SOUTH AFRICA:

AFRIQUE DU SUD : LE FARDEAU RÉGLEMENTAIRE

DOIT S'ALLÉGER

SEAN COLEMAN, CEO OF THE SOUTH AFRICAN BOOKMAKERS ASSOCIATION, AND THE MANAGING DIRECTOR OF BETDATA AND BETDATA INTERNATIONAL WRITES ABOUT THE URGENT NEED FOR A UNIFIED, CONCRETE, AND MEANINGFUL REGULATORY ENVIRONMENT WITHIN SOUTH AFRICA’S GAMBLING REGULATORY ENVIRONMENT.

The regulated gambling industry in South Africa continues to evolve in a patchy, piecemeal manner, despite the fact that it was expressly acknowledged in the Wiehahn Commission report as far back as 1994, that a uniform approach to gambling would be a pre-condition to its success. This acknowledgement arose from the nature of the constitutional dispensation which had been put in place for the licensing and regulation of the industry.

In addition to the National Gambling Board (“NGB”), South Africa has 9 provincial gambling boards which each regulate their respective jurisdictions, each with their own legislation. This creates a regulatory environment of concurrent competence. From a policy perspective, the evident intention was to ensure that the National ambling Act preceded the enactment of all provincial legislation, and should have put in place the essential uniform parameters within which the individual provinces would exercise their respective legislative mandates to license and regulate gambling. Regrettably, this objective was not achieved. The opportunity to generate additional provincial revenue in the form of gambling fees and taxes by the provincial gambling boards, was immediately seized upon by the provinces and this left the national gambling legislation trailing in its wake. Too late and too little!

SEAN COLEMAN, PDG DE L’ASSOCIATION DES BOOKMAKERS SUD-AFRICAINS (SOUTH AFRICAN BOOKMAKERS ASSOCIATION) ET DIRECTEUR GÉNÉRAL DE BETDATA ET DE BETDATA INTERNATIONAL, ÉVOQUE LE BESOIN URGENT D'UN ENVIRONNEMENT RÉGLEMENTAIRE HOMOGÈNE, CONCRET ET SÉRIEUX POUR L’INDUSTRIE DES JEUX D'ARGENT EN AFRIQUE DU SUD.

La réglementation sur l’industrie du jeu d’argent en Afrique du Sud continue d'évoluer de manière inégale, même s'il a été expressément reconnu dans le rapport de la Commission Wiehahn, soit dès 1994, qu'une approche homogène du jeu serait une condition préalable à son succès.

En plus du National Gambling Board (« NGB »), il existe 9 comités provinciaux du jeu d’argent en Afrique du Sud, qui réglementent chacun leurs juridictions respectives. D'un point de vue pratique, l'intention était de s'assurer que la Loi nationale sur le Jeu de Hasard précède l'adoption de toutes les lois provinciales. Des lignes directives homogènes, essentielles, auraient du être mises en place, pour fournir un cadre à l'intérieur duquel les provinces exerceraient individuellement leurs mandats législatifs respectifs pour autoriser et réglementer les jeux de hasard. Malheureusement, cet objectif n'a pas été atteint. L'opportunité de générer des revenus supplémentaires pour les provinces, grace à des taxes sur le jeu d’argent, a été immédiatement saisie par les provinces.

Rather than putting in place any substantive norms and standards for the licensing and regulation of the industry, the National Gambling Act in my view, fell way short in that it focused primarily on the establishment of the NGB, on which general powers, to the notable exception of regulatory powers, were conferred.

By the time the National Gambling Act came into force, numerous provincial gambling boards were now firmly in place, operating in terms of their respective legislative mandates underpinned by their own provincial legislation.

The result of the above prevailing conditions is that numerous, disparate requirements continue to exist in relation to the licensing and regulation of gambling activities in the various provinces. Prospective and existing industry stakeholders seeking licensing and product approvals in the various provinces find themselves being required to make separate application in each province (in most cases nine), for licences or product approvals of substantially the same nature, all of which were designed to enquire into the same question, namely their suitability for licensing and or approval.

Stakeholder and Regulatory efforts are unnecessarily duplicated, as are the costs, not only in relation to licensing, but also in respect of the investigations conducted by each of the nine provinces. There is little or no regard to the fact that investigations in other provinces had previously confirmed the suitability of the same applicant or product approval for licensing.

Although the new National Gambling Act ushered in certain tangible improvements in the context of licensing, in particular with the introduction of national employment and manufacturer licences, the lack of uniformity in approach persists, not only in relation to the licensing process, but also in other important areas, including –

• Different licence application forms and material disparities between annexures and/or other supporting information required to accompany licence applications;

• Different licensing requirements in respect of employees and premises;

• Different legal positions adopted on product approvals; and

• Different tax rates and tax methodologies.

The persistent discrepancies in approach again fell under the spotlight with the subsequent overall review of the gambling industry undertaken by the Gambling Review Commission (“GRC”), which released its Final Report in August 2011. In this Report, the GRC noted that:

"One area of distinct weakness in the current framework is the ability to ensure proper uniformity, consistency, and accountability. It appears that provincial and national laws are sometimes not harmonized and differences exist in the application of the legal framework between provinces, resulting in a lack of uniformity. The inconsistencies and differences impact negatively on the industry and create weak spots in the regulatory framework that can be exploited by less scrupulous operators".

There is without question, an urgent need for concrete, meaningful and fully enforceable norms and standards, which should apply throughout the country, to act as the bedrock for a predictable and streamlined regulatory environment which effectively eliminates duplication of regulatory effort and costs. As stakeholders in a regulated industry, we have a growing expectation to reduce the regulatory burden with efficiency and integrity. This expectation can never be met without national norms and standards.

Si l'objectif était de mettre en place des normes et des standards substantiels pour l'octroi de licences et la réglementation de l'industrie, alors la National Gambling Act (à mon avis) était clairement insuffisante dans la mesure où son objectif se concentrait principalement sur la création de la NGB. Une fois celle-ci créée, de nombreux comités provinciaux étaient déjà fermement en place, opérant selon leurs mandats respectifs, en fonction de leur propre législation provinciale.

La conséquence de la situation évoquée ci-dessus, c’est que de nombreuses exigences disparates continuent de co-exister pour l'octroi de licences et la réglementation des activités de jeu d’argent dans les différentes provinces. Les acteurs potentiels et existants de l'industrie qui cherchent à obtenir des licences et à voir leurs produits approuvés dans plusieurs provinces se voient obligés de faire une demande distincte pour chacune d’entre elles (souvent les neuf). Pourtant, les législations liées aux licences ou aux produits sont essentiellement de même nature.

Les efforts demandés sont ainsi plus importants, tout comme les coûts. En ce qui concerne les vérifications effectuées par chacune des neuf provinces, c’est la même chose. Le fait que des investigations menées dans d'autres provinces aient déjà confirmé l'aptitude du même demandeur ou que tel produit ait obtenu une licence ailleurs ne sont pas pris en compte.

Bien que le nouveau National Gambling Act ait permis certaines améliorations tangibles pour l'octroi de licences -en particulier avec la création de licences nationales d'emploi et de fabrication -le manque d'uniformité persiste, autant pour le processus d'octroi de licences que pour d'autres domaines importants, comme :

• Des formulaires de demande de licence différents et des disparités importantes entre les annexes et/ ou autres informations justificatives requises pour soutenir les demandes de licence

• Différentes exigences en matière de licences en ce qui concerne les employés et les locaux

• Différentes positions juridiques adoptées sur les approbations de produits

• Différents taux d'imposition et méthodologies fiscales

Les divergences persistantes dans l'approche se trouvent à nouveau sous le feu des projecteurs, dans une étude sur l'industrie du jeu de hasard entreprise par la Gambling Review Commission (GRC), qui a publié son rapport final en août 2011. Dans ce rapport, la GRC notait que :

"L'une des faiblesse du cadre actuel est qu'il n’assure pas l’uniformité, la cohérence et la responsabilité nécessaires. Il apparaît que les lois provinciales et nationales ne sont parfois pas uniformisées et que des différences existent dans l'application du cadre juridique entre les provinces. Ces incohérences et ces différences ont un impact négatif sur l'industrie et créent des vulnérabilités dans le cadre réglementaire qui peuvent être exploitées par des opérateurs moins scrupuleux".

Il existe un besoin urgent de normes et de standards concrets, significatifs et pleinement applicables dans tout le pays, pour permettre un environnement réglementaire prévisible et simplifié qui élimine efficacement la duplication des efforts et des coûts au niveau de la réglementation. En tant qu'acteurs d'une industrie réglementée, nous souhaitons réduire la charge réglementaire, efficacement et avec intégrité. Cet objectif est impossible à atteindre sans normes et standards nationaux.