña a la cultura jurídica latinoamericana, entendida ésta como realidad social y no como producto bibliográfico. Si se revisa el lugar del derecho en el Estado colonial (Ots, 1986), debe reconocerse que su administración —delegada por el rey en cargos que en su momento incluso fueron subastados— distó mucho de la tradición anglosajona donde nació y desarrolló la noción de Rule of Law. Tampoco las tradiciones indígenas, allí donde existían, eran portadoras de los componentes constitutivos del estado de derecho: normas preestablecidas que estatuyen derechos del ciudadano y un tercero encargado de aplicarlas imparcialmente. En la cultura jurídica latinoamericana, las gentes de derecho se nutrieron principalmente de una tradición hispano–francesa que, en su versión clásica administró justicia como parte del ejercicio del poder y en su versión revolucionaria quiso restringir al juez a ser “boca de la ley”. Como resultado de la herencia colonial, la cultura jurídica propia de los abogados se halla caracterizada por la debilidad de la ley que es acatada formalmente, al tiempo que se preserva en los hechos los privilegios que esa ley proscribe. Binder (2007) ha señalado este doble juego, que pone de lado la efectividad social del derecho y pervive en respuesta a las necesidades del autoritarismo y la arbitrariedad prevalecientes, revestidos de legalismo para justificar sus decisiones. La “debilidad selectiva” de la ley se manifiesta en una aplicación irregular y arbitraria y se mantiene a través del formalismo y el ritualismo, según este autor. Aunque no se cuenta con suficiente base empírica para formular en categorías sólidas una caracterización de la cultura jurídica popular en la región, los resultados de diversos sondeos de opinión y la reiteración de prácticas como los linchamientos sugieren que, en cierta medida, se está cerca del estadio del “ojo por ojo y diente por diente”. Es una formación marcada por la contradicción: de un lado, exhibe una visión altamente impregnada por el legalismo, que busca una y otra vez en la producción de normas la vía de cambiar la realidad y, de otro, confía en la “mano dura” como forma de resolver conflictos. La paradoja subsiste, pese a una creciente desconfianza hacia el aparato del Estado y el de justicia, en particular, que las encuestas muestran reiteradamente en toda la región. América Latina no ha ofrecido un terreno adecuadamente abonado para la noción de estado de derecho. De allí que la justicia haya sido concebida principalmente —tanto por sus operadores como por sus usuarios— como un lugar para resolver pleitos y no como un mecanismo de control sobre el ejercicio del poder. Cobro de deudas, demandas alimenticias, delitos contra la vida y contra el patrimonio, y otros conflictos entre particulares han cargado de trabajo el aparato de la justicia. En cambio, la discusión sobre la constitucionalidad de las leyes y la legalidad de las decisiones administrativas sólo recientemente ha aparecido como un asunto efectivamente concerniente a la justicia; a esto último hay que añadir la 154

observación de que en varios países de la región se ha creído necesario crear una institución distinta al poder judicial —un tribunal constitucional— para hacerse cargo de la tarea, en tácita descalificación de los jueces ordinarios para asumirla. En América Latina, justicia y poder han mantenido, pues, históricamente una relación, al mismo tiempo, asimétrica y promiscua. Esto es, el aparato de justicia ha sido percibido como “naturalmente” subordinado a otros poderes —tanto legalmente constituidos como fácticos— y esa supeditación ha operado en un terreno apropiado para un intercambio, siempre desigual, de nombramientos por decisiones judiciales. La literatura latinoamericana ilustra de manera vívida esta relación en la que el poder —múltiples poderes, corregiría Foucault— controlan la tarea de la justicia cada vez que les haga falta. En novelas y cuentos la justicia aparece dibujada como un aparato siniestro del que los pobres sólo pueden esperar agravios (Pásara, 1988).1

La reforma como exigencia impuesta

Sólo han transcurrido veinte años desde que se ha empezado a tratar de hacer operativo el concepto

de estado de derecho en América Latina. Conocido antes solamente en los libros, superficialmente estudiado en asignaturas de derecho constitucional, y rara vez asociado a la función judicial, el concepto de estado de derecho ha llegado a la región entre los contenidos de lo que Huntington denominó exitosamente “la tercera ola” de democratización. Y llegó para ser absorbido, como ocurrió y sigue ocurriendo con ideas y nociones importadas al subcontinente, sin un esfuerzo crítico que cotejara los diferentes contextos —el de origen y el receptor— y, al efectuar una depuración, permitiera que el concepto fuera asimilado verdaderamente para causar efectos reales y duraderos. La incorporación de la noción de Rule of Law ha sido incentivada por el hecho de que vino con una ola fuerte llegada a la región: la que instauró el mercado y redefinió el papel del Estado. En efecto, la

Del lado de los jueces existe algún nivel de corroboración acerca de la existencia de límites impuestos por el poder: una indagación realizada entre jueces centroamericanos en la década de los años noventa halló que muchos de ellos se sentían presionados desde el poder y casi la mitad de los encuestados admitía que lo usual era ceder ante tales presiones (Pásara, 2002: 199–200). 1

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expansión regional de la reforma del sistema de justicia —en la que habría de ubicarse la noción de estado de derecho—2no puede ser explicada sin atender al conjunto de reformas que, luego de sucesivas crisis económicas, fueron recetadas a la región por los organismos internacionales, con el activo patrocinio de algunos países desarrollados. La centralidad adoptada por el mercado, en esa prescripción, fue complementada por un recorte en la actividad del Estado, que debía concentrarse en el desempeño de ciertas funciones encaminadas a permitir que el mercado se desenvolviese adecuadamente. Una de ellas es la de administrar justicia de una manera imparcial y previsible, de modo que quienes acuerdan y contratan intercambios cuenten con que en los tribunales se halla un tercero que, independiente y objetivamente, resuelva posibles incumplimientos y diferendos. Dado el estado de nuestros sistemas de justicia, ese replanteamiento del papel de los jueces requirió pensar el asunto en términos de reforma. En efecto, la historia de nuestros poderes judiciales no los había preparado para desempeñar el papel exigido. En la trayectoria de muchos de ellos, independencia e imparcialidad no destacan; lo contrario ha sido lo usual, como se comprobó a propósito de las violaciones masivas de derechos humanos ocurridas en varios países de la región (para el caso de Guatemala, véase Comisión de Esclarecimiento Histórico, 1999 III). Los jueces miraron hacia otro lado siempre que de su posible acción habría de derivarse un enfrentamiento con el poder. Resultó muy claro que, si de la adopción de un nuevo papel se trataba, los jueces no lo harían por su propio impulso. Por el contrario, como se hubo de ver en el curso de los procesos de reforma, los operadores del aparato de justicia padecían una “incapacidad adiestrada” (Peña, 1994?) para percibir la necesidad de cambio y hacerse cargo del mismo. Refractarios a las acciones de transformación, adherentes al principio de que “las cosas hay que hacerlas como siempre se han hecho”, en jueces y fiscales se ha encontrado una de las principales fuentes de resistencia a la reforma del sistema. Pese a ello, era preciso emprender una reforma de la justicia que respondiera a las necesidades del mercado y la reforma del Estado. Pero con la exigencia de un nuevo tipo de juez, que se quería independiente

Al lado de ella, y con más fuerza, llegó la noción de seguridad jurídica, una construcción ideológica que atribuye a leyes inmodificables y decisiones judiciales predecibles –esto es, a la inmovilidad del factor jurídico– la capacidad de convocar a la inversión, en particular la extranjera. Debe notarse que la constante invocación de esta noción por los grupos de interés corre en contra, en cierta medida, de la renovación e innovación en el desempeño de los jueces 2

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para que se desempeñara imparcialmente, coincidieron las demandas de reforma provenientes de otros sectores sociales —como las organizaciones de derecho humanos— que habían tenido menos fuerza para lograr que fueran atendidas. Aunque con contenidos variados, el requerimiento de una reforma se fue generalizando en los diversos países de la región, si bien cada uno ha conocido ese proceso según su propio tiempo político. En parte, ese desarrollo ha sido apurado por la necesidad, o la ilusión, de controlar el delito a través de un sistema de justicia más eficaz. Con el apoyo decidido de la agencia de cooperación estadounidense (usaid), en dieciséis de los países latinoamericanos se ha abierto paso la reforma procesal penal, campo en el que se encuentra la mejor ilustración de uno de las dificultades enfrentadas por la reforma de la justicia: prometer más de lo que puede lograrse. En efecto, la reforma —consistente, en lo fundamental, en el paso de un sistema inquisitivo a un sistema acusatorio— fue presentada como un arma eficaz para el combate a la delincuencia, que en rigor tiene raíces bastante más complejas que la respuesta a encontrar de parte del aparato represivo (Pásara, 2007). En los hechos, la reforma muestra, según las evaluaciones disponibles (Riego, 2002; Riego y Santelices, 2003; Riego, 2005), resultados discretos que distan mucho de la oferta formulada con su lanzamiento. 157

Diversos actores, muchas agendas y una alternativa radical

ocalizada en el ramo penal, activa en materia comercial, con incursiones en asuntos de familia y otros ramos, la reforma del sistema de justicia se ha abierto paso en la mayor parte de América Latina. En el marco del proceso de cambio han aparecido varios actores. Mujeres, indígenas y diversos grupos defensores de intereses colectivos —desde medio ambiente hasta enfermos de sida— han decidido usar el terreno de lo judicial para llevar adelante sus demandas (Domingo, 2007). Las cortes de países como Costa Rica, Brasil y Colombia han respondido positivamente a esos planteamientos. Algunos tribunales constitucionales, como el peruano y el colombiano, también han innovado jurisprudencialmente y han ejercido satisfactoriamente la postergada función judicial de control del ejercicio del poder según la constitución y la ley.

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Pero, como ha notado Hammergren (1999) en las reformas en curso aparecen diversas agendas, en ocasiones portadoras, en un país dado, de objetivos contradictorios. Este hecho, al que eventualmente contribuye negativamente el factor de la cooperación internacional, hace que lo que debiera ser un proceso sostenido y de largo alcance —compartido por diversos sectores políticos y sociales, dotado de una continuidad que supere la duración de un ministro, una corte o un gobierno— sea, en los hechos ocurridos en muchos países, una desordenada sucesión o superposición de actividades desplegadas en demasiados frentes, provenientes de proyectos estruendosos y sabotajes silenciosos, afectados todos por marchas y contramarchas, sujetas a intereses menores y circunstancias imprevistas. Entre los primeros síntomas de fatiga de los esfuerzos por transformar la justicia han aparecido y se han ido fortaleciendo diversas vías de evitamiento del aparato judicial. Legales unas e ilegales otras, desde el arbitraje internacional hasta el linchamiento, diversos actores sociales recurren a estas otras formas de solución de conflictos, en procura de eficacia —sanciones efectivas— y eficiencia —costos económicos menores y plazos de resolución breves. En ese marco ha aparecido y se halla en crecimiento la propuesta indigenista que ha adoptado la fórmula académica de “el pluralismo jurídico”. Aunque en esta corriente se hallan diversas tendencias y propuestas, éstas comparten esencialmente dos aspectos. Primero, una invitación a comprobar que en una sociedad determinada existe más de un orden normativo, como consecuencia de la subsistencia de usos y costumbres tradicionales; y, segundo, una propuesta de reconocer a tales normas tradicionales un valor equivalente al del orden jurídico estatal. Con matices, las constituciones de Colombia, Ecuador y Perú han incorporado fórmulas de este reconocimiento. Pero es en Bolivia donde la nueva constitución ha adoptado la propuesta más radical de este tipo; según ella, las autoridades indígenas recibirán autonomía para administrar justicia, sin que sus decisiones puedan ser revisadas, en materia de constitucionalidad, por los tribunales de la justicia ordinaria.3 El reconocimiento de normas tradicionales y de autoridades con autonomía para aplicarlas se basa, en alguna medida, en el fracaso del Estado–nación en América Latina. Sin embargo, la cuestión a debatir —y que trasciende el marco de la reforma de la justicia— es el significado de tal reconocimiento para el estado El enfrentamiento político que tiene lugar en Bolivia —entre las propuestas radicales del movimiento indigenista y las resistencias activas de sectores altos y medios, principalmente urbanos— tiene a la administración de justicia como uno de sus terrenos principales. La proposición de entregar a las autoridades de “los pueblos originarios” un control absoluto sobre los conflictos que conozca evoca la formalización de una fractura histórica y da lugar, junto a otros temas, a una virtual división política del país en mitades. 3

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de derecho. Pese a que las normas constitucionales y la jurisprudencia han puesto como límite de tal reconocimiento los propios de los derechos humanos, la generación de estas decisiones de cumplimiento obligatorio —cuyo contenido contradice eventualmente el correspondiente al resto del orden jurídico nacional— implica para el estado de derecho la conformación de un ámbito nuevo, en el que conflictos similares están destinados a ser resueltos, en el ámbito nacional, de manera distinta, según las partes pertenezcan o no a un medio indígena. Dado que, como se ha observado al comienzo, el estado de derecho —incluidos sus contenidos de derechos fundamentales— no es una noción propia de los órdenes normativos precolombinos, el desenvolvimiento de estas nuevas fórmulas correspondientes al “pluralismo jurídico” plantea interrogantes que adquieren gravedad a la luz de hechos reveladores de una cultura jurídica popular que, como se sugirió antes, se halla en el estado del “ojo por ojo”.4

Logros e incumplimientos de las reformas; los actores

Como se ha señalado, los logros son desiguales en la región e incluso en cada país se detecta avances

en sólo determinados ámbitos. En los casos más avanzados de reforma, las discontinuidades en los cambios introducidos parecen conformar un archipiélago que no sugiere un proceso integral de transformación. El cuadro se hace aún más complejo en los países que, como México, tienen un sistema federal. En ellos no hay uno sino una multiplicidad de aparatos de justicia, cuya realidad resulta aún más diversa a partir de las reformas que cada estado decide incorporar. El resultado, especialmente en el caso de los países de organización federal, es una gran disparidad de situaciones, que incluye algunos aspectos transformados y otros que permanecen en las condiciones tradicionales. Si se examina los resultados en las tres áreas que usualmente son reconocidas como las correspondientes a los proyectos de reforma (acceso, independencia y eficiencia), los logros parecen estar mejor definidos

Aparte de que la venganza pueda motivar la justicia penal, el campo más obvio en el que “usos y costumbres” tradicionales distan mucho del derecho moderno es el correspondiente a los derechos de la mujer. 4

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en materia de independencia judicial (Popkin, 2004) y eficiencia tribunalicia (Vargas, 2004). En cambio, el acceso ciudadano, en condiciones de igualdad, sigue siendo una asignatura pendiente en la reforma (Fernandino, 2004). Es esencial a la noción de estado de derecho la existencia de un juez efectivamente imparcial para resolver el conflicto que le es sometido. Buena parte de las reformas llevadas a cabo en la región se han dirigido, de manera directa o indirecta, a este objetivo. En particular, las modificaciones introducidas en los mecanismos de designación y nombramiento de jueces y magistrados, han buscado eliminar o recortar la intervención de los poderes ejecutivo y legislativo en ellos. La creación de consejos de la judicatura o la magistratura, con participación de representantes de diversos sectores, no ha sido una solución mágica pero, si bien no ha logrado despolitizar o “despartidizar” totalmente los nombramientos judiciales, cuando menos ha introducido en este proceso elementos objetivos que medien la selección, haciendo que el favor político resulte insuficiente para ser nombrado en un cargo judicial. Se requiere —en este aspecto, como en otros— estudios empíricos que identifiquen los resultados obtenidos.5 Pero la aparición, en diversos países, de jueces y fiscales6 disidentes —que muestran un mayor grado de independencia respecto de los criterios jurisprudenciales predominantes en las cúpulas judiciales— es un importante signo de cambio que no puede ser desligado de la alteración introducida en las formas de nombramiento. No obstante, parece haberse avanzado mucho menos en materia de la llamada independencia interna, esto es, las relaciones de dependencia existentes en el interior de las instituciones, que sujetan silenciosamente al juez y al fiscal de jerarquía menor a los criterios —y, en ciertos casos, a los dictados— de aquéllos cuyo mejor posicionamiento los habilita para “premiar” o “castigar” a otros. Aunque se ha puesto en marcha mecanismos de control interno, esta interferencia en la función parece mantenerse vigente.

Una de las falencias características de los procesos de reforma es la ausencia (o la insuficiencia) de evaluaciones. Como tendencia, los proyectos se ejecutan, en ocasiones con altos costos, sin prestar mayor atención a los resultados producidos. Tratándose de la reforma del sistema de nombramientos, un análisis comparativo de la calidad de los jueces provenientes de los nuevos mecanismos, que la confronte con la de los juzgadores tradicionales, es indispensable. Específicamente, se requiere un examen de las decisiones producidas por unos y otros. 6 Aunque, en términos regionales, la institución del ministerio público no ha producido muchos fiscales rupturistas, en el caso de Brasil sí aparece una corriente importante, caracterizada por la defensa de intereses grupales y la lucha contra la corrupción, entre otros temas (Sadek y Cavalcanti, 2003). Las autoras vinculan la disidencia a los sistemas de nombramiento con base en concursos, que han abierto paso a la función a abogados jóvenes de un origen social bajo. 5

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A asuntos vinculados a la eficiencia del sistema se han dirigido una buena parte de los proyectos —y los recursos— de la reforma. La construcción de inmuebles y las redes informáticas han sido dos de los rubros más trabajados y más costosos. Estas inversiones, preferidas en las agendas confeccionadas por poderes judiciales y ministerios públicos, no siempre han sido programadas para ir de la mano de cambios de fondo en la organización de los tribunales y, menos aún, de la redefinición de trámites y procedimientos. De modo que, en términos de rendimientos efectivos a favor del usuario, la inversión de esos recursos puede no mostrar un saldo favorable. Sin embargo, algo de la modernización ha servido para mejorar condiciones de trabajo, simplificar trámites, permitir un mejor seguimiento de expedientes a través de la informatización y, todavía en pocos países, dar una mayor publicidad a las decisiones judiciales. Todo esto probablemente ha contribuido a aumentar en algo la transparencia del aparato de justicia. Pero la duración de los procesos —aspecto de señalada importancia para el usuario— se ha reducido sólo en algunos casos, dado que probablemente este factor depende de cambios en prácticas y comportamientos de los actores7 a lo largo del proceso, que aún se mantienen lejanos. Desde el punto de vista ciudadano, es en materia de acceso donde probablemente se percibe, primero y con más énfasis, las subsistentes carencias del sistema de justicia. Según países, los obstáculos en este terreno van desde la inaccesibilidad territorial hasta el costo de pagar un abogado eficaz en una región donde más de 40% de la población es pobre. Pero, una vez ganado el acceso, se trata de que éste opere en condiciones de igualdad para todos. La igualdad ante la ley tropieza con las manifiestas desigualdades prevalecientes en la región —la más desigual del mundo— y el resultado es que las múltiples formas de discriminación socialmente vigentes contaminan el funcionamiento del aparato de justicia. Frente a esta realidad, los múltiples proyectos reformistas han mostrado sus inherentes limitaciones, haciendo de este ámbito aquél en el que se revela mejor el peso que las características de la organización social acarrean sobre la calidad de la justicia efectivamente disponible. En el esfuerzo por mejorar las formas de acceso, se ha ampliado un campo importante a formas de justicia no estatal, lo que constituye una transformación silenciosa de la definición misma de administración de justicia. En efecto, la promoción del arbitraje y la expansión de conciliación y mediación —en algunos países, con carácter obligatorio—, al lado del reconocimiento de formas de justicia local, han acabado en

Un actor clave, usualmente no percibido como tal, es el abogado postulante que no integra las instituciones del sistema estatal de justicia pero cuya actuación es fundamental en el curso del proceso judicial y sus resultados 7

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los hechos con el monopolio estatal de la provisión de soluciones a conflictos en principio judicializables. No obstante las ventajas que esta redefinición trae, cabe una interrogante desde la perspectiva de su significado para el estado de derecho: ¿Qué rasgos y qué calidad tiene la justicia que se administra en esos mecanismos alternativos de resolución de conflictos? Se sabe poco sobre los aspectos cualitativos de las resoluciones que en ellos se producen y, en consecuencia, acerca de la manera en que allí se incorpora la cuestión de la igualdad y, en definitiva, el reconocimiento efectivo de los derechos del ciudadano. Esta preocupación se halla ligada a un asunto mayor: el papel del Estado en la resolución de conflictos sociales. Si bien las reformas “de segunda generación” situaron al juez como un personaje clave, principalmente para resolver diferendos contractuales, no se ha definido qué conflictos sociales deben ser resueltos exclusivamente por el Estado, a fin de garantizar para ellos soluciones que atiendan al interés público. La “eficacia” de los medios alternativos de resolución de conflictos no debería desenvolverse, pues, a costa de una ausencia del representante del interés común que, pese a las graves deficiencias conocidas, sigue siendo el Estado. En un balance de la reforma debe destacarse que en cada país se ha producido, alrededor de la reforma del sistema de justicia, una composición de fuerzas específica de actores internos y externos. En algunos casos, la reforma ha sido puesta en la agenda pública por actores internacionales que incluso han condicionado la ayuda financiera al país a la puesta en práctica de determinadas medidas (para el caso argentino, véase Chávez, 2004: 143). En cambio, en otros, como es el caso de Costa Rica, el impulso endógeno ha sido el decisivo. La presencia de actores nacionales fuertemente comprometidos con la reforma aparece como un factor relevante tanto en la marcha del proceso como en la adecuación efectiva de los contenidos reformistas a las necesidades y circunstancias nacionales. Esa presencia nacional en los procesos de reforma se ha expresado tanto a través de protagonistas locales como de la vigilancia social sobre la materia que, no obstante haber sido creciente, no es todavía la necesaria. La exigencia de este factor procede del hecho de que jueces, fiscales, abogados y políticos, mayoritariamente, no están comprometidos con el cambio; en rigor, de los actores del propio sistema de justicia proceden las mayores resistencias. A algunos no sólo no les interesa sino, peor aún, intuyen que no les conviene. De allí que sea preciso contar con una demanda social potente para que la reforma sea posible. Así lo prueban múltiples experiencias latinoamericanas. La atención puesta por sectores de opinión sobre el nombramiento de jueces hizo posible en Argentina, República Dominicana o Guatemala, por ejemplo, que los políticos no manejaran el asunto como propio sino que tuvieran que ventilarlo públicamente y justificaran sus decisiones. La atención de los medios de comunicación y la reacción de diversos grupos 162

organizados —desde ONG hasta asociaciones empresariales— logró impedir, parcialmente, que se consumara recientemente en Perú el nombramiento en el Tribunal Constitucional de varios candidatos manifiestamente carentes de idoneidad. Es claro que no se tendrá una justicia mejor en América Latina mientras el beneficiario principal del cambio, que es el ciudadano, no se organice para exigirla y vigilar su reforma.

Ciudadanía y justicia; la reforma posible

o hay democracia ni estado de derecho sin ciudadanos. La esencia de esa relación fue puesta en relieve en la definición de ciudadanía producida por Marshall: “un sentido directo de pertenencia a una comunidad, con base en la lealtad a una civilización que es compartida. Es una lealtad de hombres libres dotados de derechos que son protegidos por un orden legal común a ellos” (1992: 24). El ciudadano, agente fundador del estado de derecho, es un hombre libre a cuya “condición corresponde inseparablemente la igualdad ante la ley” (Bendix, 1964: 72), entendida no sólo como formulación legal sino como un conjunto de prácticas efectivas, regidas por derechos y obligaciones susceptibles de ser coactivamente exigidos (Tilly, 1995: 8). La vía para exigirlos y reconocerlos, en su momento, es la administración de justicia. Nada de eso ha sido —y, en alguna medida, es— realidad en América Latina, donde los países fueron conformados jurídicamente en el siglo xix sobre la base de lo que Escalante (1992) llamó “ciudadanos imaginarios”; esto es, la proclamación de la condición de ciudadanos por un orden legal que, en los hechos, operaba, más bien, como un orden político que “descansaba sobre la eficaz gestión de la desigualdad” (Escalante, 1992: 290). Como observó Octavio Paz (1984: 110) para el caso mexicano, “La ideología liberal y democrática, lejos de expresar nuestra situación histórica concreta, la ocultaba”. Eso fue lo que hicieron constituciones y códigos, inspirados en grandes principios jurídicos, rutinariamente importados, que guardaban poca o ninguna relación con la realidad. La falta de reconocimiento efectivo de derechos y obligaciones ha venido a constituir aquello que se ha denominado “ciudadanía de baja intensidad” (O’Donnell, 1993), correspondiente a individuos que

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padecen de determinado nivel de “pobreza legal” —no exactamente equivalente a la pobreza8—, que los inhabilita para comparecer en condiciones de igualdad ante el sistema jurídico, dadas su incomprensión del orden normativo y del funcionamiento de sus instituciones, su dificultad para pagar un abogado que les preste un servicio profesional eficiente y su carencia de otros recursos para acceder al sistema y obtener de él un resultado favorable. Si se toma en cuenta el hecho de que en muchos países de la región estos ciudadanos legalmente pobres son mayoría entre la población, se comprende el tamaño del desafío de alcanzar una justicia significativamente distinta a la que se ha tenido en América Latina. Estamos ante un límite severo que difícilmente puede ser superado a través de reformas atingentes al aparato de justicia. Esto significa que, contrariamente a lo que se escucha en las justificaciones y promesas de las reformas judiciales, no es posible una revolución a través del cambio de la justicia. Esto es, el carácter de las relaciones sociales existentes podrá ser alterado por otro tipo de procesos, pero sólo será marginalmente afectado por cambios introducidos en el aparato de justicia. La esfera propia de ésta se circunscribe a la resolución de conflictos particulares y la vigilancia de que la tarea de gobernar sea cumplida dentro de los límites del orden normativo vigente. El desempeño cabal de esta segunda responsabilidad, que compete plenamente a la función judicial, puede provocar alteraciones políticas de envergadura en muchos países. Pero, en rigor, no se encamina a una transformación radical de las condiciones sociales existentes. Esta suerte de restricción, que aquí se propone en nombre del realismo, es ciertamente discutible, y no es aceptable por aquellas posiciones que plantean, en cambio, la necesidad de que los jueces asuman un papel protagónico en el proceso de cambio social. En parte, esta propuesta corresponde al llamado “activismo judicial” que puede ser distinguido de la ideología judicial tradicional en tres aspectos: I) una interpretación de la norma que no se restringe a la literalidad; II) una preocupación por resolver, a través de la decisión judicial, un conflicto real que va más allá de la formulación legal del mismo; y III) el empeño por ir más allá de la resolución del caso concreto para atacar el problema social correspondiente, mediante la formulación de políticas de Estado que no han sido establecidas por Ejecutivo y Legislativo.

Si bien los pobres tienden a ser también legalmente pobres, no todo pobre legal es pobre. Los sectores medios, cuando confrontan una situación jurídicamente conflictiva, a menudo se encuentran desprovistos de criterios para enfrentarla con conocimiento y recursos personales, por lo que quedan entregados al consejo y los servicios de un abogado cuyo desempeño profesional ni siquiera pueden evaluar certeramente. 8

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Si bien la adopción de las dos primeras de estas tres vías es indispensable en la redefinición del papel del juez, la tercera constituye un camino estrecho y resbaladizo, para el que el operador judicial no se encuentra especialmente preparado. En razón de esto es que la justicia no parece ser el lugar más adecuado para resolver problemas sociales que el Estado no encara eficientemente, como la delincuencia, o para diseñar políticas que los gobiernos postergan, como la cuestión de la vivienda. La incompetencia de legisladores y gobiernos no puede ser remediada por jueces activistas. Si bien es necesario comprender el problema de la justicia en términos macrosociales, y en especial políticos, no puede esperarse que, al encarar la reforma, esas condiciones sean transformadas. La justicia sí es el lugar para el reconocimiento del ciudadano en sus derechos fundamentales y eso pasa por encarar los problemas de acceso en condiciones de igualdad, que siguen planteando el mayor desafío a la justicia. Lo que hoy requiere la justicia latinoamericana es que se defina con precisión qué puede ser alcanzado a través de su reforma. Quizá suene modesto limitar la agenda a, aquello que es factible, pero no es poco. No se trata de exigir a la justicia que resuelva los problemas que no han sido asumidos por otros agentes estatales, y a quienes debe pedirse cuentas donde corresponde. Se trata de que la justicia haga mejor aquello que ha hecho deficientemente. Y ésa es ya una propuesta ambiciosa. Se necesita acotar el campo de la reforma en torno a objetivos concretos, a ser alcanzados en plazos razonables. Jueces elegidos sobre la base de los méritos de los candidatos, en concursos transparentes. Procedimientos simplificados en los que el juez asuma la dirección efectiva del proceso. Fiscales que concentren su actuación en los casos más dañosos socialmente y privilegien la persecución del crimen organizado. Tribunales estructurados de manera accesible al usuario. Información y educación para que el ciudadano, desde la escuela, cuente con una idea esencial de sus derechos y obligaciones, y acerca de cómo funciona el sistema de justicia. Son éstas algunas de las metas que el sistema de justicia debe alcanzar. De otro modo, no sólo seguirá siendo objeto de rechazo sino que se ampliará la tendencia a evitarlo, que lo convertirá en un actor secundario. Esta desembocadura sería negativa para la implantación del estado de derecho en América Latina. Pero acotar la reforma a aquello que, es factible y corresponde al terreno de la justicia no equivale a encerrarla en un paquete de proyectos técnicos que, como ha ocurrido, ignoren el objetivo fundamental que persigue una justicia distinta a la que se ha padecido, y padece en buena medida, en la región. Esa orientación ha prevalecido en numerosas iniciativas, limitadas a modernizar medios de trabajo sin

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preguntarse si tales mejoras traerán o no beneficios efectivos al ciudadano que es usuario del servicio de justicia. Este último es el criterio que debería presidir la aceptación de cualquier proyecto concreto de reforma. El reconocimiento del ciudadano en el sistema y el robustecimiento del estado de derecho deben ser la meta de la reforma, no en los discursos oficiales solamente sino como razón efectiva detrás de cada una de sus acciones.

Bibliografía

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LUIS PÁSARA Estado de derecho y justicia en América Latina. Investigador del Instituto de Iberoamericana. Universidad de Salmanca. luis.pasara@cide.edu.

ESTADO DE DERECHO Y JUSTICIA EN AMÉRICA LATINA

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El papel del poder legislativo en el proceso presupuestario en las legislaturas provinciales argentinas* Cecilia G. Rodríguez Resumen: El presupuesto general es el principal instrumento de asignación de recursos públicos de una provincia, lo que hace que el proceso de elaboración, aprobación y ejecución sea una tarea fundamental de los sistemas políticos. Este trabajo abordará las atribuciones formales del Poder Legislativo en cada una de las provincias argentinas en el proceso presupuestario. Este proceso constituye un claro instrumento de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo y está enmarcado dentro de las principales funciones del Legislativo, sin embargo más allá de las características institucionales de cada provincia se producen distintos procesos de negociación.Las disposiciones tenidas en cuenta en este trabajo estarán vinculadas concretamente al tratamiento del presupuesto, a su formulación, presentación ante el Congreso, plazos de tratamiento y aprobación, en las atribuciones que el legislativo tiene para su modificación y al veto por parte del Ejecutivo. Estos aspectos nos permitirá plantearnos ¿quién formula el proyecto de presupuesto? ¿Cómo examina el Poder Legislativo el proyecto? ¿Cuáles son las atribuciones del Legislativo para modificar el proyecto? ¿Cuáles son las atribuciones del Ejecutivo en materia de veto? ¿Existe alguna disposición que permita evitar la parálisis durante su tratamiento? Palabras clave: Presupuesto, control, disposiciones normativas, relación Ejecutivo–Legislativo, legislaturas subnacionales.

Introducción

a ley de presupuesto es una de las decisiones más importantes que toma cualquier gobierno, debido a que determina y prioriza en qué se van a gastar los recursos públicos. De esta manera, el presupuesto puede definirse, de forma amplia, como la previsión de ingresos y gastos de una organización, ya sea *

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Una versión anterior de este trabajo fue presentada en el IV Congreso ALACIP, San José, Costa Rica. 5, 6 y 7 de agosto de 2008.

ésta pública o privada; el proceso presupuestario por su parte, es la traslación de recursos financieros en propósitos humanos (Alcántara, et al, 2005), es decir, es la arena política por excelencia donde los conflictos distributivos de una sociedad son canalizados por las instituciones formales y reglas en interacciones políticas repetidas y predecibles (Mejía Acosta et al, 2006:1 )a Latina? Aunque no sea posible responder esta pregunta ambiciosa en los límites de este texto, ésa es la interrogante que lo motiva. De allí que su desarrollo se mueva en dos planos: el de la justicia como una pesada realidad problemática, que hace parte de la historia de nuestros países, y el de su reforma, emprendida en las últimas décadas a partir de exigencias provenientes de las necesidades del mercado y la redefinición del rol del Estado. El proceso de elaboración, aprobación, ejecución y control de la ley de Presupuesto General del Estado es relevante para el funcionamiento de un sistema político, por ello, la consideración por el Congreso cada año de una ley de presupuesto es un importante medio de control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo.9 En este proceso intervienen fundamentalmente dos actores: el Poder Ejecutivo, cómo órgano responsable de la presentación del proyecto de Ley y el Poder Legislativo como órgano encargado del debate y aprobación de la misma.10 En este último se deben distinguir fundamentalmente dos partes relevantes: el pleno y las comisiones especializadas del Congreso para el área fiscal y presupuestaria.11 Las interacciones que se producen entre estos actores no sólo estarán guiadas por el calendario fiscal sino también por el electoral (Mejía Acosta et al, 2006). Es decir, la proximidad de elecciones condiciona el comportamiento de los legisladores en su función de control. A su vez, la aprobación del presupuesto está determinada por distintos factores como el número de actores en el proceso presupuestario, su nivel de influencia, las reglas de interacción entre ellos y por la existencia o no de beneficios que incentiven la cooperación.

En la mayoría de las provincias la vigencia de la ley de Presupuesto es de 1 año, salvo en los casos de Misiones, Córdoba, Salta, San Luis, La Rioja, San Juan y Chaco en las que el presupuesto puede fijarse por un periodo mayor siempre que no exceda el término del mandato del Ejecutivo. 10 Si bien la instancia encargada de presentar el Proyecto de Ley es el Poder Ejecutivo (en su figura como en la del cuerpo de Ministros) existen cuerpos técnicos que están abocados a la preparación del mismo. 11 La Comisión parlamentaria es una instancia clave en el proceso presupuestario. El fortalecimiento de este cuerpo especializado es un requisito indispensable para asegurar cierto equilibrio de poderes (Sanguinetti, 2002). 9

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

En esta investigación se considera el marco normativo que rige el proceso de negociación presupuestal con el propósito de evaluar desde una perspectiva comparada las esferas de autoridad y facultades con que los poderes ejecutivo y legislativo están dotados. Es decir se evalúa el equilibrio de poderes entre los dos actores centrales de la negociación presupuestal para así determinar la capacidad de influencia de los congresos subnacionales argentinos (23 provinciales y una correspondiente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) en el proceso presupuestario.

Determinantes del proceso presupuestario

utores como Rodríguez y Bonvecchi (2006) han abordado el papel del poder legislativo en el proceso de planificación, sanción y ejecución del Presupuesto en Argentina teniendo en cuenta tres variables: la cohesión de los partidos políticos, el contexto macroeconómico del país y la situación financiera del Estado. En la investigación sugieren que la capacidad de intervención del Poder Legislativo en el proceso presupuestario crece con la estabilidad monetaria, la solvencia del estado y la cohesión de los partidos, y disminuye con la inestabilidad monetaria y/o financiera y la fragmentación de las fuerzas políticas. Con un enfoque similar al de estos autores, Makón (1999) destaca la debilidad del Legislativo frente al Ejecutivo para el Congreso Nacional Argentino pero a su vez presenta un aporte metodológico acerca de las condiciones básicas de funcionamiento que se requieren en materia de uso de las técnicas presupuestarias. Otro factor determinante de la negociación presupuestal que ha sido tenido en cuenta en diversas investigaciones es la composición del Congreso, sugiriendo que la ausencia de mayoría del partido del presidente en el Congreso es un factor que dificulta el proceso de negociación y aprobación presupuestal (Casar, 2001). Sin embargo no se puede confundir el hecho de poseer una mayoría parlamentaria con presuponer que el comportamiento de los legisladores del partido de gobierno se encuentra siempre cohesionado y por lo tanto dispuesto a cooperar en bloque con el Ejecutivo. A su vez, Uña (2005) considera que factores como la dinámica del funcionamiento interno del parlamento y el fuerte peso de los bloques partidarios en la toma de decisión contribuyen a disminuir el rol del Congreso en el proceso presupuestario.

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El control parlamentario El análisis de los congresos latinoamericanos nos enfrenta de inmediato a una crítica, se acusa de ser débiles frente al Ejecutivo, no fiscalizar sus acciones y comportarse como convalidadores. El término usual con el que se los describió es el de rubber stamps o sellos de goma. En la literatura existe la idea generalizada de que los parlamentos de la región son reactivos (Cox y Morgensten 2001), ya que se reconoce que la iniciativa legislativa recae en general en el Presidente, sin embargo las reacciones de los parlamentos no sólo pueden variar sino que el espectro de tal variación es bastante amplio. Varios factores explican esas reacciones, como las facultades constitucionales, la conformación de mayorías políticas (y la disciplina de esa mayoría) y la motivación de los legisladores por ser reelectos en sus cargos y continuar con su carrera parlamentaria. De esta manera estos factores no sólo permiten explicar distintos tipos de legislaturas reactivas, sino también distintos comportamientos reactivos (Nolte, 2006). El control es una de las funciones clásicas de los parlamentos. A lo largo de los siglos, los diseños institucionales han situado a los Parlamentos como los lugares legítimos para ejercer la fiscalización de la actividad del gobierno. De esta manera se reconocen como funciones principales de los parlamentos democráticos y constitucionales las de representación, legislación, legitimación y control. Esta última se enmarca dentro de la perspectiva de la división de poderes, del check and balance, esto es la existencia de controles recíprocos, de frenos y contrapesos, que impiden el ejercicio ilimitado e irresponsable de las actividades públicas (Alcántara et al, 2005). Se entiende por control legislativo la tarea parlamentaria de control centrada en el examen y la evaluación de la gestión pública de un gobierno, en la perspectiva no tanto de lo jurídico, sino más bien de los resultados, de su rendimiento (Alcántara y Sánchez, 2001:159). Éste es ejercido, en sentido amplio, por el Legislativo a través de todas las actividades que despliega. Entre la variedad de instrumentos disponibles se encuentra el control presupuestario, debido a que el parlamento es el encargado de aprobar, autorizar y fiscalizar el gasto de los recursos públicos del Estado. Cuanto mayor es la concentración del poder en manos del Ejecutivo, menor es la posibilidad de que se produzca control parlamentario. Es decir, si el diseño normativo otorga al gobierno grandes capacidades y veto, tanto para la aprobación de las leyes, como para el bloqueo u obstrucción de los proyectos que propone el parlamento o, si el proyecto presupuestario puede salir adelante sin que las normas dejen lugar a que el Legislativo lo modifique o rechace, menor será la capacidad de la oposición en particular, y del parlamento, en general para controlar al Ejecutivo.

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

Diversos escenarios en el proceso presupuestario

ntes de profundizar en las disposiciones normativas que regulan la relación Ejecutivo–Legislativo en el proceso presupuestario en las distintas provincias argentinas es necesario mencionar los diversos escenarios que se generan en las relaciones de estos actores. Alesina, Hausmann, Hommes y Stein (1999) proponen dos categorías, por un lado estarían las relaciones jerárquicas, en las cuales el poder en materia presupuestaria está concentrado en el Ministerio de Finanzas y por lo tanto en el Ejecutivo, por otro, se encuentran las relaciones colegiadas, en las cuales las normas tienden a repartir el poder de forma más equilibrada entre los actores. En numerosas investigaciones se ha alcanzado cierto consenso respecto a, que un proceso presupuestario centralizado mayormente en el Poder Ejecutivo limita las posibilidades de desequilibrio fiscal y mejora las posibilidades de realizar reformas de gran magnitud (Uña, 2005) Es decir, un proceso presupuestario con reglas de procedimiento jerárquicas, donde el Poder Legislativo pierde peso frente al Ejecutivo es preferible en contextos con déficit fiscal ya que la toma de decisiones en mayor medida jerárquicas favorecen el sostenimiento del equilibrio fiscal. A continuación se abordará de forma comparada los distintos diseños institucionales para las diferentes etapas del presupuesto, de esta manera se podrá establecer cuáles escenarios son más proclives a las relaciones colegiadas y a la participación del legislativo y cuáles pautan relaciones de corte jerárquico con predominio del Poder Ejecutivo.

Disposiciones normativas a) Formulación del Presupuesto. ¿Quién formula el presupuesto? ¿Qué dice la normativa? La formulación del presupuesto en todos los casos analizados está encomendada al Ejecutivo como se podrá observar en la tabla 1, siendo lógico debido a que es la principal herramienta de asignación de recursos. Sin embargo, a pesar de que es la figura del Ejecutivo quien está a cargo existen en cada provincia organismos cuya función explícita es la elaboración del Presupuesto. 172

b) Presentación del Proyecto de Presupuesto al Congreso. ¿Cuál es la instancia que examina primeramente el proyecto? ¿Cuáles son los plazos? La presentación del Proyecto de Presupuesto por parte del Ejecutivo al Congreso forma parte de la etapa constitutiva del procedimiento legislativo,12 y está estrechamente vinculada al número de cámaras que componen el Congreso. Sin lugar a dudas en las legislaturas unicamerales esto se produce en la única Cámara del Congreso pero en las legislaturas bicamerales pueden presentarse en cualquiera de ellas, aunque en todos los casos de las legislaturas subnacionales argentinas se presenta en la Cámara Baja, así lo establecen cada una de las Constituciones provinciales. En cuanto a los plazos para que el Ejecutivo presente el proyecto de presupuesto al Congreso se observan distintas situaciones. La primera es el establecimiento de un plazo límite para la entrega del mismo ante el Congreso, en esta situación se encuentran las legislaturas de la Ciudad de Buenos Aires, Salta, San Luis, La Rioja, Buenos Aires, Santa Cruz, Santa Fe, Misiones, Tierra del Fuego, Córdoba, Chaco y La Pampa. La segunda posibilidad es aquella en la que se establece un periodo amplio de tiempo para la entrega del proyecto pero sin establecerse una fecha límite. En este grupo se encuentran Santiago del Estero, San Juan, Catamarca, Río Negro, Neuquén, Chubut, Mendoza, Formosa y Entre Ríos. Por último sólo la Provincia de Tucumán establece un periodo breve de tiempo pero sin fijar una fecha límite. A su vez, es necesario resaltar que en los casos de Corrientes y Jujuy la fecha de presentación del proyecto no está fijada constitucionalmente (ver tabla 2). c) Atribuciones del Poder Legislativo para enmendar el proyecto de presupuesto. ¿Cuáles son las restricciones que tiene el Poder Legislativo para enmendar el proyecto presentado por el Ejecutivo? Una de las principales limitaciones con las que se enfrenta el Poder Legislativo en el proceso presupuestario son las restricciones para enmendar el proyecto presentado por el Ejecutivo,

La etapa constitutiva transcurre específicamente en el interior del Parlamento y corresponde al procedimiento legislativo estricto. Éste engloba la discusión, posible modificación y sanción legislativa de los proyectos de ley (Alcántara et al, 2005: 64). 12

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

sin la posibilidad de introducir modificaciones, el Congreso se convierte en una mera arena deliberativa, debido a que esta posibilidad es considerada en la mayor parte de los casos como esencial para participar activamente del proceso presupuestario (ndi, 2003). En las legislaturas a nivel subnacional en la Argentina nos encontramos con distintos tipos de restricciones, la primera situación es aquella en la que el Poder Legislativo puede reformar libremente el presupuesto, es decir, puede aumentar o disminuir los gastos sin ningún tipo de restricción, de esta manera nos encontraríamos ante un Legislativo con un amplio poder de enmienda lo que lo ubicaría en un tipo de relación colegiada, en este grupo se encuentran la legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Corrientes, La Rioja y Salta. La segunda posibilidad de modificación que posee el Poder Legislativo es la de bajar las cantidades presupuestadas pero no aumentarlas, cuentan con esta posibilidad las legislaturas de Chaco, Formosa, Jujuy, La Pampa, Mendoza, Neuquén, Río Negro, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán. En tercer lugar se encuentra la opción de incrementar los gastos presupuestados por el Ejecutivo siempre que se obtengan recursos para financiarlos o se reduzcan otros rubros. Esta es la situación contemplada por las legislaturas de Chubut y Entre Ríos. La última situación suele presentarse en algunos diseños institucionales latinoamericanos como es el caso de México y es la posibilidad de incrementar las partidas siempre que se cuente con el consentimiento gubernamental, pero esto no se produce en ninguna de las legislaturas argentinas. Esta opción daría lugar a un escenario de relaciones más jerárquicas. Cabe precisar que en los casos de Tierra del Fuego, Catamarca, San Juan y Córdoba no se establece a nivel Constitucional nada relativo a la facultad del Legislativo para realizar modificaciones al proyecto de presupuesto (ver tabla 3). d) Disposiciones en caso de rechazo o de no pronunciamiento por parte del Legislativo. ¿Existen disposiciones en caso de rechazo o de no pronunciamiento por parte del Legislativo? ¿Cuáles son?

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Si el Congreso rechaza el presupuesto presentado por el Ejecutivo o no se pronuncia al respecto pueden producirse dos situaciones, en la primera de ellas el Ejecutivo es el que sale victorioso porque entra el proyecto propuesto por él en vigencia, esta situación sólo se produce en la Provincia de San Luis, en la segunda situación es el Parlamento quien podría salir un poco más beneficiado ya que entra en vigencia el presupuesto del año anterior, esto se produce en las siguientes legislaturas: Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Formosa, Jujuy, La Rioja, San Juan, Santa Fe, Tierra del Fuego y Tucumán; sin embargo, es preciso destacar una tercera situación que se produce cuando el Ejecutivo es quien no presenta a tiempo el proyecto de presupuesto, aquí es el Congreso quien tiene la oportunidad de formular el proyecto de presupuesto en base al vigente, esta alternativa corresponde a las siguientes legislaturas: Buenos Aires, Chaco, Chubut, Corrientes, Entre Ríos, La Pampa, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, Santa Cruz y Santiago del Estero (ver Tabla 4). e) Poder de Veto: ¿Los Ejecutivos subnacionales cuentan con poder de veto? ¿Hay disposiciones particulares sobre el Proyecto de Presupuesto? El uso del veto es destacable como instrumento de negociación entre ambos poderes y un importante elemento en el arsenal del Ejecutivo tendiente a generar presión para el logro de sus propósitos legislativos. El veto es el arma final del Ejecutivo cuando todas las demás han fracasado en influenciar al Congreso y la insistencia es la victoria final del Congreso (Molinelli, 1991) El poder de veto es débil cuando el Congreso está facultado para resellar una ley o un paquete de leyes —es decir, anular el veto y reafirmar la ley vetada— con los votos de una mayoría simple o una mayoría absoluta, cuando se requiere mayoría simple el veto puede retrasar la aplicación de la ley, pero el Ejecutivo está relativamente indefenso para frenar las acciones de un Congreso decidido a adoptar cambios políticos, cuando se necesita mayoría absoluta es más difícil aplicar el resello legislativo (la mitad más uno del total de representantes ante el Poder Legislativo) dado que es común que un número significativo de legisladores se ausenten o se abstengan de votar. El poder de veto es mayor cuando el resello requiere los votos de una mayoría calificada, por ejemplo dos tercios de los representantes, si el poder de veto es absoluto (sin posibilidad de resello), o se necesita amplia mayoría para resellar una ley, se vuelve muy poderoso, pues muy probablemente impedirá que el Poder Legislativo tome cualquier medida con la que el Ejecutivo disienta. (Mainwaring y Shugart 1997).

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

Entre los elementos que otorgan al Parlamento un mayor poder de negociación en el proceso presupuestario frente al Ejecutivo está la inaplicabilidad del veto en esta materia ya que elimina el principal freno a las modificaciones realizadas por el Legislativo, sin embargo en todas las legislaturas subnacionales esta posibilidad está regulada (se considera en estos casos a la ley de presupuesto como una ley más) y en algunos casos se establecen disposiciones particulares para los casos de veto parcial a la ley de presupuesto.

Conclusiones

Este trabajo se ha centrado en el proceso presupuestario de 24 legislaturas subnacionales en la

Argentina, abordándose no sólo los factores determinantes del mismo sino también los distintos diseños institucionales que permiten analizar la distribución de poderes entre el Ejecutivo y Legislativo.

Si bien la formulación del proyecto de presupuesto es una herramienta detentada en todas las legislaturas por el Ejecutivo, la existencia de ciertas disposiciones genera escenarios de relaciones de carácter colegiado, así nos encontramos con el hecho de que existan menores restricciones en cuanto a la posibilidad de realizar modificaciones al mismo o la existencia de disposiciones que le otorgan la facultad al legislativo de formular el proyecto cuando el Ejecutivo es quien no lo presenta a tiempos, es decir, si bien la formulación del proyecto de presupuesto está en manos del Ejecutivo y la posibilidad con la que cuenta éste de vetar total o parcialmente el mismo, también existen la opción de levantar ese veto (insistencia) y ciertas prerrogativas que demuestran que el Poder Legislativo puede efectuar un control efectivo en materia presupuestaria, o al menos cuenta con las herramientas necesarias para llevarlo a cabo. Es necesario destacar que, el análisis normativo sobre la distribución de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo no es suficiente para analizar el rol que desempeña el Congreso en el proceso presupuestario, para ello se requiere profundizar en aspectos tales como la cantidad y calidad de las modificaciones realizadas por el Legislativo al proyecto presentado por el Ejecutivo, es decir no sólo es relevante la cantidad de enmiendas sino el porcentaje que ésta implica en el monto total que ha sido presupuestado por el Ejecutivo.

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Tabla 1: Instancia y Organismos encargados del Proyecto de Presupuesto.

Provincia

Marco Normativo

Instancia que presenta el Proyecto

Cuerpo Técnico encargado de la preparación del proyecto de presupuesto

Ciudad de Buenos Aires

Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (1996)

Poder Ejecutivo

Oficina de Gestión Pública y Presupuesto (Ministerio de Hacienda)

Buenos Aires

Constitución Provincial (1994)Ley 10189. Ley Complementaria de Presupuesto (1998)

Poder Ejecutivo

Dirección Provincial de Presupuesto (Ministerio de Economía)

Catamarca

Constitución Provincial (1988)

Poder Ejecutivo

Subsecretaría de Presupuesto (Ministerio de Hacienda y Finanzas)

Poder Ejecutivo

Subsecretaría de Hacienda y Finanzas (Ministerio de Economía, Producción y Empleo)

Chaco

Chubut

Constitución Provincial (1994)

Poder Ejecutivo

Subsecretaría de Gestión Presupuestaria (Ministerio de Economía y Crédito Público)

Córdoba

Constitución Provincial (2001)

Poder Ejecutivo

Dirección de Presupuesto e inversiones públicas (Ministerio de Finanzas)

Corrientes

Constitución Provincial (1993)

Poder Ejecutivo

Dirección General de Presupuesto (Ministerio de Hacienda y Finanzas)

Entre Ríos

Constitución Provincial (1956)

Poder Ejecutivo

Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas

Formosa

Constitución Provincial (1991)

Poder Ejecutivo

Ministerio de Hacienda y Finanzas

Jujuy

Constitución Provincial

(1986)

Poder Ejecutivo

Dirección Provincial de Presupuesto (Ministerio de Hacienda)

La Pampa

Constitución Provincial

Poder Ejecutivo

Ministerio de Economía y Finanzas

La Rioja

Constitución Provincial (2002)

Poder Ejecutivo

Ministerio de Hacienda y Obras Públicas

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Mendoza

Poder Ejecutivo

Dirección de Finanzas (Ministerio de Hacienda)

Misiones

Constitución Provincial

Poder Ejecutivo

Subsecretaría de Hacienda y Finanzas (Secretaría de Estado de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos)

Neuquén

Constitución Provincial(1957)

Poder Ejecutivo

Ministerio de Hacienda, Obras y Servicios Públicos

Río Negro

Constitución Provincial(1988)

Poder Ejecutivo

Subsecretaría de Presupuesto (Ministerio de Hacienda)

Salta

Constitución Provincial(1998)

Poder Ejecutivo

Ministerio de Finanzas y Obras Públicas

San Juan

Constitución ProvincialLey 7567 de Responsabilidad Fiscal (2004)

Poder Ejecutivo

Ministerio de Hacienda y Finanzas

San Luis

Constitución Provincial(1987)

Poder Ejecutivo

Ministerio de Hacienda Pública

Santa Cruz

Constitución Provincial(1998)Ley 2733 de Responsabilidad Fiscal

Poder Ejecutivo

Dirección Provincial de Presupuesto

Santa Fe

Constitución Provincial

Poder Ejecutivo

Dirección General de Presupuesto (Ministerio de Economía)

Santiago del Estero

Constitución Provincial(2005)Ley 4732. Ley Complementaria de Presupuesto

Poder Ejecutivo

Dirección General de Presupuesto (Ministerio de Economía)

Tierra del Fuego

Constitución Provincial(1991)

Poder Ejecutivo

Ministerio de Economía

Tucumán

Constitución Provincial(1990)

Poder Ejecutivo

Dirección General de Presupuesto (Ministerio de Economía)

Fuente: Elaboración propia.

178

Constitución Provincial (1997)

Tabla 2: Número de Cámaras e instancia que examina inicialmente el Proyecto de Presupuesto. Provincia

Número de Cámaras

Instancia que examina inicialmente el Poyecto de Presupuesto

Ciudad de Buenos Aires

Unicameral

Legislatura

Buenos Aires

Bicameral

Cámara de Diputados

Catamarca

Bicameral

Cámara de Diputados

Chaco

Unicameral

Legislatura

Chubut

Unicameral

Legislatura

Córdoba

Unicameral

Legislatura

Corrientes

Bicameral

Cámara de Diputados

Entre Ríos

Bicameral

Cámara de Diputados

Formosa

Unicameral

Legislatura

Jujuy

Unicameral

Legislatura

La Pampa

Unicameral

Legislatura

La Rioja

Unicameral

Legislatura

Mendoza

Bicameral

Cámara de Diputados

Misiones

Unicameral

Legislatura

Neuquén

Unicameral

Legislatura

Río Negro

Unicameral

Legislatura

Salta

Bicameral

Legislatura

San Juan

Unicameral

Legislatura

San Luis

Bicameral

Cámara de Diputados

Santa Cruz

Unicameral

Legislatura

Santa Fe

Bicameral

Cámara de Diputados

Santiago del Estero

Unicameral

Legislatura

Tierra del Fuego

Unicameral

Legislatura

Tucumán

Unicameral

Legislatura

Fuente: Elaboración propia.

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Tabla 3: Atribuciones del Poder Legislativo en la modificación del Proyecto de Presupuesto.

COLABORACIONES INTERNACIONALES

Puede reformar libremente el presupuesto

Ciudad de Buenos Aires Buenos Aires Corrientes La Rioja Salta

Fuente: Elaboración propia.

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Se permite bajar las cantidades presupuestadas pero no aumentarlas

Chaco Formosa Jujuy La Pampa Mendoza Neuquén Río Negro San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumán

Se permite el incremento del gasto siempre que se consigan recursos para financiarlos o se bajen otros rubros

Chubut Entre Ríos

Se permite el incremento de las partidas pero con el consentimiento gubernamental

Tabla 4: Disposiciones en caso de no aprobación o rechazo del Presupuesto. Entra en vigor el presupuesto del año anterior

Ciudad de Buenos Aires Catamarca Córdoba Formosa Jujuy La Rioja San Juan Santa Fe Tierra del Fuego Tucumán

Si el Ejecutivo no lo presenta a tiempo el Congreso puede formular el proyecto en base al vigente Buenos Aires Chaco Chubut Corrientes Entre Ríos La Pampa Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta Santa Cruz Santiago del Estero

Entra en vigor el presupuesto propuesto por el Ejecutivo

San Luis

Fuente: Elaboración propia.

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

Tabla 5: Disposiciones constitucionales generales y particulares sobre el veto del Ejecutivo en las legislaturas subnacionales argentinas.

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Provincia

Disposiciones Generales sobre el Veto del Ejecutivo

Ciudad de Buenos Aires

El Poder Ejecutivo puede vetar totalmente un proyecto de ley sancionado por la legislatura expresando los fundamentos. Cuando esto ocurre el proyecto vuelve a la Legislatura, que puede insistir con mayoría de dos tercios de sus miembros, en cuyo caso el texto es ley. Si no se logra la mayoría requerida, el proyecto no puede volver a considerarse en ese año legislativo.(Art. 87) Queda expresamente prohibida la promulgación parcial, sin el consentimiento de la Legislatura. El Poder Ejecutivo puede vetar parcialmente un proyecto de ley, en cuyo caso el proyecto vuelve íntegramente a la Legislatura, que puede aceptar el veto con la misma mayoría requerida para su sanción o insistir en el proyecto original con mayoría de dos tercios de sus miembros.(Art. 88)

Buenos Aires

El Poder Ejecutivo deberá promulgar los proyectos de ley sancionados dentro de diez días de haberle sido remitidos por la Legislatura; pero podrá devolverlos con observaciones durante dicho plazo, y si una vez transcurrido no ha hecho la promulgación, ni los ha devuelto con sus objeciones, serán ley de la Provincia y deberán promulgarse y publicarse en el día inmediato por el Poder Ejecutivo, o en su defecto, se publicarán por el presidente de la Cámara que hubiese prestado la sanción definitiva. (Art. 108)

Catamarca

Observando en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, volverá con sus objeciones a la Cámara de origen; ésta lo discutirá de nuevo y si lo confirmará por mayoría de dos tercios de votos, pasará otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionaran por igual mayoría, el proyecto será ley y se remitirá al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en estos casos nominales, por sí o por no; y tanto los nombres de los sufragantes como los fundamentos que hayan expuesto y las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente en la Prensa. Si las Cámaras difirieran sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones del mismo año. El Poder Ejecutivo podrá proponer también la o las normas sustitutivas de las observadas, en cuyo caso, si las observaciones no pudieran ser rechazadas por no contar con la mayoría requerida para ello, podrán las Cámaras sancionar por simple mayoría las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo. (Art. 120)

Disposiciones Particulares sobre el Presupuesto

En cuanto a la ley general de presupuesto, que fuese observada por el Poder Ejecutivo, sólo será reconsiderada en la parte objetada, quedando en vigencia lo demás de ella. (Art. 108)

Chaco

Aprobado por la Cámara de Diputados un proyecto de ley será pasado al Poder Ejecutivo a los efectos de su examen y promulgación. Dentro del término de diez días hábiles de haberlo recibido de la Legislatura, el Poder Ejecutivo podrá devolverlo vetado en todo o en parte. Si no lo hiciere, el proyecto quedará convertido en ley y deberá ser promulgado y publicado por el Poder Ejecutivo en el día inmediato al del vencimiento del plazo, o en su defecto, publicarse por orden del Presidente de la Cámara de Diputados dentro de los diez días hábiles. Desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, volverá con sus objeciones a la Legislatura; ésta lo discutirá nuevamente, y si lo confirma con la mayoría de dos tercios de los miembros presentes, quedará convertido en ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. (Art. 118)

Chubut

Desechado en todo o en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara y si ésta insiste en su sanción, con el voto de los dos tercios de los presentes, es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo los dos tercios para la insistencia ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no puede repetirse el proyecto en las sesiones del mismo año. Vetado parcialmente un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, éste sólo puede promulgar la parte no vetada si ella tiene autonomía normativa y no afecta la unidad del proyecto, previa decisión favorable de los dos tercios de los miembros de la Cámara.(Art. 142)

Córdoba

Sancionado un proyecto de ley, pasa al Poder Ejecutivo para su examen, promulgación y publicación. Todo proyecto sancionado y no vetado dentro de los diez días hábiles de recibida la comunicación por el Poder Ejecutivo, queda convertido en ley. Vetado totalmente un proyecto vuelve a la Legislatura. Si ésta estuviera conforme, el proyecto queda desechado y no puede repetirse en las sesiones de ese año. Si la Legislatura no admitiera el veto podrá insistir en su sanción con el voto de los dos tercios de los miembros presentes, con lo que el proyecto se convierte en ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Vetado parcialmente un proyecto vuelve a la Legislatura. Si ésta estuviera conforme, el proyecto queda convertido en ley con las modificaciones que motivaron el veto. Rechazadas las modificaciones, la Legislatura puede insistir en su sanción con mayoría de los dos tercios de votos de los miembros presentes, con lo que el proyecto se convierte en ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Vetada en parte una ley por el Poder Ejecutivo, éste sólo puede promulgar la parte no vetada si ella tuviere autonomía normativa y no afectare la unidad del proyecto, previa decisión favorable de la Legislatura. (Art. 109)

Vetada en parte una ley por el Poder Ejecutivo, no podrá éste promulgar la parte no vetada, excepto cuando se tratase de la Ley de Presupuesto General y sólo será reconsiderada en la parte vetada. De no insistir la Cámara de Diputados dentro de los diez días hábiles, el Poder Ejecutivo promulgará la parte no vetada. (Art. 118)

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

Corrientes

Desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, lo devolverá con sus observaciones para ser reconsiderado, primeramente en la Cámara de origen y después en la Cámara revisora, pasándose previamente a Comisión. Si ambas insisten en su sanción por dos tercios de votos de sus miembros presentes, o aprobasen por mayoría de los mismos las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, el proyecto originario o el mismo con las modificaciones en su caso, es Ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones son nominales por “si” o por “no”, primero con respecto a la insistencia y después con respecto a las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo. No existiendo los dos tercios para la insistencia ni mayoría para aceptar las modificaciones, el proyecto no puede repetirse en las sesiones del año.(Art. 87)

Entre Ríos

Si el Poder Ejecutivo desechara en todo o en parte un proyecto de ley sancionado, vuelve con sus observaciones a la Legislatura, debiendo el Presidente de la Asamblea pasarlo sin más trámites a las comisiones de ambas Cámaras que tuvieron a su cargo el estudio del proyecto, las que constituidas en una sola comisión, deberán estudiar las observaciones del Poder Ejecutivo, debiendo expedirse dentro de un plazo no mayor de diez días. Transcurrido dicho término y aunque la comisión no se hubiere expedido, dentro de las cuarenta y ocho horas subsiguientes, las Secretarías de ambas Cámaras citarán para un término no mayor de tres días a sesión plenaria de la Legislatura, la que deberá pronunciarse dentro de los quince días a contar de la fecha establecida en la primera convocatoria. A este efecto, regirán las disposiciones contenidas en el Artículo 67. Si la Asamblea no se expidiera dentro del plazo señalado, se considerará rechazado el proyecto en caso de veto total, y se tendrán por aprobadas las proposiciones del Poder Ejecutivo, si el veto fuera parcial Si se insiste en la primera sanción por dos tercios de votos presentes, o se aceptan por mayoría absoluta de los presentes las observaciones del Poder Ejecutivo, el proyecto será comunicado a éste para su cumplimiento.

Las votaciones serán nominales y, tanto los nombres de los sufragantes como los fundamentos que hayan expuesto y las observaciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. En caso de veto total, no existiendo los dos tercios para la insistencia, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año.

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En cuanto a la Ley de Presupuesto y a las leyes impositivas que fuesen observadas por el Poder Ejecutivo, se considerarán sólo en parte objetada, tomándose cada artículo independientemente y quedando en vigencia lo demás de ellas. (Art. 87)

El veto parcial no invalida el resto de la ley que podrá ser puesta en vigor en las partes no afectadas por el mismo. A los efectos de este artículo y en el caso del Artículo 86, se considerarán prorrogadas las sesiones por el término necesario paa el pronunciamiento de la Legislatura. (Art. 88) Rechazado por el Poder Ejecutivo, en todo o en parte, un proyecto de ley, volverá con sus objeciones a la Cámara, y si ésta insiste en su sanción, con dos tercios de votos de los presentes, será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no podrá repetirse en las sesiones de ese año. (Art. 122)

Formosa

Jujuy

La Pampa

El Poder Ejecutivo podrá vetar los proyectos de ley sancionados dentro de los diez días hábiles de recibidos, pero si en ese lapso hubiere tenido lugar la clausura de las sesiones, los proyectos vetados deberán remitirse a la secretaría de la Legislatura dentro de ese plazo, sin cuyo requisito no tendrá efecto el veto. El veto da lugar: A la insistencia con dos tercios de votos de los miembros de la Legislatura, lo que convierte el proyecto en ley; A la conformidad de la Legislatura con las observaciones del Poder Ejecutivo, en cuyo caso se remitirá el proyecto reformado; Al desistimiento, enviando el proyecto al archivo. (Art. 121)

El veto de una parte del proyecto importa el veto sobre el todo y lo somete a una nueva consideración por la Legislatura, excepto que se tratara del presupuesto general que, cuando fuere observado por el Poder Ejecutivo, solo será reconsiderado en la parte objetada, quedando en vigencia sus restantes disposiciones. (Art. 121)

Sancionada una ley se remitirá al Poder Ejecutivo para que la promulgue o la vete en todo o en parte dentro del término de diez días de su recepción. Vetada en todo o en parte volverá con sus observaciones a la Cámara, la que la discutirá de nuevo y si la confirmase en el término de treinta días por dos tercios de votos de los miembros presentes, pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación. La Cámara podrá aceptar por simple mayoría de votos las modificaciones u observaciones que le hubieran hecho, en cuyo caso será promulgada con las mismas. No vetada en el término previsto se considerará promulgada. Vetado en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo no podrá promulgarse en la parte no vetada, con excepción de las leyes de presupuesto y de impuestos que entrarán en vigencia en la parte no observada. No existiendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no podrá volver a tratarse en el curso del año. Los términos a que se refiere el presente artículo se computarán por días hábiles. (Art. 70)

EL PAPEL DEL PODER LEGISLATIVO EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN LAS LEGISLATURAS PROVINCIALES ARGENTINAS

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

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Cuando un Proyecto de Ley fuere sancionado por la Cámara, ésta lo remitirá dentro de los cinco días al Gobernador para su promulgación y publicación. El Gobernador podrá vetar dicho Proyecto en el término de diez días hábiles, en forma total o parcial. Si no lo hiciere se considerará promulgado. Vetada en todo o en parte una Ley sancionada volverá con sus objeciones a la Cámara y si ésta insistiere en su sanción con dos tercios de votos de los miembros presentes, será Ley y pasará al Gobernador para su promulgación. No concurriendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Gobernador, no podrá repetirse en las sesiones del mismo año. Vetada en parte la Ley por el Gobernador, éste podrá promulgar la parte no vetada (Art. 104) Desechado en todo o en parte el proyecto por el Poder Ejecutivo, lo devolverá con sus observaciones y será reconsiderado, primero en la Cámara de su origen y después en la revisora; y si ambas insistiesen en su sanción por dos tercios de los miembros presentes, el proyecto será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su inmediata promulgación. No insistiendo la Legislatura en su sanción, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones del año…(Art.102)

En cuanto a la ley de presupuesto y a las leyes de impuestos que fuesen observadas por el Poder Ejecutivo, sólo serán reconsideradas en la parte objetada, quedando en vigencia lo demás de ellas. De hecho se considerarán prorrogadas las sesiones hasta terminar la sanción de las mismas.(Art. 102)

Desechado en todo o en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, volverá con sus objeciones a la Legislatura y si ésta insiste en su sanción con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo la mayoría citada para su insistencia, ni mayoría para aceptar la modificación propuesta por el Poder Ejecutivo, no podrá repetirse en las sesiones de ese año.(Art. 104)

Vetado en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, no podrá promulgarse la parte no vetada, excepto respecto de la ley general de presupuesto que, en caso de ser vetada, sólo será reconsiderada en la parte observada, quedando el resto en vigencia.(Art. 104)

Vetado un proyecto por el Poder Ejecutivo, volverá con sus observaciones a la Cámara, la que lo discutirá de nuevo y si lo confirmase por dos tercios (2/3) de votos de los miembros presentes, pasará convertido en ley al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación. Las votaciones serán en este caso nominales por «sí» o por «no» debiéndose publicar inmediatamente por la prensa los nombres de los sufragantes con el fundamento de su voto y con las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo. La Cámara deberá pronunciarse respecto del veto del Poder Ejecutivo dentro del término de un (1) mes de sesiones después de producido, entendiéndose rechazado el proyecto si así no lo hiciere. (Art. 105)

Cuando la Cámara no tenga dos tercios (2/3) de votos para insistir en su primera sanción y el veto sea parcial, el proyecto, con las enmiendas del Poder Ejecutivo será ley si ellas son aprobadas por mayoría simple de los miembros presentes. El Poder Ejecutivo no podrá poner en ejecución una ley vetada parcialmente, con excepción de la Ley de Presupuesto, que podrá cumplirse en la parte no vetada. (Art. 107)

Río Negro

Desechado en todo o en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Legislatura y si ésta insiste en su sanción con los dos tercios de votos, es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación en la forma dispuesta en el artículo anterior. No reuniéndose los dos tercios para su insistencia ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no puede repetirse en las sesiones de ese año. (Art. 145)

Salta

Devuelto un proyecto por el Poder Ejecutivo, es considerado primero por la Cámara de origen, pasando luego a la revisora, y si ambas insisten en la sanción por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes, el proyecto es ley y el Poder Ejecutivo está obligado a promulgarla. En caso contrario no puede repetirse en las sesiones del mismo año. Si se aceptan por mayoría en ambas Cámaras las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo, el proyecto queda convertido en ley. (Art. 133)

San Juan

Desechado en todo o en parte un proyecto de ley por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara y si ésta insistiese en su sanción, con dos tercios de votos de los presentes, será ley y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación. No existiendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas por el Poder Ejecutivo, no podrá repetirse el proyecto en las sesiones del mismo año. Vetada en parte la ley por el Poder Ejecutivo, éste sólo podrá promulgar la parte no vetada, si ella tuviera autonomía normativa y no afectare la unidad del proyecto, previa decisión favorable en tal sentido por parte de la Cámara de Diputados. (Art. 169)

San Luis

Devuelto un proyecto por el Poder Ejecutivo es considerado primero por la Cámara de origen, pasando luego a la revisora y si ambas insisten en la sanción, con el voto de los dos tercios de sus miembros presentes, el proyecto es ley y el Poder Ejecutivo está obligado a promulgarlo. Si se aceptan por mayoría en ambas Cámaras las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo, el proyecto queda convertido en ley. No existiendo los dos tercios para la insistencia, ni mayoría para aceptar las modificaciones propuestas, no puede repetirse el proyecto en las sesiones del mismo año. Vetada en parte la Ley por el Poder Ejecutivo, éste sólo puede promulgar la parte no vetada, si ella tiene autonomía normativa y no afecta la unidad del proyecto. (Art. 135)

Santa Cruz

Vetada en todo o en parte volverá con sus objeciones a la Cámara que en el término de treinta días podrá insistir en su sanción con dos tercios de votos de sus miembros presentes, en cuyo caso será promulgada, o aceptar las objeciones por simple mayoría. El veto parcial no invalida el resto de la ley que deberá ser promulgada y entrará en vigor en la aparte no afectada por el mismo. (Art. 107)

Vetado en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo no podrá éste promulgar la parte no vetada, excepto respecto a la ley de presupuesto que cuando fuere vetada sólo será reconsiderada en la parte observada, quedando en vigencia lo restante. (Art. 146)

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El veto parcial del presupuesto no impide la promulgación y vigencia de la parte no observada. (Art. 136)

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

Santa Fe

Vetado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus observaciones a la Cámara de origen, la que, si en votación nominal lo confirma por mayoría de dos tercios de los votos presentes, lo remite a la Cámara revisora, y si ésta también se expide de igual manera, el proyecto queda convertido en ley y se comunica al Poder Ejecutivo para su promulgación. Si ambas Cámaras no insisten con dicha mayoría, el proyecto no puede repetirse en las sesiones del año. Si el veto ha sido parcial y las Cámaras aprueban por simple mayoría las enmiendas propuestas por el Poder Ejecutivo, el proyecto, con éstas, queda convertido en ley. La Legislatura debe pronunciarse sobre el veto del Poder Ejecutivo dentro del término de un mes de comunicado, o, en su caso, de iniciado el periodo ordinario de sesiones; en su defecto, se considera rechazado el proyecto… (Art. 59) El veto parcial de la ley de presupuesto no implica la necesidad de devolverlo totalmente a la Legislatura y puede promulgarse en las partes no observadas. (Art.59)

Santiago del Estero

Vetado totalmente un proyecto, volverá a la Cámara de Diputados. Si ésta lo acepta, el proyecto quedará desechado y no podrá repetirse en las sesiones de ese año. Si la Legislatura lo rechaza, podrá insistir en su sanción con el voto de los dos tercios de los miembros presentes. Vetado parcialmente un proyecto, volverá a la Legislatura. Si ésta estuviese conforme, el proyecto quedará convertido en ley con las modificaciones que motivaron el veto. Rechazadas las modificaciones, la Legislatura podrá insistir en su sanción con mayoría de dos tercios de votos de los miembros presentes, con lo que el proyecto se convertirá en ley. El Poder Ejecutivo podrá promulgar parcialmente las partes no vetadas de un proyecto, siempre que tenga autonomía normativa y su aprobación parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por la Legislatura. (Art. 140)

Tierra del Fuego

Si el Poder Ejecutivo vetare en todo o en parte un proyecto de ley sancionado, éste volverá con sus observaciones a la Legislatura. Si la Legislatura insistiere con los dos tercios de los votos o si aceptare por mayoría absoluta las observaciones del Poder Ejecutivo, lo comunicará a éste para su promulgación y publicación. En caso de veto total, no existiendo los dos tercios para la insistencia, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones del mismo periodo legislativo.(Art. 109) Tucumán El Poder Ejecutivo deberá promulgar los proyectos de ley con sanción de la Legislatura dentro de los diez días útiles de haberles sido remitidos por ésta. Podrá, durante dicho plazo oponerle su veto, y si una vez transcurrido, no ha hecho la promulgación ni los ha devuelto con sus objeciones a la Legislatura, se considerarán ley de la Provincia. (Art. 67)

Fuente: Elaboración propia.

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Si el Ejecutivo vetase parcialmente la ley de presupuesto, se aplicará ésta en la parte no vetada, hasta que la Legislatura se pronuncie sobre el veto opuesto. (Art. 67)

Fuentes •

Ciudad de Buenos Aires

Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires: www.buenosaires.gov.ar Ministerio de Hacienda: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/ ?menu_id=12 Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

•

Provincia de Buenos Aires

Gobierno de la Provincia de Buenos Aires: www.gba.gov.ar Ministerio de Economía: www.ec.gba.gov.ar Constitución Provincial.

•

Provincia de Catamarca

Gobierno de Catamarca: www.catamarca.gov.ar Ministerio de Hacienda y Finanzas: http://autoridades.catamarca.gov.ar/consultaindex. php?lista=mhyf Constitución Provincial.

•

Provincia de Chaco

Gobierno de la Provincia de Chaco: www.chaco.gov.ar Ministerio de Economía, Producción y Empleo: http://produccion.chaco.gov.ar/portal/hgxpp001. aspx Constitución Provincial.

•

Provincia de Chubut

Gobierno de la Provincia de Chubut: www.chubut.gov.ar Ministerio de Economía y Crédito Público: http://www.chubut.gov.ar/economia/ Constitución Provincial.

•

Provincia de Córdoba

Gobierno de la Provincia de Córdoba: www.cba.gov.ar

Ministerio de Finanzas: http://www.cba.gov.ar/vercanal.jsp?idCanal=3894 Constitución Provincial.

•

Provincia de Corrientes

•

Constitución Provincial

•

Constitución Provincial

Gobierno de la Provincia de Corrientes: www.corrientes.gov.ar Ministerio de Hacienda y Finanzas: http://www.corrientes.gov.ar/hacienda/default.asp? minid=2&mes=99&anio=9999&path=/hacienda Provincia de Entre Ríos Gobierno de la Provincia de Entre Ríos: www.entrerios.gov.ar Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas: http://www.entrerios.gov.ar/minecon/ Provincia de Formosa Gobierno de la Provincia de Formosa: www.formosa.gov.ar Ministerio de Hacienda y Finanzas: http://www.formosa.gov.ar/portal/principal.html Constitución Provincial.

•

Provincia de Jujuy

•

Provincia de La Pampa

•

Provincia de La Rioja

Gobierno de la Provincia de Jujuy: www.jujuy.gov.ar Ministerio de Hacienda: http://www.hacienda.jujuy.gov.ar/reparticiones/dp_ presup/presupuesto.php Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de la Pampa: www.lapampa.gov.ar Ministerio de Economía y Finanzas: http://www.lapampa.gov.ar/EconyFinanz/fecyfin. htm.htm Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de La Rioja: www.larioja.gov.ar Constitución Provincial.

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•

Provincia de Mendoza

•

Provincia de Santa Cruz

•

Provincia de Misiones

•

Provincia de Santa Fe

•

Provincia de Neuquén

•

Provincia de Santiago del Estero

•

Provincia de Río Negro

•

Provincia de Tierra del Fuego

•

Provincia de Tucumán

COLABORACIONES INTERNACIONALES

Gobierno de la Provincia de Mendoza: www.mendoza.gov.ar Ministerio de Hacienda: http://www.mendoza.gov.ar/minhacienda.html Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de Misiones: www.misiones.gov.ar Secretaría de Estado de Hacienda, Finanzas, Obras y Servicios Públicos: http://www.misiones.gov.ar/shyf/index.htm Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de Neuquén: www.neuquen.gov.ar Constitución Provincial Gobierno de la Provincia de Río Negro: www.rionegro.gov.ar Ministerio de Hacienda: http://www.rionegro.gov.ar/hacienda/index.php Constitución Provincial.

•

Provincia de Salta

•

Provincia de San Juan

•

Provincia de San Luis

Gobierno de la Provincia de Salta: www.salta.gov.ar Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de San Juan: www.sanjuan.gov.ar Ministerio de Hacienda y Finanzas: http://www.sanjuan.gov.ar/hacienda/index.php Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de San Luis: www.sanluis.gov.ar Ministerio de Hacienda Pública: http://www.sanluis.gov.ar/SL/Paginas/Ministerio. asp?MinisterioId=2 Constitución Provincial.

190

Gobierno de la Provincia de Santa Cruz: www.santacruz.gov.ar Dirección Provincial de Presupuesto: http://www.santacruz.gov.ar/presupuesto/index.php Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de Santa Fe: www.santafe.gov.ar Ministerio de Economía: http://www.santafe.gov.ar/index.php/content/view/ full/72 Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero: www.sde.gov.ar Ministerio de Economía: http://www.meconse.gov.ar/Presupuesto/Set2006– 1/PRINCIPAL.htm Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de Tierra del Fuego: www.tierradelfuego.gov.ar Ministerio de Economía: http://www.tierradelfuego.gov.ar/m_econ/ieconom. php Constitución Provincial. Gobierno de la Provincia de Tucumán: www.tucuman.gov.ar Ministerio de Economía: http://www.tucuman.gov.ar/gobierno/economia/ dirpresupuesto.asp Constitución Provincial.

Bibliografía • • • • • • • • • • • • •

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EL PAPEL DEL PODER LEGISLATIVO EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN LAS LEGISLATURAS PROVINCIALES ARGENTINAS

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Notas sobre el sistema político y de partidos en España (Con especial mención de las elecciones generales de 2008) Lo normal y lo patológico en la transición mexicana Paloma Román Marugán Jaime Ferri Durá

1. Introducción

El objeto de las presentes Notas, en su origen, fue un Informe elaborado a solicitud del órgano

de gobierno de un partido político español de pequeña implantación, y situado en el espectro del centro liberal, que pretendía impulsar su presencia en el actual sistema de partidos. Para su publicación ahora se ha mantenido, en primer lugar, parte de la exposición hecha sobre los principales componentes del sistema político y, más adelante, un análisis sobre los resultados electorales de las elecciones legislativas de marzo de 2008, realizado muy poco después de haberse celebrado. El Informe original fue concebido sobre todo para observar la viabilidad de dicho partido, por lo que no se recogen citas bibliográficas ni referencias académicas, habiéndose suprimido también las conclusiones finales del trabajo, en las que directamente se aconsejaba sobre la estrategia a seguir. El hecho cierto de que ahora vea la luz en una revista académica no impide que aquellas personas interesadas escriban a los autores con el fin de solicitar dicho instrumental; aun así, se ha decidido conservar su estilo prístino con el convencimiento de que trasmite mucha claridad, que en definitiva, es la cortesía del profesor. 192

2. El sistema político español

ara calibrar con precisión el funcionamiento del sistema político español actual, como es lógico, conviene hacer una breve introducción sobre sus antecedentes inmediatos que aclaren y faciliten su comprensión. Por ello, este trabajo se divide en dos apartados: uno primero que explica el proceso de transición a la democracia, seguido de otro segundo, que analiza el funcionamiento del sistema hoy en día.

2.1. La transición a la democracia El conocido proceso de transición a la democracia que condujo España desde la dictadura del General Franco a la normalización democrática, fue la antesala de un sistema, que aunque sólo cumpla su trigésimo aniversario13 este año 2008, está homologado al cumplir los requisitos clásicos requeridos para las poliarquías.14 Como ya se ha mencionado, es necesario plantear algunas observaciones, precisamente sobre ese periodo. La transición española a la democracia es el apelativo que se utiliza para denominar a un espacio temporal,15 que se inicia con la muerte del dictador en noviembre de 1975 hasta a la aprobación de la Constitución de 1978. Resultan ser tres años, desiguales en acontecimientos, pero que todos ellos tienen una conexión explicativa. En el inicio, se instaura la Monarquía del 18 de julio,16 en la persona de D. Juan Carlos I, cumpliéndose así las previsiones sucesorias del régimen franquista. Asimismo se inaugura una primera etapa en la que el Rey renueva en el cargo de Presidente del Gobierno, a quién fuera el último que lo desempeñase con

Treinta años resulta un espacio corto de tiempo en términos de funcionamiento de un sistema político, desde la óptica de la observación y análisis político. 14 Denominación muy utilizada en el análisis político, para la denominación de los regímenes democráticos estudiados desde una perspectiva empírica. El politólogo norteamericano Robert Dahl es su principal acuñador. 15 No existe unanimidad entre los distintos analistas sobre la duración exacta del periodo. Nosotros marcamos la más general, y que sirve para nuestros propósitos de analizar el proceso de cambio en la totalidad de sus contenidos. 16 El 18 de julio de 1936 fue la fecha del levantamiento militar contra la II República. Esa fecha quedó como sinónimo del Regimen franquista. 13

NOTAS SOBRE EL SISTEMA POLÍTICO Y DE PARTIDOS EN ESPAÑA

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COLABORACIONES INTERNACIONALES

Franco, Carlos Arias Navarro. Más o menos, se trata de un semestre, en que el proyecto de apertura del régimen resulta decididamente insatisfactorio para el nuevo Jefe del Estado. De este modo, se produce el relevo en la Presidencia del Gobierno, a través del procedimiento franquista de la terna,17 a favor de Adolfo Suárez, cuya carrera política se había desarrollado intrarrégimen; sobre su acogida, planeó el peso de su currículo, aunque si bien era cierto, que pertenecía a una generación más joven de españoles, los que como el propio Rey, ya no habían sido testigos de la Guerra Civil. Suárez desencadenará un proceso de reforma controlada del régimen franquista, que desembocará en la democracia actual. Dicho proceso se caracterizó por un balance de equilibrios, que mantuviesen el rumbo, sin demasiados sobresaltos, buscando el punto entre la involución y la revolución. Durante los primeros seis meses de gobierno, Suárez se aplicó en buscar la forma y el fondo de la reforma. Utilizó los canales legales del franquismo para su operación. Encontró la fórmula de la Ley Fundamental18 —la octava—, para articular el cambio. Negoció con los procuradores19 en Cortes su aprobación, con un mensaje más pragmático que ideológico, que encontró un eco bastante amplio. Quedando también al descubierto el ala más dura del franquismo superviviente, en clara discrepancia con el Jefe del Ejecutivo. El trámite obligaba a que la Ley para la Reforma Política (LRP) —denominación estricta de la norma— debiera ser aprobada mediante referéndum a la nación. La consulta tuvo lugar el 15 de diciembre de 1976. La mayoría de los ciudadanos la apoyó, y por tanto, en enero de 1977 entró en vigor. La LRP en definitiva era una convocatoria de Cortes, que cuarenta y seis años después volvían a ser bicamerales.20

Consistía en que el Consejo del Reino, órgano ya extinguido del periódo franquista, proponía tres candidatos al Jefe del Estado, y éste decidía finalmente su favorito. 18 Durante el franquismo, el dictador utilizó en siete ocasiones el cambio de la Ley Fundamental, cuando necesitaba dotar de estructura legal a una decisión de alcance para la morfología del Estado. 19 Nombre que se aplicaba a los parlamentarios en la etapa del franquismo. El término procurador es arcaico, pero por tanto, sumamente expresivo, del talante anti (o pre) liberal de Franco. 20 Las Cortes franquistas era unicamerales y no electivas en el sentido democrático de la palabra. El régimen republicano instalado entre 1931 y 1939 también tenía un Parlamento compuesto de una sola cámara. 17

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A partir de este momento, comienza otro semestre de actividad frenética para Suárez. Tiene que virar su punto de atención, y atender a quienes se habían visto marginados a este ese momento: la llamada oposición democrática. Bajo esta denominación se encontraba una compleja amalgama de partidos —algunos aún ilegales—, grupos, colectivos e incluso personalidades, capaces —en aquel momento— de compartir objetivos. Quizá el único más sólido, acabar con la dictadura. Otros acuerdos más allá de éste, ya eran difíciles de conseguir, como se apreciará más tarde. El objetivo principal de Suárez ante esta nueva etapa, sin duda era conseguir que las elecciones a las que abrió la puerta la lrp, y que se celebrarían en junio de 1977, tuvieran de la mayor legitimidad posible, ya que esa circunstancia garantizaría el respeto de su resultado. Esa idea va a guiar las actuaciones y los acuerdos que Suárez procurará con la oposición democrática. Desde la legalización de los partidos políticos y de las organizaciones sindicales al pacto sobre una normativa electoral, que después de cuarenta y un años sin acudir a las urnas, no existía. Sin hacer mención en detalle a otras actuaciones, como la creación de una coalición de partidos (Unión de Centro Democrático, ucd), casi en el último momento antes de los comicios, para acompañamiento al Presidente Suárez, quien se presentó como independiente, pero cabeza de lista, y así el camino se fue allanando de cara a esa primera cita electoral con la ciudadanía española. Suárez consiguió ganar las elecciones con mayoría minoritaria. Los socialistas renovadores (psoer)21 alcanzaron el segundo puesto. Y fuerzas políticas como el pce (Partido Comunista de España), el principal partido de oposición al franquismo, y Alianza Popular (ap),22 pequeño grupo liderado por ministros del régimen franquista, obtuvieron un magro resultado, si bien partiendo de distintas expectativas. Los comunistas pensaban en recoger lo sembrado durante la clandestinidad, y los de Alianza Popular albergaban la esperanza de que el pueblo español se aferrase más a lo conocido, frente a la “aventura de Suárez”.

El Partido Socialista Obrero Español acude a la primera cita electoral añadiendo a sus siglas la r de reformado, pues también se permitió que concurriese el PSOE h, de histórico, formado por antiguos militantes del exilio que no admitían el liderazgo de los nuevos dirigentes (Felipe González, Alfonso Guerra, entre otros). 22 Antecedente directo del actual Partido Popular. 21

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En este mínimo comentario sobre los resultados electorales de junio de 1977, algo más, y de gran importancia; desde ese mismo momento, entran en el Parlamento, partidos nacionalistas —ciu y pnc23— representantes de la reivindicación territorial tan presente en España. Pero como conclusión general de este proceso electoral y afectando a un elemento tan definitivo como el sistema de partidos, es el establecimiento de un tipo concreto: multipartidismo moderado. Hay que señalar que éste supondrá novedad por un lado, pero por otro la primera aparición de lo que luego será una tendencia que se ha ido solidificando en estas tres décadas. La novedad radica en que, si se toma en consideración, el último de los modelos de referencia en el caso español, es decir, el sistema de partidos de la II República —caracterizado en todos los manuales al uso, como un ejemplo perfecto de multipartidismo polarizado—, el resultado de 1977 era sorprendente. Se trataba de la inauguración de un juego político centrípeto, dónde anteriormente, fue duramente centrífugo. Y luego se consolidó como ya se apuntó más arriba. Por tanto, el centro político se convirtió en el terreno político a disputar, dónde estaba el mayor granero de votos. La causa de este hecho, en principio sorprendente, y más tarde asumido, se sustenta sobre el cambio de la sociedad española, durante los cuarenta años que mediaron desde el final de la guerra civil hasta junio de 1977. A partir de la constitución de las nuevas Cortes, democráticamente elegidas, Suárez ya fue investido como Presidente del Gobierno con ese aval,24 y decidió acometer el proceso de elaboración de una Constitución, que diera marco jurídico a la nueva realidad política del país. El proceso no estuvo exento de dificultades, a pesar de ser recordado como la etapa del consenso. La apelación a éste, pudo reconducir la tarea, y completar la aprobación de un texto, que tuvo su momento más democrático el 6 de diciembre de 1978, día de su refrendo popular. Con este dato, Suárez cierra el Parlamento, dando por concluida la legislatura constituyente, y convocando elecciones para iniciar la I Legislatura. Aunque sea muy rápidamente, hay que extraer conclusiones importantes de este proceso de transición por su influencia en el posterior funcionamiento del sistema. Aunque en el imaginario colectivo tanto interno,

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Convergencia Democrática de Cataluña (i) y Unión Democrática de Cataluña, y Partido Nacionalista Vasco, respectivamente. Hasta entonces lo había sido, de acuerdo con el procedimiento franquista, por la elección del rey.

como desde el extranjero, se cita el proceso español como modélico; el hecho de que se desembocara en un sistema democrático, con una intensidad moderada de utilización de la violencia, no ha de quitar para señalarlas. Las más relevantes serían: a) El caso español fue un proceso de reforma desde arriba; conducido y dirigido, con las lógicas dificultades, por personas del propio régimen, que entendían agotadas sus posibilidades. b) La circunstancia anterior supone que las acciones por parte de la llamada oposición democrática van a ser sustancialmente reactivas. Las propuestas iniciales más radicales se van a ver diluidas con el tiempo. c) Todo ello conduce a un proceso asimétrico, que ha supuesto no cerrar adecuadamente el franquismo, y seguir sufriendo hoy en día algunas consecuencias, y pagando esas facturas. d) El margen de maniobra de las elites políticas en general, fue bastante amplio, al no caber una vinculación estrecha con antecedentes democráticos cercanos. e) Quedó patente el peso de una cultura política autoritaria, que desprecia la política, y que no ha interiorizado aún las pautas democráticas. El papel desempeñado por numerosos grupos, sindicales, partidos de izquierda, movimientos ciudadanos y de protesta, contra el régimen anterior, que sobre todo los primeros años tuvo cierta capacidad de desestabilización, en parte se disuelve por sus propias contradicciones y veleidades extremistas, y en parte es engullido por el sistema al pasar a formar parte en algunos casos de las nuevas élites políticas.

2.2. El sistema político de la España democrática Los sistemas de las poliarquías contemporáneas son complejos a la hora de intentar una explicación sucinta. Por ello ésta se limita y se concentra en aquellos aspectos fundamentales en el objetivo de este informe.

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El sistema político de la España democrática pivota sobre un triángulo, compuesto por el Estado como social y democrático de derecho, la Monarquía parlamentaria, y la democracia representativa. El Estado social y democrático de derecho, dentro de la tradición del constitucionalismo europeo de posguerra, es la fórmula de configuración de un Estado sujeto a las leyes, que garantiza los derechos políticos de expresión, reunión y asociación, y además consagra los derechos sociales. La Monarquía parlamentaria es la forma política compuesta por una Jefatura de Estado, personificada en una magistratura vitalicia y hereditaria, y un régimen político parlamentario. Dicha combinación es la única posible, si se quiere sostener Monarquía y Democracia. Por respeto a ésta última, la Monarquía carece de poder político auténtico. No forma parte de ninguno de los poderes clásicos del Estado, ya que carece de legitimidad democrática, al no ser elegida. La división de poderes supone la existencia de un legislativo, teóricamente hegemónico, un poder ejecutivo que reside en el Gobierno, y un poder judicial independiente. Esa hegemonía, al menos teórica, del poder legislativo, radica en el Parlamento —de ahí su nombre— por eso la ciudadanía sólo elige a sus representantes. La conformación y la composición del poder ejecutivo, del Gobierno, emana con legitimidad indirecta, de según cuáles hayan sido los resultados electorales. Se especifica la condición “teórica” sobre la apreciación de la hegemonía parlamentaria, porque es fundamental tener en cuenta, que los parlamentarismos funcionan gracias a un ingrediente, que si bien no consta por escrito en constituciones, ni en leyes, su participación es esencial para el sostenimiento de los parlamentarismos: la existencia de partidos políticos disciplinados. Esta circunstancia, no sólo convierte a éstos en pieza esencial del sistema, sino también en protagonistas y articuladores de una práctica, que da la vuelta al planteamiento inicial. Esto supone una preeminencia real del Ejecutivo dentro del sistema, aunque esta situación no es privativa de los parlamentarismos, sino de la evolución general que han experimentado los ejecutivos, precisamente por el crecimiento y expansión del Estado de bienestar. Pero interesa entonces recordar, la importancia que cobra para el sistema algunos de los elementos ya citados: los partidos políticos y los sistemas de partidos, la posición destacada de los Ejecutivos, y las relaciones

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que de ambos actores (partidos y Ejecutivos) se derivan: por un lado, el Gobierno de partido,25 y por otra, la canalización entre Gobierno y oposición. En el caso español, existe un sistema de partidos de multipartidismo moderado, ya desde 1977. Eso implica la existencia de un número de partidos en liza, caracterizado por la existencia de dos grandes partidos a nivel nacional que acumulan un porcentaje alto de los sufragios, y la existencia de otras fuerzas políticas menores, unas a nivel nacional, y otras, sólo a nivel autonómico. Pero esa pluralidad de fuerzas políticas, tiene también otra característica fundamental que es la no polarización ideológica, o dicho en otros términos, la moderación ideológica es su principal seña de identidad, por lo que se trata de un juego político centrípeto. A la largo de las tres décadas de democracia, el modelo de competición partidista se ha mantenido; sin embargo, sí han cambiado los partidos políticos concretos. La desaparición de ucd en gran parte26 cedió el espacio de centro–derecha a ap, luego pp (Partido Popular). Sin embargo, el psoe —opción socialista en solitario desde 1977— ha permanecido en el espacio de centro–izquierda. Con respecto a las fuerzas nacionalistas también se puede observar su permanencia, como constante desde 1977, aunque su presencia haya oscilado durante estos treinta años. Desde la permanencia de las fuerzas nacionalistas de dentro–derecha como ciu y pnv en Cataluña y País Vasco, respectivamente, a la presencia oscilante en el ámbito parlamentario de grupos nacionalistas de izquierda como bng (Bloque Nacionalista Gallego), erc (Ezquerra Republicana de Cataluña), ea (Euskal Askatasuna, en el País Vasco), o Nafarroa Bai (Navarra Sí). Así como la existencia de otras fuerzas de ámbito autonómico, en parte fruto de la desintegración de ucd, como algunos partidos regionalistas, así cc (Coalición Canaria), par (Partido Aragonés Regionalista), pa (Partido Andalucista), etc. El nacimiento del Estado autonómico para dar respuesta a la siempre pendiente cuestión territorial en España ha contribuido a darle carta de naturaleza (lo que ya supone un avance considerable) y, por otro lado, ha

Se llama Gobierno de Partido, a la línea de investigación que analiza las relaciones entre los Gobiernos y los partidos que les apoyan. Véase P– Román: Consideraciones en torno a una teoría integrada sobre el gobierno de partido democrático, en Altamirano, abril–mayo 2000. 26 También numerosos recursos de UCD fueron a manos de partidos regionalistas de reciente presencia e, incluso, alguno a opciones nacionalistas. 25

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creado diecisiete subsistemas autonómicos de partidos, que oscilan desde el modelo bipartidista de Castilla– La Mancha o Extremadura, al modelo de pluralismo más polarizado como es el caso del País Vasco. La existencia de las Comunidades Autónomas no sólo sirven para conceder niveles de autogobierno que colmen más o menos las expectativas de los territorios, también ha acabado por modelar el mapa de poder político en España. La imbricación bi–direccional entre Gobiernos y Administraciones, basadas en relaciones partidistas, y su relación con el poder central, acaba por explicar el comportamiento político de los líderes (en las dinámicas de apoyo o enfrentamiento) y de los ciudadanos españoles (discriminando el voto en según que convocatoria). Pero además, como se comentó al principio del epígrafe, el sistema español se configura como una Democracia representativa. La adopción de esta opción supone la apuesta por un modelo en el que el elector ejerce su derecho en el momento concreto de la elección de su representante; pero después es éste quien toma todas las decisiones por aquel, quien sólo vuelve a ejercer premiando o sancionando la gestión de su representante, en la siguiente convocatoria electoral. Frente al modelo de Democracia semidirecta, este modelo faculta el protagonismo rotundo de los elegidos, así como la devaluación de los mecanismos de este tipo de enfoque democrático en la práctica política española.27 Para ello, es fundamental el sistema electoral, como vehículo de transformación de votos en cuotas de poder institucionalizado. Como ya se especificó el sistema electoral español es muy temprano, ya que hay que remontarse a marzo de 1977, momento en el que Suárez lo pacta, con cierto margen de maniobra, con una débil oposición. Hay que distinguir entre el sistema para el Congreso de los Diputados, que se basa en listas cerradas y bloqueadas, modo de escrutinio proporcional, y una barrera electoral del 3% de los votos válidos emitidos; y la modalidad para el Senado, de voto nominativo y limitado (tres de cuatro) y escrutinio mayoritario. Para ambas cámaras la circunscripción electoral es la provincia,28 en el Senado a los senadores electos se suman una quinta parte de sus miembros que son designados por las Comunidades Autónomas. Con respecto a este último caso, no se va a abundar más en él, ya que la menor importancia del Senado en el conjunto del sistema, y su nula participación en la formación de Gobierno, le convierte en bastante Es una referencia a la iniciativa legislativa popular, el derecho de petición, o el ejercicio de referéndum –consultivo–. Demarcación territorial que se establece en el s. xix, y que también se utiliza como base para establecer las Comunidades Autónomas. Estas siempre son una provincia, o grupo de provincias limítrofes, que acceden al autogobierno aprobando su Estatuto de autonomía. 27 28

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irrelevante. En las elecciones para el Parlamento Europeo se suprime la circunscripción provincial por lo que todo el territorio es el distrito electoral único, lo que propicia una gran proporcionalidad ya que tampoco hay barrera electoral; si bien las elecciones a la institución europea se consideran de segundo orden, el gobierno comunitario no depende directamente de sus votos y la participación de los electores suele ser más baja que en otros comicios. Sin embargo el sistema electoral al Congreso de Diputados, y sus efectos políticos, hacen de él, una de las piezas fundamentales de todo el engranaje. Por ello, aunque se trate de una modalidad proporcional, tiene en la práctica un efecto claramente mayoritario, que acaba distorsionando la representación, con una clara prima a los grandes partidos. La existencia de mínimos por circunscripción, y el tamaño relativamente pequeño de éstas, reduce en gran medida la proporcionalidad de la representación, asemejándose a los sistemas mayoritarios. Así se comprende que el sistema electoral español se encuadre perfectamente en la llamada lógica de mandato, frente a su contrario: la lógica de la muestra, de la que queda bien alejado. La apuesta a favor de la lógica de mandato supone la preferencia a favor de los gobiernos fuertes y estables frente a los gobiernos más débiles aunque más representativos. Está claro que ese objetivo está perseguido en la etapa inicial de la transición política, y que se ha mantenido, quizá frente al modelo de referencia anterior de enorme inestabilidad de los ejecutivos durante la II República (1931–1939). Esta lógica y su plasmación electoral, ha conducido al elector español a aprender su funcionamiento. De ahí la gran deriva que supone el llamado voto útil o voto estratégico, consistente en votar a uno de los grandes partidos, sin ser la primera preferencia, con el fin de contribuir de alguna manera en la formación de la representación. Esto condena irremisiblemente a las fuerzas políticas de ámbito nacional, excluidas las dos grandes, a un enorme desperdicio de votos, y a la obtención de una escasa representación electoral (pocos escaños por los votos conseguidos) con doble agravio comparativo: por un lado, la ya mencionada, pero por otro lado, también con respecto a los logros de las candidaturas nacionalistas o regionalistas, que concentran su voto en determinados distritos. Así mismo es notorio el efecto que produce la forma de expresión del voto: la lista cerrada y bloqueada. Provoca una enorme concentración de control y poder dentro de los partidos a la hora de confeccionar sus candidaturas y por ende un menoscabo importante en la capacidad de elección por parte del ciudadano común, que ve su opción reducida a escoger una lista completa, u otra, o abstenerse.

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Es francamente difícil esperar que los dos grandes partidos, principales beneficiarios de los efectos políticos del sistema electoral, vayan a colocar en sus agendas políticas una hipotética reforma de la normativa electoral, aunque según aparece en la prensa de los días posteriores a las elecciones, iu29 principal perjudicada del invento, ha propuesto su voto en la investidura posterior del Presidente del Gobierno condicionándola a aquella acción. Pero no cabe esperar una modificación importante. En definitiva, se han reseñado los rasgos principales del funcionamiento del sistema político español actual, en relación con los propósitos anunciados de este informe, por lo que no resulta complicado extraer las conclusiones pertinentes. a) Mantenimiento de un sistema de partidos de pluralismo moderado a nivel nacional, sin perjuicio de alguna tendencia observada, como se reseña más tarde. Y la creación de 17 subsistemas autonómicos de partidos, que abarcan modalidades desde el bipartidismo a un pluralismo más polarizado. b) Los sistemas de partidos indicados se anclan en la existencia de dos cleavages principales del modelo español: el socioeconómico y el centro–periferia. c) Establecimiento de un juego político centrípeto, convirtiendo al centro como el espacio privilegiado de captación de votos. d) Apuesta firme por la lógica del mandato, orientada a conseguir y sostener Gobiernos estables que se mantengan durante la legislatura. e) Uno de los apoyos básicos de la tesis anterior, es el sistema electoral al Congreso de los Diputados, que produce una fortísima corrección mayoritaria que desvirtúa la representatividad.30

Izquierda Unida, coalición de pequeños partidos y grupos que lidera el PCE que, de ese modo, se presenta más actualizado. La posibilidad de introducir mayor proporcionalidad en el sistema, sería acudir al modelo de distrito único, sin barrera electoral, como ocurre en las elecciones al Parlamento Europeo que se celebran cada cinco años. 29 30

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f ) Tanto dicho efecto, como la forma de expresión del voto —lista cerrada y bloqueada— acentúa el control por parte de los partidos políticos de la oferta electoral en detrimento de la capacidad de opción del elector.

3. Análisis de los resultados electorales de las elecciones generales de 2008

os resultados obtenidos po las distintas formaciones políticas que concurrieron a las recientes elecciones legislativas del 9 de marzo de 2008 permiten elaborar algunas hipótesis interpretativas para la principal finalidad perseguida en este trabajo, observar la viabilidad de un nuevo partido liberal de centro, que se verán confirmadas o desmentidas con posteriores encuestas y sondeos.31 También ha de tenerse en cuenta que opciones directamente reivindicativas del centro liberal han concurrido ya en anteriores comicios electorales, sin que hayan conseguido consolidarse. Así, debe destacarse la llamada Operación Roca, con la presentación del Partido Reformista Democrático, que en las elecciones de 1986 después de una costosa campaña no obtiene ningún escaño (194. 534 votos, 0’96 % de sufragios).32 Si bien otras formaciones en esos y otros comicios asimismo reclaman el espacio centrista: a parte de ucd —desaparecida a partir de 1982, año en el que pasa de ser <partido de Gobierno> a disponer de 12 escaños—, ha de destacarse al Centro Democrático y Social (cds) fundado también por A. Suárez, el ex–Presidente del Gobierno con ucd, que en las indicadas elecciones de 1986

Como la encuesta que el Centro de Investigaciones Sociológicas (cis) dará a conocer en el próximo mes de mayo, donde los electores pueden despejar las razones que les han conducido a votar en una u otra dirección explicando también los grupos de población (sexo, edad, nivel de estudios, auto–ubicación ideológica,…) que preferentemente han votado a las distintas opciones. 32 En el resultado también pudo influir la falta de claridad en el liderazgo de la nueva fuerza, lo que siempre supone una dificultad añadida. Si era liderada por Miquel Roca, destacado dirigente de CiU quien se presentaba por esa misma formación catalana en la circunscripción de Barcelona, por Madrid, lugar por el que convencionalmente se presentan los candidatos a Presidentes del Gobierno de los diferentes partidos, el primer candidato era Federico Sainz de Robles, quien hasta entonces apenas era conocido por haber sido el primer Presidente, entre 1980 y 1985, del —recién creado— Consejo Fiscal General del Estado y del Tribunal Supremo. 31

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obtiene 19 escaños con 1 869 912 de votos (el 9.22 % de sufragios), convirtiéndose en la tercera fuerza política del Congreso de los diputados. Pero que en las siguientes elecciones de 1989 el cds ve reducida su influencia y pasa a ser la quinta fuerza política de la cámara, con el 7.89 % de los votos y 14 diputados, no obteniendo ya ningún escaño a partir de las elecciones de 1993. Desde 1996 el Partido Popular, liderado por José Mª Aznar, quien ha perdido las dos elecciones generales anteriores a pesar de iniciar en 1989 un proceso de mayor confrontación bipolar, sí consigue ser la opción mayoritaria que recibe los votos de la derecha y entra en la captación decidida de sufragios del centro político, que es señalado como el espacio al que se debe dirigir la estrategia de los populares. Quizá por esa razón vence el PP, aunque hay que contar con el desgaste que arrastra el psoe después de trece años gobernando, los años de Felipe González. Pero el viaje al centro, desde entonces propuesto, parece que nunca se consigue alcanzar pues se sigue señalando como meta.33 Entre otros motivos porque en las Comunidades Autónomas más significadas (Cataluña, País Vasco, Canarias, Aragón, Galicia,…) desde la transición, también hay partidos (CiU, PNV, CC, PAR, ya citados) disputando el mismo ámbito centrista. Con frecuencia conformando sus respectivos Gobiernos autonómicos y en ocasiones consiguiendo, al tiempo, escaños en el Congreso de los diputados. Lo que les permite obtener una posición, en cierto modo, ventajista. En particular a partir de las elecciones de 1977, en 1979, 1993, 1996, 2004 y —probablemente— en 2008, ocasiones, en las que el partido ganador no obtiene mayoría absoluta, y son determinados partidos de ámbito no estatal (P.A.N.E.s), los citados y/u otros, quienes se convierten en los partidos medianos del sistema. Se trata de aquellos que permiten sumar la mayoría parlamentaria precisa para formar y mantener al Gobierno correspondiente: de ucd en los dos primeros años señalados, del psoe más tarde, del PP en la primera victoria de Aznar (1996), y así también en la primera Legislatura de Rodríguez Zapatero. En la Legislatura que se inauguró después de las elecciones de marzo de 2008, al disponer el psoe de una mayoría más cercana a la mayoría absoluta, que en la anterior, puede confiar en que recibirá el escaso apoyo preciso para alcanzarla, de unos u otros PANE’s, incluso del pp ocasionalmente, en función de las materias que pretenda aprobar, de modo similar a cómo actuaron los Gobiernos de Suárez. En el cálculo gubernamental también han de estar presentes las renovaciones a las que se encuentran sometidos muchos de

Lo que posibilita la emergencia de una fuerza política que sí sea el centro. Aunque dicho centro no es un espacio ideológico definido, se trata de una interesada construcción que pretende captar apoyos de las derechas y de las izquierdas más convergentes. 33

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los posibles apoyos parlamentarios, en parte como consecuencia de sus resultados electorales, así ERC, PNV, IU, CiU…; y en parte por el descrédito, relativo, que le ha conllevado tener que pactar con dichos partidos cualquier medida durante la anterior Legislatura, en razón del supuesto ventajismo que los PANE’s, con sus escasos pero precisos escaños, obtienen para sus siempre demandantes territorios.34 De esa forma se observa con claridad que sobre el tablero de la competición electoral hay una clave interpretativa, la dimensión territorial, que se superpone al habitual eje izquierda–derecha, haciendo más compleja la interpretación de las demandas y apoyos de la ciudadanía en las elecciones. Pues sobre la base de la estrategia habitual de competencia centrípeta (búsqueda de votos en el centro), en las últimas elecciones en particular también se han combinado otras estrategias de tipo centrífugo, buscando el voto desde ciertos extremos. Los dos principales partidos, en la actualidad, son peculiares catch–all–parties y están obligados a atender simultáneamente intereses contrapuestos de diversas clientelas internas y externas. Las elecciones del 9 de marzo, de no tener presentes las variables indicadas, se podrían interpretar, como se hace —en nuestra opinión errónea e interesadamente,— considerando que sólo ha existido un desplazamiento de votos desde la izquierda más radical hacia el psoe y desde el centro al PP, ya que los dos partidos mejoran sus resultados respecto a los comicios anteriores, ambos con cinco diputados más (el psoe un punto porcentual y unos treinta mil votos más, y el PP dos puntos y medio y casi medio millón de votos más), al disminuir su influencia tanto iu como los nacionalistas y regionalistas. Pero de esa forma el futuro del centro–derecha en España también podría vaticinarse muy difícil, ya que la izquierda tradicional y la izquierda más radical —anteriores votantes de iu y la izquierda volátil 35—, sumadas en el psoe obtendrían un millón más de votos que, el centro, la derecha y la extrema derecha juntos, representados en el PP.

Al tiempo que obtienen ventajas para sus territorios los PANES’s que ganan saben presentarse como víctimas de un centralismo que ya no se observa, salvo en ciertos resabios heredados de la cultura autoritaria. 35 Aquellos sectores críticos con el sistema político, tradicionales votantes de las opciones de izquierda que no acuden a las urnas, fundamentalmente en los comicios de 1996 y del 2000, gracias a cuya abstención se considera que entonces gana las elecciones el PP. De ahí el interés del PSOE en que acudan a votar. 34

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Así, España sería un país radical y decantado hacia la izquierda, lo que no se encuentra acreditado con ningún otro indicador. Y parece mejor entender que son los votantes que se sitúan en posiciones centristas y moderadas36 los que mayoritariamente han preferido a los socialistas, aunque también algunos menos pueden haberse decantado por los populares. Sobre todo huyendo del enfrentamiento bronco con el que el pp ha tratado, desde la oposición, al Gobierno del PSOE a lo largo de la VIII Legislatura iniciada con las elecciones de 2004. En un intento, conseguido en gran parte por quienes han dirigido ese tipo de oposición del PP, para no defraudar a su electorado más fiel; manteniéndose muy firmes para atraer también a otros posibles votantes que se ven defraudados por el desgaste al que es sometido cualquier Gobierno, por el mero hecho de serlo, desde el día siguiente de los comicios. Al desarrollar el PP esas estrategias simultáneamente con tanto vigor y apoyo mediático, y como efecto no deseado, también consiguen movilizar a quienes se encuentran más alejados de sus posiciones. Así hay una alta participación, aunque al contrario de lo que sucede en otras ocasiones (1982, 1996,…) no hay cambio del partido en el Gobierno, ni favorece en todos los territorios al PSOE. Tópicos que se modifican en estas elecciones, si bien persisten en las valoraciones de algunos líderes y/o comentaristas. La estrategia de los populares desliza la idea de que el Gobierno surgido de las urnas en el 2004 es fruto inesperado, de una reacción visceral de los electores ante el atentado terrorista del 11 de marzo en los trenes de cercanías; y por tanto, se trata de un Gobierno que, desde el origen, está lastrado por una legitimidad debilitada, conseguida in extremis. Por lo que se requiere una oposición extrema. A ello se suma, el hecho de que el Gobierno para mantenerse estable ha de buscar el apoyo de partidos medianos, como IU, ERC, CiU, PNV,… a los que se vincula, dentro de la misma estrategia deslegitimadora, con el peor izquierdismo, el mayor separatismo, el independentismo radical, el ventajismo antes considerado, generando también así un enfrentamiento entre territorios, particularmente con Cataluña cuando ha de aprobarse, en el Congreso y el Senado, la reforma de su Estatuto de autonomía, e incluso se utiliza el terrorismo como arma de desgaste, con acusaciones de debilidad o de falta de combatividad del Gobierno, deslegitimando su proceder, en particular cuando decide aprovechar la oportunidad de la tregua de ETA.

Quienes dicen situarse en la escala ideológica, entre el cero extrema izquierda y el diez extrema derecha, en valores próximos al 5. Debe consignarse que el resultado de la media de autoubicación ideológica, con los parámetros indicados, en España se sitúa entorno al 4’5, según los resultados del CIS (Centro de Investigaciones Sociológicas, instituto oficial de encuestas principalmente electorales), algo más a la izquierda que los países del entorno europeo. Lo que también se puede entender por la huella, reactiva, que aún produce el franquismo. 36

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De esa forma, sobre el eje izquierda–derecha se superpone el cleavage centro contra periferia que también domina y lastra la escena política española, acompañado de la utilización de la lucha contra–terrorista y sus implicaciones, todo con la finalidad de horadar la confianza en el Gobierno del PSOE, y en la persona de su Presidente. Estrategia extrema y arriesgada, pues incide en aspectos muy sensibles (lucha contra el terrorismo, unidad del territorio, confianza en instituciones —policía, judicatura—,…), que aun cuando puede mantener y atraer a muchos votantes, también consigue movilizar a otros muchos —más, a la postre— que pueden entender que peligran instituciones y valores que estiman (autonomía territorial, respeto a distintas minorías, a las lenguas vernáculas,…). La importante pérdida de votos de ERC y su probable desplazamiento al PSC (Partido Socialista de Cataluña)–PSOE puede interpretarse de ese modo, pues los abundantes apoyos anteriormente conseguidos por la formación que lidera Carod Rovira de ERC —en la actualidad contestado en sus filas— indirectamente se los consigue la estrategia de demonización auspiciada por el PP, y en particular por J.M. Aznar, atacando al tripartito que presidía Maragall, al pacto del Tinell 3 7 y a cualquier actuación que realice el Gobierno que eligieron muchos catalanes. Y en tiempos algo más alejados, sucede algo similar con el PNV, con J.J. Ibarretxe, y X. Arzalluz, estrategia que durante algún tiempo (la época de N. Redondo Terreros) acompaña el PSE (Partido Socialista de Euskadi)–PSOE.38 Pero de la que Zapatero, y los líderes socialistas vascos saben desmarcarse, consiguiendo ahora pingües beneficios. Así, la ventaja que el PP obtiene con esa estrategia, en los lugares en que gana (Madrid, Valencia, ambas Castillas, Murcia,…donde el agravio territorial tiene más eco) no compensa la debilidad que por lo mismo cosecha en otros territorios (en Cataluña el PSOE obtiene 18 escaños más que el PP, en el País Vasco con su mayoría también puede ver refrendada su posición antiterrorista). Para comprender la posición polarizada y, hasta cierto punto, forzada e impostada que el PP sostiene desde el inicio de la VIII Legislatura, hay que considerar dos hechos que la hacen más comprensible. De un lado, el que al actuar de ese modo consigue no rendir cuentas por su tarea al frente del Gobierno; recuérdese que del 2000 al 2004 dispone de mayoría absoluta, desde la que pasa a la oposición, primer caso en España. Por otra

Pacto suscrito el 14–12–2003 por los socialistas catalanes, ERC e Iniciativa per Catalunya para acceder al Gobierno, y acabar con veintitrés años de gobierno de los nacionalistas de derecha (CiU) 38 De la que Rosa Diez y su grupo, UPyD (Unión Progreso y Democracia) son principales defensores, obteniendo también muchos votos, pero no en el País Vasco. 37

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parte, los medios de comunicación menos responsables39 también le empujan en esa dirección extrema, a la que la debilidad del liderazgo (M. Rajoy es designado por Aznar, y sólo después será refrendado) no puede ni sabe resistirse en aras de intentar aprovechar todas las fuerzas contra el Gobierno, sin observar los intereses y demandas que pueden defender.40 Pero al fin no se sabe quien utiliza a quien, y para un partido esa disposición para dejarse arrastrar por otros no es nada conveniente, y le pasa factura en las elecciones, al no permitir que ganen. Y le pasa factura incluso llevando la situación a una confrontación tan extrema, hasta el punto, de que en la pasada campaña electoral parecía que no habían más protagonistas, o PP o PSOE. Hay otro elemento, por lo general poco considerado por su carácter foráneo, que también inclina al PP hacia la posición extrema que adopta en algunas materias. La influencia que toman las visiones neoconservadoras, sobre todo provenientes de Estados Unidos de Norteamérica, en la globalización contemporánea, arrastran al PP sin permitirle recapacitar sobre su contenido e implicaciones en la España del presente. Situaciones a las que el partido conservador, por ahora, no ha sabido sobreponerse de forma clara, intentando navegar con frecuencia entre dos aguas, lo que a veces ha conseguido, incluso con relativo éxito. En las recientes elecciones ha obtenido más votos, más diputados, ha ganado claramente en algunos importantes territorios y con una participación muy alta. Pero en definitiva no ha ganado, ha perdido. Por lo que —en parte— sabe que tiene que replantear su estrategia, sobre todo para ahuyentar los recelos que aún levanta en muchos sectores de población, aquellos que al final dan la victoria al PSOE. Lectura que parece compartir M. Rajoy, por algunas decisiones que adopta después de conocer el resultado electoral. Así, el nombramiento de Soraya Sáenz de Santamaría como portavoz del Grupo parlamentario en el Congreso de diputados, tras la adelantada renuncia del anterior portavoz Eduardo Zaplana, quien también apunta la necesidad de renovación. En un inicial cambio de estrategia cuyo alcance aún no se puede conocer.

Aquellos que entienden que lo más importante es tener muchos lectores, oyentes o televidentes, al margen de la veracidad de las noticias que difunden, por ello con frecuencia se deslizan hacia el amarillismo. 40 Otros grupos, como la Iglesia católica, o la Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), también pretenden ser utilizados por el PP en su estrategia de deslegitimación del Gobierno, todos los motivos son válidos si sirven para ese objetivo. 39

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Pero, si se pretende mantener, el cambio de estrategia sólo puede apuntar en una dirección: hacia el centro, hacia la moderación, buscando el entendimiento, el apaciguamiento41 y huyendo de las posiciones crispadas de la Legislatura anterior. Lo que no significa que no tendrá inconvenientes para imponerse, las resistencias inerciales pueden ser muchas. Por de pronto, se le puede echar en cara sus anteriores afirmaciones fuera de tono, acusándole de incoherente. La propia clientela del PP, acostumbrada a jalear sus ataques frontales al Gobierno, no verá con facilidad que ahora se respete a los gobernantes antes denostados.42 Y sobre todo los medios de comunicación que han apoyado la opción popular, utilizando todos los extremos a su alcance, difícilmente van a cambiar, pues están en juego sus intereses económicos; si hay un público dispuesto a comprar diariamente amarillismo, siempre habrán periódicos, radios, televisiones, periodistas, dispuestos a atender esa demanda.43 Incluso dentro de las propias filas del PP, bien antiguos dirigentes que se consideren preteridos, la vieja guardia de Aznar, bien emergentes líderes (E. Aguirre,44 u otros) en alianza con los anteriores, o dando batallas más individualizadas, pueden empujar al partido a mantener la misma dialéctica bronca y dura, pretendiendo hacer recaer las culpas de la derrota sobre el liderazgo de M. Rajoy, sin cambiar el rumbo seguido hasta ahora. Pretendiendo mantener la misma dialéctica de confrontación áspera y ruda contra el Gobierno. Es en todos esos intersticios de disenso que se abren, al no existir un discurso claro y unívoco, dentro de la poderosa fuerza que es el PP, entre los que mejor puede caber un partido que acapare las opciones de los votantes más centrados. De aquellos que probablemente han votado a unos u a otros, al PP o al PSOE, sin verdadera convicción de fondo, para que no sea el otro quien gane. Es en ese espacio donde más volatilidad puede vislumbrarse de cara al futuro, donde más caladero de votos puede existir. Y dada la dinámica seguida y la decantación que se ha

Y por lo tanto restando posibilidades, de confirmarse la dirección, a un posible partido liberal y de centro. La misma noche electoral, y después de conocidos los resultados, algunos militantes aún gritaban ante el balcón al que se asoma Rajoy: “Zapatero, dimisión”. 43 Como se puede observar con la ofensiva abierta para descalificar, cuanto menos, a la recién nombrada portavoz —Soraya Sáenz de Santamaría— y a su joven equipo. 44 Ha de tenerse presente que l actual Presidenta de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre, es proveniente y defensora, al menos nominalmente, de la divisa liberal. Lo que puede ocasionar inconvenientes para una futura formación de ese carácter. La única diferencia significativa que parece existir entre ella y M. Rajoy es que ella, de acuerdo con la campaña emprendida por los medios más aguerridos, entiende que hay que. Defenderla y no enmendarla, cuando Rajoy admite que Algo habremos hecho mal, como ya dijo A. Ruiz Gallardón, y no gustó nada. 41

NOTAS SOBRE EL SISTEMA POLÍTICO Y DE PARTIDOS EN ESPAÑA

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ido produciendo a lo largo de la anterior Legislatura (en general de escoramiento hacia la derecha por el empuje del PP y de sus medios y grupos afines, a pesar de la pretensión del PSOE de mantenerse también firme en su andadura), como puede pensarse que las posiciones centristas estarán ahora más en el lado de los ganadores. Ahí habrá que dirigirse, si así lo confirman encuestas y sondeos posteriores, para ganar esos votos. Aunque el efecto que puede surtir la creación de una fuerza política como la que se considera, de centro liberal, en principio puede ser más perjudicial para el PP, ya que puede perder adhesiones por ambas partes. De los más acérrimos porque ven abandonadas las posiciones anteriores, de los más centrados porque preferirán, en su caso, no tener que renunciar a parte de sus convicciones, las que se refieren a las formas, a los medios empleados para hacer política. La dinámica que permite vislumbrar la nueva Legislatura también permite entrever un denso caldo de hartazgo por parte de muchos votantes, a pesar de sus recientes votos, del que una opción centrada y rigurosa puede obtener expectativas de futuro. A pesar de las dificultades que surtirán de los sectores afines, las terminales mediáticas entre otros, de ambos partidos. Si bien a veces hay oportunidades para algunas alternativas, como la que sabe aprovechar Ciutadans en Cataluña —formación reciente—, ante el hartazgo nacionalista, aunque luego se diluya en enfrentamientos internos; como la que ha permitido que Rosa Díez, a pesar de las contrariedades —y ventajas— de su discurso, obtenga acta de diputada.45 Pero como la dinámica política tiene que hacer frente a acontecimientos y hechos difíciles de predecir, como la importante crisis financiera y económica resultante escasos meses después de los comentados comicios, tampoco se puede saber con exactitud cual el futuro de unos u otros partidos. Aunque el pasado escrito sí contiene claves que lo adelantan, esas son las que aquí se han pretendido poner de manifiesto.

Paloma Román Marugán. Notas sobre el sistema político y de partidos en España. Profesora titular y directora del departamento de Ciencia Política y de la Administración II, de la Universidad Complutense de Madrid. romanmarugan@cps.ucm.es

Jaime Ferri Durá. Profesor titular de Ciencia Política, Universidad Complutense de Madrid. Licencuatura en Ciencias Políticas, doctorado por la Universidad Complutense de Madrid. ferri@cps.ucm.es

En ambos casos el apoyo prestado, aunque sólo sea difundiendo sus contratiempos, por el periódico El Mundo puede haber sido muy importante. 45

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El valor de la transición como paradigma político (exportabilidad del modelo) Secundino González Marrero

Sobre las causas

a teoría clásica sobre democratizaciones señalaba que el requisito previo para el cambio era la presencia de un cierto nivel de desarrollo y modernización socioeconómica. El caso español parecería cumplir con dicho requisito: en efecto, obligado a relegitimarse (del caudillo vencedor de la guerra al paternal desarrollista) el franquismo generará lo que después se ha llamado “la paradoja del desempeño”: si el régimen no era capaz de proveer de mínimos resultados materiales, malo, pero si tenía éxito, también malo. Los nuevos grupos sociales surgidos como consecuencia del desarrollismo acabaron siendo —aunque sin exagerar— los que nutrieron la oposición antifranquista. En las palabras del título de un libro de José María Maravall: obreros y estudiantes contra la dictadura. Sin embargo, los procesos de democratización que siguieron al español (y que alcanzó a unos 70 países) ha permitido poner en cuestión la teoría de los prerrequisitos socioeconómicos, y revalorizado las dimensiones esencialmente políticas de las transiciones a la democracia. En un trabajo más o menos reciente, Larry

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Diamond pasa revista al estado de la democracia en el mundo y señala que cualquier combinación de variables estructurales (socioeconómicas, culturales, religiosas) no impide la democratización. En otras palabras, se puede ser pobre, musulmán y estar en el continente africano y que ello no sea obstáculo para que puedan establecerse unas mínimas reglas democráticas, como lo muestra el caso de Mali. La única excepción es allí donde se da la combinación de recursos naturales abundantes (se vuelve del revés la expresión clásica: si no te cobro impuestos, no me pidas representación) con alguna variante del islam: Arabia Saudí, Kuwait…

Sobre la forma

l tipo de transición a la democracia en España es lo que llamamos transición pactada. Hay otras dos maneras posibles: la ruptura, en la cual los opositores demócratas se hacen con el poder y dirigen el proceso, y la autotransformación, en la que los líderes autoritarios inician el cambio y lo controlan. Casos de ruptura podemos encontrar en algunos de los países de Europa del Este. Casos de autotransformación, en Guatemala, donde un golpe de estado militar derrocó a militares a su vez previamente golpistas, con la finalidad de devolverle el poder a los civiles con condiciones y permitió a las Fuerzas Armadas mantener —aún hoy— un alto grado de autonomía respecto de los gobernantes electos. Hay también otra forma: la imprevista. Desde luego, cuando el general Pinochet reguló que, en 1988 habría un plebiscito para avalar su continuidad en el poder ocho años más, no imaginaba que dicha pretensión sería rechazada por los chilenos. Pese a lo imprevisto, este caso está cerca de la autotransformación, ya que se hizo según las reglas elaboradas por el pinochetismo y se mantuvieron lo que los politólogos chilenos calificaron de “enclaves autoritarios” (aún queda alguno: la ley electoral heredada es manifiestamente tramposa) El modelo de transición pactada —el caso español— surge cuando los reformistas del régimen tienen más poder que los inmovilistas autoritarios (Suárez vs. Arias, entre otras cosas por el apoyo de la Corona) y los moderados de la oposición poseen más recursos que los radicales antisistema. Unos y otros pactan el camino y alguna de las reglas (los límites de la libertad de asociación, o la ausencia de tales límites: la legalización del Partido Comunista) entre ellas y, muy importante, la ley electoral que lleva a las elecciones fundacionales. 212

El resultado de dichas elecciones también tiene algo que ver con la transición. En el caso español, las elecciones del 15 de junio de 1977 produjeron un virtuoso equilibrio político que provocó la persistencia del consenso entre reformistas del régimen y los opositores moderados. Forzando algo el argumento, si sumamos por un lado los votos de la Unión de Centro Democrático de Adolfo Suárez, con los de la Alianza Popular de Fraga y por otro los del PSOE, el PSP y el PCE, el resultado es prácticamente un empate. Otro resultado —este más difícil de adjetivar como virtuoso, pero algo tiene— fue la victoria relativa de los nacionalismos en Cataluña y en el País Vasco. Ambas circunstancias obligaron, más allá de la voluntad de las elites políticas, que también, a consensuar la Constitución de 1978 y a reconocer que había que buscar el acomodo del nacionalismo en el régimen democrático, aunque los sobresaltos precedentes de este ámbito no han cesado ni, por el propio hecho de ser nacionalismo, cesarán a corto plazo. Y claro que si la democracia es la institucionalización de la incertidumbre, no hay porque extrapolar o exportar el resultado de unas elecciones fundacionales en un país a otros casos. Sin embargo, la idea de que las reglas del nuevo juego democrático deban ser resultado de un amplio acuerdo —el caso español— se ha convertido en un bien deseable en muchos casos. Un buen ejemplo lo constituye el caso de Suráfrica: allí, reformistas del régimen y opositores moderados pactaron una Constitución interina que regiría desde las primeras elecciones multirraciales hasta que dos años después se elaborase la constitución definitiva. De ser cierto lo que se cuenta, hasta el propio Nelson Mandela se alegró de que su partido, el Congreso Nacional Africano, no obtuviera en las elecciones fundacionales los dos tercios que se necesitaban para aprobar, con sus solos votos, el nuevo texto constitucional. De lo dicho en los párrafos precedentes se desprende lo que puede ser el elemento central “exportable” de la transición a la democracia en España: el consenso. Un consenso quizás obligado, pero finalmente virtuoso, que ha hecho posible el mayor periodo de estabilidad democrática de nuestra historia. Y ello a pesar de que los políticos conservadores lo han dificultado cuando han podido en algunos asuntos clave, como la lucha contra el terrorismo. El consenso, además afectó, en circunstancias especialmente delicadas, a ámbitos más extensos que los de la fijación de las reglas democráticas, para extenderse a las políticas sociales y económicas. En América Latina, por ejemplo, los Pactos de la Moncloa son usados casi obsesivamente como ejemplo de lo que hay que hacer, una amplia concertación entre partidos, empresarios y sindicatos para cuidar la democracia naciente y no exponerla a sobresaltos que la puedan hacer fracasar. Los Pactos de la Moncloa son, seguramente, el acontecimiento más mitificado por los reformistas latinoamericanos, pese a que sabemos que tuvieron más de declaración de intenciones —lo cual no es poco— que de resultados concretos.

EL VALOR DE LA TRANSICIÓN COMO PARADIGMA POLÍTICO

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Sobre el resultado

La transición no solo salió razonablemente bien, sino que sus resultados— la democracia en

España y su rendimiento —han sido más que notables. Por usar dos indicadores fiables, España tiene hoy mejor calidad democrática que Estados Unidos, su clasificación en el índice de Desarrollo Humano es muy alta y, pese a las actuales turbulencias económicas de resultados inciertos, nuestra economía ya está entre las 10 más importantes del mundo. Nuestro estado de bienestar sigue teniendo algún déficit, pero si lo comparamos con donde estábamos en 1975, el balance es espectacular. ¿Se pueden exportar los resultados? No y sí. Una parte del éxito tiene que ver con nuestra propia historia específica: la memoria de la guerra civil solo la tienen aquellos países que han sufrido alguna, y que sin duda ayuda a buscar acuerdos entre élites. Otra parte del buen resultado de nuestra democracia está asociado, por cierto, con el papel de dichas élites: no es lo mismo Carlos Arias que Adolfo Suárez en España, ni es lo mismo Pieter Botha que F.W. de Klerk en Suráfrica, ni José López Portillo que Ernesto Zedillo en México. Las visiones políticas, la consciencia de lo que hay que hacer en un tiempo histórico determinado, o la capacidad para ganar perdiendo tienen alguna influencia en la toma de decisiones que obstaculizan, retrasan, permiten o impulsan el cambio democrático. Si los liderazgos no son exportables —aunque puedan ser ejemplarizantes— hay un aspecto de la transición española que puede ser útil para reflexionar sobre los resultados de la democracia. Y es el del modelo institucional adoptado por el nuevo régimen. En el caso español, la tradición y el entorno nos llevaron a un modelo parlamentario, mientras que en otros casos, por las mismas razones, optaron por democracias presidencialistas. No es ahora la ocasión de profundizar en este asunto, pero, a mi juicio, con la excepción parcial de Estados Unidos (y hay que ver las dificultades de Barack Obama para sacar adelante sus propuestas frente a la crisis económica) el modelo presidencialista de democracia tiene los problemas estructurales que premonitoriamente señalaron Juan J. Linz y Julián Santamaría: bloqueos interinstitucionales, incentivos para el enfrentamiento entre los poderes del estado, pérdida de papel de los liderazgos opositores…Fernando Vallespín ha señalado que para que haya un buen gobierno tiene que haber una buena oposición. En los regímenes presidencialistas, el hecho de que los derrotados en las elecciones presidenciales —presumiblemente líderes por lo menos temporales de sus partidos— queden fuera de las instituciones, hace que estas pierdan calidad (el caso de EE UU es distinto, ya que se puede 214

ser candidato sin renunciar al escaño, y continuar en él si no se gana: John Mc Cain. No es así en América Latina, donde los derrotados pueden tener la tentación de usar vías extrainstitucionales para hacer oposición. Ahí está López Obrador, un día sí y otro también convocando manifestaciones en la plaza central —el Zócalo— de la Ciudad de México).

Un asunto polémico y no exportable: la justicia transicional

on esta expresión se ha sintetizado el conjunto de problemas que tienen que ver con la revisión del pasado autoritario (antes se hablaba de justicia retributiva, pero esta solo cubre un aspecto de la cuestión). De lo trata es de: a) saber qué ocurrió con las violaciones a los derechos humanos en el régimen autoritario; b) sancionar a los culpables de dichas violaciones; c) resarcir a las víctimas y d) establecer mecanismos de reconciliación. En el caso español, pocas lecciones podemos dar. El equilibrio de la transición pactada y la capacidad de veto de las Fuerzas Armadas y de la Policía hizo imposible, en la práctica, cualquier mecanismo de sanción hacia las violaciones a los derechos humanos, no ya de la posguerra, sino del franquismo tardío (el caso de Enrique Ruano es paradigmático). En relación con la verdad, los historiadores académicos han hecho y siguen haciendo un excelente trabajo, por más que algunos advenedizos jaleados por cierta derecha se hayan convertido en nuestros negacionistas domésticos. Respecto del resarcimiento a las víctimas, la oposición de la derecha española a cualquier iniciativa en este campo no está dificultando gravemente la recuperación de la dignidad de aquellas, pero, desde luego, hace muy difícil cualquier expectativa de reconciliación. En esto no somos un modelo.

Secundino González Marrero. El valor de la transición como paradigma político (exportabilidad del modelo).

Profesor titular de Ciencia Política. Dpto. de Ciencia Política y de la Administración I. Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, Universidad Complutense de Madrid. sgonzalez@un.guate.net

EL VALOR DE LA TRANSICIÓN COMO PARADIGMA POLÍTICO

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