REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DEL BIENESTAR EN ESPAÑA

REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DEL BIENESTAR EN ESPAÑA

por LUIS MORENO (ED.)

Fragmento de la obra completa

España México Argentina

Todos los derechos reservados. © De esta edición, noviembre de 2009 © SIGLO XXI DE ESPAÑA EDITORES, S. A. Príncipe de Vergara, 78. 28006 Madrid www.sigloxxieditores.com/catalogo/reformas-de-las-politicas-del-bienestar-en-espana-2102.html © Luis Moreno Fernández © Manuel Aguilar Hendrickson © Alessandro Gentile © Ana Arriba González de Durana © Vicente Marbán Gallego © Celia Mayer Duque © Luis Moreno Fernández © Francisco Javier Moreno Fuentes © José Manuel Parrilla Fernández © Begoña Pérez Eransus © Eloísa del Pino Matute © Juan Antonio Ramos Gallarín © Olga Salido Cortés Diseño de la cubierta: Saúl Martínez ISBN-DIGITAL: 978-84-323-1516-9 Fotocomposición: EFCA, S.A. Parque Industrial «Las Monjas» 28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)

ÍNDICE

1. NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES, Luis Moreno .........

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2. UN MARCO CONCEPTUAL PARA ESTUDIAR EL CAMBIO DEL ESTADO DEL BIENESTAR Y LAS POLÍTICAS SOCIALES, Eloísa del Pino ................................................................

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3. UN ANÁLISIS POLÍTICO DEL CAMBIO EN EL SISTEMA DE PENSIONES EN ESPAÑA, Juan Antonio Ramos y Eloísa del Pino...........................................................................................

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4. DEL SISTEMA SANITARIO DE LA SEGURIDAD SOCIAL AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD DESCENTRALIZADO, Francisco Javier Moreno Fuentes ............................................

101

5. PROCESO POLÍTICO Y REFORMAS DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA, Eloísa del Pino y Juan Antonio Ramos...............................................................................

137

6. SERVICIOS SOCIALES: LAS TRIBULACIONES DE UN SECTOR EMERGENTE, Manuel Aguilar Hendrickson .............

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7. ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA, Vicente Marbán...............

207

8. TRANSFORMACIONES DE LAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS DE INCLUSIÓN SOCIAL ¿REFORMA O CAMBIO DE IMAGEN?, Begoña Pérez Eransus, Ana Arriba González de Durana y José Manuel Parrilla Fernández.......................................

239

9. FAMILIA Y GÉNERO, Olga Salido y Luis Moreno .....................

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V

ÍNDICE

10. TRANSICIÓN A LA VIDA ADULTA Y POLÍTICAS DE JUVENTUD EN ESPAÑA, Alessandro Gentile y Celia Mayer Duque .............................................................................................

309

11. LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO, Eloísa del Pino y Juan Antonio Ramos.......................................................................

337

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363

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS......................................................

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ÍNDICE DE MATERIAS Y ONOMÁSTICO ......................................................

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NOTAS DE LOS AUTORES

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1. NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES LUIS MORENO *

En el presente volumen se da cuenta de los principales resultados de investigación del proyecto Nuevos Riesgos Sociales y Trayectorias de las Políticas Sociales (NURSOPOB) 1. En las páginas que siguen, y en los sucesivos capítulos, se exponen ideas, análisis e interpretaciones sobre las reformas de las políticas sociales y del Estado del Bienestar en España en los últimos 25 años, período que corresponde aproximadamente a 1984-2008.

El libro adopta una perspectiva de análisis de políticas públicas (policy analysis) con relación a los programas y actuaciones en el área del bienestar social. Su ambición es la de aportar evidencia empírica y reflexiones fundamentadas para comprender la naturaleza y el alcance del cambio del Estado del Bienestar español en el último cuarto de siglo. Dentro del campo amplio de las ciencias sociales las aportaciones

* Luis Moreno Fernández es profesor de investigación en el Instituto de Bienes y Políticas Públicas del Centro de Ciencias Humanas y Sociales (CSIC) (luis.moreno@ cchs.csic.es; www.cchs.csic.es). Se deja constancia del empeño colectivo del Equipo NURSOPOB en la realización de comentarios, críticas y sugerencias en la elaboración del presente texto. El autor ha utilizado datos y análisis de trabajos anteriores. La responsabilidad de sus interpretaciones es exclusivamente suya (Moreno, 2000, 2007; Moreno y Palier, 2005).

1 Plan Nacional de I+D+I, 2005-2008, SEJ2005-06599. Además de los miembros del Equipo Investigador, autores de los capítulos recogidos en el presente libro, se deja constancia de la aportación durante la realización del proyecto NURSOPOB de Inés Calzada, Inés Campillo, Anna Garriga y Alberto Martín, así como de los integrantes del grupo POSEB (Políticas Sociales y Estado del Bienestar) del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC, http://www.ipp.csic.es/grupos2.html# poseb).

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del presente libro se concentran en las tradiciones analíticas de la ciencia política y de la administración, la economía social y política, y la sociología. No se trata tanto de teorizar o caracterizar las transformaciones del Estado del Bienestar en España, asunto sobre el que ya existen publicaciones más o menos comprensivas 2, sino de explicar por qué, y en qué medida, han cambiado las políticas sociales constitutivas del sistema de protección social español.

Metodológicamente, la realización del proyecto NURSOPOB se ha beneficiado de anteriores empeños investigadores del Grupo POSEB (Políticas Sociales y Estado del Bienestar) del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) 3. Así, se ha optimizado una triangulación de métodos y técnicas cualitativos y cuantitativos, si bien en el caso de NURSOPOB se ha priorizado la obtención de evidencia empírica mediante la realización de 120 entrevistas en profundidad. Los entrevistados han sido representantes de los actores e instituciones implicados en los procesos de reforma de las políticas del bienestar: administraciones públicas, asociaciones civiles, gabinetes de expertos y científicos sociales de la academia, medios de comunicación social, partidos políticos y sindicatos, por citar los más relevantes.

La importancia en el estudio de las políticas sociales en la España actual se evidencia no sólo en razón a su peso presupuestario en el gasto público total (alrededor del 50 por ciento). Los efectos de las políticas del bienestar en la consolidación de una ciudadanía participativa, así como en el desarrollo de prácticas de calidad democrática, son también fundamentales para la legitimación de una sociedad indus2

Consúltese, entre otros, los trabajos de Rodríguez Cabrero (1994, 2004), Adelantado (2000), González Temprano (2003), Navarro (2004) o Espina (2007).

3 Concretamente, de las actividades realizadas con los proyectos de investigación Welfare Reforms and the Management of the Societal Change (WRAMSOC, V Programa Marco, Comisión Europea, HPSE-CT-2001-00078) y Reformas en el Estado de Bienestar: Actores y Apoyos Ciudadanos (REBAAC, Plan Nacional de I+D+I, SEC2002-01907). Durante el desarrollo de este último proyecto, se llevó a cabo en España la primera encuesta telemática en la Red a actores implicados en las reformas de las políticas sociales, y la primera encuesta al público en general sobre actitudes hacia el bienestar social, realizada en colaboración con el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS, 2005; Arriba et al., 2006).

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trial avanzada como la española. El modelo social de la Unión Europea confronta la renovación del pacto entre bienestar social y progreso económico facilitador de la satisfacción vital de sus ciudadanos y la cohesión de sus sociedades. Se trata de un pacto que ya estaba implícito en la sociogénesis del Estado del Bienestar, el cual, al fin y al cabo, es una «invención» europea.

Tras examinar sintéticamente las características del EB (Estado del Bienestar) español en su trayectoria histórica y su entorno internacional, en la siguiente sección de este capítulo se procede a una discusión teórica de carácter general respecto al análisis de las políticas del bienestar, mediante el recurso a la tríada «ideas, instituciones e intereses». En la posterior sección se examina la aparición de los denominados «nuevos riesgos sociales» (NRS), así como de su presión sobre el EB y sus eventuales efectos en las actitudes de los ciudadanos españoles respecto a la provisión de políticas sociales. De todo ello se extraen los determinantes principales del modelo explicativo de las reformas de las políticas del bienestar en España que se expone en el siguiente capítulo del volumen. Tal modelo tiene vocación explicativa más allá de las políticas sociales y bien podría ser aplicado en otras áreas de las políticas públicas en futuros trabajos de investigación.

EL ESTADO DEL BIENESTAR ESPAÑOL EN SUS CONTEXTOS HISTÓRICO E INTERNACIONAL. TRAYECTORIA, ETAPAS E INVESTIGACIONES

En España, como en el resto del Viejo Continente, la génesis y desarrollo del Estado del Bienestar en el siglo XIX buscó articular una respuesta institucional a la llamada «cuestión social», posibilitando una cobertura de riesgos vitales a los ciudadanos mediante un sostenimiento financiero general a través de impuestos, cotizaciones laborales o una combinación de ambos procedimientos. La larga trayectoria en la instauración del Estado del Bienestar en España durante el siglo XX reflejó las profundas tensiones y fracturas políticas vividas en su historia contemporánea. En 1903 se estableció el Instituto de Reformas Sociales de donde surgió la propuesta de crear, cinco años más 3

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tarde, el Instituto Nacional de Previsión 4. En 1932, el gobierno instó al Instituto Nacional de Previsión a que realizara un estudio para crear los seguros de invalidez, enfermedad y muerte, y unificarlos con los seguros de vejez, retiro obrero y maternidad ya existentes. El proyecto de Ley estaba ya listo en 1936 cuando el golpe de estado del General Franco hizo inviable su aplicación 5.

Tras la devastadora Guerra Civil, en 1939 se creó el SOVI (Seguro Obligatorio para la Vejez y la Invalidez). El sistema se basaba en un reparto de cotizaciones que cubría sólo a un sector de los trabajadores: los industriales con ingresos bajos. Los seguros públicos se combinaron con el mutualismo laboral voluntario de capitalización, el cual se colapsó al no poder asumir las responsabilidades contraídas 6. Después de la derrota en 1945 de los fascismos en Europa, el franquismo varió sus pretensiones de amparar un capitalismo de Estado con un control absoluto sobre las relaciones capital-trabajo. Así, durante los años cuarenta y cincuenta se retomaron algunas de las iniciativas que habían sido diseñadas por el Instituto Nacional de Previsión durante la Segunda República. Sin embargo, la inversión de recursos para la reconstrucción del país y el carácter represivo del régimen franquista hicieron que la política social de estos años fuera una combinación entre la magra previsión social y el profuso recurso a las acciones caritativas y de beneficencia.

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Aunque en un primer momento se ideó un sistema de previsión social voluntario y privado, en 1917 se acometió el proyecto de construir un sistema de seguros obligatorio que cubriera jubilación, enfermedad, desempleo y maternidad. La Dictadura del General Primo de Rivera (1923-1929) congeló el proyecto y, durante la Segunda República (1931-1939), los renovados intentos por implantar un sistema de seguros obligatorios unificado, que alcanzase tanto a los obreros industriales como a los campesinos, tuvieron un apoyo desigual (Guillén, 1990).

5 El Estado del Bienestar español tuvo, pues, unos inicios bien distintos a los del modelo británico y escandinavo. La debilidad de las clases medias, la división del movimiento obrero y las luchas entre religiosos y anticlericales, por un lado, y entre nacionalismos periféricos y Estado central, por el otro, abortaron la frágil alianza entre clases medias urbanas, obreros y jornaleros del campo (Moreno y Sarasa, 1993).

6 En 1942 se instituyó el SOE (Seguro Obligatorio de Enfermedad), cuyas prestaciones tenían una duración limitada independientemente de la condición de salud del asegurado (Moreno, 2007).

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NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

Con la aplicación del Plan de Estabilización de 1959 se implementó el seguro obligatorio de desempleo en 1961 7. En 1963 se estableció el Salario Mínimo Interprofesional y se promulgó la Ley de Bases de la Seguridad Social, con pretensiones universalistas. Desde finales de los años sesenta hasta 1977, año de las primeras elecciones democráticas posfranquistas, se promulgaron las leyes de Educación y de Seguridad Social de 1970 y 1972, y se profundizó en la generalización del sistema sanitario español (Guillén, 2000).

Sostenidos en un gran acuerdo económico, social y políticos (Pactos de la Moncloa), los primeros gobiernos democráticos tras la dictadura franquista se comprometieron en una reforma del sistema fiscal.

La política social posterior a 1977 pretendió un mayor grado de universalización de las políticas sociales preexistentes —subsidios de paro, pensiones de vejez, seguros de enfermedad— y no tanto la implantación de una radical reestructuración de las mismas. A pesar de su incremento, el gasto social en España ascendía a un magro 8,6 por ciento del PIB, mientras que en países como Francia y Alemania superaba el 23 y 28 por ciento de sus PIB. Cuatro grandes etapas de desarrollo en materia de política social —y de su estudio e investigación— pueden identificarse durante los últimos 50 años: a) modernización social y económica del tardofranquismo (1963-1978), b) consolidación de la democracia política (1979-1985), c) integración de España en la Unión Europea (1986-1995) y d) plena institucionalización del Estado del Bienestar (EB) en España (1996-2007) (Moreno y Rodríguez Cabrero, 2007). a) En los tiempos finales de la dictadura franquista se implementaron programas de protección social que fueron preludio del desarrollo de los posteriores del Estado del Bienestar de la España

7 Durante todo este período se avanzó en la construcción de un sistema de Seguridad Social instrumentalizada como mecanismo coadyuvante del proceso de acumulación de capital. La eficacia en los resultados económicos de los Planes de Desarrollo, así como la necesidad de una mayor adecuación de las estructuras productivas españolas a las europeas, tuvieron su reflejo en una mejora sustancial en el sistema de protección social (Espina, 2007).

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democrática. La mencionada Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 supuso un hito en la configuración del sistema asegurativo español según el modelo contributivo bismarckiano adoptado en países centrales europeos, como Francia y Alemania. En paralelo se llevaron a cabo los primeros estudios sistemáticos de la realidad social de España 8. b) Bajo gobiernos centristas (UCD) y, posteriormente, socialdemócratas (PSOE) se produjo una notable expansión de servicios y prestaciones sociales que marcaron un punto de inflexión en el desarrollo de las políticas sociales. En paralelo a la universalización creciente de servicios y prestaciones creció el interés por los efectos en la vida de los ciudadanos de las políticas sociales (las cuales pronto sumaron el 50 por ciento del gasto público total en España).

Se denotaba entonces un considerable retraso de las ciencias sociales en España respecto a escuelas y enfoques científicos de otros países de la OCDE 9. c) Con la integración en la Comunidad Económica Europea en 1986 se produjo el «descubrimiento» de España en las investigaciones comparadas internacionales respecto a las transformaciones del bienestar público, y se iniciaron los estudios de policy analysis en el área genérica de las políticas públicas y la ciencia de la administración 10. Con la celebración del Seminario Internacional de Política Social Gumersindo de Azcárate 11 se favoreció el intercambio científico con estudiosos de otros países de larga trayectoria de análisis de las 8 Ése fue el caso del primer Informe FOESSA publicado en 1966, en el cual se establecían una serie de indicadores sociales para conocer y evaluar la estructura social y los problemas sociales de España.

9 Excepciones individuales en nuestro ámbito disciplinar fueron los trabajos de Demetrio Casado, Ramón Cotarelo, Luis Moreno, Manuel Pérez Yruela o Gregorio Rodríguez Cabrero, por citar a algunos autores.

10 Ello se plasmó en los trabajos desarrollados en la Facultat de Ciencias Polítiques de la Universitat Autònoma de Barcelona bajo iniciativa de Joan Subirats, así como en la creación en 1988 del Instituto de Estudios Sociales Avanzados en el seno del CSIC. 11 En 1989 se organizó la primera edición del seminario que contó con la colaboración de la Institución Libre de Enseñanza y el patrocinio del Ministerio de Asuntos Sociales. La última edición celebrada en 2006 versó monográficamente sobre el tema de la dependencia y la promoción de la autonomía personal.

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políticas del bienestar 12. Durante este período la propuesta analítica de los «mundos del capitalismo del bienestar» (Esping-Andersen, 1990) fue seminal en la eclosión de numerosos estudios de políticas sociales. Correlato de ello fue el interés por teorizar una tipología característica de los países de la Unión Europea del Sur y el de realizar trabajos de carácter comparativo 13. d) El Pacto de Toledo de 1995, y su subsiguiente desarrollo legislativo, estabilizó y legitimó el desarrollo ulterior del EB en España e inauguro la última etapa que ha transcurrido hasta el momento presente. Además de garantizarse el sistema público de pensiones se impulsó la posterior consolidación del cuarto pilar de servicios sociales, ya que de aquel acuerdo emergió con posterioridad el compromiso de desarrollar la protección social de las personas en situación de dependencia (Ley 39/2006). Ha sido en este período cuando se ha asistido en España a una auténtica eclosión en el ámbito investigador, y en menor medida de la docencia y la formación, respecto a las políticas sociales.

Los temas cruciales de la última etapa han sido, por una parte, el de larga trayectoria sobre la desigualdad, la pobreza y la exclusión social y, por otra, el análisis del envejecimiento, la dependencia y la integración de inmigrantes económicos no comunitarios en España. Al mismo tiempo la problemática de la gestión del Estado de Bienestar ha cobrado progresivo impulso tanto en lo que se refiere a la coordinación entre Estado y Comunidades Autónomas, y el logro del equilibrio territorial en materia de derechos sociales, como también a la construcción de un modelo mixto de gestión en el que tienen una participación creciente el Tercer Sector y el sector mercantil como colaboradores del sector público en un contexto de freno a la expansión del gasto social. En esta labor no sólo han estado la Universidad y el 12

Como Peter Abrahamson, Gøsta Esping-Andersen, Maurizio Ferrera, Peter Flora, Anne-Marie Guillemard, Ian Gough, Stein Kuhnle, Julian Le Grand, Martin Rhodes, Chiara Saraceno, Peter Taylor-Gooby, Göran Therborn o Hannu Uusitalu, por mencionar a algunos de ellos.

13 El libro compilado por Sebastià Sarasa y Luis Moreno (1995) fue pionero en la atención prestada a la Europea meridional del bienestar. Entre otros trabajados comparados cabe mencionar también los realizados por Manuel Aguilar, Lluís Flaquer, Ana Guillén, Miguel Laparra, Maite Montagut y Vicenç Navarro.

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CSIC, sino también fundaciones como Alternativas, Argentaria, BBVA, Juan March (CEACS), La Caixa, Encuentro, FOESSA y ONCE, entre otras.

EL ESTADO DEL BIENESTAR ESPAÑOL Y SUS RASGOS PRINCIPALES

El Estado del Bienestar español incorpora elementos de las lógicas del bienestar bismarckiana por el mantenimiento de rentas ocupacionales y la beveridgeana de cobertura universal, y está sustentado en cuatro grandes pilares (cuadro 1). Se caracteriza por una combinación de prestaciones y servicios sociales tanto generales como selectivos y se configura como una «vía media» respecto a otros sistemas avanzados de protección social (Moreno, 2001). Cabe observar que, a una mayor universalización de los derechos sociales en España, ha correspondido una menor intensidad de algunas prestaciones económicas (el gasto social de España en porcentaje del PIB era en 2006 del 21 por ciento y se comparaba con el 27 por ciento de promedio de la UE-25). El aumento considerable de los servicios provistos por los sectores mercantil y asociativo es el «hecho nuevo» que está configurando de forma determinante el carácter mixto de su agregado del bienestar (welfare mix).

Pero, sin duda, el factor más relevante que afecta al desarrollo de los servicios del bienestar en España es la descentralización tanto a nivel de elaboración como de implementación de políticas públicas.

Como sucede en Grecia, Italia y Portugal, el rasgo estructurante del régimen de bienestar español es el papel desarrollado por la familia y su interpenetración en todas las áreas del desarrollo de las políticas sociales (Ferrera, 1995; Moreno, 2006). El modo de interacción de la familia con el Estado y los poderes públicos, de una parte, y las instituciones de la sociedad civil, de otra, distinguen el funcionamiento de los sistemas de bienestar de la Europa del Sur 14 . Una fuerte micro14 El grado de variación interna entre los países del régimen mediterráneo del bienestar es menor que, por ejemplo, en la Europa continental. Un reciente estudio utilizando técnicas estadísticas multivariantes ha confirmado una agrupación robusta y distintiva del cluster de la Unión Europea meridional (Vasconcelos Ferreira y Figueiredo, 2005).

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NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES CUADRO 1.

Pilares del Estado del Bienestar en España

Políticas sociales

Hitos institucionales

Derechos

Educación

Derecho universal a una educación básica y obligatoria (6-16 años)

Ley Orgánica de Educación (1985); Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (1990)

Sanidad

Acceso universal al Sistema Nacional de Salud

Ley General de Sanidad (Sistema Nacional de la Salud) (1986)

Transferencias de rentas

Ingresos por pensiones y desempleo Subsidios a personas sin medios y en situaciones de necesidad

Ley General de la Seguridad Social (1967) Ley de Pensiones No Contributivas (1990) (invalidez y jubilación) Leyes regionales de Rentas Mínimas de Inserción (RMIs) (1989-1995)

Servicios sociales

Acceso universal y descentralizado a la red básica de prestaciones Derechos a cuidados de los dependientes y de promoción de la autonomía

Plan Concertado de Servicios Sociales de las Corporaciones Locales (1987) Leyes regionales de Servicios Sociales (ochenta, primer período) Ley de Dependencia (2006)

solidaridad en el seno de las familias manifestada en un generoso apoyo material y afectivo entre sus miembros es responsable en gran medida de un alto nivel de satisfacción vital entre sus ciudadanos 15. Tradicionalmente los gobiernos de los países mediterráneos de la Unión 15 El ligamen conceptual entre bienestar social y capacidades y necesidades humanas debe ser establecido como fundamento moral de la satisfacción vital (well-being) de los ciudadanos. El uso de bienestar (welfare) en una acepción distinta a la de procu-

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Europea han dado por descontada la autosuficiencia de los hogares en lo relativo a cuidados personales y apoyo material (Flaquer, 2000).

Además, la familiarización de derechos sociales se ha reflejado en sus ordenamientos jurídicos, con referencias a las obligaciones legales respecto a los familiares incluso fuera del ámbito del hogar. Todo ello ha reforzado un modelo basado en la sobreexplotación de los recursos familiares y, en los últimos tiempos, de las «supermujeres» 16. Los sacrificios y actividades de este tipo de mater familias han sido cruciales para la cohesión social de la sociedad española y para una mayor igualdad de género. Sin embargo, y a medida que la hiperactividad de las «supermujeres» disminuye gradualmente, y el «familismo ambivalente» se transforma, un creciente vacío en la provisión familiar de servicios sociales personales emerge con amplias repercusiones para el Estado del Bienestar español (Moreno, 2004).

DISCUSIÓN TEÓRICA: LA TRÍADA «IDEAS, INSTITUCIONES E INTERESES»

En España, como en el resto de los países desarrollados, se ha asistido en los últimos decenios a una ofensiva ideológica neoliberal que ha cuestionado los fundamentos y la legitimidad sobre los cuales se había consolidado el Estado del Bienestar tras la Segunda Guerra Mundial (Rodríguez Cabrero, 1992). Su discurso ha enfatizado los efectos que los procesos de globalización y mundialización de la economía han tenido en los mercados laborales nacionales y las transformaciones industriales, y ha apuntado a políticas de recorte del gasto social (welfare retrenchment) e, incluso, de desmantelamiento del EB. Sin embargo, después de la Edad de Oro del desarrollo sostenido de las polírar la satisfacción vital de los ciudadanos, o la consideración de ambas palabras como sinónimas, ha generado no pocos equívocos en los estudios de las políticas sociales.

16 Por «supermujer» se hace referencia a un tipo de mujer que ha sido capaz de reconciliar su trabajo no remunerado en el hogar con sus cada vez mayores y más exigentes actividades profesionales en el mercado laboral formal. Cohortes de los grupos de edad entre 40 y 60 años son representativas, grosso modo, de las «supermujeres» (Moreno, 2002).

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ticas de bienestar durante el trienio 1945-1975 (Golden Age), pasó a postularse una nueva Edad de Plata (Silver Age), la cual, pese a las dificultades económicas desatadas por las crisis del petróleo de 1973 y 1978, ha manifestado una gran adaptabilidad a la nueva situación (Taylor-Gooby, 2002).

La constatación de la resistencia del EB frente a las presiones a favor del recorte fue asumida por la mayoría de los investigadores, quienes, fundamentalmente siguiendo el enfoque del institucionalismo histórico, el enfoque de la «dependencia de la senda» (path dependency) y la teoría de la evitación de la culpa (blame avoidance) (véase más adelante) 17, se concentraron más en identificar la persistencia de las políticas y en cuáles eran los factores obstaculizadores de los recortes y en analizar cuáles eran los mecanismos de su funcionamiento. Éstos parecían conducir a la estabilidad y no al cambio. A pesar de la resistencia demostrada por el EB, una preocupación por la «recalibración» y la contención del gasto público (cost containment) —que no siempre se ha traducido linealmente en retrocesos o retrenchment— ha pasado en los últimos lustros a constituirse en objetivo prioritario para gobiernos occidentales de distinto signo ideológico y en motivo analítico principal de los trabajos de científicos sociales e investigadores de las políticas sociales (Del Pino y Colino, 2006).

Durante el período de tránsito al nuevo milenio, se generalizó el debate relativo al número, modo e intensidad en la implementación de las políticas sociales responsables del mantenimiento del EB. Empero, las preguntas principales de investigación mantienen su vigencia.

Así, si han cambiado las políticas, ¿cómo lo han hecho y en qué medida?; ¿y cuáles son los útiles teóricos más adecuados para examinar el alcance de los cambios?

Los investigadores del proyecto NURSOPOB han discutido y utilizado recursos epistemológicos con aportaciones teóricas y conceptuales de variada índole. Perspectivas de la economía, la politología o 17

Son aproximaciones utilizadas, desde la ciencia política comparada, por Theda Skocpol (1992) o Paul Pierson (1993, 1994). Por contraposición y utilizando el «enfoque interpretativo» Bevir y Rhodes (2003) han insistido que, para entender mejor la «dependencia de la senda» en las acciones y prácticas institucionales, es prioritario dar cuenta cabal de los significados, creencias y preferencias de los actores implicados.

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la sociología han influido con variable intensidad en el entendimiento y explicación de los procesos de cambio de las políticas sociales. Sin embargo, y con carácter general, convenimos en que la tríada «ideas, instituciones e intereses» compone un armazón básico y fundamental en el encuadramiento (framing) investigador conjunto que ha servido de basamento para la formulación del modelo explicativo de las reformas del bienestar en los últimos decenios en España, y que se expone en la última parte de este capítulo introductorio.

En las líneas que siguen se pasa revista a escuelas de pensamiento, enfoques y aproximaciones en cada uno de las tres «íes». Debe dejarse constancia que la tríada de las «íes» en la explicación del cambio de las políticas tuvo una primera formulación desde la economía política, y posteriormente fue adaptada por la ciencia política y de la administración en el análisis de las políticas públicas (policy analysis). En las páginas que siguen no se pretende llevar a cabo una exhaustiva revisión crítica de las principales nociones y teorías respecto a ideas, instituciones e intereses. Sí se seleccionan escuelas de pensamientos, aproximaciones metodológicas o propuestas conceptuales cuya crítica sirve para sustanciar otros enfoques relevantes a nuestra discusión. Se atiende con mayor detenimiento a aquellos recursos investigadores que los miembros del equipo de NURSOPOB han considerado más relevantes durante la realización del proyecto de investigación.

Con carácter previo, debe hacerse notar que un problema habitual al que se enfrentan los analistas de las políticas públicas es el referido a la «homología» de ideas e instituciones. En los últimos tiempos, con el desarrollo de los enfoques neoinstitucionalistas (véase más adelante), la construcción de ideas con base en teorías de las instituciones hace que aquéllas se consideren como meros derivados del entorno institucional en el que operan. En otras palabras, las ideas y el cambio institucional se observan como dos caras de una misma moneda en la reforma de las políticas. De modo análogo, al separar con el propósito analítico de la investigación ideas e intereses, se denota otra utilización perversa de ambas categorías que pasan a ser conceptualizadas de manera distinta y separadas entre sí. El propósito en el desarrollo del proyecto NURSOPOB ha sido el de integrar articuladamente «ideas», «instituciones» e «intereses», asumiendo un cierto grado de sincretismo investigativo.

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NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

En sentido amplio cabe definir a las «ideas» como aquellas que los actores tienen para conseguir sus intereses, los cuales suelen manifestarse en situaciones «ganadoras» y «perdedoras» tras los cambios de las políticas (policy shifts). Las instituciones, por su parte, se toman en consideración con especial referencia al establecimiento de las reglas de juego y los procedimientos de conflicto y negociación que estructuran los juegos de intereses de los actores y las posibles consecuencias de las reformas de las políticas (Hall, 1986).

Los análisis que han tratado de explicar el cambio de las políticas se han interpretado frecuentemente como transformaciones según una comparativa de carácter estático. Así, por ejemplo, aunque los shocks económicos de carácter exógeno (crisis de los sistemas financieros internacionales) o batallas domésticas en los conflictos distributivos (políticas de ortodoxia financiera o expansión presupuestaria) puedan desestabilizar el equilibrio institucional, ello no implica necesariamente la creación de uno nuevo. Ciertamente la fijación del nuevo equilibro es el correlato de su definición, su discusión y su implementación tras la pugna de los actores (y de sus ideas, intereses e instituciones en liza), y no como exigencia funcional de unas determinadas condiciones estructurales (Taylor-Gooby, 2005).

En suma, las discusiones y debates entre los miembros del proyecto NURSOPOB y el grupo POSEB se han plasmado en un armazón condensado cuya pretendida utilidad es tratar de desentrañar cómo la interacción de ideas, intereses e instituciones ha producido el cambio (o no, o en qué medida) de las políticas del bienestar en España en las áreas seleccionadas (Pensiones, Sanidad, Protección al desempleo, Servicios sociales de atención personal, Dependencia, Inclusión social y garantía de mínimos, Género, mujer y familia, y Jóvenes adultos).

Ideas Una influyente escuela de pensamiento respecto al papel de las ideas en los procesos de implantación y cambio de sistemas avanzados de protección social ha sido el denominado enfoque de los «recursos de poder» (power resources approach). Dicha escuela subraya el valor autónomo de la política como instrumento de cambio y cuestiona la 13

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idea de que la política social simplemente refleja las necesidades sistémicas de las sociedades capitalistas e industrializadas (Korpi, 1983; Esping-Andersen, 1985).

Desarrollando el paradigma analítico de los «recursos del poder» (power resources approach), Gøsta Esping-Andersen ha teorizado sobre los tres mundos del bienestar capitalista asumiendo implícitamente planteamientos socialdemócratas de orientación estatalista (statecentred approach) a la «escandinava», según los cuales la acción del Estado central es la gran variable independiente determinando la producción de bienestar. Según esta perspectiva, las estructuras estatales disponen de una relativa autonomía que las hace responsables principales del desarrollo de los sistemas nacionales de provisión social.

Los recursos de poder de los actores colectivos, y en particular de los sindicatos de trabajadores, en la formación y acción posterior de las coaliciones de poder responsables de la implantación de estructuras de protección social priman en esta perspectiva. También se toma en cuenta el legado histórico, o «dependencia de la senda» (path dependency) 18, de las instituciones estatales como elementos principales en la consolidación de los distintos regímenes de bienestar, aunque cabe criticar al paradigma de los «recursos de poder», precisamente, porque a menudo pasa por alto el simple hecho de que el Estado del Bienestar «[...] ha hecho concordante con la modernidad muchas funciones previamente desarrolladas por la familia, la Iglesia, el gremio y la comunidad local» (Flora y Heidenheimer, 1981: 6).

La experiencia del Estado del Bienestar acotada en el espectro ideológico (socialdemocracia) y en las coordenadas de espacio y tiempo (norte de Europa, tras la Segunda Guerra Mundial) ha servido como principal ejemplo de contraste respecto al cual se han tipologizado otros sistemas de protección social. Los estudios de bienestar, en 18

Es éste un concepto profusamente empleado por los estudiosos de la economía institucional y evolucionista. Las expresiones acuñadas tales como path dependency, innovation change (cambio innovador) o feedbacks (retroalimentaciones o, simplemente, realimentaciones) deben considerarse en el marco más amplio de los sistemas evolutivos complejos y dinámicos. Tales sistemas se caracterizan por tres fases: estabilidad, caos y bifurcación y nueva senda estable. Para determinar en esta última fase las dependencias inerciales creadas o la emergencia de nuevas estructuras, los análisis históricos y estocásticos son fundamentales (Pitruzzello, 1999).

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general, han tendido a ser «suecocentristas». Así, el Estado del Bienestar escandinavo se ha constituido para muchos analistas en vara de medir los logros y carencias de los sistemas de protección social del resto de los países capitalistas avanzados. Buena parte de los análisis normativos de mayor influencia académica no han ocultado sus preferencias por el desarrollo del Estado del Bienestar en Suecia. Sucede, empero, que sus prescripciones adolecen a menudo de voluntarismo, ideologismo y, sobre todo, de falta de conmensurabilidad comparativa 19. Se ha producido con frecuencia, por tanto, una mixtificación en la evaluación normativa respecto a qué debe ser un Estado del Bienestar con el desarrollo histórico y real de los sistemas de protección social para analizar.

Otra de las críticas a la categorización de los estados del bienestar (tipologizados y subdivididos a discreción de las variables y mediciones previamente seleccionadas) es que tales ejercicios académicos pretenden atrapar una realidad social compleja bajo la apariencia de un nominalismo esencialista y simplificador. Tales propósitos pecan de un cierto platonismo teórico y ahistórico. El empeño de identificar «familias de naciones», según el concepto wittgensteiniano de buscar «parecidos de familia», parece más ajustado a la diversidad de situaciones históricas y nacionales representadas por los objetos de los análisis (Baldwin, 1992).

Existe una dimensión cultural y axiológica en el desarrollo de los sistemas de bienestar, generalmente despreciada en los análisis comparativos, cuya evidencia es compleja de sintetizar estadísticamente, pero cuya importancia es equivalente, cuando no mayor, a otros elementos objetivables y medibles 20. La autopercepción de necesidades y estilos de vida diferentes influye sobremanera en la configuración de las opciones estratégicas de los principales actores o coaliciones de actores favorecedoras del desarrollo del bienestar social (familias, go-

19 Al fin y al cabo, Suecia es un pequeño país de ocho millones de habitantes, socialmente homogéneo y con una moderna tradición estatalista que ha dotado a la intervención pública de una alta legitimidad ciudadana.

20 Tales aspectos culturales y valorativos son generalmente despreciados por los científicos sociales que utilizan técnicas comparativas cuantitativas especialmente en el área de la política económica (QCPE-quantitative comparative political economy).

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biernos, asociaciones civiles, sindicatos o corporaciones lucrativas, pongamos por caso). Tales elementos no son siempre reducibles a variables numéricas o representaciones interpuestas (proxies). Empero, en numerosas ocasiones son constitutivos de rasgos comunes (commonalities) entre países en el seno de civilizaciones de rango superior, como puede ser el caso de los países mediterráneos.

Cabe criticar también a la escuela de los «recursos de poder» y el enfoque de los regímenes por sus implicaciones para el género (Orloff, 1993). Se aduce que tales aproximaciones no sólo «ignoran» el rol de las mujeres como productoras de satisfacción vital (well-being), sino que el concepto de desmercantilización (de-commodification) 21 no considera cabalmente la importancia del trabajo no remunerado en los hogares (Lewis, 1992, 1997). Las mujeres han desarrollado actividades fundamentales como trabajadoras domésticas y cuidadoras no remuneradas en las familias/hogares, una realidad de carácter socialmente estructurante en un Estado del Bienestar de corte «familialista» como el español 22.

Instituciones El neoinstitucionalismo es otra influyente corriente de revitalización conceptual y analítica, en esta ocasión proveniente de Norteamérica.

Señala dicha escuela de pensamiento, en sus tres variantes más características (histórica, sociológica y de elección racional), que las instituciones moldean las preferencias y objetivos de los actores en los pro21

Basado en ideas de Karl Polanyi, Gøsta Esping-Andersen ha desarrollado el concepto de «des-mercantilización» (de-commodification), el cual hace referencia al nivel de derechos sociales, mediante prestaciones y servicios, que permitirían a los ciudadanos cubrir sus necesidades vitales al margen del mercado laboral. Richard Titmuss, representante de la corriente socialdemócrata tradicional, ya consideraba a las políticas sociales como medios para no depender del salario como única forma de emancipación y satisfacción de necesidades vitales.

22 En análoga forma al de «des-mercantilización» se ha propuesto el controvertido término de «des-familización» que mediría el grado en que el bienestar social permitiría a las mujeres desarrollar sus planes de vida independientemente de las responsabilidades familiares (Esping-Andersen, 1999).

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cesos decisionales. Además, mediante el establecimiento de las «reglas del juego» de poder e influencia, se condicionan igualmente los resultados de dichos procesos (Koelble, 1995; Hall y Taylor, 1996).

El nuevo institucionalismo de corte histórico ha tenido en los últimos años un protagonismo especial en los estudios y análisis comparados (Steinmo et al., 1992). El tipo de configuración de las instituciones constitucionales, en concreto la naturaleza y número de los llamados puntos de veto (veto points), puede facilitar o dificultar la reforma del EB. La tendencia de los gobiernos a tratar de evitar ser culpados (blame avoidance) de las políticas impopulares puede llegar a impedir o frenar la reforma (Weaver, 1986; Pierson, 1996; Bonoli 2001).

En el caso de que el Gobierno decida seguir adelante con la reforma se arriesga a ser castigado o a que el cambio carezca de legitimidad, lo que finalmente puede producir problemas de aceptación ciudadana y, en último término, entorpecer el funcionamiento de las nuevas medidas una vez implantadas. Además, se enfatiza la importancia de los estudios caso de cada Estado del Bienestar con la asunción de que, una vez que las instituciones encuentran su «senda» con el paso del tiempo, su desarrollo posterior estará predeterminado y será dependiente del pasado (path dependency), salvo coyunturas críticas (critical junctures) o reformas que comportan altos costes sociales y financieros, siendo su tendencia hacia cambios incrementales (Krasner, 1984; March y Olsen, 1989; Immergut, 1992).

Existen solapamientos del neoinstitucionalismo histórico con conceptos como el de «sedimentación», característico del institucionalismo sociológico (Tolbert y Zucker, 1996). Este último, que es un enfoque que se desarrolló dentro del campo académico de la teoría de las organizaciones, entiende que las decisiones individuales son el producto no sólo de entramados institucionales sino de marcos de referencia de mayor amplitud social. Los individuos se encuentran «encajados» (embedded) en contextos culturales y organizativos que prefiguran los propios conceptos de «autointerés» y «utilidad». El concepto de embededness subraya los decisivos roles que la cultura, las relaciones sociales, la identidad grupal y la actividad económica juegan en la conformación de los intereses de las personas y en el cariz estructurante o contingencial de su conducta política. Así, la «crisis» del Estado del Bienestar podría ser interpretada como un colapso de la cultura del bienestar (Rosan17

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vallon, 1995). El énfasis, por tanto, está en los sistemas simbólicos, los guiones cognitivos y las plantillas morales que facilitan los «marcos de los significados» (frames of meaning) que guían las acciones humanas (Powell y Dimaggio, 1991; Hall y Taylor, 1996).

Según los neoinstitucionalistas sociológicos, las imágenes propias (self-images) y las identidades de los actores sociales están conformadas por las formas institucionales y los símbolos provistos por la vida social. Las instituciones influyen en la conducta humana no sólo indicando lo que se debería hacer sino haciendo que actores y ciudadanos se imaginen a sí mismos haciendo lo que pueden (y deben) hacer. Lo que un individuo puede considerar como «acción racional» está en sí mismo socialmente constituido. Además se arguye que las organizaciones adoptan nuevas reformas y prácticas no tanto porque ello genera una mayor eficiencia entre medios y fines, sino porque mayormente refuerza la legitimidad social de la institución y sus actores implicados.

Además, las estrategias inducidas por un entramado institucional dado pueden osificarse con el paso del tiempo en «visiones del mundo», las cuales son propagadas por las organizaciones formales y moldean, en última instancia, las imágenes de sí mismo y las preferencias de los actores implicados en ellas (Hattam, 1993).

La variante neoinstitucionalista de elección racional remarca que los actores implicados disponen de un conjunto fijado de preferencias, generalmente en línea con el denominado «principio de la transitividad» (si «a» es mejor que «b», y «b» mejor que «c», entonces «a» es necesariamente mejor que «c», y viceversa), y consecuentemente se comportan de manera instrumental para maximizar el logro de sus preferencias. Esta escuela de pensamiento se aproxima a la política y políticas públicas en términos de dilemas de la acción colectiva. En lo que hace a nuestra discusión, se aduce que lo que suele prevenir a los actores a que tomen acciones colectivas de orden superior es la ausencia de encajes institucionales que garanticen una conducta complementaria por parte de otros actores (ejemplos clásicos son el «dilema del prisionero» o la «tragedia de los comunes») (Ostrom, 1990).

Quizá una de las contribuciones más relevantes del neoinstitucionalismo de elección racional haya sido el énfasis que ha dado al rol de las interacciones estratégicas en la determinación de los resultados de las políticas. De acuerdo con ello, es más probable que las conduc18

NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

tas de los actores estén motivadas no por fuerzas impersonales de carácter histórico sino por el cálculo estratégico, un cálculo que está considerablemente condicionado por las expectativas de los actores acerca de la probable conducta interesada de otros actores. Las instituciones estructuran tales interacciones mediante el establecimiento del alcance y la secuencia de alternativas en la agenda de las posibles elecciones, o facilitando información y mecanismos de imposición que reducen la incertidumbre respecto a la conducta de otros actores y permite, consiguientemente, ganancias en el intercambio con resultados de «suma positiva». Ello facilita que los actores encaminen sus acciones hacia cálculos productivos y mejores resultados sociales. Con relación al proceso de creación institucional, el neoinstitucionalismo de elección racional generalmente asume que es el resultado de acuerdos voluntarios entre los actores implicados más relevantes. Para su supervivencia, la institución se somete a un proceso de selección competitiva y su pervivencia se relaciona con la posibilidad de mayores beneficios a los actores que otros modos institucionalizados alternativos (Shepsle y Weingast, 1995).

En lo que concierne más directamente a nuestra discusión teórica, cabe señalar que, si bien la perspectiva neoinstitucionalista se muestra eficaz y plausible a la hora de analizar las resistencias del Estado del Bienestar a las presiones para recortar prestaciones y servicios, se encuentran más dificultades en las investigaciones a la hora de sopesar correctamente el peso de las instituciones políticas cuando la variable dependiente —el posible recorte— está siendo definida de forma distinta por los diferentes investigadores (Kitschelt, 2001; Pierson, 2001; Green-Pedersen, 2004).

La idea de continuidad básica —path dependency o policy stability— se cuestiona por no reflejar otras modificaciones, a veces significativas, que en la práctica se producen. Así se plantea el problema de cómo se puede distinguir entre un cambio radical y un ajuste incremental (Clayton y Pontusson, 1998). En los últimos años se ha discutido crecientemente acerca de qué aspectos del bienestar deben medirse para conocer el alcance de la reforma. En general se ha distinguido, y existe cierta discrepancia, sobre si lo que se debe tener en cuenta para medir la reforma son los cambios que se producen en las políticas en sí (policy output), o los efectos que estos cambios tienen sobre los 19

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ciudadanos (policy outcomes). Mientras que el fijarse sólo en los policy outputs es criticado por quienes sostienen que los cambios en las políticas son sólo importantes a efectos de recorte si afectan a la vida de los receptores de las prestaciones y servicios; la segunda, es decir, la afirmación de que sólo se produce reforma cuando se ven directamente afectados los derechos ciudadanos, es cuestionada por ser una visión demasiado estrecha (Del Pino y Colino, 2006).

Intereses El concepto de «intereses» es grupal y se relaciona íntimamente con el de «creencias» y «deseos» (Sartori, 1984). Sin embargo, la estabilidad grupal del concepto no puede darse por sentada ya que, si los intereses pueden considerarse como una función de las «creencias» y los «deseos», cuando estos últimos son inestables también lo son aquéllos. En situaciones de incertidumbre los límites del procesamiento cognitivo de los actores auspician que sus intereses se dirijan generalmente a la satisfacción, y no tanto a la maximización, de sus conductas (North, 1990; Simon et al., 1992).

Cuando la información es procesada por los agentes de manera diversa, o la distribución de la información se realiza asimétricamente, los intereses pueden conducir a situaciones de riesgo moral (moral hazard). En realidad, sucede a menudo en los procesos de elaboración de políticas públicas que los agentes no saben cómo encauzar sus intereses en la pugna con los de otros actores (principales) y sus agentes.

La mejora de la información en situaciones de incertidumbre ayuda en poca medida a resolver la ambigüedad estratégica, ya que los agentes se muestran inseguros respecto a cuáles son sus auténticos intereses.

Relevantes en nuestro marco de referencia son las «redes programáticas» (policy networks) y las «coaliciones de apoyo» (advocacy coalitions). Las primeras son un conjunto de relaciones relativamente estables, no jerarquizadas y de naturaleza interdependiente que están ligadas a una variedad de actores, los cuales comparten intereses comunes respecto a una política y que intercambian recursos a fin de lograr los intereses compartidos asumiendo que la cooperación es la me20

NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

jor manera de conseguirlos (Peterson, 2004). Una red programática es, en suma, un conjunto de organizaciones dependientes de recursos.

En general los policy networks varían de acuerdo a cinco dimensiones: a) la configuración de los intereses, b) la afiliación de los miembros, c) la interdependencia de tipo vertical, d) la interdependencia horizontal y e) la distribución de los recursos (Rhodes, 1997; Bache, 2008). Existe un continuo variopinto de tipos de «redes»: desde las muy inclusivas comunidades de políticas (con alta interdependencia, relaciones estables, afiliación limitada e independencia respecto a otras «redes»), a otras que están integradas de manera laxa (con limitada interdependencia, afiliación abierta, relaciones menos estables y menos aisladas que otras «redes»). Naturalmente las «redes» descritas en primera instancia son generalmente más capaces de condicionar los resultados de las políticas (policy outcomes) que las descritas en segundo lugar.

Las «coaliciones de apoyo» (advocacy coalition) suelen ser grupos de actores de organizaciones públicas y privadas que comparten creencias y persiguen las consecución de objetivos comunes (Sabatier, 1986). La premisa principal en la conformación de «coaliciones de apoyo» es que la elaboración de políticas (policymaking) se produce en un subsistema de políticas en el que coexisten otras «coaliciones» que compiten entre sí a fin de influir en los programas o políticas de acuerdo con sus propias creencias, lo que refuerza la cohesión a cada «coalición» (Sabatier, 1998). Naturalmente las «coaliciones de apoyo» no suelen surgir espontáneamente merced a la acción de actores políticos, expertos en políticas o ciudadanos interesados que comparten creencias y objetivos programáticos. Se necesitan estrechas redes de contacto y cooperación mutua, y estructuras organizativas, aunque a veces sean informales.

Ambos marcos («redes programáticas» y «coaliciones de apoyo») son importantes para los análisis de las relaciones interorganizacionales en cada sector de políticas aunque las fundamentos de tales relaciones sean conceptualmente diferentes (John, 1998). Con carácter general se arguye que los análisis de «redes programáticas» son más apropiados para explicar la continuidad y estabilidad de las políticas que para analizar el cambio, si bien algunos autores los han utilizado en este segundo supuesto (Marsh, 1998; Smith, 1993). Los estudios 21

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de las «coaliciones de apoyo» se desarrollaron a fin de examinar los cambios de las políticas en un período prolongado de tiempo. A su vez, mientras los análisis de «redes programáticas» enfatizan el papel de los recursos en la estructuración del acceso de los actores a los procesos de elaboración de las políticas (policy-making), los estudios de las «coaliciones de apoyo» subrayan la importancia de los sistemas de valores y el aprendizaje orientado hacia las políticas. En realidad se considera el aprendizaje como una característica del cambio, pero puede ser «fino» o «grueso» (Radaelli, 2003). El aprendizaje «fino» queda referido a los reajustes de las estrategias de los actores a fin de permitirles mantener los mismos objetivos en un contexto nuevo, o de circundar obstáculos mediante acciones ingeniosas y contingentes. El aprendizaje «grueso», por su parte, implica una modificación de los valores de los actores y, por consiguiente, una remodelación de sus preferencias y objetivos.

España ofrece un peculiar contexto de análisis por su estructura institucional y su descentralizada organización estatal, ya que el gobierno central no siempre es, en última instancia, el actor decisivo del «ordeno y mando» (command-and-control). Como se ha puesto en evidencia en muchos de los últimos análisis sobre la reforma, la pretensión gubernamental de cambiar, por ejemplo, aspectos relativos a cómo gestionar los programas de pensiones o desempleo, aun no suponiendo modificación de los derechos ciudadanos, pueden ser suficientes para desencadenar la actuación de redes actores o instituciones con intereses en juego (Natali y Rhodes, 2004).

Tipos de cambios en las políticas Con carácter general los paradigmas sugieren nuevos enfoques hacia la evidencia empírica, nuevos problemas que solventar y en ocasiones, aunque no necesariamente, nuevas explicaciones de los fenómenos que no pueden ser comprendidos mediante la utilización de otros paradigmas. Con referencia a las políticas, un paradigma se asocia con la manera en que los actores enfocan asuntos clave de la vida social y tratan de resolverlos. Los paradigmas, los sistemas de valores y los réferentiels facilitan elementos cognitivos y normativos que moldean los 22

NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

principios y las acciones adoptadas por actores en un marco dado (Kuhn, 1970; Jobert y Muller, 1987; Surel, 2000).

Con carácter general cabe distinguir tres tipos de cambios en las políticas. Los de primer orden consisten en una utilización distinta de los instrumentos de política, aunque sus principales objetivos y sus instrumentos sigan siendo los mismos. Los segundos reflejan una modificación de los instrumentos de política aunque sus objetivos sigan siendo los mismos. Los cambios de tercer orden implican la modificación tanto de los instrumentos como en los objetivos de la política.

Mientras que los cambios de primer y segundo orden se pueden considerar como parte de la actividad normal en la elaboración de las políticas, los de tercer orden implican un cambio radical (Hall, 1993).

Durante la última década del siglo pasado, y utilizando como ilustración el caso analítico de Francia, se detectaron diversos cambios en las políticas del bienestar (Palier, 2001). Los cambios de primer orden consistieron en una utilización más amplia de los instrumentos de política existentes. Los de segundo orden se refirieron a una modificación de tales instrumentos que, sin embargo, no suponía un cambio en la naturaleza del régimen de bienestar. Los cambios de tercer orden fueron consecuencia de reformas que trataban de responder a presiones más poderosas modificando los instrumentos de política e introduciendo una nueva lógica del bienestar. Conviene resaltar que, independientemente de que los cambios puedan ser de primer y segundo orden (path dependent changes) o de tercer orden (innovative changes), su impacto puede ser radical o incremental, lo que puede tener consecuencias en cuanto a su aceptación.

En los últimos lustros se ha asistido a una significativa transformación paradigmática en la comprensión del Estado del Bienestar europeo, y que se relaciona con los cambios en las políticas económicas (principalmente del keynesianismo al monetarismo). ¿Supone ello que el desarrollo del bienestar ha evolucionado como un mero sucedáneo de las ideas, instituciones e intereses «fuertes» en el «Viejo Continente»? Ciertamente existe un número de presiones y nuevos riesgos que a juicio de algunos observadores parecerían convalidar la derivación hacia un modelo post Estado del Bienestar (Loughlin, 2004).

23

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PRESIONES SOBRE EL BIENESTAR EUROPEO Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

Los Estados europeos se enfrentan a un período intenso de reformas en sus fronteras funcionales y territoriales de protección social (Ferrera, 2005). Como puede observarse en el cuadro 2, el gasto social en porcentaje del PIB —el indicador más utilizado para realizar una primera aproximación al tamaño del EB 23— no dejó de crecer al menos hasta la mitad de los años noventa. Sin embargo, a partir de entonces ya no se observa una única pauta de crecimiento. Más bien, pueden entreverse tensiones entre la expansión y el recorte del gasto social (Ferrera y Rhodes, 2000; Kuhnle, 2000; Huber y Stephens, 2001; Taylor-Gooby, 2004).

Durante los años noventa, las políticas europeas se implementaron a fin de lograr una mayor integración económica en el seno de la Unión Europea con la implementación del mercado único y la posterior introducción de la moneda única. En paralelo, las instituciones de la Unión Europea salvaguardaron y promovieron la competición en el «mercado abierto» interno. Todos los países de la Unión Europea adoptaron profundos cambios en sus concepciones de política económica y aceptaron la limitación de su deuda nacional a la par que «saneaban» sus finanzas públicas. Además los niveles de inflación se mantuvieron bajos lo que implicó la moderación salarial y una estabilización de las cotizaciones sociales a los sistemas públicos de la Seguridad Social. Más allá de alegar la necesidad de cambios en las economías europeas, el discurso de la globalización fue instrumentalizado también a fin de intentar modificar los pactos de solidaridad del bienestar en los ámbitos internos de los Estados miembro (Palier y Sykes, 2001; Moreno y Palier, 2005).

El alejamiento de las tradicionales políticas económicas de corte keynesiano fue desplegado por los gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea con el fin de favorecer el consumo y el crecimiento. En medio de acusadas crisis fiscales, la erosión del macroconsenso 23

O «esfuerzo del bienestar» (welfare effort), como propusieron inicialmente Wilensky y Lebeaux (1958).

24

NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES CUADRO 2.

Gasto social como porcentaje del PIB (EU-15) 1980

1990

1995

1998

2002

2005

28,1 25,6 15,0 21,5

29,6 28,1 18,0 24,3

30,1 32,1 22,2 27,7

28,8 30,1 23,7 26,8

29,3 28,8 24,6 27,6

29,5 28,2 24,1 26,8

Media EU-15................ N. D.

N. D.

27,7

27,1

27,4

27,8

Europa Continental ......

Países nórdicos ...........

Europa del Sur.............

Reino Unido .................

Nota: promedios sin ponderar.

Fuente: Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/). Europa Continental: Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Holanda; países nórdicos: Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia; Europa del Sur: Grecia, Italia, Portugal, España.

ideológico tras la Segunda Guerra Mundial 24 dio paso a un compromiso de índole neocorporatista —y progresivamente inestable— entre las lógicas del capitalismo y de la solidaridad del bienestar 25. A pesar de su diversidad, las «variedades del capitalismo» (variaties of capitalism) del bienestar pasaron a compartir una misma preocupación y objetivos estratégicos por la optimización del capital humano en el seno de los mercados nacionales a fin de conseguir posiciones de ventaja comparativa en el mercado global 26.

24 «El Compromiso de Mitad de Siglo» (Mid-century Compromise) fue un acuerdo implícito alcanzado entre la propiedad privada y los derechos sociales en los países industriales avanzados del capitalismo del bienestar. Mediante concesiones mutuas se hizo posible la institucionalización de conflictos latentes entre las desigualdades inherentes al capitalismo y las igualdades derivadas de la ciudadanía de masas (Crouch, 1999).

25 Según el «cuento de O’Goffe» (O’Goffe’s tale), el cual hace referencia a las tesis de O’Connor (1973), Gough (1979) y Offe (1984), existe una insuperable contradicción para el mantenimiento del bienestar solidario. Ello es debido a los enfrentados procesos de legitimación social del sistema liberal y a la preservación de los mecanismos de acumulación capitalista (Moreno, 2000).

26 El enfoque de las «variedades del capitalismo» considera a los sistemas de bienestar como sistemas de regulación del mercado de trabajo de acuerdo con específicos encajes políticos y económicos. La principal diferencia se produce entre las economías liberales y con poca intervención pública (Estados Unidos y Reino Unido) y las del modelo «renano» continental y el nórdico, donde imperan negociaciones y acuerdos entre empresarios, sindicatos, instituciones financieras e instancias públicas (Soskice, 1999; Hall y Soskice, 2001).

25

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El nuevo paradigma económico ha asumido las pautas del estado activador schumpeteriano con el establecimiento de la prioridad por la «libertad del mercado» como condición sine qua non para el éxito económico. La finalidad no ha sido otra que la de fortalecer la competitividad de las economías nacionales subordinando las políticas de bienestar a las demandas de flexibilidad e incentivando la autorresponsabilización de los ciudadanos de su propio bienestar (Jessop, 1994; Moreno y Serrano, 2007). Los cambios y las reformas de las políticas fueron justificados por la mayoría de los gobiernos como requisitos ineludibles a fin de cumplir con los criterios establecidos en el Tratado de Maastricht. De esta forma, las dinámicas económica, política y social pasaron a constituirse en un «todo» integrado del discurso político y de la elaboración y provisión de políticas públicas y sociales. Las reformas se consideraron como inevitables en el proceso de europeización (Scharpf, 1996).

Los últimos desarrollos sobre las reformas de las políticas sociales en torno al bienestar en la Unión Europea han derivado de las transiciones socioeconómicas en las denominadas sociedades postindustriales —o sociales industriales avanzadas— que han dado lugar a la aparición de «nuevos riesgos sociales» (NRS). Éstos afectan principalmente a las transformaciones en el mercado laboral, la conciliación entre vida familiar y laboral, y a las consecuencias de las reformas introducidas en los Estados del Bienestar respecto a los «viejos riesgos sociales» (tales como la atención sanitaria o las pensiones).

En términos generales y sintéticos, los NSR se asocian a cuatro desarrollos principales: 1. Cambios en los roles de las mujeres manifestados en la mayor participación femenina en el mercado formal de trabajo 27. Asimismo, se han intensificado las demandas en favor de la igualdad de género en la educación y formación, y las condiciones salariales y de empleo.

27 En el caso español, el porcentaje de aumento en la incorporación laboral de las mujeres ha alcanzado proporciones cuánticas durante el período 1995-2006: 22,5 puntos porcentuales desde el 30,7 al 53,2 por ciento de la tasa de empleo, resultante de dividir el número de mujeres empleadas entre 15 y 64 años por la población total femenina, según los indicadores establecidos por la Encuesta de la Fuerza Laboral de la Unión Europea (Salido y Moreno, 2007).

26

NURSOPOB: PRESENTACIÓN, CONTEXTO DEL BIENESTAR Y NUEVOS RIESGOS SOCIALES

2. Transformaciones en los hogares y las familias que se reflejan en el incremento del número de personas mayores dependientes, así como en el aumento de las necesidades de atención y cuidados para niños y jóvenes, y del mayor número de hogares monoparentales y unipersonales.

3. Cambios en el mercado laboral con una extensión de la exclusión social entre aquellos trabajadores con un menor nivel educativo y con empleos «atípicos» con bajos salarios y menores derechos laborales. Una concentración del desempleo en grupos con baja cualificación profesional sujetos a procesos de deslocalización, subcontratación o terciarización (outsourcing).

4. Expansión de los servicios privados, y desregulación de las prestaciones y servicios públicos. La maduración de los sistemas de pensiones y sus mayores costes suelen traducirse en una menor intensidad de las prestaciones. Los efectos de «expulsión» (crowding out) de las políticas de bienestar relativas a los «viejos riesgos sociales» pueden reflejarse en la desinversión productiva, la prevalencia (pre-empting) del empleo cualificado o la desincentivación del trabajo remunerado.

A resultas de todo ello, diversos grupos de ciudadanos vulnerables confrontan nuevas necesidades en áreas tales como: a) equilibrar trabajo remunerado y responsabilidades familiares (especialmente el cuidado de los niños, la atención a los mayores dependientes o convertirse en dependientes sin apoyo familiar); b) carecer de habilidades y capacitación para obtener un empleo seguro y adecuado, o disponer de un adiestramiento obsoleto sin poderlo mejorar mediante procesos continuos de formación, y c) utilizar medios privados que ofrecen servicios sociales insatisfactorios o prestaciones y servicios inseguros o inadecuados (Esping-Andersen et al., 2002; Taylor-Gooby, 2004; Bonoli, 2005).

Si bien no cabe aducir, en términos generales, que las «reformas» en los pilares del bienestar implementadas hayan favorecido la construcción de un edificio de nueva planta, es indudable que necesitamos un mejor conocimiento de los procesos de reforma realizados para entender los escenarios futuros. De especial relevancia es el análisis de cómo los debates y procesos de reforma han diferido entre las diferentes áreas de políticas sociales (pensiones, familia o servicios sociales, pongamos por caso). En el capítulo siguiente se expone el marco con27

LUIS MORENO

ceptual y el modelo que NURSOPOB ha adoptado en la explicación de las reformas efectuadas en las políticas del bienestar de los últimos lustros. En los subsiguientes capítulos se presentan los resultados de nuestras investigaciones delimitados por áreas temáticas de observación de las políticas sociales. Somos conscientes de que uno de los pilares básicos del moderno Estado del Bienestar español no es analizado en este libro: la educación. Por sí mismo constituiría un empeño de investigación específico que, esperamos, otros investigadores o equipos de investigación afronten en el futuro. Sí hemos incorporado el análisis de otro pilar básico, cual es la Sanidad, en razón a su directa implicación con el área de los servicios sociales y la dependencia. Finalmente, el capítulo de conclusiones persigue arrojar luz a nuestra principal pregunta de investigación sobre el porqué, el modo y el alcance de las reformas del bienestar en la España del tercer milenio.

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11. LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO ELOÍSA DEL PINO Y JUAN ANTONIO RAMOS *

INTRODUCCIÓN

En este libro se han analizado el tipo y el proceso de cambio que ha experimentado el Estado del Bienestar español en los últimos 25 años desde una perspectiva de la ciencia política y sociología. Se ha prestado especial atención a los factores, instituciones y actores que han intervenido en el cambio de las distintas políticas sociales. Como se ha explicado en el capítulo segundo, donde se presentaba el modelo explicativo, para analizar cada una de las políticas se ha utilizado una doble perspectiva. Tras un repaso a las trayectorias de las políticas en el período de tiempo considerado, se ha pasado al examen más detallado de los que se han denominado «episodios de cambio» (en ocasiones sólo intentos de cambio) en esas políticas. La información más relevante utilizada para el análisis de las reformas concretas proviene principalmente de la realización de alrededor de ciento veinte entrevistas en profundidad con los protagonistas de tales procesos de cambio (agentes sociales, responsables públicos, políticos y funcionarios y representantes de organizaciones de interés) y expertos en cada política. Además, se ha explorado la prensa de esos años y se han consultado otras fuentes documentales generadas por los actores de la reforma. * Eloísa del Pino Matute es científica titular del Instituto de Bienes y Políticas Públicos del CSIC (eloisa.delpino@cchs.csic.es; www.cchs.csic.es). Juan Antonio Ramos Gallarín es profesor de Ciencia Política en la Universidad Rey Juan Carlos (juan.ramos@ urjc.es; www.fcjs.urjc.es). Los autores se han beneficiado de los trabajos y análisis realizados por los miembros del equipo de investigación del proyecto NURSOPOB en los anteriores capítulos de este libro. Como no podía ser menos, las interpretaciones recogidas en este capítulo final son de su exclusiva responsabilidad.

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ELOÍSA DEL PINO Y JUAN ANTONIO RAMOS

En cuanto al Estado del Bienestar español, se presentan en este capítulo algunas conclusiones generales relacionadas con su cambio en los últimos 25 años. En los siguientes epígrafes se trata de responder a distintos interrogantes relacionados con el tipo y la dirección del cambio en el Estado del Bienestar (por ejemplo, si ha habido recorte o expansión, qué dimensiones de las políticas o de algunos de sus programas se han reformado, si entre los cambios predominan los de tipo incremental o radical, si son anticipativos o más bien reactivos y qué tipo de cambio se ha producido según los objetivos perseguidos por los responsables públicos, entre otras cuestiones), los desencadenantes económicos, sociales, demográficos y políticos del cambio, el papel de los partidos políticos y otros actores e instituciones en el cambio o el peso de la configuración de la propias políticas sociales existentes.

Se expondrán aquí de forma sintética las principales conclusiones del análisis realizado, combinando las de carácter más general con otras vinculadas a los distintos sectores 1. Debe advertirse al lector que estas últimas no son tan detalladas como las que se podrá encontrar en cada capítulo sectorial.

Como ha puesto de manifiesto la investigación comparada, la tarea de valorar el alcance del cambio y de la naturaleza de las reformas en el EB no es algo que pueda despacharse con un puñado de afirmaciones tajantes. La misma afirmación puede realizarse para el caso español. Ya en la sección dedicada a las hipótesis del capítulo segundo se anticipaban algunas que se han visto confirmadas sólo parcialmente, como se verá en los siguientes epígrafes. Estas hipótesis son las que se expresan a continuación. España es un país donde, teniendo en cuenta su configuración institucional, las reformas del bienestar, incluso las que pretenden reducir el tamaño del Estado del Bienestar, son posibles. Ahora bien, el sólido apoyo ciudadano a la mayoría de las políticas sociales haría que un gobierno que decidiese recortar tuviera muchas probabilidades de ser posteriormente penalizado en las 1

El período analizado coincide parcialmente con el de otros trabajos de investigación relativamente próximos desde un punto de vista teórico. Para una consideración de las tendencias generales de cambio en el período que va desde la transición democrática hasta mediados de la década de los años noventa véase Rodríguez Cabrero (1998). Para el período 1985-2002, véase Rodríguez Cabrero (2005).

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LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO

urnas. Como resultado de ello, cabe pensar que los gobiernos serán prudentes en sus reformas y, más que recortes radicales, es esperable que realicen cambios incrementales, negociados, probablemente reactivos, alejados de los períodos electorales y combinando recorte y expansión.

Además, algunos sectores de política son más proclives que otros a ciertos tipos de cambio. Cada política de bienestar tiene sus propias características 2. Las hay más «maduras», con una trayectoria más larga, como la política sanitaria, la de servicios sociales e inclusión (heredera de la tradicional «beneficencia») o la de pensiones. Otras se presentan como ámbitos de acción pública nuevos, como las políticas en favor de las mujeres, la de juventud o la política de atención a las personas en situación de dependencia, que hasta fechas recientes se entendía esencialmente como responsabilidad de las familias (básicamente de las mujeres). También tienen configuraciones diversas en lo que se refiere a los criterios para definir a los beneficiarios, al carácter de las prestaciones y al modo en que se organizan y gestionan. Asimismo, operan en contextos con distintos grados de turbulencia y en consecuencia están obligadas a responder a problemas que son más o menos graves, más o menos previsibles y más o menos acuciantes. Todos estos factores, más otros de carácter coyuntural, condicionan el modo en que los responsables públicos afrontan la tarea de reformar cada política. Mientras que, en general, puede esperarse que en algunos sectores de política o en determinados programas sociales sea más probable encontrar un recorte, en otros, como las políticas de familia, parecen candidatos para lo contrario.

Finalmente, de forma más global, el libro perseguía contribuir a la comprensión del cambio en los Estados del Bienestar contemporáneos. Aunque los datos utilizados son sólo representativos del caso español, se pueden realizar algunas inferencias sobre el proceso político alrededor de las reformas del Estado del Bienestar y, en particular, contribuir a la comprensión del cambio en distintos sectores 2 Para una consideración más detallada de estas cuestiones remitimos al lector a los dos primeros capítulos, en que se exponen el contexto de discusión teórica y el marco conceptual de la investigación, así como a los dedicados a las distintas políticas sectoriales.

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ELOÍSA DEL PINO Y JUAN ANTONIO RAMOS

de política social. En estas conclusiones también se proponen algunos asuntos que podría formar parte de una futura agenda de investigación.

ALCANCE DEL CAMBIO Y NATURALEZA DE LAS REFORMAS

Con carácter general, puede afirmarse que el Estado del Bienestar español no está «congelado» (Esping-Andersen, 1996). Es posible constatar que a lo largo de las dos últimas décadas se han producido cambios, algunos de notable importancia, en las políticas de bienestar. Hay que reconocer, sin embargo, que predominan los cambios de carácter incremental, con efectos menos visibles y más lentos que los que podría tener un cambio de tipo radical (Starke, 2008). Sólo en algunos casos se han producido reformas singulares, cambios radicales, con un alcance y visibilidad considerables. Tales serían, por ejemplo, los casos de la reforma de emergencia del sistema de pensiones de 1985 o la del sistema de protección por desempleo de 1992. Otros intentos de cambio de este tipo, como la reforma de la protección por desempleo de 2002, se quedaron en el camino. Las reformas suelen ser además de naturaleza reactiva. Este carácter más o menos reactivo de las reformas parece estar relacionado, entre otros factores, con la propia configuración de los programas públicos, el ritmo de cambio de los problemas a los que se intenta dar respuesta mediante diferentes políticas, con el peso de la opinión pública y con el largo período de bonanza económica que ha vivido el país en los últimos años, que ha permitido retrasar ciertas reformas.

En términos generales, y a primera vista, no se puede afirmar que se haya producido un retroceso del Estado del Bienestar ni recortes generalizados (retrenchement), ni por lo que se refiere al reconocimiento de derechos (se ha producido el reconocimiento formal de nuevos derechos, como por ejemplo en el área de las políticas de familia y género, y se han adoptado medidas para consolidar otros), ni desde un punto de vista cuantitativo agregado. No obstante, sí se han producido reestructuraciones de importancia en el caso de algunas de las políticas de bienestar que tienen una trayectoria más larga (pensio340

LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO

nes, sanidad), así como recortes en el caso de la prestación por desempleo. Estas transformaciones en las políticas más claramente orientadas al tratamiento de viejos riesgos sociales han ido acompañadas de una mayor visibilidad y de una cierta ampliación en el caso de otras (dependencia, inclusión, servicios sociales o juventud), que lidian más claramente con los llamados nuevos riesgos sociales. Incluso, los recortes en políticas como la protección por desempleo se han acompañado de pequeñas concesiones dentro del mismo sector de política para tratar de mejorar la posición de grupos de población con especiales dificultades o sobre los que había habido escasa inquietud pública.

La preocupación generalizada por la sostenibilidad económico-financiera del Estado del Bienestar ha acompañado cada una de las acciones realizadas en el ámbito social desde el principio de la democracia. Eso se traduce, en el caso de varias de las políticas analizadas, en medidas orientadas a contener el gasto (cost containment), que pueden expresarse a través del endurecimiento de las condiciones para acceder a las prestaciones, la modulación de la cuantía de las mismas o la reducción del período de tiempo a lo largo del que pueden percibirse. Tal es el caso de algunas de las reformas de los años ochenta del sistema de pensiones o del sistema de protección por desempleo o posteriores en materia de sanidad (recuérdese por ejemplo, el contenido del Informe Abril). En el caso de los mecanismos de rentas mínimas, de las prestaciones económicas vinculadas a los sistemas de servicios sociales, o en el del sistema de ayuda a las personas en situación de dependencia, la exigua cuantía de las prestaciones, las dificultades para su implementación e incluso la puesta en marcha de reformas que se quedan en el terreno de lo simbólico reflejan esta preocupación por el control del gasto.

En parte, cabe interpretar en esta línea la introducción de mecanismos inspirados en el mercado. En sanidad, Cataluña fue la primera en impulsar los instrumentos propios de la Nueva Gestión Pública, entre otras razones tratando de responder a la particular configuración de su sistema sanitario. Tales instrumentos son utilizados de forma creciente a partir de los años noventa por diferentes Comunidades Autónomas. En el ámbito de la sanidad o de los servicios sociales se recurre cada vez más a actores privados o parapúblicos para la provisión de servicios que antes prestaba directamente el sector público. Aun así, y 341

ELOÍSA DEL PINO Y JUAN ANTONIO RAMOS

a diferencia de otros países, no parece que se asista a una verdadera remercantilización (re-commodification) (Esping-Andersen, 1996; Pierson, 2001), en el sentido en que los ciudadanos hayan pasado a ser más dependientes del mercado. Esto, sin embargo, no significa que tal remercantilización no vaya a producirse en un futuro próximo por vías distintas. Por ejemplo, como han señalado Bonoli y Palier (1998) respecto a la situación en otros países, la estrategia de reforma secuencial en materia de pensiones podría introducir cambios hasta hace poco impensables (véase el capítulo dedicado a las pensiones). De modo que, tras conseguir que una cantidad significativa de ciudadanos no dependa en exclusiva ni de forma principal del sistema público, es más fácil proceder a su privatización y/o recorte, haciéndolo más residual. Del mismo modo, el discurso sobre el creciente deterioro de los servicios públicos o sobre la posibilidad de que en un futuro inmediato los recursos públicos resulten insuficientes para sostener el sistema público (de pensiones, por ejemplo) puede poner las cosas más fáciles a quienes deseen recortarlos, ya que una parte de los ciudadanos podrían huir al sector privado, quedando en el público quienes no pueden permitirse otra opción o quienes se sienten muy comprometidos con lo público.

También se han extendido los mecanismos para estimular a los individuos a hacerse más responsables de su propio bienestar. Así cabría interpretar, por ejemplo, la introducción de la previsión social complementaria, de naturaleza privada y carácter voluntario, en el sistema de pensiones. En el caso de la protección por desempleo, la introducción del principio de activación va en esa misma línea y representa, además, una modificación relevante en el sistema de protección en la medida en que altera los criterios de condicionabilidad del mismo (Clasen y Clegg, 2005). Piénsese que, para ser beneficiario del sistema, ya no bastaría con estar desempleado y ni haber cotizado, sino que se exigiría además demostrar un tipo de conducta determinado. Medidas como las anteriores van acompañadas, con frecuencia, por otras destinadas a consolidar los sistemas de prestaciones o a ampliar los niveles de protección para los segmentos de la población en situación más vulnerable. Tales estrategias, lejos de ser contradictorias, reflejan bien la idea de subsidiariedad del papel del Estado: el individuo se hace progresivamente más responsable de su propio bienestar, mien342

LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO

tras que el Estado actúa para los más necesitados. Tal idea empieza a estar presente en las políticas más tradicionales del Estado del Bienestar en España, aunque otras, en particular las dirigidas a dar respuesta a los nuevos riesgos, se hayan diseñado con una pretensión de universalidad.

Una buena parte de las reformas tienen como consecuencia atenuar los rasgos más distintivamente bismarckianos y potenciar la componente asistencial del sistema de bienestar mixto español. Así, se han consolidado el pilar no contributivo y de la previsión social complementaria en el sistema de pensiones, la cuasi universalización de los servicios sanitarios y su financiación con cargo al sistema general de impuestos, se han afianzado los mecanismos de rentas mínimas o se ha optado por una orientación universalista del sistema de atención a la dependencia. Sin embargo, todos estos cambios se han distinguido por su prudencia y podría afirmarse que, en líneas generales, se ha producido una expansión «contenida» del sistema (en cuanto a su alcance), realizada de forma incremental.

Por último, si se aplica la distinción que hace Hall (1993) entre cambios de primer, segundo y tercer orden, se observa una variedad de situaciones que refleja, lógicamente, la diversidad de los problemas públicos a los que se enfrentan las políticas, así como la diversidad de sus configuraciones y trayectorias. Con todo, y aun a riesgo de simplificar en exceso, las reformas de las políticas de bienestar en España han venido introduciendo, a lo largo de las últimas dos décadas, cambios que en términos agregados se encuentran entre los de segundo y tercer orden (modificación de algunos de los instrumentos de política pública sin una alteración sustancial en la naturaleza del sistema de bienestar y modificación en profundidad de los instrumentos de política pública e introducción de una nueva lógica del bienestar, respectivamente). Cronológicamente, aunque la mayoría de los cambios paradigmáticos pueden ubicarse en la década de los ochenta (la universalización de la sanidad, por ejemplo, o las reformas de la protección por desempleo de la segunda mitad del decenio), la última década del siglo XX y la primera del XXI también han visto cambios de este tipo (las políticas de inclusión, la Ley de dependencia o, incluso, la Ley de igualdad podrían calificarse así).

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ELOÍSA DEL PINO Y JUAN ANTONIO RAMOS

FACTORES QUE CONDICIONAN EL CAMBIO EN LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR

Las presiones, las ideas y los intereses La globalización económica supone una presión para reformar las políticas. Los sucesivos gobiernos de diferentes colores han asumido progresivamente la idea de que el factor fundamental para mantener los niveles de bienestar social es la competitividad económica en un contexto en el que capital y trabajo se mueven cada vez con más facilidad. Ello implica que, utilizando una terminología cercana a la de quienes propugnan este tipo de reformas, la financiación de las políticas de bienestar, con relativa independencia de cuáles puedan ser las aportaciones de éstas al mantenimiento de los equilibrios sociales, no debe constituir en ningún caso un «lastre» para el rendimiento de la economía. Este factor constituye una presión en todas las políticas que implican prestaciones económicas, especialmente en aquellos casos en que se financian a través de cotizaciones sociales y que, por tanto, pueden actuar como «sobrecostes» para las empresas. Se trata de una presión que favorece las reformas que pretenden responsabilizar a los individuos de su propio bienestar y de todas aquellas que tienen como finalidad evitar las conductas de «búsqueda de rentas». Asimismo, la creencia de que el sector privado es más eficiente ha impulsado la introducción de mecanismos de mercado como ha ocurrido en la política sanitaria.

Los cambios demográficos (mayor esperanza de vida, menor fecundidad) están detrás, de manera más o menos directa, de buena parte de las reformas. Son fundamentales en el caso de las reformas en materia de pensiones, también en el caso de la política sanitaria, de la de servicios sociales o de atención a la dependencia, que ven cómo se incrementa el volumen de recursos que es preciso movilizar para mantener los niveles de asistencia o prestación. Además de las presiones directas para la introducción de reformas en determinadas políticas, los factores demográficos inducen de manera indirecta la necesidad de reformar otras políticas públicas en la medida en que obligan a redistribuir entre el conjunto de las políticas de bienestar unos recursos 344

LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO

que son, por definición, escasos. Algunos grupos de interés progresistas, tradicionales defensores del Estado del Bienestar, atribuyen también a la situación demográfica el pronatalismo que observan en las políticas orientadas a las familias, como el cheque-bebé, puestas en marcha en los últimos años.

Otro conjunto de variables que inciden de manera importante en la percepción de la necesidad de reformar el sistema de bienestar es el relacionado con la redefinición de los papeles de las mujeres. Su incorporación masiva al mercado de trabajo implica dificultades para mantener un régimen de bienestar en el que la familia ha venido cumpliendo una función muy importante, y que tradicionalmente ha contado con los generosos y gratuitos roles de las mujeres como cuidadoras y gestoras domésticas. Los nuevos cometidos profesionales de las mujeres son factores que interactúan con las transiciones demográficas que se han mencionado, haciendo aún más intensa la necesidad de introducir cambios en la configuración de las políticas de bienestar.

Las ideas, las definiciones de los problemas sociales y las estrategias de actuación que se producen en las instituciones europeas tienen una influencia considerable sobre el modo en que se afrontan las reformas de las políticas de bienestar en España. Así se aprecia claramente en los casos de los sistemas de pensiones, protección por desempleo, atención a las personas en situación de dependencia, políticas de inclusión, políticas a favor de las mujeres o políticas de juventud, por ejemplo. Los mecanismos a través de los cuales se deja sentir esta influencia son diversos, desde un cierto factor de imitación, hasta la necesidad de transposición de las directivas europeas u otros instrumentos como el Método Abierto de Coordinación en el caso de los Planes de Inclusión, por ejemplo.

Como en el caso de otras políticas sectoriales, se ha asistido en las últimas décadas a un claro proceso de «tecnificación» de las políticas de bienestar. El convencimiento de que la eficacia de la acción pública depende en última instancia de la capacidad tanto para identificar las variables críticas que explican el comportamiento de los problemas como para diseñar respuestas técnicamente válidas para los mismos tiende a reforzar el papel de quienes obtienen y manejan la información especializada correspondiente. Además, de manera casi natural, la evolución de las políticas de bienestar que tienen una tra345

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yectoria más larga (sanidad, servicios sociales en sentido amplio, pensiones) ha dado lugar a la consolidación de comunidades profesionales muy influyentes. Su criterio técnico (y sus intereses profesionales) tienen una importancia no desdeñable en los procesos de reforma.

La presión para reformar y la orientación de los cambios no siempre se apoyan de manera prioritaria en consideraciones de carácter técnico, más o menos influidas por los intereses de grupos sociales o comunidades profesionales o epistémicas (epistemic communities). En algunos casos, la dirección de la reforma está condicionada esencialmente por factores ligados a la reconfiguración del sistema políticoadministrativo. Así, la demanda de mayores niveles de autogobierno por parte de las Comunidades Autónomas aparece como un factor fundamental en la reforma de la política sanitaria, en la progresiva implantación de los servicios sociales de atención a la dependencia o de programas asistenciales de rentas mínimas.

La coyuntura Como se ha apuntado más arriba, el desarrollo y reforma del Estado del Bienestar español se ha producido en medio de un escenario global de preocupación por que las políticas sociales no supusieran un lastre para el desarrollo económico. Esta preocupación, que se puede considerar en la actualidad como un factor de tipo estructural más que coyuntural, parece haber tenido una relevancia mayor en España debido a la configuración tardía de su Estado del Bienestar. En general, puede observarse más prudencia en el diseño de la mayoría de las políticas de bienestar españolas cuando se comparan con las de otros países del entorno europeo. Mientras que otros países iniciaron ya en los años ochenta procesos de reconfiguración de sus sistemas de bienestar, en España, la reforma de las insuficientes políticas sociales heredadas del franquismo, el diseño de otras nuevas y su propia reforma posterior han corrido de forma paralela en un contexto de preocupación estructural por la economía.

La voluntad de que las políticas sociales no supongan un lastre para el sistema se acentúa en las etapas de crisis económica. Los períodos de bonanza se han caracterizado por recortes de tipo incremental 346

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a la vez que se realizan otras reformas expansivas. Los recortes radicales del sistema se han intentado llevar a cabo tanto en tiempos de crisis económica como en contexto de bonanza. Sin embargo, éstos sólo han tenido éxito (en el sentido de que el gobierno ha logrado implementar el recorte) en tiempos de crisis.

Así, mientras que el contexto parece importar menos en las reformas incrementales, se revela como un factor en los intentos de recorte radical del sistema. La crisis parece una precondición necesaria para que el recorte radical sea exitoso (Starke, 2008). En ausencia de problemas serios e inminentes no parece haber incentivos suficientes para embarcarse en reformas ambiciosas, especialmente si son potencialmente impopulares. Esto plantea la peligrosa paradoja de que, cuando se está en mejores condiciones para realizar reformas anticipativas, y por tanto para establecer mecanismos que atenúen los efectos más «dolorosos» de las mismas, no es fácil reunir el impulso político suficiente. Sin embargo, cuando la reforma se plantea como algo inevitable a la vista de lo desesperado de la situación, el margen de maniobra para evitar los efectos más traumáticos de la misma puede ser muy reducido.

La orientación ideológica de los gobiernos En el capítulo segundo se había anticipado como hipótesis que, independientemente de la ideología del partido en el poder, en un contexto general de escaso cuestionamiento de la ortodoxia económica neoliberal, los gobiernos serán más proclives al recorte que a la expansión del Estado del Bienestar. El análisis de las distintas políticas sociales en el caso español introduce algunos matices sobre esta idea. Para entender estos matices es necesario recordar de nuevo que el español es un Estado del Bienestar peculiar en relación con otros países del entorno debido a su desarrollo tardío, que además ha estado marcado por la pretensión constante de que no fuera un obstáculo para la competitividad económica del país y no implicase un excesivo gasto público.

Los primeros gobiernos del PSOE estaban interesados en expandir el Estado del Bienestar, pero al mismo tiempo también lo estaban en mostrar moderación en el terreno económico-social de cara a los observadores nacionales y extranjeros. En cuanto a ese primer perío347

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do, en el que se produjeron los cambios más paradigmáticos en el Estado del Bienestar español, no todo fueron consensos. Buena parte del arco parlamentario se mostró, por ejemplo, reticente a la universalización de la sanidad, alegando entre otras razones algunas relacionadas con el impacto que tales medidas tendrían sobre el gasto público.

También es reconocible esta preocupación en las últimas iniciativas, nacidas ya en un contexto de lo que en los países industrializados se ha dado en llamar equívocamente «la crisis del Estado del Bienestar».

Durante la última legislatura del Partido Popular (2000-2004) un posible desbordamiento del presupuesto evitó que se avanzase en el diseño del sistema de atención a la dependencia. Más tarde, tras la promulgación de la ley y el correspondiente reglamento en la legislatura de 2004 a 2008, con gobierno del PSOE, la prudencia en materia presupuestaria está dificultando su adecuada implementación.

En síntesis, en el caso español y entre las principales fuerzas políticas existe, en general, un consenso sobre que, como democracia avanzada, España no puede renunciar a tener un Estado del Bienestar. Pero esta creencia convive con el temor en unos casos y la convicción en otros de que éste puede lastrar el crecimiento económico, a pesar de que algunos estudios científicos demuestran lo contrario (Lindert, 2004).

Las reformas expansivas del Estado del Bienestar más significativas se realizaron en España en la década de los años ochenta, mientras un gobierno socialdemócrata ocupaba el poder del gobierno central y buena parte de los gobiernos autonómicos y locales. En algunas de las políticas más centrales el partido conservador mostró cierta resistencia (recuérdese por ejemplo la postura de Alianza Popular ante la universalización de la sanidad o más tarde la oposición del PP a la extensión de la cobertura sanitaria a los inmigrantes). Igualmente, leyes como la de dependencia, aprobadas por amplio consenso, han sido puestas en marcha por otro gobierno socialdemócrata, encontrando mayores reticencias para su implementación en algunas Comunidades Autónomas gobernadas por el Partido Popular. En otras políticas, como la de pensiones, quizá por su visibilidad y por el propio Pacto de Toledo —el cual el Partido Popular suscribió—, el gobierno del presidente Aznar se mostró, sin embargo, generoso.

Paradójicamente, el PSOE ha estado detrás de los recortes más radicales (y de otros de tipo incremental) en el Estado del Bienestar, como 348

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por ejemplo el de las pensiones de 1985 o el decretazo de 1992 que afectó a la protección por desempleo. Ello no significa que el PP no haya tratado de implementar reformas que se han considerado como restrictivas. Sin embargo, y siguiendo con el ejemplo de la protección por desempleo, a pesar de intentarlo no consiguió su propósito en 2002. La diferencia entre ambos partidos radica en que, mientras que el PSOE necesitaba un contexto de crisis económica para decidirse a realizar la reforma de recorte, el PP lo intentó en época de bonanza.

Finalmente, la ideología no parece ser un elemento crucial a la hora de poner en marcha políticas dirigidas a las mujeres y las familias.

Si bien tanto el PSOE como el PP están en la actualidad sensibilizados con este ámbito de problemas públicos, mantienen ciertas diferencias relativas a los aspectos de la vida de las mujeres y sus parejas y, en particular, respecto a si los poderes públicos deben o no intervenir y con qué intensidad deben hacerlo.

El modelo de organización territorial En el caso español las políticas de bienestar están muy descentralizadas, tanto en lo que se refiere a la adopción de decisiones políticas como en lo que afecta a la gestión de los programas concretos. Salvo en los casos del sistema de pensiones y de la protección por desempleo, que permanecen básicamente en manos del Estado central, el resto de las políticas analizadas corren a cargo de redes, con configuraciones diversas, en las que tienen un papel protagonista las Comunidades Autónomas. En la mayoría de estos casos, le queda al Estado central la tarea de elaborar la legislación básica que será de aplicación en todo el territorio nacional y procurarse un espacio en las mencionadas redes, habitualmente a través de transferencias intergubernamentales de carácter predominantemente condicionado, que las más de las veces sólo representan una parte del total de recursos financieros empleados en los programas. Esto significa que las reformas que reconocen derechos sociales acaban teniendo contenidos concretos diferentes en las distintas Comunidades Autónomas en función de las prioridades de éstas y de los recursos que sea posible movilizar en cada uno de sus territorios, como en los casos de programas de servicios sociales y asistencia social, 349

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tales como los relativos a inclusión y rentas mínimas, atención a las personas en situación de dependencia o incluso sanidad.

Las Comunidades Autónomas desempeñan papeles que son relevantes en varios sentidos. Por un lado, los gobiernos y Administraciones autonómicos sirven como laboratorios para la puesta en práctica de iniciativas de política pública que en ocasiones son imitados por el resto de ellos (véase, por ejemplo, el caso del País Vasco en las políticas de rentas mínimas). Por otro, las Comunidades Autónomas han emergido como actores políticos significativos que se posicionan en relación con las reformas promovidas por el gobierno central y tienen cierta capacidad para poner en aprietos al ejecutivo que persiga un recorte del bienestar. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso de la reforma de la protección por desempleo del año 2002, cuando las Comunidades Autónomas gobernadas por el PSOE se alinearon en contra del gobierno del Partido Popular. Finalmente, la introducción de la atención a la dependencia ha evidenciado un papel especialmente relevante de las Comunidades Autónomas. Éstas parecen haber condicionado desde la elección del modelo universalista al que responde la política —frente al de Seguridad Social que se sugería en el Libro Blanco— hasta la actual implementación de la política.

El modelo de gobernación social y el estilo de la reforma Los sindicatos han desempeñado un papel fundamental en la política de inclusión en las Comunidades Autónomas y en la elaboración de la Ley de Dependencia y de la Ley de Igualdad, así como en la reivindicación de la renta mínima a nivel autonómico. Además, aunque el Gobierno no ha actuado de la misma manera en todos los casos, en las últimas legislaturas se ha asistido a una progresiva institucionalización de los procesos de «diálogo social» en materia de Seguridad Social y pensiones. En el marco del diálogo social se han definido algunas de las reformas más importantes de los últimos años.

La liturgia de este procedimiento, como se explicó en el capítulo dedicado a las pensiones, consiste a grandes rasgos en que, tras una primera convocatoria por parte del gobierno, a la que acuden los principales dirigentes empresariales y sindicales, se constituyen las «mesas 350

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de diálogo» para el tratamiento de unos temas previamente establecidos. Los integrantes de la mesa de diálogo, responsables de las cuestiones relativas a Seguridad Social y pensiones en sus respectivas organizaciones, desempeñan papeles en los que se combinan las dimensiones técnica y política. Los acuerdos a los que se llega en esta «mesa de diálogo» específica suelen ser materia de un acto formal de refrendo por parte de un alto responsable gubernamental y, una vez más, de los máximos responsables de las organizaciones que los suscriben. Si los acuerdos implican la modificación de normas con rango de ley, el Gobierno se encarga de darles forma como proyecto de ley y los remite a las Cortes para su discusión y aprobación.

El diálogo social como procedimiento de trabajo tiene numerosas ventajas en las que todos los actores coinciden. Permite un tratamiento en profundidad de los temas, hace posible que todos los actores implicados defiendan sus respectivos puntos de vista, facilita el contraste de las informaciones disponibles y crea las condiciones para una implementación no conflictiva de la reforma. También son conscientes de algunas de sus limitaciones. La deliberación y la negociación tienden a consumir mucho tiempo, el alcance de las decisiones de reforma es generalmente menor del que cabría desear y la creciente visibilidad mediática concedida a la liturgia puede hacer que los gobiernos antepongan el medio al fin real de adoptar decisiones adecuadas y eficaces. Finalmente, algunos actores lamentan que la forma en que se desarrolla este procedimiento de trabajo (primero el diálogo social como tal y luego la aprobación parlamentaria) reduzca demasiado el papel del Parlamento en la orientación de las políticas.

Es importante recordar que los cambios radicales en pensiones o desempleo que han implicado un recorte en las políticas se han realizado al margen de los mecanismos de diálogo social. Ambos cambios se produjeron, sin embargo, con un modelo de sindicalismo diferente al que parece haberse consolidado en los últimos años. Como se ha explicado en el capítulo dedicado al desempleo, precisamente los recortes de los primeros años noventa estarían en el origen de un cambio de actitud hacia una postura más dialogante que se materializó con el relevo en la cúpula y la profesionalización de la labor sindical.

Cabe en este sentido preguntarse si recortes radicales en las políticas serían ahora posibles en el marco del diálogo social.

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La opinión pública y el juego político La opinión pública española es claramente probienestar. Como se anticipaba en las hipótesis, las políticas expansivas en materia del bienestar han contado con el beneplácito de los ciudadanos. Sin embargo, como ocurre en muchos otros países, la sensibilidad ciudadana en relación con los distintos sectores de política social es variable. De entre los tradicionales, la sanidad, las pensiones y la protección por desempleo son los sectores de política que han contado con un apoyo más intenso y sostenido a lo largo del tiempo. En los últimos años, ha existido también un consenso amplio alrededor de la articulación de la Ley de Dependencia y de la adopción de medidas a favor de las familias y las mujeres. En todos los casos mencionados la queja general es de insuficiencia de estas políticas y muy pocos ciudadanos consideran excesivo el gasto en cualquiera de ellas. Respecto a otras áreas de política social, por razones diversas, existen algunos matices. El análisis del caso de las políticas de inclusión, por ejemplo, muestra escasa sensibilidad de la opinión pública, mientras que la expansión en estas políticas depende más de los grupos de interés preocupados por los colectivos afectados que de la muy limitada capacidad de presión de los propios ciudadanos en situación de exclusión.

En lo que se refiere al recorte de las políticas, es probablemente el peso de la opinión pública lo que hace que, en la mayoría de los casos, el cambio tenga un carácter más incremental que radical. Sintetizando los argumentos de Pierson (2001) y Weaver (1986), la opinión pública importaría hasta tal punto que los gobiernos deciden no reformar sus políticas si piensan que serán castigados en las urnas por ello. Y en el caso de que decidan reformar tratarán de buscar mecanismos de evitación de la culpa para evitar la penalización electoral.

Aun así, en ocasiones el recorte radical se produce. En el análisis de los intentos de recortes radicales de la prestación por desempleo se pudo observar que la opinión pública es un factor que se ha de considerar, especialmente cuando los sindicatos hacen uso de su capacidad movilizadora. Sin embargo, aunque relevante, el peso de la opinión pública no siempre lo es en el sentido indicado por los autores mencionados. En esos casos, la rotunda oposición de la opinión pública a 352

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la iniciativa de reforma dio lugar a dos resultados finales distintos.

Mientras que en uno de ellos la intensa movilización de la opinión pública acabó efectivamente frustrando la reforma, en el otro el Gobierno consiguió implementarla. Ello ocurrió así a pesar de que en ambos casos los gobiernos contaban con mayoría absoluta en el Parlamento y hubieran podido aprobar sus reformas. Todo parece indicar que el papel de la opinión pública debe observarse en conexión con las características del contexto. La primera exitosa se llevó a cabo en un contexto de crisis y, en éste, los políticos saben que de todas formas serán castigados en las urnas si, como consecuencia de no hacer la reforma, la mala situación económica se agrava aún más. En una época de bonanza, el único temor de un gobierno es el de ser castigado en las urnas por una reforma impopular. Es por tanto un riesgo innecesario.

La configuración del sistema de bienestar La necesidad de considerar la configuración del sistema de protección social, en sus diferentes ámbitos de actuación, es uno de los factores que afectan a la posibilidad de reformar el Estado del Bienestar, siendo cuatro las dimensiones relevantes a estos efectos (Ferrera, 1996; Bonoli y Palier, 1998): a) las reglas y criterios por los que se deciden quiénes son los beneficiarios, b) el tipo y estructura de las prestaciones, c) los mecanismos de financiación y d) la organización, la adopción de decisiones, la gestión y la supervisión del sistema.

No es fácil concluir cuál ha sido el impacto neto de la configuración del sistema sobre el modo en que se han reformado las políticas de bienestar. En primer lugar hay que tener presente que buena parte de las reformas han tenido como finalidad, precisamente, la introducción de cambios en la extensión y la configuración del propio sistema de bienestar, para ajustarlo a los requerimientos de un sistema político democrático fuertemente descentralizado y para aproximar sus niveles de protección a los del resto de países comunitarios. En este sentido, ya se ha señalado cómo se han difuminado algunos de los rasgos distintivamente bismarckianos del EB español y cómo los gobiernos subestatales, especialmente las Comunidades Autónomas, se han convertido en actores fundamentales en la mayoría de las políticas 353

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de bienestar. En segundo lugar, las políticas analizadas son muy diversas desde el punto de vista de su configuración institucional. Por último, cuando se piensa en políticas o ámbitos de actuación concretos, se observa que los rasgos asociados a las cuatro dimensiones mencionadas no siempre operan en el mismo sentido, ya sea éste el de favorecer el cambio o el de dificultarlo. En todo caso, la presencia de una configuración institucional que incluya rasgos hostiles al cambio, especialmente si éste implica el endurecimiento de las condiciones de acceso a las prestaciones o el recorte de las mismas, no ha impedido el desarrollo de reformas en tal sentido.

EL FUTURO DEL ESTADO DEL BIENESTAR EN ESPAÑA

Como se indicaba al inicio de este capítulo, la noción genérica de Estado del Bienestar engloba una variedad de políticas que tienen rasgos propios desde el punto de vista de su configuración institucional y que tratan de dar respuestas a problemas públicos distintos. Los análisis de las políticas de bienestar específicas abordadas en la investigación del proyecto NURSOPOB permiten identificar una serie de temas relevantes de cara a su futuro. Las ideas contenidas en este apartado deben verse en conexión con lo ya señalado acerca de la naturaleza y alcance de las reformas, las presiones, ideas, intereses e instituciones que las impulsan y justifican y los factores de distinto tipo que las condicionan.

De entre todas las estudiadas, las políticas de pensiones contributivas y prestación por desempleo son las que mantienen con más claridad los rasgos bismarckianos del sistema de bienestar. Ambas, por estar financiadas en su mayor parte con cotizaciones sociales, experimentan de manera quizá más intensa que otras las presiones derivadas de la necesidad de contener los costes laborales de las empresas.

Ambas tienen además en común el hecho de que son las dos únicas políticas de bienestar en las que el Estado central mantiene competencias importantes, aunque de manera significativa crecen las demandas para participar en ellas, incluso aunque para ello haya que modificar el propio Pacto de Toledo. Son también dos políticas en las 354

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que juegan un papel importante los procesos de «diálogo social» entre el Estado y los agentes sociales.

Los retos fundamentales en la política de pensiones tienen que ver con la consecución y el mantenimiento de un adecuado equilibrio entre la garantía de la viabilidad económico-financiera del sistema a la vista de los procesos de cambio demográfico, el mantenimiento de los niveles generales de protección y la mejora de las prestaciones para los beneficiarios con pensiones más bajas y la moderación de las cotizaciones sociales. En este sentido, de cara a futuros procesos de reforma, se plantean dos grupos de temas: de una parte, las cuestiones relativas al peso que deben tener las distintos tipos de prestaciones que integran el sistema (pensiones contributivas, pensiones no contributivas y asistenciales e instrumentos de previsión social complementaria) y la profundización en la separación de fuentes de financiación de las mismas; de otra, todo lo relacionado con la cuantía concreta de las prestaciones y las condiciones para acceder a las mismas (edad efectiva de jubilación, esperanza de vida, derechos subjetivos de atención y cuidado o políticas de familia y juventud, entre otras).

En el caso de las políticas de juventud, familia y protección por desempleo el asunto que probablemente centrará el debate en los próximos años sea el de la «flexiguridad», o «flexiseguridad», y su aplicación a las condiciones del caso español. El término en cuestión hace referencia a la necesidad de encontrar un equilibrio adecuado entre el nivel de protección proporcionado por el sistema y la flexibilidad laboral requerida por una economía que debe mejorar sus niveles de competitividad. También en este caso está presente la cuestión relativa al peso de las cotizaciones sociales, a la que se añade el tema de la cuantía de las prestaciones y la introducción del principio de activación. En un plano distinto se sitúan otros dos asuntos de relativa importancia: de una parte, el papel y el funcionamiento de los servicios públicos de empleo; de otra, la articulación entre las políticas pasivas (prestaciones por desempleo), responsabilidad del Estado central, y las políticas activas de empleo (acciones orientadas a mejorar la empleabilidad), en cuyo desarrollo juegan un papel cada vez más importante las Comunidades Autónomas.

Por su parte, la política sanitaria es una de las que ha experimentado de manera más intensa el impacto del proceso de descentraliza355

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ción política y administrativa. Además, el sistema público de salud ha cambiado pasando a tener la lógica de un sistema de carácter universalista financiado con cargo al sistema de impuestos generales. Esta transformación, situada en el contexto del cambio demográfico y de la preocupación constante por la salud de las finanzas públicas, nos ayuda a identificar los retos a los que se enfrenta la política.

En primer lugar debe precisarse que, cuando se habla del desarrollo del Sistema Nacional de Salud, a lo que se está haciendo referencia realmente es al desarrollo de 17 servicios regionales de salud, cuya coordinación efectiva (tanto entre ellos como con las autoridades centrales) es uno de los temas pendientes de la política sanitaria. Además, la mejora de la articulación entre los sistemas sanitarios públicos ha de realizarse en un contexto en el que las autoridades competentes a nivel nacional de gobierno ya no disponen (ni pueden esperar disponer) de los instrumentos tradicionales para ejercer las labores de coordinación.

Un problema que comparten, en mayor o menor medida, los sistemas regionales de salud es el de la financiación de los servicios, que se enfrentan a una tendencia al alza de los costes vinculada al envejecimiento de la población, al incremento de las expectativas de los ciudadanos, la introducción de las nuevas tecnologías y a la pérdida de economías de escala. Este crecimiento del gasto sanitario no ha encontrado una respuesta satisfactoria en las sucesivas revisiones del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, lo cual ha contribuido a acrecentar las diferencias entre los sistemas sanitarios públicos de éstas respecto de las Comunidades Autónomas de régimen foral (País Vasco y Navarra). De manera similar cabe preguntarse cómo afectarán los crecientes niveles de corresponsabilidad fiscal a la situación relativa de la sanidad pública en las Comunidades Autónomas más pobres respecto de las más ricas.

Los servicios sociales, la atención a las personas en situación de dependencia y las políticas de inclusión y garantía de mínimos abarcan un conjunto de actuaciones territorialmente descentralizadas que combinan los servicios con las prestaciones económicas y son el resultado de un proceso de evolución que tiene su punto de origen en la noción más amplia de «asistencia social». Aunque formalmente tiende a abrirse paso una concepción de las políticas basada en el reconocimiento de derechos subjetivos, se mantiene una orientación «asisten356

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cialista» en las mismas y una cierta tendencia al desarrollo preferente de las prestaciones económicas sobre la creación de redes sólidas para la prestación de servicios.

Los cambios demográficos (envejecimiento de la población y envejecimiento del envejecimiento), económicos (transformaciones de los procesos de producción que no facilitan una inserción laboral estable) y sociales (cambios en la estructura familiar y en los roles de la mujer) explican en parte la reconfiguración de este sector, que se ha tornado más complejo en las últimas dos décadas con la entrada en escena de las políticas de apoyo a las mujeres y las nuevas políticas de familia y juventud. A estos factores hay que añadir otro, vinculado al proceso de descentralización: el papel protagonista adquirido por las Comunidades Autónomas que, en ausencia de unos criterios compartidos entre ellas y con el Estado central, está favoreciendo el desarrollo desigual de las mismas. En este sentido es preciso señalar el riesgo de que, paradójicamente, las Comunidades Autónomas más ricas y dinámicas, en las que los problemas se plantean con menor intensidad, proporcionen a sus ciudadanos mejores niveles de protección que las más pobres.

AGENDA DE INVESTIGACIÓN

La investigación desarrollada por el proyecto NURSOPOB no agota, ni mucho menos, las cuestiones planteadas en su inicio. Se apuntan a continuación algunos aspectos que convendría seguir investigando de manera consistente en el futuro. En todos los sectores de política pública analizados se pone de manifiesto la importancia que tienen las percepciones, prioridades, estrategias y conductas concretas de los actores involucrados a la hora de comprender el alcance de las reformas y el modo en que éstas se llevan a cabo. Ahora bien, la investigación disponible tiende a prestar mayor atención a la interacción entre los agentes políticos (responsables de los gobiernos y de las Administraciones públicas, parlamentarios y responsables de los partidos políticos). En distintos capítulos se ha tenido ocasión de ver la importancia de los papeles desempeñados por otros actores (técnicos al servicio de las Administraciones públicas y de los agentes sociales, funcionarios 357

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de «ventanilla» o street level bureaucrats y expertos externos, básicamente). Una línea de trabajo interesante desatendida especialmente en España sería aquella que prestara atención específica a las percepciones, prioridades, estrategias y conductas de los mencionados actores en el contexto de los procesos de reforma, intentado establecer de manera más precisa cómo interactúan con los decisores políticos en los distintos ámbitos de política pública y cuál es su grado de influencia sobre el modo en que se desarrollan los cambios (véase Heclo, 1974; Marier, 2005; Quaglia, 2005).

Asimismo ha quedado claramente establecido que el modelo de organización territorial tiene una influencia creciente en el Estado del Bienestar y que las relaciones entre los niveles de gobierno son decisivas en los procesos de formulación, implementación y reforma de la mayoría de las políticas sociales. En el caso de las políticas que están más descentralizadas sería conveniente investigar de manera más sistemática cómo afectan las características propias de las distintas Comunidades Autónomas (configuración institucional, dinámica política, estructuración territorial, capacidad para movilizar recursos de distintos tipos y régimen de bienestar, entre otras) a las prioridades, contenidos y pautas de cambio de las políticas de bienestar (McEwen y Moreno, 2005; Obinger, Leibfried y Castles, 2005). En este contexto, merece también especial mención la profundización en una línea de trabajo sobre los problemas crecientes relacionados con la articulación entre el reconocimiento de la diversidad y la garantía de la equidad (Banting, 2006; Jeffery, 2006) que parecen estar manifestándose en relación con las políticas de bienestar en general y, concretamente en algunas como sanidad, inclusión o dependencia.

A lo largo del análisis desarrollado aquí se ha revelado como un elemento de especial importancia la consideración de la perspectiva de género como un asunto que debe incluirse de forma transversal en el estudio de cada una de las políticas sociales. Uno de los grandes cambios en la sociedad española ha sido la incorporación de la mujer al mercado laboral de manera masiva y comparativamente más rápida que otros países cercanos. Tal fenómeno ha tenido consecuencias significativas, y previsiblemente las tendrá de forma más acusada a medio plazo, sobre las bases en las se asentaba el bienestar de la sociedad española. Sin duda, ello tendrá que ser objeto de mayor reflexión 358

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científica y la perspectiva de género deberá ser integrada de manera transversal en el análisis de las políticas del bienestar (Sainsbury, 1999; Daly, 2000; Moreno, 2004).

Por último, el análisis de las políticas de bienestar realizado en este proyecto contempla los procesos de reforma en cada una de ellas por separado. Sin embargo, la delimitación de las políticas es una labor que se realiza, al menos en parte, en función de los criterios establecidos por el observador. Las políticas están interrelacionadas y, tanto el contenido de los cambios como el modo en que éstos tienen lugar en el caso de una política concreta afectan a las reformas que se llevan a cabo en otras. Sin embargo, estas cuestiones no han sido objeto de un análisis sistemático aquí. En este sentido, resultaría útil estudiar en qué medida las circunstancias en un ámbito de política pública afectan a la situación que se produce en otros. De manera similar convendría analizar cómo los procesos de reforma que se desarrollan en una política pública afectan al modo en que se afrontan las reformas en otras que están relacionadas estrechamente con ella.

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LAS REFORMAS DE LAS POLÍTICAS DE BIENESTAR EN ESPAÑA: UNA VISIÓN DE CONJUNTO

Joan Subirats (coords.), Políticas públicas en España. Barcelona: Ariel, 135-152.

— (2005), «Una visión global del debate en política social en España a través de las reformas del período 1985-2002», en Gregorio Rodríguez Cabrero, Ana Arriba, Vicente Marbán y Olga Salido, Actores sociales y reformas del bienestar. Madrid: CSIC, 15-26.

SAINSBURY, Diane (ed.) (1999), Gender and Welfare State Regimes. Oxford: Oxford University Press.

STARKE, Peter. (2008), Radical Welfare State Retrenchment. Nueva York: Palgrave.

WEAVER, R. Kent (1986), «The Politics of Blame Avoidance», Journal of Public Policy, 6 (4): 371-398.

361

NOTAS DE LOS AUTORES

Manuel Aguilar Hendrickson. Es profesor de la Universidad Pública de Navarra, fundamentalmente de servicios sociales y política social. Ha investigado, en el marco del grupo de investigación Alter, sobre la inmigración, la pobreza y la exclusión social, las políticas de integración, en especial las rentas mínimas, y la evaluación de servicios sociales. Es coautor, entre otras publicaciones, de los libros El salario social sudado (1989) y La caña y el pez (1995), y de los estudios de base del Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra (1998) y Madrid (2003). En la actualidad desarrolla su actividad en la Universitat de Barcelona.

Ana Arriba González de Durana. Doctora en Sociología (UAM, 1999), es investigadora Ramón y Cajal en la Universidad de Alcalá de Henares. Ha sido profesora e investigadora en el CSIC y en las universidades Complutense de Madrid y de Salamanca. Su investigación se orienta al estudio de las reformas de los estados de bienestar europeos, en especial de las políticas de lucha contra la pobreza y exclusión social. Entre sus publicaciones se encuentran «Towards Activation?

Social assistance reforms and discourses» (con A. Aust, 2005), «La última red de protección social en España: prestaciones asistenciales y su activación» y Política y sociedad (con B. Pérez-Eransus, 2007).

Alessandro Gentile. Licenciado en Sociología por la universidad La Sapienza de Roma, es estudiante de doctorado de la Universidad de Barcelona e investigador en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del Centro de Ciencias Humanas y Sociales de Madrid (CSIC), en el marco del programa FPU del Ministerio de Ciencia e Innovación. Se ocupa de política social comparada y en particular de temas relativos a 363

NOTAS DE LOS AUTORES

juventud, transición a la vida adulta y precariedad laboral. Ha sido investigador visitante en la London School of Economics (2006) y en las universidades de Estocolmo (2007) y Filadelfia (2008).

Vicente Marbán Gallego. Se doctoró en Economía por la Universidad de Alcalá de Henares donde es profesor contratado doctor. Ha sido investigador y docente en la Universidad Budapest College of Management y es director adjunto de la Revista Española del Tercer Sector. Ha participado en diversas investigaciones europeas y nacionales sobre el análisis socioeconómico de la política social y reformas en el Estado de Bienestar, en especial en los ámbitos relacionados con la protección social, la dependencia y el Tercer Sector, temas sobre los cuales también es autor y coautor de diversos artículos y libros.

Celia Mayer Duque. Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Complutense de Madrid, ha obtenido el Diploma de Estudios Avanzados en 2008. Ha realizado el título de experta, European Comparative Gender and Politics, en la Universidad Complutense, y el curso de posgrado «Formación de Especialistas en Investigación Social y Análisis de Datos», en el Centro de Investigaciones Sociológicas. Es becaria predoctoral en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC. Su principal línea de investigación es el estudio de las transformaciones en el empleo y la política social a nivel comparado.

Luis Moreno Fernández. Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Edimburgo, es profesor de investigación en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del Centro de Ciencias Humanas y Sociales de Madrid (CSIC). Ha sido investigador y docente en las universidades de Colorado-Boulder, Denver, Edimburgo, IUE-Florencia y Roma-La Sapienza. Estudioso de las políticas sociales y del Estado del Bienestar, es autor de un centenar de publicaciones científicas, incluidos los libros Social Exchange and Welfare Development (1993), Unión Europea y Estado del Bienestar (1997), Ciudadanos precarios (2000), Pobreza y exclusión (2001) y The Territorial Politics of Welfare (con N. McEwen, 2005).

364

NOTAS DE LOS AUTORES

Francisco Javier Moreno Fuentes. Doctor en Ciencia Política por la Universidad Autónoma de Madrid y el Instituto Juan March, es científico titular en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del Centro de Ciencias Humanas y Sociales de Madrid (CSIC). Ha sido profesor en las universidades de Barcelona y Montpellier, así como investigador visitante en la London School of Economics, Harvard University y el Institut d’Études Politiques de París. Sus publicaciones y áreas de interés se concentran en el análisis de políticas públicas en perspectiva comparada, así como en el estudio de los regímenes de bienestar, la inmigración y las políticas urbanas.

José Manuel Parrilla Fernández. Licenciado en Ciencias Sociales (Roma, 1993) y en Estudios Eclesiásticos (Salamanca, 1996), es profesor contratado del Departamento de Sociología e investigador del grupo Cohesión Social y Políticas Públicas en la Unión Europea (Universidad de Oviedo). Prepara su memoria de doctorado y participa en proyectos de investigación relacionados con la pobreza y las políticas del bienestar. Entre sus publicaciones relacionadas con esas materias destacan De la exclusión a la solidaridad (Oviedo, 1996), «La aplicación de la subsidiariedad en Política Social» (Revista de Teología y Pastoral de la Caridad) y «Cambio político y religión pública» (Sociedad y Utopía. Revista de Ciencias Sociales).

Begoña Pérez Eransus. Doctora en Sociología, es profesora titular de escuela universitaria en la Universidad Pública de Navarra de Servicios Sociales y Política Social. Ha investigado, en el marco del grupo de investigación Alter, sobre la inmigración, la pobreza y la exclusión social, las políticas de integración, en especial las rentas mínimas, y la evaluación de servicios sociales. Es autora de Procesos de exclusión, itinerarios de inserción (2008), Políticas de activación y rentas mínimas (2005) y coautora de los estudios de base del Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra (1998) y Madrid (2003).

Eloísa del Pino Matute. Doctora en Ciencia Política por la Universidad Complutense, es científica titular en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del Centro de Ciencias Humanas y Sociales (CSIC).

Ha sido profesora e investigadora en las universidades Rey Juan Car365

NOTAS DE LOS AUTORES

los, Autónoma de Madrid, Kent, CNRS francés y en Latinoamérica.

Es autora de «Los ciudadanos y el Estado de Bienestar en España (1980-2005)» (con A. Arriba e I. Calzada, 2006); «¿Cómo y por qué se reforman los Estados de Bienestar», Zona Abierta (con C. Colino, 2006), y «Perceived Efficacy and Citizens Attitudes towards Welfare State Reform», International Review of Administrative Sciences (con I. Calzada, 2008).

Juan Antonio Ramos Gallarín. Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, Diplomado en Estudios Avanzados en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset, profesor de Ciencia Política en la Universidad Rey Juan Carlos y colaborador del Instituto Universitario Ortega y Gasset, ha ejercido como docente en la Universidad Complutense de Madrid. Entre sus áreas de trabajo se incluyen el estudio de las relaciones intergubernamentales en España y el análisis de las políticas públicas.

Olga Salido Cortés. Doctora en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, es profesora titular de Sociología en este centro. Ha escrito La movilidad ocupacional de las mujeres en España (2001) (Madrid, CIS), así como diversos artículos y capítulos de libro sobre pobreza y desigualdad en España y, específicamente, sobre las desigualdades de género en el mercado de trabajo y en el sistema de estratificación social. Su trabajo de investigación se orienta al análisis de las políticas públicas dirigidas a las mujeres y su impacto sobre el equilibro del bienestar en España en perspectiva comparada.

366

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS (A 30 DE SEPTIEMBRE DE 2008)

Manuel Aguilar Hendrickson (miembro del equipo de investigación, Primer Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra). Ángeles Alegre San Millán (secretaria de Política Social, Comisiones ObrerasCC OO Asturias).

Estanis Alonso Mayo (ex director del Plan de Inmigración, Departament de Salut, Generalitat de Catalunya).

Nieves Alonso Ortiz (ex jefa del Servicio de Programación y Seguimiento de la Inserción y del Servicio de Prevención de la Exclusión y Rentas Mínimas, Comunidad de Madrid; jefa del Servicio de Voluntariado Social, Comunidad de Madrid).

Inmaculada Álvarez Morillas (presidenta, Asociación Española de Mujeres Empresarias de Madrid-ASEME).

Luis Álvarez Rodríguez (presidente, Asociación Grupo de Mayores de Telefónica-AGMT).

Juan Carlos Aparicio Pérez (ex ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, Alcalde de Burgos, Partido Popular-PP).

Jesús Arango Fernández (presidente de la Comisión de Trabajo y Asuntos Sociales, Consejo Económico y Social, Principado de Asturias).

Miriam Pilar Arnau Garrido (presidenta, Federación Española de Mujeres Empresarias, de Negocios y Profesionales-FEMENP).

Roser Artal Rocafort (ex subdirectora general de Sanidad, Departament de Salut, Generalitat de Catalunya).

Alicia Azaña Diz (gerente, Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia-AESTE).

José Eugenio Azpiroz Villar (diputado, Cortes Generales, Partido PopularPP).

Paulino Azúa Berra (director gerente, Confederación Española de Organizaciones en Favor de las Personas con Discapacidad IntelectualFEAPS).

367

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS

Salvador Bangueses Bangueses (secretario de Política Institucional, Comisiones Obreras-CC OO).

Jorge Benedicto Millán (profesor de Sociología, Universidad Nacional de Educación a Distancia-UNED).

Benigno Blanco Rodríguez (vicepresidente, Foro Español de la Familia).

Lluís Bohigas Santasusagna (ex director general de Planificación, Prestaciones y Sistemas de Información, Ministerio de Sanidad y Consumo).

Valentín Bote Álvarez-Carrasco (profesor de Economía, Universidad Autónoma de Madrid-UAM).

Carmen Bravo Sueskun (secretaria confederal de la Mujer, Comisiones Obreras-CC OO).

María Bustelo Ruesta (profesora de Ciencias Políticas y de la Administración Universidad Complutense de Madrid-UCM).

José Manuel Caballol Bartolomé (secretario general, Fundación Red de Apoyo a la Integración Sociolaboral-RAIS).

Julio Camacho Muñoz (consejero técnico, Instituto de la Juventud, Ministerio de Igualdad).

Carles Campuzano i Canadés (diputado, Cortes Generales, Convergència i Unió-CiU).

María Capellán Corrada (directora, Escuela Universitaria de Trabajo Social, Gijón).

Demetrio Casado Pérez (director, Seminario de Intervención y Políticas Sociales-SIPOSO).

Joaquim Casal Bataller (profesor de Sociología, Universidad Autónoma de Barcelona-UAB).

Blanca de la Cierva y de Hoces (presidenta de la Comisión de la Mujer, Diputada de la Asamblea de Madrid, Partido Popular-PP).

Luis Ciriza Aríztegui (director Área de Planificación, I Plan de Lucha contra la Exclusión Social, Dirección General del Bienestar Social, Gobierno de Navarra).

Domingo Comas Arnau (presidente, Fundación Atenea-Grupo de Investigación en Drogodependencias).

Lucila Corral Ruiz (diputada, Cortes Generales, Partido Socialista Obrero Español-PSOE).

Tomás Criado Martín (jefe del Área de Planificación y Coordinación, Dirección General de la Mujer, Comunidad de Madrid).

Pedro del Cura Sánchez (concejal de Educación, Rivas-Vaciamadrid, Izquierda Unida-IU).

Juan José Dolado Lobregad (catedrático de Economía, Universidad Carlos III de Madrid-UC3M).

368

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS

María Jesús Elizalde Sánchez (directora general de Atención a Mayores, Discapacitados y Dependientes, Gobierno del Principado de Asturias). Álvaro Espina Montero (ex secretario de Estado de Empleo; Asesor de Política Económica, Ministerio de Economía y Hacienda).

Mario Esteban Ruiz (presidente, Consejo de Juventud de España).

Ignasi Faura Ventosa (secretario general, Confederación Española de Cooperativas de Consumidores y Usuarios, HISPACOOP).

Marc Faustino i Vidal (miembro del Consejo de la Juventud de Barcelona; Miembro del Consell Federal de la Intersindical-Confederació Sindical de Catalunya).

José Luis Fernández Iglesias (periodista, director de la revista Capaces).

Lluís Flaquer Vilardebó (catedrático de Sociología, Universitat Autònoma de Barcelona-UAB).

Jaime Frades Pernas (Gabinete Técnico, Unión General de TrabajadoresUGT).

José Manuel Freire Campo (ex consejero de Sanidad, Comunidad Autónoma Vasca).

Jaume Funes i Arteaga (ex secretario de Famílies i d’Infància del Departament d’Acció Social i Ciutadania, Generalitat de Catalunya).

Pedro Gallo de Pueyes (ex jefe de Gabinete, Institut Catalá de la Salut, Generalitat de Catalunya).

José Luis García (representante sindical, ESK-Nafarroa).

Manuel García Fonseca (ex viceconsejero de Bienestar Social, Gobierno del Principado de Asturias).

Carmen García Jurado (Comité Confederal, Unión General de TrabajadoresUGT).

Elisa García Rodríguez (responsable del Departamento Confederal de la Mujer, Unión General de Trabajadores-UGT).

Juan Gené Badia (ex director general de Atención Primaria, Departament de Salut, Generalitat de Catalunya).

Enrique Gil Calvo (profesor de Sociología, Universidad Complutense de Madrid-UCM).

Valeriano Gómez Sánchez (ex secretario general de Empleo; miembro del Consejo Económico y Social-CES).

Ana González Blanco (secretaria de Políticas Sociales e Igualdad, USMRCC OO Madrid).

Juan Enrique Gradolph Cadierno (director general de Política Económica, Ministerio de Economía y Hacienda).

Octavio Granado Martínez (secretario de Estado de la Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales).

369

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS

Antoni Gratacós Bau (ex director general de Finanzas, Institut Catalá de la Salut, Generalitat de Catalunya).

Belén Guillén Gil (técnico del Instituto Navarro de Bienestar Social, Gobierno de Navarra).

Ricardo Gutiérrez Martí (ex subdirector general de Asistencia Sanitaria y Prestaciones Farmacéuticas y ex director general de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Consumo).

Leire Iglesias Santiago (directora general, Instituto de la Juventud, Ministerio de Igualdad).

Pilar Iglesias Valcarce (Área de Sanidad y Servicios Sociales, Confederación Española de Organizaciones Empresariales-CEOE).

Miguel Izu Belloso (Parlamentario Foral, Izquierda Unida de Navarra-Nafarroako Ezker Batua).

Ramón Jáuregui Atondo (ex portavoz socialista de Política Social y Empleo; diputado, Cortes Generales, Partido Socialista Obrero EspañolPSOE).

Adolfo Jiménez Fernández (ex secretario general de la Seguridad Social; secretario general, Organización Iberoamericana de la Seguridad SocialOISS).

Berta Lago Bornstein (jefa de Servicio de Prevención de la Exclusión y Rentas Mínimas, Comunidad de Madrid).

Miguel Laparra Navarro (miembro del equipo de expertos del Plan de Lucha contra la Exclusión Social y la Ley de Renta Mínima de Inserción, Comunidad de Madrid).

Dolores Liceras Ruiz (secretaria confederal de Empleo, Comisiones ObrerasCC OO).

Ingrid Llopart Alari (Departament de la Presidencia, Generalitat de Catalunya).

Andreu López Blasco (director, Association of Regional and European Analysis-AREA).

Isabel López Chamosa (diputada, Cortes Generales, Partit dels Socialistes de Catalunya-PSC/PSOE).

Ricardo Lozano Aragües (director general de Seguros y Fondos de Pensiones, Ministerio de Economía y Hacienda).

Héctor Maravall Gómez-Allende (ex director general del IMSERSO; consejero de RTVE por CC OO). Ángel Martínez-Aldama (director general, Asociación de Instituciones de Inversión Colectiva y Fondos de Pensiones-INVERCO).

Juan Martínez García (ex presidente, Consejo de la Juventud, Comunidad de Madrid; ex secretario de Juventud, Comisiones Obreras-CC OO).

370

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS

Pilar Martínez López (ex consejera de Servicios Sociales, Comunidad de Madrid; Delegada del Área de Urbanismo y Vivienda, Ayuntamiento de Madrid).

Luis Martínez Noval (ex ministro de Trabajo y Seguridad Social; consejero del Tribunal de Cuentas).

Martí Masferrer i Mascort (director general, Institut Català de d’Assistència i Serveis Socials del Departament de Benestar i Família, Generalitat de Catalunya).

Lina María Menéndez Sánchez (ex jefa de Área, Servicios Sociales Comunitarios, Gobierno del Principado de Asturias).

Juan Menéndez Valdés (Área de Formación y Empleo, Confederación Española de Organizaciones Empresariales-CEOE).

Elena de Mingo Bolde (directora general, Red Sanitaria Única de Utilización Pública, Comunidad de Madrid).

Justa Montero Corominas (cofundadora, Asamblea Feminista de Madrid).

Cristóbal Montoro Romero (ex ministro de Hacienda; diputado, Cortes Generales, Partido Popular-PP).

Concepción Mora Campos (Secretaría de Empleo y Protección Social, Unión General de Trabajadores-UGT).

Ana María Muñiz Maseda (secretaria para la Igualdad, Unión General de Trabajadores-UGT Asturias).

Julio Nadal Capara (ex director del Fondo de Investigación Sanitaria; ex subdirector general del Instituto Nacional de la Salud-INSALUD).

Fernando Navarrete Rojas (director, Economía y Políticas Públicas, Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales-FAES).

Luis Ángel Palacio Argüelles (jefe Sección del Salario Social Básico, Gobierno del Principado de Asturias).

Juan José Palacios Esteban (ex secretario de Política Social, Comisiones Obreras-CC OO de Asturias).

Rosa María Peris Cervera (directora general del Instituto de la Mujer, Ministerio de Igualdad).

Maria Mercè Pigem Palmés (diputada, Cortes Generales, Convergencia i Unió-CiU).

Francisca Pozo Cabanillas (trabajadora social responsable del Salario Social, Ayuntamiento de Avilés).

María Luisa de la Puente (directora general de Planificación y Evaluación, Departament de Salut, Generalitat de Catalunya).

Jaume Puig Junoy (ex subdirector general de Finanzas, Departament de Salut, Generalitat de Cataluña).

371

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS

María del Carmen Quintanilla Barba (presidenta de AFAMMER, Asociación de Familias y Mujeres del Medio Rural; diputada, Cortes Generales, Partido Popular-PP).

Francisca Ramos Martín (jefa del Servicio de Servicios Sociales, Dirección General de Inclusión Social, Ministerio de Educación, Política Social y Deporte).

Víctor Renes Ayala (director, Servicio de Estudios, Cáritas Española y Asociación San Fermín de Madrid).

Javier Rey del Castillo (ex subdirector de Planificación Sanitaria, Ministerio de Sanidad y Consumo).

José Ramón Riera Velasco (ex director general de Organización de las Prestaciones Sanitarias, Gobierno del Principado de Asturias).

Francisco Roda Hernández (técnico, Área de Incorporación Social, Ayuntamiento de Pamplona).

Gregorio Rodríguez Cabrero (catedrático de Sociología, Universidad de Alcalá de Henares-UAH).

Pedro Jesús Rodríguez Martínez (ex director general de Servicios Sociales y Prestaciones, Gobierno del Principado de Asturias).

Pilar Rodríguez Rodríguez (directora general, Instituto de Mayores y Servicios Sociales, IMSERSO, Ministerio de Educación Política Social y Deporte).

Lola Ruiz Iglesias (ex viceconsejera de Sanidad, Comunidad Autónoma Vasca).

Pedro Sabando Suárez (ex consejero de Sanidad, Comunidad Autónoma de Madrid).

Inés Sáenz de Pipaón (socióloga, Área de Estudios de la Dirección General de Asuntos Sociales, Gobierno de Navarra).

Francisco Salinas Ramos (secretario general, Federación Española de Residencias y Servicios de Atención a los Mayores del Sector Solidario-LARES).

María José Sánchez Rubio (Subcomisión de Adecuación del Horario Laboral para la Conciliación de la Vida, diputada, Cortes Generales, Partido Socialista Obrero Español-PSOE).

Abel Sanz López (trabajador social, Fundación Gaztelan, Navarra).

José Ramón Solanillas Vila (responsable del Programa de Atención a las Personas Mayores y Dependientes, Cáritas Española).

Juan Manuel Suárez del Toro Rivero (presidente, Cruz Roja Española).

Carlos Susías Rodado (presidente de la Red Española de Lucha contra la Pobreza, EAPN-España).

Costanza Tobío Soler (catedrática de Sociología, Universidad Carlos III de Madrid-UC3M).

372

ANEXO: LISTADO DE ENTREVISTADOS

Luis Toharia Cortés (catedrático de Economía, Universidad de Alcalá de Henares-UAH).

Xavier Trias Vidal (ex consejero de Sanidad, Generalitat de Catalunya).

Francisca Tricio Gómez (director gerente, Unión Democrática de Pensionistas-UDP).

Jordi Tudela Fernández (director, Programa para la Atención de las Personas con Dependencia de la Generalitat de Catalunya-PRODEP).

Rosa Urbanos Garrido (asesora, Gabinete del Ministro de Sanidad; profesora de Economía, Universidad Complutense de Madrid-UCM).

Manuel Vallejo Benítez (director, Fundación Municipal de Servicios Sociales, Ayuntamiento de Gijón).

Purificación Verdes López-Diéguez (subdirectora general de Familia, Consejería de Familia y Asuntos Sociales, Comunidad de Madrid).

Albert Vergés Millet (director general, Fundación Edad y Vida).

Pilar Vicente Yela (Servicio de Programas contra la Exclusión Social, Dirección General de Inclusión Social, Ministerio de Educación, Política Social y Deporte).

Eugeni Villalbí i Godes (secretario general de Joventut, Generalitat de Catalunya).

373

ÍNDICE DE MATERIAS Y ONOMÁSTICO

Abrahamson, Peter: 7 Adelantado, José: 2, 36, 70 advocacy coalitions (coaliciones de apoyo): 20, 21 Aguilar Hendrickson, Manuel: 7, 171, 173, 198, 199, 202, 240, 243, 363 Alarcón, Manuel: 70 Alber, Jens: 40 Alemán Bracho, Carmen: 326 Alonso, Javier: 89 Alonso Olea, Manuel: 182 Alonso Seco, José María: 176, 182, 189 Anderson, Karen: 67 Arango, Jesús: 143 Argandoña, Antonio: 151 Arriba, Ana: 2, 61, 93, 239, 240, 242, 243, 244, 247, 254, 282, 363 Asistencia social: 172, 173, 184, 185, 186, 188, 190, 191, 200, 201, 240, 243, 350, 356 derechos de asistencia social (o asistenciales): 175 derechos de servicios sociales: 176-178 modelo dual: 179-183 Fondo Nacional de Asistencia Social: 181 Instituto Nacional de Asistencia Social (INAS): 181

Aust, Andreas: 239 Ayala, Luis: 243 Aznar López, Manuel: 176 Bache, Ian: 21 Baizán Muñoz, Pau: 313 Baldwin, Peter: 15 Balfour, Sebastián: 54 Ballester, Ramón: 151 Banting, Keith: 358 Barea, José: 78 Barrada, Alfonso: 78 Beltrán Aguirre, Juan Luis: 176 Bendit, René: 328, 332 Benedicto, Jorge: 323, 329 Bentolila, Samuel: 148 Bevir, Mark: 11 Bienestar mediterráneo (Europa del Sur): 8, 9, 16, 25, 165, 216, 281285, 286, 288, 305, 310, 312 blame avoidance (evitación de la culpa): 11, 17, 120 Bohigas Santasusagna, Lluís: 132, 368 Bonoli, Giuliano: 17, 27, 45, 68, 72, 342, 353, Bouckaert, Geert: 43 Bustelo, María: 282, 283 Cabeza Pereiro, Jaime: 139, 143 Cabiedes, Laura: 125 375

ÍNDICE DE MATERIAS Y ONOMÁSTICO

Weingast, Barry: 19 Wilensky, Harold: 24 WRAMSOC (proyecto de investigación) («Welfare Reforms and the

Management of the Societal Change»): 2 Zucker, Lynne: 17

385