„Europeizacja Prawa Administracyjnego”

Studenckie Koło Naukowe Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej

Europeizacja Prawa Administracyjnego

Studenckie Koło Naukowe Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej

Europeizacja Prawa Administracyjnego pod redakcją Iwony Rzucidło

Lublin 2011

Wydawca:

Studenckie Koło Naukowe Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej 20-031 Lublin, Pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5 www.sknp.umcs.lublin.pl sknp@sknp.umcs.lublin.pl

Publikacja dofinansowana przez Wydział Prawa i Administracji UMCS Recenzenci: prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski prof. dr hab. Jan Szreniawski

ISBN 978-83-929677-8-1

Skład i przygotowanie do druku:

C.P.H. „M&M”, cph@op.pl

SPIS TREŚCI Słowo wstępne ………………………………………………………….…………. 7 Wprowadzenie ………………….…………………………………………………. 9 Wykaz skrótów ……………………………………………………………………… 10 Leszek Leszczyński Europejski Kodeks Dobrej Administracji a zasady polskiej procedury administracyjnej …………………..……………. 13 Andrzej Wróbel Europeizacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym a autonomia proceduralna państw członkowskich Unii Europejskiej …..... 24 Jerzy Stelmasiak, Ewelina Iwanek-Chachaj Charakterystyka ogólna implementacji prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej do polskiego materialnego prawa administracyjnego na przykładzie ocen oddziaływania na środowisko …………………..……. 37 Kamila Milecka Dobra administracja – prawo, zasada, standard ………………....…..……. 47 Aneta Makowiec Europeizacja prawa administracyjnego – zagadnienia dotyczące praktycznej realizacji przepisów …………..……. 62 Wioleta Baranowska-Zając Wpływ prawa Unii Europejskiej na postępowanie administracyjne państw członkowskich ze szczególnym uwzględnieniem polskiego postępowania administracyjnego …………………..……............. 69 Iwona Rzucidło Sądownictwo administracyjne w obliczu europeizacji polskiego prawa administracyjnego ……………….......................…..……. 79 Michał Szewczyk Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako sąd administracyjny ….. 93

6 Kamil Dobosz Środki administracyjne w europejskim prawie administracyjnym .…..…. 105 Katarzyna Marchocka Volenti non fit iniuria – umowa administracyjna jako europejski impuls w kierunku uelastycznienia niewładczych form działania administracji …….......................…..……. 116 Sebastian Wijas Słów kilka o funkcjonowaniu partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce i niektórych państwach Unii Europejskiej …….............….……. 126 Sebastian Gajewski Europejska Karta Samorządu Regionalnego.

Prawne problemy i perspektywy ratyfikacji …….......................…..……. 136 Karolina Rokicka Trwały rozwój polskich miast wobec standardów polityki przestrzennej obowiązujących w Unii Europejskiej ……............. 142 Monika Okręglicka-Mazur Współpraca administracyjna pomiędzy OLAF i Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej w zakresie zwalczania nadużyć finansowych …….....................…..……. 150 Maciej Toroń Postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta w sprawach ochrony konkurencji w świetle unijnego prawa do dobrej administracji ……........................... 159 Anita Pikulska Cele i zasady działania programu Natura 2000 …….................…..……. 174 Iwo Fisz Wybrane problemy wykonywania zawodu adwokata w świetle dyrektywy 98/5/WE i jej implementacji w porządkach prawnych niektórych państw członkowskich Unii Europejskiej ……................……. 178 Marcin Bałoniak Wprowadzenie do obrotu i kontrola materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego w świetle dyrektywy 93/15/EWG z 5 kwietnia 1993 r. …….................................…. 189

7

SŁOWO WSTĘPNE

Publikacja niniejsza zawiera wystąpienia z ogólnopolskiej konferencji naukowej podczas I Zjazdu Studentów Administratywistów zorganizowanego przez Studenckie Koło Naukowe Prawników Wydziału Prawa i Administracji UMCS w Lublinie. Przedmiotem sesji były zagadnienia europeizacji prawa administracyjnego. Warto w tym miejscu podkreślić, że konferencja ta jest kolejną inicjatywą osób skupionych w Studenckim Kole Naukowym Prawników UMCS w Lublinie. Stało się dobrą tradycją, że materiały z konferencji zostają opublikowane.

Tym samym zostaje zrealizowany postulat verba volant, scripta manent. Dorobek konferencji obejmuje zarówno artykuły przygotowane przez wybitnych znawców polskiego prawa administracyjnego oraz prawa unijnego, jak również wystąpienia, których autorami są studenci. Sądzę, że mimo tak znacznego zróżnicowania autorów wartość merytoryczna niniejszej publikacji jest znacząca. Recenzenci niniejszej publikacji: prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, prof. dr hab. Jan Szreniawski oraz opiekun merytoryczny Zjazdu prof. dr hab. Jerzy Stelmasiak zadbali o należyty poziom wystąpień opracowanych przez studentów. Publikacja zawiera 18 artykułów.

Pierwszy Zjazd Studentów Administratywistów umożliwił konfrontację poglądów reprezentowanych przez studentów na temat europeizacji prawa administracyjnego z opiniami przedstawicieli doktryny z różnych ośrodków akademickich, w tym z Polskiej Akademii Nauk oraz z Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Celem konferencji było przeprowadzenie analizy i oceny, w jakim zakresie dokonywane zmiany w szeroko rozumianym prawie administracyjnym uwzględniają postulaty europeizacji tej gałęzi prawa. Jednocześnie stworzona zastała możliwość wypowiedzenia się co do dalszych potrzeb lub ich braku w tym zakresie.

Poza walorami naukowymi spotkanie studentów i pracowników naukowych służyło integracji środowiska akademickiego.

8 Jako opiekun Studenckiego Koła Naukowego Prawników pragnę serdecznie podziękować Uczestnikom Konferencji za podjęcie trudu przygotowania referatów i przybycie do Lublina, organizatorom za wysiłki związane z organizacją Zjazdu oraz Wszystkim, którzy okazali życzliwość i pomoc w realizacji owego zamierzenia.

Dr hab. Ireneusz Nowikowski, prof. nadzw.

9

Wprowadzenie

Publikacja zawiera teksty będące rozwinięciem wystąpień wygłoszonych podczas ogólnopolskiej konferencji naukowej I Zjazd Studentów Administratywistów „Europeizacja prawa administracyjnego”, która odbyła się w dniach 25-27 marca 2011 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Poruszają one niezwykle aktualne teoretyczne i praktyczne aspekty przenikania się europejskiego i krajowego porządku prawnego, co niewątpliwie stanowi znaczącą wartość naukową opracowania.

Chciałabym szczególnie podziękować uczestnikom panelu inaugurującego konferencję: prof. dr. hab. Leszkowi Leszczyńskiemu, dr. hab. Jerzemu Stelmasiakowi, prof. nadzw. – będącemu zarazem opiekunem merytorycznym Zjazdu – oraz prof. dr. hab. Andrzejowi Wróblowi, jak również moderatorowi panelu: dr. hab. Romanowi Kwietniowi, prof. nadzw.

Dziękuję także wszystkim Autorom tekstów zamieszonych w publikacji.

Osobne podziękowania należą się również jej recenzentom: prof. dr. hab. Zygmuntowi Niewiadomskiemu oraz prof. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu.

Za życzliwe wsparcie w organizacji konferencji dziękuję także Opiekunowi Studenckiego Koła Naukowego Prawników UMCS, dr. hab. Ireneuszowi Nowikowskiemu, prof. nadzw. oraz dr. Krzysztofowi Filipiakowi.

Serdecznie dziękuję również Mateuszowi Grochowskiemu, którego cenne rady i wskazówki pozwoliły nadać tej konferencji odpowiedni kształt.

Celem wydania publikacji jest przybliżenie zagadnień współczesnej ewolucji prawa administracyjnego w związku z integracją Polski z Unią Europejską oraz uczestnictwem w innych europejskich strukturach ponadnarodowych. Poruszana problematyka stanowi oczywiście jedynie wycinek tych złożonych procesów – tym niemniej można mieć nadzieję, że jej przedstawienie przyczyni się do lepszego poznania polskiego prawa administracyjnego w jego europejskim ujęciu.

Iwona Rzucidło

10

Wykaz skrótów 1. Akty prawne EKDA……. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, zwany także Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji EKPC….... Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz.

284 ze zm.)

EKSL…..... Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz.

607), następnie przemianowana obwieszczeniem Ministra Spraw Zagranicznych na Europejską Kartę Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), zwana także Europejską Kartą Samorządu Regionalnego, także jako: EKSR KDA…...... załącznik do Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy (2007) 7 z 20 czerwca 2007 r. w sprawie dobrej administracji k.p.a. …..... ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.

Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

KPP…....... Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303, s. 1), także jako: Karta k.s.h. …..... ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) p.p.s.a. …… ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

TFUE…….. wersja skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83, s. 47) TUE…....... Traktat o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 321E, s. 1) TWE…...... Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r., (Dz. Urz. UE C 321E, s. 37.)

11 u.o.k.i.k. … ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) u.o.o.ś. …... ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r.

Nr 199, poz.1227 ze zm.) u.p.o.ś. ….. ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r.

Nr 25, poz. 150 ze zm.) u.p.z.p. ….. ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) u.s.g. …..... ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

VwVfG…... Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102), das zuletzt durch Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes vom 14. August 2009 (BGBl. I S. 2827) geändert worden ist (niemiecka ustawa o postępowaniu administracyjnym) 2. Inne BIP…..…... Biuletyn Informacji Publicznej EKG ONZ.. Europejska Komisja Gospodarcza Organizacji Narodów Zjednoczonych EOG …..... Europejski Obszar Gospodarczy ETPC…..... Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu GIODO….. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych KE.........….. Komisja Europejska PPP…..…... partnerstwo publiczno-prywatne TS UE….... Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (łączna nazwa unijnych organów sądowniczych: Trybunału Sprawiedliwości, Sądu i Sądu do spraw Służby Publicznej), także jako: TS UOKiK….. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów URE.....….. Urząd Regulacji Energetyki

13

Leszek Leszczyński1

Europejski Kodeks Dobrej Administracji a zasady polskiej procedury administracyjnej I. Status i znaczenie prawne Kodeksu I.I. Europejski Kodeks Dobrych Praktyk Administracyjnych, zwany Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji, jest aktem normatywnym Parlamentu Europejskiego, nieposiadającym powszechnej mocy wiążącej, a jednak wpływającym na praktykę administracyjną. Stawia to ten akt, rzecz jasna przy uwzględnieniu różnego zasięgu oddziaływania oraz rangi prawniczej, w rzędzie takich aktów jak ONZ-owska Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 roku, która także nie posiadając przymiotu bezpośredniego i formalnego obowiązywania, skutecznie wpłynęła na kształtowanie się światowych standardów ochrony praw człowieka, zarówno na płaszczyźnie regulacji i praktyk międzynarodowych, jak i katalogów regulacji konstytucyjnych oraz orzecznictwa sądowego na nich opartych.

Powyższa wstępna konstatacja aktualizuje się w aspekcie relacji treściowych pomiędzy standardami ochrony praw człowieka a regulacją Kodeksu. Każde bowiem unormowanie reguł działania administracji, niezależnie od tego, czy mowa o administracji samorządowej, rządowej międzynarodowej czy ponadnarodowej, z powodu nakierowania tej działalności na realne problemy ludzi czy organizacji, które przez ludzi są tworzone, otwierają naturalne pole działania praw człowieka.

Same działania mogą w te prawa ingerować, a reguły te działania określające wyznaczają zakres, procedury oraz materialne podstawy takiej ingerencji.

Niezależnie od powyższego, kontekst praw człowieka pojawia się bezpośrednio przy powstaniu idei oraz konstruowaniu treści EKDA. Oto bowiem bezpośred1. Prof. dr hab., Kierownik Katedry Teorii i Filozofii Prawa Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Członek Rady Narodowego Centrum Nauki, Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

14 nim źródłem Kodeksu stają się postanowienia Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, uchwalonej jako deklaracja na szczycie Unii Europejskiej w 2000 r. w Nicei. Stanowi on tym samym element rozwoju konstrukcji praw człowieka w Unii Europejskiej, która do 2000 r. była realizowana jedynie w postaci odwoływania się przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej do podstawowych praw jednostki uregulowanych w prawie traktatowym przy posiłkowym wykorzystaniu (na gruncie art. 6 traktatu z Maastricht) Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r., będącej aktem Rady Europy i podstawą orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu2.

EKDA określa zatem działania administracji w ramach dominującej w Europie teoretycznej koncepcji ochrony praw człowieka, ustanawiając reguły proceduralne, przestrzeganie których kształtuje i wzmacnia standard państwa praworządnego.

Kodeks, w kształcie, w jakim Parlament Europejski uchwalił go w dniu 6 września 2001 r., przygotowany został przez europejskiego ombudsmana J. Sondermana. Wszedł do porządku prawa Unii Europejskiej, nabywając w systemie źródeł prawa wtórnego (akty instytucji Unii Europejskiej) charakteru prawa miękkiego (soft law), zaleconego do stosowania w organach i instytucjach Unii Europejskiej w ich kontaktach z osobami fizycznymi i organizacjami, podlegającymi w jakimś sensie ich jurysdykcji.

Zakres podmiotowy i przedmiotowy działania Kodeksu określony jest w jego art. 1-3. O ile w art. 1 określa się ogólną formułę przestrzegania przez instytucje i ich urzędników zasad sformułowanych w Kodeksie w ich kontaktach z jednostką, o tyle w art. 2 zakres podmiotowy ulega już wyraźnemu sprecyzowaniu i uszczegółowieniu. Oto bowiem wskazany jest w ust. 1 zakres jego obowiązywania, odniesiony do urzędników i pozostałych funkcjonariuszy, objętych statusem urzędnika, określonych łącznie pojęciem „urzędnika”. Zakres ten jest następnie rozszerzony w ust. 2 na osoby, którym instytucje powierzają działanie na ich rzecz (np. zatrudniane na podstawie umów cywilnoprawnych, rzeczoznawców czy praktykantów). Tak określonemu zakresowi podmiotów zobowiązanych do przestrzegania zasad Kodeksu towarzyszy określony w ust. 3 tego przepisu katalog podmiotów „uprawnionych”, wobec których zasady Kodeksu maję być urzeczywistniane. Pojęcie jednostki rozciągnięte zostaje na osoby fizyczne oraz osoby prawne, niezależnie od tego, czy ich miejsce zamieszkania lub zarejestrowana siedziba znajduje się na terytorium państwa członkowskich UE. Z kolei zakres przedmiotowy obowiązywania kodeksowych zasad dobrej praktyki administracyjnej, wyznaczony w jego art. 3, zakreślony został maksymalnie szeroko na całość kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką.

2. Por. J. Sozański, Prawa człowieka w systemach prawnych Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej, Warszawa-Poznań 2005, passim; A. Łazowski, Ochrona jednostek w prawie Wspólnot Europejskich, Kraków 2002, s. 93 i n.

15 Ograniczenie tego zakresu może wynikać z przepisów szczególnych lub z istoty wewnętrznej struktury tych instytucji (np. stosunków instytucji z samymi urzędnikami).

II. Podstawy materialnoprawne regulacji Kodeksowych II.I. Wskazanie na związek Kodeksu z Kartą Praw Podstawowych UE odnosi się nie tylko do ogólnego wymiaru treści Kodeksu, celem którego jest ochrona praw jednostki w kontaktach z instytucjami Unii Europejskiej. Związek ten polega bowiem także na bezpośrednim sformułowaniu w Karcie prawa do dobrej administracji, w stosunku do którego Kodeks jest rozwinięciem i uszczegółowieniem. W sytuacji natomiast włączenia tej regulacji Karty do prawa pierwotnego Unii Europejskiej w traktacie lizbońskim, to właśnie ta regulacja staje się prawem obowiązującym, rozwijanym interpretacyjnie w postaci nałożenia na standard ogólny standardów szczegółowych Kodeksu.

Standard ogólny określony został w art. 41 Karty Praw Podstawowych. Jego trzonem jest sformułowanie ust. 1 tego przepisu: „każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organu Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie”. Konkretyzacja tego prawa ma miejsce w ust. 2 poprzez wskazanie na prawo do przedstawienia swojej opinii przed podjęciem jakiegokolwiek działania, mogącego mieć negatywny wpływ dla danej jednostki, prawo dostępu jednostki do dotyczących jej dokumentów (przy uwzględnieniu względów poufności, tajemnicy zawodowej lub handlowej) oraz prawo do otrzymania uzasadnienia podjętych decyzji (sformułowane jako obowiązek uzasadniania tych decyzji przez administrację). Powyższe prawa uzupełnione zostają w ust. 4 przez prawo do pisemnego zwrócenia się do instytucji unijnej w języku traktatowym oraz do uzyskania w tym języku odpowiedzi. Istotne jest w kontekście tej ogólnej regulacji jednoznacznie sformułowane w ust. 3 tego przepisu prawo do uzyskania zadośćuczynienia w przypadku wystąpienia szkody wynikającej z wykonywania obowiązków przez instytucje unijne.

Powyższe prawo zapytania skierowanego do instytucji zostaje wzmocnione w art. 43 Karty prawem do przedstawienia Rzecznikowi Praw Obywatelskich Unii przypadków złej administracji w działaniach instytucji unijnych. Prawo to jest jednak ograniczone z jednej strony przez nieobjęcie tą sygnalizacją działań sądów unijnych, a z drugiej – przez przyznanie tego prawa jednostkom przebywającym lub posiadającym zarejestrowaną siedzibę w państwie członkowskim, co nie jest jednak jakąś formą dyskryminacji, lecz wynika z zakresu działania Rzecznika.

Nie ulega wątpliwości, że sformułowanie tych ogólnych standardów dobrej administracji w Karcie Praw Podstawowych wzmacnia po przyjęciu Traktatu Lizbońskiego oddziaływanie samego Kodeksu na praktyki administracyjne insty-

16 tucji krajowych państw członkowskich. Nawet bowiem, jeśli sam Kodeks nie jest aktem formalnie obowiązującym oraz jeśli tych instytucji krajowych nie dotyczą bezpośrednio zasady tego Kodeksu (skierowane na działanie instytucji unijnych), to jednak, poprzez sformułowania Karty, same standardy, rozwijane treściowo na gruncie szczegółowych uregulowań Kodeksu, stają się powszechnymi standardami działań administracji, co dotyczy także administracji w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

II.II. Znaczenie tych standardów ogólnych wykracza w istocie poza regulacje normatywne oraz praktykę funkcjonowania Unii Europejskiej także z innego powodu. Karta Praw Podstawowych bowiem, stanowiąc omówione ogólnie wyżej podstawy regulacji EKDA, wyraźnie i jednoznacznie nawiązuje w swej preambule do regulacji Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, potwierdzając prawa zawarte w Konwencji oraz rozwinięte w orzecznictwie Trybunału. W art. 52 ust. 3 określa ponadto regułę interpretacyjną, wskazując, iż treść (znaczenie) i zakres praw regulowanych przez Kartę i przez Konwencję pozostają co do zasady takie same, co nie wyklucza przyjęcie zakresu szerszego dla praw ujętych w Karcie.

Przyjęcie tej dyrektywy interpretacyjnej oznacza, że także wykładnia art. 41 Karty winna być zgodna z porządkiem praw człowieka wynikającym z systemu Konwencji i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, co nie może pozostać bez wpływu na interpretację postanowień samego Kodeksu, na powyższej regulacji Karty się opierającej. A zatem treść każdej z reguł ustanowionych w Kodeksie winna być skorelowana ze związanym z nią prawem człowieka oraz powinna mieścić się w aksjologii tego systemu.

III. Kodeksowe zasady dobrej administracji III.I. Zasady dobrej praktyki administracyjnej zawarte są w art. od 4 do 24 EKDA. Poprzedza je omówienie powyższej regulacji dotyczącej podmiotowego i przedmiotowego zakresu zastosowania Kodeksu (art. 1-3). Natomiast w końcowej części aktu uregulowane jest prawo do złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z jakimikolwiek zaniedbaniami, których dopuści się instytucja lub urzędnik (art. 26) oraz, skierowany do każdej instytucji unijnej po dwóch latach stosowania Kodeksu, obowiązek skontrolowania sposobu wykonywania przez siebie postanowień Kodeksu i poinformowania o wynikach kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 27).

Zasady uregulowane w art. 4-24 można, jak się wydaje, podzielić na dwie podstawowe grupy. Pierwszą z nich stanowić będą ogólne zasady działania organów

17 i instytucji, natomiast drugą – zasady dotyczące technicznych aspektów „urzędowania”. Obie grupy są, rzecz jasna, ważne z punktu widzenia kształtowania modelowego sposobu relacji pomiędzy instytucją i urzędnikiem a jednostką w ich wzajemnych kontaktach przy załatwianiu sprawy administracyjnej, niemniej ta pierwsza grupa w sposób bezpośredni wiąże się z działaniami instytucji i organów administracji jako rodzajem (typem) stosowania prawa3.

III.II. Bez wątpienia, zasadą najbardziej podstawową jest zasada praworządności, sformułowana w art. 4 Kodeksu. Oznacza ona obowiązek opierania się w działaniach instytucji na „uregulowaniach i procedurach zapisanych w przepisach prawnych Wspólnoty”, przez co należy rozumieć, stanowiący trzon wymogów państwa prawnego i zasady praworządności, obowiązek przestrzegania zarówno przepisów materialnych jak też proceduralnych i kompetencyjnych. Reguła ta ulega następnie w tym samym przepisie dookreśleniu poprzez skierowanie jej treści na relacje pomiędzy decyzją administracyjną (jako decyzją dotyczącą praw lub interesów pojedynczych osób) a jej podstawą prawną oraz pomiędzy jej treścią a obowiązującymi przepisami prawnymi. Regulacja ta kieruje uwagę instytucji na dwa istotne składniki ustalania normatywnej podstawy decyzji – ustalanie formalnej podstawy jej wydania oraz ustalenie odpowiedniej treści tej podstawy, czyli dokonanie odpowiedniej wykładni przepisu prawnego.

Z przepisem powyższym koresponduje treściowo art. 7, kreujący zasadę zakazu nadużywania uprawnień przez urzędnika, co oznacza nie tylko powiązanie celów działania, dla osiągnięcia których powierzone mu zostały określone uprawnienia, z treścią przepisów prawnych, ale także podejmowanie takiego działania tylko wtedy, gdy da się ono uzasadnić wyraźną podstawą prawną lub interesem publicznym.

Zasadami związanymi ściśle z ideologią prawną Unii Europejskiej są zasady niedyskryminacji (art. 5) oraz współmierności (art. 6). Pierwsza nakazuje równe traktowanie jako standard podstawowy, przy odwołaniu się do wystąpienia ewentualnych, ale usprawiedliwionych właściwościami danej sprawy różnic, zakazując jednocześnie różnicowania ze względu na wymienione w ust. 3 i należące do zwykle prezentowanego przy takich okazjach katalogu kryteria (np. płeć, wiek, rasa, narodowość czy preferencje seksualne).

Nie ma potrzeby bardziej szczegółowego omawiania poszczególnych zasad dotyczących działania organów i instytucji. Wydaje się, że wystarczy wskazać na ich przedmiot, który odnosi się do bezstronności i niezależności (art. 8), obiektywności (art. 9), aktywności w załatwianiu spraw (art. 10), uczciwości (art. 11) i uprzejmości (art. 12), a także zapewnienia jednostce czynnego udziału w postę3. Odnośnie do rozróżnienia sądowego i administracyjnego typu stosowania prawa, por.

L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, Kraków 2001, s. 19 i n.

18 powaniu (art. 16) oraz szybkości działania (art. 17). Częścią tej grupy zasad są wymogi dotyczące otwartości działania i argumentacji, na które składa się obowiązek doręczenia (przekazania) decyzji (art. 20), obowiązek uzasadniania każdej decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki (art. 18), czy obowiązek poinformowania o możliwościach odwołania się od decyzji (art. 19).

III.III. Powyższym zasadom towarzyszą regulacje dotyczące technicznych aspektów załatwiania sprawy i podejmowania decyzji. Wyodrębnienie tych rozwiązań nie oznacza przyznania im mniej doniosłej roli, bowiem niektóre z nich są niezmiernie istotne dla sytuacji prawnej (proceduralnej) i społecznej jednostki. Związane są jednak głównie ze szczegółowymi aspektami sposobu działania urzędnika oraz przebiegiem kontaktów między nim a stroną, co stanowi podstawę ujęcia ich w odrębną grupę.

Do reguł tych należy zasada odpowiadania na pisma jednostki w tym języku traktatowym, w którym zostały one sformułowane (art. 13), zasada potwierdzania dotarcia pisma lub zażalenia do instytucji w ciągu dwóch tygodni, łącznie z informacją identyfikacyjną urzędnika zajmującego się sprawą (art. 14), zasada samodzielnego i niezwłocznego przekazywania pisma do właściwej instytucji lub właściwego urzędnika, jeśli zostało ono błędnie skierowane, z podaniem danych urzędnika, któremu zostało ono przekazane (art. 15), czy zasada uwzględniania regulacji o ochronie i przetwarzaniu danych osobowych (art. 21).

Odrębną grupę wśród tych zasad stanowią te, które związane są z transparentnością działania instytucji unijnych, z czym wiąże się udzielanie informacji w różnych postaciach. Należy do nich zasada udostępniania informacji w zakresie danej sprawy, zawierająca pewne ograniczenia w sytuacji szczególnego skomplikowania sprawy czy poufnego charakteru informacji (art. 22), zasada dostępu do dokumentów publicznych (art. 23), czy obowiązek prowadzenia rejestrów spraw (art. 24) oraz udostępniania informacji o samym Kodeksie (art. 25).

IV. EKDA a standardy polskiej procedury administracyjnej IV.I. Niezależnie od braku bezpośredniej mocy wiążącej Kodeksu oraz skierowania jego zasad na działania instytucji i organów Unii Europejskiej, niewątpliwie oddziałuje on pośrednio na funkcjonowanie organów i instytucji administracyjnych w państwach członkowskich, głównie w postaci ujednolicania standardów, a także pośrednio kształtuje sposoby działania urzędników, realizujących funkcje tych instytucji.

Państwa członkowskie Unii mają różne tradycje i osiągnięcia w samodzielnym regulowaniu kwestii, które stały się przedmiotem regulacji Kodeksu. Obok państw, które nie posiadają klasycznej regulacji postępowania administracyjnego

19 (np. Francja czy Litwa4) są też państwa, których regulacje są nie tylko rozbudowane, ale także tradycyjnie wchodzą do korpusu obowiązującego i stosowanego prawa.

Do tej ostatniej grupy należy też Polska. Pierwszy i istotny akt z tego zakresu stanowiło Rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym5, a pierwszym wyrazem instytucjonalnym kontroli stosowania jego postanowień – ustanowienie w 1928 r. Najwyższego Trybunału Administracyjnego, w zakresie kompetencji którego leżała sądowa kontrola działań organów administracji.

Tak wysoko postawiona poprzeczka doczekała się kontynuacji także po II wojnie światowej, pomimo ustrojowych właściwości i treści ideologicznych, skłaniających raczej do zakreślenia maksymalnie szerokiej swobody decyzyjnej administracji, realizującej polityczne cele władzy politycznej. Należy tu wskazać przede wszystkim na Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r.6, który, mimo, że dotyczy stosowania prawa w typie działań najbardziej wrażliwym na styczność z dyskursem politycznym, obowiązuje, oczywiście po nowelizacjach, do dziś, w jakże zmienionej od 1989 r. rzeczywistości prawnej i politycznej. Stał się także punktem odniesienia dla nowych regulacji, takich jak np. Ordynacja podatkowa z 29 sierpnia 1997 r.7, której zasady nawiązują treściowo do zasad k.p.a.

Bez wątpienia, oba powyższe akty mogą funkcjonować prawidłowo dzięki wprowadzonemu w 1980 r. sądownictwu administracyjnemu, które uzyskało swój pełniejszy wymiar organizacyjny i kompetencyjny wraz z wydaniem ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym8 i które doczekało się pełnej regulacji wraz z reformą z 2002 r., w ramach której powstało, funkcjonujące od 2004 r., dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne z Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wojewódzkimi sądami administracyjnymi9.

IV.II. Na gruncie dostrzeżenia rozwoju polskiego prawa postępowania administracyjnego oraz systemu kontroli sądowej, a także prób kodyfikacyjnych części ogólnej prawa administracyjnego, powstaje pytanie o relacje pomiędzy standardami zasygnalizowanych powyżej jako treściami zasad sformułowanych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz zasadami polskiej procedury 4. Por. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Biuro RPO, Warszawa 2007, s. 9.

5. Dz. U. Nr 46, poz. 341.

6. Dz. U. Nr 30, poz. 168.

7. Dz. U. Nr 177, poz. 926.

8. Dz. U. Nr 74, poz. 368.

9. Ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz.

1269 oraz ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270.

20 administracyjnej, uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, na których opiera się także wspomniana wyżej ordynacja podatkowa.

Podkreślić należy na wstępie, iż regulacje mające charakter zasad postępowania zostały wyodrębnione (dział II rozdział 2) i odpowiednio nazwane („Zasady ogólne”) w samym k.p.a., co należy do rzadkości w polskiej praktyce legislacyjnej (podobny zabieg spotykany w rozdziale I Konstytucji RP oraz w dziale I rozdziale II Kodeksu pracy). Zwykle bowiem prawodawca nie wskazuje zasad jako części regulacji (aktów normatywnych), pozostawiając doktrynie oraz praktyce stosowania prawa budowanie ich treści na gruncie norm zwykłych, wskazując jedynie mniej lub bardziej wyraźnie podstawowe założenia aksjologiczne samej regulacji.

Ustawodawca w przypadku k.p.a. postąpił inaczej, co porządkuje aksjologię systemową samej regulacji oraz umożliwia pełniejsze interpretacyjne wykorzystanie zasad w stosowaniu prawa (wykładni operatywnej).

W ramach regulacji k.p.a., zawartej w art. 6-16 tego aktu, podstawowe znaczenie ma art. 7. Formułuje on elementy w istocie trzech zasad, które pojawiają się także w EKDA. Po pierwsze, łącznie z art. 6 k.p.a., formułuje zasadę praworządności, rozumianą najogólniej jako obowiązek oparcia działania organów administracji na prawie. Art. 6 konkretyzuje tę podstawę, wskazując na przepisy prawa, podczas gdy w art. 7 określone jest najogólniejsze zadanie organów administracji, polegające na staniu na straży praworządności. To ostatnie sformułowanie, wyrażone w języku prawodawstwa z okresu powstawania k.p.a., nie razi jednak jako podstawa aksjologii Kodeksu i wszelkich innych regulacji proceduralnych. Staje się podstawą konkretyzacji treściowej w orzecznictwie sądów administracyjnych, odpowiadając treściowo regulacji art. 4 EKDA. Po drugie, w art. 7 k.p.a. sformułowana jest zasada określająca obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez działające organy, załatwiające sprawę administracyjną, co w sytuacji braku kontradyktoryjności postępowania administracyjnego, łącznie z regulacją art. 75-88a k.p.a., stanowi gwarancję aktywności organów w tym zakresie.

Po trzecie, z art. 7 k.p.a. wynika zasada dążenia do takiego załatwienia sprawy administracyjnej, aby wynik postępowania był zgodny z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli. Obie klauzule generalne, których samodzielne znaczenie kojarzone jest głównie z decyzjami o charakterze uznaniowym, posiadają jednak także znaczenia interpretacyjne i stanowią przykład otwarcia aksjologii systemowej poprzez odwołanie się do kryteriów, które muszą znaleźć oparcie treściowe w aksjologii społecznej10.

10. Należy wskazać, iż nowelizacja k.p.a., przeprowadzona w ustawie z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18,

21 1. O ile brak jest w EKDA bezpośredniego odwołania się do standardów postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego, o tyle wskazanie na konieczność uwzględnienia aksjologii społecznej, zwykle określanej przez klauzulę interesu publicznego pojawia się w regulacji EKDA kilkakrotnie (np. art.

6 czy art. 7 EKDA).

Dla przebiegu postępowania administracyjnego istotne jest także zasygnalizowanie takich zasad, jak zasada prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do państwa oraz świadomości i kulturę prawną obywateli z art. 8 k.p.a.11 (co ma związek z treścią art. 10 czy art. 12 EKDA), zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o mających wpływ na ich sytuację okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, co ma prowadzić do przeciwdziałania poniesieniu przez strony szkody z powodu nieznajomości prawa z art. 9 k.p.a. (mająca związek z art. 19 czy art. 22 EKDA), zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym z art. 10 k.p.a. (pozostającą w związku z art. 16 EKDA), zasada wyjaśniania stronom przesłanek branych pod uwagę przy załatwianiu sprawy z art. 11 k.p.a. (odpowiednik art. 18 Kodeksu), zasada szybkości i wnikliwości działania z art. 12 k.p.a. (odpowiednik art. 17 EKDA), zasada dążenia do ugodowego załatwienia sprawy z art. 13 k.p.a. (co ma związek z art. 10 Kodeksu), zasada pisemności postępowania z art. 14 k.p.a. (pozostająca w związku z art. 13 EKDA), zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. oraz wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada ostateczności decyzji administracyjnej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Jak zatem wynika z tego przeglądu, w większości przypadków zasady k.p.a. zostały sformułowane w sposób, który w kontekście samego kształtu słownego przepisów, wzmocnionego praktyką stosowania Kodeksu, wynikającą ze standardów ukształtowanych przez orzecznictwo sądów administracyjnych, w rezultacie ułatwia oddziaływanie zasad EKDA. Brak w polskim k.p.a. pewnych reguł technicznych, które wyróżnione są w EKDA, nie stanowi ani o kolizyjności obu regulacji, ani o niemożliwości bezpośredniego oddziaływania regulacji EKDA na praktykę administracyjną, która poprzez działania instytucji Unii Europejskiej może stawać się elementem działań organów administracji krajowej czy samorządowej w państwach członkowskich.

IV.III. Jak wskazano wyżej, zakres oddziaływania Kodeksu, wynikający z „miękkiej formy obowiązywania” jego regulacji, wiąże się z funkcjonowaniem wchodząca w życie 11 kwietnia 2011 r., nie zmienia tego przepisu w sposób istotny, wyróżniając jedynie źródło powstania tego obowiązku, które może być związane z działaniem z urzędu lub na wniosek stron.

11. Nowelizacja k.p.a., która wchodzi w życie od 11 kwietnia 2011 r. ogranicza tę zasadę do zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

22 instytucji Unii Europejskiej. Wobec tego, jego standardy mogą znaleźć urzeczywistnianie w działaniach organów i instytucji państw członkowskich Unii jedynie pośrednio i w postaci odniesień aksjologicznych, a nie ostrych i twardych reguł.

Niezależnie od wskazanego w art. 26 EKDA prawa każdego podmiotu określonego w art. 2 Kodeksu do złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich na jakiekolwiek zaniedbania instytucji lub urzędników dotyczące wypełniania zasad kodeksowych, na gruncie art. 17 Kodeksu, sformułowana została zasada „samokontroli instytucjonalnej”, wiążącej się z dokonywaniem co dwa lata oceny sposobu wykonywania postanowień tego aktu, co będzie stanowić dodatkowo przedmiot informacji skierowanej do Rzecznika, który uzyskuje w ten sposób dwie perspektywy oceny wpływu Kodeksu na praktykę instytucji unijnych.

Brak formalnej mocy wiążącej Kodeksu, a także ograniczony podmiotowo zakres oddziaływania, nie powoduje jednak, że Kodeks nie znajduje żadnego oddźwięku w stosowaniu prawa administracyjnego w państwach członkowskich.

Można powiedzieć, że przypomina to stosunek sądów krajowych do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, która była powoływana łącznie z innymi aktami międzynarodowymi oraz ustawami krajowymi, jako swoiste źródło interpretacji postanowień aktów wiążących formalnie12 czy też stosunek Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości do Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w okresie poprzedzającym jej formalne obowiązywanie w prawie Unii Europejskiej13.

W przypadku Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk Administracyjnych odwoływanie się do jego regulacji przez organy krajowe przekracza jednak jeszcze jedną granicę, polegająca na przełożeniu zakresu oddziaływania wyłącznie z instytucji unijnych na instytucje krajowe państw członkowskich. Nadaje to więc tym ostatnim instytucjom charakter instytucji kierujących się tymi samymi standardami, co instytucje stricte unijne i niewątpliwie świadczy o poszukiwaniu wspólnych, leżących na odpowiednio wysokim poziomie, standardów. Ma to istotne znaczenie, nawet jeśli, co wynika także z braku formalnego związania, pewne z tych standardów sformułowane są w postaci celu, do którego ma dążyć praktyka, czy ideału aksjologicznego.

Praktyka stosowania prawa administracyjnego w Polsce obejmuje odwoływanie się także do standardów Kodeksu. Brak jest danych co do powoływania się na standardy przez same organy administracji. Praktyka ta uwidacznia się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, które oceniając bezpośrednio (wojew12. W zakresie praktyki sądów polskich w okresie transformacji społecznej i prawnej lat 90-tych por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 21 grudnia 1993 r., III AZP 20/93, OSNC 1994, nr 6, poz. 119.

13. Por. J. Sozański, op. cit., s. 325-327.

23 ódzkie sądy administracyjne) lub pośrednio (NSA) ich działania wskazują, zwykle w kontekście potrzeby niezrealizowanej w tym działaniu i nieujawnionej w uzasadnieniu decyzji, na te standardy. Dotyczy to, jeśli idzie o praktykę orzeczniczą, okresu od 2004 r., czyli reformy sądownictwa administracyjnego, 490 orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz 90 orzeczeń NSA. Jest to istotne zwłaszcza w ramach tych pierwszych orzeczeń, stanowiących bezpośrednią reakcję na dostrzeżone błędy organów administracji i wskazujących ocennie model działania zgodny także standardami Kodeksu.

Wykorzystywanie regulacji Kodeksu nie wiąże się rzecz jasna, i wiązać się nie może, z powoływaniem jego przepisów jako podstawowego, czy tym bardziej samodzielnego argumentu walidacyjnego (jako podstawy normatywnej oceny decyzji administracyjnej), który w tym kontekście stanowić może składnik normy stanowiącej podstawę wyroku ustalającego konsekwencję naruszenia tych standardów w postaci uchylenia decyzji administracyjnej. Odgrywają one przede wszystkim rolę argumentów interpretacyjnych, zwykle uzupełniających w stosunku do argumentów płynących z wykładni przepisów krajowych, zawsze wskazujących wyraźnie na konotację aksjologiczną. W zakresie stosowania polskiego prawa administracyjnego i sądowej kontroli polskich organów administracji publicznej wiąże się to z łącznym powoływaniem regulacji EKDA z regulacjami k.p.a., co oznacza dominujące w dotychczasowej praktyce polskich sądów administracyjnych interpretacyjne współdziałanie obu regulacji w kształtowaniu jednolitych standardów dobrej administracji.

24

Andrzej Wróbel1

Europeizacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym a autonomia proceduralna państw członkowskich Unii Europejskiej I. Pojęcie „europeizacja” ma wiele znaczeń2. W naukach prawnych pod tym pojęciem można rozumieć – w kontekście integracji europejskiej – zmiany w prawie krajowym dokonane pod wpływem prawa europejskiego lub wpływ prawa europejskiego na proces zmian w prawie krajowym3. W tym pierwszym rozumieniu, pojęcie europeizacja odnosi się do stanu prawa krajowego jako prawa, które uległo pewnym przeobrażeniom pod wpływem prawa europejskiego i w tym sensie ma ona charakter statyczny, w tym drugim chodzi natomiast o metody i formy wpływu prawa europejskiego na prawo krajowe, co nadaje temu pojęciu charakter dynamiczny (europeizacja jako proces). Europeizacja w znaczeniu statycznym obrazuje zatem zakres i stopień faktycznego przeobrażenia prawa krajowego pod wpływem prawa europejskiego (prawo zeuropeizowane), natomiast europeizacja w znaczeniu dynamicznym ukazuje proces oraz formy i metody wpływania prawa europejskiego na krajowy porządek prawny.

1. Prof. zw. dr hab., Zespół Prawa Europejskiego Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie, Kierownik Katedry Praw Człowieka i Prawa Europejskiego Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej w Warszawie. Autor około 200 opracowań naukowych z dziedziny prawa i postępowania administracyjnego oraz prawa europejskiego.

Sędzia Trybunału Konstytucyjnego; redaktor naczelny „Europejskiego Przeglądu Sądowego”.

2. Np. K. Wach, Wymiary europeizacji i jej kontekst, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie” 2011, nr 852, s. 29-43.

3. W.J. Wołpiuk, Semantyczne, prawne i konstytucyjnoprawne aspekty pojęcia europeizacji, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Prawa im. Heleny Chodkowskiej” 2008, nr 2, s. 15-37, zwłaszcza s. 25-26.

25 II. Cel niniejszych uwag jest skromny. Zamierzam przedstawić w nim jedynie podstawowe metody i formy wpływu prawa europejskiego na polskie prawo o postępowaniu administracyjnym, pomijając ważne zagadnienie, jakim jest odpowiedź na pytanie, czy i w jakim stopniu prawo europejskie istotnie wpłynęło na rozwiązania prawne zawarte w polskich przepisach proceduralnych. Zadanie to przekracza bowiem ramy niniejszego opracowania, jako wymagające rozległych i żmudnych badań empirycznych. Wydaje się ponadto użyteczne i doniosłe zidentyfikowanie instytucji prawnych, poprzez które prawo europejskie legalnie kształtuje lub współkształtuje instytucje postępowania administracyjnego. Nie ma bowiem wątpliwości, że obok wpływu za pośrednictwem zinstytucjonalizowanych form i metod, takich jak prawo czy polityka, prawo europejskie oddziałuje na krajowe porządki prawne także w sposób niezinstytucjonalizowany, na przykład mocą autorytetu instytucji unijnych czy tzw. wspólnot interpretacyjnych4.

III. Należy przy tym zastrzec, że przedmiotem poniższych uwag będzie jedynie wpływ prawa Unii Europejskiej na polskie przepisy o postępowaniu administracyjnym, a zatem pomijam w nich ważne zagadnienie wpływu prawa Rady Europy na te przepisy5. Europeizacja w tym węższym znaczeniu jest rozumiana jako powodowanie przez prawo unijne zmian stanu prawnego w dziedzinie prawa o postępowaniu administracyjnym, a zatem nie tylko zmiany przepisów prawa, ale także zmiany praktyki stosowania i wykładni prawa.

IV. Zagadnienia proceduralne w administracji należą do autonomii proceduralnej państw członkowskich, a zatem konieczne będzie chociażby skrótowe odniesienie się do zagadnienia, czy i w jakim zakresie konstrukcja autonomii proceduralnej państw członkowskich może stanowić instrument ochrony tożsamości proceduralnej tych państw przed nieuzasadnionym oddziaływaniem prawa unijnego, gdyby przyjąć sensowność wyodrębniania takiej konstrukcji na wzór tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich.

V. Wydaje się także celowe i użyteczne, aby dla potrzeb opisu metod i form wpływu prawa europejskiego na polskie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wyodrębnić trzy modele tego wpływu, a mianowicie model integracyjny, model harmonizacyjny i model autonomiczny. Wyodrębnienie tych modeli jest doniosłe w perspektywie europeizacji postepowania administracyjnego, bowiem

4. Zagadnienie to wiąże się bezpośrednio z tzw. prawotwórczym charakterem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości; zob. uzasadnienie tej koncepcji: P. Marcisz, Prawotwórczy charakter orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 8-334 (niepublikowana rozprawa doktorska).

5. Zob. zwłaszcza J. Chlebny, Standardy Rady Europy i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej [w:] Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2010, s. 19-46.

26 każdy z nich zakłada różny stopień i różne formy oddziaływania prawa unijnego na polskie przepisy proceduralne, przy czym nie chodzi tu o praktyczny aspekt tego wpływu, lecz jedynie o dopuszczalne prawne jego formy, co przesądza o tym, że wpływ ten de iure jest największy w modelu integracyjnym, a najmniejszy w modelu autonomicznym, w którym ten wpływ jest ograniczony, ale nie jest wykluczony.

VI. Z techniczno- i politycznoprawnego punktu widzenia można wyróżnić trzy modele wpływu prawa unijnego na uregulowania prawne krajowych procedur administracyjnych: 1) model integracyjny – prawo unijne reguluje przepisami bezpośrednio skutecznymi zasady i tryb postępowania administracyjnego przed krajowymi organami administracji publicznej w określonych kategoriach spraw unijnych; 2) model harmonizacyjny – prawo unijne określa cele i zasady regulacji prawnej postępowania administracyjnego przed krajowymi organami administracji publicznej w określonych kategoriach spraw administracyjnych; 3) model autonomiczny – prawo unijne nie reguluje zasad i trybu postępowania administracyjnego przed krajowymi organami administracji publicznej (brak unijnych przepisów proceduralnych w rozumieniu orzecznictwa Rewe/Comet)6.

VII. Zasadniczą cechą modelu integracyjnego jest to, że obowiązują wyłącznie unijne (proceduralne) przepisy bezpośrednio skuteczne, które regulują postępowanie administracyjne w całości lub w części. Przepisy te mają formę rozporządzenia, co oznacza między innymi, że w zakresie w nim uregulowanym nie mają zastosowania krajowe przepisy proceduralne. Organy administracji publicznej są obowiązane do stosowania unijnych przepisów proceduralnych i niestosowania krajowych przepisów proceduralnych dotyczących materii uregulowanych w przepisach unijnych. Krajowe przepisy proceduralne są bowiem wypierane przez wspólnotowe przepisy proceduralne. Zasadniczo prawodawca krajowy nie może stanowić przepisów proceduralnych dotyczących zagadnień uregulowanych w rozporządzeniach unijnych, chyba że: a) rozporządzenie zawiera upoważnienie do ustanowienia przepisów krajowych, b) ustanowienie przepisów krajowych jest konieczne dla zapewnienia skuteczności rozporządzenia7. Jak wynika z powyższego, model integracyjny jest zasadniczo monistyczny, ponieważ pewne procedury lub pewne kwestie proceduralne są zasadniczo regulowane przez jeden system prawny (system prawa unijnego) i jednolity, bowiem we wszystkich pań-

6. Uzasadnienie i zarysy tej koncepcji przedstawiłem w podręczniku: K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 19-26; poniższe uwagi dotyczące tych modeli są skróconą jej wersją.

7. Szerzej na temat rozporządzeń: zob. A. Wróbel [w:] Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Komentarz, T. III, red. A. Wróbel, D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny, Warszawa 2009, s. 589-597.

27 stwach członkowskich obowiązują bezpośrednio jednakowe reguły proceduralne.

Paradygmatem dla tego modelu jest rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny8.

VIII. W modelu harmonizacyjnym obowiązują unijne (dyrektywy) i krajowe (ustawy) przepisy proceduralne, a zatem model ten odzwierciedla zasadniczo dualistyczną strukturę regulacji prawnej postępowania administracyjnego.

W modelu tym organy administracji publicznej zasadniczo stosują krajowe przepisy proceduralne, jednakże pod warunkiem, że przepisy te spełniają wymagania systemu prawa unijnego. Wymagania te wynikają po pierwsze – z obowiązku należytego wykonania dyrektywy przez państwo członkowskie, po drugie – z zasad ogólnych prawa unijnego. Organ administracji publicznej może stosować przepisy proceduralne tylko wyjątkowo, w szczególności gdy stwierdzi bezspornie, że proceduralne prawo krajowe nie spełnia standardów unijnych, a unijny przepis proceduralny „nadaje się” do bezpośredniego stosowania.

IX. Zasadniczą cechą systemu prawnego w modelu autonomicznym jest brak unijnych przepisów proceduralnych, a zatem odwrotnie niż w modelu integracyjnym, obowiązują tu wyłącznie krajowe przepisy proceduralne; w tym specyficznym sensie jest to więc system monistyczny. W „czystym” modelu autonomicznym brak jest nie tylko unijnych przepisów proceduralnych, ale także brak jest szeroko rozumianego kontekstu unijnego, co sprawia, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany do jakiegokolwiek odniesienia się do prawa unijnego. Sytuacja opisana przez „czysty” model autonomiczny to tzw. sytuacja czysto wewnętrzna, w której nie ma elementu transgranicznego, szerzej – brak powiązania z prawem unijnym.

W modelu (proceduralnie) autonomicznym często jednak występuje kontekst unijny w postaci opartych na prawie unijnym praw indywidualnych/uprawnień/roszczeń, które są dochodzone według krajowych przepisów proceduralnych. Istotną cechą modelu autonomicznego jest to, że nie występuje w nim relacja prawo proceduralne unijne – prawo proceduralne krajowe, typowa dla modelu integracyjnego i modelu harmonizacyjnego, co z kolei w zasadzie uniemożliwia dokonywanie ocen zgodności/niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym. Przedmiotem analizy w tym modelu jest relacja prawo materialne unijne – prawo proceduralne krajowe, która jest wyjaśniana przez odwołanie się do zasady autonomii proceduralnej (instytucjonalnej) państw członkowskich i zasad ją ograniczających, a mianowicie zasady równoważności i zasady ekwiwalentności. Zasady te pełnią – podobnie jak zasada pierwszeństwa w modelu harmonizacyjnym – rolę swoistych reguł kolizyjnych w relacjach prawo materialne unijne – proceduralne prawo krajowe.

X. We wszystkich trzech modelach organy administracji publicznej są obowiązane stosować zasady ogólne prawa unijnego, gdy stosują bezpośrednio skuteczne

8. Dz. Urz. UE L 302, s. 1 ze zm.

28 (proceduralne) prawo wspólnotowe (model integracyjny i model harmonizacyjny) lub proceduralne prawo krajowe (model harmonizacyjny i model autonomiczny) dla rozstrzygania spraw unijnych.

XI. Autonomia proceduralna państw członkowskich jest rozumiana – zgodnie z formułą Rewe/Comet – jako kompetencja państwa członkowskiego do uregulowania właściwości sądów i procedur (sądowych) służących rozpoznawaniu roszczeń opartych na prawie unijnym (ochronie praw wynikających z bezpośrednio skutecznych przepisów prawa unijnego)9.

XII. Zagadnienia ustrojowe i proceduralne dochodzenia roszczeń opartych na prawie unijnym nie są wyłączone z kompetencji Unii Europejskiej. W przypadku zatem, gdy prawo unijne określa tryb i zasady rozpoznawania roszczeń unijnych lub w inny sposób reguluje zagadnienia ustrojowo-proceduralne, to zasada autonomii proceduralnej nie ma zastosowania10. W przypadku, gdy prawo unijne reguluje zasady i tryb postępowania przed sądami państw członkowskich w formie rozporządzenia, to z zasady brak jest miejsca na jakąkolwiek regulację tej materii przez państwo członkowskie. Inaczej w przypadku dyrektyw, których rozwiązania prawne w tej mierze wymagają rozwinięcia lub uzupełnienia albo „skopiowania” przez przepisy ustanowione przez państwo członkowskie (zob. wyżej o modelu integracyjnym i modelu harmonizacyjnym).

XIII. Autonomię proceduralną państw członkowskich ograniczały – w świetle formuły Rewe/Comet – dwie zasady, a mianowicie zasada równoważności, zgodnie z którą krajowe reguły proceduralne nie mogą być mniej korzystne dla roszczeń (spraw) opartych na prawie unijnym, niż dla podobnych roszczeń (spraw) opartych na prawie krajowym11 i zasada efektywności, wedle której krajowe reguły proceduralne nie mogą w praktyce czynić niemożliwym lub rzeczywiście ograniczać wykonywanie uprawnień (dochodzenie roszczeń) opartych na prawie unij9. Wyroki Trybunału Sprawiedliwości z 16 grudnia 1976 r. w sprawie C-33/76 Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG v. Landwirtschaftskammer für das Saarland, Zb. Orz. 1976, s. 01989 oraz w sprawie C-45/76 Comet BV v. Produktschap voor Siergewassen, Zb. Orz. 1976, s. 02043.

10. A. Wróbel, Autonomia proceduralna państw członkowskich. Zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2005, nr 1, s. 36; M. Domańska, Miejsce zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich wśród zasad ogólnych prawa wspólnotowego [w:] Zasady ogólne prawa wspólnotowego, red. C. Mik, Toruń 2007, s. 111; M. Kaszubski, Dochodzenie roszczeń opartych na prawie wspólnotowym a autonomia proceduralna państw członkowskich – przegląd orzecznictwa, „Studia Prawno-Europejskie” 2004, t. VII, s. 282.

11. Zob. P. Brzeziński, Zasada ekwiwalentności w prawie Wspólnot Europejskich, „Europejski Przegląd Sądowy” 2007, nr 6, s. 35-43.

29 nym12. Autonomię proceduralna państw członkowskich ograniczają niewątpliwie także zasady ogólne prawa unijnego, w tym zwłaszcza zasady o procesowym charakterze, jak na przykład prawo do efektywnej ochrony sądowej oraz prawo do wysłuchania.

XIV. Zasada efektywnej ochrony sądowej, jako zasada ogólna prawa unijnego ograniczająca autonomię proceduralną państw członkowskich, może być rozumiana jako udoskonalenie i rozwinięcie zasady efektywności. W tym ujęciu efektywność i równoważność, jako wymagania ograniczające zasadę autonomii proceduralnej, mają charakter wymagań minimalnych i powinny być stosowane do krajowych reguł proceduralnych tylko w ograniczonym zakresie. W szerszym zakresie należy natomiast stosować test adekwatnej ochrony sądowej, który powinien zawierać wiele kryteriów pozytywnych, w przeciwieństwie do negatywnych kryteriów zawartych w formule efektywności według Rewe/Comet. Rozwój orzecznictwa unijnego wyraźnie wskazuje na to, że oddziaływanie prawa unijnego na ograniczanie autonomii proceduralnej państw członkowskich następuje nie tylko poprzez formułowanie przez Trybunał negatywnych obowiązków państw członkowskich, a mianowicie, że gdy przepisy proceduralne nie odpowiadają wymaganiom efektywności, równoważności i zasadzie efektywnej ochrony sądowej, to organy państwa członkowskiego są obowiązane do niestosowania takich przepisów, ale także obowiązków pozytywnych, a mianowicie wprowadzenia do krajowego porządku prawnego nowych kompetencji i środków służących ochronie praw opartych na prawie unijnym)13. Semi-pozytywny obowiązek to unijny obowiązek organów państwa członkowskiego do korzystania z kompetencji przyznanej przez prawo krajowe (competence-obligation)14.

XV. Zasada efektywnej ochrony sądowej intensywniej i rozleglej ogranicza zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, niż wymagania efektywności i równoważności, na co wskazuje między innymi to, że zasada ta była jedną z normatywnych podstaw skonstruowania przez Trybunał zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego z tytułu naruszenia prawa unijnego, które 12. Zob. K. Kowalik-Bańczyk, Zasada efektywności [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, T. II, Zasady-orzecznictwo-piśmiennictwo, red. A. Wróbel, Warszawa 2007, s. 271-325; D. Miąsik, Zasada efektywności [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, T. I, red. A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 225-271.

13. Por. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 19 czerwca 1990 r. w sprawie C-213/89 The Queen v. Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others, Zb. Orz. 1990, s. I-02433; ostatnio wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13 marca 2007 r. w sprawie C-432/05 Unibet (London) Ltd & Unibet (International) Ltd v. Justitiekanslern, Zb. Orz. 2007, s. I-02271.

14. J.H. Jans, R. de Lange, S. Prechal, R.J.G.M. Widdershoven, Europeanisation of Public Law, Groningen 2007, s. 53 i n.

30 może być przypisane temu państwu. W sprawach połączonych Francovich15 Trybunał uznał, że zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego wynika z wymagania, że państwo członkowskie musi zapewnić pełną skuteczność prawu unijnego i musi chronić prawa, które prawo unijne przyznaje jednostkom.

XVI. Uwzględniając swoistość wyróżnionych wyżej trzech modeli wpływu prawa unijnego na krajowe przepisy o postępowaniu administracyjnym można z kolei wyodrębnić dwie podstawowe metody tego wpływu, a mianowicie prawodawstwo unijne i sądowe prawotwórstwo unijne, przy czym nie chodzi tu o wzajemnie wykluczające się metody, lecz przeciwnie, o metody wzajemnie się uzupełniające, a tym samym wzmacniające oddziaływanie standardów unijnych na krajowe przepisy proceduralne. Obie te metody oddziaływania występują z różną intensywnością w modelu integracyjnym i modelu harmonizacyjnym, natomiast w sferze autonomii proceduralnej państw członkowskich wyłączną metodą oddziaływania jest orzecznictwo unijne.

XVII. Z formalnego punktu widzenia, przepisy proceduralne Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego w podstawowym zakresie ogólne postępowanie administracyjne, należą do modelu autonomicznego, bowiem od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, nie były one zmieniane ani uzupełniane pod wpływem prawa Unii Europejskiej w tym sensie, że liczne od tego dnia zmiany k.p.a. nie były rezultatem implementacji dyrektyw unijnych lub rezultatem przyjętych przez Unię rozporządzeń. Przeciwnie, uzasadnienia rządowych projektów nowelizacji Kodeksu zawierały rutynową wzmiankę, że „projekt ustawy nie jest objęty regulacją prawa Unii Europejskiej”. Nie ma jednak wątpliwości, że niektóre regulacje unijne miały wpływ na zakres obowiązywania Kodeksu, bowiem po pierwsze – wyłączyły z tego zakresu niektóre postępowania administracyjne szczególne, takie jak na przykład postępowanie celne w związku z rozporządzeniem Wspólnotowy Kodeks Celny16, po drugie – ograniczyły zakres stosowania niektórych przepisów Kodeksu w związku z obowiązkiem należytej implementacji dyrektyw unijnych, na przykład w zakresie procedur regulacyjnych (energetyka17 i telekomunikacja18).

15. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 oraz C-9/90 Andrea Francovich & Danila Bonifaci and others v. Rebublika Włoska, Zb. Orz. 1991, s. I-05357.

16. Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 2913/92 z 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy kodeks celny, Dz. Urz. UE, polskie wydanie specjalne, 02, t. 4, s. 307 i n. ze zm.

17. Zob. na przykład obowiązek uzgadniania stanowiska Prezesa URE z Komisją Europejską w procedurze udzielania zwolnienia, o którym mowa w art. 4i Prawa energetycznego, który odbiega od obowiązku uzgadniania przewidzianego w art. 106 k.p.a. Zob. Z. Muras, M. Swora, Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 400.

18. Np. art. 206 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. Zob. A. Krasuski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 817 i n.

31 XVIII. Wpływ prawa unijnego na przepisy k.p.a. regulujące ogólne postępowanie administracyjne dokonuje się stopniowo we wszystkich wyżej omówionych modelach w postaci formułowanych przez Trybunał Sprawiedliwości obowiązków organów administracji publicznej w zakresie jednolitego i efektywnego stosowania prawa administracyjnego, w tym prawa postępowania administracyjnego oraz w formie zasad ogólnych prawa unijnego, które oddziałują miedzy innymi na zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich, rozumianej tu jako autonomia organów administracji publicznej w sferze stosowania i wykładni krajowych przepisów proceduralnych. Ogólną podstawą obowiązków krajowych organów administracji publicznej także w tej dziedzinie jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo19, który nałożył na organy administracji publicznej państwa członkowskiego unijny obowiązek stosowania przepisów dyrektywy i powstrzymywania się od stosowania przepisów krajowych sprzecznych z przepisami dyrektywy. Obowiązek niestosowania przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym zakłada obowiązek dokonania przez organ administracji publicznej oceny, czy przepis krajowy jest zgodny lub niezgodny z prawem unijnym. To zaś z kolei oznacza, że organ administracji publicznej ma obowiązek interpretacji prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym20. Obowiązek wykładni prawa proceduralnego zgodnie z prawem unijnym może być sytuowany w kontekście obowiązku zapewnienia rzeczywistej ochrony unijnych praw indywidualnych w postepowaniu administracyjnym przed krajowymi organami administracji publicznej (model autonomiczny), jak i obowiązku zapewnienia należytego wdrożenia dyrektyw unijnych zawierających rozwiązania o charakterze proceduralnym (model harmonizacyjny), czy zapewnienia skuteczności orzeczeniom Trybunału Sprawiedliwości21.

19. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 czerwca 1989 r. w sprawie C-103/88 Fratelli Costanzo SpA v. Comune di Milano, Zb. Orz. 1989, s. 01839.

20. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C-224/97 Erich Ciola v. Land Vorarlberg, Zb. Orz. 1999, s. I-02517; omówienie tego wyroku zob. np. M. Zapała, Zasada trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie ETS, „Państwo i Prawo” 2007, nr 10, s. 70-80; Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 17 września 1997 r. w sprawie C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin GmbH, Zb. Orz. 1997, s. I-04961; M. Claes, The National Courts Mandate In the European Constitution, Oxford and Portland, Oregon 2006, s. 273; zob. A. Wróbel, Fehlerhaftes Verwaltungshandeln zwischen gerichtlicher Aufhebung und staatlicher Entschadigungspflicht – Die Entwicklung im Gemeinschaftsrecht [w:] Kontrolle des Verwaltungshandelns, red.

W. Erbguth, J. Masing, K. Nowacki, Stuttgart 2010, s. 149.

21. Szerzej na temat wykładni zgodnej z dyrektywami zob. A. Wróbel, „As far as possible” – granice aktywizmu sędziowskiego czy alibi dla pasywizmu sędziowskiego, czyli o niektórych problemach wykładni prawa krajowego zgodnie z dyrektywami

32 XIX. Poszerzenie wspólnotowego mandatu administracji publicznej nastąpiło w wyroku w sprawie C-118/00 Gervais Larsy, w którym organy administracyjne zostały poddane zasadzie pierwszeństwa prawa unijnego typu Simmenthal/Factortame. Zasada pierwszeństwa materialnego, wynikająca ze spraw Constanzo i Ciola, jak i zasada pierwszeństwa proceduralnego, ustalona w sprawie Larsy, sprawiają, że organy administracyjne państwa członkowskiego mają podobny obowiązek zapewnienia skuteczności prawu unijnemu i poszanowania unijnej zasady pierwszeństwa, jak sądy krajowe22. Potencjalnie zatem, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne są obowiązane dokonywać oceny przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pod kątem ich zgodności z ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej oraz zapewnienia pełnej skuteczności prawu unijnemu, zwłaszcza gdy chodzi o zasadę efektywnej ochrony unijnych praw indywidualnych. Ponieważ w modelu autonomicznym jedynym unijnym punktem odniesienia dla funkcjonowania krajowych przepisów proceduralnych, w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, są unijne prawa indywidualne i zasady ogólne prawa unijnego, wpływ na stosowanie i wykładnię tych przepisów będą wywierały jedynie przepisy prawa materialnego Unii Europejskiej, gwarantujące prawa indywidualne i odnośne zasady, formułowane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Niewątpliwie wpływ ten nie jest na tyle silny, aby prowadził do zmiany przepisów, lecz niewątpliwie może prowadzić do konieczności zmiany praktyki stosowania i wykładni odnośnych przepisów proceduralnych. Potencjał zmiany tkwi w orzeczeniach typu Kuhne&Heitz23, które – zdaniem przeważającej części doktryny – zbyt głęboko wkraczają w sferę autonomii proceduralnej państw członkowskich.

XX. Implikacje orzecznictwa Kühne&Heitz dla stosowania i wykładni krajowych przepisów o postępowaniu administracyjnym są potencjalnie znaczne, zwłaszcza gdy chodzi o konsekwencje zasady ostateczności/prawomocności decyzji administracyjnych, która w Kodeksie stanowi zasadę ogólną postępowania administracyjnego (art. 16 k.p.a.). Niewątpliwie zasada res iudicata stanowi ele[w:] Dyskrecjonalność w prawie, red. W. Staśkiewicz, T. Stawecki, Warszawa 2010, s. 105-128; zob. także A. Sołtys, Wykładnia prawa krajowego zgodnie z dyrektywami jako środek zapewnienia skuteczności orzeczeniom Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (podjętym w trybie art. 267 TFUE) w polskim porządku prawnym [w:] Zapewnienie efektywności orzeczeń sądów międzynarodowych w polskim porządku prawnym, red.

A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 497-526.

22. M. Domańska, Stosowanie prawa WE przez krajowe organy administracyjne – glosa do wyroku ETS z 28.06.2001 r. w sprawie C-118/00 Gervais Larsy v. INASTI, „Europejski Przegląd Sądowy” 2008, nr 1, s. 45.

23. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-453/00 Kühne & Heitz NV v. Productschap voor Pluimveeen Eieren, Zb. Orz. 2004, s. I-837.

33 ment szerszej przedmiotowo zasady pewności prawa, która stanowi zasadę prawa wspólnotowego, a według niektórych poglądów jest prawem podstawowym24. Zasada ta oznacza niewzruszalność aktów prawnych przyznających prawa podmiotowe, czyli że akty administracyjne nie mogą być uchylane z mocą wsteczną. Akt administracyjny sprzeczny z prawem może być uchylony z mocą wsteczną, jeżeli uchylenie następuje w rozsądnym czasie i szanuje legitymowane oczekiwania beneficjenta aktu. Zasada pewności prawa, podobnie jak zasada res iudicata, nie jest absolutna, ponieważ jej zastosowanie musi uwzględniać zasadę praworządności.

Z kolei zasada praworządności25 jest rozpatrywana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, gdy chodzi o przepisy procesowe, pod kątem zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich (formuła Rewe/Comet) i pod kątem zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (formuła Simmenthal/Factortame). Ten ostatni sposób argumentacji zastosował TS w sprawie Lucchini, w którym stwierdził, że prawo wspólnotowe nie pozwala na stosowanie przepisu prawa krajowego wprowadzającego zasadę powagi rzeczy osądzonej wyroków sądowych, gdy jego stosowanie uniemożliwia odzyskanie pomocy państwa, której niezgodność ze wspólnym rynkiem została stwierdzona w ostatecznej decyzji KE. Trybunał, podobnie jak w wyroku Ciola odnoszącym się do decyzji administracyjnych, ocenił prawomocny wyrok sądu krajowego z perspektywy zasady pierwszeństwa.

Specyficzne podejście do kwestii legalności krajowych przepisów proceduralnych przedstawił Trybunał w wyroku w sprawie Larsy, w którym, powołując się na regułę Simmenthal i Factortame, stwierdził, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego oznacza, że nie tylko sądy niższych instancji, lecz wszystkie sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności prawu wspólnotowemu (pkt 52). Tak więc, w zakresie, w jakim krajowe reguły proceduralne wyłączają skuteczną ochronę uprawnień skarżącego, wywodzonych przez niego z bezpośrednio skutecznych norm prawa wspólnotowego, organ administracji (INASTI) nie powinien był ich stosować. Te dwa podejścia do kwestii zgodności aktów administracyjnych z prawem unijnym nie są diametralnie różne, gdy chodzi o obowiązki sądów państw członkowskich i mutatis mutandis organów administracji publicznej. Sądy i organy administracji publicznej są bowiem obowiązane do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem unijnym przepisu prawa kra-

24. J. Temple Lang, Legal certainty and Legitimate Expectation as General Principle of European Community Law [w:] General Principles of European Community Law, red. U. Bernitz, J. Nergelius, Haga 2000, s. 163; X. Groussot, T. Minssen, Res Judicata In the Court of Justcie Case-Law: Balancing Legal Certainty with Legality, „European Constitutional Law Review” 2007, nr 3, s. 388.

25. O problemach unijnej praworządności pisali ostatnio L. Besselink, F. Pennings i S. Prechal, The Eclipse of the Legality Principle in the European Union, Nowy Jork 2011, passim.

34 jowego niezależnie od tego, czy wymaga tego zasada praworządności lub zasada efektywności/równoważności, ograniczająca zasadę autonomii proceduralnej26.

XXI. Pomijając w tym miejscu rozliczne problemy interpretacyjne podstawowych tez wyroku w sprawie Kuhne&Heitz27, wpływ tego orzeczenia na praktykę stosowania przepisów Kodeksu będzie zależał w prostej linii od tego, jak organy administracji publicznej będą rozumiały pierwszą przesłankę zastosowania tego wyroku, a mianowicie: „na mocy prawa krajowego, [organ administracji] ma prawo ponownego zbadania tej decyzji”. Jeżeli bowiem powyższą przesłankę rozumieć literalnie, jako właściwość organu administracji publicznej do ponownej oceny prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej, to jest oczywiste, że przepisy kodeksu przewidują takie kompetencje organu (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, czy art. 154, 155 i 161). Nie jest natomiast jasne, czy podstawą ponownej oceny ostatecznej decyzji administracyjnej będzie konkretny wyrok Trybunału, co jest uzasadnione w odniesieniu do postępowania podatkowego brzmieniem przepisu art. 240 § 1 pkt 11 ordynacji podatkowej, czy odnośny przepis k.p.a., intepretowany zgodnie z tenorem wyroku w sprawie Kuhne&Heitz. Wydaje się, że na gruncie k.p.a. bardziej adekwatne jest to drugie rozwiązanie, chociaż może być sporne, która z kodeksowych instytucji ponownej oceny decyzji ostatecznych jest funkcjonalnie najwłaściwsza do zapewnienia skuteczności orzeczeniom typu Kuhne&Heitz. Przepisy k.p.a., regulujące na przykład wznowienie postępowania, nie zawierają rozwiązania analogicznego z przepisem art. 240 § 1 pkt 11 ordynacji podatkowej28, co z jednej strony uniemożliwia wznowienie postępowania tylko na tej podstawie, że wyrok TS ma wpływ na treść wydanej decyzji, z drugiej zaś czyni wątpliwym zastosowanie jakiejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie, zwłaszcza zaś art. 145 § 1 pkt 5, skoro zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym późniejsza odmienna od przyjętej w decyzji ostatecznej „nowa” wykładnia prawa nie stanowi zagadnienia nowej okoliczności faktycznej ani nowego dowodu29. Czy zatem konieczna będzie zmiana przepisu art. 145 k.p.a. poprzez wprowadzenie nowej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, czy wystarczy jedynie zmiana praktyki 26. Gruntownie w tej kwestii P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, passim.

27. Z obszernej literatury por. zwłaszcza M. Taborowski, Wpływ orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na status krajowych ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnych wyroków sądowych – uwagi na tle procedury administracyjnej i administracyjno-sądowej [w:] Zapewnienie…, s. 761-816.

28. Zob. A. Bartosiewicz, Orzeczenie ETS jako podstawa wznowienia postępowania podatkowego, „Europejski Przegląd Sądowy” 2006, nr 12, s. 25-30.

29. M. Jaśkowska [w:] Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Warszawa 2009, s. 719-720.

35 stosowania i wykładni tego przepisu w kierunku zapewnienia skuteczności orzeczeniom TS typu Kuhne&Heitz, jak wyroki w sprawie i-21 Germany i Arcor30 oraz w sprawie Kempter31?

XXII. O ile prawo unijne wywiera jedynie niewielki, potencjalny wpływ na praktykę stosowania i wykładni przepisów o ogólnym postepowaniu administracyjnym (k.p.a.), o tyle ten wpływ jest rozleglejszy i intensywniejszy w odniesieniu do prawa o postępowaniu administracyjnym w poszczególnych dziedzinach prawa materialnego, jak na przykład ochrona środowiska czy energetyka lub telekomunikacja, a także ochrona konkurencji i konsumentów czy świadczenie usług.

Intensywność i szerokość tego wpływu jest wprost proporcjonalna do zakresu i przedmiotu harmonizacji odnośnych przepisów proceduralnych. Mamy tu bowiem do czynienia z modelem harmonizacyjnym, w którym konieczność zmiany istniejących lub ustanowienia nowych instytucji proceduralnych wynikała z obowiązku należytego wdrożenia odnośnych dyrektyw unijnych. Przykładem takiej sektorowej harmonizacji przepisów proceduralnych jest rozwiązanie przyjęte w Dziale III „Udział społeczeństwa w ochronie środowiska” ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko32, które stanowi wdrożenie odnośnych przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE33. Niewątpliwie przepisy ustawy dotyczące udziału organizacji ekologicznych w tego rodza30. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 9 września 2006 r. w sprawach połączonych: C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH v. Arcor/Bundesrepublik Deutschland, Zb. Orz. 2006, s. I-8559, pkt 33; M. Taborowski, Joined cases C-392/04 & C-422/04, i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), formerly ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG v. Bundesrepublik Deutschland, Judgment of the Court (Grand Chamber) of 19 September 2006, not yet reported, „Common Market Law Review” 2007, nr 44, s. 1473; M. Taborowski, Zasada ekwiwalencji a wzruszalność ostatecznej decyzji administracyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym – glosa do wyroku ETS z 19.09.2006 r. w połączonych sprawach: C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH, Arcor AG & Co. KG, dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG przeciwko Bundesrepublik Deutschland, „Europejski Przegląd Sądowy” 2008, nr 5, s. 55.

31. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 12 lutego 2008 r. w sprawie C-2/06 Willy Kempter, Zb. Orz. 2008, s. I-411, pkt 38 (w szczególności pkt 44, pkt 59 i n.); zob. W. Kahl, Rozwój prawa UE i orzecznictwa TS, „Europejski Przegląd Sądowy” 2011, nr 10, s. 8-10.

32. Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.

33. Dz. Urz. UE L 156, s. 17.

36 ju postępowaniach są uregulowane nieco odmiennie w stosunku do przepisów Kodeksu (art. 31), a ponadto ustawa zawiera inne odmienne od przyjętych w Kodeksie rozwiązania proceduralne lub wyklucza stosowanie określonych przepisów Kodeksu, np. art. 32 ustawy. Nawet pobieżna analiza odnośnych przepisów ustawy prowadzi do konkluzji, że wynikające z niej odstępstwa od modelu przyjętego w Kodeksie zostały wymuszone na polskim prawodawcy nakazem należytej implementacji dyrektyw unijnych. To z kolei prowadzi do następnej konkluzji, a mianowicie takiej, że harmonizacja przepisów proceduralnych zawartych w ustawach materialnych wyraźnie umacnia krytykowaną w literaturze przedmiotu tendencję do dekodyfikacji k.p.a. Tendencji tej wydaje się sprzyjać orzecznictwo TS, który w pewnych kwestiach proceduralnych, jak na przykład legitymacji proceduralnej organizacji ekologicznych, wydaje się wyraźnie preferować nakaz zapewnienia skutecznej ochrony unijnych praw indywidualnych, co znalazło ostatnio mocne potwierdzenie w wyroku TS z 8 marca 2011 r. w sprawie C 240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK przeciwko Ministerstvo Životného Prostredia Slovenskej Republiky.

XXIII. Powyższe, z natury rzeczy skrótowe rozważania, prowadzą do następujących wniosków: po pierwsze – zasady prawa unijnego, a w istocie formułujące i precyzujące te zasady orzecznictwo Trybunału, wywierają przemożny wpływ na krajowe rozwiązania proceduralne, niezależnie od tego, którego z wyróżnionych wyżej modeli dotyczą, po drugie – nasilenie się tendencji harmonizacyjnych i integracyjnych w obszarze proceduralnym przyczynia się w naturalny sposób do dekodyfikacji k.p.a., po trzecie – harmonizacja i integracja procedur administracyjnych zmniejsza w równie naturalny sposób zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich.

37

Jerzy Stelmasiak1 Ewelina Iwanek-Chachaj2

Charakterystyka ogólna implementacji prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej do polskiego materialnego prawa administracyjnego na przykładzie ocen oddziaływania na środowisko I. Zasady ogólne prawa ochrony środowiska wyznaczają cele polityki ekologicznej Unii Europejskiej i kierunki kształtowania regulacji prawnych Unii Europejskiej oraz krajowych systemów prawnych3. Zasada prewencji i kompleksowości, które obok zasady zrównoważonego rozwoju stanowią podstawę regulacji prawnych w zakresie ochrony środowiska, są realizowane między innymi przez ocenę oddziaływania na środowisko. Wprowadzona do krajowego porządku prawnego ocena oddziaływania na środowisko to z jednej strony rezultat konieczności za-

1. Dr hab. nauk prawnych, profesor Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Dyrektor Instytutu Administracji i Prawa Publicznego Wydziału Prawa i Administracji UMCS, Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Absolwent Wydziału Prawa i Administracji oraz Wydziału Chemii UMCS, pracownik Polskiej Fundacji Ośrodków Wspomagania Rozwoju Gospodarczego „OIC Poland” w Lublinie. Przygotowuje rozprawę doktorską w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji pod kierunkiem prof. dr. hab. Jerzego Stelmasiaka.

3. J. Stelmasiak, A. Wąsikowska, Zasady ogólne prawa ochrony środowiska [w:] Prawo ochrony środowiska, red. J. Stelmasiak, Warszawa 2010, s. 24-55; J.W. Tkaczyński, Prawo i polityka ochrony środowiska naturalnego Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 32-84.

38 pewnienia kompleksowej ochrony środowiska, a z drugiej strony realizacja zobowiązania do zapewnienia właściwej transpozycji prawa wspólnotowego. Ocenę oddziaływania na środowisko regulują następujące akty prawne Unii Europejskiej: 1] Dyrektywa Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska4, znowelizowana Dyrektywą Rady 97/11/WE5 i Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE6; 2] Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny oddziaływania pewnych planów i programów na środowisko7; 3] Dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG8; 4] Dyrektywa Rady 2003/35/WE z 26 maja 2003 r. ustanawiająca udział społeczeństwa w przygotowaniu niektórych planów i programów dotyczących środowiska oraz zmieniająca Dyrektywy Rady: 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. i 96/61/WE z 24 września 1996 r. w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do sprawiedliwości9; 5] Dyrektywa Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. o ochronie siedlisk przyrodniczych oraz dziko żyjącej fauny i flory10, zmieniona dyrektywą 97/62/WE z 27 października 1997 r. – tzw. dyrektywa siedliskowa; 6] Dyrektywa Rady 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. o ochronie dziko żyjących ptaków11 (zmieniana późniejszymi dyrektywami) – tzw. dyrektywa ptasia.

Wprowadzona do krajowego porządku prawnego ocena oddziaływania na środowisko to również przedmiot regulacji prawa międzynarodowego, przede wszystkim Konwencji EKG ONZ o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. 12 oraz Konwencji EKG ONZ o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym sporządzonej w Espoo 25 lutego 1991 r13.

4. Dz. Urz. UE L 175, s. 40 ze zm.

5. Dz. Urz. UE L 73, s. 5 ze zm.

6. Dz. Urz. UE L 156, s. 17 ze zm.

7. Dz. Urz. UE L 197, s. 30.

8. Dz. Urz. UE L 41, s. 26.

9. Dz. Urz. UE L 156, s. 17 ze zm.

10. Dz. Urz. UE L 206, s. 7 ze zm.

11. Dz. Urz. UE L 206, s. 7 ze zm.

12. Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706.

13. Dz. U. z 1999 r. Nr 96, poz. 1110.

39 II. W poprzednim stanie prawnym problematyka ocen oddziaływania na środowisko była przedmiotem regulacji ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska14. Zarzuty Komisji Europejskiej dotyczące niezgodności prawa polskiego z przepisami dyrektywy 85/337/EWG wymusiły zmiany w regulacji tego zagadnienia, czego rezultatem jest ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko15. Główne zarzuty Komisji Europejskiej dotyczące nieprawidłowej implementacji prawa wspólnotowego to przede wszystkim: 1] nieprawidłowa transpozycja pojęcia development consent („zezwolenia na inwestycję”); 2] nieprawidłowa transpozycja przepisów dotyczących „zezwolenia na inwestycję” w odniesieniu do zgłoszenia (budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonywanego na podstawie ustawy Prawo budowlane); 3] brak możliwości przeprowadzenia ponownej oceny dla danego przedsięwzięcia; 4] ograniczony zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko; 5] nieprawidłowa transpozycja pojęcia „zainteresowana społeczność”; 6] niezgodność polskich przepisów w zakresie „informowania” społeczności z wymaganiami art. 6 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG; 7] nieprawidłowa wykładnia przepisów dyrektywy w zakresie stosowania procedury screeningu, której podlegają przedsięwzięcia wymienione w Aneksie II dyrektywy 85/337/EWG16.

III. Obecnie problematykę ocen oddziaływania na środowisko w prawie polskim reguluje u.o.o.ś.17, która wraz z aktami wykonawczymi18 wydanymi na jej 14. T.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; J. Jendrośka, Oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć [w:] Polskie prawo ochrony środowiska w kontekście integracji z Unią Europejską – wybrane zagadnienia. Przewodnik praktyczny, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, s. 54-63.

15. T.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.

16. Por. Z. Bukowski, Wybrane zagadnienia związane z nieprawidłową implementacją wspólnotowego prawa ochrony środowiska do prawa polskiego [w:] Wspólnotowe prawo ochrony środowiska i jego implementacja w Polsce trzy lata po akcesji, red. J. Jendrośka, M. Bar, Wrocław 2008, s. 87-99.

17. Zob. także M. Pchałek, M. Behne, Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE, Warszawa 2009, s. 3-253.

18. Zob. np. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. Nr 213, poz. 1397.

40 podstawie zapewnia kompleksowe podejście do problematyki ocen oddziaływania na środowisko. Do wejścia w życie u.o.o.ś., ocena oddziaływania na środowisko była przedmiotem regulacji ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i jako wiodący akt prawny w zakresie ochrony środowiska nadal znajduje zastosowanie również na gruncie ocen oddziaływania. Niewątpliwie, z uwagi na przedmiot oceny oddziaływania, zastosowanie znajdują również inne akty prawne dotyczące poszczególnych elementów środowiska, m.in.: ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody19, ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane20, ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne21, ustawa z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze22, ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych23, ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach24 czy też ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym25.

IV. Na system ocen oddziaływania na środowisko będący przedmiotem regulacji u.o.o.ś. składają się trzy rodzaje ocen oddziaływania na środowisko, a mianowicie strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz transgraniczna ocena oddziaływania na środowisko. Pierwsza z nich ma na celu ocenę skutków wykonania postanowień zawartych we wskazanych w u.o.o.ś. dokumentach strategicznych, w tym również ocenę oddziaływania dokumentu strategicznego na obszar Natura 2000. Druga z wymienionych procedur to ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (tzw. indywidualna ocena oddziaływania na środowisko), mająca na celu ocenę skutków realizacji planowanego przedsięwzięcia i jego wpływu na środowisko, w tym również ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Trzeci rodzaj oceny oddziaływania na środowisko to transgraniczna ocena oddziaływania na środowisko ukierunkowana na ocenę skutków realizacji planowanego przedsięwzięcia czy wykonania postanowień zawartych w dokumentach strategicznych występujących poza terytorium Polski, jak i ocena oddziaływania, którego źródło znajduje się poza terytorium Polski, ale może na nie wpływać.

Wydaje się, iż najwięcej wątpliwości na gruncie stosowania prawa wywołuje prawidłowa realizacja oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i w związku z tym będzie ona przedmiotem dalszych rozważań. Analizując tego rodzaju procedurę, kluczowe znaczenie ma pojęcie „przedsięwzięcie”.

19. T.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.

20. T.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.

21. T.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.

22. T.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.

23. T.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.

24. T.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.

25. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.

41 Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 13 u.o.o.ś., przez przedsięwzięcie rozumie się „zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobyciu kopalin.

Należy podkreślić, iż przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikowane są jako jedno przedsięwzięcie, nawet jeśli są one realizowane przez różne podmioty. Procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko to postępowanie w sprawie oceny jego wpływu na środowisko, obejmujące przede wszystkim weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Należy podkreślić, iż dyrektywa 85/337/ EWG nie zwiera definicji „oceny oddziaływania na środowisko”. Definicja zawarta w u.o.o.ś. oparta jest na definicji oceny strategicznej, która jest zaczerpnięta z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko26.

Z punktu widzenia transpozycji prawa Unii Europejskiej do krajowego porządku prawnego w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, w polskim systemie ocen oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko można wyróżnić ocenę oddziaływania opartą na implementacji dyrektywy 85/337/EWG oraz ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000, tzw. ocenę habitatową, będącą wynikiem implementacji dyrektywy 92/43/EWG. Elementem kwalifikującym planowane przedsięwzięcie do poddania go ocenie oddziaływania na środowisko jest jego znaczące oddziaływanie na środowisko, a nawet potencjalne znaczące oddziaływanie na środowisko. Zastosowanie właściwej procedury zależy od rodzaju przedsięwzięcia będącego przedmiotem oceny. Przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko są przedmiotem obowiązkowej oceny oddziaływania na środowisko, obejmującej przygotowanie i weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z koniecznością zapewnienia udziału społeczeństwa. Natomiast przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to przedsięwzięcia, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., czyli przedsięwzięcia, w przypadku których po przeprowadzeniu kwalifikacji indywidualnej stwierdzono, iż mogą one znacząco oddziaływać na środowisko. W tym ostatnim przypadku sformułowanie obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak i odstąpienie od przeprowadzenia tej oceny oddziaływania na środowisko, następuje w drodze postanowienia. Postanowienie 26. Dz. Urz. UE L 197, s. 30 ze zm.

42 w tej sprawie wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji określonych w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10, 11, 13, 15 i 16 u.o.o.ś., również po zasięgnięciu opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Konstrukcja prawna u.o.o.ś. w tym zakresie jest poniekąd odzwierciedleniem dyrektywy 85/337/EWG, która do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza przedsięwzięcia, które zawsze mogą znacząco oddziaływać na środowisko określone w załączniku I do dyrektywy oraz przedsięwzięcia określone w załączniku II do dyrektywy, których oddziaływanie znaczące stwierdza się w drodze kwalifikacji (selekcji) z zastosowaniem kryteriów z załącznika III. Ustawodawca unijny pozostawił państwom członkowskim wybór co do sposobu wskazania, które przedsięwzięcia z załącznika II do dyrektywy 85/337/EWG wymagają oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG, państwo członkowskie może wskazać te przedsięwzięcia na podstawie selekcji indywidualnej lub też selekcji kategorycznej. Selekcja indywidualna odbywa się na podstawie indywidualnego rozstrzygnięcia przez organ właściwy w danej sprawie w odniesieniu do każdego konkretnego przedsięwzięcia, czy wymaga ono przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast selekcja kategoryczna odbywa się poprzez zastosowanie określonych kryteriów, a mianowicie państwo członkowskie wskazuje w drodze powszechnie obowiązującego aktu normatywnego, które typy przedsięwzięć z załącznika II wymagają obowiązkowo przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, a które zawsze są zwolnione z tego obowiązku. W Polsce przyjęto mieszany sposób selekcji. Część przedsięwzięć z załącznika II do dyrektywy 85/337/ EWG została zakwalifikowana w drodze selekcji kategorycznej do przedsięwzięć zawsze wymagających pełnej procedury oceny oddziaływania na środowisko oraz do przedsięwzięć, które nigdy nie wymagają oceny oddziaływania na środowisko.

Natomiast część przedsięwzięć z załącznika II do dyrektywy 85/337/EWG została pozostawiona selekcji indywidualnej i jest to grupa przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienia w § 2 przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w § 3 przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kryteria selekcji indywidualnej zawarte w Aneksie III do dyrektywy 85/337/EWG zostały wprost wprowadzone do u.o.o.ś (art. 63) i są to: 1] rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, m.in. rozmiar przedsięwzięcia, kumulacja z innymi przedsięwzięciami, korzystanie z zasobów naturalnych, ryzyko wystąpienia poważnej awarii; 2] lokalizacja przedsięwzięcia, z uwzględnieniem m.in.: możliwego zagrożenia dla środowiska, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobra-

43 zowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym zwróceniem uwagi na m.in. tereny podmokłe, obszary górskie i leśne, obszary przylegające do jezior, gęstość zaludnienia, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej; 3] cechy potencjalnego oddziaływania – rodzaj i skala potencjalnego oddziaływania rozważana w stosunku do kryteriów określonych wyżej oraz z uwzględnieniem m.in. zakresu oddziaływania, czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

Z punktu widzenia wymagań dyrektywy odniesienie się do odpowiednich kryteriów jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy organ odstępuje od żądania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek odpowiedniego uzasadnienia postanowienia o rezygnacji z procedury oceny oddziaływania na środowisko potwierdzony jest też przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej27.

Odpowiednikiem tych wymagań w prawie polskim jest art. 65 ust. 3 u.o.o.ś., który stanowi, że uzasadnienia postanowień dotyczących obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, niezależnie od wymagań wynikających z k.p.a., powinny zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś., uwzględnionych przy wydawaniu postanowienia.

Podniesione zarzuty Komisji Europejskiej dotyczyły nieprawidłowej implementacji przepisów, które odnoszą się do oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć i udostępniania informacji o środowisku. Zarzut nieprawidłowej implementacji prawa unijnego jest jednym z najdalej idących zarzutów i komplikuje proces stosowania prawa UE na gruncie krajowego systemu prawnego.

V. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, kończy wydanie decyzji administracyjnej w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy podkreślić, iż nie jest to decyzja dająca ostateczną zgodę na realizację przedsięwzięcia. W krajowym porządku prawnym proces inwestycyjny jest procesem wieloetapowym, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę kończy proces realizacyjny. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji kończy tylko postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzane na wcześniejszym etapie procesu realizacji. Wydaje się, iż pojęcie „zezwolenie na inwestycję” obejmuje zbiór niezbędnych decyzji, w tym decyzję

27. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 10 czerwca 2004 r. w sprawie C-87/02 Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska, Dz. Urz. UE C 190, s. 1.

44 o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzących do uzyskania pozwolenia na budowę jako ostatecznej zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Podniesiony wcześniej zarzut Komisji Europejskiej jest ściśle związany z obowiązującym w poprzednim stanie prawnym wymogiem jednokrotnej analizy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy podkreślić, że na etapie badania warunków do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia niejednokrotnie nie ma konkretnego projektu budowlanego pozwalającego na dokonanie rzetelnej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast u.o.o.ś. jest odpowiedzią na zarzuty Komisji Europejskiej również w tym zakresie, poprzez wprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Niemniej jednak, należy podkreślić, iż wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny przy jakiejkolwiek zmianie warunków nie zwalania organu od przeprowadzenia rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie procedury zmierzającej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Podobnie nie można rozszerzyć zakresu wymagań stawianych na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o wymagania stawiane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia określa się, analizuje i dokonuje oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami, a także dostępność do złóż kopalin. Ponadto, przedmiotem oceny są również możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu. Jednym z najważniejszych dokumentów, jakie powstają w trakcie procedury oceny oddziaływania na środowisko, jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego zakres określa art. 66 ust. 1 u.p.o.ś. Ustawodawca rozszerzył bowiem zakres raportu, m.in. o analizę zagrożeń i szkód dla zabytków oraz konieczność rzetelnej analizy kilku wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, przy czym tzw. wariant zero nie jest traktowany jako wariant, ale obowiązek rozpatrzenia w raporcie skutków dla środowiska w razie niepodejmowania działania (art. 66 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś.). Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskodawca może zamiast raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko załączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia wraz z wnioskiem o ustalenie zakresu raportu. Tego rodzaju uprawnienie stanowi novum w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji prawnej w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko następuje w drodze postanowienia, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

45 a w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-13, 15 i 16 u.o.o.ś., właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Należy podkreślić, iż raport o ocenach oddziaływania na środowisko nie jest dokumentem urzędowym w świetle art. 76 § 1 k.p.a., lecz tylko dostarczanym przez wnioskodawcę, a więc przez inwestora i nie stanowi dowodu z opinii biegłego.

Organ administracji publicznej jest zobowiązany do oceny dostarczonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w celu ustalenia prawdy obiektywnej zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga nie tylko analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ale i dokonania uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięgnięcia opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej dla przedsięwzięć wymagających decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 10-16 u.o.o.ś., w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza środowiskowe ramy realizacji przedsięwzięć na środowisko. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach kończąca postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko to wynik uwzględnienia wyników uzgodnień, opinii, postępowań i ustaleń. Wydając decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, oprócz wyników uzgodnień, opinii, postępowań (z udziałem społeczeństwa, czy też transgranicznego oddziaływania na środowisko) i ustaleń z raportu, właściwy organ uwzględnia również przepisy ustaw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody oraz ochrony zabytków.

Do wniosku o wydanie decyzji dającej zgodę na wykonanie przedsięwzięcia, zazwyczaj decyzji o pozwoleniu na budowę, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest ważna przez cztery lata od dnia, w którym stała się ostateczna. Niezachowanie tego terminu stanowi przesłankę obligatoryjnego wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy czym termin ten może ulec wydłużeniu o dwa lata, pod warunkiem, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. w zależności od rodzaju przedsięwzięcia- regionalny dyrektor ochrony środowiska, starosta, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub najczęściej wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

VI. Obecny system ocen oddziaływania na środowisko jest jednym ze skuteczniejszych instrumentów prewencyjnych. Podstawowym elementem wpływającym

46 na jakość tego instrumentu jest merytoryczna poprawność sporządzanych w toku postępowania dokumentów, a w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego zintegrowanie z procesem inwestycyjnym. Udział społeczeństwa w postępowaniach w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z jednej strony stanowi swoistą kontrolę sprawowaną przez społeczeństwo nad realizacją przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, a z drugiej strony to instrument współdecydowania o działaniach i procesach oddziałujących na środowisko. Ponadto należy ocenić, że – de lege lata – polski model procedury oceny oddziaływania na środowisko jest zgodny z prawem UE zarówno odnośnie do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego nowej koncepcji i konstrukcji prawnej.

47

Kamila Milecka1

Dobra administracja – prawo, zasada, standard I. Wprowadzenie Dobra administracja jest bardzo pojemną konstrukcją2 i stanowi konglomerat wielu różnych elementów, które mają wpłynąć na jakość relacji między administracją a jednostkami. Trudno jest jednak określić i wymienić wszystkie elementy dobrej administracji, dlatego też w literaturze wyróżnia się jej 3 zasadnicze płaszczyzny3. Pierwsza płaszczyzna obejmuje zespół norm, które określają przede wszystkim gwarancje przysługujące jednostce w kontaktach z administracją. Drugą płaszczyznę stanowią reguły o charakterze prakseologicznym, które zapewniają efektywność, sprawność oraz skuteczność działania administracji.

Z kolei trzecia płaszczyzna obejmuje zasady etyki oraz dobrych obyczajów4.

Przedmiotem niniejszego artykułu jest analiza płaszczyzny normatywnej dobrej administracji w świetle europejskiego prawa administracyjnego, w ramach której dobra administracja może być postrzegana jako zasada prawa, prawo podmiotowe oraz standard europejski5.

1. Doktorantka w Katedrze Prawa Europejskiego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

2. Tak też A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako standard europejski, Toruń 2008, s. 106.

3. Por. J. Mendes, Good Administration in EU Law and the European Code of Good Administrative Behaviour, „EUI Working Paper Law” 2009, nr 9, s. 4 i n. Por. także E. Olejniczak-Szałkowska, Zasady prawa administracyjnego i organizacji administracji [w:] Prawo administracyjne-pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red.

M. Stahl, Warszawa 2009, s. 185 i 186.

4. E. Olejniczak-Szałkowska, op. cit., s. 185 i 186.

5. Por. Z. Cieślak, Prawo do dobrej administracji (Tezy wystąpienia) [w:] Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, red.

Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, Warszawa 2003, s. 18 i 19.

48 II. Dobra administracja jako zasada prawa Zasada dobrej administracji należy do zasad ogólnych państwa prawa, wspólnych tradycjom konstytucyjnym państw członkowskich6. Trybunał Sprawiedliwości WE/UE wywiódł ją z zasady rządów prawa7, na której opiera się Unia Europejska8. Zasada rządów prawa wymaga, aby instytucje UE działały na podstawie Traktatów i w granicach w nich przewidzianych9. Praworządność stanowi zatem niejako fundament dobrej administracji, dlatego też unijne instytucje, podejmując działania o charakterze administracyjnym, muszą respektować prawo.

Administracja UE może być aktywna tylko w ramach przyznanych kompetencji, nie może przekraczać granic przyznanego luzu decyzyjnego, a także musi swoje działania uzasadniać w granicach obowiązującego prawa, co oznacza, że powinna wskazywać ich podstawę prawną10. Związanie prawem ma wyeliminować dowolność i bezczynność unijnej administracji11. Od administracji wymaga się również poszanowania praw i wolności jednostek. W związku z tym, administracja nie może bezprawnie ingerować w sferę praw i wolności jednostki, ponieważ dobra administracja nie podejmuje nieuzasadnionych środków, które ograniczają tę sferę12. Administracja nie może także działać arbitralnie. Przed takimi działaniami ochronę jednostkom ma zapewnić obowiązek poszanowania przez administra6. Patrz np. wyrok Sądu z 30 stycznia 2002 r. w sprawie T-54/99 max.mobil Telekommunikation Service GmbH v. Komisja WE, Zb. Orz. 2002, s. II-313, pkt 48; wyrok Sądu z 28 listopada 2008 r. w sprawach połączonych T254/00, T270/00 i T277/00, Hotel Cipriani SpA i Società Italiana per il gas SpA v. Komisja WE, Zb. Orz. 2008, s. II-3269, pkt 210.

7. Tak np. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako…, s. 32; M. Seniuk, Prawo do dobrej administracji. Od koncepcji teoretycznej do instytucji prawnej, „Studia Prawnoustrojowe” 2009, nr 9, s. 195 i n.; K. Kańska, Towards Administrative Human Rights in the EU. Impact of Charter of Fundamental Rights, „European Law Journal” 2004, nr 10, s. 305; K. Kańska, Prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe o randze konstytucyjnej [w:] Współczesne wyzwania europejskiej przestrzeni prawnej. Księga pamiątkowa dla uczczenia 70. urodzin Profesora Eugeniusza Piontka, red. A. Łazowski, R. Ostrihansky, Kraków 2005, s. 151.

8. Patrz art. 2 TUE. 9. J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada rządów prawa w Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe” 2008, nr 4, s. 82.

10. E. Olejniczak-Szałkowska, Rozważania o pojęciu dobrej administracji w świetle zasad konstytucyjnych i zasad prawa administracyjnego [w:] Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, red. K. Sieniawska, Warszawa 2009, s. 160.

11. A. Błaś, Dylematy administracji publicznej w państwie prawa [w:] red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, op. cit., s. 44.

12. Ibidem, s. 52.

49 cję zasady pewności prawa oraz ochrony uprawnionych oczekiwań13. Co więcej, działania unijnej administracji podlegają zewnętrznej kontroli sądowej. Jednostka może bowiem wnieść skargę przeciwko unijnym aktom, których jest adresatem lub które dotyczą jej indywidualnie i bezpośrednio, a także może zareagować na bezczynność unijnej administracji, jeżeli ta zaniechała wydania aktu skierowanego do niej14. Niezależnie od tego jednostkom przysługuje prawo domagania się od UE naprawienia szkody wyrządzonej przez instytucje i jej funkcjonariuszy w związku z wykonywaniem ich funkcji, jeżeli taką szkodę poniosły w związku z działaniem lub zaniechaniem unijnej administracji.

Zasada dobrej administracji jest jedną z najważniejszych gwarancji zapewnionych w przez unijny porządek prawny w ramach postępowania administracyjnego15. Zanim jednak dobra administracja została ujęta jako zasada prawa, Trybunał Sprawiedliwości UE w swoich rozstrzygnięciach potwierdzał stopniowo istnienie poszczególnych gwarancji procesowych (np. prawo do wysłuchania), które następnie ujmował jako ogólne zasady prawa (np. prawo do obrony)16. Część z tych praw proceduralnych zostało przeniesionych następnie na grunt prawa pozytywnego.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości WE/UE zasada dobrej administracji najczęściej pojawia się w powiązaniu z innymi zasadami ogólnymi prawa UE, prawami lub obowiązkami i rzadko jest powoływana samodzielnie17, co nie umniejsza jednak jej znaczenia w kontekście pozostałych zasad ogólnych prawa UE, ponieważ może ona stanowić „kryterium oceny działania organów administracji w konkretnej sprawie”18.

Zasada dobrej administracji jawi się jako ogólna formuła, na którą składa się nieograniczony zestaw praw jednostek i obowiązków administracji UE19. Zasada ta stanowi więc kompleks wielu bardziej szczegółowych zasad, które mają zapewnić ochronę jednostki w kontaktach z unijną administracją. Wymaga ona, by sprawy były rozpatrywane bezstronnie20 oraz w rozsądnym terminie21. W celu poszano13. Patrz szerzej J. Maliszewska-Nienartowicz, op. cit., s. 83 i 84.

14. Zob. art. 263 i 265 TFUE. 15. Wyrok Sądu z 9 września 2009 r. w sprawach połączonych T227-229/01, T265/01, T266/01 i T270/01 Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Vizcaya i inni v.

Komisja WE, Zb. Orz. 2008, s. II-3269, pkt 210.

16. K. Kańska, Towards…, s. 305.

17. J. Mendes, op. cit., s. 3.

18. K. Kańska, Prawo…, s. 151.

19. K. Kańska, Towards…, s. 305.

20. Patrz np. wyrok Sądu z 8 lipca 2004 r. w sprawie T-198/01 Technische Glaswerke Ilmenu v. Komisja WE, Zb. Orz. 2004, s. II-2717.

21. Patrz np. wyrok Sądu z 15 września 1998 r. w sprawie T-95/96 Gestevision Telecinco SA v. Komisja WE, Zb. Orz. 1998, s. II-3407, pkt 75.

50 wania zasady dobrej administracji instytucje UE muszą przyczyniać się w ramach środków, którymi dysponują, do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy22. Poza tym organy administracji muszą wykazać się należytą starannością podczas badania wszystkich istotnych aspektów rozstrzyganej sprawy. W celu zweryfikowania wszystkich okoliczności sprawy administracja ma obowiązek podjąć wszelkie czynności, w tym zwłaszcza musi wysłuchać jednostkę, zanim wyda decyzję w sprawie23. Co więcej, dla efektywnej realizacji prawa jednostki do wysłuchania jednostka musi posiadać wiedzę na temat wszczęcia postępowania w sprawie oraz przedmiotu sprawy. Dlatego też, na administracji spoczywa obowiązek udzielenia jednostce informacji w tym względzie24. Od administracji wymaga się również respektowania innych zasad, takich jak np.: zasada niedyskryminacji, zasada proporcjonalności, zasada subsydiarności, zasada ochrony uprawnionych oczekiwań czy też zasada jawności działania. Wszystko to ma zapewnić pewność sytuacji prawnej jednostki w jej kontaktach z unijną administracją.

Z orzecznictwa TS UE wynika, iż „zasada dobrej administracji nie może stanowić sama z siebie uprawnień dla jednostki, z wyjątkiem sytuacji, gdy jest wyrazem uprawnień szczególnych, jak prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, prawo do przedstawienia swojego stanowiska, prawo dostępu do dokumentów czy prawo do uzasadnienia decyzji”25. Oznacza to, że zasada dobrej administracji jako taka nie tworzy bezpośredniej podstawy roszczeń względem unijnej administracji, lecz działa poprzez składające się na nią uprawnienia.

Zasada dobrej administracji została sformułowana i rozwinięta w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości WE/UE z powodu braku horyzontalnych przepisów, które przyznawałyby jednostkom zespół gwarancji we wszystkich dziedzinach, w których jednostka może znaleźć się pod władztwem administracyjnym instytucji i organów UE. Jednostki coraz częściej „wchodzą” bowiem w bezpośrednie relacje z unijną administracją na skutek poszerzenia kompetencji UE w ramach kolejnych rewizji Traktatów26. Jednostka jest słabszą stroną tych sto22. Patrz np. wyrok Sądu z 15 grudnia 2010 r. w sprawie T-141/08 E.ON Energie AG v. Komisja Europejska, niepubl., pkt. 75.

23. Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 października 1996 r. z w sprawie C-32/95 P Komisja WE v. Lisrestal, Zb. Orz. 1996, s. 5373, pkt 21.

24. U.M. Gassner, Rechtsgrundlage und Verfahrensgrundsätze des Europäischen Verwaltungsverfahrensrechts, „Deutsches Verwaltungsblatt“ 1995, nr 1, s. 19.

25. Wyrok Sądu z 4 października 2006 r. w sprawie T-193/04 HansMartin Tillack v. Komisja WE, Zb. Orz. 2006, s. II-3995, pkt 127. Zob. też wyrok Sądu z 6 grudnia 2001 r. w sprawie T-196/99 Area Cova i inni v. Komisja WE, Zb. Orz. 2001, s. II-3597, pkt 48. Tak K. Kańska, Prawo…, s. 152.

26. M. Szydło, Prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe w unijnym porządku prawnym, „Studia Europejskie” 2004, nr 1, s. 87.

51 sunków, w związku z czym zaistniała konieczność zniwelowania tej dysproporcji poprzez wyznaczenie pewnych standardów zachowania się unijnej administracji względem jednostek. W ten sposób Trybunał Sprawiedliwości wypełnił luki, które występowały w prawie WE/UE w tym zakresie.

Naruszenie jednego z komponentów zasady dobrej administracji (np. prawo do obrony), który posiada status zasady ogólnej prawa może stanowić podstawę skargi z art. 263 TFUE i w efekcie prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu, który został wydany z naruszeniem tej zasady27. Naruszenie samej zasady dobrej administracji jako takiej nie jest wystarczającą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji i dlatego konieczne jest wykazanie naruszenia któregoś z jej szczegółowych elementów, który posiada status zasady ogólnej prawa UE. III. Prawo do dobrej administracji jako publiczne prawo podmiotowe Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która po wejściu w życie Traktatu z Lizbony uzyskała moc prawną równą Traktatom, gwarantuje jednostkom prawo do dobrej administracji ustanowione w art. 41 KPP. Zostało ono „wciągnięte” do katalogu praw podstawowych chronionych w Karcie dzięki działalności Europejskiego Ombudsmana J. Södermana. Warto jednak zauważyć, że termin prawo do dobrej administracji został użyty tylko i wyłącznie w nagłówku art. 41 KPP. Zgodnie z art. 41 KPP, każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy UE bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie.

W świetle ust. 2 prawo to obejmuje: 1) uprawnienie każdej osoby do bycia wysłuchaną, zanim zostanie podjęty indywidualny środek, które może negatywnie wpłynąć na jej sytuację; 2) prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy przy poszanowaniu uzasadnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej oraz 3) obowiązek administracji uzasadniania decyzji. Na podstawie ust.

3 i 4 tego artykułu, jednostce przysługuje prawo do domagania się naprawienia przez UE szkody, która została wyrządzano przez jej instytucje lub pracowników przy wykonywaniu ich funkcji oraz prawo do korespondencji w jednym z języków Traktatów oraz otrzymania odpowiedzi w tym samym języku.

W świetle art. 41 Karty jednostka ma więc prawo do załatwienia sprawy bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie, z kolei unijna administracja ma obowiązek działania zgodnie z tymi wymogami. Jednostka ma również prawo do wypowiedzenia się w sprawie, zanim zostaną podjęte indywidualne środki, które mogą negatywnie wpłynąć na jej sytuację. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE muszą więc umożliwić jednostce zajęcie stanowiska w sprawie i dać 27. Zob. A. Knade-Plaskacz, Zasada odpowiedzialności pozaumownej Unii Europejskiej, Toruń 2011, s. 48.

52 jej możliwość wypowiedzieć się co do wszelkich faktów, okoliczności i oskarżeń28.

Dla skutecznej realizacji prawa do wysłuchania jednostkom zostało zagwarantowane prawo dostępu do akt sprawy. W związku z tym, unijna administracja musi udostępnić wszystkie dokumenty, które zgromadziła w sprawie. Kolejnym uprawnieniem, które przysługuje jednostkom, jest prawo do uzasadnionej decyzji. Organ administracyjny ma obowiązek uzasadniania decyzji i musi powołać w uzasadnieniu okoliczności prawne i faktyczne, a więc wskazać motywy, które spowodowały, że została wydana decyzja o takiej, a nie innej treści. Ten obowiązek dotyczy przede wszystkim decyzji negatywnych dla jednostki. Poza tym, podmiot ma prawo do domagania się od UE naprawienia szkody wyrządzonej przez jej instytucje lub funkcjonariuszy w związku z wykonywaniem ich funkcji, a jeżeli jej żądania są uzasadnione, Unia ma obowiązek naprawić taką szkodę. Ostatnim elementem prawa do dobrej administracji wskazanym w art. 41 KPP jest prawo zwracania się do unijnych instytucji w jednym z języków Traktatów i otrzymania odpowiedzi w tym samym języku. Jeżeli podmiot zobowiązany nie odpowie na takie zapytanie w ogóle lub w innym języku, niż wybranym przez jednostkę, naruszone zostanie uprawnienie z art. 41 ust. 4 KPP. Art. 41 KPP nie tworzy nowych gwarancji w porządku prawnym UE, a jedynie „kodyfikuje” wcześniej przyznane gwarancje, ponieważ poszczególne elementy z art. 41 KPP stanowią „powtórzenie” zasad sformułowanych w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE lub mają swoje źródła w przepisach traktatowych29.

Ustanowienie prawa do dobrej administracji w art. 41 KPP należy uznać za krok w dobrym kierunku, ponieważ dla jednostki przysługujące jej gwarancje stały się w ten sposób bardziej wyeksponowane. W jednym artykule zostały zebrane gwarancje, które im przysługują w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez unijne instytucje i organy. Co więcej, prawo do dobrej administracji zostało podniesione do rangi prawa podstawowego.

Prawo do dobrej administracji ma być realizowane przez szczegółowe zasady wynikające z art. 41 KPP. Stanowi ono konglomerat elementów o charakterze proceduralnym30. W doktrynie wskazuje się, że prawo do dobrej administracji z art. 41 KPP wynika z koncepcji sprawiedliwości proceduralnej31, której istotą 28. Zob. M. Szydło, op. cit., s. 101.

29. Zob. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 lutego 2005 r. w sprawie C-141/02 P Komisja WE v. Francja, Zb. Orz. 2005, s. I-1283, pkt 16. Patrz art. 296, art. 340 ust. 2 i art. 24 ust. 4 TFUE. Zob. też wyroki wskazane w Wyjaśnieniach dotyczących Karty Praw Podstawowych UE, Dz. Urz. UE C 303, s. 2.

30. Zob. H.P. Nehl, Good Administration as procedural right and/or general principle? [w:] Legal challenges in EU administrative law: towards an integrated administration, red.

H. Hofmann, A. Türk, Cheltenham 2009, s. 350.

31. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako…, s. 33. Tak też M. Seniuk, op. cit., s. 195 i n.

53 jest takie zorganizowanie „procesów podejmowania decyzji, by decyzja podjęta w tych procesach mogła zostać uznana za decyzję sprawiedliwą”, słuszną i rzetelną32. W efekcie jednostka zostaje wyposażona w zespół gwarancji, które pomagają jej dochodzić praw materialnych33. W ten sposób próbuje się wyrównać nierównorzędność pozycji między stronami stosunku administracyjno-prawnego, którego słabszą stroną jest jednostka. Przyznanie prawa do dobrej administracji wzmacnia pozycję jednostki w kontaktach z administracją, chroniąc jednostkę przed nieuzasadnioną ingerencją w jej prawa i interesy.

W doktrynie toczy się spór co do tego, czy elementy prawa do dobrej administracji wskazane w art. 41 Karty zostały wyliczone enumeratywnie, czy też katalog tych praw ma charakter otwarty, co oznaczałoby, że prawo dobrej administracji obejmuje także inne komponenty, które nie zostały wskazane w art. 41. Toczący się spór może być efektem występowania różnic w poszczególnych wersjach językowych Karty Praw Podstawowych. W większości wersji językowych (m.in.: niemieckiej, francuskiej, hiszpańskiej, włoskiej, bułgarskiej, rumuńskiej, czeskiej, holenderskiej, duńskiej) użyto odpowiednika sformułowania „prawo to obejmuje w szczególności”. Z kolei w tłumaczeniu Karty w językach angielskim, polskim, estońskim, łotewskim, litewskim i maltańskim posłużono się sformułowaniem „prawo to obejmuje”, a więc termin „w szczególności” został pominięty. Wydaje się, że ze względu na zastosowanie w większości wersji językowych sformułowania „prawo to obejmuje w szczególności” należy przyjąć, że prawo do dobrej administracji z art. 41 KPP nie wyczerpuje wszystkich elementów. Tym samym, pozostaje tu miejsce dla Trybunału Sprawiedliwości UE, który w swoich rozstrzygnięciach może „wzbogacić” prawo do dobrej administracji o nowe komponenty.

W literaturze wskazuje się, że art. 41 KPP wprowadza pewną nowość ponieważ ujmuje prawo do dobrej administracji w kategoriach publicznego prawa podmiotowego34. Według K. Kańskiej, art. 41 KPP stanowi zbiór formalnych praw podmiotowych, które pomagają dochodzić jednostce jej praw materialnych35. Prawo do dobrej administracji z art. 41 Karty tworzy więc zespół praw „przysługujących prywatnemu podmiotowi, funkcjonalnie ze sobą powiązanych, które mają służyć do ochrony prawnie uzasadnionych interesów tego podmiotu”36.

32. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2004, s. 35. Tak też M. Seniuk, op. cit., s. 195.

33. K. Kańska, Prawo…, s. 152.

34. Tak Z. Niewiadomski, Czy prawo do dobrej administracji jest pojęciem normatywnym? [w:] red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, op. cit., s. 15 i 17. Tak też Z. Cieślak, op. cit., s. 18, K. Kańska, Prawo…, s. 151 oraz J. Mendes, op. cit., s. 4.

35. Zob. K. Kańska, Towards…, s. 301 oraz K. Kańska, Prawo…, s. 151.

36. M. Koszowski, Prawo do dobrej administracji, „Przegląd Prawa Publicznego” 2010, nr 1, s. 50.

54 W świetle art. 41 KPP można przyjąć, że każda jednostka ma prawo do dobrej administracji. Podmiotami prawa do dobrej administracji są nie tylko osoby fizyczne niezależnie od posiadania obywatelstwa UE, ale również osoby prawne, jeżeli wchodzą w relacje z unijną administracją. Jednostki mają prawo do dobrej administracji, które ma być realizowane przez szczegółowe prawa wskazane w art.

41 Karty, a instytucje, organy i jednostki organizacyjne mają obowiązek świadczyć dobrą administrację, poprzez wykonywanie obowiązków wskazanych w tym przepisie. Tym samym, jednostka może spodziewać się, że administracja zachowa się w taki sposób, jak to wynika z art. 41 KPP37. Za każdym razem jednostka w zależności od okoliczności może więc żądać od unijnej administracji określonego działania lub zaniechania. Widać zatem, że konkretnym uprawnieniom jednostki odpowiadają konkretne obowiązki unijnej administracji. A. Jackiewicz wskazuje w tym względzie, że poszczególne elementy prawa do dobrej administracji z art. 41 Karty są roszczeniami o konkretne zachowanie się unijnej administracji, potwierdzając, że jednostka może podejmować określone działania w kontaktach z administracją, która działa według zasad określonych w tym przepisie38.

IV. Dobra administracja jako standard europejski Wreszcie dobra administracja jawi się w kategoriach standardu europejskiego.

Według definicji przyjętej przez A. Jackiewicza europejski standard w zakresie dobrej administracji to zespół pewnych modelowych rozwiązań wpływających na jakość relacji administracja-jednostka, które są dostatecznie ogólne i które można przenieść do krajowych porządków prawnych państw europejskich39.

W Europie standard dobrej administracji jest z jednej strony wyznaczany przez zasady wypracowane w ramach Rady Europy, a z drugiej strony przez dorobek prawny Unii Europejskiej. Charakter prawny aktów wyznaczających standardy dobrej administracji jest zróżnicowany, z przewagą aktów niemających charakteru prawnie wiążącego, jednakże stanowiących istotne źródło wskazówek i inspiracji na temat tego, jak ukształtować relacje między jednostką a administracją, aby jednostka i jej prawa i interesy były w dostatecznym stopniu chronione.

W porządku prawnym UE standardy dobrej administracji są wyznaczane przede wszystkim przez zasady dobrej administracji wypracowane w orzecznictwie przez Trybunału Sprawiedliwości UE, art. 41 Karty, co było już przedmiotem 37. Por. E. Lanza, The right to good administration in the European Union. Roots, rationes and enforcement in antitrust case-law, „Teoria del Diritto e dello Stato” 2008, nr 1-3, s.483.

38. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako…, s. 127 i 128.

39. Ibidem, s. 159 i n.

55 wcześniejszych rozważań, art. 47, który gwarantuje prawo każdego do skutecznego środka prawnego w przypadku, gdy jego prawa zostały naruszone, oraz Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej. Należy jednak zaznaczyć, że podmiotami, które powinny je stosować są tylko instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE oraz organy państw członkowskich UE w zakresie, w jakim stosują prawo UE. Niemniej jednak, organy administracyjne państw członkowskich mogą inspirować się regułami określonymi w tych przepisach, co jest szczególnie istotne w państwach, gdzie zasady postępowania administracyjnego nie zostały objęte procesem kodyfikacji.

Treść prawa do dobrej administracji z Karty Praw Podstawowych UE została rozwinięta w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej, który został przyjęty w formie rezolucji przez Parlament Europejski 6 września 2001 roku. EKDA ujmuje wiele różnych zasad dobrej administracji, które powinny być respektowane przez unijną administrację we wszelkich jej kontaktach z jednostką. W EKDA zostały ustanowione m.in.: zasada praworządności, zasada niedyskryminacji, zasada proporcjonalności, zakaz nadużywania władzy, zasada bezstronności i niezależności, zasada obiektywności, zasada uprawnionych oczekiwań, zasada uczciwości, zasada uprzejmości, zasada odpowiadania na pismo w języku obywatela UE, zasada potwierdzania odbioru pism kierowanych przez jednostkę do administracji, obowiązek przekazania sprawy do właściwej jednostki organizacyjnej, zasada wysłuchania jednostki, zasada rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, obowiązek uzasadnianie decyzji, obowiązek pouczenia o środkach odwoławczych, zasada doręczania rozstrzygnięcia, obowiązek ochrony danych osobowych, zasada udzielania informacji, zasada prowadzenia rejestrów poczty przychodzącej i wychodzącej oraz zasada zaskarżalności naruszeń EKDA do ombudsmana UE. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej wyznacza pewne standardy działania administracji w ramach stosunków z jednostkami. Tym samym, stanowi on zbiór pewnych reguł, które powinny być przestrzegane przez unijną administrację. Zakres zastosowania postanowień EKDA nie ogranicza się tylko i wyłącznie do określonych form działania administracji i obejmuje wszelkie kontakty unijnej administracji z jednostką, z wyłączeniem relacji w ramach stosunku pracy z osobami zatrudnionymi w unijnej administracji.

Należy zaznaczyć, że EKDA nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i stanowi jedynie pewien zbiór instrukcji i wskazówek dla instytucji i urzędników UE w zakresie całokształtu ich kontaktów z jednostkami40. Jednakże dla państw członkowskich EKDA może stanowić ważne źródło inspiracji i wskazówek w zakresie standardów dobrej administracji, zwłaszcza z tego powodu, że w większości

40. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64.

56 z nich zasady dobrej administracji dotyczą zazwyczaj konkretnych prawnych form działania administracji publicznej, odnosząc się do reguł postępowań kończących się indywidualnym rozstrzygnięciem administracyjnym, co sprawia, że poza zakresem ich zastosowania pozostają inne sfery działania administracji, takie jak np. porozumienia i umowy, które obecnie coraz częściej znajdują zastosowanie przy rozpatrywaniu spraw41. Zasady dobrej administracji powinny zaś przenikać całą działalność administracji i obejmować wszelkie relacje administracji z jednostką42. Dlatego też reguły wypracowane w ramach Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej powinny stanowić wzorzec dla państw członkowskich, jakie zasady dobrej praktyki administracyjnej powinny być przestrzegane w ramach kontaktów jednostka-administracja.

W ramach Rady Europy źródła europejskiego standardu dobrej administracji tkwią w: EKPC, w orzecznictwie ETPC oraz w wielu aktach typu soft law, w tym zwłaszcza w rezolucjach i zaleceniach Komitetu Ministrów RE. Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie wyznacza bezpośrednio standardów dobrej administracji. Niemniej jednak należy stwierdzić, że Konwencja wpływa na kształtowanie relacji jednostka-administracja, ponieważ nakłada na organy administracji obowiązek poszanowania praw w niej zagwarantowanych43. Poza tym, Europejski Trybunał Praw Człowieka wywiódł elementy dobrej administracji z art. 6 ust. 1 EKPC, który formułuje szereg gwarancji proceduralnych (m. in. prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, załatwienia spraw w rozsądnym terminie). Z orzecznictwa wynika bowiem, że gwarancje z art. 6 ust. 1 EKPC, mają zastosowanie w ramach procedur administracyjnych, które prowadzą do wydania decyzji wpływającej bezpośrednio na prawa lub obowiązki o charakterze cywilnym, przy czym termin praw i obowiązków o charakterze cywilnym należy tutaj rozumieć autonomicznie44. Ponadto, z prawem do dobrej administracji koresponduje art. 13 EKPC, 40. Z. Kmieciak, op. cit., s. 64.

41. Z. Niewiadomski, Kodeks Dobrej Administracji a polska procedura administracyjna [w:] Jakość administracji publicznej, red. J. Łukaszewicz, Rzeszów 2004, s. 298 i 299.

42. A. Pakuła, W kwestii zastosowalności Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w funkcjonowaniu administracji publicznej w Polsce [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 535 i 538.

43. Patrz szerzej M. Szewczyk, Prawo do dobrej administracji w świetle aktów prawa międzynarodowego [w:] red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, op. cit., s. 55.

44. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako…, s. 78-83 oraz idem, Prawo do dobrej administracji a art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka [w:] Człowiek a tożsamość w procesie integracji Europy, red. B. Sitka, G. Dammacco, J. Szczerbowski, A. Kowalska, Olsztyn 2004, s. 565 i n. Autor wskazuje, że do postępowań tego typu

57 który generuje prawo do skutecznego środka prawnego. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że Konwencja odgrywa ważną rolę w kształtowaniu stosunków administracja-jednostka, ponieważ państwa-sygnatariusze mają obowiązek przestrzegać jej postanowień.

Niemniej jednak najbogatsze źródło standardów dobrej administracji stanowią liczne rezolucje i zalecenia Komitetu Ministrów45, a więc akty typu soft law.

W związku z tym należy uznać, że regulacje te nie wyznaczają standardów wiążąnależą: postępowania na tle prawa własności (dotyczące wywłaszczania, scalania gruntów), postępowania związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (dotyczące odebrania koncesji na sprzedaż alkoholu, zezwolenia na prowadzenia prywatnej szkoły czy praktyki medycznej), postępowania dotyczące prawa rodzinnego (adopcja), postępowania dotyczące ubezpieczeń społecznych (renty, składki na ubezpieczenie) oraz postępowania przeciwko organom administracji (dotyczące szkód wyrządzonych w trakcie postępowania administracyjnego. Tak też O. Pouperová, Art. 6 Konwencji a postępowanie administracyjne [w:] Wpływ UE i Rady Europy na postępowanie administracyjne w Czechach i w Polsce, red. M. Horáková, M. Tomoszek, Brno 2010, s. 29 i 30.

45. Wśród tych aktów należy wymienić: rezolucję Komitetu Ministrów RE (77) 31 z 28 września 1977 r. dotyczącą ochrony przed aktami organów administracji, rezolucję KM RE nr (78) 8 z 2 marca 1978 r. dotyczącą pomocy prawnej i doradztwa, zalecenie KM RE nr R (80) 2 z 11 marca 1980 r. w sprawie wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przez organy administracji publicznej, zalecenie KM RE nr R (81) 7 z 14 maja 1981 r. w sprawie środków ułatwiających dostęp do sprawiedliwości, zalecenie KM RE nr R (81) 19 z 25 listopada 1981 r. w sprawie dostępu do informacji posiadanej przez organy publiczne, zalecenie KM RE nr R (84) 15 z 18 września 1984 r. w sprawie odpowiedzialności publicznej, rezolucję KM RE nr (85) 8 z 23 września 1985 r. w sprawie współpracy pomiędzy ombudsmanami państw członkowskich, a także między nimi a RE, zalecenie KM RE nr R (85) 13 w sprawie instytucja ombudsmana, zalecenie KM RE nr R (87) 16 z 17 września 1987 r. w sprawie postępowań dotyczących większej liczby osób, zalecenie KM RE nr R (89) 8 z 13 września 1989 r. w sprawie tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, zalecenie KM RE nr R (91) 1 z 12 lutego 199 1 r. w sprawie sankcji administracyjnych, zalecenie KM RE nr R (91) 10 z 9 września 1991 r. w sprawie przekazywania osobom trzecim danych osobowych będących w posiadaniu instytucji publicznych, zalecenie KM RE nr R (97) 7 z 1 kwietnia 1997 r. w sprawie publicznych usług lokalnych oraz prawach osób z nich korzystających, zalecenie KM RE nr R (2000) 6 z 24 lutego 2000 r. w sprawie statusu urzędników w Europie, zalecenie KM RE nr R (2000) 10 z 11 maja 2000 r. w sprawie Kodeksu postępowania urzędników, zalecenie KM RE nr R (2001) 9 z 5 września 2001 r. w sprawie alternatywnych środków rozstrzygania sporów między organami administracji a jednostkami, zalecenie KM RE nr R (2003) 16 z 9 września 2003 r. w sprawie wykonywania rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych w zakresie administracji publicznej, zalecenie KM RE nr R (2004) 20 z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych.

58 cych w zakresie dobrej administracji, lecz standardy zalecane46. Dostarczają one niejako wskazówek w zakresie dobrej administracji, ale to do państw członkowskich należy decyzja, czy inkorporować je do krajowego porządku prawnego.

Jak wskazuje J. Dobkowski, standardy wyznaczone w rezolucjach i zaleceniach Komitetu Ministrów są adresowane do organów władzy publicznej, generując zobowiązania polityczne o semiimperatywnym charakterze47. Państwa członkowskie, wykonując te zobowiązania, przejmują do krajowych porządków prawnych rozwiązania z zakresu dobrej administracji, a to powoduje zbliżanie zasad procedur administracyjnych, a w niektórych sferach nawet ich ujednolicanie.

Jest to możliwe dzięki wysokiemu stopniu ogólności rozwiązań w zakresie dobrej administracji48. Gdyby te propozycje miały formę kazuistycznych norm, o wiele trudniejsze mogłoby być ich inkorporowanie do krajowych systemów prawnych z uwagi np. na kulturę i tradycję prawną państwa. Wysoki stopień ogólności powoduje, że państwa mogą dostosować proponowane rozwiązania do lokalnych warunków49. Standardy dobrej administracji wpływają zwłaszcza na porządki krajowe tych państw, które nie mają ogólnej procedury administracyjnej, ponieważ z jednej strony kreują dla administracji wzorzec właściwego postępowania, z drugiej strony stanowią dla ustawodawcy wskazówki, w jaki sposób na poziomie wiążących aktów prawnych ukształtować relacje między jednostką a administracją, aby zrealizować postulat dobrej administracji50.

W związku z tym, że zalecenie Komitetu Ministrów RE (2007) 7 w sprawie dobrej administracji porządkuje wiele zasad ustanowionych we wcześniejszych zaleceniach i rezolucjach, a także implikuje nowe rozwiązania w tym względzie, ograniczę się tutaj tylko do określenia wpływu tego zalecenia na ustanawiania europejskiego standardu dobrej administracji.

Zalecenie (2007) 7 jest odpowiedzią na rekomendację Zgromadzenia Parlamentarnego RE 1615 (2003) w sprawie ombudsmana, w której państwa członkowskie RE zostały wezwane do uregulowania prawa do dobrej administracji w konstytucjach, a Komitet Ministrów RE został zobowiązany do sporządzenia projektu wzorcowego tekstu podstawowego prawa jednostki do dobrej administracji oraz 46. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako…, s. 138.

47. J. Dobkowski, Kodeks dobrej administracji Rady Europy (geneza – charakter – treści) [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 133 i 134.

48. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji jako…, s. 137 i 138.

49. K. Miaskowska-Daszkiwicz, Prawo do dobrej administracji – uwagi na tle Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy CM/Rec (2007)7 [w:] Standardy wykonywania władzy publicznej, red. K. Miaskowska-Daszkiewicz, Lublin 2008, s. 146.

50. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2000, s. 242 i 243.

59 projektu kodeksu dobrej administracji. Zalecenie (2007) 7 została opracowane na podstawie wcześniejszych rekomendacji i rezolucji dotyczących stosunków administracja-jednostka. Wzorcem w tym zakresie był również art. 41 Karty Praw Podstawowych UE oraz Europejski Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej.

Do zalecenia (2007) 7 o dobrej administracji został dołączony Kodeks Dobrej Administracji, który określa podstawowe zasady i reguły, których ma przestrzegać administracja w kontaktach z jednostkami.

Kodeks składa się z 23 artykułów, sformułowanych w trzech rozdziałach: Rozdział I – „Zasady dobrej administracji”, Rozdział II – „Zasady rządzące podejmowaniem decyzji administracyjnych” oraz Rozdział III – „Odwołania”. Wśród zasad dobrej administracji kodeks wylicza: zasadę praworządności, zasadę równości, zasadę, bezstronności, zasadę proporcjonalności, zasadę pewności prawa, zasadę podejmowania działań we właściwym czasie, zasadę partycypacji jednostek w działaniach administracji, zasadę poszanowania prywatności oraz zasadę przejrzystości. Jak widać, większość z tych zasad pokrywa się z zasadami ustalonym w EKDA51.

Z kolei w Rozdziale II zostały określone przede wszystkim zasady przebiegu postępowania administracyjnego. Istotne jest to, że reguły te należy stosować nie tylko do postępowań w sprawach indywidualnych, ale również w postępowaniach, których rezultatem jest wydanie aktu generalnego52. W świetle postanowień KDA decyzje w sprawie mogą być wydawane przez organy administracyjne z ich własnej inicjatywy lub na wniosek jednostki. Zanim jednak zostanie wydana decyzja, jednostka ma prawo zająć stanowisko w sprawie. Rekomendacja generuje po stronie jednostki prawo włączenia się w postępowanie prowadzącego do wydania decyzji regulacyjnej, które obejmuje: prawo wnoszenia pisemnych uwag w sprawie, prawo do wysłuchania, prawo do reprezentacji w ciele doradczym oraz prawo do konsultacji i zapytań publicznych. Poza tym, Kodeks reguluje dość kazuistycznie kwestie wydawania i wykonywania decyzji oraz formy tej decyzji, która powinna być sformułowana w prosty, jasny i zrozumiały sposób. Co więcej, decyzja powinna zawierać uzasadnienie, które powinno się odnosić do prawnych i faktycznych podstaw jej wydania, przynajmniej w sprawach, w których decyzja wpływa negatywnie na sytuację jednostki. Decyzje muszą być ogłaszane w taki sposób by umożliwić osobom zainteresowanym powzięcie informacji o nich, przy czym osoby, których dotyczy decyzja muszą być powiadomione o niej osobiście.

Kodeks dopuszcza możliwość wzruszania decyzji indywidualnych, jeżeli wymaga tego interes publiczny, ale musi się to odbywać przy poszanowaniu praw i interesów jednostek.

51. Z. Kmieciak, op. cit., s. 67.

60 W świetle postanowień ostatniego rozdziału państwa członkowskie RE powinny zapewniać jednostkom prawo wniesienia środka odwoławczego od decyzji. Zakłada się też, że zanim decyzja zostanie podana kontroli sądowej, powinna istnieć możliwość zaskarżenia decyzji do organu administracyjnego wyższej instancji. Poza tym, postanowienia KDA określają zasady odpowiedzialności administracji za szkody powstałe z tytułu bezprawnych decyzji oraz zaniedbania administracji lub jej urzędników.

Kodeks Dobrej Administracji stanowi niejako zbiór zasad ogólnych postępowania administracyjnego, porządkując i zbierając w ramach jednego aktu zasady i standardy, które zostały wypracowane wcześniej w ramach systemu RE53.

W większości postanowienia Kodeksu odnoszą się do kwestii proceduralnych.

Niemniej jednak niektóre z nich odwołują się do płaszczyzny prakseologicznej dobrej administracji i wymagają wprowadzenia takich rozwiązań, które zapewnią skuteczność i wydajność administracji, a także otwartość administracji na potrzeby społeczeństwa54. Należy jednak podkreślić, że Kodeks Dobrej Administracji ma stanowić raczej wzorzec standardów dobrej administracji, a sama rezolucja nie zobowiązuje państw członkowskich RE do wprowadzenia proponowanego Kodeksu w całości, ponieważ w wielu państwach standardy dobrej administracji są uregulowane w przepisach procedury administracyjnej, w związku z tym obowiązywanie dodatkowego kodeksu byłoby nieuzasadnione i problematyczne55.

V. Zakończenie Podsumowując, należy wskazać, że poprzez zasadę dobrej administracji, prawo do dobrej administracji i europejskie standardy dobrej administracji próbuje się właściwe skonstruować stosunki administracja-jednostka, mając na celu w jak najwyższym stopniu zabezpieczyć ochronę praw i interesów jednostek w ramach tych relacji.

Zasada dobrej administracji to wiele powiązanych ze sobą zasad, które określają tryb załatwiania indywidualnych spraw jednostek przez administrację, a ustanowione w art. 41 Karty prawo do dobrej administracji stanowi nie tylko próbę przełożenia tych zasad na grunt prawa pozytywnego, ale również zagwarantowania jednostkom możliwości zwrócenia się przeciwko złemu administrowaniu.

Z kolei standardy dobrej administracji wypracowane w porządku prawnym UE 52. Z. Kmieciak, op. cit., s. 73.

53. Ibidem, s. 66.

54. K. Miaskowska-Daszkiwicz, op. cit., s. 154 i 155.

55. P. Gerber, Zalecenie w sprawie dobrej administracji. Prezentacja ogólna [w:] W poszukiwaniu dobrej administracji, red. H. Izdebski, H. Machińska, Warszawa 2007, s. 25.

61 i systemie Rady Europy mogą stanowić ważne źródło inspiracji i wskazówek dla krajowych organów legislacyjnych, które kształtują reguły dobrej administracji w krajowych porządkach prawnych, co w konsekwencji może prowadzić do zbliżania zasad procedury administracyjnej w państwach europejskich, zważywszy na fakt, że większość z zaproponowanych wzorców dobrej administracji ma charakter proceduralny.

62

Aneta Makowiec1

Europeizacja prawa administracyjnego – zagadnienia dotyczące praktycznej realizacji przepisów Mówiąc o tak ważnej dla państwa i obywatela kwestii jaką jest tzw. europeizacja prawa administracyjnego, rozumiana jako dostosowywanie treści przepisów do wymogów obowiązujących w państwach Unii Europejskiej, nie należy tracić z pola widzenia zagadnień stosowania przepisów – ich praktycznej realizacji.

W sytuacji, kiedy zachodzi rozbieżność między przepisami prawa a ich praktyczną realizacją, istnieje konieczność ciągłego przypominania pracownikom administracji o ich obowiązkach a obywatelom o ich prawach. Dlatego tak istotne wydaje się zwrócenie uwagi na regulację zawartą w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. W artykule zostanie podjęta próba udowodnienia, że unormowania te niejednokrotnie znajdują zastosowanie przy interpretacji norm obowiązujących w polskim porządku prawnym oraz pomocniczo w sytuacji, gdy dane kwestie nie są w ogóle uregulowane, jak również do sfery obowiązków spoczywających na pracownikach administracji publicznej.

Przyjęty przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracji (The European Code of Good Administrative Behaviour), nazywany najczęściej Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji, rozwija regulację przyjętą w grudniu 2000 r. w Nicei – Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej, a w szczególności art. 41, formułujący prawo do dobrej administracji. Stanowi on, że każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem 1. Studentka V roku prawa i administracji, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, członkini Sekcji Prawa i Postępowania Administracyjnego TBSP UJ i Sekcji Prawa Cywilnego TBSP UJ.

63 załatwienia sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku działań administracji wnoszący sprawę poniósł szkodę, przysługuje mu roszczenie o odszkodowanie2.

Warto zaznaczyć, że idea opracowania standardów dobrej administracji nie jest czymś nowym. Powołana w 1994 r. w Wielkiej Brytanii Komisja do spraw Standardów Życia Publicznego, w wyniku swoich prac uznała za podstawowe standardy obowiązujące w życiu publicznym takie zasady jak: bezinteresowność, prawość, obiektywizm, odpowiedzialność, jawność, uczciwość3.

EKDA należy ocenić jako istotne narzędzie europeizacji polskiego prawa administracyjnego4. Zgodnie z art. 2 i 3 EKDA, zawarte w nim regulacje obowiązują nie tylko instytucje i organy unijne, ale wszystkich zatrudnionych w nich urzędników i innych pracowników objętych statusem urzędnika. Należy zgodzić się z poglądem przemawiającym za tym, że regulacje zawierające ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej znajdują zastosowanie do całości kontaktów między organami, instytucjami i urzędnikami administracji a jednostką5. Zgodnie z art. 2 pkt 3 EKDA, pod pojęciem jednostki kryją się jednostki fizyczne i prawne niezależnie od tego, czy ich miejsce zamieszkania, czy zarejestrowana siedziba, znajduje się na terytorium jednego z państw członkowskich, czy też nie. Nasuwa się wniosek, że adresatem EKDA nie są organy administracji publicznej poszczególnych krajów członkowskich Unii Europejskiej. Natomiast pod pojęciem „całości kontaktów między organami, instytucjami i urzędnikami a jednostką” będą kryły się wszelkie formy aktywności administracji publicznej. Przy czym należy zaznaczyć, że chodzi o sferę stosunków zewnętrznych. Stosunki wewnętrzne pomiędzy instytucjami a pracownikami zostały wyraźnie wyłączone6. Należy zgodzić się z J. Świątkiewiczem, który stwierdza, że zasady ujęte w EKDA nie są ograniczone tylko do jednej z prawnych form działania administracji publicznej jaką są decyzje administracyjne7. Wskazuje 2. Zob. A. Zoll, Prawo do dobrej administracji [w:] Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), red. J. Świątkiewicz, Warszawa 2002, s. 3.

3. Zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 241-242.

4. Zob. K. Celińska-Grzegorczyk [w:] Postępowanie administracyjne, sądowo administracyjne i egzekucyjne, red. K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Warszawa 2009, s. 21.

5. Zob. A. Pakuła, W kwestii zastosowalności Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w funkcjonowaniu administracji publicznej w Polsce [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego , red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 533.

6. Wyraźne wyłączenie stosunków wewnętrznych z rzeczowego zakresu obowiązywania EKDA zawiera art. 3 ust. 2 EKDA. 7. Zob. red. J. Świątkiewicz, op. cit., s. 14 -15.

64 na to również literalne brzmienie art. 3 ust. 1 EKDA: „niniejszy Kodeks zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej znajdujące zastosowanie w odniesieniu do całości kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką, chyba że kontakty te podlegają specyficznym przepisom”. Reasumując, poprzez pryzmat zasad wyrażonych w EKDA można rozpatrywać wszystkie formy aktywności administracji publicznej, a w tym akty administracyjne (decyzje, w ich obrębie zezwolenia, licencje, koncesje), jak również akty normatywne, działania faktyczne, umowy cywilnoprawne i publicznoprawne.

EKDA jest traktowany przede wszystkim jako zalecenie. W systematyce źródeł prawa jest aktem prawa pochodnego, natomiast w odróżnieniu od rozporządzeń nie ma mocy wiążącej dla adresatów8. Nie sposób mu jednak odmówić przymiotu zbioru standardów przydatnych do oceny funkcjonowania administracji i stawianych wymogów organom i instytucjom Unii Europejskiej, jak również zatrudnionym w nich urzędnikom i osobom o statusie urzędnika. Zdaniem A. Zolla, ma on nawet szersze zastosowanie: „jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji”9. Rozszerzenie skuteczności i obowiązywania zasad zawartych w EKDA wydaje się być zasadne z uwagi na ich jednoznaczność, spójność i precyzyjność10. Bez wątpienia można je traktować jako uniwersalne kryteria oceny prawidłowości rozwiązań ukształtowanych w systemach państwowych.

H. Izdebski i M. Kulesza, podkreślając wagę zasad, wskazują na ich wieloaspektowość. Nie stanowią one jedynie dyrektyw właściwego postępowania, są także wskazówkami dla orzecznictwa dyscyplinarnego, jak również drogowskazami skierowanymi do ustawodawcy11. Zdaniem J. Bocia: „wartość dla polskiego porządku prawnego i polskiego obywatela zarówno artykułu 41 Karty Podstawowych Praw Unii Europejskiej, jak i całego Kodeksu Dobrej Administracji jawi się o tyle, o ile organy polskie będą musiały traktować obydwie te regulacje jako obowiązujące prawo, i to prawo wyższe od regulacji ustaw wewnętrznych”12.

W kontekście przytoczonych poglądów, należy wywieźć, że EKDA, pomimo tego, że nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, jest niewątpliwie interesują8. Zob. S. Biernat [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006, s. 250; E. Skrzydło-Tefelska, D. Kiedrowska, R. Poździk [w:] Prawo Europejskie. Zarys wykładu, red. R. Skubisz, E. Skrzydło-Tefelska, Lublin 2005, s. 127-128.

9. A. Zoll, op. cit., s. 5.

10. Zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64.

11. Zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 242-243.

12. J. Boć, Administracja a obywatel [w:] Administracja Publiczna, red. J. Boć, Wrocław 2005, s. 257.

65 cym aktem zasługującym na uznanie, mogącym przyczynić się do lepszego działania organów administracji oraz stanowić gwarancję skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów w relacjach z organami Wspólnoty Państw.

Może on stanowić cenną wskazówkę w interpretowaniu obowiązującego prawa, zwłaszcza, że zasady zawarte w EKDA znajdują swoje odzwierciedlenie w polskim systemie prawa. W szczególności w polskiej konstytucji, a także w rozdziale 2 działu I kodeksu postępowania administracyjnego13. Można łatwo zauważyć, że zarówno w EKDA jak i w k.p.a. wyartykułowano takie zasady jak: przestrzeganie prawa, bezstronność, terminowość, udzielanie informacji czy uzasadnianie decyzji14. Jednak EKDA, w zestawieniu z k.p.a., kładzie większy nacisk na formalne, uprzejme i rzetelne zachowanie pracowników administracji. Przejawia się to np. w potwierdzeniu odbioru każdego pisma w terminie dwóch tygodni (na potwierdzeniu należy podać nazwisko i numer telefonu i stanowisko służbowe urzędnika – art. 14 EKDA).

W pierwszej kolejności podjęta zostanie próba wskazania, że regulacje zawarte w EKDA znajdują zastosowanie, kiedy dana kwestia nie jest uregulowana w obowiązujących przepisach.

Jedną z charakterystycznych cech administracji publicznej jest jej aktywność polegająca nie tylko na formułowaniu norm prawnych czy organizowaniu życia społecznego, bądź zarządzaniu elementami rzeczywistości społecznej, ale na stosowaniu prawa. W kontekście omawianej problematyki warto przyjrzeć się działaniom faktycznym administracji publicznej15. Wśród działań faktycznych podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym można wyróżnić działania informacyjne administracji16. Przedmiotem analizy będą działania informacyjne podejmowane wobec adresatów spoza struktury administracji publicznej.

Jest to szczególnie doniosła problematyka działań administracji, gdyż obywatel ma prawo do uzyskania pełnej informacji w sprawach dotyczących jego interesów, zarówno prywatnych, jak i zawodowych i odmowa udzielenia takiej informacji powinna być traktowana jako naruszenie prawa. Tymczasem ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej17 obejmuje informacje, które 13. Zob. B. Adamiak, Europeizacja prawa postępowania administracyjnego [w:] red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, op. cit., s. 16-26.

14. Zob. J. Szreniawski, Z zagadnień europeizacji stosowania prawa [w:] red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, op. cit., s. 87.

15. Zob. M. Zimmermann, Formy działania administracji państwowej [w:] Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Warszawa 1956, s. 320 -359; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 349-351.

16. Zob. A. Błaś [w:] Prawo administracyjne , red. J. Boć, Wrocław 2007, s. 339-350.

17. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz.

1198 ze zm.

66 zostały zdefiniowane jako wszelkie informacje w sprawach publicznych. Chodzi tutaj głównie o takie informacje jak: o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o zamierzeniach ustawodawczych i wykonawczych, o projektowanych aktach normatywnych, o programach w zakresie wykonywania zdań publicznych, o zasadach funkcjonowania władz publicznych. Jest to katalog otwarty, na co wskazuje, użyte w art. 6 przywoływanej ustawy określenie „w szczególności”. Jak stanowi art. 1 ustawy: „każda informacja w sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie”. Natomiast art. 5 ustawy stanowi, że: „ prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych”, a także: „ podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy”.

Natomiast w art. 4 ustawa wskazuje na przykładowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wśród nich wymienia organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa.

Wśród sposobów udostępniania informacji publicznej należy wskazać na zamieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, natomiast informacje, których nie zawiera BIP, mogą być udostępniane na wniosek zainteresowanego.

Należy zauważyć, że w odniesieniu do informacji udzielanych na wniosek ustawodawca określa standardy obowiązujące podmiot, który ma je udostępnić. Z kolei w stosunku do umieszczania informacji w BIP nie występuje regulacja ustawowa doprecyzowująca kwestie związane np. z formą czy z terminem udzielania informacji. Ustawodawca określa jedynie termin początkowy powstania obowiązku uruchamiania stron BIP. Pojawia się pytanie, jakimi standardami powinien kierować się podmiot zamieszczający stosowne informacje na stronach BIP. Wydaje się, że właśnie w takiej sytuacji istotną rolę może, a nawet powinna odegrać regulacja zawarta w EKDA. W tym kontekście trzeba sięgnąć do zasad zamieszczonych jego tekście, a w szczególności do zasady współmierności i stosownego terminu podjęcia decyzji. Art. 6 ust.1 EKDA stanowi, że: „w toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań”, ust. 2: „W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego”. Natomiast art. 17 EKDA zawiera zasadę stosownego terminu podjęcia decyzji i przewiduje, że obowiązkiem urzędnika jest, aby w sprawie każdego wniosku lub każdego zażalenia została podjęta decyzja w stosownym terminie, niezwłocznie, nie później jednak niż w dwa miesiące od wpływu tego wniosku lub zażalenia. Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie o stan-

67 dardy, jakimi powinien kierować się podmiot zamieszczający informacje w BIP oraz adaptując przywołane powyżej przepisy EKDA należy wskazać, że forma, układ, stopień szczegółowości zamieszczonych informacji powinien być dostosowany do celu jakiemu służy publikacja18. Informacje powinny być czytelne i zrozumiałe dla każdego potencjalnego odbiorcy.

Dokonana powyżej analiza wskazuje, że EKDA powinien stanowić istotną bazę standardów wspomagających, jak również uzupełniających regulacje prawne państwa.

Kolejną bardzo istotną kwestią jest zastosowanie przepisów EKDA w odniesieniu do sfery obowiązków zatrudnionych w urzędach pracowników i urzędników. Nie można zapominać, że z punktu widzenia obywatela podstawowe znaczenie ma właśnie to, w jaki sposób pracownicy organów administracji publicznej wypełniają ciążące na nich zadania. J. Szreniawski podaje, że w praktyce przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są stosowane lub są stosowane w wąskim zakresie przez pracowników urzędów19. Przykładowo, urzędnik często wbrew prawu powołuje się na względy bezpieczeństwa publicznego czy ochronę danych osobowych oraz żąda wskazania do czego ta informacja ma służyć.

W efekcie często odmawia udzielenia informacji. Jest to istotny problem, gdyż urzędnicy, z którymi styka się zwykły obywatel, są przedstawicielami państwa i po dającym się zaobserwować zachowaniu urzędników obywatele wysnuwają wnioski na temat obowiązującego prawa. Często skarżą się na biurokrację, brak życzliwości i niemiłą atmosferę panującą w urzędach, długi czas oczekiwania na rozwiązanie sprawy, brak udzielania informacji czy też liczne utrudnienia. W obliczu kontaktu z urzędnikami czują się bezradni i zdani na ich łaskę. Z punktu widzenia obywatela zachodząca relacja między nim a urzędnikiem kształtuje się jako stosunek pomiędzy podmiotem silniejszym (administracja) a podmiotem słabszym (obywatel). Nie jest to pogląd nieuzasadniony, choćby przez wzgląd na to, że to organ administracji dokonuje konkretyzacji normy prawnej, a efektem tego działania jest np. decyzja administracyjna, która podlega wykonaniu. Można jednak zaobserwować tendencje do wyrównywania postrzeganych dysproporcji.

Jest to kolejny krok oddalający nas od weberowskiego20 ujęcia administracji jako maszyny biurokratycznej. Obecnie ochrona praw podstawowych i praw obywatelskich jest jednym z kluczowych obowiązków administracji. Przez ostatnie czterdzieści lat w Europie obserwujemy stopniowe przechodzenie ochrony praw podstawowych z poziomu konstytucyjnego na administracyjny. Z kolei ochrona

18. Zob. A. Pakuła, op. cit., s. 536.

19. Zob. J. Szreniawski, op. cit., s. 88.

20. Zob. M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, Warszawa 2002, s. 161 i n.

68 administracyjna została wzmocniona przez prawo do dobrej administracji i zapewnienie równych szans21.

W tym kontekście istotne znaczenie ma art. 8 k.p.a.22, wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 12 EKDA, w którym została sformułowana zasada uprzejmości. Przytoczone dyrektywy zawierają wskazówki co do podstawowych elementów kultury osobistej, dobrego wychowania i sposobu zachowania się urzędników w kontaktach z obywatelami. Można dostrzec, że pomimo takich samych lub podobnie brzmiących przepisów ich stosowanie jest odmienne w różnych krajach Unii Europejskiej. Powstaje pytanie o to, co jest tego przyczyną?

Nawet najlepiej sformułowane przepisy, które są dostosowane do standardów Unii Europejskiej nie gwarantują ich poprawnego stosowania. Wśród przyczyn takiego stanu rzeczy należy wskazać na mentalność, kulturę i edukację społeczeństwa23, niezbyt jasne reguły odpowiedzialności urzędników, nepotyzm, wykorzystywanie pozycji służbowej do osiągnięcia własnych interesów, liczne przyzwyczajenia. Negatywne odczucia obywateli potęgują lata transformacji ustrojowej, które wykreowały w świadomości społeczeństwa, że państwo nie dba o interesy ogółu.

O wiele łatwiej jest zmienić przepis, niż przyzwyczajenia i „utartą praktykę” panujące w urzędach i kultywowane przez urzędników.

Konkludując, należy stwierdzić, że prawo do dobrej administracji jest elementem nowego podejścia do praw obywateli Europy, a EKDA będący jego prawną emanacją odgrywa pomocniczą rolę w interpretacji prawa i bierze udział w kształtowaniu poprawnych relacji między obywatelem i administracją. Należy także z całą mocą stwierdzić, że regulacje prawne nie są jedynym czynnikiem wpływającym na jakość świadczonych w urzędach usług. Zmiany przyzwyczajeń i mentalności społeczeństwa nie następują tak samo szybko, jak zmiany regulacji prawnych. Jest to zdecydowanie dłuższy i bardziej skomplikowany proces trwający niekiedy nawet kilkadziesiąt lat.

21. I. Lipowicz, M. Szmigiero, B. Rzeszotarki, A. Piskorz-Ryń, M. Kopeć, O. Kacperczyk, Praktyka polskich organów administracji publicznej w kontekście równych szans, praw podstawowych, ochrony praw obywatelskich, realizacji prawa do dobrej administracji, http://www.rodzina.gov.pl/zal/f370_6.pdf, 01.03.2011 r.

22. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1961, nr 12, s. 903. Wskazuje on, że zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. jest klamrą, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest zasadą najszerszą pod względem zakresu i doniosłą politycznie.

23. Zob. J. Szreniawski, op. cit., s. 87.

69

Wioleta Baranowska-Zając1

Wpływ prawa Unii Europejskiej na postępowanie administracyjne państw członkowskich ze szczególnym uwzględnieniem polskiego postępowania administracyjnego I. Wprowadzenie Z udziałem poszczególnych państw członkowskich w Unii Europejskiej związane jest nieodłącznie zjawisko europeizacji prawa funkcjonującego w ich wewnętrznych porządkach prawnych. Europeizacja prawa jest pewnym rozciągniętym w czasie, a przy tym szeroko rozumianym procesem, który przebiega w różnych obszarach prawa oraz w różnych formach. Jednym z jej przejawów jest wpływ prawa wspólnotowego2 (obecnie prawa Unii Europejskiej) na prawo wewnętrzne państw członkowskich.

Z dniem 1 maja 2004 r. Polska obok dziewięciu innych państw przystąpiła do struktur europejskich. Było to uwarunkowane dostosowaniem polskiego prawa do regulacji obowiązujących we Wspólnotach Europejskich. Jednakże wpływ prawa wspólnotowego na kształt prawa polskiego miał miejsce już od połowy lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Już bowiem Układ Europejski, który został zawarty między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi3 16 grudnia 1991 r. a wszedł w życie w 1994 r. zobowiązał Polskę do „zbliżania” prze1. Doktorantka w Katedrze Europejskiego Prawa Gospodarczego Uniwersytetu Łódzkiego, członek Studenckiego Koła Naukowego Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego.

2. M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1999, nr 11, s. 18.

3. Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38 ze zm.

70 pisów prawnych do obowiązujących w Unii Europejskiej. W myśl art. 68 Układu, Polska podejmie wszelkie starania w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty4. Z członkostwa w Unii wynika również nieustanna konieczność tworzenia nowych przepisów prawa w sposób zgodny z prawodawstwem europejskim.

Wymienione obowiązki dotyczyły także przepisów i instytucji prawa administracyjnego, zarówno materialnego, ustrojowego, jak i procesowego5. Europeizacja postępowania administracyjnego oznacza zatem wpływ prawa wspólnotowego (Unii Europejskiej) na treść regulacji z zakresu postępowania administracyjnego tworzonych w poszczególnych państwach należących do Unii Europejskiej, w tym w Polsce.

Celem niniejszego artykułu jest zwrócenie uwagi na pewne istotne konsekwencje, jakie wskutek uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej wystąpiły w odniesieniu do procedur administracyjnych państw członkowskich, w tym również polskiej. Wskazane w nim poszczególne zjawiska związane z procesem europeizacji tej gałęzi prawa dotyczą zasadniczo prawa postępowania administracyjnego wszystkich państw członkowskich, zostaną jednak odniesione przede wszystkim do polskiego systemu prawnego.

Niezależnie od wynikającego z Układu Stowarzyszeniowego obowiązku dostosowywania przepisów należących do systemu prawa polskiego, w tym przepisów z zakresu prawa postępowania administracyjnego, wiele istotnych zmian w zakresie postępowania administracyjnego nastąpiło dopiero z chwilą samego wejścia Polski do Unii Europejskiej.

II. Postępowania wielostopniowe Uzyskanie członkostwa w Unii Europejskiej było dla polskiego postępowania administracyjnego, podobnie jak w przypadku procedur administracyjnych pozostałych państw członkowskich, związane z pojawieniem się tzw. postępowań

4. Zob. szerzej Z. Leoński, Jak dostosowywano polskie prawo administracyjne do prawa UE, „Edukacja Prawnicza” 2004, nr 7, s. 7.

5. Pojęcie europeizacji prawa administracyjnego może być różnie rozumiane – por. w tym zakresie Z. Leoński, Europeizacja polskiego prawa administracyjnego [w:] Europa w Polsce. Polska w Europie, Cz. II, red. H. Mruk, B. Koszela, Poznań 2004, s. 127 i n.; I. Lipowicz [w:] Europeizacja administracji publicznej, red. I. Lipowicz, Warszawa 2008, s. 15 i n.; K. Nowacki, Prawo Unii Europejskiej [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, rozdział IV, pkt 4; A. Wiktorowska, Podstawowe elementy prawa europejskiego [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2003, s. 73-77.

71 wielostopniowych, w których orzekają krajowe organy administracji oraz organy Unii6.

Przyjmuje się, że określenie postępowanie administracyjne oznacza niesporne postępowania prowadzone przed podmiotami uznawanymi przez dane państwo członkowskie za organy administracji, a także przed niektórymi organami Unii Europejskiej7. Organem unijnym, który prowadzi postępowania należące do postępowań administracyjnych jest przede wszystkim Komisja Europejska, której Traktat8 oraz prawo pochodne przyznają kompetencje z zakresu prawa administracyjnego.9 Pewne kompetencje z zakresu prawa administracyjnego przysługują również Radzie, a także innym unijnym organom, które posiadają własne uprawnienia decyzyjne w określonych sprawach.

W ramach postępowań administracyjnych z elementem europejskim, które często są określane mianem „europejskich postępowań administracyjnych”10, można wskazać postępowania, w których organem wyłącznie właściwym do orzekania jest organ Unii Europejskiej – najczęściej Komisja albo Rada. Funkcjonują jednak również procedury, w których kompetencje decyzyjne przysługują zarówno organom Unii Europejskiej, jak i organom krajowym. Tego rodzaju postępowania noszą nazwę postępowań wielostopniowych lub postępowań ponadnarodowych11.

Postępowania wielostopniowe są procedurami, które łączą w sobie kompetencje decyzyjne organów krajowych i organów Unii Europejskiej. Skutkują one tym, że decyzja organu administracji państwa członkowskiego, w tym także polskiego organu administracji, może zostać usunięta z obrotu prawnego przez organ unijny. Istotne jest ponadto, że w tym wypadku ostateczna decyzja unijnego organu wiąże organy państw członkowskich. Te ostatnie mają zaś obowiązek wykonania decyzji wydanej wobec obywatela, stosując krajowe środki przymusu. Tego rodzaju postępowanie, podobnie jak to, w którym rozstrzyga wyłącznie organ krajowy, ukierunkowane jest na wydanie zamykającego procedurę konkretnego i indywidualnego rozstrzygnięcia. Zachodzi tu jednak zasadnicza różnica między postę6. A. Skóra, Europejskie postępowanie administracyjne – co kraj to obyczaj?, „Edukacja Prawnicza” 2004, nr 12, s. 8.

7. Ibidem, s. 8.

8. Obecnie, po wejściu w życie 1 grudnia 2009 r. Traktatu z Lizbony, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przed tą datą – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.

9. G. Haibach, Die Rechtsprechung des EuGH den Grundsätzen des Verwaltungsverfahrens, „Neues Verwaltungs wissenschaftliche Zeitschrift” 1998, nr 5, s. 456.

10. Zob. A. Skóra, op. cit., s. 9.

11. H.P. Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung. Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung „mehrstufiger” Verwaltungsverfahren, Berlin 2002, s. 29.

72 powaniem wyłącznie krajowym – wewnętrznym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ administracji danego państwa członkowskiego – a postępowaniem ponadnarodowym. Mianowicie, na szczeblu narodowym mamy do czynienia z aktem administracyjnym krajowego organu administracji, skierowanym do indywidualnie oznaczonego podmiotu12. Natomiast w przypadku postępowania wielostopniowego, w którym krzyżują się kompetencje organów krajowych i unijnych, ostatecznym wynikiem rozstrzygnięcia może być decyzja organu Unii skierowana bezpośrednio do danego państwa członkowskiego, przedsiębiorstwa lub innego podmiotu prawa13.

III. Zasada autonomii proceduralnej i instytucjonalnej Podstawową zasadą europejskiego postępowania administracyjnego, mającą wpływ na kształt postępowań krajowych, w tym polskiego postępowania administracyjnego, jest zasada autonomii instytucjonalnej i proceduralnej. Zasada ta została potwierdzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości UE) już w 1976 r. w sprawie Rewe v. Landwirtschaftskammer Saarland14, a następnie w sprawie Upjohn Ltd v. The Licensing Authority established by the Medicines Act 196815.

Zasada autonomii proceduralnej i instytucjonalnej oznacza, że państwa członkowskie same określają strukturę funkcjonujących na ich terytorium organów administracji oraz decydują o tym, jakie procedury będą przed tymi organami stosowane16. Katalog organów administracji publicznej i ich kompetencje zależne są zatem od przyjętej w danym państwie struktury administracji. W pewnych jednak przypadkach prawo Unii Europejskiej może mieć wpływ na kształt tej struktury i sposób stosowania prawa przez organy wchodzące w jej skład. Wykonywanie unijnego prawa wymusza bowiem na państwie członkowskim taką or12. Ibidem, s. 61-71.

13. A. Skóra, op. cit., s. 9.

14. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 16 grudnia 1976 r. w sprawie C-33/76 Rewe-Zentralfinanz eG and Rewe-Zentral AG v. Landwirtschaftskammer für das Saarland, Zb. Orz. 1976, s. 1989.

15. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 21 stycznia 1999 r. w sprawie C-120/97 Upjohn Ltd v. The Licensing Authority established by the Medicines Act 1968 and Others, Zb. Orz. 1999, s. I-223; zob. też wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 3 lutego 2000 r. w sprawie C-228/98 Kharalambos Dounias v. Ipourgos Ikonomikon (Minister for Economic Affairs), Zb. Orz. 2000, s. I-577.

16. A. Skóra, op. cit., s. 8; por. też A. Machnikowska, Z. Brodecki [w:] Acquis communautaire. Wolność gospodarcza, red. Z. Brodecki, Warszawa 2003, s. 97-98.

73 ganizację wewnętrznej administracji, aby była ona zdolna do pełnego stosowania prawa Unii17. Organy krajowe stosujące prawo, a do takich niewątpliwie należą organy administracji publicznej stosując określone procedury składające się na regulacje postępowania administracyjnego, mają obowiązek dokonywania takiej interpretacji przepisów prawa krajowego, która zapewni osiągnięcie celu wynikającego z norm prawa unijnego18. Ponadto, prawo unijne nakłada niekiedy na państwa członkowskie obowiązki odpowiedniego zorganizowania wykonywania określonych zadań, z czym może się wiązać potrzeba utworzenia dodatkowych jednostek organizacyjnych, a nawet organów czy instytucji19 oraz potrzeba opracowania odpowiednich procedur postępowania przed nimi.

Zasada autonomii proceduralnej pozostawia również wewnętrznym systemom prawa ustalenie procedury właściwej do zapewnienia ochrony praw, które obywatele tego państwa mogą wywodzić z bezpośrednio skutecznych postanowień prawa Unii Europejskiej. Krajowe przepisy proceduralne w tym zakresie nie mogą jednak uniemożliwiać lub utrudniać wykonywania dochodzonych przed organami krajowymi orzeczeń opartych na prawie unijnym20.

IV. Harmonizacja przepisów prawnych odnoszących się do poszczególnych krajowych postępowań administracyjnych Wynikającym z obowiązku dostosowywania polskiego prawa do regulacji unijnych zjawiskiem wpływającym na kształt polskiego postępowania administracyjnego jest także harmonizacja przepisów prawnych odnoszących się do poszczególnych krajowych postępowań administracyjnych. Na szczeblu unijnym nie można bowiem mówić o jednym europejskim postępowaniu administracyjnym, lecz o wielu odrębnych procedurach, których kształt i zakres pozostaje w ścisłej zależności z konkretnym przedmiotem postępowania21. W celu zaś dostosowania 17. Zob. C. Mik, Zasady ustrojowe europejskiego prawa wspólnotowego a polski porządek konstytucyjny, „Państwo i Prawo” 1998, nr 1, s. 19.

18. Por. S. Biernat, Wykładnia prawa krajowego zgodnie z prawem Wspólnot Europejskich [w:] Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, red. C. Mik, Toruń 1998, s. 123; C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red.

S. Wronkowska, Kraków 2005, s. 125.

19. Por. S. Biernat, Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na polskie sądy, Warszawa 2001, s. 4.

20. A. Skóra, op. cit., s. 8; por. też A. Machnikowska, Z. Brodecki, op. cit., s. 97.

21. J. Schwarze, Judicial Review of European Administrative Procedure, „Public Law” 2004, s. 147.

74 przepisów krajowych do regulacji rządzących tymi procedurami, przeprowadzana jest ich harmonizacja. Dotyczy ona różnorodnych sfer, w których występują przepisy o charakterze proceduralnym – postępowań w sprawach o naruszenie zasad konkurencji22, w sprawach dotyczących kontroli koncentracji przedsiębiorstw23, nadzoru nad pomocą państwa przyznawaną dla przedsiębiorstw. Obejmuje także postępowania administracyjne, których celem jest udzielenie lub odmowa udzielenia, a także żądanie zwrotu środków pochodzących z funduszy strukturalnych lub innych instrumentów finansowych Unii Europejskiej w stosunku do podmiotów indywidualnych.

W przypadku harmonizacji przepisów poszczególnych państw członkowskich, odnoszących się do postępowań administracyjnych unormowanych na poziomie unijnym, znamienne jest przecinanie się procedur administracyjnych na poziomie narodowym i ponadnarodowym (unijnym)24. W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że ze względu na duże zróżnicowanie postępowań administracyjnych w poszczególnych obszarach spraw oraz ich specyficzne cechy, należy bardzo ostrożnie podchodzić do przyjęcia idei pełnej kodyfikacji postępowania administracyjnego w porządku prawnym Unii Europejskiej25. Stosowaną technikę harmonizacji przepisów prawnych państw członkowskich uważa się zaś za najbardziej użyteczną, ze względu na fakt, iż „dotyczy ona obszarów, w których istnieje potrzeba dostosowania i zespolenia poszczególnych porządków prawnych w pewną całość”26.

V. Modyfikacja środków odwoławczych w postępowaniu z zakresu oceny wniosku o dofinansowanie projektu ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej Z realizacją zadań polegających na rozdziale środków finansowych pochodzących z funduszy strukturalnych UE i harmonizacją przepisów prawnych kształtujących postępowanie w tym zakresie wiąże się modyfikacja środków odwoławczych przewidzianych w polskim Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisami Kodeksu, od decyzji wydanej przez organ administracji pu-

22. Zob. rozporządzenie Rady nr 1/2003/WE z 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82, Dz. Urz. UE L 1, s. 1-25.

23. Zob. rozporządzenie Rady nr 139/2004/WE z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz. Urz. UE L 24, s. 1-22.

24. Zob. A. Skóra, op. cit., s. 10.

25. Ibidem, s. 11 oraz cytowana tam literatura.

26. A. Skóra, op. cit., s. 10.

75 blicznej, stronie postępowania przysługuje odwołanie27. Do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia28. Odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub od dnia ogłoszenia decyzji stronie29. Jeżeli natomiast decyzja jest wydawana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, stronie nie przysługuje odwołanie. W przypadku jednak, gdy strona jest niezadowolona z decyzji, może zwrócić się do tego samego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy30.

Natomiast procedura odwoławcza w przypadku odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej uregulowana została odrębnie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju31. Zgodnie z ustawą, w przypadku negatywnej oceny złożonego projektu, wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o wynikach oceny jego projektu, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w ramach którego składał projekt, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Opracowane systemy realizacji programów operacyjnych nie przewidują wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przewidują zaś, że wnioskodawca, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, może złożyć protest. Protest jest to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów podanymi w regulaminie konkursu32. Protest powinien więc zawsze mieć formę pisemną i powinien być wniesiony w terminie 14 dni, ale nie od dnia doręczenia, lecz od dnia otrzymania informacji o tym, że dany projekt nie został wyłoniony do dofinansowania.

Powinien on zawierać precyzyjne wskazanie podnoszonych zarzutów. Należy do niego załączyć dokumentację mającą związek ze sprawą, mogącą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Protest jest wnoszony do instytucji pośredniczącej drugiego stopnia i przez nią rozpatrywany. Powinien być rozpatrzony w terminie 1 miesiąca od dnia jego otrzymania przez właściwą instytucję33.

27. Zob. art. 127 § 1 k.p.a.

28. Zob. art. 127 § 2 k.p.a.

29. Zob. art. 129 § 2 k.p.a.

30. Zob. art. 127 § 3 k.p.a.

31. Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, t.j. Dz. U. z 2009 r.

Nr 84, poz. 712.

32. Zob. na przykład pkt 6.11 Systemu Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 z 10 września 2007 r., s. 23 i n.; dokument dostępny jest na stronie internetowej Serwisu Informacyjnego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pod adresem http:// www.funduszestrukturalne.gov.pl/Wiadomosci/Strona+glowna/systemrealizacjiPOKL.htm, 21.05.2011 r.

33. Pkt 6.11 Systemu…, s. 24.

76 W przypadku negatywnego rozpatrzenia protestu wnioskodawca może złożyć kolejny środek odwoławczy określony jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy34. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może być wniesiony przez wnioskodawcę w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Powinien on być wniesiony do instytucji zarządzającej danego programu operacyjnego i przez te instytucję jest rozpoznawany. Termin, który przysługuje instytucji na rozpoznanie wniosku wynosi 1 miesiąc. Jak już zostało wyżej wskazane, protest zasadniczo rozpoznaje instytucja pośrednicząca drugiego stopnia. Zatem, inaczej niż na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega rozpoznaniu przez inny organ administracji aniżeli ten, który rozpoznawał protest, a także ten, który wydawał rozstrzygnięcie w sprawie, odrzucając złożony wniosek o dofinansowanie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma tu więc inny charakter, aniżeli w kodeksie postępowania administracyjnego – nie jest specyficznym środkiem odwoławczym przysługującym od decyzji wydanej przez ściśle określony organ, lecz kolejnym środkiem odwoławczym, który można dodatkowo wnieść w wyniku negatywnego rozpatrzenia pierwotnego środka odwoławczego, za który można uznać protest.

Pierwotna wersja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidywała, że rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy procedurę wyboru projektu35, z czego wynikało, że nie jest przewidziana sądowa kontrola legalności działań administracji publicznej w zakresie przydzielania środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE. Takie rozwiązanie prawne było poddawane krytyce przez przedstawicieli doktryny36. Jednakże wskutek nowelizacji ustawy37 wskazany przepis został zmieniony i obecnie wynika z niej wyraźnie, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego38 zgodnie z ustawą prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi39. Skarga powinna być wniesiona przez wnioskodaw34. Zob. pkt 6.11 Systemu…, s. 25 i n.

35. Art. 30 ust. 6 pierwotnej wersji ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz. U. Nr 227, poz. 1658.

36. Zob. K. Pawłowicz, O niektórych skutkach „europeizacji” publicznego prawa gospodarczego, „Studia Iuridica” 2008, nr XLVIII, s. 191.

37. Zob. art. 6 pkt 25 ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, Dz. U. Nr 216, poz. 1370.

38. Art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach…

39. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.

77 cę bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie40. W odniesieniu do postępowania w przedmiocie rozpoznania przedmiotowej skargi przez sąd administracyjny zachodzą tu przy tym pewne modyfikacje w stosunku do ogólnych zasad sądowej kontroli legalności działań organów administracji przewidzianych w p.p.s.a. Przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazują mianowicie, między innymi, w jakim terminie sąd ma skargę rozpoznać oraz jakiego rodzaju rozstrzygnięcia może wydać w tym zakresie41. Na rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje ponadto skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść wnioskodawca, ale również właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca42.

VI. Podsumowanie Wewnętrzne regulacje państw członkowskich z zakresu procedury administracyjnej normują postępowanie przed wewnętrznymi organami administracji publicznej, stąd mogłoby się wydawać, że wpływ prawa UE jest tu znikomy. Jednakże europeizacja objęła również w całej swej rozciągłości procedury administracyjne państw członkowskich, w tym przepisy polskiego postępowania administracyjnego. Wskazane zjawisko ma bardzo duży wpływ na kształt przepisów polskiego postępowania administracyjnego. Wykształcone w wyniku europeizacji postępowania wielostopniowe skutkują tym, że decyzja administracyjna wydana przez polski organ administracji w stosunku do polskiego podmiotu prawa – osoby fizycznej czy prawnej – może zostać usunięta z obrotu przez organ unijny.

Z drugiej strony, organy polskie mogą mieć obowiązek wykonania wobec polskiego podmiotu decyzji administracyjnej, której same nie wydały – decyzji wydanej przez organ UE. Co więcej, są przy tym zobowiązane stosować środki przymusu przewidziane w polskich przepisach z zakresu postępowania egzekucyjnego w administracji. Decyzje wydawane przez organy unijne mogą być ponadto kierowane nie tylko do polskich obywateli czy przedsiębiorców, ale także do samej Polski jako państwa członkowskiego.

Obowiązek prawidłowego i pełnego stosowania przez państwa członkowskie prawa Unii Europejskiej wymusza zaś na nich, w tym również na Polsce, ukształtowanie odpowiedniej organizacji wewnętrznej administracji, jak i procedur załatwiania spraw przez organy wchodzące w jej skład, w sposób umożliwiają40. Art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach…

41. Art. 30c ust. 3 i 4 ustawy o zasadach…

42. Art. 30d ustawy o zasadach…

78 cy odpowiednie stosowanie unijnego prawa oraz nie utrudniający, czy też nie uniemożliwiający, dochodzenia przed krajowymi organami praw wynikających z orzeczeń i decyzji opartych na prawie Unii.

Osobliwym zjawiskiem jest także modyfikacja środków odwoławczych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, która występuje w procedurze odwoławczej w przypadku odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE. Zmianie w stosunku do rozwiązań przewidzianych w Kodeksie ulega w tym wypadku nie tylko katalog środków odwoławczych, ale również struktura organów je rozpoznających. Procedura odwoławcza przewidziana na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prowadzi także do przełamania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego43 – w przypadku odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych wnioskodawcy przysługuje prawo do wniesienia protestu, a w przypadku odrzucenia protestu może on wnieść kolejny środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero po wyczerpaniu tych dwóch środków odwoławczych możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Brak sądowej kontroli legalności działania organów administracji w zakresie rozpoznawania przedmiotowych środków odwoławczych, który występował na gruncie pierwotnej wersji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, budził wątpliwości i wydawał się nadużyciem z punktu widzenia rozwiązań ustalanych w nowoczesnych procedurach administracyjnych związanych z państwem prawa. W związku z tym wyraźne wprowadzenie tej kontroli z pewnością należy ocenić pozytywnie.

43. Zob. art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a.

79

Iwona Rzucidło1

Sądownictwo administracyjne w obliczu europeizacji polskiego prawa administracyjnego I. Wraz z adaptowaniem prawa polskiego do standardów europejskich miał miejsce szereg istotnych przeobrażeń obejmowanych zbiorczym określeniem europeizacji. Rok 2004 był dla sądownictwa administracyjnego czasem szczególnym, w którym doszło do reformy systemu oraz akcesji Polski do Unii Europejskiej. Te dwa wydarzenia spowodowały, że polskie sądownictwo administracyjne znalazło się w zupełnie nowej sytuacji2.

Pojęcie europeizacji – rozumianej jako wprowadzanie lub przyswajanie sobie cywilizacji europejskiej3 – możemy lokować na wielu płaszczyznach, m.in. socjologicznej, ekonomicznej, politycznej czy prawnej. Europeizację prawa możemy zaś postrzegać dwojako, w zależności od tego, czy ujmujemy ją szeroko czy też wąsko.

Europeizacją sensu largo jest odwoływanie się, w szczególności w procesie stosowania prawa, do ogólnoeuropejskich regulacji prawnych mających rangę umów międzynarodowych, lecz także do także soft law oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, będących w przeważającej mierze efektem członkostwa w Radzie Europy. Do najważniejszych aktów prawnych w tym obszarze należą Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r.4 oraz Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z 1985 r5. Europeizacja 1. Studentka IV roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii CurieSkłodowskiej w Lublinie, Wiceprezes ds. Organizacyjnych Studenckiego Koła Naukowego Prawników, Sekretarz Redakcji „Studenckich Zeszytów Naukowych”.

2. S. Biernat, P. Wróbel, Stosowanie prawa Wspólnoty Europejskiej w polskim sądownictwie administracyjnym [w:] Studia prawno-europejskie, red. M. Seweryński, Łodź 2007, s. 7 i n.

3. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1987, s. 561.

4. Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.

5. Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.

80 w tym znaczeniu to nawiązywanie do kulturowych źródeł cywilizacji europejskiej w poszukiwaniu uniwersalnego systemu wartości6. Europeizacja sensu stricto to z kolei oddziaływanie prawa Unii Europejskiej na wewnętrzny porządek prawny państw członkowskich poprzez istnienie aktów prawa pierwotnego, tworzenie przez podmoty unijne prawa wtórnego, a także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i inne źródła prawa, których państwo członkowskie ma obowiązek przestrzegać7. Różnice w stosowaniu prawa na obu płaszczyznach europeizacji, wynikające z treści rozstrzygnięcia sądu oraz jego uzasadnienia, ilustruje omówione niżej orzecznictwo.

II. Wraz z przystąpieniem do Rady Europy i podpisaniem Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (1991 r.) oraz jej ratyfikowaniem (1993 r.), Polska zobowiązała się do stosowania standardów wynikających z tej umowy oraz poddała się jurysdykcji ETPC. Na płaszczyźnie stosowania prawa administracyjnego europeizacja sensu largo rozumiana być może jako dialog polskich sądów oraz organów administracji8 z ETPC, oraz – i przede wszystkim – jako odnoszenie się w procesie stosowania prawa do źródeł ogólnoeuropejskiego prawodawstwa. Możliwość taką dopuszcza wprost Konstytucja RP9, w art. 9 stanowiąc, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Zasada ta, w połączeniu z art. 178 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegaja wyłącznie Konstytucji i ustawom, prowadzi do oczywistego wniosku, że sędziowie są wobec tego obowiązani przy wydawaniu orzeczeń stosować także prawo międzynarodowe10.

Pogląd ten odzwierciedla stanowisko Sądu Najwyższego11, w którym stwierdził on, że niezbędne jest zapewnienie zgodności polskiej praktyki administracyjnej i sądowej nie tylko z zaleceniami organów Rady Europy, ale także orzecznictwa europejskiego w zakresie praw człowieka, które powinno służyć polskiej judyka6. K. Sobieralski, Ogólne uwagi na temat europeizacji polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 528.

7. Nieco inaczej europeizację postrzega M. Jaśkowska. Zob. eadem, Europeizacja prawa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1999, nr 11, s. 18 i n.

8. Pole badań zawartych w pracy zawęziłam do sądów administracyjnych, toteż działania organów administracji publicznej w kontekście europeizacji prawa – nie stanowiąc przedmiotu moich zainteresowań w tym opracowaniu – nie będą analizowane.

9. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.

10. D. Molenda, Praktyka odwoływania się do standardów europejskich w orzecznictwie NSA [w:] red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, op. cit., s. 528 i n.

11. Postanowienie Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1995 r., III ARN 75/94, Lex 9416. Wybór tego i kilku kolejnych orzeczeń w części II artykułu za: ibidem, s. 528 i n.

81 turze jako istotne źródło interpretacji przepisów polskiego prawa wewnętrznego, a niekiedy wpływać nawet na konkretną decyzję stosowania prawa. Co prawda, orzecznictwo strasburskie nie jest wiążące dla stron Konwencji, jednak uwrażliwienie na sposób interpretowania prawa międzynarodowego przez ETPC czyni stosowanie postanowień umów międzynarodowych bardziej realnym12. Niezależnie od tego, nie może mieć miejsca sytuacja, w której do zastosowania norm prawa międzynarodowego konieczne jest zwrócenie się do Trybunału – poprzez zobowiązanie do stosowania norm ponadnarodowych państwo przyjmuje na siebie część jurysdykcji w tych sprawach.

Omawiane niżej orzeczenia doskonale ilustrują wszystkie najistotniejsze cechy stosowania ogólnoeuropejskiego porządku prawnego – zarówno przez NSA, jak i wojewódzkie sądy administracyjne – z inicjatywy sądu oraz strony, w sposób pomocniczy w stosunku do regulacji krajowych.

Polskie sądy administacyjne powołują się na akty prawa międzynarodowego zarówno w charakterze argumentu walidacyjnego jak i w uzasadnieniu swego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 1997 r. dotyczącym uchylenia postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu podania o zezwolenie na pobyt stały cudzoziemca z uwagi na brak sporządzenia uzasadnienia stwierdził, że prawo do żądania uzasadnienia indywidualnego aktu administracyjnego wynika – oprócz ustawy o cudzoziemcach13 i kodeksu postępowania administracyjnego14 – z europejskich standardów procedury administracyjnej.

NSA przywołał przyjętą w 1977 r. w tym orzeczeniu Rezolucję (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi15.

Wprowadza ona zasadę uzasadniania aktów administracyjnych, co oznacza, że osoba zainteresowana powinna zostać poinformowana o motywach dotyczącego ją aktu administracyjnego, gdyż z samej jego istoty wynika, że może on oddziaływać na jej prawa, wolności lub interesy. Sąd w uzasadnieniu swojej decyzji użył jako argumentów adekwatnych postanowień prawa europejskiego, pomimo ist12. M. Balcerzak, S. Sykuna, Znaczenie i wpływ orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na praktykę polskiego wymiaru sprawiedliwości [w:] Orzecznictwo w systemie prawa: II Konferencja Naukowa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz Wolters Kluwer Polska, red. T. Bąkowski, K. Grajewski, J. Warylewski, Kraków 2008, s. 39 i n.

13. Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30 ze zm. Organ powołał się na prawo do odstąpienia od uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa. Tak więc, pośrednio wykreowane zostało prawo do uzasadnienia w każdym innym przypadku, jeżeli nie wchodzi w grę naruszenie bezpieczeństwa państwa.

14. Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.

15. Tekst rezolucji zamieszczono w: Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons, Strasbourg 1996, s. 236-241.

82 nienia kompletnej regulacji polskiej w tym zakresie, zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego16.

W innym orzeczeniu powołanie się na standardy europejskie sensu largo posłużyło dla uzasadnienia wniosku o braku zapewnienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji cudzoziemce oraz małoletnim prawa do sądu, chronionego nie tylko poprzez art. 45 Konstytucji, lecz także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 Międynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych17. Sąd – oprócz ustawy o cudzoziemcach – po raz kolejny odwołał się więc w swym orzeczeniu do norm rangi konstytucyjnej, a nawet międzynarodowej.

O prawie do sądu w ujęciu międzynarodowym wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 marca 2001 r.18, dotyczącej problemów intertemporalnych na gruncie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego19. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że na tle Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności za naruszenie prawa do sądu uznaje się także zapewnienie ochrony sądowej tylko formalnej czy też pozornej. Jeżeli NSA za fundament rozstrzygnięcia przyjąłby tezę de facto aprobującą umniejszenie kontrolnej roli sądu, sprzeniewierzyłby się swej funkcji ocenianej także z punktu widzenia tej konwencji.

Prawo europejskie w omawianym sensie zostało uwzględnione przez NSA także w wyroku z 12 kwietnia 2000 r20. Rozpatrywana sprawa dotyczyła luki prawnej w zakresie konwalidacji małżeństw zawartych wyłącznie w postaci wyznaniowej w okresie 1946-1997, przy okazji wprowadzenia do polskiego prawa tzw. małżeństwa konkordatowego. Sąd, uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził między innymi, że Europejska Konwencja Praw Człowieka, chroniąc w art. 8 prywatność jednostki, obejmuje swoją ochroną także jej życie rodzinne, ograniczone nie tylko do związków przejawiających się w formalnie zawartym małżeństwie – wskazał w tym zakresie orzeczenia w sprawach Keegan v. Irlandia z 26 maja 1994 r. oraz Kroon i in. v. Holandia z 27 października 1994 r21.

16. Art. 107, 124 § 2, 125 § 3 k.p.a.

17. Dz. U. z 1997 r. Nr 38, poz. 167.

18. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 12 marca 2001 r., OPS 14/00, Lex 48875.

19. Dz. U. z 1991 r. Nr 17, poz. 75 ze zm.

20. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2000 r., V SA 1512/99, Lex 49058.

21. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 26 maja 1994 r. w sprawie 16969/90 Keegan v. Irlandia, Lex nr 79970; Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27 października 1994 r. w sprawie 18535/91 Kroon i in. v. Holandia, http://cmiskp.echr.coe. int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=kroon&sessionid =84831025&skin=hudoc-en, 15.10.2011 r.

83 Powoływanie się NSA na standardy międzynarodowe znalazło swój wyraz także w wyroku z 31 marca 1999 r.22. Sąd rozpoznawał skargę na decyzję wojewody w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania, z powodu nieuzyskania zgody na ową czynność współwłaścicieli nieruchomości.

Zgodnie z tezą sądu, rozszerzająca wykładnia przepisów o ewidencji ludności, według której decyzje organu administracji mogłyby uczynić bezskutecznymi uprawnienia właściciela lub współwłaścicieli do korzystania z rzeczy, byłaby niedopuszczalna w świetle art. 21 Konstytucji RP, gwarantującego ochronę własności, oraz art. 1 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tak więc sąd, wyrokując w przedmiotowej sprawie, oparł swoje rozstrzygnięcie nie tylko na normach prawa krajowego (tzn. ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych23 oraz Konstytucji), ale także normach międzynarodowego porządku prawnego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Jeszcze szerszy kontekst podstaw normatywnych decyzji stosowania prawa – poza regulacjami stricte europejskimi – prezentuje NSA w wyroku z 7 lipca 2000 r24.

Orzeczenie dotyczy stanowiska organu odmawiającego cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, pomimo odniesienia się do przesłanek niesprecyzowanych wyraźnie oraz niemających oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Sąd stwierdza, że miejsce przesłanek, określonych przepisami ustaw, Konstytucji RP i umów międzynarodowych wiążących stronę polską, nie może zastępować swobodne, a często dowolne uznanie organów orzekających.

Zgodnie z Konstytucją, państwo ma chronić i opiekować się małżeństwem, rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem (art. 18) oraz „ma uwzględniać dobro rodziny w swojej polityce społecznej i gospodarczej” (art. 71). Poza tym, organy Państwa muszą się liczyć z tym, że odmawiając prawa pobytu cudzoziemcowi ożenionemu z obywatelką polską, mogą naruszać także gwarantowane art. 23 pkt 1 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych prawo do życia w rodzinie, dając tym podstawę skargi cudzoziemca do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Orzeczenie powyższe stanowi tylko jeden z wielu przykładów odwoływania się Naczelnego Sądu Administarcyjnego do wartości ponadnarodowych i akcentowania roli orzeczniczej Trybunału w Strasburgu.

Oprócz powoływania się sądu na prawo europejskie, niejednokrotnie mamy do czynienia z przytaczaniem tych regulacji przez samych skarżących, co po-

22. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 1999 r., V SA 1819/98, Lex 40272.

23. Dz. U. z 1974 r. Nr 14, poz. 85 ze zm.

24. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2000 r., V SA 2418/99, Lex 49061.

84 woduje konieczność ustosunkowania się sądu do podniesionych kwestii. Ma to miejsce m.in. sprawie objętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 sierpnia 2011 r.25 dotyczącej skargi na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podniósł narusznie Konstytucji26 oraz art. 6 ust. 1 i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności27.

Podobne standardy znalazły zastosowane także w innej sprawie, w której skarżący zakwestionował decyzję Rady do Spraw Uchodźców o odmowie nadania statusu uchodźcy oraz odmowie udzielenia ochrony uzupelniającej i wydaleniu z terytorium RP, a tym samym stwierdzeniu, że nie zachodzą okoliczności udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Podniósł on, że rozstrzygnięcie to, uznające wniosek w tym zakresie za oczywiście bezzasadny, narusza m.in. art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się jednak do standardów międzynarodowych – uczynił to dopiero NSA, stwierdzając, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ zobowiązany będzie ustalić obecną sytuację rodzinną skarżącego i rozważyć ją w kontekście przesłanek z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mając także na uwadze postanowienia Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności28 i Konwencji o prawach dziecka29. Jak wskazał również NSA, szczególnej uwagi organu wymagać powinna analiza czynników mających wpływ na rozwój psychofizyczny dziecka skarżącego. Wskazał on zatem jedynie bardzo ogólne ramy zastosowania regulacji ponadnarodowych, nie posługując się przy tym żadnymi dyrektywami interpretacyjnymi, które mogłyby stać się wskazówką dla organu.

Przytoczone powyżej orzeczenia stanowią zatem ilustrację tezy o specyficznym sposobie stosowania aktów klasycznego prawa międzynarodowego przez krajowe sądy administracyjne.

III. Analizując orzecznictwo polskich sądów administracyjnych, możemy zaobserwować także przejawy europeizacji w sensie wąskim, ograniczonej do stosowania dorobku prawnego Unii Europejskiej w krajowym porządku prawnym. Wraz z przystąpieniem Polski do struktur unijnych30 do jej prawodawstwa 25. Wyrok Wojewódziego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 sierpnia 2011 r., II SA/Lu 408/11, http://orzecznia.nsa.gov.pl/doc/41995CAF1, 15.10.2011 r.

26. Art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 32.

27. Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175.

28. Sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284.

29. Przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r.

Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526.

30. 1 maja 2004 r.; Traktat między […] a […] Rzecząpospolitą Polską […] dotyczący przystąpienia […] Rzeczypospolitej Polskiej […] do Unii Europejskiej z 16 kwietnia 2003 r.

Dz. Urz. UE L 236, poz. 17.

85 włączone zostały akty prawa pierwotnego UE i obowiązują akty prawa wtórnego. Uzupełnia je szereg aktów prawodawczych o charakterze niewiążącym oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mające często charakter prawotwórczy. Całokształt unijnego porządku prawnego tworzą akty prawa pierwotnego, wtórnego (w tym niewiążące) oraz orzecznictwo TS UE, wyinterpretowujące szereg zasad charakterystycznych dla dorobku UE31.

Wśród aktów prawa pierwotnego wyróżniamy traktaty założycielskie, wraz z traktatami je zmieniającymi, umowy akcesyjne, konwencję o niektórych Instytucjach Wspólnych dla Wspólnot Europejskich i konwencję o ustanowieniu Jednej Rady i Jednej Komisji WE, traktaty budżetowe oraz ogólne zasady prawa unijnego. Pochodne prawo unijne tworzą z kolei rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia, opinie, umowy międzynarodowe oraz inne akty prawne32.

Traktaty należące do prawa pierwotnego są w istocie umowami międzynarodowymi i stosowane są na takiej samej zasadzie jak klasyczne zobowiązania międzynarodowe, jednakże niektóre normy traktatów założycielskich nie wywierają bezpośredniego skutku i tym samym pozostawiają pewną swobodę państwom członkowskim i instytucjom UE. Ogólne zasady prawa UE z kolei formułowane są przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który ich treść wywodzi z wspólnej dla państw członkowskich tradycji konstytucyjnej, traktatów zalożycielskich i innych umów międzynarodowych, zwłaszcza EKPC33. Zasady prawa unijnego stanowią uzupełnienie luk w prawie oraz są wskazówką interpretacyjną stosowaną przy procesie wykładni pochodnego prawa unijnego, w szczególności dla sądów państw członkowskich. Do podstawowych zasad należą: zasada bezpośredniego skutku, zasada pierwszeństwa, równego traktowania, proporcjonalności, efektywności oraz ochrony praw podstawowych (będące zasadami podstawowymi UE), a także szereg swobód materialnoprawnych.

Rozporządzenie jest zdefiniowane w art. 288 TFUE, który określa je jako akt ogólny i abstrakcyjny, obowiązujący w całości, bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich. Z przytoczonych cech wynika jednoznacznie, że stosowanie postanowień rozporzadzeń unijnych nie jest uzależnione od ich transpozycji do systemu prawa wewnętrznego ani nawet od ogłoszenia aktu. Dyrektywa jest natomiast specyficznym aktem prawnym UE adresowanym do państw członkowskich, charakteryzujacym się związaniem państw co do jej celów, przy jednoczesnym pozostawieniu swobody w wyborze form i metod ich realizacji. Implementacja dyrektyw do polskiego porządku prawnego odbywa się z reguły w ramach 31. S. Biernat, Wpływ członkowstwa Polski w Unii Europejskiej na polskie sądy, „Przegląd Sądowy” 2001, nr 11, s. 3 i n.

32. A. Wróbel, Źródła prawa Wspólnot Europejskich i prawa Unii Europejskiej [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, Kraków 2005, s. 23 i n.

33. W tym punkcie obszar europeizacji sensu stricto i sensu largo pokrywają się.

86 ustawodawstwa. Akt ten wiąże zatem wyłącznie jego adresata i tylko w zakresie zamierzonego rezultatu34. Pod pojęciem decyzji rozumiany jest akt jednostkowy i konkretny wydany przez organy unijne, wiążący w całości podmioty, do których jest adresowany. Od rozporządzenia odróżnia ją węższy zakres podmiotowy.

Z kolei zalecenia i opinie są aktami prawnie niewiążącymi, co nie pozbawia ich znaczenia prawnego, ani też nie oznacza, że niedpouszczalnym jest nakładanie nimi praw i obowiązków na inne podmioty. Do aktów unijnego prawa wtórnego należą również umowy międzynarodowe zawierane przez Unię lub też państwo członkowskie z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi.

Do innych aktów prawnych znajdujących się w katalogu prawa pochodnego UE zaliczamy regulaminy, programy ogólne, deklaracje, komunikaty Komisji, rezolucje Rady, decyzje sui generis oraz porozumienia między instytucjami unijnymi.

Wspólną cechą wymienionych aktów jest to, że pomimo ich niewiążącego charakteru, poprzez fakt ich przyjęcia przez instytucje unijne zmierzają do wywołania określonych skutków w sferze prawnej.

Z katalogu źródeł prawa UE wynikają także pewne charakterystyczne instytucje mogące odegrać znaczącą rolę w procesie stosowania prawa. Jest to obowiązek dokonywania wykładni prounijnej (zgodnej z celami prawa UE)35 oraz możliwość skierowania pytania prejudycjalnego przez sąd państwa członkowskiego na podstawie art. 267 TFUE – będące dyrektywami proceduralnymi – oraz rozwiązania w sferze prawa materialnego.

Sądy krajowe uprawnione są do orzekania na podstawie norm prawa unijnego ze względu na specyfikę źródeł tego prawa, w szczególności bezpośrednią skuteczność oraz pierwszeństwo stosowania. Tak, jak w przypadku europeizacji w znaczeniu szerokim, możliwość orzekania sądów na podstawie i w granicach aktów prawnych UE wynika z art. 90 Konstytucji RP. Ponadto, zgodnie z art. 10 oraz orzeczeniem TS36, sądy krajowe są właściwe dla prawa unijnego, zgodnie zaś z art. 220 TWE, Trybunał jest uprawniony do rozstrzygania spraw tylko wyraźnie mu przekazanych mocą prawa UE.

34. A. Wróbel, op. cit., s. 44 i n.

35. Szerzej na ten temat: A. Łazowski, Proeuropejska wykładnia prawa przez polskie sądy i organy administracji jako mechanizm dostosowania systemu prawnego do acquis communautaire [w:] Prawo polskie a prawo Unii Europejskiej, red. E. Piontek, Warszawa 2003, s. 182 i n.; L. Leszczyński, Celowościowo-funkcjonalny kontekst wykładni prawa wspólnotowego. Czynniki kształtujące paradygmat [w:] Prawne problemy członkostwa Polski w Unii Europejskiej, red. L. Leszczyński, Lublin 2005, s. 85 i n.

36. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 16 grudnia 1981 r. w sprawie C-244/80 Pasquale Foglia v. Mariella Novello, Zb. Orz. 1981, s. 3045.

87 Na sądzie krajowym spoczywa obowiazek maksymalnego urzeczywistnienia wartości i reguł prawa unijnego w krajowym porządku prawnym37. Dzieje się tak w ramach tzw. zasad pierwszej i drugiej generacji. Pierwsza z tych grup odnosi się do zapewnienia stosowania norm unijnych przez sądy krajowe m.in. poprzez obowiązek orzekania na podstawie regulacji UE, konieczność dokonywania wykładni prounijnej, prawo (i skorelowany z nim obowiązek) występowania z pytaniem prejudycjalnym do TS, nakaz nieuwzględniania normy krajowej pozostajacej w sprzeczności z normą unijną. Druga kładzie natomiast nacisk na jakość ochrony prawnej w świetle standardów unijnych. W obrębie tej zasady mieszczą się reguły: ekwiwalentności, celowościowa, niedyskryminacji oraz praktycznej możliwości38.

Na uwagę zasługuje w szczególności orzekanie na podstawie bezpośrednio skutecznych norm prawa pierwotnego i wtórnego, ze szczególnym uwzględnieniem dyrektyw. Podstawowe warunki bezpośredniej skuteczności każdego aktu stanowią: jasność, precyzyjność, brak zastrzeżenia warunku oraz niepozostawianie swobody uznania państwom członkowskim w danej kwestii. Bezpośrednia skuteczność dyrektywy uzależniona jest od bezkutecznego upływu terminu wyznaczonego państwu członkowskiemu na wykonanie dyrektywy lub jej nienależyte wykonanie. Doktryna bezpośredniego skutku wpływa na obowiązek sądu krajowego oparcia rozstrzygnięcia na powoływanej przez stronę normie unijnej.

Kolejną kluczową regułą interpretacyjną prawa unjnego jest zasada prymatu prawa UE nad prawem krajowym, ukształtowana przez TS w orzeczeniu Costa v.

E.N.E.L.39, a następnie rozwinięta m.in. w sprawie Simmenthal40. Trybunał stwierdził, że w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych traktat EWG stworzył własny porządek prawny, który został włączony do porządków prawnych państw członkowskich i musi być stosowany przez sądy krajowe. Żadne normy prawa wewnętrznego nie mogą mieć przed nim pierwszeństwa, aby nie pozbawiać prawa unijnego jego ponadnarodowej specyfiki. Ponadto, sąd państwa członkowskiego ma obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności norm unijnych, nie stosując jakiegokolwiek przepisu krajowego sprzecznego z tymi normami w sytuacji, 37. S. Biernat, Przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej: wyzwania dla organów stosujących prawo [w:] red. E. Piontek, op. cit., s. 99.

38. Szerzej na temat zasad: W. Postulski, Sądy państw członkowskich jako sądy wspólnotowe [w:] red. A. Wróbel, op. cit., s. 461 i n.

39. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64 F. Costa v. E.N.E.L., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61964J0006:PL:NOT, 15.10.2011 r.

40. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 9 marca 1978 r. w sprawie C-106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal, http//curia.europa.eu/arrets/TRA-DOCPL-ARRET-C-0106-1977-200406992-05_00.HTML, 15.10.2011 r.

88 gdy stwierdzi kolizję norm regulujących tę sama kwestię na obu tych poziomach.

Ustalenie sprzeczności musi być poprzedzone dokonaniem wykładni. Do interpretacji norm unijnych uprawniony jest wyłącznie Trybunał, a w przypadku zaistnienia konieczności dokonania takiej wykładni sąd krajowy ma obowiązek wystąpić do niego z pytaniem prejudycjalnym. Wykładnią normy krajowej zajmuje sie natomiast sąd państwa członkowskiego, zwracając szczególną uwagę na to, aby przebiegała ona w duchu prounijnym, zachowując w maksymalnym stopniu cel i brzmienie prawa UE41.

Zasygnalizowawszy problematykę systemu źródeł prawa UE, cech charakterystycznych i wynikających z nich trudności w realizowaniu prawa, można przejść do analizy orzecznictwa polskich sądów administracyjnych w zakresie stosowania prawodawstwa unijnego. Wybrane i omawiane niżej orzeczenia – zarówno NSA, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych – stanowią przykłady na poparcie wyrażonych w podsumowaniu tez o sposobie stosowania prawa unijnego przez krajowe sądy administracyjne. Powołanie się przez skarżącego, a w konsekwencji odniesienie się sądu do Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską miało miejsce w wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 września 2011 r.42. Sprawa dotyczyła zwrotu opłaty za kartę pojazdu, pobraną, zdaniem skarżącego, w zawyżonej wysokości, a więc niezgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym, art.

217 Konstytucji oraz art. 90 Traktatu. Sąd, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności, w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował specyficznych charakter norm unijnych, odnosząc się także do orzecznictwa TS UE. Przypomniał o nadrzędności prawa UE nad prawem krajowym i konsekwencjach z tego wynikających, a w tym konkretnym przypadku powodujących niezastosowanie norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu43.

Kolejnym przykładem stosowania aktu prawa unijnego przez sąd administracyjny jest wyrok NSA z 27 września 2006 r. w sprawie uchylenia wyroku WSA dotyczącego nałożenia kary pieniężnej z powodu braku imienia kierowcy na wykresówce pojazdu44. Ustawa o transporcie drogowym z 6 września 2001 r.45. wprowadzała kary na naruszających przepisy transportowe wynikające z ustaw lub umów międzynarodowych. Organy, wymierzając te kary, posługiwały się przepisami rozporządzeń unijnych. Skarżący zarzucił błędne utożsamienie przepisów 41. Zob. Prymat prawa wspólnotowego nad konstytucją? – rozmowa z Markiem Safjanem, prezesem Trybunału Konstytucyjnego, „Europejski Przegląd Sądowy” 2006, nr 4, s. 4 i n.

42. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 września 2011 r., I SA/Bd 501/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/43F60DF506, 15.10.2011 r.

43. Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310.

44. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2006 r., I OSK 1261/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/99FEC9642D, 15.10.2011 r.

45. Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.

89 rozporządzenia Rady 3820/85 oraz rozporządzenia Rady 3821/85 z umowami międzynarodowymi, pomimo tego, że oba te akty nałożyły na państwa członkowskie obowiązek wdrożenia niezbędnych przepisów, dotyczących m.in. kar za ich naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do tego stanowiska46.

Orzeczeniem, w którym NSA wypowiedział się w kwestii dyrektywy unijnej, jest wyrok z 6 września 2011 r47. w przedmiocie uchybień w procesie przetwarzania danych osobowych. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych prowadził kontrolę u naczelnika urzędu skarbowego, która wykazała nieprawidłowe gromadzenie i przetwarzanie danych osobowych, w sposób niezgodny z ustawą o ochronie danych osobowych48 oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych49 i dane biometryczne pracowników urzędu w postaci zapisu ich linii papilarnych. GIODO wskazał, że przetwarzanie danych biometrycznych nie jest niezbędne dla osiągnięcia celu, jakim jest w tym przypadku rejestracja czasu pracy. W ocenie organu naczelnik urzędu skarbowego naruszył zasadę adekwatności wyrażoną w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, stanowiącą wynik implementacji Dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych50. W art.

6 ust. 1 lit. c akt ten ustanawia zasadę proporcjonalności polegającą na nałożeniu na administratorów danych obowiązku przetwarzania danych prawidłowych, stosownych oraz nienadmiernych ilościowo w stosunku do celów, dla których zostały zgromadzone i dalej przetworzone. NSA przychylił się do argumentacji GIODO w zakresie oceny stosowania wymienionej dyrektywy.

Jak była już mowa, specyficznym rozwiązaniem charakterystycznym dla systemu prawnego Unii Europejskiej jest możliwość skierowania pytania prejudycjalnego do TS przez sąd krajowy. Polskie sądy administracyjne, w porówna46. Co ciekawe, NSA trzykrotnie, w sprawach: I OSK 697/06, I OSK 627/06 i I OSK 652/06, zajął stanowisko odmienne. Stwiedził bowiem, że rozporządzenie jako część Traktatu Akcesyjnego, który jest umową międzynarodową, powinno być stosowane na takiej samej zasadzie, zob. M.A. Górska, A. Legat, Stosowanie przepisów rozporządzeń wspólnotowych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, „Przegląd Sądowy” 2009, nr 7-8, s. 32 i n.

47. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2011 r., I OSK 1476/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9CACE93D95, 15.10.2011 r.

48. Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 883 ze zm.

49. Dz. U. z 2004 r. Nr 100, poz. 1024.

50 Dz. Urz. UE L 281, s. 31.

90 niu z sądami powszechnymi, korzystały z tej możliwości wyjątkowo często. Do najsłynniejszych orzeczeń należy wyrok w sprawie Brzeziński v. Polska51, który posłużył Trybunałowi do nadania kształtu jednej ze swobód materialnoprawnych UE – swobodzie przepływu towarów. Orzeczenie to zostało wydane w związku z pytaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, dotyczącego głównie interpretacji art. 90 akapit 1 i 2 oraz art. 28 TWE w świetle polskiej ustawy o podatku akcyzowym z 23 stycznia 2004 r52. Po uzyskaniu orzeczenia wstępnego korzystnego dla skarżącego, WSA uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu podaktu akcyzowego zapłaconego z tytułu nabycia wewnątrzwspólnotowego samochodu osobowego.

IV. Analiza przytoczonych orzeczeń sądów administracyjnych, odnoszacych się zarówno do szerokiego i wąskiego postrzegania europeizacji prawa, pozwala na wskazanie szeregu odrębności w stosowaniu prawa przez sądy w obu tych obszarach. Różnice wynikają przede wszystkim z charakteru i specyfiki norm. Są to źródła prawa nieco innego rodzaju, o węższym w przypadku UE zasięgu oddziaływania, tworzone przez inne struktury.

Prawo unjne różni się od klasycznego prawa międzynarodowego specyfiką swoich postanowień, „charakteryzowanych przez doktrynę bezpośredniego skutku oraz doktrynę nadrzędności nad prawem wewnętrznym państw członkowskich”53. Nie bez znaczenia pozostaje tutaj także zjawisko multicentryczności54 źródeł prawa, odgrywające paradoksalnie większą rolę w stosowaniu acquis union niż klasycznego prawa międzynarodowego. W obszarze pojęcia europeizacji sensu stricto znajduje się szerszy katalog aktów prawnych, bardziej różnorodny i powstający z większą dynamiką. Zakres przedmiotowy regulacji ponadnarodowych wpływających na prawo polskie jest przy tym zakreślony szerzej i ogólniej w przypadku aktów Rady Europy, co prowadzi do konwergencji norm uniwersalnych – w przypadku zaś Unii Europejskiej, nie wszystkie dziedziny życia są regulowane aktami unijnymi, a jeśli już sytuacja ta ma miejsce, zazwyczaj jest to regulacja o drobiazgowym charakterze. Akty unijne nie sprowadzają przy tym z zasady swojej roli – jak ma to czasem miejsce – wyłącznie do spisania wcześniej ukształtowanych standardów, lecz same je kreują. Warto także zauważyć, że problem stosowania prawa UE w mniejszym stopniu dotyczy materialnego brzmienia norm i wartości, jakie mają one przekazać, lecz skupia się raczej na określeniu miejsca aktów stanowiących 51. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 18 stycznia 2007 r. w sprawie C-313/05 Brzeziński v. Polska, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005J0313:PL:HTML, 15.10.2011 r.

52. Dz. U. z 2004 r. Nr 29, poz. 257 ze zm.

53. A. Wróbel, op. cit., s. 23.

54. E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, „Państwo i Prawo” 2005, nr 4, s. 3 i n.

91 dorobek unijny w systemie prawa i tym samym poprawnym ich stosowaniu. Proces stosowania prawa jest w tym wypadku bardziej skomplikowany z uwagi na liczbę aktów prawnych i ich cechy charakterystyczne, a także szczególne instytucje i rozwiązania prawne, niewystępujące w ramach stosowania klasycznego prawa międzynarodowego, co rodzi szereg problemów natury praktycznej.

W kwestii szczególnego sposobu stosowania klasycznego europejskiego prawa międzynarodowego należy stwierdzić, że sądy administracyjne powołują się, szczególnie w uzasadnieniu swoich decyzji, nie tyle na konkretne normy konwencyjne (co jednak również czasem ma miejsce), co na ogólne standardy europejskie, często ukształtowane już wcześniej i potwierdzone odpowiednimi postanowieniami aktów prawa wewnętrznego. Niekiedy występuje jednak sytuacja, w której dany sąd administracyjny, mogąc odnieść się do postanowień konwencji, nie czyni tego, zapewne wskutek przekonania, że – wbrew regule maksymalnej kompletności uzasadnienia orzeczenia55 – wystarczającym argumentem za trafnością wydanego rozstrzygnięcia jest powołanie się tylko na przepis krajowy. Również ta cecha odróżnia stosowanie prawa w obu ujęciach jego europeizacji – w przypadku dorobku unijnego zaobserwować można bowiem większą dyscyplinę jego stosowania. Europejskie prawo międzynarodowe określa i wpływa na standardy ogólne prawa i postępowania – również administracyjnego – prezentując także wartości wagi konstytucyjnej, podniesione jednak do rangi umowy międzynarodowej. Powołanie się na te normy w toku stosowania prawa stanowi jednak niewątpliwe podkreślenie przynależności do kręgu narodów o rozwiniętej świadomości prawnej i społecznej, uważających te normy za nadrzędne i uniwersalne oraz dążących do ich ochrony i urzeczywistniania. Pozaunijne umowy międzynarodowe wydają się więc w konsekwencji częściej podstawą decyzji stosowania prawa w sprawach cudzoziemców, niż sprawach wewnętrznych.

Odwoływanie się do aktów prawnych ponadkrajowych dotyczy równie często spraw rozpatrywanych przez NSA, jak i wojewódzkie sądy administracyjne. Inicjatywę w tym zakresie w przypadku europeizacji sensu largo częściej przejawia sąd, dając temu wyraz w uzasadnieniu. Powoływanie się na standardy europejskie56 w tej części orzeczenia ma na celu wyeksponowanie rangi problemu i wzmocnienie 55. Kwestia prawidłowego uzasadniania decyzji stanowi oddzielny problem badawczy, który nie jest przedmiotem niniejszej pracy. Należy tylko wskazać, że ustalanie argumentów walidacyjnych jest jedną z faz procesu stosowania prawa, która – zdaniem autorki – powinna mieć swoje jak najpełniejsze odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Por. L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2004, passim.

56. Szerzej na temat standardów europejskich w polskim prawie administracyjnym: Z. Kmieciak, Europejskie standardy prawa i postępowania administracyjnego a ustalenia orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1998, z. 1, s. 51 i n. oraz D. Molęda, op. cit., s. 528 i n.

92 argumentacji sądu. Z kolei w europeizacji pojmowanej wąsko, konkretne regulacje powoływane są najczęściej przez stronę, co wynika ze specyficznego charakteru prawa UE, będącego częścią polskiego prawodawstwa wewnętrznego (prowadzącego do traktowania prawa UE jak prawa wewnętrznego), a sąd – zgodnie z nakazami proceduralnymi – odnosząc się do każdego jej argumentu, także i ten komentuje w uzasadnieniu. W obu przypadkach nie dochodzi natomiast raczej do sytuacji, w których norma międzynarodowa, nawet stosowana bezpośrednio, stawałaby się samodzielną i jedyną normatywną podstawą rozstrzygnięcia.

Obserwując wiele różnic, warto zasygnalizować także pewne podobieństwa obu płaszczyzn europeizacji. Stosowanie prawa dla nich charakterystycznego ma przede wszystkim w obu przypadkach takie samo umocowanie konstytucyjne: włączenie norm i zobowiązanie do ich przestrzegania w krajowym porządku prawnym odbywa się bowiem w drodze umowy międzynarodowej. Oba obszary wykształciły ponadto własną jurysdykcję, spełniającą nie tylko funkcję kontrolną, lecz również interpretacyjną57.

Wszystkie powyższe wnioski potwierdzają, że posługiwanie się rozróżnieniem europeizacji w sensie wąskim i szerokim jest zasadne i posiada istotne znaczenie nie tylko na płaszczyźnie teoretycznej. Jego praktycznego przełożenia można upatrywać przede wszystkim w odmiennych – wskazanych wyżej – sposobach stosowania ponadnarodowych norm prawnych przez krajowe sądy administracyjne na gruncie konkretnych układów okoliczności faktycznych.

57. Zob. E. Łętowska, Między Scyllą a Charybdą – sędzia polski między Strasburgiem i Luksemburgiem, „Europejski Przegląd Sądowy” 2005, nr 1, s. 3 i n.

93

Michał Szewczyk1

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako sąd administracyjny I. Wstęp Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozumiany jako cały system sądowniczy Unii Europejskiej, składający się z trzech organów sądowych: Trybunału Sprawiedliwości, Sądu oraz sądów wyspecjalizowanych2 pełni funkcje sądu międzynarodowego, konstytucyjnego, arbitrażowego, pracy oraz administracyjnego3. Celem niniejszego opracowania jest przybliżenie najważniejszych problemów wiążących się z realizacją przez Trybunał Sprawiedliwości UE zadań sądu administracyjnego, a tym samym scharakteryzowanie podstawowych cech unijnego sądownictwa administracyjnego.

Sądy unijne działają jako sądy administracyjne przede wszystkim w postępowaniach, w których osoba fizyczna lub prawna ma legitymację do zainicjowania kontroli legalności aktów prawa unijnego (art. 263 ust. 4 TFUE) oraz kwestionuje brak działania instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii (art. 265 ust. 3 TFUE). Obecnie na postawie art. 256 TFUE w związku z art. 51 Statutu Trybunału Sprawiedliwości UE4 kompetencja do rozpatrywania skarg składanych

1. Student V roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, Prezes Studenckiego Koła Naukowego Prawa Konstytucyjnego.

2. Aktualnie funkcjonuje jeden sąd wyspecjalizowany, tj. Sąd do spraw Służby Publicznej UE. 3. Por. J. Maliszewska-Nienartowicz, System instytucjonalny i prawny Unii Europejskiej, Toruń 2010, s. 166.

4. Dz. Urz. UE C 115, s. 210.

94 przez podmioty prywatne należy do Sądu (dawnego Sądu Pierwszej Instancji)5.

Trybunał Sprawiedliwości działa wyłącznie jako instancja odwoławcza6.

Problematyka unijnego postępowania sądowoadministracyjnego zostanie w opracowaniu poddana analizie na przykładzie postępowania o stwierdzenie nieważności aktu unijnego, skarga na bezczynność organu zostanie pominięta.

II. Sąd administracyjny i akt administracyjny Dla lepszego zrozumienia działalności Trybunału Sprawiedliwości UE jako sądu administracyjnego niezbędne jest bliższe scharakteryzowanie pojęcia „sądu administracyjnego”. Przez sąd administracyjny należy rozumieć organ sądowy, niezawisły od administracji7, wyspecjalizowany w stosowaniu prawa, kontrolujący działalność administracji z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności) i orzekający o jej ważności z tego właśnie punktu widzenia8. Postępowanie przed nim ma charakter kontradyktoryjny9.

Jednym z podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego jest kontrola legalności aktów administracyjnych, a więc władczych działań prawnych organów administracyjnych skierowanych na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych10. Właśnie wspomniana konkretność i indywidualność odróżnia akty administracyjne od aktów normatywnych, stanowi zarazem rozróżnienie kompetencji sądów administracyjnych od sądów konstytucyjnych.

A zatem Trybunał Sprawiedliwości UE pełni funkcję sądu administracyjnego wtedy, gdy dokonuje kontroli aktów konkretnych i indywidualnych.

5. Na temat organizacji organów sądowych UE po „reformie lizbońskiej” por. np. K. Witkowska-Chrzczonowicz, System instytucjonalny Unii Europejskiej [w:] Podstawy prawa Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, red. J. Galster, Toruń 2010, s. 193-202.

6. Por. szerzej M. Szwarc-Kuczer, Trybunał Sprawiedliwości [w:] Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz. Tom III z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, red.

A. Wróbel, J. Łacny, D. Kronobis-Romanowska, Warszawa 2010, s. 266-267.

7. Por. J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 393.

8. Por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006, s. 448.

9. Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 358.

10. Por. E. Ochendowski, op. cit., s. 185.

95 III. Skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawa UE – art. 263 TFUE III.I. Czynna legitymacja procesowa Osoby fizyczne i prawne stanowią trzecią, tzw. nieuprzywilejowaną, grupę podmiotów, którym przysługuje czynna legitymacja procesowa do złożenia skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa UE. Wspomniane „nieuprzywilejowanie” przejawia się w fakcie, że istnieje ściśle ograniczony zakres legitymacji procesowej wspomnianych podmiotów.

Pierwszym problemem, związanym z analizowanym zagadnieniem, jest to, jakie podmioty należy mieścić pod pojęciem osób fizycznych i prawnych. O fakcie przysługiwania danemu podmiotowi osobowości prawnej decyduje prawo krajowe. Jednakże sądy unijne zaliczają do osób prawnych także osoby prawa publicznego, pod warunkiem, że korzystają one z osobowości prawnej, np. jednostki podziału terytorialnego11. Ponadto, na przykładzie unijnego prawa konkurencji, gdzie uwidacznia się szczególne znaczenie Trybunału Sprawiedliwości UE jako sądu administracyjnego, daje się zauważyć szersze i nieograniczone ramami osobowości fizycznej lub prawnej podejście do problematyki zdolności sądowej.

Na gruncie wspomnianej dziedziny prawa, za przedsiębiorstwo uznaje się także podmioty pozbawione osobowości prawnej, np. spółkę cywilną osób fizycznych12.

Zgodnie z art. 263 TFUE osoby fizyczne i prawne mogą wnieść skargę na: akty, których są adresatami; akty, które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty regulacyjne, które dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych. Sytuacja, w której skarżącym jest adresat aktu nie wzbudza większych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast bardzo problematyczne jest określenie tego, kiedy dany akt dotyczy osoby skarżącej bezpośrednio i indywidualnie13.

Akt prawny dotyczy osoby fizycznej lub prawnej „bezpośrednio”, gdy wywiera wpływ na jej sytuację prawną bez pośrednictwa innego aktu14, tj. wtedy, gdy pozycja prawna lub interesy ekonomiczne skarżącego zostają naruszone przez sam

11. Por. np. postanowienie Trybunału Sprawiedliwości z 21 marca 1997 r. w sprawie C-95/97 Region walonne v. Komisja, Zb. Orz. 1997, s. I-1787 oraz wyrok Sądu z 15 grudnia 1999 r. w sprawach T-132 i T-143/96 Freistaat Sachsen, Volkswagen AG and Volkswagen Sachsen GmbH v. Komisja, Zb. Orz. 1999, s. II-3663.

12. Por. K. Scheuring, Omówienie art. 230 [w:] red. A. Wróbel, J. Łacny, D. Kronobis-Romanowska, op. cit., s. 262.

13. Por. M. Jaśkowski, Sądy wspólnotowe jako sądy administracyjne, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2001, nr 1, s. 90.

14. Por. M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, Warszawa 2005, s. 102.

96 zaskarżany akt unijny, bez konieczności wykonania tego aktu przez władze krajowe lub osoby trzecie15.

Dla przykładu, decyzja instytucji unijnej skierowana do państwa członkowskiego nakazująca żądanie zwrotu pomocy publicznej udzielonej przez to państwo określonemu przedsiębiorstwu musi być uznana za dotyczącą bezpośrednio owe przedsiębiorstwo16.

W orzecznictwie unijnym przyjmuje się ponadto, że dany akt prawny dotyczy skarżącego bezpośrednio także wtedy, gdy państwu członkowskiemu teoretycznie pozostawiono pewien margines swobody, lecz z góry wiadomym jest, że państwo zastosuje się do decyzji i wykona ją, gdyż np. została ona podjęta na wniosek tegoż państwa członkowskiego17.

Jeszcze większe niejasności budzi sformułowanie, iż akt unijny ma dotyczyć jednostki „indywidualnie”. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie tego warunku z wymogiem bezpośredniości. Po dzień dzisiejszy utrzymuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE wąska interpretacja pojęcia „dotyczy indywidualnie”18. Badając spełnienie tej przesłanki, Trybunał stosuje tzw. test Plaumanna, w myśl którego akt prawny dotyczy innych osób, niż adresaci, w sposób indywidualny tylko, „gdy dotyczy ich z powodu pewnych cech, które są dla nich charakterystyczne, lub ze względu na okoliczności, w których te osoby są odróżniane od wszystkich innych osób i z powodu tych czynników wyróżnia ich indywidualnie, tak jak osoby, do których decyzja została skierowana”19. Na marginesie wypada dodać, że w sprawie Plaumanna chodziło o importera mandarynek, który zaskarżył decyzję Komisji Europejskiej skierowaną do RFN dotyczącą wysokości cła na mandarynki. Trybunał uznał, że decyzja nie dotyczy Plaumanna indywidualnie, gdyż prowadzona przez niego działalność gospodarcza, mogła być w każdym czasie wykonywana przez każdego (grupa, w której się znajdował była tzw. grupą otwartą).

Podobną argumentację Trybunał stosował następnie wielokrotnie20. Spełnienie warunku tzw. „indywidualnej dotkliwości” jest więc bardzo trudne, gdyż skarżący 15. Por. F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa-Wrocław 2000, s. 208.

16. Por. M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 102-103.

17. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 17 stycznia 1985 r. w sprawie C-11/82 Piraiki-Patraiki i in. v Komisja, Zb. Orz. 1985, s. 207.

18. Por. A. Wyrozumska, System ochrony prawnej [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006, s. I-316.

19. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 15 lipca 1963 r. w sprawie C-25/62 Plaumann & Co v. Komisja, Zb. Orz. 1963, s. 95.

20. Por. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 14 lipca 1983 r. w sprawie C-231/82 Spijker Kwasten NV v. Komisja, Zb. Orz. 1983, s. 2559 oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 lutego 1987 r. w sprawie C-26/86 Deutz und Geldermann, Sektkellerei Breisach (Baden) GmbH v. Rada UE, Zb. Orz. 1987, s. 941.

97 musi wykazać, że dany akt prawny wpłynął na jego sytuację prawną z powodu jego przynależności do zamkniętej grupy osób i to w chwili wydania aktu21. Test Plaumanna udało się spełnić skarżącym jedynie w kilku przypadkach22. Tak surowe kryteria stosowane przez Trybunał sprawiają, że doktryna słusznie zauważa, że finalnym efektem takiej wykładni jest ograniczenie wpływu jednostek na sądową kontrolę legalności aktów prawa UE23. Bardziej liberalną wykładnię sugerował Trybunałowi także Rzecznik Generalny Jacobs w opinii z 21 marca 2002 r. do sprawy Unión de Pequeńos agricultores24. Omawiane zagadnienie można uznać za istotny problem unijnego postępowania sądowoadministracyjnego.

W związku z powyższym, pozytywnie należy odnieść się do wprowadzenia przez Traktat z Lizbony trzeciej sytuacji, w której podmioty indywidualne mogą skarżyć akty prawa UE. Chodzi o skargę na akty regulacyjne, które dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają aktów wykonawczych25. Brak jest więc wymogu „dotkliwości indywidualnej”. Natomiast pojęcie „aktu regulacyjnego” nie zostało nigdzie zdefiniowane w traktatach, a więc na jego temat będą się musiały dopiero wypowiedzieć sądy unijne.

Podsumowując powyższe uwagi, trzeba stwierdzić, że zgodnie ze stosowanym w odniesieniu do organizacji sądownictwa administracyjnego podziałem, postępowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności aktu wtórnego UE posiada cechę 21. Por. J. Maliszewska-Nienartowicz, op. cit., s. 388.

22. Por. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 1 lipca 1965 r. w sprawie C-106 i C-107/63 Alfred Toepfer i Getreide-Import Gesellschaft v. Komisja, Zb. Orz. 1965, s. 405. W niniejszej sprawie powodowie przedłożyli władzom niemieckim wniosek o wydanie licencji importowej na kukurydze, w dniu złożenia wniosku stawka celna wynosiła 0. Władze niemieckie zorientowały się, że przy takiej stawce importerzy odnoszą ogromne zyski i odmówiły wydawania licencji do czasu podniesienia cła. Następnie Komisja podniosła cła i potwierdziła retroaktywnie zakaz wydawania licencji m.in. w dniu, w którym wniosek złożyli powodowie. Importerzy wnieśli skargę do ówczesnego ETS o unieważnienie decyzji, a Trybunał uznał ich legitymację do jej wniesienia.

23. Por. J. Maliszewska-Nienartowicz, op. cit., s. 388.

24. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości 25 lipca 2002 r. w sprawie C-50/00 Unión de Pequeños Agricultores v. Rada Unii Europejskiej, Zb. Orz. 2002, s. I-6677. Rzecznik Jacobs proponował, by przyjąć, że „akt dotyczy osoby indywidualnie, gdy z powodu jej szczególnych cech lub okoliczności, wywiera lub może wywierać poważny szkodliwy skutek w stosunku do jej interesów”.

25. Wydaje się, że źródeł wprowadzenia tej przesłanki należy szukać w orzeczeniu Sądu będącym wynikiem odwołania orzeczeniu TS w tej samej sprawie. Chodzi o wyrok Sądu z 3 maja 2002 r. w sprawie T-177/01 Jégo-Quéré & Cie SA. v. Komisja, Zb. Orz. 2002, s. II-2365 oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C-263/02 P Komisja v. Jégo-Quéré & Cie SA, Zb. Orz. 2005, s. 1110.

98 właściwą dla systemu ochrony prawa podmiotowego – w zakresie skarg wnoszonych przez jednostki. Jednakże występuje w nim również cecha właściwa dla systemu ochrony prawa przedmiotowego – w zakresie legitymacji czynnej podmiotów uprzywilejowanych (nie omówionej w niniejszym opracowaniu).

Na marginesie warto wspomnieć o problematyce braku zdolności postulacyjnej jednostek. Zgodnie z art. 19 § 3 Statutu Trybunału Sprawiedliwości UE podmioty prywatne muszą być bowiem w postępowaniu przez Trybunałem reprezentowane przez adwokatów lub radców prawnych.

III.II. Akty prawne podlegające zaskarżeniu przez osoby fizyczne i prawne W wyniku „reformy lizbońskiej” zrezygnowano z jednoznacznego wskazania w TFUE, jakie akty prawne UE mogą być przedmiotem skargi osób fizycznych i prawnych. Można zatem przyjąć, że unijne postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na klauzuli generalnej. Na gruncie poprzednich uregulowań prawnych przedmiotem skargi jednostek mogły być tylko decyzje oraz tzw. „rozporządzenia pozorne” (decyzje przyjęte w formie rozporządzenia). Obecnie decydującą rolę odgrywają wymagania omówione w poprzednim podrozdziale. Nie ulega wszakże wątpliwości, że przedmiotem kontroli Trybunału Sprawiedliwości mogą być jedynie akty prawa wtórnego – a contrario nie może nim być prawo pierwotne oraz akty prawne państw członkowskich.

Jak zostało ustalone na wstępie, za akty administracyjne uznaje się akty o tzw. „podwójnej konkretności”, tj. wydane w konkretnej sprawie wobec oznaczonego podmiotu. Jakie zatem źródła prawa wtórnego UE można uznać za akty administracyjne, a w konsekwencji poddać kontroli w unijnym postępowaniu sądowadministracyjnym? Przede wszystkim do tej grupy trzeba zaliczyć decyzje. Są to akty prawne, które wiążą w całości i mają najczęściej charakter indywidualny, gdy ich adresatami są jednostki (osoby fizyczne i prawne). Przykładem mogą być decyzje wydawane przez Komisję Europejską w ramach polityki konkurencji, skierowane do indywidualnych przedsiębiorców. Tego typu decyzje najbliższe są swoim charakterem aktom administracyjnym. Oprócz tego znane są również decyzje o bardziej ogólnym charakterze, skierowane do wszystkich, niektórych lub jednego państwa członkowskiego. W tym kontekście warto raz jeszcze podkreślić fakt, iż Trybunał Sprawiedliwości UE jasno potwierdził dopuszczalność wnoszenia przez osoby fizyczne lub prawne skargi o unieważnienie decyzji skierowanej do państwa członkowskiego wtedy, gdy skarżący jest w stanie wykazać „bezpośrednią i indywidualną dotkliwość” takiej decyzji26.

26. Por. J. Plaňavová-Latanowicz, Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Warszawa 2000, s. 156. Co do orzeczeń, w których TS uznał

99 Na przeciwnym biegunie w stosunku do decyzji należy umieścić rozporządzenia, jako akty generalne, obowiązujące w całości i nadające się do bezpośredniego stosowania w państwach członkowskich. Co do zasady, akt taki, ze względu na ogólne określenie adresata, nie może zostać zakwalifikowany jako akt o charakterze administracyjnym27.

Tym samym, jak stwierdził Sąd w jednym ze swoich orzeczeń, „skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez jednostkę nie zostanie przyjęta, jeśli dotyczy rozporządzenia o ogólnym zakresie zastosowania”28. Za wyjątkowe i zarazem obowiązkowe do odnotowania trzeba uznać orzeczenie TS w sprawie Codorniu29, w którym to Trybunał uznał, że akt prawny dotyczył skarżącego bezpośrednio i indywidualnie, mimo że chodziło o tzw. „prawdziwe rozporządzenie”, a więc akt normatywny o ogólnym zakresie zastosowania30. Jednak orzeczenie to na gruncie późniejszych rozstrzygnięć Trybunału należy uznać za jednostkowe.

Jednocześnie na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE da się wyodrębnić tzw. „rozporządzenia pozorne”. Cechą takich rozporządzeń jest to, że mimo ogólnego określenia adresata, w rzeczywistości w sposób szczególny odnoszą się one do zindywidualizowanego podmiotu. Z tego typu zjawiskiem mamy do czynienia, gdy cechy adresata normy zostały dookreślone do tego stopnia, że da się zawęzić zbiór adresatów normy pozornie ogólnej do zamkniętego kręgu pod-

dopuszczalność zaskarżenia przez jednostkę decyzji skierowanej do państwa członkowskiego por. np. wyrok TS przytoczony w przypisie nr 17.

27. Por. M. Jaśkowski, op. cit., s. 83.

28. Wyrok Sądu z 21 lutego 1995 r. w sprawie T-472/93 Campo Ebro Industrial S.A., Levantina Agricola Industrial S.A. i Cerestar Iberica S.A. v. Rada UE, Zb. Orz. 1995, s. II-421.

29. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 18 maja 1994 r. w sprawie C-309/89 Codorniu SA v. Rada UE, Zb. Orz. 1994, s. I-1853.

30. W niniejszej sprawie hiszpańska spółka Codorniu zaskarżyła rozporządzenie Rady nr 2045/89. Spółka ta, będąc producentem i sprzedawcą markowych win musujących, od 1924 r. używała – dla oznaczenia jednego ze swych wyrobów – znaku towarowego Gran Crémant de Codorniu. Tymczasem przedmiotowe rozporządzenie w jednym ze swoich postanowień stanowiło, że nazwę „crémant” należy zastrzec dla win produkowanych w szczególnych warunkach we Francji i w Luksemburgu. Zastrzegając prawo do stosowania nazwy „crémant” jedynie dla producentów francuskich i luksemburskich, sporny przepis uniemożliwił Codorniu stosowanie jego znaku towarowego. Trybunał uznał, że podane fakty stawiają podmiot skarżący w sytuacji wyjątkowej, zindywidualizowanej, co odróżnia tą spółkę od pozostałych. Ponadto wspomniane rozporządzenie odbiera Codorniu prawa nabyte. Nakazano zmianę rozporządzenia w zakresie respektującym chronione interesy skarżącego.

100 miotów31. Jak stwierdził Sąd w wyroku z 13 grudnia 1995 r.32: „w pewnych okolicznościach nawet taki środek prawny [rozporządzenie – przyp. aut.], który znajduje ogólne zastosowanie do przedsiębiorców, może zarazem wywoływać indywidualne skutki prawne w stosunku do niektórych z nich. Wówczas środek może mieć charakter normatywny, a jednocześnie wobec niektórych przedsiębiorców mieć charakter decyzji”. W tego typu sytuacjach mamy de facto do czynienia z decyzjami przyjętymi w formie rozporządzenia – takie akty mogą być przedmiotem skarg jednostek.

Z kolei dyrektywy to akty sui generis, które skierowane są do indywidualnie oznaczonych podmiotów – państw członkowskich UE. Wiążą te państwa co do rezultatu, pozostawiając władzom krajowym swobodę, co do wyboru formy i metod jego osiągnięcia. Nie zagłębiając się w sytuacje, gdy w wypadku niewdrożenia dyrektywy przez państwo, jego obywatele mogą się powoływać bezpośrednio na ten akt prawny, poprzestać wypada na stwierdzeniu, że dyrektywy należy uznać za akty administracyjne w odniesieniu do adresata, a więc państwa członkowskiego. Natomiast przedmiotem skargi jednostki w trybie art. 263 TFUE może być dyrektywa „o ile w jakimś wyjątkowym wypadku nie jest ona abstrakcyjną, ogólną regulacją, lecz ingeruje bezpośrednio w interesy ekonomiczne pojedynczych osób fizycznych lub prawnych”33.

Konkludując, sądy unijne decydując o dopuszczalności skargi podmiotów prywatnych na akty prawa wtórnego UE, które dotyczą jednostek bezpośrednio i indywidualnie, powinny koncentrować się na treści, a nie na formie konkretnego aktu prawnego. Takie jest zresztą stanowisko Trybunału w odniesieniu do przedmiotowego zagadnienia34. Można zauważyć, że podobne stanowisko, (tj. kwalifikacja aktu na podstawie jego treści, a nie nazwy), zajmują polskie sądy administracyjne przy określaniu, jakie władcze akty organów administracji publicznej należy zaliczyć do kategorii decyzji administracyjnych, a tym samym poddać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym35.

31. Por. M. Jaśkowski, op. cit., s. 83-84.

32. Wyrok Sądu z 13 grudnia 1995 r. w sprawie T-481/93 i T-484/93Vereniging van Exporteurs in Levende Varkens and others and Nederlandse Bond van Waaghouders van Levend Vee and others v. Komisja, Zb. Orz. 1995, s. II-2941.

33. F. Emmert, M. Morawiecki, op. cit., s. 208. TS analizował tego typu sytuację w wyroku z 29 czerwca 1993 r. w sprawie C-298/89 Government of Gibraltar v. Rada UE, Zb. Orz. 1993, s. I-3605. Jak zauważa Krzysztof Scheuring, praktyka sądów unijnych, jak do tej pory, nie zanotowała jakiegokolwiek przypadku uwzględnienia skargi jednostki o unieważnienie dyrektywy; por. K. Scheuring, op. cit., s. 356.

34. Por. K. Scheuring, op. cit., s. 356.

35. Por. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne – ogólne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne: wybór orzecznictwa, Toruń 2008, s. 316.

101 III.III. Bierna legitymacja procesowa Kwestia biernej legitymacji procesowej przy skardze z art. 263 TFUE nie jest problematyczna. Legitymowanym jest bowiem ten podmiot, który uchwalił dany akt prawa pochodnego UE będący przedmiotem skargi. Omawiana konstrukcja postępowania wskazuje na jego kontradyktoryjny charakter, a więc cechę tożsamą z polskim postępowaniem sądowoadministracyjnym.

III.IV. Przesłanki nieważności aktu unijnego Przesłanki nieważności aktu unijnego z art. 263 TFUE stanowią zamknięty katalog, stąd też żadne inne okoliczności nie mogą być podnoszone w skardze, gdyż i tak nie zostaną uwzględnione przez sądy unijne. Do tych przesłanek zalicza się: brak kompetencji; naruszenie istotnych wymogów proceduralnych; naruszenie traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem; nadużycie władzy. Widać więc, że sądy unijne sprawują charakterystyczną dla sądownictwa administracyjnego kontrolę aktów prawnych pod kątem ich legalności. Nie jest to problematyka sporna, więc wypada ograniczyć się do kilku uwag odnośnie do każdej z przesłanek.

Z brakiem kompetencji mamy do czynienia w zasadzie w trzech przypadkach.

Po pierwsze, gdy podjęto działania w obszarze, który nie należy do kompetencji Unii (w praktyce są to rzadkie sytuacje)36. Po drugie, gdy instytucja działa w ramach kompetencji należących do innej instytucji UE (częste przypadki). Po trzecie, gdy akt prawny wykonuje kompetencje Unii w stosunku do państwa trzeciego lub jego obywateli w sposób sprzeczny z prawem międzynarodowym37.

Naruszenie istotnego wymogu proceduralnego zachodzi m.in. w związku z przyczynami związanymi z przygotowaniem aktu, takimi jak: niedopełnienie obowiązku konsultacji z określonym podmiotem, kiedy taka konsultacja jest wymagana przez prawo UE38; niedanie możliwości wyrażenia swojej opinii podmiotom, których dany środek dotyczy, czy też wybranie niewłaściwej procedury dla podjęcia danego środka. Do przyczyn naruszenia związanych z formą aktu należy zaliczyć brak uzasadnienia, czy też niewłaściwe uzasadnienie. Przy czym, z orzecznictwa sądów unijnych wynika, że samo pominięcie powołania normy kompetencyjnej w treści aktu prawnego nie stanowi istotnego naruszenia, jeżeli można ją zidentyfikować na podstawie innych wskazówek z treści aktu39. Dopiero brak takiej możliwości skutkuje istotnym naruszeniem przepisów procedural36. Por. A. Wyrozumska, op. cit., s. I-312.

37. Por. ibidem, s. 1-312.

38. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 29 października 1980 r. w sprawie C-138/79 SA Roquette Frères v. Rada UE, Zb. Orz. 1980, s. 3333.

39. Por. M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 111.

102 nych40. Naruszenie analizowanej przesłanki może być także związane z brakiem ogłoszenia aktu prawnego lub niewłaściwym dokonaniem tej czynności.

Przesłanka naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem ma największe znaczenie w przedmiocie sądowej kontroli legalności aktów prawa wtórnego UE. Sądy badają zgodność danego aktu zarówno z prawem pierwotnym, jak i wtórnym oraz z zadami ogólnymi prawa UE i umowami międzynarodowymi41, mając na uwadze hierarchię źródeł prawa UE. Doktryna prawa podkreśla, że naruszenie prawa może polegać na błędzie co do prawa, co do faktu lub w subsumcji42. Na potrzeby niniejszej pracy warto wspomnieć, że wtedy, gdy instytucja unijna dysponuje uznaniem administracyjnym przy wydawaniu danego aktu prawnego, o naruszeniu prawa mówimy jedynie w sytuacji, gdy w oczywisty sposób przekroczyła ona granice wspomnianego uznania43.

Ostatnia przesłanka, czyli nadużycie władzy, jest trudna do udowodnienia i ma zastosowanie głównie w sprawach unijnych urzędników44.

III.V. Wyrok i jego skutki prawne45 Na wstępie tej części uwag warto przypomnieć stosowany w prawie polskim podział wadliwych aktów administracyjnych na bezwzględnie i względnie nieważne. Bezwzględna nieważność ma miejsce, gdy wada aktu jest tak poważna i oczywista, że nie wywołuje on żadnych skutków prawnych – akt taki uważa się za nieważny z mocy prawa46. Trybunał Sprawiedliwości wspomina o bezwzględnej nieważności aktów unijnych m.in. w wyroku z 15 czerwca 1994 r.47, nie precyzując niestety, jakie wady aktu pozwalają, by mówić o jego nieważności z mocy prawa.

40. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 29 marca 1990 r. w sprawie C-62/88 Grecja v. Rada UE, Zb. Orz. 1990, s. I-1527.

41. Por. J. Maliszewska-Nienartowicz, op. cit., s. 391.

42. Por. M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 111.

43. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 20 października 1977 r. w sprawie C-29/77 SA Roquette Frères v. Francja, Zb. Orz. 1977, s. 1835.

44. Por. M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 113.

45. Zgodnie z art. 263 ust. 6 TFUE, skargę o stwierdzenie nieważności aktu prawa UE „wnosi się w terminie dwóch miesięcy, stosownie do przypadku, od daty publikacji aktu lub notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego wiadomości o tym akcie”.

46. Por. M. Jaśkowski, op. cit., s. 111.

47. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 1994 r. w sprawie C-137/92 P Komisja v. BASF AG, Limburgse Vinyl Maatschappij NV, DSM NV, DSM Kunststoffen BV, Hüls AG, Elf Atochem SA, Société Artésienne de Vinyle SA, Wacker Chemie GmbH, Enichem SpA, Hoechst AG, Imperial Chemical Industries plc, Shell International Chemical Company Ltd and Montedison SpA., Zb. Orz. 1994, s. I-2555.

103 Zauważa jedynie, że ze względu na zasadę pewności prawa, z taką sytuacją możemy mieć do czynienia jedynie w przypadkach wyjątkowych48. Wydaje się jednak, że należy zgodzić się z opinią Michaela Ahlta i Macieja Szpunara, że na gruncie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa UE, skarga na nieważność aktu bezwzględnie nieważnego, tzw. „niebyłego”, jest niedopuszczalna49.

Jeżeli skarga z art. 263 TFUE jest dopuszczalna i uzasadniona, sąd unijny uznaje zaskarżony akt lub jego poszczególne postanowienia za nieważne. Zachodzi tutaj zgodność z istotą sądownictwa administracyjnego, gdyż jest to wyrok kasatoryjny. Ponadto ma on charakter erga omnes. Pamiętać jednak należy, że jak stwierdził TS w swoim wyroku z 14 września 1999 r.50, unieważnienie aktu prawnego nie oznacza automatycznego unieważnienia także innych identycznych lub podobnych aktów, skierowanych do innych adresatów. Wyrok działa ex tunc (z mocą wsteczną) oraz ma charakter konstytutywny – tworzy nowy stan prawny i kształtuje tym samym pozycję prawną adresatów aktu51.

Art. 264 TFUE upoważnia Trybunał do wskazania, (wtedy, gdy uzna to za niezbędne), które skutki aktu uznanego za nieważny mają ostateczny charakter (pozostają w mocy). Instytucja ta ma zastosowanie w sytuacjach, w których stwierdzenie nieważności aktu i wyeliminowanie wszystkich jego skutków prawnych mogłoby być niekorzystne, np. w przypadku, gdy na podstawie nieważnego aktu powstało wiele nowych stosunków prawnych52.

Zgodnie z art. 266 TFUE, instytucja, organ lub jednostka organizacyjna UE, która przyjęła akt prawny, o którego nieważności orzekł sąd unijny jest zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie przedmiotowego wyroku. Środki te są 48. Podobnie stwierdził TS w wyroku z 5 października 2004 r. w sprawie C-475/01 Komisja v. Grecja, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62001CJ0475:PL:PDF, 27.11.2011 r. oraz Sąd w wyroku z 23 października 2008 r. w sprawie T-256/07 People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada UE, http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62007TJ0256:PL:NOT, 27.11.2011 r.

Jak zauważa Marek Jaśkowski, Trybunał stwierdził nieważność bezwzględną aktu (opinii) ze względu na brak uzasadnienia tylko raz, w wyroku z 10 grudnia 1957 r. w sprawie C-14/571 Société des usines à tubes de la Sarre v. Wysoka Władza, Zb. Orz. 1957, s. 201; por. M. Jaśkowski, op. cit., s. 111.

49. Por. M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 99.

50. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 14 września 1999 r. w sprawie C-310/97 P Komisja v. AssiDomän Kraft Products AB, Iggesunds Bruk AB, Korsnäs AB, MoDo Paper AB, Södra Cell AB, Stora Kopparbergs Bergslags AB and Svenska Cellulosa AB, Zb. Orz. 1999, s. I-5363.

51. Por. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe: zagadnienia teorii i praktyki, Tom I, Warszawa 2000, s. 761.

52. Por. J. Maliszewska-Nienartowicz, op. cit., s. 394.

104 zależne od okoliczności konkretnego przypadku, w ogólności chodzi o wyeliminowanie skutków prawnych nielegalnego aktu, najczęściej wydaje się nowy akt prawny53. Przy czym, sądy unijne nie powinny nakazywać określonych zachowań organom administracyjnym, gdyż stanowiłoby to swego rodzaju przejaw tzw. „podwójnej administracji”54. Praktyka pokazuje jednak, że w uzasadnieniach wyroków zawarte są wywody na ten temat. Jednostki, które poniosły szkody wynikające z wydania nielegalnego aktu mogą wnieść skargę odszkodowawczą z art. 340 TFUE. IV. Podsumowanie Przedmiotowe opracowanie z założenia nie miało stanowić kompletnego przedstawienia działalności sądów unijnych jako sądów administracyjnych, lecz przez wskazanie kwestii spornych i kontrowersyjnych miało ukazać cechy unijnego sądownictwa administracyjnego. W związku z powyższym, można stwierdzić, że wspomniane sądownictwo jest oparte na klauzuli generalnej oraz zarówno na systemie ochrony prawa podmiotowego, jak i przedmiotowego. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE jest dwuinstancyjne oraz kontradyktoryjne. Sądy unijne sprawują następczą kontrolę legalności aktów prawa wtórnego UE, w tym również tych opartych na uznaniu administracyjnym. Posiadają kompetencje kasacyjne. Mimo dopuszczalności skargi na zaniechanie działania przez instytucje unijne, sądy wydając wyrok nie zastępują administracji, a więc nie rozstrzygają merytorycznie sprawy administracyjnej. Jak widać z dokonanego wyliczenia, wiele cech unijnego sądownictwa administracyjnego pokrywa się z rozwiązaniami przyjętymi na gruncie prawa polskiego.

Natomiast za najbardziej kontrowersyjne zagadnienie, które mieści się w przedmiocie pracy, należy uznać zakres wpływu jednostek na sądową kontrolę legalności aktów prawa wtórnego UE. Przyszłość pokaże, czy Trybunał Sprawiedliwości UE zdecyduje się na odejście do wąskiej interpretacji traktatowych pojęć stanowiących o bezpośredniej i indywidualnej dotkliwości aktu prawnego wobec osób fizycznych i prawnych. Niewątpliwie stanowisko Trybunału musi być w tej kwestii niezwykle wyważone, tak by z jednej strony zapewnić jednostkom realny wpływ na ochronę swoich praw, a z drugiej strony, by nie doprowadzić do paraliżu działalności sądownictwa unijnego poprzez nadmierne rozszerzenie czynnej legitymacji procesowej.

53. Por. M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 114.

54. W wyroku z 13 grudnia 1995 r. w sprawie T-109/94 Windpark Groothusen v. Komisja, Zb. Orz. 1995, s. II-3007 Sąd odmówił wytyczenia dyrektyw dla organu administracyjnego uznając, że zadanie stanowienia aktów nie należy do kompetencji sądu, tylko administracji.

105

Kamil Dobosz1

Środki administracyjne w europejskim prawie administracyjnym I. Wprowadzenie Problem środków administracyjnych w prawie europejskim2 nie doczekał się dotychczas komplementarnego ujęcia w jednej pracy naukowej. Należy więc podejść do tego zagadnienia w sposób badawczy – analizując poszczególne regulacje, w których mowa jest właśnie o środkach administracyjnych. Komplikacji dodają głosy pojawiające się w doktrynie, jakoby interesujące nas instytucje prawne były wręcz niezgodne z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. Ten wątek zatem również wymaga poruszenia. Pozostanie także intrygujący problem w zakresie rozróżnienia środków, kar i sankcji administracyjnych. Ważnym czynnikiem w naszych rozważaniach musi być to, że brak ich teoretycznego określenia, co oznacza, iż posługując się jedynie językiem prawnym można dojść do relewantnych wniosków. Nie pozostaje jednakże nie wspomnieć, że tego typu techniczne utrudnienie niejako zmusza do wyprowadzania „na własną rękę” teoretycznych prób definicji.

II. Definicja Podejmijmy zatem wysiłek skonstruowania propozycji definicji „środek administracyjny” już na początku pracy, aby zapoznając się z coraz liczniejszymi informacjami, ewentualnie modyfikując w międzyczasie, zadecydować o ostatecznym jego brzmieniu. Tymczasem przyjmijmy rozumienie środka administracyjnego 1. Student IV roku prawa i II roku administracji, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, przewodniczący Sekcji Prawa Unii Europejskiej Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa UJ. 2. Prawo europejskie oznaczać będzie w pracy prawo Unii Europejskiej, prawo unijne czy wreszcie prawo europejskie sensu stricto.

106 jako sformalizowanego narzędzia mającego na celu sprawienie określonemu podmiotowi przewidzianej prawem dolegliwości niebędącej sankcją administracyjną (albo karą administracyjną), będącej konsekwencją jego działania3 nieaprobowanego przez prawo. Od strony formalnej taki środek istnieje dzięki wydawanemu jednostronnemu autorytatywnemu aktowi administracyjnemu przez podmiot posiadający legitymację prawną w przypadku wystąpienia przesłanki w postaci stanu faktycznego, o której mówi przepis prawa materialnego.

III. Normy prawne4 a środki administracyjne Kolejna część wywodu winna być poświęcona analizie środków administracyjnych od strony norm prawnych, które decydują o ich ważnym istnieniu, o ich zakresie stosowania czy wreszcie po prostu o ich rzeczywistej skuteczności. Zacznijmy od norm zwanych organizacyjnymi. Związana z nimi problematyka dotyczy umiejscowienia konkretnych reguł prawnych, bowiem zależnie od tego, gdzie dana norma – stricte odnosząca się do nakładania środków administracyjnych – znajduje się, będziemy w stanie określić jej legitymację i zakres (pionowy i poziomy). Ważne jest więc, by norma niższego rzędu nie była w sprzeczności z normą wyższego rzędu. Temu właśnie służą normy organizacyjne – by umożliwić normie docelowej podstawę działania w pełnej harmonii ze zbiorem pozostałych norm5.

Kolejne normy, które nas interesują, to normy upoważniające. To one służą za bezpośrednią podstawę zastosowania normy docelowej lub też po prostu zawierają już w sobie normę docelową6. Nie trzeba oczywiście dodawać, iż niezmiernie niepożądane i groźne jest tworzenie norm upoważniających, które uprawniają do wewnętrznie sprzecznych rozwiązań. Tematyka związana ze środkami administracyjnymi jest skorelowana z potrzebą bacznego tworzenia przepisów, albowiem ich charakter i cel (czyli sprawianie dolegliwości) nie może być bezgraniczne i wątpliwe, biorąc pod uwagę przede wszystkim kryterium legalności.

3. Choć czasami może wystarczyć samo ryzyko takiego działania.

4. Niezwykle istotny głos dyskusji poświęconej normom – J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego” 1982, nr 99, passim.

5. Kwestia ta nabiera nowego znaczenia, gdy chodzi o zasady prawne, które znajdują się w supremacji wobec np. konkretnej docelowej normy dotyczącej środków administracyjnych. W takiej sytuacji najsłuszniejszym wydaje się być wskazanie takiej zasady prawnej, która jest uważana za równolegle istotną w stosunku do tej pierwszej, a ponadto wykazuje, że regulowany obszar wymaga takiego ważenia zasad, aby unormowanie o środkach administracyjnych mogło zostać zastosowane.

6. Można w takim wypadku mówić o swoistej kondensacji.

107 Czasami spotykamy się z poglądami, iż istnienie norm celowościowych nie pozwala na współegzystencję norm zadaniowych. Nie można się z takim stanowiskiem zgodzić, zwłaszcza, jeśli chodzi o środki administracyjne. Normy zadaniowe explicite przewidują istnienie fakultatywnego, tudzież obligatoryjnego, aspektu funkcjonowania danego podmiotu (po to by realizować odcinek pewnej działalności). Normy celowościowe natomiast są bardziej bezpośrednie, nakazują ocenę celu potencjalnego wykorzystania przyznanego imperium, co wymaga szerokiego spojrzenia, często związanego z rozważaniem jak najtrafniejszego skorzystania z dóbr instytucji uznania administracyjnego.

Normy proceduralne zapewniają pełen profesjonalizm przy podejmowaniu rozstrzygnięć nakładających środki administracyjne od strony procesowej. Muszą one bowiem regulować tryb podejmowania kolejnych decyzji procesowych w celu zarządzenia środka administracyjnego podjętego bez pośpiechu i po analizie całego materiału. Wykorzystuje się wszystkie instrumenty formalne, by wydać takie rozstrzygnięcie, co do którego nie można wyszukać żadnych elementów mogących podważyć sposób dochodzenia do ostatecznej konkluzji.

Jak zatem nietrudno zauważyć, normy – traktując je kompleksowo – są punktem wyjścia dla środków administracyjnych w ogóle, dając im wszelkie możliwe atrybuty by w systemie prawnym mogły odgrywać swoją rolę i nie były zarazem obiektem ewentualnego postępowania o unieważnienie czy wzruszenie.

IV. Źródła prawa a środki administracyjne Dokonując próby możliwie najbardziej wyczerpującego opracowania zagadnienia środków administracyjnych należy odnieść się do trzech płaszczyzn7, na których występują. Są nimi Traktaty wraz z Protokołami (przykładowo art. 75 TFUE), akty prawne instytucji unijnych (dla przykładu – Rozporządzenie Rady (WE) NR 40/94 z 20 grudnia 1993 r. w sprawie wspólnotowego znaku towarowego8) oraz akty mające moc obowiązującą jedynie na terytorium danego państwa członkowskiego, wydane przez organy krajowe, których legitymacji bytu lub funkcjonowania należy szukać w aktach prawa unijnego (przykładowo polska ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne9).

7. Więcej ogólnie na temat prawa unijnego można znaleźć u J. Piris, The Lisbon Treaty.

A legal and Political Analysis, Nowy Jork 2010, passim.

8. Dz. Urz. UE L 11, s. 1.

9. Dz. U. z 1997 r. Nr 54, poz. 348.

108 V. Środki administracyjne w prawie pierwotnym unijnym Najbardziej właściwy do przytoczenia „środek administracyjny” z treści Traktatów to artykuł 75 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: „Jeżeli wymaga tego realizacja celów, o których mowa w artykule 67 [dotyczą przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – przyp. aut.], w odniesieniu do zapobiegania terroryzmowi i działalności powiązanej oraz zwalczania tych zjawisk, Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, określają ramy środków administracyjnych dotyczących przepływu kapitału i płatności, takich jak zamrożenie funduszy, aktywów finansowych lub zysków z działalności gospodarczej, które należą do osób fizycznych lub prawnych, grup lub innych podmiotów innych niż państwa, są w ich posiadaniu lub dyspozycji […]”. Jak zatem widać, środki administracyjne rozumiane na kanwie zacytowanego artykułu mogą zostać podzielone na: a] zamrożenie funduszy; b] zamrożenie aktywów finansowych; c] zamrożenie zysków z działalności gospodarczej.

Nie może umknąć naszej uwadze charakter przywołanych środków, a jest on dwojaki. Z jednej bowiem strony, mają one zabarwienie prewencyjne (ex ante), ponieważ mają zapobiegać wykorzystywaniu określonych środków finansowych do działalności terrorystycznej bądź symilarnej. Z drugiej jednak strony, widoczna jest cecha bezpośrednio represyjna, lecz nie bezwzględna. Bezpośrednio represyjna, bo odnosi się wobec podmiotów, które są co najmniej poważnie podejrzane o udział w wysoce nieaprobowanych przedsięwzięciach (ex post). Nie jest to jednak instrument bezwzględny, gdyż ciężko sobie wyobrazić zamrożenie danych środków finansowych bez możliwości wykazania bezzasadności takiego kroku i tym samym jego cofnięcia. Niemniej jednak, kwestia ta nie wydaje się być całkowicie, zarówno pod kątem praktycznym jak i faktycznym, jasna.

VI. Środki administracyjne we wtórnym prawie Unii Europejskiej Kolejnym typem środków administracyjnych są te, które występują we wtórnym prawie europejskim sensu stricte. Środkom administracyjnym stawia się bowiem różne cele. Niekiedy mogą to być środki związane z nadzorem określonego rynku (np. wyrobów budowlanych), niekiedy mają sprawiać dolegliwość wobec osób naruszających przepisy pewnej dyrektywy, mogą też przykładowo kontrolować, czy statki pływające pod banderą danego państwa nie naruszają przepisów o działalności połowowej.

Odnosząc się do środków administracyjnych znajdujących się na płaszczyźnie omawianej w tym wątku, najpierw chciałbym zwrócić uwagę na ich zgoła odmien-

109 ny od pozostałych przykład, lecz nie jedyny. Otóż w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1798/2003 z 7 października 2003 r. w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie podatku od wartości dodanej i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 218/9210, w artykule 20 nakłada się na Państwa Członkowskie obowiązek tworzenia środków administracyjnych, niezbędnych dla ułatwiania wymiany informacji, które w artykule 17 niniejszego Rozporządzenia są wymienione. Wypływa z tego prosty wniosek – środki administracyjne nie muszą być ustanawiane tylko w celu nałożenia pewnych dolegliwości, ale także chociażby po to, aby ułatwić od strony administracyjnej wymianę informacji. Wniosek może i prosty, jednak następstwo innego znaczenia tego samego terminu w odrębnych aktach, w których nawet nie umieszcza się słowniczka z wykazem pojęć i ich specyficznego znaczenia na gruncie danej regulacji, może być jedynie przyczyną niespójności oraz skomplikowania prawa.

VII. Środki, sankcje i kary administracyjne na przykładach wtórnego prawa Unii Europejskiej Nie jesteśmy w stanie wyprowadzić w pełni zadowalającej definicji środków administracyjnych, jeśli nie odniesiemy się zarazem do takich pojęć, jak sankcje administracyjne oraz kary administracyjne. Natomiast dla uproszczenia, zważywszy na obecny poziom naszych rozważań, uznajmy, iż owe sankcje i kary posiadają tożsame stosunki zakresowe.

Różnica pomiędzy środkami a sankcjami administracyjnymi polega na tym, że zasadniczo środki administracyjne mają za zadanie jedynie doprowadzić do uzyskania stanu prawnego lub faktycznego, tudzież sytuacji prawnej lub faktycznej dotyczącej danej osoby, który jest co najmniej bardzo zbliżony do tego, mającego miejsce przed czynnością lub zespołem czynności, które spotkały się z reakcją prawną właśnie w postaci zastosowania środka administracyjnego. Sankcje administracyjne z kolei, mogą kondensacyjnie zawierać również sposób wykorzystania administracyjnego imperium, jak omówione uprzednio środki administracyjne, ale ponadto nakładają dodatkową dolegliwość wobec podmiotu, którego działania stanowiły przesłankę zrealizowania takiego czynu zabronionego, który spotyka się z interwencją formalną w postaci zastosowania sankcji administracyjnej. Ta dolegliwość stanowi poniekąd pejoratywną wartość dodaną do sytuacji prawnej podmiotu naruszającego prawo.

Tę problematykę łatwiej jest zrozumieć na podstawie konkretnych przykładów. Tak więc w Rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich11 10. Dz. Urz. UE L 264, s. 1.

11. Dz. Urz. UE L 312, s. 1.

110 znajduje się cały tytuł dotyczący środków i kar administracyjnych. Podkreślam, że wymienia się w tytule koniunkcyjnie środki i kary, co może nam dawać do myślenia, że te pojęcia należy traktować osobno. Co więcej, w owej dyrektywie znajduje się przepis, który literalnie wyodrębnia kary od środków. Do środków zalicza m.in. obowiązek zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych, a do kar np. zapłatę kary pieniężnej, zapłaty kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub zapłaty, od której uchyliła się dana osoba, a sytuacja tego wymaga, łącznie z odsetkami. Taka konfiguracja owych środków i kar może świadczyć o zamierzonym duchu unijnej regulacji, by sankcje i środki administracyjne uzupełniały się.

Gorzej, że w tym samym przepisie „wyłączenie bądź wycofanie korzyści za okres po dokonaniu nieprawidłowości” nazywa się karą administracyjną, co niejako burzy nam zamysł teoretycznego rozróżnienia sankcji (kar) administracyjnych od środków administracyjnych, ale trzeba mieć przecież na uwadze, że nasze teoretyczne rozważania-postulaty mają właśnie nakierować na prawidłowe i logiczne budowanie źródeł prawa, gdzie eliminuje się wewnętrzne sprzeczności.

Jak najbardziej warto sięgnąć także do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 18/2010 z 8 stycznia 2010 r. zmieniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 w zakresie specyfikacji dla krajowych programów kontroli jakości w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego12. W tymże rozporządzeniu, przy określaniu uprawnień właściwego organu do kontrolowania i egzekwowania wymogów z rozporządzenia, podano katalog uprawnień „stopniowych” i „proporcjonalnych” o znaczeniu represyjnym. Pierwsze trzy możemy nazwać represyjnymi środkami administracyjnymi – rady i zalecenia, formalne upomnienie, nakaz, gdyż nie odnoszą się dodatkowej dolegliwości, lecz jedynie służą do naprostowywania rzeczywistości, czyli innymi słowy – likwidowania następstw bezprawnych działań. Następnie Rozporządzenie podaje „sankcje administracyjne i postępowanie sądowe”. Na przykładzie tej regulacji widać doskonale istniejącą relację pomiędzy sankcjami i środkami administracyjnymi, które można stosować zależnie od danego stanu faktycznego i prawnego. W podanym rozporządzeniu zawarte jest także sformułowanie, iż: „Właściwy organ może pominąć jeden lub kilka z etapów, zwłaszcza w przypadku poważnych lub powtarzających się uchybień”, co neguje jakąkolwiek funkcję akcesoryjną czy uzupełniającą owych instytucji prawa administracyjnego wobec siebie, a jedynie potwierdza tezę, że można je stosować jedno po drugim lub też wykorzystywać tylko jedną z nich.

Z rozważań tych wysuwa się wniosek, że sankcje administracyjne będą generalnie w wyższym stopniu dolegliwością, aniżeli środki administracyjne13.

12. Dz. Urz. UE L 97, s. 3.

13. Normalne jest, że osoba, która naruszyła prawo, woli najpierw być upomniana i restytuować odpowiedni stan, aniżeli być jeszcze do tego obłożona np. wysokimi karami pieniężnymi.

111 Natomiast artykuł 21 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z 23 kwietnia 2008 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks celny14, mówi o karach administracyjnych, do których miałyby należeć opłaty pieniężne15 (co niewątpliwie do naszego znaczenia sankcji administracyjnej pasuje) oraz cofnięcie, zawieszenie lub zmiana wszelkich pozwoleń (co z kolei bardziej zbliża to do środków administracyjnych, ale jak widać unijny ustawodawca woli tworzyć niespójne regulacje).

W treści Decyzji Komisji z 24 lipca 2008 r. w sprawie wytycznych dla pomocy państwom członkowskim w sporządzeniu jednolitego zintegrowanego wieloletniego krajowego planu kontroli, przewidzianego w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady16, wyróżniono koniunkcyjnie „administrative fines” (kary administracyjne17) oraz „other administrative sanctions” (inne sankcje administracyjne), a ponadto odrębnie sankcje karne, a także takie instrumenty, które wedle poprzednio przeprowadzonych rozważań nazwalibyśmy środkami administracyjnymi. Należy zwrócić uwagę, że po pierwsze, występuje tu termin sankcji administracyjnych bardziej charakterystyczny dla tekstów doktrynalnych18 i po drugie, że kary administracyjne są podgrupą sankcji administracyjnych. Taki obraz rzeczy sam przez się prosi o pranormatywne19 uregulowanie.

Rezultaty przeprowadzone przez nas analiz unijnych tekstów prawnych budzą niepokój, jeśli chodzi o jakość tworzonego prawa. Kontynuując – Dyrektywa Rady 2010/24/UE z 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń20 mówi o „administrative penalties, fines, fees and surcharges”, traktując je jako osobne formy. Na obronę pozostaje jedynie włożyć wszystkie te pojęcia do zbiorczej nazwy unijnego represyjnego instrumentarium, co jednak nie może być satysfakcjonujące i co jeszcze dobitniej podkreśla potrzebę usystematyzowania nomenklatury i położenia podwalin teoretycznych, choćby wedle proponowanej w pracy konwencji.

14. Dz. Urz. UE L 145, s. 1.

15. Czyli „pecuniary charge”.

16. Dz. Urz. UE L 165, s. 1.

17. Zazwyczaj „fine” odnosi się głównie do finansowej, zaś „penalty” do dowolnej dolegliwości.

18. „Sankcje administracyjne” jako termin nie występują w języku ustaw, co jak widać, nie oznacza, że nie mogą pojawiać się w takim charakterze w aktach wiążących w prawie Unii Europejskiej.

19. Pranormatywne, czyli odnoszące się do procesu abstrakcyjnego określenia danej materii, zanim zostanie przeniesiona na język źródeł prawa.

20. Dz. Urz. UE L 84, s. 1.

112 Zmierzając do udzielenia odpowiedzi na pytanie problemowe o różnice i zakres „sankcji” a „kar” administracyjnych, należy ponownie przypomnieć, że udało nam się przedstawić konstruktywny podział logiczny nazw „środek” a „sankcja” administracyjna, ale na gruncie jedynie teoretycznym. Należy też dopowiedzieć, że ze względu na niewątpliwą potrzebę wyodrębnienia od siebie zgoła odmiennych „środków” i „sankcji” administracyjnych, czy „kary” i „sankcje” administracyjne są naprawdę tak semantycznie różne, by zachodziły poważne podstawy dla ich uporządkowania w sensie teoretycznym, a następnie praktycznym? Obecnie widzimy normatywny nieład związany z używaną nomenklaturą – sankcje i kary administracyjne mieszają się ze sobą bez uzasadnionego, klarownego i przejrzystego kryterium. Z perspektywy zasad prawidłowej legislacji jest to praktyka przynajmniej nieprofesjonalna. Niemniej jednak takie stwierdzenie nie rozwiązuje naszego problemu. Prawdopodobnie kluczem w naszej analizie jest odpowiedź na powyżej zadane pytanie. Powinno się zatem przyjąć, że „kary” i „sankcje” administracyjne, in abstracto, nie przejawiają cech, które mogłyby już apriorycznie postawić je w innych paradygmatach. Sztucznym byłoby doszukiwanie się takich relewantnych znamion. O ile już na pierwszy rzut oka widać, że zdywersyfikowanie pojęciowe „środków” i „sankcji” administracyjnych jest oparte na dyrektywach logiki formalnej, a ponadto, ze względu na specyfikę tych instrumentów (w związku z ingerencją w sferę praw i obowiązków jednostek), warte jest podjętych kroków, to już „sankcje” i „kary” administracyjne są de facto bardziej niż symilarne. Niemniej jednak, należy się zdecydowanie sprzeciwić manierze legislacyjnej, która pozwala na dowolne zamienianie właśnie tych terminów administracyjnoprawnych na takiej zasadzie, że raz „sankcje” są podgrupą „kar”, drugi raz są koniunkcyjnie, acz odrębnie, podawane w danym tekście prawnym – takie konfiguracje, niemające oparcia o żadne uprzednio ustalone faktory i bez nawet próby usystematyzowania poprzez zamieszczenie tzw. słowniczka, uderzają w podstawowe zasady tworzenia prawa i grożą nieprzewidywalnym konsekwencjom przy okazji jego stosowania21.

21. Zdecydowanie należy sprzeciwić się takiemu zjawisku, gdy na jeden podmiot nakłada się dolegliwość, która formalnie nazywa się „sankcją administracyjną”, w postaci np. cofnięcia uzyskanych środków finansowych uzyskanych dzięki wcześniejszemu naruszeniu prawa, natomiast drugi podmiot zostaje na innej podstawie prawnej obarczony faktycznie tożsamą dolegliwością, lecz występującą normatywnie jako „kara administracyjna”.

113 VIII. Problem sankcji karnych a przyszłość środków administracyjnych Systemy krajowe, w których niepodważalną rolę odgrywają sankcje karne, są odpowiedzią na potrzebę zaprowadzenia powszechnego bezpieczeństwa czy zapewnienia sprawiedliwości społecznej. Istota takich sankcji jest nieporównywalna z przesłankami uzasadniającymi wprowadzenie sankcji czy środków administracyjnych22. Oręż, jakim posługują się zwolennicy ograniczania stosowania administracyjnoprawnych instrumentów represyjnych stanowi aspekt prawa do obrony, który jest, wedle ich koncepcji, najsprawniejszy w prawie karnym, zaś w prawie administracyjnym nie zapewniający pełnej realizacji obrony interesów jednostki.

Zabierając głos w tej sprawie, musimy jednoznacznie przyznać regulacjom administracyjnoprawnym pierwszeństwo, opierając się na zasadzie subsydiarności co do kwestii nimi unormowanymi. Albowiem to właśnie organy administracyjne, procedura administracyjna czy wreszcie środki/sankcje administracyjne są najtrafniejszym obiektywnie sposobem do eliminowania wszelkich naruszeń prawa, które są objęte zainteresowaniem i kompetencyjnością wyspecjalizowanych organów, które w przeciwieństwie do sądów są bezpośrednio przygotowane do zajmowania się tymi kwestiami. Ponadto, przecież czy w porządkach prawnych krajowych, czy w porządku prawnym unijnym, najczęściej przewiduje się tak czy inaczej prawo do wniesienia skargi do sądu (cywilnego tudzież administracyjnego), więc obawy o osłabienie zasady ochrony prawnej lub sądowej nie są do końca przekonujące.

Patrząc na treść Rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw23, która wprowadza sankcje w postaci kar pieniężnych i grzywny. By nie było żadnych wątpliwości co do administracyjnego charakteru sankcji przewidzianych przez akty prawa unijnego, niekiedy w samych aktach odrzuca się ich jakiekolwiek karnoprawne znaczenie, tak jak to się czyni we wspomnianym Rozporządzeniu Rady nr 139/2004 z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw w artykule 14, mówiącym wprost, że decyzje, na mocy których nakłada się grzywny, nie mają charakteru karnoprawnego. W postępowaniach, których wynikiem jest nałożenie stosownej sankcji czy środka administracyjnego, nie chodzi o priorytet ukarania tzw. sprawcy, lecz o ochronę konkretnego procesu (jak na przykład reguł konkurencji) czy

22 Problematyka tzw. private enforcement nie znajduje się obrębie naszych zainteresowań w kontekście niniejszej pracy. Ograniczmy się jedynie do stwierdzenia, że zazwyczaj cywilnoprawna droga jest de facto akcesoryjna wobec publicznoprawnej, ale też niekiedy bardziej skuteczna i wywierająca lepszy efekt.

23 Dz. Urz. UE L 24, s. 1.

114 konkretnego systemu (jak na przykład stanu finansów Unii Europejskiej). Jest to kolejna fundamentalna różnica pomiędzy instrumentami represyjnymi administracyjnymi i karnymi. Umieszczenie wszystkiego do jednego zbioru z etykietką „sankcje karne” uniemożliwiłoby urzeczywistnianie celowości regulacji mających za atrybut sankcje, kary czy środki administracyjne. Należyte rozgraniczanie stosunków zakresowych omawianych tu pojęć może mieć kluczową funkcję w potwierdzaniu zasadności egzystencji „administracyjnoprawnej drogi”. Tendencja do czynienia europejskiej gospodarki innowacyjną oraz konkurencyjną jest uwarunkowana istnieniem, a także sprawną działalnością organów administracyjnych oraz sądów, które jedynie dzięki swemu wyspecjalizowanemu charakterowi mogą sprostać wymaganiom, jakie stawia wciąż pędzący świat.

Ponadto od strony czysto abstrakcyjnej nie wydaje się być możliwy obrót prawny bez istnienia środków, sankcji czy kar administracyjnych, które przecież mają służyć zapewnieniu skuteczności normom prawnym będącym niejako „wybrakowanymi”, jeśli nie posiadają pewnych instrumentów przymusu sensu largo.

IX. Środki, sankcje i kary administracyjne w krajowym porządku prawnym Akty prawa unijnego niejednokrotnie wymuszają na państwach członkowskich wprowadzenie lub po prostu zgodę co do wszelakich unormowań, wśród nich są także te, które zwierają w swej treści środki, sankcje czy kary administracyjne. Należy tu podkreślić możliwość zaistnienia jednego z dwóch modeli implementacji lub od razu obowiązywania danych norm prawnych. Pierwszy model to ujednolicanie prawa unijnego – następuje z powodu konieczności stworzenia jednych i tych samych reguł gry w danej dziedzinie. Może jednak wystąpić drugi model – harmonizacyjny, który polega na częściowym wskazaniu treści regulacji, jaki musi się znaleźć w prawie krajowym24. Niekiedy pozostawia się właśnie „wolną rękę” co do wyboru danej gałęzi prawa czy nakreśla się tylko minimalne reguły. Tego typu sytuacje, kiedy to państwo członkowskie samodzielnie wybiera, czy chce mieć możliwość nakładania sankcji administracyjnych lub karnych, po-

24 Kwestia wydaje się o tyle interesująca, że dochodzi tu również element formalny – czy regulować określoną kwestię w drodze rozporządzenia, dyrektywy, decyzji, czy w inny możliwy sposób. Rozważania o aktach prawa Unii Europejskiej snuje F. De Witte – F. De Witte, Legal Instruments and Law-Making in the Lisbon Treaty, [w:] The Lisbon Treaty – EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, red. S. Griller, J. Ziller, Wiedeń 2008, s. 79-108.

115 zwalają na elastyczne zachowanie i optymalizację wyboru w konkretnym stanie faktycznym, co jest niewątpliwie często dużym atutem.

Do przykładów krajowych aktów prawnych, dla których podstawą są akty prawa Unii Europejskiej należą m.in. ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów25, ustawa Prawo energetyczne czy ustawa Prawo telekomunikacyjne26.

Bardzo ciekawie w tym zestawieniu prezentuje się zwłaszcza ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, ze względu na możliwe przejęcie spraw przez Komisję (Europejską) czy poprzez różnego rodzaju sposobności współpracy z organami ochrony konkurencji z innych państw członkowski. Decydującym czynnikiem jest tu, co do zasady, zaistnienie tzw. wymiaru unijnego, czyli sytuacji, w której przede wszystkim ze względu na rozmiar finansowy dana sprawa winna być prowadzona na poziomie ponadnarodowym. Nie trzeba szczególnie akcentować, że reguły nakładania sankcji/środków administracyjnych ulegają generalnie modyfikacjom w zależności „od poziomu”.

X. Końcowe refleksje i wnioski Nie ulega wątpliwości, że takie terminy jak środki, sankcje czy kary administracyjne powinny być rozumiane w ujęciu prawa unijnego. Ich spłaszczanie do znaczeń w poszczególnych systemach prawnych państw członkowskich prowadziłoby do wielu negatywnych konsekwencji, takich jak niepewność prawa czy odmienne stosowanie danej normy w dwóch różnych krajach w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, czy wreszcie nawet pogwałcenie praw jednostek, gdyż z ingerencją w prawa i obowiązki jednostek wiąże się stosowanie przecież środków administracyjnych. Należy ubolewać nad tym, że nie dorobiliśmy się teoretycznych podwalin znaczeniowych, jeśli chodzi o interesujące nas kategorie prawne. Niemniej jednak, pewne praktyczne rozważania zaprezentowane powyżej pozwolą chociaż oddać ich istotę. Bezsprzecznie można powiedzieć, że w prawie unijnym w odniesieniu do sankcji, kar i środków administracyjnych mamy do czynienia z administracyjnymi instrumentami represyjnymi. Wprowadzając ten termin wychodzimy niejako naprzeciw potrzebom płynącym z niekonsekwentnego umieszczania w aktach prawnych omawianych w tym artykule pojęć, co z pewnością niesie ze sobą groźbę ich niewłaściwego stosowania. Jak bowiem stosować prawo, jeśli jest ono w taki sposób konstruowane? Niech więc ta praca stanowi przyczynek do dyskusji nad potrzebą tworzenia fundamentów teoretycznych nowej gałęzi prawa, jakim jest właśnie prawo Unii Europejskiej.

25 Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331.

26 Dz. U. Nr 171, poz.1800.

116

Katarzyna Marchocka1

Volenti non fit iniuria – umowa administracyjna jako europejski impuls w kierunku uelastycznienia niewładczych form działania administracji Administracja publiczna, działając poprzez swoje organy, wykonuje ciążące na niej obowiązki. Realizacja jej zadań występuje poprzez rozmaite formy aktywności. Art. 7 Konstytucji RP2 nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Pośród szeregu dostępnych form przewidzianych dla realizacji zadań administracji publicznej występuje umowa administracyjna. Jest to instytucja dotychczas obca w polskim porządku prawnym.

Projekt ustawy przepisy ogólne prawa administracyjnego świadczy o tym, że fakt ten niedługo ulegnie zmianie. Zmiana ta nastąpi w głównej mierze pod wpływem płynącego z niemieckiego porządku prawnego wzorca instytucji jakim jest umowa administracyjna. Zanim jednak przejdziemy do szczegółowych rozważań na temat tej instytucji prawa administracyjnego wyjaśnić należy, na czym polega charakter działań władczych oraz niewładczych administracji publicznej.

Zgodnie z definicją podziału zaproponowaną w podręczniku prawa administracyjnego prof. Marka Wierzbowskiego, formy działania administracji można podzielić na formy działań władczych i niewładczych. Za działania władcze uważa się akty administracyjne i akty normatywne. Cechą działań władczych jest to, że organ administracji jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o po1. Studentka II roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

2. Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.

117 zycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego, a więc o pozycji obywatela czy innego podmiotu. Co więcej, druga strona musi się podporządkować woli organu, który dysponuje instrumentami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie tego podporządkowania. Organ administracji dysponuje bowiem środkami przymusu państwowego. Natomiast w przypadku niewładczych form działania pozycja organu administracji i pozycja drugiego podmiotu stosunku prawnego są sobie równe lub – jeżeli występuje tu pewne zróżnicowanie – to jednak organ administracji nie zajmuje pozycji zdecydowanie nadrzędnej, jak to ma miejsce w przypadku działań w formach władczych3.

Według definicji legalnej znajdującej się w ustawodawstwie niemieckim „umowa administracyjna to umowa, która tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny na obszarze prawa administracyjnego”4 Wydaje się właściwym wniosek, że definicja ta nawiązuje swą konstrukcją do definicji umowy prawa cywilnego.

Jedyną różnicą jest fakt, że niniejsza konstrukcja odnosi się do podmiotów prawa administracyjnego i nawiązanych na gruncie tego prawa stosunków. Stronami tej umowy są podmioty prawa administracyjnego. W zależności od rodzaju umowy mamy do czynienia bądź wyłącznie z podmiotami publicznymi, bądź z publicznymi i prywatnymi jednocześnie. O rodzajach umowy administracyjnej w odniesieniu do podmiotów ją zawierających, mowa poniżej.

Zgodnie z podziałem przedstawionym przez Ziemowita Cieślika, na podstawie niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym, wyróżnia się następujące rodzaje umów administracyjnych: 1. umowy koordynacyjnoprawne (homogeniczne)- zawierane przez podmioty pomiędzy którymi występuje brak zależności, podporządkowania.

Podmioty zawierające umowę znajdują się na równorzędnych względem siebie stanowiskach (odpowiednik tego typu umów znajdujemy także w prawie polskim pod instytucją ugody); 2. umowy subordynacyjnoprawne– określone przez § 54 zd. 2 VwVfG. Artykuł ten zawiera upoważnienie do zawierania umów administracyjnych dla organu administracji z podmiotami, co do których z reguły rozstrzygnięcia zapadają w formie aktów administracyjnych. Mamy zatem do czynienia z podmiotami pomiędzy którymi występuje pewien rodzaj zależności – podporządkowanie: z jednej strony– podmiot administrujący, a z drugiej – podmiot administrowany. Jest to szczególny rodzaj sytuacji, w której następuje swoista konwersja relacji pomiędzy podmiotami. Konwersja ta zbliża charakter załatwianej przez nie sprawy, w kierunku regulacji pra3. Akapit na podstawie podręcznika Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 267.

4. Z. Cieślik, Umowa administracyjna w państwie prawa, Warszawa 2004, passim.

118 wa cywilnego. Podmiot nadrzędny (organ), decydując się na rezygnację ze swojej wyższej pozycji, zrównuje swoją siłę w momencie zawarcia umowy do siły równej sile podmiotu administrowanego. Z drugiej strony, podmiot administrowany przestaje w tym samym momencie być jedynie biernym odbiorcą rozstrzygnięcia podmiotu administrującego.

Kryterium powyższego podziału rodzajów umów administracyjnych to nie tylko rodzaj podmiotów będących stronami. Doktryna uznaje, że jest to przede wszystkim charakter relacji pomiędzy podmiotami, które przystępują do negocjacji prowadzących do zawarcia umowy5.

Jeśli chodzi o ograniczenia jakie nakłada na formę umowy administracyjnej VwVfG, należy przede wszystkim wskazać: 1. zastrzeżenie, że nie może ona być sprzeczna z prawem (zatem wymóg legalności jest kluczowym kryterium uznawania umów za dopuszczalne); 2. § 57 VwVfG nakłada na strony umowy wymóg zawarcia jej w formie pisemnej; 3. § 58 VwVfG stanowi o tym, że w przypadku gdy skutki umowy określają sferę praw i obowiązków osób trzecich, należy uzyskać ich zgodę; 4. ograniczenie, które nakłada na administrację publiczną sam charakter jej działalności. Wiąże się to z zakresem sytuacji w których administracji dozwolone jest zawieranie umów. Muszą one bowiem wiązać się z działaniami administracji przewidzianymi prawem. Wynika to z ogólnej zasady związania działalności administracji prawem. Legalność umowy wiąże się również z tym, że nie jest dopuszczalne zawarcie umowy w sytuacji gdy prawo przewiduje inną formę załatwienia danej sprawy (np. poprzez wydanie aktu administracyjnego w danych okolicznościach). Niemniej jednak, wystarczy ogólne upoważnienie zawarte w przepisie, aby uznać działanie organu administracji za legalne. Wskazywane rodzaje spraw, w których ustawodawca „zaleca” zawarcie umowy należy rozumieć jako katalogi otwarte. Nie wykluczają one bowiem możliwości załatwienia danej sprawy w drodze zawarcia umowy administracyjnej, a jedynie wskazują na sytuacje w których jest to szczególnie korzystne.

Chcąc odnieść treść definicji stworzonej przez niemieckiego prawodawcę do prawa polskiego, możemy jedynie odwołać się do tej obecnej we wspomnianym wyżej projekcie ustawy części ogólnej prawa administracyjnego. Definicja ta jest nieco szersza i bardziej rozbudowana niż funkcjonująca w niemieckiej ustawie o postępowaniu administracyjnym. Art. 41 ust. 1. stanowi, że organ administracji publicznej, właściwy do załatwienia sprawy, o której mowa w art. 1 (sprawa z zakresu administracji publicznej oraz zgodnie z ust. 2 art. 1 – dopuszczenie do 5. Za: idem: I. Richter, G.F. Schuppert, Casebook Verwaltungsrecht, München 1995, s. 217.

119 korzystania z zakładów i urządzeń publicznych, zmiana zakresu praw i obowiązków ich użytkowników, a także pozbawienie ich tych praw – przyp. aut.), w drodze decyzji administracyjnej albo poprzez podjęcie innego aktu lub czynności władczej, uprawniony jest do zawarcia umowy z osobami, których interesów prawnych lub obowiązków sprawa dotyczy, o ile nie stoją temu na przeszkodzie przepisy szczególne (umowa administracyjna).

Mamy zatem tutaj do czynienia z umową administracyjną subordynacyjnoprawną. Jest tak, ponieważ art. 41 ust.1 upoważnia do zawarcia umowy organ administracji publicznej, który z reguły sprawę do której jej właściwy załatwiałby poprzez wydanie decyzji administracyjnej, innego aktu lub podjęcie innej czynności władczej. Można zatem zidentyfikować w tej konstrukcji element podległości występującej pomiędzy podmiotami, zasygnalizowanej przy okazji charakterystyki umowy subordynacyjnoprawnej. Przy okazji analizy treści projektu tego przepisu należy zwrócić uwagę na granicę dopuszczalności zawartej przez organ administracji publicznej umowy.

Przeanalizujmy teraz uregulowania zawarte w projekcie ustawy część ogólna prawa administracyjnego. W celu głębszego zrozumienia konstrukcji umowy administracyjnej w prawie polskim pozwólmy sobie na szersze spojrzenie na kwestię struktury umowy na gruncie projektu ustawy części ogólnej przepisów prawa administracyjnego.

Pierwsza kategoria wymogów może być ujęta pod nazwą grupy ograniczeń nałożonych na umowę administracyjną w obrębie jej dopuszczalności oraz zawarta jest w samej definicji umowy z art. 41 ust. 1: a] „Organ administracji publicznej, właściwy do załatwienia sprawy” – po pierwsze zatem, organ który aspiruje do zawarcia umowy administracyjnej z innym podmiotem musi być organem właściwym do załatwienia sprawy. Zgodnie z tym postanowieniem, nie będzie mógł w danej sprawie zawrzeć umowy organ, do którego właściwości rodzaj danej sprawy nie należy. b] „sprawy, o której mowa w art. 1” – co zgodnie z postanowieniem artykułu pierwszego projekt tej ustawy oznacza, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, a także zgodnie z ust. 2 art. 1 jest to dopuszczenie do korzystania z zakładów i urządzeń publicznych, zmiana zakresu praw i obowiązków ich użytkowników oraz pozbawienie użytkowników tych praw. Autor projektu wskazał zatem, że jedynie w takich kategoriach spraw możliwe byłoby zawarcie przez organ umowy administracyjnej.

Katalog tych spraw pozostaje szeroki- nie wskazuje konkretnych sytuacji, ukazując jedynie zasięg możliwości. c] „uprawniony jest do zawarcia umowy z osobami, których interesów prawnych lub obowiązków sprawa dotyczy” – w tym postanowieniu odnajdziemy charakterystykę drugiej ze stron umowy. Otóż stroną z którą organ

120 administracji zawiera umowę może być osoba, której interesów prawnych lub obowiązków dotyczy sprawa. d] „o ile nie stoją temu na przeszkodzie przepisy szczególne” – czwarte z postanowień zawiera standardowy wymóg legalności umowy. Umowa bezwzględnie musi być zgodna z prawem, w szczególności wymagane jest by żaden przepis prawa nie przewidywał innej drogi załatwienia danej sprawy w sposób, który dyskwalifikowałby zawarcie w konkretnej sytuacji umowy administracyjnej.

Zawarta w ustępie drugim tego artykułu grupa ograniczeń dotyczy wymogów treściowych zawieranej umowy. Przedstawia się ona następująco: a] „umowa określa treść oraz sposób wykonania uprawnień i obowiązków, jakie miały zostać ustalone w wyniku podjęcia decyzji administracyjnej lub innej czynności władczej” – zatem zawartość umowy bezwzględnie musi objąć treść i sposób wykonania uprawnień i obowiązków. Uzasadnienia takiego wymogu nie sposób nie zrozumieć. Zawierana umowa musi być możliwa do wykonania a także w sposób jasny i skonkretyzowany powinna określać tryb jej realizacji. Ponadto, konieczne jest takie sformułowanie umowy, które w przypadku gdyby strony tak postanowiły mogło zastąpić dany akt czy działanie, które ze względu na decyzję o zawarciu umowy nie zostało podjęte. b] „zastępuje te akty lub czynności, o ile jej strony tak postanowią” – należy zwrócić uwagę na pozostawioną woli stron możliwość uznania umowy administracyjnej jako zastępującej akty, które zostałyby wydane gdyby nie zdecydowano się na zawarcie umowy. Można zatem rozumieć umowę administracyjną, bądź jako samoistną, bądź zawartą równolegle do podjęcia decyzji administracyjnej lub innej czynności władczej.

W przypadku zrealizowania stanu opisanego w ustępie trzecim, będziemy mieć do czynienia ze zmodyfikowaną wersją umowy administracyjnej w postaci „układu”- jak nazywa ją sam autor projektu. Z układem spotkamy się w sytuacji gdy zawierana umowa służyć będzie do ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego w sprawie, jeżeli ustalenie ich na podstawie środków dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym na podstawie mających zastosowanie przepisów o postępowaniu administracyjnym, okaże się niemożliwe albo wymagać będzie poniesienia kosztów niewspółmiernych wobec celu postępowania.

W ustępie czwartym omawianego artykułu znajdziemy warunki dotyczące takiego rodzaju umowy administracyjnej, w której strona umowy zobowiązuje się do świadczenia na rzecz organu administracji publicznej. Umowa taka może zostać zawarta, o ile: a] świadczenie to służyć będzie ustalonemu przez strony celowi umowy; b] cel jednak musi mieścić się w granicach zadań publicznych realizowanych przez ten organ na podstawie przepisów prawa;

121 c] wymogiem dotyczącym świadczenia jest kryterium rzeczowego, uwzględniającego okoliczności zawierania umowy związku pomiędzy tym świadczeniem, a zachowaniami, do jakich zobowiązuje się organ.

W ust. 5 znajdziemy jeszcze jeden wymóg dotyczący świadczenia o którym mowa powyżej. Jeżeli z przepisów prawa wynika obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej określonego aktu lub czynności w określonych okolicznościach faktycznych, przewidziane umową świadczenie partnera tego organu polegać może wyłącznie na zachowaniu: a] do którego mógłby zostać zobowiązany w takim akcie albo b] od którego podjęcia organ mógłby uzależnić podjęcie danej czynności władczej.

Uregulowanie zawarte w tym ustępie, zgodnie z tym co uwzględniono w uzasadnieniu do projektu ustawy, ma służyć zapobieżeniu nadużywania szczególnej, uprzywilejowanej pozycji organu administracji publicznej w takim przypadku kontraktowania.

Kolejnym, zawartym w ust. 6 wymogiem dotyczącym umowy administracyjnej jest wymóg zachowania formy pisemnej w odniesieniu do: a] zawarcia umowy; b] dokonywania w niej zmian; c] wypowiadania umowy.

W ust. 7 autor projektu przewidział z kolei sytuację, w której przepisy szczególne uzależniają podjęcie aktu lub czynności od zajęcia stanowiska przez inny organ. W takich okolicznościach zawarcie umowy nastąpić powinno dopiero po wyrażeniu stanowiska przez ten organ.

W świetle przeanalizowanych wymogów dotyczących struktury umowy należy przejść do analizy konsekwencji ich niespełnienia. W tym celu należy rozpocząć odrębny przegląd postanowień projektu ustawy części ogólnej prawa administracyjnego.

Art. 42. projektu ustawy mówi o tym, że umowa sprzeczna z przepisami prawa – a w tym zawarta wbrew przepisom wykluczającym załatwienie sprawy inaczej, niż w drodze aktu generalnego, decyzji, postanowienia czy innego aktu jednostronnego lub służąca obejściu bądź nadużyciu prawa – jest bezskuteczna. Zatem, konsekwencją niespełnienia wymogów z art. 41 ust. 1 (omówionych uprzednio w punkcie pierwszym), będzie uznanie zawartej umowy za bezskuteczną.

Tryb orzekania o bezskuteczności, uregulowany jest w art. 42. ust. 2. Zgodnie z nim, do orzekania o wspomnianej bezskuteczności umowy: a] zawartej w sprawie podlegającej załatwieniu w trybie unormowanym kodeksem postępowania administracyjnego lub ordynacją podatkową, upoważniony jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu administracji publicznej będącego stroną umowy;

122 b] zawartej w innych sprawach o bezskuteczności orzeka organ nadrzędny nad organem administracji publicznej będącym stroną umowy, a w przypadku jego braku- organ uprawniony do sprawowania nadzoru nad danym organem administracji publicznej.

Jeśli chodzi o niewykonywanie umowy przez organ administracji publicznej, stosowne regulacje znajdziemy w art. 43. W takim przypadku, drugiej stronie – oprócz roszczeń odszkodowawczych – przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji do sądu administracyjnego.

Uregulowania zamieszczone w projekcie ustawy, rzecz jasna nie są zupełne.

Dlatego też w art. 44 autor projektu w kwestiach zawierania, wykonywania i wypowiadania umów i porozumień administracyjnych, nie uregulowanych przepisami rozdziału, odwołał do stosowania przepisów kodeksu cywilnego. Wprowadzi to łączność oraz zupełność pomiędzy regulacjami prawnymi czynności o charakterze kontraktowym.

W poszukiwaniu formalnoprawnej podstawy do stosowania umowy administracyjnej na gruncie prawa Unii Europejskiej, należy odwołać się jedynie do artykułu 272 TUE (dawnego artykułu 238 TWE). Pomijając tutaj sytuacje w których organy unijne poprzez swoje poczynania zasygnalizowały domniemane istnienie instytucji umowy administracyjnej w prawie UE, artykuł ten jest jedyną, tak jak zostało to wyżej powiedziane, formalnoprawną podstawą do stosowania umowy administracyjnej. Artykuł ten stanowi, że: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania na mocy klauzuli arbitrażowej umieszczonej w umowie prawa publicznego lub prywatnego, zawartej przez Unię lub w jej imieniu. Tak więc, jednokrotne napomnienie o możliwości zawarcia przez Unię (lub w jej imieniu) umowy publicznoprawnej nie stanowi zupełnego przesądzenia formy, warunków oraz innych szczegółów związanych z jej zawarciem. Niemniej jednak, można uznać to za początek prac nad kompleksowym uregulowaniem instytucji umowy administracyjnej w prawie europejskim. Ujęcie formy umowy prawa publicznego w art. 272 TUE (dawny 238 TWE) mimo tego, że co najmniej zdawkowe, jest niezwykle istotnym punktem rozważań nad instytucją umowy administracyjnej w ogólności. Pozwala ono sądzić, że prawo europejskie nie tylko nie zakazuje, ale zezwala na zawieranie takiej umowy.

Wydaje się jednak nieuniknione, że w najbliższych latach podjęta zostanie próba uregulowania instytucji umowy administracyjnej na gruncie prawa unijnego. Nie tylko po to, by zapewnić bezpieczeństwo obrotu prawnego, ale także po to by ustanowić podstawę legislacyjną dla państw, w których póki co umowa administracyjna zwyczajnie nie istnieje. Biorąc pod uwagę refleksje oraz wnioski na temat tej instytucji przedstawione w niniejszej pracy, bez wątpienia administracja publiczna państw członkowskich dążyć będzie do tego by w ramach swoich działalności móc posługiwać się tą formą realizacji zadań. Ustawodawcy państw członkowskich nie pozostaną obojętni na korzyści płynące ze strony instytucji

123 umowy administracyjnej, a także na wyzwania stawiane dziś przed administracją publiczną.

Bez wątpienia, podczas prób uregulowania instytucji umowy administracyjnej przez „prawodawcę unijnego” pod uwagę zostaną wzięte stanowiska dwóch najbardziej liczących się w tym zakresie doktryn. Jednocześnie nie ma pewności, że uniknie on konfliktu pomiędzy tymi dwoma porządkami. Oczywiste jest, że liczyć będą się regulacje oraz stanowisko doktryny francuskiej i niemieckiej. Patrząc na instytucję umowy administracyjnej przez pryzmat umów prawa europejskiego należy zdefiniować, kiedy będziemy mieć do czynienia z umową o charakterze publicznoprawnym. Stanowisko doktryny oraz porządku prawnego francuskiego mówi, że umowa ma charakter publicznoprawny, gdy jej treść służy bezpośrednio służbie publicznej (service public)6. W przypadku umów prawa europejskiego wymóg ten przekłada się na zgodność celów umowy z celami traktatowymi. Według doktryny i prawa niemieckiego, za umowę o charakterze publicznoprawnym należy uznać porozumienie zawarte w ramach materii traktatów7. Będziemy obserwować, na które z tych stanowisk zdecyduje się prawodawca europejski.

Nawiązując do tytułu artykułu, powrócić należy do kwestii podobieństw pomiędzy umową administracyjną a cywilnoprawną. Podjęcie próby wzajemnego odniesienia ich do siebie jest ryzykowne z tego względu, że wielu administratywistów neguje zasadność porównywania instytucji prawa administracyjnego z instytucjami prawa cywilnego. Charakterystyczna dla stosunku cywilnoprawnego zasada autonomii woli stron występuje również przy konstrukcji umowy administracyjnej. Oznacza to, że żadna ze stron (ani organ, ani jednostka, czy w przypadku umowy koordynacyjnoprawnej – organ) nie może bądź zmusić drugiej strony do zawarcia umowy, bądź zawrzeć jej samemu. Również z zasady dyspozytywności wynika fakt, że strony umowy – tak cywilnoprawnej, jak i administracyjnej – mogą dowolnie kształtować treść zawieranej umowy (biorąc pod uwagę powyższe ograniczenia).

Przyjrzyjmy się najpierw konstrukcji umowy cywilnoprawnej. Ustawodawca polski zdecydował się umieścić ogólne regulacje dotyczące tej instytucji w art. 66721 k.c. Ujmując umowę jako czynność prawną należy także odwołać się do art. 56 k.c.., zgodnie z którym czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. Próbując odnieść zasady dotyczące zawierania umowy na gruncie prawa cywilnego, do zasad rządzących zawieraniem umowy administracyjnej, należy podjąć komparatystyczną próbę analizy obu konstrukcji.

Umowa administracyjna rozumiana jest jako czynność prawna, na którą składają się przynajmniej dwa zgodne ze sobą, nakierowane na osiągnięcie wspólnego 6. Za: Z. Cieślik, op. cit., s. 100; M. Imboden, op. cit., s. 19.

7. M. Imboden, op. cit., passim. Z. Cieślik, op. cit., s. 100.

124 celu oświadczenia woli. Jedna strona składa ofertę, która jest przyjmowana przez stronę drugą. Można zatem wnioskować, iż wola wyłącznie jednej ze stron nie prowadzi do zawarcia umowy oraz w efekcie nawiązania stosunku prawnego. Sprawia to, że umowa administracyjna jest pewną odrębnością od pozostałych – władczych form działania administracji. Przez rzeczoną odrębność zbliża się ona do zasady swobody umów oraz dyspozytywności stosunku prawnego. Wymóg przyjęcia oferty, wyrażenia swojego stanowiska przez drugą stronę czynności prawnej sprawia, że mamy do czynienia właśnie z umową. W przeciwnym razie – gdyby wymagane było jedynie oświadczenie woli organu administracji – mielibyśmy styczność z działaniem władczym, tj. przykładowo z aktem administracyjnym.

Kolejnym zagadnieniem, które warto poddać analizie przy okazji tego tematu jest pojęcie wolności kontraktowej. Zgodnie z systematyką przedstawioną przez Zbigniewa Radwańskiego, „wolność kontraktowa” obejmuje nie tylko swobodę kształtowania treści umowy, ale także decydowanie o tym, czy umowę zawrzeć oraz z kim. Zgodnie z Konstytucją RP, podmiotom prawa cywilnego przysługuje kompetencja do decydowania o tym, czy i z kim zawrzeć umowę. Nie ulega wątpliwości, że wolność kontraktowa na gruncie prawa administracyjnego podlegać będzie licznym obostrzeniom. Przede wszystkim organ administracji jest ograniczony przedmiotem swojej działalności, co sprawia, że możliwość zawarcia umowy może on rozważać jedynie w obrębie spraw, które wchodzą w zakres jego kompetencji. Ponadto, drugą stroną umowy może być jedynie ten podmiot, którego dana sprawa dotyczy. W przypadku umów koordynacyjnoprawnych będzie to inny organ administracji, a w przypadku umów subordynacyjnoprawnychpodmiot administrowany. Należy jednak pamiętać, że podmiot ten pozostaje podmiotem administrowanym tylko do momentu podjęcia przez organ decyzji o zawarciu umowy. W tym samym momencie podmiot dotychczas administrowany staje się wobec organu administracji podmiotem równorzędnym. Ostatecznie, w zależności od załatwianej sprawy, ograniczeniom podlegać będzie zarówno wybór kontrahenta (przez organ administracji), jak i przedmiot zawieranej umowy.

Podsumowując rozważania, chciałabym zwrócić uwagę na szereg możliwości i rozwiązań jakie niesie za sobą wprowadzenie konstrukcji umowy administracyjnej do prawa polskiego. Wydaje się, że konstrukcja ta pozwoli na osiągnięcie założeń projektu jakimi było m.in. unormowanie podstawowych, istotnych dla funkcjonowania administracji publicznej kwestii, które w tym prawie nie zostały w ogóle uregulowane albo zostały uregulowane tylko w niektórych działach tego prawa w sposób rozbieżny8. Poprzez zdefiniowanie pojęcia umowy administra8. Uzasadnienie projektu ustawy Przepisy ogólne prawa administracyjnego, http://www.rpo. gov.pl/pliki/12118865350.pdf, 21.03.2011 r.

125 cyjnej, a także uregulowania trybu jej zawierania, starano się uzupełnić istniejącą lukę w prawie administracyjnym. Przy tej okazji rozszerzono zakres możliwości jego zastosowania. Odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego, o czym była już mowa- dążono do uniknięcia rozbieżności pomiędzy regulacjami podobnych typów. Należy również zwrócić uwagę, iż projektu ustawy poprzez rozwinięcie niewładczych form działania administracji w formie przewidzianej w projekcie zapewne przyczyni się do zmniejszenia ilości sporów administracyjnych, a co za tym idzie zmniejszenia kosztów funkcjonowania administracji publicznejzwłaszcza sądownictwa administracyjnego. Możliwość załatwienia sprawy na drodze negocjacyjnej, umownej przyniesie stronom większe zadowolenie oraz poczucie osiągnięcia zamierzonych celów. Instytucja umowy administracyjnej wpłynąć może również na zmianę, a konkretnie poprawę wizerunku polskiego organu administracji publicznej w oczach obywateli. Konstrukcja umowy przewidziana w projekcie ustawy sprawi, że niewładczy charakter działania organu administracji stanie się prawnie wiążący. Pozwoli to rozpatrywać instytucję umowy jak realnej możliwości korzystnego załatwienia sprawy. Organ administracji wypełni nałożone nań obowiązki wobec społeczności, a druga strona uzyska rezultat będący nie tyle rozstrzygnięciem co do jej sytuacji, ale wspólnie wypracowanym konsensusem. Wymagania dotyczące konstrukcji umowy administracyjnej omówione wcześniej pozwolą uniknąć prób naruszania lub obchodzenia bezwzględnie wiążących przepisów prawa. Projekt zawiera także obostrzenia mające na celu wykluczenie nadużywania szczególnej, uprzywilejowanej pozycji organu administracji publicznej (co również zostało omówione poprzednio). Wszystkie te kwestie czynią umowę administracyjną atrakcyjnym rozwiązaniem dla demokratyzacji postępowania administracyjnego. Poprzez swą elastyczność i skuteczność staje się korzystną perspektywą dla realizacji szerokiego zakresu zadań, którym sprostać powinna administracja w dniu dzisiejszym.

126

Sebastian Wijas1

Słów kilka o funkcjonowaniu partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce i niektórych państwach Unii Europejskiej I. W dobie cyklicznie pojawiających się kryzysów gospodarczych różnej skali i zasięgu, społeczeństwa przyzwyczajonego do modelu państwa opiekuńczego, potęgujących się kłopotów wzrastającego bezrobocia, niezwykle istotne jest, aby wygenerować system administracji opartej na metodach nowoczesnego zarządzania, która funkcjonować powinna na podstawie kryterium efektywności, zmierzającej do ograniczania zakresu usług publicznych przy zwiększającym się udziale sektora prywatnego w realizacji usług będących dotychczas domeną sektora publicznego.

Poniższy tekst przedstawia zarys instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego, a więc instytucji, która przystosowana jest w kierunku stworzenia nowego modelu administracji opartej na współpracy między sektorami, zarówno w Polsce, jak i niektórych państwach Unii Europejskiej, np. Wielkiej Brytanii-, kraju, który jest europejskim liderem w zakresie wdrażania projektów opartych na PPP. Powyższy tekst nie aspiruje do miana opracowania kompletnego. Nie pozwalają na to chociażby ramy pracy. Temat PPP jest bardzo szeroki, nie sposób ująć go całościowo w jednym tylko, krótkim artykule. Celem opracowania jest natomiast ukazanie krótko wad i zalet tej instytucji, możliwości, jakie stwarza, a także jak Polska korzysta z jej dobrodziejstw oraz jak wykorzystywana jest ona w innych państwach.

W tym miejscu można pokusić się o ogólne zdefiniowanie istoty partnerstwa publiczno-prywatnego. Istnieje wiele definicji omawianej instytucji. Istnieją jednak pewne elementy właściwe im wszystkim. Według jednej z nich PPP to ,,projekty inwestycyjno-eksploatacyjne realizowane przez władze publiczne i podmioty sektora prywatnego, których celem jest stworzenie niezbędnej infrastruktury 1. Student II roku Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych, Uniwersytet Warszawski.

127 rzeczowej, finansowej i organizacyjnej, umożliwiającej świadczenie usług publicznych”2. Bardziej adekwatna wydaje się być definicja, podobna do wyżej wymienionej, w oparciu o Wytyczne Komisji Europejskiej, dotyczące PPP, w świetle której przez PPP rozumie się: ,,partnerstwo sektora publicznego i prywatnego mające na celu realizację przedsięwzięć lub świadczenie usług, tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny”. Współpraca ta opiera się na założeniu, iż każda ze stron jest w stanie wywiązać się z własnych, powierzonych jej zadań sprawniej niż druga strona. Strony w ten sposób odpowiadają za wykonanie tej części wspólnego zadania, którą potrafią wykonać najlepiej. Dzięki podziałowi zadań oraz dzielonej odpowiedzialności za ich wykonanie strony uzupełniają się, zajmując się w ramach partnerstwa właśnie taką częścią wspólnego zadania, do której są najlepiej przygotowane. Dzięki opisanemu podziałowi czynności, odpowiedzialności i ryzyka w ramach PPP osiąga się najbardziej efektywny ekonomicznie sposób tworzenia infrastruktury i dostarczania usług publicznych. Każda ze stron czerpie przy tym ze współpracy własne korzyści proporcjonalne do swego zaangażowania3.

Należy również wspomnieć o innej ważnej kwestii związane z PPP. E. Yescombe twierdzi, że w ramach tego typu kontraktów partner prywatny dostarcza plan konstrukcyjny projektu z zakresu infrastruktury publicznej, realizuje go, finansuje a następnie eksploatuje. Ponadto, przedsięwzięcie w ramach PPP musi przez kres trwania umowy generować płatności dla partnera prywatnego za korzystanie z obiektu przez podmiot publiczny lub osoby trzecie (użytkowników). PPP nie przenosi przy tym własności obiektu na stronę prywatną, a po wygaśnięciu umowy gwarantuje przekazanie składników majątkowych stronie publicznej4.

W tym miejscu warto wspomnieć o tym, jaki jest zakres regulacji PPP w prawie unijnym. Kwestie wspomnianej instytucji zasygnalizowane są przede wszystkim w Wytycznych Komisji Europejskiej5. Nie zdecydowano się zharmonizować przepisów w tym zakresie. Wydawane są jednak różne dokumenty o charakterze kierunkowym takie jak Wytyczne czy Zielona Księga PPP6 przygotowana w 2004 r.

2. P. Zaremba, Co to jest Partnerstwo Publiczno-Prywatne, Konferencja Fundusze Europejskie szansą rozwoju PPP w Polsce, Gdańsk 2009, s. 2.

3. B. Korbus, M. Strawiński, Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji zadań publicznych, Warszawa 2009, s. 58-59.

4. E. Yescombe, Partnerstwo publiczno-prywatne. Zasady wdrażania i finansowania, Warszawa 2008, s. 19.

5. Komisja Europejska Dyrektoriat Generalny Polityka Regionalna, Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Bruksela 2003.

6. Komisja Europejska, Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych i prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji, COM (2004) 327, Bruksela 2004, http://www.ppp.gov.pl/Poradnik_inwestora/Documents/ZK_PPP_zamowienia_ koncesje_240111.pdf, 27.11.2011 r.

128 Intencją autorów Wytycznych było wyjaśnienie, w jaki sposób PPP może wkomponować się w system pomocy udzielanej przez Komisję Europejską. Wytyczne nade wszystko wskazują podstawowe problemy i kierunki przyszłych rozwiązań prawnych, ułatwiających podmiotom gospodarczym z całego obszaru UE dostęp do świadczeń publicznych Zielona Księga PPP jest dokumentem ilustrującym przebieg i wynik debaty organów UE w sprawie zastosowania prawa unijnego w zakresie zamówień publicznych oraz koncesji w zjawisku PPP. Zielona Księga ma na celu ukazanie, które zasady unijne są stosowalne na etapie wyboru partnera prywatnego i na etapach następnych.

W polskim ustawodawstwie zagadnienia związane z PPP zostały uregulowane w 2005 r. Nie cieszyły się ona jednak wielką popularnością z kilku powodów.

Po pierwsze chodziło o nadmierną formalizację regulacji procesu przygotowania projektu – zarzut ten jest podnoszony najczęściej i opiera się na twierdzeniu, że PPP najlepiej rozwija się w tych krajach, gdzie nie jest regulowane ustawą (Wielka Brytania), bądź gdzie ustawa zawiera regulacje minimalne, np. w Irlandii. Po drugie, bardzo długo zwlekano z przyjęciem niezbędnych rozporządzeń do ustawy – kluczowe znaczenie dla możliwości realizacji przedsięwzięć w oparciu o ustawę o PPP mają przepisy wykonawcze do ustawy regulujące zasady prowadzenia niezbędnych dla przedsięwzięcia analiz. Ostatecznie odpowiednie akty wykonawcze przyjęto blisko rok po uchwaleniu samej ustawy. Po trzecie, zbyt wysokie koszty realizacji przedsięwzięć PPP – dla projektu o wartości 10-20 milionów złotych koszty przygotowania postępowania w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego mogły się zamknąć kwotą od 1,5 % do 2 % wartości projektu. Brakowało również odpowiedniego klimatu politycznego i zrozumienia przez decydentów istoty partnerstwa. Zmiany prawne mają często charakter drugorzędny wobec silnego wsparcia politycznego dla określonej instytucji, a samo uchwalenie ustawy o PPP nie wystarcza do powstania rynku przedsięwzięć w tym trybie.

Podstawę formalnoprawną współpracy w ramach PPP stanowi obecnie ustawa z 19 grudnia 2008 r7. Wprowadzono w niej wiele istotnych zmian, m. in. bardziej ogólną, oderwaną od celu publicznego definicję przedsięwzięcia, znacząco poszerzono katalog podmiotów publicznych, zrezygnowano z narzucania przedmiotu partnerstwa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Kolejnym elementem definicji jest art. 7 ust. 1 wskazując, że przez umowę o partnerstwie publicznoprywatnym partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsię7. Ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100.

129 wzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego.

Pojęciami, które również należy zasygnalizować są terminy partner publiczny i partner prywatny. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 lit. a ustawy o PPP do jej stosowania będą jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o finansach publicznych8, do sektora finansów publicznych należą: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 3) jednostki budżetowe; 4) samorządowe zakłady budżetowe; 5) agencje wykonawcze; 6) instytucje gospodarki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 9) Narodowy Fundusz Zdrowia; 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 11) uczelnie publiczne; 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe; 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego.

Zaliczenie jednostek sektora finansów publicznych do kategorii podmiotów publicznych, z którymi może zostać zawarta umowa o partnerstwie, jest rezultatem tego, że wszystkie te jednostki mają wspólne cechy, tj. wykonują zadania publiczne i w związku z tym są finansowane ze środków publicznych. Niezbędne było więc poddanie ich jednolitemu rygorowi prawnemu.

Zobowiązane do stosowania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym będą również podmioty prawa publicznego. Ustawodawca zaliczył do tej kategorii inne niż jednostki sektora finansów publicznych podmioty, utworzone w szcze8. Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240.

130 gólnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa oraz jednostki sektora finansów publicznych pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: • finansują ją w ponad 50% lub • posiadają ponad połowę udziałów albo akcji lub • sprawują nadzór nad organem zarządzającym lub • mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

W ustawie wskazano również bardzo szeroką definicję partnera prywatnego. Zgodnie z art. 2 pkt. 2 ustawy o PPP partnerem prywatnym osoba fizyczna (w tym również wspólnicy spółki cywilnej), osoba prawna, jak również „ułomna” osoba prawna, wykonująca we własnym imieniu zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz zajmująca się poszukiwaniem, rozpoznawaniem i wydobywaniem kopalin ze złóż, a także działalnością zawodową, wykonywaną sposób zorganizowany i ciągły (art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej9).

Ustawa o PPP nie narzuca podmiotom publicznym modelu współpracy. To do nich należy wybór najefektywniejszej formy. Decyzja taka poprzedzona powinna być jednak dogłębną analizą. Istnieje kilka modeli współpracy w ramach PPP. Z uwagi na małą objętość pracy należy wspomnieć pokrótce o najważniejszych.

Jednym ze wspomnianych modeli jest BOT, czyli Build – Operate – Transfer, co tłumaczy się jako Budowa – Eksploatacja – Przekazanie10. Kontrakty zawierane w tej formule PPP charakteryzują się tym, iż przedmiot umowy obejmuje nie tyko projekt i budowę obiektu użyteczności publicznej, ale również jego eksploatację w określonym czasie, po upływie którego obiekt z powrotem zostaje przekazany podmiotowi publicznemu. Również w tym przypadku całość finansowana jest przez podmiot publiczny, który jest jednocześnie właścicielem eksploatowanej infrastruktury.

Oparcie współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym o ten model PPP powoduje, iż poza ryzykiem projektowym i budowlanym partner prywatny przejmuje również na siebie odpowiedzialność związaną z eksploatacją infrastruktury.

Następstwem BOT jest przede wszystkim przeniesienie na partnera prywatnego ryzyka projektowego, budowlanego i wynikającego z eksploatacji. Również w przypadku tego modelu należy oczekiwać przyspieszenia realizacji inwestycji.

Ponadto przesunięcie ryzyka jest zachętą do stosowania podejścia związanego 9. Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 173, poz. 1807.

10. B. Korbus Partnerstwo publiczno-prywatne: Poradnik, Warszawa 2010, s. 65.

131 z całym cyklem życia przedsięwzięcia (innymi słowy „transfer ryzyka zachęca do przyjmowania rozwiązań uwzględniających prawidłową gospodarkę zasobami przez pełny cykl życia inwestycji”11).KE wskazała również, że współpraca oparta na modelu BOT dodatkowo wspiera nowatorstwo sektora prywatnego, a także podnosi efektywność przedsięwzięcia. Zastosowanie modelu BOT pozytywnie wpływa również na jakość eksploatacji i konserwacji podnosząc ich standard.

Warto także zauważyć, iż umowy zaliczane do tej kategorii PPP mają charakter kompleksowy, a dokonany w nich podział ryzyk i zadań daje sektorowi publicznemu możliwość skupienia się na jego podstawowych obowiązkach o charakterze regulacyjnym.

Oprócz wielu wymienionych powyżej zalet, model BOT posiada także pewne wady. KE podkreśliła, że możliwa jest potencjalna sprzeczność „pomiędzy planowaniem i przeglądem uwarunkowań środowiskowych”. Dodatkowo umowy zaliczane do tej kategorii mają charakter dużo bardziej skomplikowany, w związku z czym cała procedura wyłonienia partnera prywatnego będzie bardziej złożona i ostatecznie może się przedłużyć. PPP w formule BOT wymusza na podmiocie publicznym konieczność wprowadzenia systemów monitorowania zarządzania umową i jej realizacją (szczególnie staranna kontrola partnera prywatnego).

Warto również mieć na względzie, iż przyjęcie omawianego modelu za podstawę współpracy sektorów publicznego i prywatnego niesie ze sobą ryzyko ponoszenia kolejnych, znacznych kosztów wyboru nowego partnera prywatnego, jeśli zaistnieje konieczność jego zmiany.

Ostatecznie także model BOT jest oceniany jako niewystarczająco atrakcyjny dla partnerów prywatnych w tym sensie, że nie zachęca tego sektora do inwestowania własnych środków finansowych, co wymusza długoterminowe finansowanie prze stronę publiczną.

W systemie DBFO (Design-Build-Finance-Operate) – projektuj, buduj, finansuj i eksploatuj12 partner prywatny projektuje stosowną infrastrukturę, finansując samodzielnie prace konstrukcyjne i projektowe. Na czas trwania umowy inwestycja najczęściej jest własnością prywatnego inwestora, po czym infrastruktura przekazywana jest na rzecz podmiotu publicznego. Istnieje również system, który przewiduje, że infrastruktura jest własnością podmiotu publicznego, zwłaszcza gdy na etapie inwestycji wkład finansowy partnera prywatnego jest niewielki w porównaniu z modelem BOT. W tym modelu założeniem jest pozyskanie już na etapie inwestycyjnym wkładu finansowego partnera prywatnego, by wybudować infrastrukturę o większym zasięgu. Model ten jest stosowany, gdy part11. Ministerstwo Gospodarki, Wskazówki dla podmiotów publicznych zainteresowanych podejmowaniem partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa 2007, s. 44.

12. Zob. B. Korbus, op. cit, s. 65.

132 ner publiczny nie ma wystarczających środków na sfinansowanie inwestycji, lub też chce minimalizować wkład ze środków publicznych, poprzez poszukiwanie na rynku jak największego finansowania inwestycji ze środków prywatnych.

W przeciwieństwie do modelu koncesji usługowej i modelu BOT partner prywatny finansuje część kosztów inwestycyjnych, a nie tylko koszty operacyjne ma etapie eksploatacji.

W modelu BTL (ang. Build- Transfer-Lease) – buduj, przekaż, dzierżaw, podmiot prywatny finansuje i realizuje inwestycję biorąc na siebie ryzyko przekroczenia kosztów i opóźnień w realizacji inwestycji. Po uzyskaniu wymaganych w wyniku testów parametrów technicznych inwestycji prawo własności zostaje przekazane stronie publicznej, a podmiot prywatny zajmuje się eksploatacją obiektu w imieniu strony publicznej na mocy dzierżawy.

W systemie BOOT (ang. Build-Own-Operate-Transfer) – buduj, posiadaj, eksploatuj i przekaż, podmiot prywatny finansuje i realizuje inwestycję, a jednocześnie zajmuje się eksploatacją i utrzymaniem infrastruktury oraz pobiera opłaty za świadczenie usług prowadzonych w oparciu o infrastrukturę, po czym po okresie zamortyzowania mienia i osiągnięciu określonego zysku, przekazuje własność infrastruktury.

Kolejnym istotnym modelem PPP, o którym należy wspomnieć jest DBML (Design-Built-Manage-Lease) – projektuj, buduj, zarządzaj i udostępniaj, w którym partner prywatny planuje i projektuje infrastrukturę buduje ją, aktywuje, a następnie utrzymuje i zarządza, udostępniając przedsiębiorcy lub przedsiębiorcom, którzy prowadzą z jej wykorzystaniem działalność usługową. Od modelu BOT różni się tym, że partner prywatny sam nie prowadzi działalności usługowej na infrastrukturze, a dodatkowo nie tylko ją projektuje (w sensie projektów budowlanych), ale także planuje – działalność usługową prowadzą podmioty, z którym partner prywatny zawiera odrębne umowy o dostępie telekomunikacyjnym. W tym modelu planowania przejmuje więc od Województwa specjalistyczny podmiot, który jednocześnie zbuduje sieć i będzie nią zarządzał, ale nie będzie prowadził na niej działalności usługowej, czyli następuje rozdział podmiotowy funkcji operatorskiej i funkcji usługowej.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może przewidywać, że w celu jej wykonania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę kapitałową, spółkę komandytową lub komandytowo-akcyjną, przy czym podmiot publiczny nie może być komplementariuszem. Cel i zakres działalności spółki nie może wykraczać poza zakres określony umową o partnerstwie publiczno-prywatnym, w szczególności należy każdorazowo uwzględniać ograniczenia ustrojowego danego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego.

133 II. Pionierem w zakresie wdrażania projektów PPP, jak było wspomniane na początku pracy, jest Wielka Brytania. To tam od 1992 r. funkcjonuje program Private Finance Initiative (PFI), który skierowany był do państwowych przedsiębiorstw13. Istotą jego jest przeniesienie na podmiot prywatny odpowiedzialności za projektowanie, finansowanie, budowę i utrzymanie przedsięwzięcia. Sektor publiczny na podstawie długoterminowej umowy nabywa usługi świadczone przez podmiot prywatny oraz kontroluje realizację przedsięwzięcia. Podstawowym kryterium zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do realizacji metodą PFI jest szansa na osiągnięcie value for money. Pojęcie to oznacza dostarczenie, bądź otrzymanie dobra (towaru lub usługi) o wartości adekwatnej do sumy wydatkowanych pieniędzy. Test value for money stanowi kluczowy element całego procesu planowania inwestycji i decyduje, czy powinna ona zostać zrealizowana z prywatnych czy publicznych środków14.

PFI funkcjonuje w rozbudowanym otoczeniu instytucjonalnym. Główna odpowiedzialność za realizację projektów PFI spoczywa na Ministerstwie Skarbu.

Odpowiada ono za przygotowywanie standardów umów PFI, (SoPC– Standarisation of PFI Contracts). W marcu 2007 r. przygotowano już czwartą wersję standaryzacji SoPC.15 Standaryzacja zawieranych kontraktów jest jednym z podstawowych elementów brytyjskiego modelu PPP. Jej podstawową zaletą jest redukcja kosztów i czasu przygotowania umów. Jak ocenia się w literaturze, standaryzacja zdała egzamin przy realizacji znacznej liczby projektów PFI. Uznanie budzi nie tylko liczba zrealizowanych projektów, ale również ich efektywność. Wyniki badań przeprowadzonych w 2001 r. wskazują, że 81 % przeprowadzonych projektów dostarczyło satysfakcjonującego value for money. Z kolei analiza National Audit Office z 2003 r. wskazuje, że PFI jest metodą efektywniejszą i korzystniejszą dla sektora publicznego niż tradycyjne zamówienia publiczne. Okazało się bowiem, że zaledwie 8 % projektów PFI zostało zrealizowanych z opóźnieniem przekraczającym dwa miesiące, podczas gdy w przypadku inwestycji realizowanych w formule zamówieniowej opóźnienia odnotowano w aż 70 % przypadków. Co więcej, 73 % inwestycji prowadzonych metodą zamówień publicznych wymagało poniesienia dodatkowych, nieplanowanych w budżecie wydatków, podczas gdy każdy z analizowanych projektów PFI zmieścił się w ustalonych ramach finansowania16.

Przekładając powyższe dane na konkretne wielkości finansowe, okazuje się, że wartość inwestycji w formule PFI w 2007 r. osiągnęła 5,3 miliarda funtów.

W ciągu kolejnych pięciu lat planowane jest osiągnięcie poziomu 23,3 miliarda 13. Ibidem, s. 28.

14. International Monetary Fund, Public-Private Partnerships, Waszyngton 2004, s. 25.

15. HM Treasury, Standarisation of PFI Contracts. Version 4, Londyn 2007, passim.

16. National Audit Office, Managing the relationship to secure a successful partner in PFI Project, 2001; National Audit Office, PFI: Construction Performance, 2003.

134 funtów. Rola PFI, pośród innych metod inwestowania w sektorze usług publicznych jest stosunkowo skromna, choć istotna. Przykładowo, w latach 2005-2006 PFI pochłonęło 10% całości wydatków inwestycyjnych w sektorze usług publicznych. Zdecydowana większość wydatków została zrealizowana w tradycyjnej formule zamówień publicznych.

Innym państwem, który stanowi dobre porównanie dla Polski ze względu na swoje geopolitycznie położenie są Węgry. Państwo to jest liderem PPP jeśli chodzi o państwa postkomunistyczne. Na Węgrzech nie uchwalono odrębnej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Regulacje dotyczące PPP mieszczą się, zasadniczo, w czterech ustawach: ustawie o koncesjach, ustawie o zamówieniach publicznych, która wprowadziła dwa szczególne typy koncesji: na roboty publiczne oraz na usługi, ustawie o finansach publicznych, kodeksie cywilnym. Spośród schematów PPP stosowanych w projektach węgierskich wyróżnić należy DBFO stosowane w inwestycjach drogowych. Zwraca również uwagę model sprzedaży przez państwo kontrolnego pakietu akcji, który zastosowano w przypadku budapesztańskiego lotniska. Pakiet akcji spółki (75%) zarządzającej portem lotniczym państwo sprzedało spółce prywatnej z prawem do zarządzania lotniskiem przez 75 lat .Ważną cechą modelu węgierskiego partnerstwa jest jego zaplecze instytucjonalne. Główną rolę odgrywa międzyresortowy Komitet ds. PPP powołany w czerwcu 2003 r. Skupia ona przedstawicieli Ministerstwa Gospodarki i Transportu, Finansów, Sprawiedliwości, Urzędu Premiera oraz Centralnego Urzędu Statystycznego. Zadaniem Komitetu jest stworzenie odpowiednich warunków dla funkcjonowania partnerstwa publiczno-prywatnego. Komitet analizuje w tym celu plany przygotowywane przez poszczególne resorty oraz samorządy lokalne. Odpowiada także za monitorowanie przedsięwzięć PPP. Na czele Komitetu stoi Minister Gospodarki i Transportu, który jest jednocześnie odpowiedzialny za wyznaczanie strategii prowadzenia przedsięwzięć PPP. Do jego obowiązków należy także udzielanie fachowego, merytorycznego wsparcia przy realizacji konkretnych projektów. Innym istotnym organem jest Sekretariat PPP funkcjonujący w obrębie Ministerstwa Gospodarki i Transportu. Głównym obszarem zastosowania formuły PPP na Węgrzech pozostają inwestycje edukacyjne i sportowe17, aczkolwiek pojawiają się także przypadki wykorzystywania metody partnerstwa przy realizacji przedsięwzięć w takich sektorach jak: więziennictwo, infrastruktura drogowa i kolejowa, gospodarka odpadami, wodociągi czy regeneracja obszarów miejskich.

Ostatnim państwem, którego doświadczenia w zakresie PPP powinny zostać przywołane są Czechy. Kraj w porównaniu np. do Węgier ma doświadczenie niepomiernie skromniejsze, ale i tam podejmowane są inicjatywy, aby ten stan od-

17. DLA Piper, European PPP Report 2007, s. 18.

135 mienić. Na szczeblu centralnym realizowane są projekty pilotażowe w takich sektorach jak: infrastruktura drogowa, zdrowotna, sportowa i budynki użyteczności publicznej. Mają one wyznaczyć na przyszłość modele i wzorce udanego. PPP w Czechach opiera się na przepisach ustawy koncesyjnej i ustawy o zamówieniach publicznych (obie weszły w życie w kwietniu 2006 r.). Istotniejsze jednak wydaje się zwrócenie uwagi na instytucjonalne otoczenie PPP w Czechach. W 2004 r. Minister Finansów utworzył państwową spółkę akcyjną Centrum PPP. Do jej zadań należy np. promocja PPP i tworzenie odpowiedniego środowiska dla jego rozwoju, także poprzez projektowanie zmian legislacyjnych i przygotowywanie istotnych dokumentów (projektów umów, analiz).

III. Podsumowując, należy wspomnieć o korzyściach płynących z PPP. Współpraca podejmowana w ramach PPP przynosi szereg udogodnień. Zwiększa się strumień środków, który zostanie przeznaczony na inwestycje w sferze usług publicznych poprzez pozyskanie kapitału prywatnego- system PPP umożliwia realizacje projektów przy ograniczonej dostępności środków publicznych, ponieważ istotą PPP jest zdolność pozyskiwania środków kapitałowych z sektora prywatnego na przedsięwzięcia publiczne– kapitał prywatny zastępuje tu środki publiczne.

Jest to także ważne ze względu na konieczność mobilizowania zdolności finansowej Polski do pozyskania środków strukturalnych UE. Istotne jest również pozyskanie wiedzy i doświadczenia sektora prywatnego i tym samym zwiększenie wydajności i jakości na polu wykonywania zadań publicznych. W ramach PPP określonym ryzykiem obarcza się stronę, która ma największe możliwości w zakresie udanego zarządzania nim przy danych kosztach. Celem powinna być tu optymalizacja podziału ryzyka, aby zapewnić osiągnięcie jak największej wartości dodanej, a nie maksymalizacja jego przeniesienia i jego pozbycie się. Dzięki PPP istnieje większa efektywność w wykorzystaniu zasobów. W ramach PPP wiele działań można podjąć w sposób bardziej efektywny przy zastosowaniu dyscypliny zarządzania i kompetencji sektora prywatnego, a poziom jakości usług świadczonych w ramach PPP jest często wyższy, niż świadczonych w trybie tradycyjnym, co wynika z faktu lepszej organizacji, nadzoru, wykorzystania innowacyjnych rozwiązań i motywacji do obniżenia kosztów. Istotne jest, iż motywacja ta wynika z interesu kapitału prywatnego, czyli osiągnięcia korzyści, jak i nadzoru publicznego, czyli rozwiązań umów o PPP dotyczących konsekwencji niespełnienia przez partnera prywatnego standardów i jakości świadczonych usług.

Trzeba jednak pamiętać o analizie, gdyż PPP nie zawsze jest idealnym rozwiązaniem. Jeżeli wszystko sprawnie zostanie przeprowadzone, obie strony mogą liczyć na korzyści wynikające z inwestycji. Nieodzowny jest właściwy podział ryzyk i zadań. Tylko wtedy instytucja PPP może efektywnie zostać zastosowana jako metoda finansowania, budowy czy użytkowania infrastruktury.

136

Sebastian Gajewski1

Europejska Karta Samorządu Regionalnego.

Prawne problemy i perspektywy ratyfikacji Organy Rady Europy, w tym Kongres Władz Regionalnych i Lokalnych, przygotowują projekty konwencji, do których przystępują państwa członkowskie tej organizacji, a których celem jest harmonizacja porządków prawnych tych krajów w obszarze szeroko pojętych demokracji i praw człowieka. Przykładem wspomnianych projektów umów międzynarodowych jest Europejska Karta Samorządu Regionalnego2, przyjęta na IV sesji Kongresu Władz Regionalnych i Lokalnych Rady Europy w Strasburgu, w dniach 3-5 czerwca 1997 r., a następnie otwarta do podpisu dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy. Karta określana jest przez jej twórców mianem „konstytucji samorządu regionalnego”3. Obejmując rozległą preambułę oraz 28 artykułów ujętych w trzy części, określa ona podstawy prawne samorządu regionalnego, zakres i strukturę jego kompetencji, organizację instytucjonalną, podstawy finansów regionalnych oraz środki ochrony jego samodzielności4.

W założeniach twórców EKSR, konwencja ta miała stanowić kolejny – po Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego – krok w europeizacji prawa samorządo1. Student IV roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Prezes Koła Naukowego Prawa Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej.

2. Europejska Karta Samorządu Regionalnego. Tekst w języku polskim, „Wspólnota” 1998, nr 26, s. 19-21.

3. J. Lemańska, Koncepcje samorządu województwa na tle porównawczym, Warszawa 2006, s. 23; L. Kieres, Przyszłość regionów, przyszłość reformy, „Rzeczpospolita” z 8.04.1998 r.

4. Zob. informacje dotyczące Rady Europy, genezy EKSR oraz przebiegu prac nad jej przygotowaniem: L. Kieres, Europejska Karta Samorządu Regionalnego: przyszła konstytucja regionów, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo” 1999, nr CCLXVI, s. 141-144; J. Lemańska, op. cit, s. 21-22.

137 wego państw członkowskich Rady Europy. Podstawą proponowanej przez Kartę harmonizacji miały stać się standardy promowane przez wspomnianą organizację, których wdrożenie ma prowadzić do pełnego uznania prawa do samorządu jako niezbywalnego prawa obywatelskiego i warunek konieczny demokracji, a Radę Europy za gwaranta jego realizacji5. Mimo przedstawionych założeń i znacznego udziału jej przedstawicieli w opracowaniu tekstu EKSR6, Polska – podobnie jak pozostałe państwa członkowskie Rady Europy – dotychczas jej nie ratyfikowała.

W literaturze przedmiotu obecny jest pogląd o generalnej zgodności polskiego ustawodawstwa z EKSR7. Moim zdaniem, przytoczone stanowisko jest nietrafne. Zestawienie przepisów Karty z rozwiązaniami Konstytucji, ustawy o samorządzie województwa oraz szeregu innych aktów tworzących polski model ustrojowy regionu samorządowego, pozwala na dostrzeżenie licznych niezgodności. Można je podzielić na trzy grupy: niezgodności nieusuwalne w drodze zastrzeżeń, niezgodności usuwalne w drodze zastrzeżeń do EKSR oraz niezgodności usuwalne w drodze zwężającej wykładni postanowień Karty.

Przykładem niezgodności reprezentujących pierwszą grupę są przepisy EKSR poświęcone finansom regionalnym. Wspomniane postanowienia Karty stoją na gruncie znacznej samodzielności samorządowych regionów w sferze finansowej (art. 14-15 EKSR). I tak, EKSR przyznaje samorządowi regionalnemu szeroki zakres władztwa podatkowego, wskazując, że powinien on mieć prawo do nakładania własnych podatków regionalnych (art. 15 ust. 1) albo do ustalania dodatkowego procentu podatków nakładanych przez inne władze publiczne (art. 15 ust. 2).

Rozwiązanie to stoi w sprzeczności z art. 217 Konstytucji, który wyraża zasadę, że nakładanie danin publicznych oraz określanie podmiotów i przedmiotów opodatkowania, a także stawek podatkowych następuje wyłącznie w drodze ustawy.

Konstytucja jednak nie zamyka drogi samorządowi regionalnemu do ustalania wysokości podatków i opłat w zakresie wskazanym w ustawie (art. 168 Konstytucji). Natomiast w tym obszarze, niezgodność z EKSR kreuje ustawodawstwo zwykłe, które nie przewiduje w polskim porządku prawnym podatków i opłat o charakterze wojewódzkim, których wysokość mogłaby być modyfikowana przez organy samorządu województwa. Podobną niezgodność kreują postanowienia EKSR dotyczące ochrony granic regionalnych, stanowiąc, iż żadna ich zmiana nie może nastąpić bez zgody regionów, których ona dotyczy (art. 16 ust. 1), przy czym wyjątkowo – w przypadku generalnego wytaczania na nowo ram przestrzennych 5. Por. A. Balcerowska, Regiony w europejskiej przestrzeni prawnej, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 7-8, s. 48.

6. Opis udziału przedstawicieli Polski w przygotowaniu EKSR- zob. L. Kieres, Mamy Kartę Regionalną!, rozm. przepr. B. Mościcki, „Wspólnota” 1998, nr 26, s. 19-20.

7. Zob. R. Sowiński, Europejska Karta Samorządu Regionalnego w procesie integracji europejskiej, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu” 1998, nr 2-3, s. 61-75.

138 regionów – wspomniana zgoda może być zastąpiona przez procedurę konsultacji (art. 16 ust. 2). Przedstawione rozwiązanie jest niezgodne zarówno z ustawą o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa8, która przewiduje (art. 5a), że Rada Ministrów dokonuje zmian granic województw związanych ze zmianami terytorialnymi powiatów jedynie po zasięgnięciu opinii organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, których zmiany dotyczą, jak również stoi w sprzeczności z ustawą zasadniczą, która wskazuje (art.

15 ust. 2), że zasadniczy terytorialny podział państwa jest kształtowany w oparciu o stan więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych oraz ma zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Takie ujęcie przez konstytucję kryteriów modelowania granic jednostek podziału zasadniczego – w tym województw – implikuje możliwość zmiany każdorazowo, gdy zajdzie konieczność dostosowania ich do konstytucyjnych wymogów, a nie tylko wtedy, gdy organy samorządu regionalnego bądź tworzący go mieszkańcy w drodze referendum wyrażą na to zgodę. Słowem, istota sprzeczności między EKSR a konstytucją w zakresie regulacji zmiany granic regionalnych sprowadza się do tego, że Karta przyznaje w tym obszarze prymat interesowi samorządu regionalnego, a ustawa zasadnicza- interesowi ogólnemu, uzależniając zmianę granic regionalnych od spełnienia pewnych obiektywnych przesłanek.

Do drugiej kategorii niezgodności można zaliczyć postanowienia EKSR zakładające, że regiony mogą swobodnie określać warunki zatrudniania swojego personelu w granicach generalnych zasad, które mogą być ustanawiane przez władze centralne (art. 13 ust. 2). Polskie prawo urzędnicze9 nie przewiduje możliwości regionalnego modyfikowania w istotny sposób zasad zatrudniania pracowników samorządowych przez organy samorządu województwa. Ustawa o pracownikach samorządowych (art. 39) stanowi jedynie, że marszałek województwa wydaje regulamin wynagradzania, w którym określa m.in. wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, maksymalny poziom ich wynagrodzeń, a odrębnie – w drodze zarządzenia – maksymalne miesięczne wynagrodzenie kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych. Przywołany przepis trudno jednak uznać za wypełniający standard wyznaczany przez EKSR. Niezgodność ta może być jednak usunięta w drodze zastrzeżenia, ponieważ kreujący ją art. 13 ust. 2 jest jednym z czterech, do których EKSR dopuszcza możliwość zgłoszenia zastrzeżenia przez państwo przystępujące do tej umowy międzynarodowej (art.

20 ust. 2). Podobną niezgodność tworzy postanowienie EKSR kreujące uprawnienie regionów transgranicznych położonych w różnych państwach do tworzenia 8. Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze zm.

9. Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 223, poz.

1458 ze zm.

139 wspólnych organów wykonawczych lub ustawodawczych, których samodzielność podlegałaby ochronie sądowej (art. 8 ust. 2). Powoływany przepis Karty stoi w wyraźnej sprzeczności z art. 3 ustawy o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych10, który wyklucza możliwość przekazywania przez jednostki samorządu terytorialnego przystępujące do tego rodzaju zrzeszeń wykonywania jakichkolwiek zadań publicznych, a także nieruchomości i praw na dobrach niematerialnych. Jednak także i w tym przypadku usunięcie niezgodności w drodze zgłoszenia zastrzeżenia jest dopuszczalne przez Kartę.

Ostatnią grupę niezgodności stanowią te, które mogą być usunięte w drodze zwężającej wykładni postanowień Karty. Przykładowo, można wskazać, że EKSR zakłada szeroką regulację problematyki samorządu regionalnego przez ustawę zasadniczą. Przewiduje bowiem, że konstytucja będzie uznawać zasadę samorządności regionalnej (art. 2 ust. 1), wyznaczając jej zakres, a co istotne – obok aktów niższego rzędu – określać kompetencje regionów (art. 4 ust. 1). Rozwiązania polskiej ustawy zasadniczej reprezentują zdecydowanie niższy standard, ponieważ jedynie zdawkowo dopuszczają powołanie samorządu regionalnego (art. 164 ust.

2), przekazując decyzję w tym zakresie ustawodawcy zwykłemu. Zatem tylko wykładnia zwężająca opisanych postanowień Karty pozwala przyjąć, że odpowiednie stosowanie przepisów Konstytucji o jednostkach samorządu terytorialnego do samorządu województwa spełnia wymogi EKSR. Innym przykładem wskazanej niezgodności jest ta kreowana przez postanowienia Karty, zakładające, że regiony mogą swobodnie określać wewnętrzne struktury swojego systemu administracyjnego i swoich organów. Jedynie stosując interpretację ścieśniającą można uznać, że opisany standard Karty wypełnia delegacja ustawy o samorządzie województwa do uregulowania w statucie województwa ustroju województwa jako jednostki samorządu terytorialnego po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów (art. 7)11.

Wątpliwości budzi tutaj zarówno tryb uzgodnienia, w sposób istotny ograniczający swobodę organów samorządu regionalnego, jak i dość szeroki zakres regulacji wspomnianej problematyki przez ustawę o samorządzie województwa i ustawę o pracownikach samorządowych.

Reasumując, EKSR wyznacza wyraźnie wyższy standard samodzielności regionów aniżeli polska konstytucja oraz ustawodawstwo samorządowe. W związku z tym, nawet przy posłużeniu się znaną prawu międzynarodowemu konstrukcją zastrzeżenia oraz wykładnią zwężającą wobec pewnej grupy przepisów Karty, nie 10. Ustawa z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, Dz. U. Nr 91, poz. 1009.

11. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j., Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.

140 jest możliwe wyeliminowanie wszystkich niezgodności między EKSR a polskim ustawodawstwem. Przesądza to o braku perspektyw na ratyfikację EKSR przez Polskę. Jednak rozważając wspomniane zagadnienie – naturalnie pomijając obecne w dyskusji nad ratyfikacją EKSR argumenty o ograniczeniu przez ten akt suwerenności Polski12 – nie można brać jedynie pod uwagę kwestii zgodności polskiego prawa wewnętrznego z EKSR. Należy także wskazać na zagrożenia, jakie mogą wiązać się z przyjęciem modelu samorządu regionalnego określonego przez Kartę. Powołanie silnych regionów o szerokim zakresie samodzielności i znacznych kompetencjach może prowadzić do osłabienia jednostek samorządu terytorialnego szczebla podstawowego (gmin), a przede wszystkim pośredniego (powiatów), które w polskich warunkach ustrojowych już cierpią na znaczny deficyt faktycznej samodzielności13. Nie można również abstrahować od socjologicznych konsekwencji wprowadzenia rozwiązań proponowanych przez Kartę. Wydaje się, że stworzenie silnych, samodzielnych regionów samorządowych jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy jego mieszkańcy tworzą w ujęciu socjologicznym realną wspólnotę, której członkowie identyfikują się z nią14. W przeciwnym przypadku – a ten ma miejsce w polskich warunkach – można domniemywać, że wykonywanie przez organy samorządu regionalnego niektórych jego kompetencji przewidzianych przez Kartę, np. do ustanawiania odmiennego poziomu obciążeń podatkowych niż w innych regionach, będzie postrzegane przez członków wspólnoty regionalnej jako narzucone i nieuzasadnione różnicowanie ich sytuacji prawnej w stosunku do mieszkańców innych województw.

Należy również rozważyć przyczyny, dla których pozostałe państwa członkowskie Rady Europy nie dokonały ratyfikacji EKSR, mimo że zdecydowana większość z nich uczyniła to w stosunku do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Odpowiedź wydaje się prosta. EKSR zabrakło cech, które przesądziły o powszechnej na skalę europejską akceptacji EKSL. EKSR bowiem – dotykając niezwykle wrażliwej politycznie i niekiedy diametralnie różnie uregulowanej w poszczególnych państwach członkowskich Rady Europy kwestii, jaką jest ustrój regionów – zawiera wiele szczegółowych i konkretnych rozwiązań w tej materii, jednocześnie bardzo wąsko zakreślając granice, w których sygnatariusze Karty mogą zgłosić zastrzeżenia (cztery przypadki – art. 20 ust. 2). Jest to zasadnicze odstępstwo od metody zastosowanej przy tworzeniu EKSL, której nadano możliwie elastyczny charakter, kładąc nacisk na rozwiązania, które stanowiły przedmiot 12. Zob. np. W. Kieżun, Europejska Karta Samorządu Regionalnego. Model federacji, „Rzeczpospolita” z 28.03.1998 r.

13. Zob. np. J. Kowalik, Między rywalizacją a współpracą – gmina i powiat po reformie 1998 roku [w:] Dziesięć lat reformy ustrojowej administracji publicznej w Polsce, red. J. Parachomiuk, B. Ulijasz, E. Kruk, Warszawa 2009, s. 126-135.

14. Zob. szerzej: J. Lemańska, op. cit., s. 18.

141 politycznego konsensu w znacznej części państw członkowskich Rady Europy.

Twórcy EKSR jednak postawili przede wszystkim na promocję pewnego modelu samorządu regionalnego, obcego ustrojom większości państw europejskich. Przygotowali tym samym dokument sztywny, pełen radykalnych rozwiązań, który nie może być postrzegany inaczej niż jako próba stworzenia instrumentu nacisku na państwa członkowskie Rady Europy, zmierzającego do pełnego ujednolicenia ich ustrojów samorządowych.15 Cel ten należy uznać za niemożliwy do zrealizowania, a na pewno nie w granicach przewidzianych przez Kartę. Państwa europejskie bowiem w swoim rozwoju historycznym, w szczególności wobec różnego charakteru ich ustroju terytorialnego (państwa unitarne, państwa federalne), odmiennych uwarunkowań politycznych, ludnościowych i geograficznych, wykształciły skrajnie różne modele regionów samorządowych, których harmonizacja nie leży ani w interesie rządów tych państw, ani ich społeczeństw16. Oznaczałaby bowiem niezwykle kosztowne społecznie i materialnie naruszenie stabilności ustroju terytorialnego, które mogłoby być związane z zerwaniem obywatelskiej zgody wokół jednej z najbardziej kontrowersyjnych kwestii dotyczących organizacji terytorialnej państwa. Tym samym, należy wskazać, że relatywnie niskie znaczenie, jakie odegrała EKSR w europeizacji prawa samorządowego wynika z ustanowienia przez tę konwencję bardzo wysokiego standardu samodzielności regionu samorządowego oraz posłużeniu się w niej sztywną, konkretną metodą regulacji bardzo kontrowersyjnej i trudnej materii. O opisanych problemach świadczy rozpoczęcie w Kongresie Władz Regionalnych i Lokalnych Rady Europy prac nad nowym tekstem EKSR. Dokument ten będzie nosił tytuł „Europejska Karta Demokracji Regionalnej”, a jego podstawową cechą ma być elastyczność proponowanych rozwiązań i szeroka możliwość wyboru przez państwa-strony tej konwencji różnych rozwiązań, odpowiednich do przyjętego przez nie ustrojowego modelu regionu17.

15. Por. A. Balcerowska, op. cit., s. 50-51.

16. W Europie występuje szereg modeli ustrojowych regionu, które znacznie się od siebie różnią. J. Lemańska wyróżnia struktury regionalne w państwie federalnym, struktury regionalne w państwie regionalnym oraz struktury regionalne w państwie unitarnym, gdzie ponadto rozróżnia model regionu samorządowego oraz regionu funkcjonalnego, w którym nie występuje administracja samorządowa. Zob. szerzej: J. Lemańska, op. cit., s. 37-60.

17. K. Miaskowska-Roszkiewicz, Europejska Karta Samorządu Regionalnego [w:] Encyklopedia Samorządu Terytorialnego, red. K. Miaskowska-Roszkiewicz, B. Szmulik, Warszawa 2010, s. 229.

142

Karolina Rokicka1

Trwały rozwój polskich miast wobec standardów polityki przestrzennej obowiązujących w Unii Europejskiej I. Wstęp Polityka przestrzenna w Polsce nie zawsze jest prowadzona w sposób racjonalny.

Z jednej strony, przyjmujemy bez mrugnięcia okiem wszystkie unijne dokumenty, staramy się sprostać wymogom Komisji Europejskiej w zakresie gospodarki przestrzenią, za wszelką cenę dążymy do harmonizacji prawa polskiego z prawem unijnym. Z drugiej jednak strony, nadal jesteśmy zaliczani do grupy państw wschodnioeuropejskich, w których zasadniczą cechą systemu planistycznego jest brak jego stabilności i ciągłe poszukiwanie nowych pomysłów. Sprawdzone rozwiązania państw zachodnich w zakresie planowania przestrzennego pozostają jedynie niespełnionym postulatem zwolenników zrównoważonego rozwoju polskich miast.

Od początku transformacji ustrojowej jednym z najważniejszych założeń polskiej polityki było wejście do Unii Europejskiej. Nasze „marzenie” spełniło się 1 maja 2004 r. Dziesięć lat wcześniej, 7 lipca 1994 r., została uchwalona ustawa regulująca problematykę przestrzenną – ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym2. Była to pierwsza ustawa w nowej, demokratycznej rzeczywistości, która odnosiła się do gospodarki przestrzennej w Polsce. Przyjęto w niej, w art. 1, ekorozwój (innymi słowy: rozwój zrównoważony lub trwały rozwój) jako podstawę działań określonych w tej ustawie (czyli dotyczących zakresu oraz sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalenia zasad 1. Studentka V roku prawa i II roku europeistyki, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, Prezes Koła Naukowego Prawa Administracyjnego.

2. Ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.

143 ich zagospodarowania). Mimo to, na przestrzeni lat 1994-2004, zamiast zbliżać się do rozwiązań funkcjonujących w UE, w Polsce wdrażano całkowicie nowy system, nie nawiązujący do tych, które przyjęto w państwach zachodnich. „Trzecia droga” – tak określa polską gospodarkę przestrzenną A. Jędraszko3 i zdecydowanie nie można tego uznać za komplement. Choć Unia Europejska nie prowadzi polityki przestrzennej w dosłownym tego słowa znaczeniu, to jednak uregulowania jej dotyczące zawarte są w wielu unijnych aktach prawnych z zakresu polityki spójności czy polityki infrastrukturalnej. Merytoryczna zgodność naszych ustaw planistycznych z polityką unijną, a także uwzględnienie planowania przestrzennego na skalę europejską, jest bezwzględnym warunkiem wykorzystania ogromnego wsparcia finansowego z Unii Europejskiej.

II. Definicja miasta Miasta, jako obszary cechujące się największą zdolnością do kreowania wzrostu gospodarczego, pełnią coraz istotniejszą rolę w prowadzeniu polityki rozwoju, zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim. Mieszka w nich ok. 70% obywateli Europy i wytwarza się ok. 80% europejskiego PKB4.

Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych5, za miasto uważa się „jednostkę osadniczą o przewadze zwartej zabudowy i funkcjach nierolniczych posiadającą prawa miejskie bądź status miasta nadany w trybie określonym odrębnymi przepisami”.

Definicja ta jest niewątpliwie tylko jednym z wielu możliwych ujęć pojęcia „miasto”. Nie uwzględnia bowiem kryteriów ilościowych (ilość mieszkańców), czy jakościowych (np. odsetek osób zatrudnionych w rolnictwie). Jednakże na potrzeby niniejszej pracy uzasadnionym wydaje się być posługiwanie się jedynie definicją prawną, z uwagi na brak przydatności pozostałych definicji.

III. Zasada rozwoju zrównoważonego w prawie polskim Konieczność zrównoważonego rozwoju miast w Polsce wynika przede wszystkim z obowiązującego ustawodawstwa – ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie 3. A. Jędraszko, Gospodarka przestrzenna w Polsce wobec standardów europejskich, Warszawa 2008, s. 28.

4. E. Heczko-Hyłowa, Miasta potrzebne Europie, Europa potrzebna miastom, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/101210_miasta_pl.htm, 15.03.2011 r.

5. Ustawa z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.

144 gminnym6 oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym7 ustanawiają zakres odpowiedzialności samorządów lokalnych za rozwój miast. Jednocześnie nie można zapominać o rozwiązaniach zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej8. W art. 5 sformułowano zasadę zrównoważonego rozwoju – „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Na zasadę można powołać się bezpośrednio, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia standardów obowiązujących w zakresie rozwoju zrównoważonego, a wytyczonych przez tę regułę.

Definicja legalna zrównoważonego rozwoju została zawarta w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska9. Zgodnie z art. 3 pkt 50 przez zrównoważony rozwój rozumie się taki „rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń”.

Do dwóch powyższych sformułowań definicyjnych, zarówno konstytucyjnego, jak i ustawowego, parokrotnie odwoływały się polskie sądy administracyjne.

Zasada wskazana w art. 5 Konstytucji pełni rolę dyrektywy wykładni10. Szczególne znaczenie ma to w kontekście ochrony prawa własności, szeroko zakrojonej w polskim porządku prawnym. Natomiast w przypadku tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który często wymaga pogodzenia dobra publicznego z interesem prywatnym, zasada zrównoważonego rozwoju będzie niejednokrotnie rozstrzygać o kształcie planu i – tym samym – zagospodarowa6. Ustawa z 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.

7. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.

8. Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 78, poz.

483 ze zm.

9. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz.

150 ze zm.

10. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 marca 2009 r., II SA/Go 825/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BA31A64D6F, 15.03.2011 r.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 czerwca 2010 r., II SA/Go 303/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D37F431438, 15.03.2011 r.

145 niu przestrzeni w gminie. „Stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego polega na wyważeniu przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybór takich rozwiązań, które będą z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej – ważnego indywidualnego interesu”11.

Zasada zrównoważonego rozwoju „rządzi” zagospodarowaniem przestrzennym. W art. 71 ustawy prawo ochrony środowiska wskazuje się wyraźnie na zasadę zrównoważonego rozwoju jako „podstawę do sporządzania i aktualizacji […] planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego”.

J. Regulski uważa, że „celem gospodarki przestrzennej jest […] kształtowanie środowiska tak, aby stwarzało ono właściwe ramy dla życia i rozwoju mieszkańców kraju, obecnych i następnych pokoleń”12. W swoim komentarzu do raportu dotyczącego stanu zagospodarowania w Polsce wskazuje on na szereg tendencji, jakie wykazuje polski system planistyczny. Owe tendencje najczęściej są jednocześnie wadami naszego systemu. Chodzi między innymi o skłonność do nieuzasadnionego rozszerzania zakresu planów wyższego rzędu czy istnienie instytucji uzgodnień, która prowadzi do zacierania odpowiedzialności władz zatwierdzających plany. J. Regulski wskazuje także na skomplikowaną i niezrozumiałą terminologię oraz fakt, iż plany miejscowe nie mają charakteru czynnego – nie mogą nikogo zmusić do działania, obrazują one jedynie charakter danego terenu. Wreszcie za główną barierę polskiej gospodarki przestrzennej uznaje on także brak planów zagospodarowania przestrzennego (przynajmniej na szeroką skalę) i brak świadomej polityki przestrzennej. Również słaba partycypacja społeczna stanowi jedną z cech systemu i jednocześnie jest jego wadą.

W doktrynie formułuje się warunki, które muszą być spełnione, aby można było mówić o spójności polskiej gospodarki przestrzenią z polityką przestrzenną Unii Europejskiej. Wyraża się to w definiowaniu celów strategicznych. Chodzi mianowicie o „nadrzędną rolę spójności terytorialnej – krajowej i europejskiej, w tym – rozwoju zrównoważonego, wzmożenia konkurencyjności głównych ośrodków miejskich, przy zachowaniu i rozwijaniu struktury policentrycznej […]”13. Spój11. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 października 2010 r., II SA/Lu 349/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3FF972958F, 15.03.2011 r.

12. J. Regulski, Komentarz do raportu: „Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego”, http://wlochy.free.ngo.pl/ dane/ poglady/prof_komentarz.pdf, 22.03.2011 r.

13. R. Dylewski, Uwagi do „Eksperckiego projektu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju do roku 2033”, http://www.bpp.lublin.pl/news1/kpzk/03.Opinia.Pana.doc.

Dylewskiego-uzupelniona.pdf, 16.03.2011 r.

146 ność terytorialna bywa określana w literaturze mianem „parasola” rozpościerającego się nad spójnością gospodarczą i społeczną. Między innymi z tego względu niezbędną wydaje się być przebudowa systemu zagospodarowania w Polsce, tak, aby był on w stanie konkurować i współuczestniczyć w tworzeniu europejskiej polityki przestrzennej sensu largo.

IV. Polityka przestrzenna Unii Europejskiej w kontekście zrównoważonego rozwoju miast W żadnym z dokumentów europejskich nie zostały konkretnie sformułowane ramy polityki przestrzennej sensu stricto, zaś jej prowadzenie należy do kompetencji wyłącznej państw. Mimo to, należy zaznaczyć silne wpływy Unii Europejskiej na inne działy gospodarki, bezpośrednio powiązane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym kraju. Chodzi mianowicie o trzy dziedziny działań Unii, prowadzonych w ramach: – polityki regionalnej, – polityki rozwoju transeuropejskiego systemu infrastruktury, – polityki środowiska14.

Warto zaznaczyć, iż wyłączenie instytucji Unii z zakresu kompetencji odnoszących się do polityki przestrzennej, nie oznacza braku ogólnych zasad i uregulowań mających na celu stworzenie całościowego ładu przestrzennego w UE. Polityka rozwoju miast jest jednym z najważniejszych elementów polityki spójności Unii Europejskiej. Od wielu lat w UE podejmowane są różnego rodzaju inicjatywy mające na celu stworzenie harmonijnej przestrzeni europejskiej. Prace w ramach koncepcji urban sustainability (trwałego rozwoju miast) dotyczą pięciu głównych parametrów: 1] ograniczenie zużycia terenu i przeciwdziałanie rozpraszaniu zabudowy; 2] oszczędność energii przez racjonalne zagospodarowanie przestrzenne i energooszczędne budownictwo; 3] tworzenie zrównoważonych systemów transportu miejskiego; 4] ochrona przyrody (ochrona jakości wód, kształtowanie terenów zielonych, gospodarka odpadami itp.); 5] ochrona klimatu15.

14. B. Wyporek, Urbanistyka w działaniu w Europie. Rozwój na rzecz jakości życia i środowiska, [w:] Urbanistyka w działaniu. Teoria i praktyka: Materiały II Kongresu Urbanistyki Polskiej Wrocław 6-8 września 2006, red. T. Ossowicz, T. Zipser, , Warszawa 2006, s. 198.

15. R. Grobelny, Polityka miejska dla konkurencyjności gospodarczej, Tezy wystąpienia [w:] Wyzwania dla polskiej polityki przestrzennej, Warszawa 2008, s. 90, http://www.mi.gov. pl/files/0/1786990/druk.pdf, 15.03.2011 r.

147 Na tle powyższych postulatów powstaje wiele programów i jest realizowanych szereg inicjatyw, współfinansowanych przez Unię Europejską. Równocześnie organizacje i agendy unijne formułują dokumenty dotyczące pośrednio lub bezpośrednio miast. Jest ich wiele, dlatego też w mojej pracy skupię się jedynie na kilku wybranych, z uwagi na ich niebagatelną rolę w procesie tworzenia koncepcji trwałego rozwoju miast i jej wdrażania w Polsce.

W odpowiedzi na problemy występujące w miastach w UE dotychczas realizowane były następujące inicjatywy adresowane do obszarów miejskich: Miejskie Projekty Pilotażowe (1989-1999), Inicjatywa Wspólnotowa URBAN, Program URBACT, Program Urban Audit. W obecnie obowiązującej perspektywie finansowej 2007-2013 wymiar miejski został przesunięty do tzw. mainstreamu – głównego nurtu programowania, czyli Programów Operacyjnych, zaś w Strategicznych Wytycznych Wspólnoty wyraźnie został zarysowany kształt polityki miejskiej oraz zrównoważonego rozwoju miast, a także kluczowa funkcja wielkich miast-metropolii w rozwoju UE16.

Niewątpliwie ważnym dokumentem dotyczącym gospodarki przestrzenią europejską jest Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego (European Spatial Development Perspective – ESDP). Jest to studium perspektyw rozwoju i zagospodarowania terytorium Unii Europejskiej, przyjęte w Poczdamie w 1999 r., zaś sporządzone przy udziale oraz obejmujące obszar krajów członkowskich i stowarzyszonych. Jak wskazuje E. Heczko-Hyłowa, był to pierwszy dokument, który zapisał się w świadomości planistów i urbanistów w Polsce, choć w naszym kraju uważa się, że nie ma on większego znaczenia (głównie ze względu na brak prawnie wiążącego charakteru). W Europie natomiast pełni rolę „ramy politycznej”, stanowiąc dokument, który „nadal służy jako »reper« (płaszczyzna odniesienia) dla działań podejmowanych przez kraje członkowskie, ich regiony, władze lokalne oraz Komisję Europejską – stosownie do ich sfer odpowiedzialności”17.

Problematyka trwałego rozwoju została skonkretyzowana w dokumencie Rady Europejskiej przyjętym w Goeteborgu (czerwiec 2001 r.), w formie tzw.

Strategii Goeteborskiej. Zgodnie z jej założeniami, przez trwały rozwój rozumie się w Unii Europejskiej zaspokajanie potrzeb obecnej generacji bez narażania na szwank przyszłości następnych pokoleń18.

Kolejnym dokumentem, niosącym rozwiązania w zakresie planowania przestrzennego, stanowiącym zwieńczenie wieloletnich prac krajów członkowskich Unii Europejskiej, jest Karta Lipska (Leipziger Charter on sustainable European

16. Rozwój miast w UE, http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/ rozwoj_miast/rozwoj_miast_w_UE/Strony/rozwoj_miast_w_UE.aspx, 15.03.2011 r.

17. E. Heczko-Hyłowa, op. cit.

18. A. Jędraszko, op. cit., s. 22.

148 cities), podpisana 25 czerwca 2007 r. w Lipsku. Karta formułuje unijną politykę sprzyjającą zrównoważonemu rozwojowi miast i regionów. „Karta Lipska na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich jest dokumentem państw członkowskich, który został opracowany przy szerokim i przejrzystym udziale zainteresowanych stron. Mając na uwadze wyzwania i możliwości, a także różnice historyczne, gospodarcze, społeczne i ekologiczne miast europejskich, ministrowie państw członkowskich odpowiedzialni za rozwój miast uzgodnili wspólne zasady i strategie polityki rozwoju miejskiego”19.

W czerwcu 2010 r. podczas nieformalnego spotkania ministrów ds. rozwoju miast w Toledo przyjęta została Deklaracja z Toledo. Zintegrowana rewitalizacja miast dla rozwoju inteligentnego, zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu stanowią główne założenia tego dokumentu. Nie ma on charakteru obligatoryjnego, jednakże wskazuje orientacyjne cele miast europejskich, które dotyczą następujących obszarów: – wdrażanie Strategii Europa 2020 i podjęcie wyzwań stojących przed miastami; – wsparcie dla kontynuacji Procesu z Marsylii i wdrażanie Europejskich Ram Odniesienia Miasta Zrównoważonego; – potrzeba konsolidacji europejskiego programu prac dotyczących polityki rozwoju miast (European urban agenda).

Według koncepcji zawartej w Deklaracji z Toledo, zintegrowany rozwój miast ma służyć wdrażaniu Strategii Europa 2020, zaś partnerskie potraktowanie miast będzie jednym z warunków prawidłowego wypełnienia założeń Strategii.

V. Czy Polska idzie „trzecią drogą”?

Polska, jako członek Unii Europejskiej, jest zobowiązana do wdrażania zaleceń i wytycznych, formułowanych w dokumentach unijnych. Nie znaczy to jednak, że są one zawsze w całości implementowane do polskiego porządku prawnego. Nasze planowanie przestrzenne powinno być spójne z planowaniem unijnym.

Czym innym jednak jest polityka rozwoju miast na poziomie europejskim, zaś czym innym – na poziomie rządowym. Niektórzy autorzy skłaniają się ku twierdzeniu, że na poziomie rządowym taka polityka nie istnieje20. Inni wskazują na 19. Karta Lipska na rzecz zrównoważonego miast, http://www.mrr.gov.pl/ rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/rozwoj_miast/rozwoj_miast_w_UE/Documents/KL_PL.pdf, 15.03.2011 r.

20. A. Billert, Polskie miasta emigrują z Europy, http://kontrurbanista.webnode.com/ news/ polskie%20miasta%20emigruj%C4%85%20z%20europy%20-%20andreas%20billert1/, 15.03.2011 r.

149 rozsądne decyzje polityczne i wolę polityczną władz centralnych jako warunek niezbędny do prowadzenia racjonalnej polityki miejskiej21. Polska, w drodze do członkostwa w Unii Europejskiej, starała się korzystać z doświadczenia państw unijnych (mających odmienne systemy planowania przestrzennego), jednocześnie nie tracąc autonomii w tym zakresie – spójność w ramach Unii oznacza zgodność i dostosowanie do warunków panujących w danym kraju. Nie można założyć, iż to, co jest dobre dla Niemiec czy Holandii, sprawdzi się na gruncie polskim.

W Polsce oraz pozostałych krajach członkowskich Unii jest konieczne przeprowadzenie debaty publicznej na temat przyszłości rozwoju miast europejskich.

Planowanie przestrzenne miast oraz programowanie ich rozwoju i odnowy jest wyzwaniem dla Europy, dlatego tak ważne są próby dostosowania ustawodawstw państw członkowskich Unii Europejskiej do standardów polityki przestrzennej kreowanych przez tę organizację.

21. A. Kowalewski, Polityka miejska. Rządy „niewidzialnej ręki rynku” czy zadanie władzy publicznej? [w:] Nowa urbanistyka – nowa jakość życia: materiały III Kongresu Urbanistyki Polskiej, red. E. Cichy-Pazder, T. Markowski, Warszawa 2009, s. 113.

150

Monika Okręglicka-Mazur1

OLAF: problem efektywności dochodzeń administracyjnych jako instrumentu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej w kontekście projektu utworzenia Prokuratury Europejskiej I. Wstęp Europejski Urząd do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych (Office Européen de la Lutte Antifraude, w skrócie: OLAF) został utworzony decyzją Komisji 1999/352/WE, EWWiS, Euratom z 28 kwietnia 1999 r. i rozpoczął działalność 1 czerwca 1999 r. wraz z wejściem w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 1073/19992 oraz rozporządzenia Rady 1074/1999 z 25 maja 1999 r3.

Podstawą traktatową działalności Urzędu jest art. 317 oraz art. 325 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej4.

1. Studentka IV roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, absolwentka Akademii Muzycznej w Krakowie na kierunkach Teoria Muzyki i Dyrygentura Symfoniczna. Od 2008 roku członkini, a od 2010 roku przewodnicząca Sekcji Kryminologii Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa. W ramach działalności Sekcji współpracuje m.in. z Komendą Miejską Policji oraz Aresztem Śledczym w Krakowie. Uczęszcza na seminarium z prawa gospodarczego Unii Europejskiej. W roku 2009 stypendystka Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Autorka publikacji naukowych, zarówno z zakresu prawa, jak i teorii muzyki.

2. Rozporządzenie nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), Dz. Urz. UE L 136, s. 1.

3. Rozporządzenia Rady (Euratom) nr 1074/1999 z 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), Dz. Urz. UE L 136, s. 8.

4. W poprzedniej numeracji to artykuły 274 i 280 TWE.

151 OLAF powołany został w celu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej poprzez zwalczanie oszustw, korupcji oraz innych bezprawnych działań na szkodę interesów finansowych Unii, a także nieprawidłowości w instytucjach unijnych.

Nieprawidłowości w realizacji budżetu EWG pojawiły się dość wcześnie – w latach 60. XX wieku, w wyniku czego w latach 70. zaczęły powstawać przy niektórych organach komórki do spraw zwalczania nieprawidłowości w tym zakresie. Ponieważ nie spełniały one zadowalająco swej funkcji w 1987 r. pod naciskiem Parlamentu Europejskiego opublikowano raport, zawierający propozycję kompleksowego rozwiązania problemu. W konsekwencji, w 1988 r. utworzono Zespół do spraw koordynacji zwalczania oszustw – UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Antifraude)5. Punktem zwrotnym w zakresie instytucjonalnego wzmocnienia ochrony interesów był rok 1999 – ujawniono wówczas aferę korupcyjną, w którą zamieszani byli członkowie Komisji Europejskiej Jacques‘a Santera6. W raporcie sporządzonym przez Komisję Niezależnych Ekspertów ujawniono sporo przypadków nadużyć finansowych oraz nieprawidłowości kontroli i monitoringu we wdrażanym przez Komisję budżecie Wspólnoty. Negatywnie oceniono w nim także pracę UCLAF 7 W wyniku tych wydarzeń zadecydowano o utworzeniu OLAF-u.

Pod względem administracyjnym Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych jest jednostką organizacyjną Komisji Europejskiej. W zakresie swoich kompetencji dochodzeniowych jest jednak niezależny. Niezależność OLAF-u gwarantuje prawo wniesienia w określonych wypadkach skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE, a także działalność Komitetu Nadzoru i status Dyrektora Generalnego Urzędu8.

Zadania Urzędu, określone w decyzji ustanawiającej OLAF, realizowane są poprzez cztery aspekty działalności: dochodzenia administracyjne, wsparcie sądowe (pomoc władzom krajowym w kontekście procedur karnych), działania koordynujące (pomoc w przypadku dochodzeń dotyczących kilku państw, ułatwianie wymiany informacji oraz gromadzenia danych) oraz monitorowanie (kontrola Państw Członkowskich w kontekście wywiązywania się zezobowiązań dot. ochrony interesów finansowych Wspólnoty). Czyny, których popełnienie na5. P. Wawarzyk, Polityka Unii Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2007, s. 174.

6. Red. H. Tendera-Właszczuk Ewolucja i ocena funkcjonowania trzeciego filaru Unii Europejskiej, Kraków 2009, s. 56 i 57.

7. J. Łacny, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Warszawa 2010, s. 226.

8. Jest to cecha odróżniająca OLAF od UCLAF-u, który stanowił wydział Komisji Europejskiej zajmujący się zwalczaniem malwersacji finansowych lecz nie posiadał przymiotu niezależności. Przykładem niezależności OLAF-u może być natomiast prawo do złożenia skargi przez Dyrektora Generalnego OLAF w przypadku podjęcia przez Komisję działań naruszających niezależność Urzędu.

152 rusza interesy finansowe Unii zostały zdefiniowane w kilku aktach prawnych I i III filaru Unii. Do zdefiniowanych pojęć należą: – nieprawidłowość (rozporządzenie 2988/95), – nadużycia finansowe (Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich – tzw. Konwencja PIF)9, – korupcja urzędnicza czynna i bierna (Konwencja z 26 maja 1997 w sprawie zwalczania korupcji Urzędników Wspólnot Europejskich i Urzędników Państw Członkowskich Unii Europejskiej)10 – pranie pieniędzy pochodzących z nadużyć finansowych oraz korupcji urzędniczej (m.in. dyrektywa 2005/60/WE)11.

II. Charakterystyka dochodzeń administracyjnych OLAF-u Dochodzenia administracyjne stanowią najistotniejszą formę działalności Urzędu. Wedle art. 2 rozporządzenia 1073/99 są to inspekcje, kontrole oraz inne środki podejmowane przez OLAF, zmierzające do ochrony interesów finansowych Unii, a także do stwierdzenia nieprawidłowego charakteru kontrolowanej działalności. Na administracyjny charakter postępowań prowadzonych przez OLAF wskazuje osadzenie w strukturze Komisji Europejskiej, która nie posiada kompetencji do prowadzenia działań o charakterze karnym, a także ukształtowanie kompetencji Urzędu, które obejmują typowe uprawnienia kontrolne. Decyzja Komisji 1999/35212 wyklucza jednoznacznie ich charakter karny.

Na podstawie rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1073/9913 oraz nr 1074/9914 można wyróżnić dwa typy dochodzeń administracyjnych: wewnętrzne i zewnętrzne15.

9. Konwencja UE z 26 lipca 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Dz. Urz. UE C 316, s. 48-57.

10. Konwencja sporządzona na podstawie artykułu K.3 ustęp 2 litera c) Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 195, s. 2.

11. Dyrektywa 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, Dz. Urz. UE L 309, s. 15.

12. Decyzja Komisji nr 1999/352/WE, EWWiS, Euratom z 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Urząd, Dz. Urz. UE L 136, s. 20-22.

13. Rozporządzenie nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady, op. cit.

14. Rozporządzenia Rady (Euratom) nr 1074/1999, op. cit.

15. Podstawę prawną prowadzenia tych dochodzeń stanowi roporządzenie Rady nr 595/91, Dz. Urz. UE L 67, s. 11-15.

153 Wewnętrzne dochodzenia administracyjne prowadzone są w instytucjach, organach, urzędach i agencjach Unii. W celu ułatwienia ich przeprowadzania Rada, Parlament Europejski i Komisja w formie porozumienia instytucjonalnego zobowiązały się do wydania decyzji określającej warunki prowadzenia przez OLAF dochodzeń w obrębie każdej instytucji16.

Podstawowym aktem prawnym regulującym zakres i sposób prowadzenia dochodzeń zewnętrznych jest Rozporządzenie 2185/199617 o wykonywaniu kontroli na miejscu. Dochodzenia te prowadzone są w państwach członkowskich, a także – na podstawie umów o współpracy – w państwach trzecich wobec podmiotów gospodarczych – osób fizycznych, prawnych i innych jednostek posiadających zdolność prawną na mocy prawa krajowego.

Dochodzenie administracyjne zewnętrzne można podzielić na 3 etapy: etap oceny, etap dochodzenia i etap monitorowania. Na etapie oceny, po uzyskaniu informacji o nadużyciu od służb Komisji, innych instytucji Unii, państw członkowskich lub osób fizycznych i prawnych przygotowywany jest raport, zawierający wstępną ocenę sprawy. Raport ten jest opiniowany i odsyłany do Dyrektora który podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania. O decyzji o wszczęciu dochodzenia powiadamia się instytucję, agencję, urząd, organ bądź państwo członkowskie, które zgłosiły wniosek.

W kolejnym etapie gromadzone są dowody i opracowywany jest projekt kolejnego raportu. Dochodzenia przygotowywane są i przeprowadzane przez pracowników OLAF-u we współpracy z właściwymi władzami państw członkowskich18.

Podczas ich przeprowadzenia działania urzędników OLAF-u podlegają prawu wspólnotowemu. Zobowiązani są oni jednak również do przestrzegania prawa państwa, w którym prowadzone są czynności19.

16. Przystępowanie do porozumienia międzyinstytucjonalnego było niejednokrotnie przedmiotem sporów, rozstrzyganych przez Trybunał Sprawiedliwości, np. Sprawa Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Europejskiego Banku Centralnego, zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 10 lipca 2003 r. w sprawie C-15/00 Komisja v. EBI, Zb. Orz. 2003, s. I-07281 oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 10 lipca 2003 r. w sprawie C-11/00 Komisja v. EBC, Zb. Orz. 2003, s. I-07147, szczegółowo: J. Łacny, op. cit., s. 229.

17. Rozporządzenie Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 z 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami, Dz. Urz. UE L 292, s. 2-5.

18. W Polsce funkcję tą pełni Pełnomocnik Rządu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych na szkodę RP lub UE – Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej (szczegółowa regulacja: Rozporządzenie Rady Ministrów z 1 lipca 2003 r. w sprawie Pełnomocnika Rządu do Spraw Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Rzeczypospolitej Polskiej lub Unii Europejskiej, Dz. U. Nr 119, poz. 1113).

19. Zob. art. 6 Rozporządzenia Rady nr 2185/96, op. cit.

154 Dochodzenia OLAF-u w państwach członkowskich mogą odbywać się z uczestnictwem bądź we współdziałaniu z przedstawicielami tego państwa członkowskiego. Jako obserwatorzy, za zgodą państwa, w którym prowadzone jest dochodzenie, mogą również występować urzędnicy innych państw członkowskich.

Podczas przeprowadzania dochodzenia, Urząd ma dostęp, na takich samych warunkach jak krajowi kontrolerzy administracyjni, do wszystkich informacji i dokumentów. Może także stosować takie same środki kontroli. Podlegające kontroli podmioty gospodarcze są obowiązane udostępnić dokumenty, pomieszczenia, grunty, środki transportu i inne obiekty, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, a państwa członkowskie są zobowiązane do udzielania OLAF wszelkiego wsparcia niezbędnego dla prowadzenia dochodzeń, w tym podejmowania środków zabezpieczających przewidzianych prawem krajowym. Chodzi tu w głównej mierze o zabezpieczenie dowodów, użycie środków przymusu lub innego typu działania władczego w stosunku do objętych dochodzeniami podmiotów20. Etap dochodzenia zamyka sporządzenie raportu końcowego, który przesyłany jest następnie władzom państwa członkowskiego.

Etap trzeci to etap monitorowania następstw dochodzeń, w którym podejmowane są środki następcze.

OLAF wyróżnia pięć rodzajów monitorowania następstw dochodzenia: • finansowe, którego głównym celem jest odzyskanie kwot zdefraudowanych z budżetu wspólnotowego; • administracyjne, prowadzące do poprawy procedur zarządzania dochodami i wydatkami budżetowymi; • sądowe, polegające na uzyskiwaniu informacji o postępie procedur karnych oraz ewentualnych postępowań z powództwa cywilnego wszczynanych przez instytucje; • dyscyplinarne, którego celem jest określenie jakie działania będą podejmowane przez instytucje w reakcji na zalecenia Urzędu; • prawne, którego celem jest zmiana prawa wspólnotowego, tak by stało się mniej podatne na nadużycia finansowe.

Należy zwrócić uwagę na brak gwarancji proceduralnych przysługujących podmiotom w toku czynności wykonywanych przez Urząd w ramach dochodzeń administracyjnych. Stanowiło to wielokrotnie podłoże ponoszenia przez Komisję Europejską pozaumownej działalności odszkodowawczej za działania OLAF-u na podstawie art. 340 TFUE. Aktualnie trwają prace nad wprowadzeniem takich gwarancji proceduralnych21.

20. Por. Rozporządzenia Rady (Euratom, WE) nr 2185/96, op. cit., oraz Rozporządzenie nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady, op. cit.

21. Szerzej o problemie: J. Łacny, op. cit., s. 232.

155 Prowadzenie dochodzeń administracyjnych wymaga sprawnego systemu wymiany informacji pomiędzy państwami członkowskimi, jak i tymi państwami a Komisją Europejską. Sprawy z zakresu pomocy wzajemnej i wymiany informacji reguluje Rozporządzenie Rady 515/199722. W celu ustanowienia wzajemnej pomocy administracyjnej, a także w celu szybkiej wymiany informacji utworzono skomputeryzowany system wymiany informacji AFIS (Anti-Fraud Information System – System Informacyjny do Spraw Zwalczania Oszustw) oraz CIS (Customs Information System – Systemu Informacji Celnej).

W pozostałych aspektach swojej działalności, w celu skutecznej walki z korupcją i oszustwami, OLAF współpracuje także z Europejskim Urzędem Policji (European Police Office – Europol), Europejską Siecią Sądową (European Judicial Network – EJN) i Europejskim Zespołem Współpracy Sądowej (European Juridical Cooperation Unit – Eurojust). Współpraca dotyczy wspierania i koordynowania współpracy właściwych organów krajowych oraz wymiany informacji na poziomie strategicznym i technicznym.

III. Efektywność działania Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych a projekt utworzenia Prokuratury Europejskiej Efektywność działania Urzędu według oceny doktryny nie jest wystarczająca.

Na taki stan rzeczy składa się kilka przyczyn. Jedną z nich jest problem statusu raportu końcowego OLAF-u, który może zostać wykorzystany jako dowód w postępowaniu karnym w państwie członkowskim. Jak zauważa A. Lach, z uwagi na brak szeregu gwarancji procesowych w postępowaniu prowadzonym przez OLAF, takich jak przywilej przeciwko samooskarżeniu czy prawo do obrony, w praktyce raporty końcowe spełniają najczęściej funkcję informacyjną, prowadząc niekiedy tylko do wszczęcia postępowania karnego przez odpowiednie organy państw członkowskich. Wobec tego, w zakresie zgromadzonych w trakcie dochodzenia dowodów, często wykorzystuje się typowe mechanizmy współpracy23.

Kolejną przyczyną niewystarczającej efektywności działania Urzędu są, jak podkreśla Helena Tendera-Właszczuk, zbyt małe kompetencje OLAF-u. Urząd 22. Rozporządzenie Rady (WE) nr 515/97 z 13 marca 1997 r. w sprawie wzajemnej pomocy między organami administracyjnymi Państw Członkowskich i współpracy między Państwami Członkowskimi a Komisją w celu zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego i rolnego, Dz. Urz. UE L 82, s. 1.

23. A. Lach, Europejska pomoc prawna w sprawach karnych, Toruń 2007, s. 202. Pod typowymi mechanizmami współpracy należy rozumieć współpracę poprzez instytucje III filaru UE.

156 nie ma możliwości składania wniosków sądowych w państwach członkowskich, brak także harmonizacji przepisów w krajach członkowskich w zakresie określenia przestępstw wykrytych w trakcie kontroli Urzędu i jednolitych kar za te przestępstwa24. Zwraca się również uwagę na próbę neutralizacji przez niektóre państwa członkowskie autonomii uprawnień Urzędu oraz podważanie ich zakresu, w szczególności w zakresie administracyjnych czynności dochodzeniowych w ich własnym porządku wewnętrznym. Tendencja ta obecna jest także w zakresie autonomicznych dochodzeń wewnętrznych w instytucjach europejskich. Pojawiają się także problemy z koordynacją działań następczych25. Według Wiesława Pływaczewskiego dotychczasowe doświadczenia pokazały, że „efektywność zwalczania przestępstw na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej, także tych popełnianych przez urzędników europejskich, szwankuje nie z powodu nieprawidłowego działania sądów krajowych, lecz braku skutecznego ścigania, a w zasadzie odstępowania od ścigania przez uprawnione organy państw członkowskich“.

Przykładem takiej sytuacji może być brak reakcji francuskich i luksemburskich organów ścigania na przekazane im przez Urząd materiały dotyczące dochodzenia przeprowadzonego w sprawie Eurostatu26.

W tym kontekście istotnym aspektem w dyskusji o efektywności dochodzeń prowadzonych przez OLAF, a także o funkcji, jaką będzie pełnił Urząd w przyszłości, jest kwestia zamiaru wprowadzenia w życie projektu utworzenia Prokuratury Europejskiej. Model tej instytucji określony został w przeważającym zakresie w Zielonej Księdze z 2001 roku i projekcie Corpus Iuris27. W doktrynie podkreśla się, że utworzenie Prokuratury Europejskiej wzmocni pozycję Urzędu, szczególnie w zakresie podejmowanych działań następczych, gdyż jak pokazuje praktyka, dotychczasowe narzędzia tej współpracy w tej kwestii łączące się z działalnością Eurojustu i OLAF-u nie są wystarczające wobec zagrożeń związanych z rozwojem międzynarodowej przestępczości28.

24. H. Tendera-Właszczuk, op. cit., s. 58.

25. J.A.E. Vervaele, Kształtowanie Eurojustu i OLAF-u – uprawnienia dochodzeniowe w ramach europejskiego obszaru sądowego, „EUCRIME” 2009, nr 2, s. 80 i n.

26. W. Pływaczewski, Współpraca Prokuratury Europejskiej z krajowymi urzędami prokuratorskimi – ogólne zasady [w:] Ochrona interesów finansowych a przemiany instytucjonalne Unii Europejskiej, red. C. Nowak, Warszawa 2009, s. 93.

27. Corpus Iuris to projekt przepisów prawa karnego i kodeksu postępowania karnego w odniesieniu do ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Obejmuje on 35 artykułów, których celem jest uporządkowanie, ujednolicenie i podniesienie skuteczności systemu karania sprawców przestępstw na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej.

28. W. Pływaczewski, op. cit., s. 95.

157 Dotychczas nie sprecyzowano jak miałaby się ukształtować relacja pomiędzy OLAF-em a Prokuraturą Europejską. W literaturze można jednak znaleźć propozycje kilku możliwych opcji współdziałania tych instytucji, możliwości ukształtowania instytucji Prokuratury Europejskiej i w związku z tym ewentualnych przekształceń w strukturach OLAF-u.

Przykładowo, jak zauważa Grażyna Stronikowska, w przypadku działań następczych wobec inicjowania w państwach członkowskich postępowań karnych, gdy sprawozdanie końcowe z dochodzenia przewiduje przesłanie sprawy bądź informacji o podejrzeniu popełnienia przestępstwa właściwym organom sądowniczym państwa członkowskiego, takie przekazanie mogłoby odbywać się poprzez Prokuraturę Europejską. Natomiast w przypadkach otrzymywania przez Prokuraturę Europejską zawiadomień, które nie wymagałyby zainicjowania postępowania karnego, zawiadomienia takie mogłyby być przekazywane Urzędowi w celu zbadania w ramach procedury kontrolno-administracyjnej29.

Pojawiły się także propozycje przyznania Urzędowi uprawnień do przeprowadzania przesłuchań pod kontrolą Prokuratora Europejskiego30.

Podkreśla się jednak, że w celu uniknięcia sporów kompetencyjnych i zwłoki w podejmowaniu działań przeciwko nadużyciom finansowych pomiędzy tymi dwoma instytucjami, należałoby dokładnie i jednoznacznie uregulować zasady współdziałania pomiędzy Prokuraturą Europejską i OLAF-em31. Podnosi się rówież, że zadania Urzędu powinny być wyraźnie oddzielone od zadań Prokuratury, zaś uprawninia Urzędu muszą zostać ograniczone do administracyjnoprawnych uprawnień dochodzeniowych32. Kwestie te pozostają szczgólnie ważne z uwagi na to, że projektowany zakres działań Prokuratury Europejskiej obecnie ogranicza się do przestępstw, które dotykają interesów finansowych UE33.

Jak podkreśla Piotr Hofmański, koncepcja powołania instytucji Prokuratury Europejskiej jest logiczną konsekwencją podjętego dzieła harmonizacji prawa karnego materialnego i procesowego w Unii Europejskiej. Zaznacza jednak, że taka forma współpracy w sprawach karnych wymaga wyższego poziomu harmonizacji i podkreśla, że pomysł instytucjonalizacji unijnego aparatu ścigania mógłby być z powodzeniem odłożony do czasu, gdy z etapu harmonizacji prawa karnego na-

29. G. Stronikowska, Perspektywy współpracy OLAF-u z Prokuraturą Europejską [w:] red.

C. Nowak, op. cit., s. 161.

30. Szerzej na ten temat: A. Lach, op. cit., s. 201-202.

31. Tak m.in. G. Stronikowska i W. Pływaczewski.

32. Tak np. M. Hirsch Ballin, Utworzenie Prokuratury Europejskiej z perspektywy Holandii [w:] red. C. Nowak, op. cit., s. 195.

33. Przewidywana jest jednak możliwość rozszerzenia kompetencji na inne formy przestępczości transgranicznej.

158 stąpi przejście do etapu jego unifikacji, co będzie możliwe dopiero po uzyskaniu w tym zakresie kompetencji przez unię Europejską34.

W kontekście powyższych problemów wydaje się, że powołanie do życia Prokuratury Europejskiej jest szansą na poprawienie efektywności działalności OLAF-u i pełnego wykorzystania wyników prowadzonych przez niego dochodzeń administracyjnych. Odpowiednie ukształtowanie współpracy tych dwóch instytucji i jasny rozdział ich kompetencji znacznie uprościłoby mechanizm ochrony interesów finansowych Unii, który wydaje się być niepełny. Zwiększyłyby się również szanse na prawidłowe i efektywne wykonywanie podejmowanych przez Urząd działań następczych. Na taki stan rzeczy trzeba będzie jeszcze prawdopodobnie poczekać, dopóki w zakresie utworzenia Prokuratury Europejskiej, a także jej ostatecznego kształtu, pojawi się jednoznaczna wola polityczna państw członkowskich.

34. P. Hofmański, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w kontekście idei utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej [w:] red. C. Nowak, op. cit., s. 24-25.

159

Maciej Toroń1

Postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach ochrony konkurencji w świetle unijnego prawa do dobrej administracji I. Zasady stosowania unijnego prawa konkurencji Akcesja Polski do Unii Europejskiej spowodowała konieczność przeprowadzenia głębokich reform krajowego systemu prawa. Dostosowanie to polegało nie tylko na dokonywaniu zmian prawa polskiego w celu uzyskania jego zgodności z prawem europejskim, lecz także na otwarciu systemu prawa krajowego na prawo unijne, które od 1 maja 2004 r. stało się prawem bezpośrednio obowiązującym na terytorium Rzeczpospolitej Polski.

W 2004 roku Unia Europejska powiększyła się niemal dwukrotnie pod względem liczby państw członkowskich. Tak duża zmiana ilościowa spowodowała konieczność reformy sposobu jej funkcjonowania w wielu dziedzinach. Zmiany te objęły także prawo konkurencji. Dotychczasowy model jego stosowania zakładał w zasadzie monopolizację uprawnień w ręku Komisji Europejskiej. W ramach przygotowania do rozszerzenia Unii Europejskiej o 10 państw Europy ŚrodkowoWschodniej, Rada uchwaliła rozporządzenie 1/20032, które zreformowało sposób stosowania unijnego prawa konkurencji.

1. Student IV roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Członek Sekcji Prawa Publicznego Gospodarczego, Sekcji Prawa Sportowego oraz Przewodniczący Sekcji Prawa Europejskiego Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa UJ. 2. Rozporządzenie 1/2003/WE z 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art., 81 i 82 Traktatu, Dz. Urz. UE L 1, s.1; Polskie Wydanie Specjalne Dz. Urz. UE, rozdz. 8, t. 2, s. 205.

160 Komisja Europejska pozostała głównym organem stosującym to prawo, jednakże jest ona obecnie wspierana przez organy ochrony konkurencji państw członkowskich, do których należy również Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Współpraca odbywa się w ramach Europejskiej Sieci Konkurencji. Sieć ta nie jest odrębnym podmiotem prawnym w ramach UE, lecz tylko zgrupowaniem i swoistym forum współpracy. Współpraca ta opiera się na zasadach równości, solidarności i szacunku. Kwestią, która zasługuje na szczególne podkreślenie z uwagi na poruszaną tematykę jest fakt, iż w ramach Europejskiej Sieci Konkurencji powstał system równoległych kompetencji, w którym zarówno Komisja, jak i krajowe organy ochrony konkurencji (niezależne wobec siebie nawzajem) stosują unijne prawo konkurencji3. Artykuł 5 rozporządzenia 1/2003 nadaje bowiem wprost kompetencje krajowym organom ochrony konkurencji do wszczynania, prowadzenia lub zaniechania postępowań w sprawach indywidualnych z zakresu (obecna numeracja) art. 101 i 102 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Kompetencje te, wynikające nie z prawa krajowego, lecz z rozporządzenia unijnego, obejmują zarówno samodzielne działanie, jak i działanie w porozumieniu z jednym lub więcej organami ochrony konkurencji z pozostałych Państw Członkowskich. Współpraca w ramach Europejskiej Sieci Konkurencji polega głównie na wzajemnej wymianie informacji oraz konsultowaniu się organów. Celem tak ukształtowanej kooperacji jest przede wszystkim to, by dane postępowanie prowadził najbardziej właściwy organ Sieci4.

Rozporządzenie 1/2003 przewiduje liczne obowiązki oraz uprawnienia krajowych organów ochrony konkurencji, do których należą m.in.: obowiązek poinformowania Komisji o wszczęciu postępowania, obowiązek przedstawienia do zaopiniowania Komisji projektów decyzji w niektórych sprawach, czy też uprawnienia do wymiany informacji pomiędzy Komisją i organami krajowymi, jednakże ze względu na tematykę niniejszego artykułu, celowym jest ograniczenie pola badań jedynie do samych postępowań prowadzonych przez Prezesa UOKiK na podstawie art. 101 i 102 TFUE. Prezes UOKiK wyposażony jest w kompetencje do prowadzenia postępowań z zakresu stosowania unijnych reguł konkurencji w indywidualnych sprawach. Kompetencje te obejmują także zakończenie postępowania, a więc wydanie decyzji, czyli możliwość władczego kształtowania sytuacji prawnej jednostek (zwłaszcza przedsiębiorców). Pojawia się zatem pytanie o gwarancje proceduralne, które mają chronić jednostkę przed arbitralnym działaniem organów władzy publicznej. Zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, Unia Europejska pozostawia Państwom Członkowskim swobodę w kształtowaniu procedury, którą będą stosować organy krajowe przy wykonywaniu prawa unijne3. A. Maziarz, Współpraca w ramach Europejskiej Sieci Konkurencji, „Europejski Przegląd Sądowy” 2010, nr 12, s. 31 4. Ibidem, s. 32.

161 go. W zasadzie jedynym ograniczeniem jest zasada efektywności prawa unijnego, która nie pozwala na takie ukształtowanie procedury, która byłaby mniej korzystna, niż przy dochodzeniu podobnych roszczeń wynikających z prawa krajowego lub uniemożliwiała skuteczne egzekwowanie uprawnień przyznanych jednostkom przez prawo unijne (testy równoważności i efektywności sensu stricto).

Postępowanie przed Prezesem UOKiK reguluje ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów5 oraz kodeks postępowania administracyjnego6. W świetle poczynionych powyżej uwag należy wskazać na podwójną rolę, jaką pełni Prezes UOKiK. Jest on zarówno organem krajowym, jak i organem w pewnym sensie „unijnym”, gdyż stanowi element Europejskiej Sieci Konkurencji oraz stosuje prawo unijne. W ciągu ostatnich dziesięcioleci w ramach prawa wspólnotowego (obecnie unijnego) wykształciły się i uległy kodyfikacji reguły dobrej administracji. Należy się zatem zastanowić, jaka jest moc wiążąca tych reguł w postępowaniach przed Prezesem UOKiK i czy kolidują one z rozwiązaniami krajowymi?

II. Unijne prawo do dobrej administracji – zarys historii Pojęcie „dobrej administracji” jest wytworem europejskiej myśli prawniczej7.

Początkowo, było ono swego rodzaju hasłem, w którym zawierały się postulaty reform organizacji i funkcjonowania państwa, przede wszystkim w zakresie jego relacji z jednostką, rozpatrywanych zarówno w aspekcie materialnoprawnym, jak i proceduralnym8. Stopniowo jednak zaczęto je wypełniać treścią normatywną.

Duża w tym zasługa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który pośród wielu innych ról, pełni także rolę swoistego „sądu administracyjnego”, gdyż kontroluje legalność aktów normatywnych (w tym aktów o charakterze indywidualnym, które można by nazwać aktami administracyjnymi) wydawanych przez instytucje unijne9. To właśnie dzięki bogatemu orzecznictwu TS UE, zwłaszcza z początku lat 90. ubiegłego stulecia, nastąpił rozwój koncepcji „dobrej administracji”. Początkowo traktowano ją jako zespół dyrektyw kierowanych do organów administracji publicznej, które miały wskazywać właściwy sposób postę5. Ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.

6. Ustawa z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. Nr 30, poz.

168 ze zm.

7. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 58.

8. Ibidem, s. 59.

9. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych, „Państwo i Prawo” 2003, nr 7, s. 69.

162 powania. Przykładem takiego sposobu pojmowania idei „dobrej administracji” może być orzeczenie w sprawie Jean-Louis Burban10, w którym Sąd Pierwszej Instancji orzekł, iż zasada „właściwego administrowania” (proper administration) oznacza między innymi obowiązek wzięcia pod uwagę przez organ przy podejmowaniu decyzji wszystkich relewantnych czynników, uwzględniając również interes publiczny oraz interesy stron. W późniejszych orzeczeniach można zaobserwować tendencję do zmiany punktu ciężkości. TS UE zaczął wskazywać na to, iż „dobra administracja” to nie tylko dyrektywy mające zapewnić efektywne działanie administracji, ale także, a może przede wszystkim, prawa jednostek stojących wobec niej na zewnątrz11. W ten „żywiołowy” sposób12, dzięki orzecznictwu opartemu na konkretnych stanach faktycznych, TS UE wyprowadził z ogólnych zasad prawa, wspólnych państwom członkowskim, publiczne prawo podmiotowe jednostki do dobrej administracji. Nie ma jednak podstaw do przeciwstawiania „dobrej administracji” „prawu do dobrej administracji”, są to bowiem dwa aspekty tego samego zjawiska. Dalsze orzecznictwo wypracowało szereg szczegółowych uprawnień przysługujących jednostce wobec organów administracji, jak np. fundamentalne prawo do obrony13. W jednym z pierwszych orzeczeń dotyczących tego zagadnienia, w sprawie Hoffmann-La Roche14, Trybunał stwierdził, iż mimo braku wyraźnej podstawy w prawie wspólnotowym, prawo do obrony musi być zagwarantowane jednostce w każdym postępowaniu, w którym może dojść do nałożenia sankcji. We wspomnianym wyroku TS UE wskazał, iż przez prawo do obrony należy rozumieć wiązkę uprawnień szczegółowych, takich jak możliwość składania wyjaśnień, ustosunkowania się do zarzutów, czy wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonych dowodów. Dalszy rozwój orzecznictwa doprowadził do wyodrębnienia prawa dostępu do akt postępowania15 jako niezależnego od prawa do obrony uprawnienia. Pierwszym orzeczeniem, w którym Trybunał wyraźnie wskazał na prawo dostępu do akt postępowania jako element prawa do dobrej administracji, było orzeczenie w sprawie Hercules16. TS UE wskazał w nim, iż Komi10. Wyrok Sądu z 20 czerwca 1990 r. w sprawie T-133/89 Jean-Louis Burban v. Parlament Europejski, Zb. Orz. 1990, s. II – 00245.

11. A. Jackiewicz, op. cit., s. 72 i 73 i cytowane tam orzecznictwo.

12. Ibidem, s. 69.

13. Np. Wyrok Sądu z 6 grudnia 1994 r. w sprawie T-450/93 Lisrestal i in. v. Komisja, Zb. Orz. 1994, s. II – 1177.

14. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13 lutego 1979 r. w sprawie C-85/76 Hoffmann-La Roche v. Komisja, Zb. Orz. 1979 s. 461.

15. Np. wyrok Sądu z 7 grudnia 1999 r. w sprawie T-92/98 Interporc Im- und Export GmbH v. Komisja, Zb. Orz. 1999, s. II-3521.

16. Wyrok Sądu z 17 grudnia 1991 r. w sprawie T-7/89 SA Hercules Chemicals NV v. Komisja, Zb. Orz. 1991, s. II-3147.

163 sja zobowiązana jest do udostępnienia wszystkich dokumentów (pod warunkiem zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, dokumentów poufnych oraz dokumentów wewnętrznych Komisji) przedsiębiorcom, przeciwko którym toczy się postępowanie17. W kontekście omawianego zagadnienia istotne jest to, że orzeczenie to dotyczyło postępowania Komisji w ramach zakazu praktyk ograniczających konkurencję (ówczesny art. 85 ust. 1 TWE, obecnie art. 101 ust. 1 TFUE).

W orzeczeniu w sprawie Hercules Trybunał wskazał, iż w braku wiążących regulacji co do sposobu udostępniania akt sprawy stronom postępowania, Komisja powinna oprzeć się na własnych wewnętrznych wytycznych dotyczących sposobu udostępniania dokumentów18. Już wtedy Trybunał zasygnalizował, iż ważnym elementem konstruowania szczegółowych uprawnień wynikających z „prawa do dobrej administracji” będą akty typu soft-law.

Trybunał w swoim orzecznictwie niejednokrotnie wskazywał na gwarancyjny charakter prawa do dobrej administracji, co przekładało się również na formułowanie kolejnych szczegółowych obowiązków instytucji unijnych. W sprawie Nölle19 Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, iż na organach administracji unijnej podejmujących decyzje o charakterze uznaniowym ciąży szczególny obowiązek odpowiedniego uzasadniania tych decyzji20.

Przestrzeganie praw podstawowych, w tym prawa do dobrej administracji, byłoby całkowicie iluzoryczne, gdyby za ich naruszenie nie groziła żadna sankcja.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wykształciła się praktyka uchylania decyzji administracyjnych, których wadliwość polegała na naruszeniu prawa do dobrej administracji. Przykładem takiego działania judykatury może być orzeczenie w sprawie Cimenteries21, w którym TS UE uchylił decyzję Komisji z uwagi na naruszenie obowiązku udostępnienia akt postępowania. Zdaniem Trybunału, takie wadliwe działanie Komisji mogło stanowić naruszenie prawa do obrony.

Jak już wspomniano powyżej, prawo do dobrej administracji należało do praw podstawowych, wypracowanych i uznanych przez Trybunał w oparciu o zasady ogólne wspólne wszystkim państwom członkowskim, lecz nie było wyrażone

17. M. Błachucki, Ewolucja i konstytucjonalizacja prawa dostępu do akt administracyjnych w prawie wspólnotowym (na przykładzie wspólnotowego prawa konkurencji) [w:] Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym, red. A. Wróbel, Warszawa 2009, s. 365.

18. Ibidem, s. 365.

19. Wyrok Sądu z 18 września 1995 r. w sprawie T-167/94 D. Nölle v. Rada i Komisja, Zb. Orz. 1995, s. II-2589.

20. A. Jackiewicz, op. cit., s. 71.

21. Wyrok Sądu z 18 grudnia 1992 r. w sprawie T-10/92 Cimenteries CBR i in. v. Komisja, Zb. Orz. 1992, s. II-02667.

164 w żadnym akcie prawa wspólnotowego. Dlatego też, w celu potwierdzenia tych praw i „uczynienia ich bardziej widocznymi”22, przewodniczący trzech instytucji unijnych: Rady, Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, 7 grudnia 2000 r. na szczycie UE w Nicei uroczyście proklamowali Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Jej głównym zadaniem, na co wskazuje m.in. brzmienie preambuły, było potwierdzenie i kodyfikacja praw podstawowych wspólnych tradycji konstytucyjnej państw członkowskich, które wcześniej miały zakorzenienie w porządku unijnym jedynie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Status prawny Karty od początku był sporny – jedni chcieli w niej widzieć jedynie „deklarację moralności europejskiej”23, inni wskazywali na to, iż ma ona charakter porozumienia międzyinstytucjonalnego. Zgadzano się jednak co do tego, iż nie miała ona mocy wiążącej. Pomimo tego, Trybunał w swoim najnowszym orzecznictwie coraz chętniej odwoływał się do Karty Praw Podstawowych24.

Kolejnym krokiem w kierunku wzmocnienia roli praw podstawowych (w tym także prawa do dobrej administracji) w porządku unijnym było nadanie Karcie Praw Podstawowych mocy wiążącej. Według projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy z 2004 r., Karta Praw Podstawowych (w nieco zmienionym brzmieniu) miała stać się częścią II tegoż traktatu, który, wzorem konstytucji państwowych, powinien był w zamyśle jego twórców zawierać rozdział poświęcony prawom i wolnościom obywateli UE. Fiasko procesu ratyfikacji Traktatu Konstytucyjnego nie przekreśliło planów nadania mocy wiążącej Karcie Praw Podstawowych. Ideę tą udało się zrealizować wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony, a więc 1 grudnia 2009 r. Art. 6 ust. 1 TUE, w brzmieniu nadanym przez Traktat Lizboński, przewiduje bowiem, iż Karta Praw Podstawowych, choć nie została inkorporowana do żadnego z Traktatów założycielskich ani do traktatu lizbońskiego, to ma równą im moc prawną. Wskutek zastosowania zabiegu odesłania szczegółowego w Traktacie Lizbońskim Karta Praw Podstawowych nie stała się odrębną umową międzynarodową, nie wymaga również ratyfikacji przez państwa członkowskie25. Zmiany dokonane najpierw w związku z projektem włączenia Karty do Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, a później z uwagi na konieczność dostosowania Karty do Traktatu Lizbońskiego, skłoniły przewodniczących Rady, Komisji oraz Parlamentu do ponownego jej ogłoszenia oraz opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii. Ponowna proklamacja nastąpiła

22. A. Wyrozumska, Znaczenie prawne zmiany statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w Traktacie Lizbońskim oraz Protokołu brytyjsko-polskiego, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 2, s. 25.

23. A. Jackiewicz, op. cit., s. 67.

24. Ibidem, s. 67 i cytowane tam orzecznictwo.

25. A. Wyrozumska, op. cit., s. 27.

165 12 grudnia 2007 r.26. Traktat Lizboński przyznaje moc prawną równą Traktatom zmienionej wersji Karty Praw Podstawowych. Zmiany te dotyczyły przede wszystkim zakresu stosowania Karty (dodano m.in. ustępy 4 – 7 do art. 52)27. Nieznacznym zmianom (polegającym głównie na powołaniu najnowszego orzecznictwa TS UE) uległy również „Wyjaśnienia” do Karty Praw Podstawowych, przygotowane przez Konwent, które, choć nie mają mocy wiążącej, stanowią ważny element wykładni jej postanowień.

III. Prawo do dobrej administracji w Karcie Praw Podstawowych Jednym z praw, które zostały wykształcone w orzecznictwie Trybunału, a następnie inkorporowane do Karty Praw Podstawowych, jest prawo do dobrej administracji. Zawarte jest ono w art. 41, niemniej warto wskazać, iż uzupełniają je: prawo zwrócenia się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 43) oraz prawo petycji do Parlamentu Europejskiego (art. 44 Karty). Mimo, iż umieszczone zostało w Tytule V Prawa obywatelskie, to przysługuje każdemu, nie tylko obywatelom Unii. Wpisanie prawa do dobrej administracji do Karty Prawa Podstawowych było zasługą przede wszystkim ówczesnego Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich – Jacoba Södermana, zaś jego treść była do pewnego stopnia inspirowana brzmieniem art. 6 oraz 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności28. W świetle brzmienia preambuły oraz Wyjaśnień należy podkreślić, iż Artykuł 41 stanowi swego rodzaju podsumowanie i kodyfikację dotychczasowego orzecznictwa TS UE (m.in. wspomniane już orzeczenia w sprawach Lisrestal oraz Nölle). Jedynie obowiązek uzasadniania decyzji wynika wprost z Traktatu, a konkretnie z art. 296 TFUE. Artykuł 41 jest dość obszerny, a jego konstrukcja opiera się o tzw. zasadę parasola29. W ustępie 1. sformułowano bowiem prawo do dobrej administracji w sposób ogólny jako prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE, natomiast ustęp 2. tegoż artykułu zawiera wyliczenie kilku bardziej szczegółowych uprawnień zeń wynikających: prawo do bycia wysłuchanym, prawo dostępu do dokumentów oraz obowiązek uzasadniania decyzji administracyjnych. Ze względu na charakter prawa do dobrej administracji, które (na obecnym etapie rozwoju nie powinno być co do tego żadnych wątpliwości) jest prawem podmiotowym, należy uznać, iż wyliczenie z art. 41 ust. 2 Karty nie ma charakteru wyczerpującego30, co pozwala przypusz26. Dz. Urz. UE C 303, s. 1.

27. A. Wyrozumska, op. cit., s. 27.

28. M. Błachucki, op. cit., s. 367 i 368.

29. Ibidem, s. 368.

30. Ibidem, s. 368.

166 czać, iż katalog uprawnień wynikających z prawa do dobrej administracji ulegnie rozszerzeniu wskutek działalności orzeczniczej Trybunału oraz Sądu. Uzyskanie przez Kartę Praw Podstawowych mocy wiążącej oznacza, iż jednostki mogą się na nią powoływać dochodząc swoich praw wynikających z prawa unijnego zarówno przed sądami unijnymi jak i krajowymi31. Karta będzie stosowana bezpośrednio, o ile poszczególne jej przepisy (w tym także konkretne normy wynikające z art.

41) będą spełniały test bezpośredniej skuteczności32, o czym zadecyduje Trybunał Sprawiedliwości UE rozstrzygając konkretne stany faktyczne.

IV. Zakres zastosowania Karty Zakres zastosowania Karty Praw Podstawowych regulują przede wszystkim artykuły 51-54 samej Karty. Kluczowe znaczenie należy przyznać art. 51 ust. 1, z którego wynika, iż Karta, choć skierowana przede wszystkim do instytucji unijnych, powinna być również stosowana przez państwa członkowskie ale tylko w zakresie, w jakim stosują one prawo unijne. Karta Praw Podstawowych UE nie znajduje zatem zastosowania w całym porządku prawnym Państw Członkowskich, lecz jedynie w zakresie prawa krajowego wykonującego bądź implementującego prawo unijne33. Stosowanie Karty obwarowane jest jednocześnie zapewnieniem, iż nie rozszerza ona, ani nie przyznaje nowych kompetencji Unii (art.

51 ust. 2). To postanowienie o charakterze gwarancyjnym, znalazło się również w art. 6 ust. 1 akapit 2 TUE w brzmieniu dostosowanym przez traktat lizboński.

O tym, jak wielkie obawy towarzyszyły wzmocnieniu roli praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej świadczyć może fakt, iż wszystkie państwa członkowskie zdecydowały się dołączyć wspólną deklarację w sprawie stosowania Karty34 raz jeszcze podkreślając, że nie rozszerza ona kompetencji ani zadań UE. Choć sama deklaracja nie ma mocy wiążącej, lecz może być traktowana co najwyżej jako element wykładni autentycznej art. 51 ust. 1 Karty35, to wskazuje na silną wolę polityczną do wąskiej interpretacji zakresu stosowania Karty. Należy również wskazać, iż istotną rolę w stosowaniu i wykładni postanowień Karty odgrywają Wyjaśnienia, sformułowane przez Konwent, a następnie zmienione i ponownie promulgowane w 2007 r. Wyjaśnienia te otrzymały zaczepienie nor-

31. A. Wyrozumska, op. cit., s. 28.

32. Ibidem, s. 28.

33. Ibidem, s. 29.

34. Deklaracja nr 1 w sprawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej dołączona do Traktatu z Lizbony, Dz. Urz. UE C 83, s. 337.

35. A. Wyrozumska, op. cit., s. 29.

167 matywne w art. 6 ust. 1 akapit 3 TUE, który nakazuje stosować Kartę z ich „należytym uwzględnieniem”.

W świetle poczynionych powyżej uwag, należałoby wyprowadzić wniosek, iż Prezes UOKiK prowadząc postępowanie na podstawie art. 101 bądź 102 TFUE jest obowiązany do przestrzegania standardów dobrej administracji wynikających z art.

41 Karty, gdyż stosuje w tym zakresie prawo unijne. Oznacza to, iż przedsiębiorcy, przeciwko którym Prezes UOKiK będzie prowadził postępowanie, będą mogli domagać się respektowania gwarancji wynikających z prawa do dobrej administracji (np. prawa wglądu do dokumentów czy możliwości ustosunkowania się do zarzutów), które wypracowało dotychczasowe orzecznictwo. W razie naruszenia tych gwarancji przedsiębiorcy będą mogli poszukiwać ochrony sądowej swoich praw powołując się na art. 41 Karty Praw Podstawowych, który zbiera i kodyfikuje te uprawnienia.

Konkluzja ta wymaga jednakże weryfikacji, bowiem Polska posiada specjalny status wobec Karty Praw Podstawowych na mocy tzw. Protokołu brytyjsko-polskiego36. Protokół ten jest umową międzynarodową, która zgodnie z traktatem lizbońskim stanowi integralną część traktatów założycielskich37, a więc należy również do prawa pierwotnego. Protokół nie jest zbyt rozbudowany, gdyż składa się z 2 artykułów. Czy zmienia coś w zakresie stosowania Karty Praw Podstawowych w Polsce? Zdaniem znaczącej części doktryny, reprezentowanej m.in. przez panią profesor Annę Wyrozumską38 – raczej nie. Zawiera on bowiem postanowienia, które w przeważającej mierze stanowią powtórzenie obwarowań dotyczących stosowania Karty Praw Podstawowych zawartych w art. 51 Karty oraz art. 6 TUE. Protokół ten ma bardziej wymiar polityczny, niż normatywny, gdyż po raz kolejny podkreśla, iż prawa zawarte w Karcie Praw Podstawowych (a zwłaszcza prawa socjalne umieszczone w Tytule IV „Solidarność”) mogą być dochodzone przez jednostki jedynie w takim kształcie, jaki nadaje im prawo krajowe. Zasadnym wydaje się więc postawienie tezy, iż brzmienie Protokołu brytyjsko-polskiego nie będzie miało wpływu na stosowanie standardów dobrej administracji wynikających z art. 41 Karty do postępowań toczących się przed Prezesem UOKiK. V. Standardy dobrej administracji w prawie konkurencji Jak już wielokrotnie wspomniano, Karta Praw Podstawowych zawiera prawo do dobrej administracji. W porządku prawnym UE nie ma jednakże jednego aktu o charakterze ogólnym, który by zawierał szczegółowe regulacje i gwarancje praw 36. Protokół nr 30 w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa, Dz. Urz. UE C 83, s. 313.

37. A. Wyrozumska, op. cit., s. 32.

38. Ibidem, s. 34.

168 jednostki wobec instytucji unijnych (a także – w świetle art. 51 Karty – organów władzy publicznej państw członkowskich stosujących prawo unijne). Brak takiej regulacji niesie ze sobą 2 bardzo istotne skutki. Po pierwsze, orzecznictwo TS UE (wsparte brzmieniem art. 41 Karty Praw Podstawowych) wciąż pozostaje głównym źródłem uprawnień jednostek i ich środkiem obrony przeciwko arbitralności działania instytucji unijnych i organów krajowych (w tym także Prezesa UOKiK).

Po drugie zaś, stan ten sprzyja wykształcaniu się standardów dobrej administracji o charakterze sektorowym, zawartych w różnych aktach prawnych regulujących poszczególne sfery działalności Unii. Nieprzypadkowo stosunkowo liczne rozwiązania znajdują się w rozporządzeniach regulujących stosowanie unijnego prawa konkurencji. Wynika to z faktu, iż prawo konkurencji jest tą dziedziną, w której Unia (a wcześniej Wspólnota), a konkretnie Komisja Europejska działająca w charakterze organu administracji, od początku miała szerokie kompetencje, pozwalające na znaczącą ingerencję w sferę praw i wolności jednostek, włącznie z możliwością nakładania sankcji o charakterze finansowym. Znacząca część wspomnianego orzecznictwa Trybunału, które przyczyniło się do wykształcenia standardów dobrej administracji, dotyczyła właśnie spraw z zakresu konkurencji.

W chwili obecnej, w prawie konkurencji mamy do czynienia ze stosunkowo rozbudowanym (na tle pozostałych sektorów) systemem gwarancji praw jednostek.

Postanowienia takie, z których zdecydowana większość dotyczy zasad postępowania przed Komisją, znajdują się m.in. w rozporządzeniu 1/2003 oraz 139/200439.

Wspomniane rozporządzenia kreują m.in. prawo do bycia wysłuchanym, prawo ustosunkowania się do zarzutów oraz prawo dostępu do akt postępowania. Regulacje te mają charakter ogólny, zaś ich doprecyzowanie nastąpiło w rozporządzeniu Komisji nr 773/200440 oraz rozporządzeniu Komisji nr 802/200441, mających charakter wykonawczy względem ww. rozporządzeń Rady42. Wspomniane rozporządzenia wykonawcze dotyczą postępowań przed Komisją Europejską, a nie przed organami krajowymi. Pojawia się zatem pytanie, jaką mają one wartość dla standardów postępowania przed Prezesem UOKiK? Wydaje się, że o ile szczegółowe reguły zawarte w rozporządzeniach wykonawczych wydanych przez 39. Rozporządzenie 139/2004/WE z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz. Urz. UE L 24, s. 1-22, Polskie Wydanie Specjalne Dz. Urz. UE, rozdział 8, tom 3, s. 40-61.

40. Rozporządzenie 773/2004/KE z 7 kwietnia 2004 r. dotyczące prowadzenia przez Komisję postępowań na mocy art. 81 i 82 Traktatu WE (obecnie art. 101 i 102 TFUE), Dz. Urz. UE L 123., s. 18-24, Polskie Wydanie Specjalne Dz. Urz. UE, rozdział 8, tom 3, s. 81-87.

41. Rozporządzenie 802/2004/KE z 7 kwietnia wdrażające Rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, Dz. Urz. UE L 133, s. 1-39, Polskie Wydanie Specjalne Dz. Urz. UE, rozdział 8, t. 3, s. 88-126.

42. M. Błachucki, op. cit., s. 371 i 372.

169 Komisję nie mogą znaleźć wprost zastosowania do postępowań prowadzonych na podstawie art. 101 i 102 TFUE przez Prezesa UOKiK, to nie ma przeszkód, by zastosować doń odpowiednio np. art. 27 rozporządzenia 1/2003 przyznający ogólne prawo do bycia wysłuchanym przedsiębiorcom będącym stronami postępowania, jak również prawo do przeglądania akt postępowania. Standardy proceduralne wypracowane przez Komisję mogą stanowić pewien wzorzec normatywny, którego zastosowanie do postępowań przed Prezesem UOKiK w drodze analogii można rozważyć.

VI. Reguły dobrej administracji w unijnym soft - law Standardy dobrej administracji nie pozostają jedynie domeną Karty Praw Podstawowych, prawa wtórnego oraz orzecznictwa. Regulacje dotyczące gwarancji proceduralnych jednostek w postępowaniach przed instytucjami i organami unijnymi znajdują się również w unijnym soft-law. Aktem, który zasługuje na szczególną uwagę jest bez wątpienia Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (zwany także Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji). Został on opracowany z inicjatywy Roya Perry’ego i przy znaczącym wsparciu ówczesnego Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Jacoba Södermana (który opracował projekt kodeksu)43, a następnie przyjęty w formie rezolucji przez Parlament Europejski 6 września 2001 r.44 EKDA jest typowym soft-law, swoistą instrukcją i zbiorem zaleceń dla urzędników instytucji unijnych. Składa się z 27 artykułów, które stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie zasad prawa do dobrej administracji, wykształconych nie tylko w orzecznictwie i porządku prawnym UE, lecz również w systemie zaleceń i rekomendacji Rady Europy45. Europejski Kodeks Dobrej Administracji wskazuje na pewne wartości wynikające z koncepcji dobrego administrowania, które mają mieć zastosowanie w relacjach pomiędzy Unią Europejską a społeczeństwem. I choć Kodeks, będący (jak już wspomniano) rezolucją Parlamentu Europejskiego, ma charakter niewiążący, to jego znaczenie dla oceny w porządku prawnym UE jest dość istotne. EKDA rzeczywiście stał się instrukcją i zbiorem zaleceń dla wszystkich organów i instytucji unijnych, o czym może świadczyć fakt, iż począwszy od kwietnia 2001 r. wiele spośród nich przyjęło EKDA jako swój własny zbiór reguł w relacji urzędnik – obywatel UE46. Kodeks został przyjęty także przez Komisję Europejską, co oznacza, iż znajduje zastoso-

43. A. Jackiewicz, op. cit., s. 76 i 77.

44. M. Błachucki, op. cit., s. 370.

45. A. Jackiewicz, op. cit., s. 77.

46. Ibidem, s. 77 i wskazane tam dokumenty.

170 wanie do postępowań z zakresu prawa konkurencji prowadzonych przez Komisję.

Jego znaczenie, jako aktu o charakterze niewiążącym, jest niewielkie. EKDA może stanowić co najwyżej wskazówkę interpretacyjną dla wykładni reguł i gwarancji proceduralnych zawartych w we wspomnianych już rozporządzeniach Rady i Komisji. Tak też należy traktować znaczenie EKDA dla rozpatrywanych postępowań przed Prezesem UOKiK. Współgra i stanowi rozwinięcie oraz uszczegółowienie standardów promulgowanych w Karcie Praw Podstawowych47, które, jak już powyżej wskazano, wiążą Prezesa UOKiK. Z uwagi na doniosłe znaczenie praktyczne i szeroką recepcję Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez pozostałe instytucje unijne, wydaje się zasadnym potraktowanie go jako aktu soft- law o charakterze ogólnym. Dla porządku należy również wspomnieć, iż w europejskim prawie konkurencji można znaleźć także akty soft-law o charakterze szczegółowym, sektorowym, zawierające bardziej konkretne gwarancje proceduralne jednostek wynikające ze standardów dobrej administracji. Przykładem takiego soft-law może być obwieszczenie Komisji dotyczące dostępu do akt Komisji w sprawach na mocy art. 81 i 82 TWE, art. 53, 54 i 57 porozumienia EOG oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 139/200448.

Uwagi poczynione na przy prezentacji roli EKDA dla postępowań przed Prezesem UOKiK pozostają aktualne również przy okazji tego typu aktów szczegółowych.

Mogą one stanowić co najwyżej element wykładni krajowych standardów proceduralnych regulujących postępowanie przed prezesem UOKiK w kontekście ich zgodności z unijnymi standardami prawa do dobrej administracji.

VII. Krajowe reguły proceduralne a standard unijny Jak już wspomniano na początku, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, w braku regulacji unijnej to prawo wewnętrzne reguluje procedurę dochodzenia przez jednostki roszczeń opartych na prawie unijnym przed organami krajowymi stosującymi to prawo. Jedynym ograniczeniem swobody państw członkowskich w zakresie kreowania tej procedury są testy równoważności oraz efektywności sensu stricto. Rozporządzenie nr 1/2003 nie reguluje w sposób wyczerpujący procedury postępowania przed krajowymi organami ochrony konkurencji, dlatego do postępowań prowadzonych przez Prezesa UOKiK na podstawie art. 101 i 102 TFUE znajdą zastosowanie regulacje krajowe, a konkretnie ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów oraz (w zakresie nieuregulowanym) kodeks postępowania administracyjnego. W świetle poczynionych powyżej uwag należy stwier47. M. Błachucki, op. cit., s. 370.

48. Dz. Urz. UE C 325, s. 0007-0015.

171 dzić, iż regulacje te będą podlegać ocenie pod względem ich zgodności z standardami dobrej administracji wynikającymi z prawa unijnego, a w szczególności z art. 41 Karty Praw Podstawowych. Generalnie należy poczynić uwagę, iż standardy krajowe co do zasady nie odbiegają poziomem gwarancji od standardów unijnych49. Wynika to m.in. z tego, iż polskie prawo administracyjne, inspirowane doświadczeniami austro-węgierskimi, oparte jest o ideę kodyfikacji postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego, do którego w sprawach nieuregulowanych odsyła ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, choć liczy sobie ponad 50 lat, oceniany jest jako dzieło „dojrzałej rozwagi politycznej i wysokiej kultury prawniczej”50. Należy jednak zwrócić uwagę, iż k.p.a., zaprojektowany z myślą o decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej jako podstawowej formie działania administracji publicznej, niekoniecznie pasuje do innych, współcześnie wykształconych, form działania administracji. Jednakże, posiłkowe stosowanie k.p.a. do postępowań prowadzonych przez Prezesa UOKiK nie nastręcza trudności. Wciąż jednak podstawowe znaczenie odgrywa ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, która została uchwalona w roku 2007, a więc już po akcesji Polski do Unii Europejskiej. Jej twórcy korzystali z 3-letnich doświadczeń Polski z członkostwa w UE, z praktyki Komisji oraz z orzecznictwa TS UE, co powinno przesądzać o jej zasadniczej zgodności z prawem unijnym. Przykładem wykorzystania tych doświadczeń może być art. 69 u.o.k.i k., który reguluje kwestię ograniczenia dostępu do akt postępowania (i wyłącza w tym zakresie stosowanie art. 73 k.p.a., wydającego się być niedostosowanym do regulacji unijnych). Ograniczenie dostępu do akt postępowania może nastąpić w drodze postanowienia, ze względu na ryzyko ujawnienia tajemnic przedsiębiorstwa oraz innych tajemnic prawnie chronionych.

Przepis ten powstał pod wyraźnym wpływem regulacji unijnych i orzecznictwa Trybunału, które dopuszczają ograniczenie dostępu do akt postępowania przez Komisję z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, korespondencji Komisji z państwami członkowskimi oraz dokumentów wewnętrznych KE. Zasadnym wydaje się więc sformułowanie wniosku, iż krajowe standardy proceduralne postępowania przed Prezesem UOKiK odpowiadają gwarancjom praw jednostek wynikającym z unijnego prawa do dobrej administracji, zaś ryzyko konfliktu tych dwóch porządków jest niewielkie.

49. Z. Kmieciak, op. cit., s. 86.

50. F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, „Państwo i Prawo” 1961, nr 12, s. 910.

172 VIII. Podsumowanie Podsumowując, należy jeszcze raz podkreślić, iż Prezes UOKiK, uczestnicząc w Europejskiej Sieci Konkurencji, posiada kompetencje wynikające bezpośrednio z prawa unijnego do rozstrzygania spraw indywidualnych z zakresu unijnych reguł konkurencji. Kwestie proceduralne, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, reguluje prawo krajowe. W przypadku postępowania przed Prezesem UOKiK jest to ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, która w sprawach nieuregulowanych odsyła do k.p.a. Prowadząc postępowanie na podstawie art. 101 lub 102 TFUE, Prezes UOKiK jest jednocześnie związany wypracowanymi w porządku unijnym standardami materialnoprawnymi i proceduralnymi, które zbiorczo określa się mianem „prawa do dobrej administracji”. Należy wskazać, iż jednostka, która jest stroną takiego postępowania, może powołać się bezpośrednio na art. 41 Karty Praw Podstawowych, która po reformie dokonanej mocą traktatu lizbońskiego uzyskała moc wiążącą. Wydaje się, że znaczenie praktyczne dla gwarancji praw jednostki w tych postępowaniach będą miały również odpowiednio stosowane przepisy rozporządzenia 1/2003, statuujące prawo jednostki do bycia wysłuchanym oraz prawo dostępu do akt postępowania. Pozostałe akty prawa unijnego, zwłaszcza rozporządzenia wykonawcze Komisji, ustanawiające szczegółowe reguły korzystania przez jednostki z przysługujących im praw, dotyczą postępowań przed Komisją, więc co najwyżej można się zastanowić nad ostrożnym stosowaniem per analogiam reguł w nich zawartych do oceny standardów proceduralnych w postępowaniach przed Prezesem UOKiK. Europejski Kodeks Dobrej Administracji, stanowiący rozbudowany katalog standardów dobrego administrowania, ma charakter niewiążącej instrukcji postępowania dla unijnych urzędników, dlatego też jego zastosowanie do postępowań prowadzonych przez Prezesa UOKiK może mieć charakter jedynie pomocniczego źródła interpretacji. Podobną rolę mogą odgrywać inne akty o charakterze soft-law, takie jak obwieszczenia Komisji.

Ten krótki przegląd unijnych aktów prawnych, formułujących szczegółowe zasady wynikające z prawa do dobrej administracji, pokazuje, iż Prezes UOKiK, realizując kompetencje przyznane przez prawo unijne, jest zobowiązany do przestrzegania standardów dobrej administracji wypracowanych w unijnym porządku prawnym. Stanowią one pewien wzorzec normatywny dla oceny krajowych reguł proceduralnych, które zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej znajdują zastosowanie w postępowaniach przed Prezesem UOKiK. Zarówno ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, zaprojektowana w oparciu o polskie doświadczenia z pierwszych lat członkostwa w UE oraz praktykę Komisji Europejskiej i orzecznictwo TS UE, jak również kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady realizują standardy narzucone przez prawo unijne. Wydaje się zatem, iż możliwość konfliktu pomiędzy standardem krajowym i unijnym jest mało prawdopodobna. Należy również pamiętać, iż konflikt ten

173 może być jedynie pozorny, z uwagi na konieczność prounijnej wykładni prawa krajowego. W przypadku wystąpienia takiej niezgodności należy ją rozstrzygnąć na korzyść standardu unijnego, zgodnie z zasadą pierwszeństwa oraz bezpośredniego skutku.

174

Anita Pikulska1

Cele i zasady działania programu Natura 2000 Natura 2000 to program utworzony w krajach Unii Europejskiej w celu ochrony przyrody i zachowania różnorodności biologicznej. Program obejmuje system obszarów (sieci) chronionych i jest odpowiedzią na rosnące zagrożenia walorów przyrodniczych naszego kontynentu. Jego podstawą są dwie dyrektywy: tzw. Dyrektywa Ptasia2 i tzw. Dyrektywa Siedliskowa3. Główne założenie programu to ochrona siedlisk przyrodniczych i gatunków uważanych za cenne i zagrożone.

Polska, podpisując Traktat ateński z 16 kwietnia 2003 r.4, zobowiązała się przystąpić do Programu i wyznaczyć na naszym terytorium sieć Natura 2000. Przepisy unijne zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego wraz z ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r5.

Dlaczego obowiązują nas dwie dyrektywy i dlaczego są one tak ważne? Dyrektywa Ptasia jako swoje główne cele stawia ochronę przed wyginięciem wszystkich istniejących współcześnie populacji ptaków występujących w stanie dzikim w UE. Normuje również handel i odłów ptaków oraz przeciwdziałanie pewnym metodom odłowu i zabijania. Ściśle związane z dyrektywą pozostają dwa załączniki wskazujące ptaki, które powinny być chronione poprzez ochronę ich siedlisk oraz gatunki ptaków, na które można polować, a upolowane hodować, co jest wyjątkiem wobec ogólnego zakazu zabijania i handlowania ptakami. Dyrektywa Siedli-

1. Studentka V roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. UE L 20 , s. 7-25.

3. Dyrektyw Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Dz. Urz. UE L 206, s. 7-50.

4. Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864.

5. Dz. U. Nr 92, poz. 880.

175 skowa chroni siedliska oraz faunę i florę. Wskazuje ona ważne i rzadkie gatunki roślin, zwierząt oraz typy siedlisk. Zawiera sześć załączników.

Polski ustawodawca w art. 25 ustawy o ochronie przyrody określił dokładnie, co obejmuje w Polsce sieć Natura 2000. Obszary Natura 2000 obejmują obszary specjalnej ochrony ptaków i obszary specjalnej ochrony siedlisk. Pieczę nad prawidłowym funkcjonowaniem obszarów Natura 2000 sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Minister posiada uprawnienia nadzoru, prowadzi ewidencję danych oraz ma obowiązek podejmowania niezbędnych działań w celu ochrony zagrożonych obszarów.

Wraz z wprowadzeniem programu Natura 2000 narodził się pogląd, że będzie on hamował rozwój gospodarczy na obszarach objętych ochroną. Nic bardziej mylnego.

W ustawie o ochronie przyrody znajdziemy art. 33, który wyraźnie mówi, że zabronione są działania, mogące w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność programu Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Inaczej mówiąc, jedynym warunkiem, jaki musi spełniać planowana inwestycja jest brak znaczącego negatywnego wpływu na stan siedlisk.

Za tym stanowiskiem opowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2009 r6. Do sądu skargę kasacyjną wniósł Mazurski Park Krajobrazowy w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. Planowana inwestycja została ulokowana na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 „Puszcza Piska” oraz projektowanym specjalnym obszarze Natura 2000 „Ostoja Piska”. Działka, na której zaplanowano inwestycję położona jest poza zwartą zabudową miejscowości, na terenach otwartych. W tej okolicy znajduje się ostoja lęgowa bielika oraz różnorodnej zwierzyny. W gminie nie było planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego należało wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Położenie działki wymusiło też konieczność uzgodnienia realizacji planowanej budowy z wojewódzkim konserwatorem przyrody. Konserwator odmówił uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że inwestycja, ze względu na swoje położenie, może mieć negatywny wpływ na naturalne cechy istniejącego krajobrazu.

Ingerencja człowieka bardzo blisko naturalnego środowiska rzadkich gatunków może pociągnąć za sobą negatywne skutki dotyczące żerowania ptaków, istnieje również prawdopodobieństwo płoszenia ptactwa.

6. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/8757257BE4, 15.05.2011 r.

176 Postanowienie konserwatora zostało uchylone przez ministra środowiska, uzgodniono również realizację inwestycji. Minister uznał, że samo planowanie inwestycji na obszarze Natura 2000 jest niewystarczającą przesłanką do odmowy uzgodnienia. Aby to uczynić, należałoby wykazać, że inwestycja faktycznie będzie zagrażać gatunkom, dla których utworzono obszar ochrony. Jako argument za realizacją inwestycji podano opinię biegłego, który stwierdza, że działka, na której ma stanąć planowana inwestycja jest położona w bardzo bliskiej odległości od zwartej zabudowy wsi, bezpośrednio przy drodze asfaltowej.

Dyrekcja parku uznała, że decyzję należy zaskarżyć do sądu administracyjnego, ponieważ inwestycja stanowi zagrożenie dla równowagi przyrodniczej. WSA oddalił skargę z uwagi na to, że plan ochrony parku nie został jeszcze uchwalony, a w zakazach wprowadzonych przez rozporządzenie wojewody nie ujęto zakazu budowania. Sąd uznał, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na ochronę gatunków roślin i zwierząt. NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji.

Program Natura 2000 nie jest jakby się mogło wydawać systemem ściśle chronionych obszarów, gdzie wszelka ludzka działalność jest wykluczona. Jednym z założeń programu jest zabezpieczenie wartości przyrodniczych terenów użytkowanych przez ludzi. Gospodarowanie na obszarach Natura 2000 ma się odbywać zgodnie z zasadami rozwoju zrównoważonego. Nie ma żadnych podstaw, aby sądzić, że utworzenie programu Natura 2000 spowoduje ograniczenie perspektyw rozwoju lokalnej społeczności. Jedyną i najważniejszą zasadą obowiązującą na tych terenach jest to, że użytkowanie nie może pogorszyć stanu ochrony rodzajów siedlisk i gatunków, dla których dany obszar utworzono.

Istnieje również możliwość realizacji inwestycji, które znacząco negatywnie będą oddziaływały na obszary Natura 2000. Jest to wyjątek od reguły i dotyczy inwestycji spełniających wymóg nadrzędnego interesu publicznego. Wyjątek jest dopuszczalny w przypadku braku alternatywnego rozwiązania, gdy wymaga tego szeroko pojęty interes społeczny lub bezpieczeństwo publiczne. Inwestycje mogą zostać dopuszczone do realizacji po wykonaniu kompensacji przyrodniczej, niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, czyli np. poprzez utworzenie innego obszaru o podobnych walorach.

Zdania co do Programu Natura 2000 i rozwoju gospodarczego są podzielone.

Z jednej strony program pozwala na rozwój lokalny, z drugiej mamy do czynienia z grupami ekologów blokującymi inwestycje. Polska jest zobowiązana przez Unię Europejską do wyznaczania sieci, dlatego istnieje konieczność szukania „złotego środka”.

Pozostaje jeszcze problem turystyki. Ta, niezależnie od formy w jakiej jest uprawiana, pozostaje w ścisłej relacji z przyrodą. Istnieje konflikt interesów między ochroną obszarów Natura 2000, a udostępnianiem ich w celach turystycznych.

Korzystanie z walorów przyrody i inwestycje związane z sektorem turystycznym nie mogą również wprowadzać znaczących negatywnych zmian w środowisku.

177 Podczas planowania rozwoju turystyki należy pamiętać, że obszary Natura 2000 różnią się pod względem dotychczasowego statusu ochronnego. Ochrona różnych gatunków i siedlisk o odmiennej wrażliwości często wymaga diametralnie innego podejścia do zagadnień turystyki i rekreacji. Obszary szczególnie wrażliwe z przyrodniczego punktu widzenia to obszary górskie, bagienne i wybrzeża morskie – część z nich jest również obszarami szczególnie interesującymi dla sektora turystycznego.

W tym krótkim opracowaniu jedynie zasygnalizowano pewien ciekawy problem związany z inwestycjami na obszarach Natura 2000 oraz ważną częścią gospodarki, jaką jest rozwój turystyki w tych regionach. Wyczerpanie tej problematyki nie było zamiarem autorki.

178

Iwo Fisz1

Wybrane problemy wykonywania zawodu adwokata w świetle dyrektywy 98/5/WE i jej implementacji w porządkach prawnych niektórych państw członkowskich Unii Europejskiej I. Wstęp W pierwszej kolejności wyjaśniam, że w referacie posługuję się pojęciem „ustawa”, które oznacza ustawę z 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej2 oraz pojęciem „dyrektywa 98/5/WE”, które oznacza Dyrektywę 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 lutego 1998 r. mającą na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w Państwie Członkowskim innym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych3.

Sprecyzowania wymaga użyte w tytule słowo „adwokat”. W państwach członkowskich Unii Europejskiej nie ma – występującego w Polsce – podziału na adwokatów i radców prawnych4. Prawodawstwo unijne posługuje się terminem „prawnik” (por. art. 2 ust. 1 pkt a dyrektywy 98/5/WE), który w różnych językach 1. Student V roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, członek Koła Naukowego Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

2. Dz. U. Nr 126, poz. 1069 ze zm.

3. Dz. Urz. UE L 77, s. 36-43 ze zm.

4. H. Winnicka, Swoboda świadczenia usług prawniczych w prawie wspólnotowym, „Radca Prawny” 2005, nr 3, s. 79.

179 europejskich ujmowany jest jako Rechtsanwalt (nie zaś Jurist), lawyer czy avocat (nie zaś juriste).

W różnych językach państw członkowskich konotacje pojęciowe terminu użytego w dyrektywie 98/5/WE są zatem różne. Mogą mieć one szerszy zakres, jak to ma miejsce w polskiej wersji językowej dyrektywy 98/5/WE. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mianem prawnika określa się w języku polskim np. notariusza, jednak zawód ten nie jest objęty zakresem regulacji dyrektywy 98/5/WE. W innych językach, np. w języku niemieckim, termin użyty w dyrektywie może mieć węższy zakres pojęciowy i jednoznacznie kojarzyć się z zawodem polegającym na świadczeniu pomocy prawnej, w tym reprezentowaniu klienta przed sądami i sporządzeniem opinii prawnych5.

Polski ustawodawca doskonale zdawał sobie sprawę z kontrowersyjności użycia terminu „prawnik” w ustawie implementującej dyrektywę 98/5/WE. Warto przywołać w tym miejscu fragment uzasadnienia projektu ustawy: „Celowo – i ze świadomością, że jest to propozycja kontrowersyjna z punktu widzenia „utartej” terminologii – użyto słowa „prawnik”, a nie adwokat, aby podkreślić, że chodzi o osoby uprawnione do wykonywania zawodów odpowiadających zarówno polskiemu zawodowi adwokata, jak i zawodowi radcy prawnego”6.

Dla potrzeb niniejszego referatu, termin „adwokat” oznacza zawód polegający na świadczeniu pomocy prawnej, w tym udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i organami i zawiera w sobie zawody adwokata i radcy prawnego w rozumieniu odpowiednich przepisów korporacyjnych.

II. Orzecznictwo europejskie Wykonywanie zawodu adwokata, zależnie od tego, jaką postać będzie przybierać, (działania na podstawie umowy zlecenia, umowy o pracę) w krajach, gdzie jest to dozwolone (prowadzenia działalności zawodowej, samodzielnie czy w ramach spółki osobowej), podlega regulacjom unijnym dotyczącym swobody przepływu usług, osób czy swobody przedsiębiorczości. Z tego powodu, rozpocząć należy od krótkiego zarysu orzecznictwa europejskiego w przedmiocie wykonywania zawodu adwokata w świetle prawa unijnego7.

5. Por. § 3 Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO: Związkowa ordynacja adwokacka) z 1 sierpnia 1959 r., Bundesgesetzblatt, Nr I, s. 565 ze zm.

6. Druk sejmowy nr 352 z 29 marca 2002 r., s. 35, http://orka.sejm.gov.pl/Druki4ka.nsf/ ($vAllByUnid)/22031FC7E274B1DFC1256B9500417B43/$file/352.pdf, 19.02.2011 r.

7. Szersze omówienie przytaczanych spraw zob. w szczególności: Podstawy prawa Unii Europejskiej, red. J. Galster, Toruń 2010, s. 307, 509 i 527; K. Kłaczyńska i M. Kłaczyński, Świadczenie przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Polsce. Komentarz,

180 W sprawie Jean Reyners v. Belgian State8 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że przepisy Traktatu rzymskiego, dotyczące swobody przedsiębiorczości są stosowalne bezpośrednio i obejmują również zawód adwokata, choć z zastrzeżeniem klauzuli władzy publicznej. Typowe czynności dla zawodu adwokata, jak udzielanie porad prawnych czy zastępstwo przed sądami, uznane zostały za nienależące do wykonywania władzy publicznej9.

W sprawie van Binsberg v. Bestuur van de Bedrfijfsvereniging voor de Metaalnijvrheid10, Trybunał Sprawiedliwości UE potwierdził stanowisko zaprezentowane w sprawie Reyners, a ponadto orzekł, że państwo członkowskie może zakazać adwokatowi działalności, która ma na celu obejście zasad etyki zawodowej poprzez świadczenie usług prawnych z innego państwa11.

W sprawie Jean Thieffry v. Conseil de l’Ordre des avocats la Cour de Paris12 TS UE orzekł, że sprzeczne ze swobodą przedsiębiorczości jest żądanie przedłożenia przez ubiegającego się o wpis na listę adwokatów dokumentów potwierdzających jego wykształcenie w sytuacji, gdy złożył on dokumenty stwierdzające uzyskanie wykształcenia w innym kraju członkowskim, podlegające uznaniu w państwie przyjmującym13. Ponadto, Trybunał wyjaśnił, iż nie ma różnicy między uznaniem dyplomu dla celów akademickich i dla celów oceny kwalifikacji zawodowych14.

Fakt, iż adwokat może prowadzić stałą praktykę zawodową w kilku krajach członkowskich został potwierdzony w wyroku wydanym w sprawie Ordre des avocats au Barreau de Paris v. Onno Klopp15.

Warszawa 2004, s. 27-41, 45-47; M. Kulesza, L. Kamiński, Harmonizacja polskiego prawa z prawem Wspólnot Europejskich. Części I. Opracowanie analityczne. Swoboda świadczenia usług i wykonywania wolnych zawodów, Warszawa 1998, s. 111-114, 130-142, 146-148; H. Bajorek-Ziaja, Wykonywanie zawodu adwokata w UE, „Edukacja Prawnicza” 2007, nr 2, s. 33-34; H. Winnicka, Wolność przedsiębiorczości dla prawników w Unii Europejskiej, czyli prowadzenie stałej praktyki w innym kraju członkowskim niż ten, w którym uzyskano uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego, „Radca Prawny” 2005, nr 5, s. 83-91, 95-96; eadem, Swoboda …, s. 80-88.

8. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 21 czerwca 1974 r. w sprawie C-2/74 Jean Reyners v. Belgian State, Zb. Orz. 1974, s. 631 i n.

9. H. Winnicka, Swoboda…, s. 80-81.

10. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 3 listopada 1974 r. w sprawie C-33/74 van Binsberg v. Bestuur van de Bedrfijfsvereniging voor de Metaalnijvrheid, Zb. Orz. 1974, s. 1299 i n.

11. K. Kłaczyńska, M. Kłaczyński, op. cit., s. 27.

12. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 28 kwietnia 1977 r. w sprawie C-71/76 Jean Thieffry v. Conseil de l’Ordre des avocats la Cour de Paris, Zb. Orz. 1977, s. 765 i n.

13. H. Winnicka, Wolność…, s. 90.

14. Ibidem, s. 90.

15. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 12 lipca 1984 r. w sprawie C-107/83 Ordre des avocats au Barreau de Paris v. Onno Klopp, Zb. Orz. 1984, s. 2971 i n.; H. Winnicka, Wolność…, s. 88-89.

181 W sprawie Irène Vlassopoulou v. Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg16 stwierdzono, że doświadczenie zawodowe, również zdobyte w kraju pochodzenia, jest istotne przy ocenie kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata17.

Rozróżnienie pomiędzy korzystaniem przez adwokata ze swobody przepływu usług i swobody przedsiębiorczości stanowiło kluczowy aspekt sprawy Reinhard Gebhard v. Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano18, w której Trybunał przyjął, że czasowy charakter usług wymaga ustalenia czasu ich trwania, częstotliwości, regularności i ciągłości jej świadczenia19.

Kwestia pozycji prawnej aplikanta w świetle prawa europejskiego była przedmiotem rozpoznania w sprawie Christine Morgenbesser v. Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Genova20, w której uznano, że jest to część szkolenia niezbędnego do wykonywania zawodu adwokata i nie stanowią zawodu regulowanego w rozumieniu dyrektywy 89/48/EWG21; jednocześnie stwierdzono, że „władze kraju przyjmującego są obowiązane zmierzyć, czy i w jakim stopniu wykształcenie i umiejętności zdobyte w kraju pochodzenia, czy to w wyniku studiów lub kursów, czy to w wyniku szkolenia praktycznego, wystarczają na wykazanie, że brakująca wiedza czy kwalifikacje zostały uzupełnione”22.

III. Orzecznictwo polskie W polskim obrocie prawnym, dyrektywa 98/5/WE i implementująca ją ustawa była przedmiotem rozważań zarówno sądów administracyjnych, sądów powszechnych, jak i Sądu Najwyższego. Poniżej omawiam wybrane orzeczenia

16. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 7 maja 1991 r. w sprawie C-340/89 Irène Vlassopoulou v. Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, Zb. Orz. 1991, s. I-2357 i n.

17. H. Winnicka, Wolność…, s. 90-91; K. Witkowska-Chrzczonowicz [w:] red. J. Galster, op. cit., s. 509.

18. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Reinhard Gebhard v. Consiglio dell’Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, Zb. Orz. 1995, s. I-4165 i n.

19. H. Winnicka, Swoboda…, s. 83.

20. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13 listopada 2003 r. w sprawie C-313/01 Christine Morgenbesser v. Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Genova, Zb. Orz. 2003, s. I-13467 i n.

21. H. Winnicka, Wolność…, s. 95-96.

22. Ibidem, s. 96.

182 poruszające problematykę świadczenia pomocy prawnej przez prawników zagranicznych (w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy).

W postanowieniu z dnia 9 czerwca 2010 r.23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważał problematykę skutków procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym braku poinformowania dziekana okręgowej rady adwokackiej (lub odpowiednio dziekana rady okręgowej izby radców prawnych), właściwej ze względu na siedzibę sądu, o podjęciu świadczenia usługi transgranicznej przez prawnika zagranicznego (art. 40 ust. 1 ustawy).

W rozpoznawanym stanie faktycznym, pełnomocnik strony załączył do pisma procesowego decyzję władz kraju pochodzenia o wpisaniu go na listę adwokatów i jednocześnie jako adwokata (Rechtsanwalt) przy Sądzie Grodzkim w O. oraz przy Sądzie Krajowym w O., a także kopię legitymacji adwokackiej (z tłumaczeniem wskazanych dokumentów na język polski). Dodatkowo, pełnomocnik złożył niepodpisaną kopię pisma z dnia 18 maja 2010 r. skierowanego do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej, informującego o transgranicznym świadczeniu usługi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż warunki określone w art. 40 ust. 1 ustawy muszą być spełnione kumulatywnie, aby uznać, że pełnomocnik jest prawidłowo umocowany w postępowaniu. W konsekwencji, wobec faktu, iż zawiadomienie Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej zostało dokonane po podjęciu pierwszej czynności procesowej w sprawie, Sąd uznał, że pełnomocnik jest nienależycie umocowany i odrzucił skargę strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżone skargą kasacyjną, zostało uchylone mocą postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r24. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, iż wykazanie, że spełniono obowiązek poinformowania dziekana okręgowej rady adwokackiej (lub odpowiednio dziekana rady okręgowej izby radców prawnych) stanowi warunek świadczenia pomocy prawnej przez prawnika zagranicznego i pozwala zaliczyć takiego prawnika do podmiotów mogących wystąpić w charakterze pełnomocników stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Konsekwentnie, niespełnienie obowiązków nałożonych przez art. 40 ust. 1 ustawy pozbawia prawnika zagranicznego możności działania jako pełnomocnik strony25.

23. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 1453/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9DE7662B9B, 15.03.2011 r.

24. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., II GSK 1126/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B26A564D7E, 15.03.2011 r.

25. Podobnie, za bezwzględnością wymogu spełnienia łącznego obu wymogów z art. 40 ust.

1 ustawy, opowiadają się też K. Kłaczyńska i M. Kłaczyński, op. cit., s. 234.

183 Odmienna jednak była ocena skutków niewypełnienia obowiązku poinformowania dziekana okręgowej rady adwokackiej przez pełnomocnika strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: „Powyższe nie uzasadnia jednak odrzucenia skargi wniesionej przez takiego pełnomocnika jako niedopuszczalnej. […]

Odróżniać bowiem należy sytuację, gdy czynności dokonuje osoba nielegitymująca się stosownym pełnomocnictwem od przypadku, gdy czynności dokonuje osoba umocowana, ale niemogąca być pełnomocnikiem procesowym strony. Stwierdzenie, że czynności procesowych dokonuje osoba nielegitymująca się stosownym pełnomocnictwem wymaga wezwania pełnomocnika przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie. W przypadku zaś udzielenia przez stronę pełnomocnictwa osobie, która nie może być pełnomocnikiem, Sąd zobligowany jest do adresowania swych czynności do strony z pominięciem nieskutecznie ustanowionego pełnomocnika”.

Tym samym, niewykonanie obowiązku z art. 40 ust. 1 ustawy prowadzi do sytuacji analogicznej do złożenia, w imieniu strony, skargi przez osobę niemieszczącą się w katalogu z art. 35 p.p.s.a. W takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wzywa stronę do usunięcia braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem odrzucenia26.

Jak marginalnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 października 2010 r.27, „kwestia ta [tj. skutku wniesienia pisma przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym – przyp. aut.] przedstawia się odmiennie jedynie, gdy przepisy przewidują “wymóg adwokacki”. Niedopuszczalność skargi kasacyjnej wniesionej przez nieprofesjonalnego pełnomocnika wywieść wówczas należy z treści art. 175 § 1 p.p.s.a.”. Niespełnienie obowiązków z art. 40 ust. 1 ustawy prowadziłoby zatem do odrzucenia skargi kasacyjnej jako sporządzonej przez podmiot niemieszczący się w katalogu określonym w art. 175 p.p.s.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej nie byłoby możliwe, ponieważ art. 175 p.p.s.a. wyklucza możliwość samodzielnego działania strony (z zastrzeżeniem wyjątków z art. 175 § 2 p.p.s.a.).

Warto zwrócić uwagę na sprawę zawisłą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach28. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w skutek 26. Por. przykładowo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 393/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7AF6343D09, 15.03.2011 r.

27. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., II GSK 1126/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B26A564D7E, 15.03.2011 r.

28. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2008 r., IV SA/Gl 333/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5FD45144E5, 15.03.2011 r.; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 grudnia 2008 r., IV SA/Gl 333/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9E18F2885A, 15.03.2011 r.;

wniesienia przez, zamieszkałego poza granicami Polski, J.S. – w imieniu którego działała H. A. K.-S. – skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wraz z wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie dla strony pełnomocnika z urzędu. Do skargi nie załączono pełnomocnictwa – dokumentu sporządzonego w języku polskim lub jego tłumaczenia poświadczonego przez tłumacza przysięgłego potwierdzającego zarejestrowanie pełnomocnika w państwie macierzystym jako osoba uprawniona do wykonywania zawodu przy użyciu tytułu zawodowego oraz nie wskazano adresu dla doręczeń w Polsce. W następstwie powyższych uchybień, przewodniczący wezwał pełnomocnika do uzupełnienia powyższych braków. W odpowiedzi pełnomocnik wskazał jako pełnomocnika do doręczeń w kraju osobę D. G. i złożył kserokopie pełnomocnictwa i dokumentów potwierdzających wykonywanie zawodu adwokata wraz z ich tłumaczeniem na język polski, jednak nie sporządzonym przez tłumacza przysięgłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że choć H. A. K.-S. wykonuje zawód adwokata w państwie macierzystym, to nie wykazała, że może być pełnomocnikiem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Przyczyną takiego wniosku Sądu było niezłożenie przez pełnomocnika sporządzonego przez tłumacza przysięgłego tłumaczenia pełnomocnictwa oraz dokumentów potwierdzających wykonywanie zawodu adwokata. W efekcie, uznano, że: „H. A. K.-S. nie wykazała, aby była osobą uprawnioną do działania przed sądami polskimi jako profesjonalny pełnomocnik. Z akt sprawy wynika bowiem, że nie potwierdziła ona swoich uprawnień w tym zakresie w sposób czyniący zadość wymogom wynikającym z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej29. W konsekwencji, skoro pełnomocnik skarżącego nie wykazała, że może reprezentować go w niniejszym postępowaniu jako adwokat, to nie sposób przyjąć, aby J. S. pozostawał w stosunku prawnym z adwokatem a co za tym idzie, fakt udzielenia tej osobie pełnomocnictwa nie wyłącza uwzględnienia zgłoszonego przezeń żądania [ustanowienia adwokata z urzędu – przyp. aut.]”. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że stosunek pełnomocnictwa między stroną, a prawnikiem zagranicznym, który nie wykazał spełnił obowiązku złożenia przetłumaczonego przez tłumacza przysięgłego pełnomocnictwa oraz dokumentów potwierdzających zarejestrowanie pełnomocnika w państwie macierzystym jako

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 grudnia 2008 r., IV SA/Gl 881/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/4E57E36B15, 15.03.2011 r.; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 stycznia 2009 r., IV SA/Gl 882/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D9F17084EB, 15.03.2011 r.

29. Dz. U. Nr 126, poz. 1069 ze zm.

185 osoba uprawniona do wykonywania zawodu przy użyciu tytułu zawodowego, nie jest stosunkiem, o którym mowa w art. 246 § 3 zd.1 p.p.s.a.

Na marginesie należy wskazać, że – inaczej niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 9 czerwca 2010 r30. oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 października 2010 r.31 – jak się wydaje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie przypisał jakichkolwiek skutków procesowych brakowi poinformowania dziekana okręgowej rady adwokackiej (dziekana okręgowej izby radców prawnych) o świadczeniu usługi transgranicznej.

Problematyka wykładni przepisu art. 22 ust. 1 ustawy była kwestią sporną w sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie32.

Skarżący w latach 1995-2001 odbył studia prawnicze w Niemczech, gdzie uzyskał pierwszy dyplom prawniczy. Następnie odbył półroczną praktykę w Polsce, po czym wrócił do Niemiec, gdzie odbył aplikację zakończoną egzaminem państwowym. Zdanie drugiego egzaminu uprawniło go do wykonywania każdego zawodu prawniczego i posługiwania się tytułem „asesor”.

Skarżący zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej z wnioskiem o dopuszczenie go do egzaminu adwokackiego w formie testu umiejętności. Okręgowa Rada Adwokacka, a następnie Naczelna Rada Adwokacka odmówiły dopuszczenia skarżącego do egzaminu. Powodem odmowy było niewykazanie przez wnioskodawcę, że przysługuje mu tytuł zawodowy Rechtsanwalt, na który wskazuje – w odniesieniu do Republiki Federalnej Niemiec – załącznik nr 1 do ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił argumentacji organów samorządu adwokackiego. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, że: „Prawnik z Unii Europejskiej lub obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej, posiadający kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania zawodu przy użyciu jednego z tytułów, o których mowa w art. 2 pkt 2, może być wpisany na listę adwokatów lub listę radców prawnych, jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1 i 2 ustawy z 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze33 lub w art.

24 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych34, 2) włada językiem polskim w mowie i w piśmie, 3) zda test umiejętności”. Przepis ten stwa-

30. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 1453/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9DE7662B9B, 15.03.2011 r.

31. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., II GSK 1126/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B26A564D7E, 15.03.2011 r.

32. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2006 r., VI Sa/Wa 2020/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ECA6CBFDD8, 19.02.2011 r.

33. Ustawa z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zm.

34. Ustawa z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.

186 rza możliwość ubiegania się o wpis na listę adwokatów lub radców prawnych nie tylko osobom, które są uprawnione do wykonywania zawodu przy użyciu jednego z tytułów zawodowych uzyskanych w państwie członkowskim Unii Europejskiej, określonych w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do ustawy lub które przy użyciu tytułu zawodowego uzyskanego w państwie niebędącym członkiem Unii Europejskiej są uprawnione do wykonywania zawodu odpowiadającego – pod względem wykształcenia i uprawnień oraz podstawowych zasad jego organizacji i wykonywania – zawodowi adwokata lub radcy prawnego (por. art. 2 pkt 2 i 3 ustawy), ale także osobom, które mają kwalifikacje do wykonywania zawodu, ale którym nie przysługuje tytuł zawodowy wskazany w załączniku do ustawy lub mu odpowiadający. Z tego powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił uchwały organów samorządu adwokackiego.

IV. Wybrane problemy Chciałbym zwrócić uwagę na pewne kontrowersje, które może budzić uregulowanie art. 15 i art. 19 ustawy. Przepisy te, określające organizacyjne formy współdziałania przy wykonywaniu zawodu adwokata w stosunku do – odpowiednio – prawników z Unii Europejskiej i prawników spoza Unii Europejskiej. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że: „prawnik z Unii Europejskiej wpisany na listę prowadzoną przez okręgową radę adwokacką może wykonywać stałą praktykę w […] spółce jawnej, spółce cywilnej, spółce komandytowej lub spółce partnerskiej”. Analogiczną normę prawną, w odniesieniu do prawników z Unii Europejskiej, wpisanych na listę radców prawnych, zawiera art. 15 ust. 2 ustawy. Natomiast art. 15 ust. 4 ustawy stanowi, że: „wyłącznym przedmiotem działalności spółek, o których mowa w ust. 1 i 2, może być świadczenie pomocy prawnej. Wspólnikami w spółkach: cywilnej i partnerskiej mogą być wyłącznie prawnicy z Unii Europejskiej, adwokaci lub radcowie prawni, doradcy podatkowi lub rzecznicy patentowi, a wspólnikami w spółce jawnej oraz komplementariuszami w spółce komandytowej mogą być ponadto prawnicy spoza Unii Europejskiej”. Tym samym, ustawodawca wyłącza możliwość tworzenia spółek cywilnych i spółek partnerskich, w których wspólnikiem (partnerem) byłby prawnik spoza Unii Europejskiej.

Wyłączone jest też, jak się wydaje, tworzenie spółek komandytowych, w których prawnik spoza Unii Europejskiej byłby komandytariuszem.

Z kolei art. 19, dotyczący prawników spoza Unii Europejskiej, stanowi, że: „w celu wykonywania stałej praktyki prawnicy spoza Unii Europejskiej mogą tworzyć: 1) spółki jawne, w których wspólnikami są wyłącznie: a) prawnicy zagraniczni lub b) adwokaci, lub c) radcowie prawni, lub d) doradcy podatkowi, lub e) rzecznicy patentowi. 2) spółki komandytowe, w których komplementariuszami są

187 wyłącznie: a) prawnicy zagraniczni lub b) adwokaci, lub c) radcowie prawni, lub d) doradcy podatkowi, lub e) rzecznicy patentowi”.

Poszukując uzasadnienia takiego kształtu regulacji, można sięgnąć do uzasadnienia ustawy oraz do uzasadnienia ustawy z 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej35, zmieniającej ustawę o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej.

Niestety, ani druk sejmowy nr 352 z 29 marca 2002 r., ani druk sejmowy nr 2590 z 14 grudnia 2009 r.36 nie objaśnia, dlaczego dokonano akurat takiego wyboru37.

Bezspornie, pozycja prawna prawnika spoza Unii Europejskiej jest w świetle ustawy gorsza, niż pozycja prawna prawnika z Unii Europejskiej (por. art. 13 ust. 1 i art. 18 ustawy). Na taki cel przyświecający ustawodawcy wskazuje też wypowiedź Marka Staszaka, podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, na posiedzeniu parlamentarnej komisji europejskiej 18 kwietnia 2002 r38.

Powstaje jednak pytanie, czy dokonany wybór był trafny, biorąc pod uwagę zbliżoną pozycję prawną wspólnika spółki jawnej i partnera w spółce partnerskiej, który ponosi odpowiedzialność w zakresie określonym w przepisie art. 95 § 2 k.s.h. Uregulowanie art. 15 ust. 4 ustawy pozwala przypuszczać, iż czynnikiem, który ustawodawca brał pod uwagę nie była odpowiedzialność za zobowiązania spółki wobec osoby trzeciej. W przeciwnym razie, trzeba byłoby przyjąć, iż prawnik spoza Unii Europejskiej może być partnerem w spółce partnerskiej, który odpowiada jak wspólnik spółki jawnej.

35. Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm.

36. Druk sejmowy nr 2590 cz. 1 i cz. 2 z 14 grudnia 2009 r., wersja elektroniczna: http:// orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/EEF431FA03E42E29C125768D005166DD/$file/2590%20cz%201.pdf oraz http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/EEF431FA03E42E29C125768D005166DD/$file/2590%20cz%202.pdf, 19.02.2011 r.

37. Podkreślają to K. Kłaczyńska i M. Kłaczyński: „Niejasne jest, dlaczego ustawodawca wyłączył spośród dostępnych form prawnych organizacji firmy prawniczej z udziałem prawników spoza Unii Europejskiej spółkę partnerską, które została wprowadzona do kodeksy spółek handlowych właśnie w celu wykorzystywania jej przez profesjonalistów prowadzących wspólną praktykę. W szczególności, nie wyjaśnia ratio legis komentowanego przepisu uzasadnienie do projektu ustawy. Jakkolwiek ustawodawca polski nie jest zobowiązany przepisami GATS [General Agreement on Trade in Sevices – Układ ogólny w sprawie handlu usługami – przyp. aut.], do poddania praktyki prawników spoza Unii identycznemu reżimowi jak w przypadku prawników polskich, to zamknięcie możliwości uczestniczenia przez nich w spółkach partnerskich wydaje się ograniczeniem nieuzasadnionym żadną racjonalną przesłanką, K. Kłaczyńska, M. Kłaczyński, op. cit., s. 154.

38. Biuletyn nr 499/IV, http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/wgskrnr/EUR-36, 19.02.2011 r.

188 Jeśliby jednak przyjąć, że prawodawca oparł się na założeniu, że prawnik spoza Unii Europejskiej musi odpowiadać za zobowiązania w sposób nieograniczony majątkiem osobistym, to rodzi się wątpliwość, dlaczego wyłączono możliwość tworzenia spółek cywilnych z udziałem prawników spoza Unii Europejskiej.

Krytyczne uwagi pod adresem omawianej regulacji, choć w innym zakresie, podnoszą też K. Kłaczyńska i M. Kłaczyński, którzy zauważają, że: „należy […] zwrócić uwagę na […] kwestię nierównego traktowania prawników z Unii, w zależności od ich specjalizacji zawodowej – prawnicy specjalizujący się w sprawach karnych lub rodzinnych będą wpisywać się na listę prowadzoną przez samorząd adwokacki, co w praktyce uniemożliwi im wykonywanie zawodu w ramach stosunku pracy. Jakkolwiek uregulowanie takie nie jest dyskryminujące w stosunku do polskich prawników (wynika bowiem z przepisów regulujących wykonywanie zawodu adwokata i zawodu radcy prawnego), to należy przychylić się do poglądu, iż prowadzi ono do ograniczenia w korzystaniu ze swobody działalności gospodarczej nieusprawiedliwionego interesem społecznym”39. Przyjęcie cytowanych sugestii wymagałoby zrównania uprawnień zawodów adwokata i radcy prawnego – trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której prawnik zagraniczny byłby traktowany korzystniej pod względem uprawnień zawodowych od prawnika polskiego.

V. Zakończenie Celem niniejszego referatu było ukazanie wątpliwości związanych z unijnymi regulacjami dotyczącymi wykonywania zawodu adwokata. O ile pozytywnie należy ocenić ideę objęcia tego zawodu swobodami wspólnego rynku, to jednak szczegółowe rozwiązania – szczególnie w zakresie polskiej implementacji dyrektywy 98/5/WE – budzą pewne wątpliwości. Pozostaje mieć nadzieję, że ustawodawca dostrzeże potrzeby doprecyzowania regulacji ustawowej, której niedoskonałości mogą prowadzić do daleko idących skutków, zarówno w zakresie sfery prawnej klienta, jak i w zakresie odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej prawnika zagranicznego.

39. K. Kłaczyńska, M. Kłaczyński, op. cit., s. 129.

189

Marcin Bałoniak1

Wprowadzanie do obrotu i kontrola materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego w świetle dyrektywy 93/15/EWG z 5 kwietnia 1993 r.

I. Zasada swobodnego przepływu towarów uważana jest za najważniejszą swobodę związaną z funkcjonowaniem wspólnego rynku na obszarze Unii Europejskiej. Za towar uważane są wszelkie produkty mające określoną wartość w pieniądzu i mogące być przedmiotami transakcji handlowych2. Wobec tego, w świetle prawa Unii Europejskiej towarami będą także materiały niebezpieczne. Należy jednak mieć na uwadze, że obrót materiałami niebezpiecznymi – ze względu na zagrożenia, jakie niesie za sobą ich niekontrolowane przemieszczanie – podlega ścisłej reglamentacji państw. Poszczególne kraje, w ramach przysługującego im imperium, różnorako uregulowały kwestię wprowadzania do obrotu i kontroli nad przemieszczaniem materiałów niebezpiecznych.

W miarę jednolicie natomiast uregulowana została kwestia zasad transportu takich materiałów, gdyż stanowiące ją reguły ujęte są w międzynarodowych konwencjach i umowach. Ponadto istnieją zalecenia Narodów Zjednoczonych dotyczące zagadnienia transportu towarów niebezpiecznych3.

Aby można było w pełni zrealizować zasadę swobodnego przepływu towarów, należało zharmonizować przepisy dotyczące wprowadzania do obrotu i kontroli 1. Student V roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

2. K. Witkowska-Chrzczonowicz [w:] Podstawy prawa Unii Europejskiej, red. J. Galster, Toruń 2010, s. 474 i n.

3. Chodzi o zalecenia ustanowione przez Komitet Ekspertów Narodów Zjednoczonych ds.

Transportu Towarów Niebezpiecznych opublikowane jako tzw. Pomarańczowa Księga.

190 przemieszczania materiałów niebezpiecznych wszystkich państw członkowskich.

Jeżeli chodzi o materiały wybuchowe, pierwszym znaczącym krokiem w tej materii było wejście w życie dyrektywy Rady 93/15/EWG z 5 kwietnia 1993 r. w sprawie harmonizacji przepisów dotyczących wprowadzania do obrotu i kontroli materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne z 2004 r., rozdz. 13, t. 12, s. 58-74)4. Państwa członkowskie UE zostały zobligowane do wdrożenia części regulacji zawartych w dyrektywie najpóźniej do 30 czerwca 1993 r.5 oraz do rozpoczęcia stosowania reszty przepisów z dniem 1 stycznia 1995 r.6 Kraje starające się w późniejszym czasie o akcesję do Unii Europejskiej również zobowiązano do implementacji norm znajdujących się w omawianej dyrektywie. W Polsce efektem wdrożenia omawianych przepisów jest ustawa z 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego7.

Jednakże, aby przejść do szczegółowego omawiania regulacji zawartych w dyrektywie oraz ustawie, należy w pierwszej kolejności poświęcić kilka słów na przybliżenie klasyfikacji materiałów niebezpiecznych oraz wyjaśnić pojęcie materiałów wybuchowych.

Zgodnie z powszechnie przyjętym podziałem, materiały niebezpieczne możemy podzielić na następujące klasy: a) klasa 1 – materiały wybuchowe; b) klasa 2 – gazy; c) klasa 3 – materiały ciekłe zapalne; d) klasa 4.1 – materiały zapalne, materiały samoreaktywne i materiały wybuchowe stałe odczulone; e) klasa 4.2 – materiały samozapalne; f) klasa 4.3 – materiały wytwarzające w zetknięciu z wodą gazy palne; g) klasa 5.1 – materiały utleniające; h) klasa 5.2 – nadtlenki organiczne; i) klasa 6.1 – materiały trujące; j) klasa 6.2 – materiały zakaźne; k) klasa 7 – materiały promieniotwórcze; l) klasa 8 – materiały żrące; m) klasa 9 – różne materiały i przedmioty niebezpieczne.

4. Dalej jako: dyrektywa.

5. Chodzi o przepisy niezbędne do wykonania art. 9-14 dyrektywy.

6. Warto nadmienić, że nie wszystkie państwa członkowskie implementowały na czas przepisy dyrektywy. Największą opieszałość w tej materii wykazał Luksemburg, który został zobowiązany do wdrożenia omawianych przepisów wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 2 października 2003 r. w sprawie C-89/03 Komisja Wspólnot Europejskich v. Wielkie Księstwo Luksemburga, Zb. Orz. 2003, s. I-11659.

7. Dz. U. Nr 117, poz. 1007 ze zm.; dalej jako: ustawa.

191 Zważywszy na ograniczony zakres niniejszego referatu, omówiona zostanie tylko klasa 1 powyższego zestawienia, tj. materiały wybuchowe. Materiały wybuchowe są to substancje chemiczne stałe lub ciekłe albo mieszaniny substancji zdolne do reakcji chemicznej z wytwarzaniem gazu o takiej temperaturze i ciśnieniu i z taką szybkością, że mogą powodować zniszczenia w otaczającym środowisku, a także wyroby wypełnione materiałem wybuchowym.

Ze względu na zastosowanie, materiały wybuchowe dzielą się na: 1) detonujące, te zaś na: a) inicjujące, b) kruszące, wśród których możemy wyróżnić: – materiały wybuchowe wojskowe, – materiały wybuchowe przemysłowe, 2) miotające, które dzielą się na: a) prochy, b) paliwa rakietowe, 3) materiały pirotechniczne.

II. Omawiana dyrektywa, a co za tym idzie także niniejszy referat, dotyczą materiałów wybuchowych przemysłowych, czyli tych, które są przeznaczone do użytku cywilnego. Z racji licznych podobieństw dotyczących właściwości, w zakresie przedmiotowym dyrektywy mieści się także amunicja, jednakże tylko w odniesieniu do zasad dotyczących kontroli jej przemieszczania.

Nasz prawodawca, korzystając z klauzuli wyrażonej w art. 1 ust. 5 dyrektywy8, rozciąga zakres przedmiotowy ustawy na materiały wybuchowe w stanie niewybuchowym ujęte w klasie 4.1 materiałów niebezpiecznych, jeżeli przez wysuszenie lub przemycie mogą być im przywrócone właściwości wybuchowe oraz na przedmioty ratownicze ujęte w klasie 9 materiałów niebezpiecznych jeżeli zawierają materiały i przedmioty wybuchowe9. Ustawodawca wprowadził też zasadę, że każdy materiał, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, że może mieć właściwości wybuchowe, uważa się za zaklasyfikowany wstępnie jako materiał wybuchowy10.

III. Zakres podmiotowy omawianych regulacji, poza organami władzy publicznej, obejmuje wszelkie podmioty wprowadzające materiały wybuchowe, składujące je, a także nimi obracające. Dyrektywa rozróżnia dwa rodzaje takich podmiotów: „przedsiębiorstwo w sektorze materiałów wybuchowych” (art. 1 ust. 4 tiret szóste) oraz „osobę handlującą” (art. 1 ust. 4 tiret czwarte). Przedsiębiorstwo 8. Przepis ten pozwala państwu członkowskiemu na klasyfikację niektórych substancji nieobjętych dyrektywą jako materiały wybuchowe.

9. Zob. art. 4 ust. 1 ustawy.

10. Zob. art. 4 ust. 2 ustawy.

192 w sektorze materiałów wybuchowych oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną posiadającą licencję lub zezwolenie uprawniające do wytwarzania, składowania, wykorzystywania, przemieszczania lub handlu materiałami wybuchowymi. Osoba handlująca natomiast, oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, której całość lub część działalności polega na wytwarzaniu, handlu, wymianie, wypożyczaniu, naprawie lub przetwarzaniu broni palnej i amunicji.

Polski ustawodawca wskazuje, że przepisy ustawy stosuje się do przedsiębiorców oraz jednostek naukowych11. Zgodnie z art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej12, za przedsiębiorcę uważa się osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Ustawa ma zastosowanie także do przedsiębiorców zagranicznych.

Aby określić czym są jednostki naukowe, należy odnieść się do art. 3 pkt 4 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o Komitecie Badań Naukowych13. Zgodnie z tym przepisem, jednostkami naukowymi są: 1) placówki naukowe Polskiej Akademii Nauk, 2) Polska Akademia Umiejętności, 3) podstawowe jednostki organizacyjne szkół wyższych, prowadzące badania naukowe lub prace rozwojowe w określonych dyscyplinach naukowych oraz jednostki organizacyjne określone w statutach wyższych szkół zawodowych, 4) szkoły wyższe w zakresie prowadzonych w nich badań własnych, 5) jednostki badawczo-rozwojowe w rozumieniu ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych oraz inne jednostki organizacyjne, prowadzące badania naukowe lub prace rozwojowe, posiadające osobowość prawną. Należy jednak zaznaczyć, że ustawa nie ma zastosowania do jednostek naukowych będących jednostkami organizacyjnymi Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej albo Policji.

Relewantnym zagadnieniem są warunki, jakie powinien spełniać podmiot, który ma zamiar związać swą działalność z obrotem materiałami wybuchowymi przeznaczonymi do użytku cywilnego. Dyrektywa pozostawia ich określenie w gestii państw członkowskich. Nasza ustawa reguluje tę kwestię w art. 11. W myśl tego przepisu, pozwolenia na nabywanie, przechowywanie lub używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego udziela się: 1) przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną, który: a) ma co najmniej średnie wykształcenie; b) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; c) wykazuje brak zaburzeń psychicznych; d) nie był skazany za przestępstwo umyślne;

11. Zob. art. 2 ust. 1 ustawy.

12. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.

13. Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 389 ze zm.

193 e) nie jest wpisany do rejestru dłużników niewypłacalnych, prowadzonego przez Krajowy Rejestr Sądowy; f) udokumentował możliwość spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych; g) zatrudnia osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 19 ustawy (tj. wykazujące odpowiednie cechy psychofizyczne, posiadające odpowiednie uprawnienia i nienaganną opinię); 2) przedsiębiorcy będącemu osobą prawną, który: a) nie jest wpisany do rejestru dłużników niewypłacalnych prowadzonego przez Krajowy Rejestr Sądowy; b) udokumentował możliwość spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych; c) zatrudnia osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 19 ustawy.

Pozwolenie na nabywanie, przechowywanie lub używanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego wydaje na czas nieokreślony wojewoda właściwy dla siedziby wnioskodawcy14. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy, do postępowania w sprawie wydania pozwolenia stosuje się przepisy k.p.a. Należy zauważyć, że kwestia wydania pozwolenia jest wysoce uznaniowa i – pomimo spełnienia wszystkich wymogów nakładanych przez przepisy – dany podmiot może nie uzyskać pozwolenia ze względu np. na ważny interes publiczny15. Na pytanie co może być takim „ważnym interesem publicznym” ustawa nie udziela żadnej odpowiedzi.

IV. Zgodnie z art. 1 ust. 4 tiret siódme dyrektywy, wprowadzanie do obrotu oznacza pierwsze odpłatne lub nieodpłatne rozporządzenie materiałami wybuchowymi objętymi dyrektywą, w związku z ich dystrybucją lub wykorzystaniem na rynku wspólnotowym. Sens definicji zawartej w art. 3 pkt 18 ustawy nie różni się od sensu definicji wskazanej powyżej, zatem nie ma potrzeby przytaczania w tym miejscu polskich przepisów.

Ważną – odnoszącą się do zasady niedyskryminacji – regulację zawiera art.

2 dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem, państwa członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać lub utrudniać wprowadzania do obrotu materiałów wybuchowych objętych zakresem stosowania dyrektywy i spełniających jej wymagania (ust. 1), a także mają obowiązek podejmować niezbędne środki w celu zapewnienia 14. Jeżeli wnioskodawca wykonuje działalność gospodarczą w zakresie: 1) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin; 2) wydobywania kopalin ze złóż; 3) bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych – wówczas właściwym organem jest dyrektor okręgowego urzędu górniczego.

15. Por. art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy.

194 aby wspomniane materiały mogły być wprowadzane do obrotu tylko gdy są zgodne z jej przepisami oraz w sposób w niej opisany (ust. 2).

Podmiot, który ma zamiar wytwarzać materiały wybuchowe przeznaczone do użytku cywilnego, musi uzyskać koncesję na taką działalność. Przepisy szczególne określające zasady koncesjonowania działalności gospodarczej w tej materii znajdują się w art. 6-17b ustawy z 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym16. Zgodnie z tymi przepisami, koncesji na czas oznaczony od 5 do 50 lat udziela w formie decyzji minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Każdy materiał wybuchowy, zanim zostanie wprowadzony do obrotu, musi przejść całą gamę testów oraz badań, aby upewnić się czy spełnia odpowiednie przepisy dyrektywy i zasadnicze wymogi bezpieczeństwa. Trzeba mieć na względzie, żeby materiały wybuchowe były zaprojektowane, wytworzone i dostarczone w taki sposób, aby stwarzały jak najmniejsze zagrożenie dla ludzkiego życia i zdrowia oraz nie powodowały szkód materialnych i środowiskowych w normalnych, przewidywalnych warunkach.

Procedurę badania zgodności materiałów wybuchowych określa art. 6 dyrektywy wraz z Załącznikiem II17. Może ono nastąpić na dwa sposoby: 1) Wytwórca występuje z wnioskiem do notyfikowanej jednostki18, aby ta upewniła się i stwierdziła, że egzemplarz-wzór reprezentatywny dla danej produkcji spełnia odpowiednie przepisy dyrektywy (tzw. moduł B – badanie typu WE). Następnie, w zależności od wyboru dokonanego przez wytwórcę, wykonuje się jedną z poniższych czynności: a) oświadczenie o zgodności z typem (moduł C) – wytwórca zapewnia i oświadcza, że dane materiały wybuchowe są zgodne z typem opisanym w świadectwie badania typu WE. Wytwórca musi umieścić oznakowanie WE na każdym materiale wybuchowym i sporządzić pisemną deklarację zgodności, której kopię musi przechowywać przez okres 10 lat od daty wytworzenia danego wyrobu. Wybrana przez wytwórcę jednostka notyfikowana musi wykonać lub zlecić wykonanie badań produktu w przypadkowych odstępach czasu; b) procedurę zapewnienia jakości produkcji (moduł D) – dotyczy ona wytwórcy, który stosuje pozytywnie oceniony przez notyfikowaną jednostkę system jakości produkcji, inspekcji produktu końcowego i ba-

16. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.

17. Polski ustawodawca inkorporował tę procedurę do art. 46 i n. ustawy.

18. Jednostki, które będą dokonywały oceny zgodności materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, notyfikuje minister właściwy do spraw gospodarki.

195 dań. System ten podlega okresowym audytom przeprowadzanym przez notyfikowaną jednostkę. Wytwórca umieszcza oznakowanie WE na każdym materiale wybuchowym i sporządza pisemną deklarację zgodności. Oznakowaniu WE towarzyszy symbol identyfikacyjny jednostki notyfikowanej odpowiedzialnej za kontrolę; c) procedurę zapewnienia jakości produkcji (moduł E) – dotyczy ona wytwórcy, który stosuje zatwierdzony system jakości inspekcji gotowego materiału wybuchowego i badań. System taki podlega kontroli ze strony notyfikowanej jednostki (okresowe audyty i niezapowiedziane inspekcje). Wytwórca zapewnia i oświadcza, że dane materiały wybuchowe są zgodne z typem opisanym w świadectwie badania typu WE. Umieszcza on oznakowania WE na każdym materiale wybuchowym i sporządza pisemną deklarację zgodności. Obok oznakowania WE umieszcza się symbol identyfikacyjny jednostki notyfikowanej odpowiedzialnej za kontrolę; d) sprawdzanie produktu (moduł F) – polega na przeprowadzeniu przez notyfikowaną jednostkę odpowiednich badań i testów w celu skontrolowania zgodności materiału wybuchowego z wymaganiami dyrektywy.

Kontroli podlega każdy wyprodukowany materiał wybuchowy. Wytwórca podejmuje wszelkie niezbędne środki, aby proces wytwarzania zapewniał zgodność materiałów wybuchowych z typem opisanym w świadectwie badania typu WE. Zaświadcza on także, że wyprodukowane materiały wybuchowe są zgodne z typem opisanym w świadectwie badania typu WE oraz że spełniają wymagania stawiane im przez dyrektywę. Wytwórca jest obowiązany przechowywać deklarację zgodności przez okres 10 lat od daty wyprodukowania ostatniego materiału wybuchowego albo 2) Sprawdzanie jednostkowe (moduł G) – notyfikowana jednostka bada materiał wybuchowy oraz przeprowadza testy w celu zapewnienia jego zgodności z wymaganiami dyrektywy. Następnie umieszcza ona lub powoduje umieszczenie swojego symbolu identyfikacyjnego na zatwierdzonym materiale wybuchowym, a także sporządza świadectwo zgodności odnoszące się do przeprowadzonych testów. Z kolei wytwórca zapewnia i oświadcza, że materiał wybuchowy, dla którego wydano świadectwo, jest zgodny z wymaganiami dyrektywy.

Na wprowadzanych do obrotu materiałach wybuchowych, powinno być umieszczone oznakowane WE. Zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 1 dyrektywy, należy umieścić je na samych materiałach wybuchowych w taki sposób, aby było widoczne, łatwe do odczytania i trwałe. Jeżeli nie jest to możliwe, powinno się je umieścić na przymocowanej bezpośrednio do materiałów wybuchowych ta-

196 bliczce znamionowej albo – jeśli powyższe metody nie są możliwe do zastosowania – na opakowaniu. Tabliczka znamionowa musi być tak zaprojektowana, aby uniemożliwić jej ponowne użycie.

Jeżeli państwo członkowskie stwierdzi, że oznakowanie WE zostało umieszczone na materiale wybuchowym bezprawnie, wówczas zobowiąże podmiot, który jest odpowiedzialny za wprowadzenie tego materiału do obrotu, do przywrócenia zgodności produktu z przepisami oraz do zaprzestania naruszeń. Jeśli niezgodność, pomimo wezwania do jej usunięcia, utrzymuje się nadal, państwo członkowskie obowiązane jest podjąć wszelkie właściwe środki w celu ograniczenia lub zakazania wprowadzania do obrotu danego produktu lub zapewnienia jego wycofania z obrotu.

Metody wycofania takiego materiału z obrotu reguluje art. 8 dyrektywy.

Poza wyżej wymienionym przypadkiem, produkt wycofuje się w sytuacji, gdy państwo członkowskie uzna, że może on zagrażać bezpieczeństwu (pomimo tego, że posiada oznakowanie zgodności WE i jest używany zgodnie z jego przeznaczeniem). Oprócz wycofania takiego materiału z obrotu, państwo może zastosować inne środki, tzn. może zakazać wprowadzania go do obrotu lub zakazać jego swobodnego przepływu. Gdy państwo zdecyduje się na skorzystanie z powyższych procedur, powinno niezwłocznie powiadomić Komisję o zastosowanych środkach oraz wskazać powody ich zastosowania, zwłaszcza poinformować czy niezgodność jest spowodowana: 1) niezgodnością z wymaganiami zasadniczymi, 2) niewłaściwym stosowaniem norm, 3) brakami w samych normach. Komisja jak najszybciej przeprowadza konsultacje z zainteresowanymi stronami. Jeżeli po konsultacji zastosowane środki okażą się w ocenie Komisji nieuzasadnione, państwo, które je powzięło, niezwłocznie otrzyma stosowny komunikat. Gdy okaże się, że przedsięwzięte przez państwo środki są uzasadnione brakami w samych normach, wówczas Komisja zasięgnie opinii zainteresowanych stron, a następnie w terminie dwóch miesięcy przedstawi sprawę Stałemu Komitetowi19. Jeśli oznakowanie zgodności WE jest umieszczone na materiale wybuchowym, który nie spełnia tych wymagań, właściwe państwo członkowskie podejmie odpowiednie środki odnośnie do podmiotu, który umieścił to oznakowanie, ponadto powiadomi o tym Komisję oraz pozostałe państwa członkowskie.

19. Chodzi o Komitet utworzony dyrektywą Rady 83/189/EWG z 28 marca 1983 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i uregulowań technicznych, Dz. Urz. UE L 109, s. 8.

197 V. Dyrektywa w art. 9 ust. 2 nakazuje, aby kontrola nad przemieszczaniem materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego na terenie Unii Europejskiej odbywała się w ramach zwykłych procedur kontrolnych stosowanych na terenie całej Wspólnoty w sposób niedyskryminacyjny.

Zgodnie z przepisami dyrektywy, aby można było rozpocząć procedurę przemieszczania przedmiotowych materiałów, odbiorca powinien wystąpić do odpowiedniego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na transport. W Polsce takim organem jest minister właściwy do spraw gospodarki20. Zgoda wydawana jest na okres jednego roku w formie decyzji. Określa się w niej między innymi rodzaj i ilość przemieszczanych materiałów wybuchowych, ich opis wraz ze wskazaniem sposobu ich identyfikacji, miejsce wprowadzenia ich do obrotu, a także środek transportu i trasę przemieszczania omawianych materiałów. Jeżeli transport materiałów wybuchowych związany jest z ich przemieszczeniem przez granicę państwa, wówczas kopię decyzji minister przekazuje Komendantowi Głównemu Straży Granicznej.

Minister wydaje decyzję odmowną w sytuacji gdy podmiot ubiegający się o wyrażenie zgody na przemieszczenie materiałów wybuchowych nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ust. 1 ustawy, a także z uwagi na zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Odmowa wydania pozwolenia nie wymaga uzasadnienia. Decyzję o wydaniu pozwolenia na przemieszczenie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego organ ma obowiązek cofnąć, jeżeli podmiotowi, któremu go udzielono, cofnięto pozwolenie lub koncesję na wytwarzanie materiałów wybuchowych lub obrót tymi materiałami. Ustawa nie wymaga uzasadnienia takiej decyzji.

W przypadku przewozu materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego przez więcej niż jedno państwo członkowskie UE, dyrektywa nakłada na odbiorcę obowiązek uprzedniego poinformowania każdego z tych państw o zamiarze przemieszczenia przez jego terytorium owych materiałów. Transport omawianych materiałów uzależniony jest od uzyskania zgody każdego z tych państw. W kwestii wyrażenia zgody na tranzyt materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy jest minister właściwy do spraw gospodarki.

Po uzyskaniu pozwolenia na transport, odbiorca powinien zachować dla siebie kopię tego dokumentu21, zaś oryginał przekazać dostawcy materiałów wybuchowych. Z kolei dostawca jest obowiązany zadbać, aby oryginał pozwolenia cały czas towarzyszył transportowanym materiałom wybuchowym. Wymagają-

20. Zob. art. 24 ust. 1 ustawy.

21. Zgodnie z art. 9 ust. 5 dyrektywy, odbiorca musi okazywać tę kopię na każde żądanie władz państwa przeznaczenia. Zob. także art. 31 ust. 2 ustawy.

198 cym omówienia zagadnieniem jest to, czy kopia decyzji, którą jest obowiązany posiadać odbiorca w czasie transportu materiałów wybuchowych, powinna być kopią uwierzytelnioną urzędowo bądź notarialnie, czy może być zwykłą kserokopią. Zdaje się, że skoro w treści przepisów czy to dyrektywy, czy to ustawy, nie ma mowy o uwierzytelnionej kopii dokumentu (czyli o odpisie) należy przyjąć, iż wystarczy jego zwykła kserokopia. Kwestia ta jest nader istotna, ponieważ w razie stwierdzenia w wyniku kontroli, że odbiorca nie posiada zezwolenia na przemieszczenie, cały transport zostałby zatrzymany. Co prawda, można by w takiej sytuacji porównać kopię z oryginałem towarzyszącym transportowanym materiałom, ewentualnie z decyzją znajdującą się w aktach sprawy w ministerstwie, ale działania te wymagałyby czasu, co z pewnością naraziłoby przedsiębiorców na opóźnienia i szkody z tego tytułu.

VI. Niniejszy referat ukazał podstawowe zasady dotyczące wprowadzania do obrotu oraz kontroli przemieszczania materiałów wybuchowych na obszarze Unii Europejskiej. Jak zostało wykazane, omawiane regulacje są restrykcyjne, obwarowane bardzo szerokimi mechanizmami kontroli. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że przepisy te zostały ustanowione w poszanowaniu zasad niedyskryminacji i swobodnego przepływu towarów, a zatem zasad, które są fundamentem Unii Europejskiej.

Unifikacja przepisów regulujących kwestie poruszane w referacie była konieczna, gdyż dotychczasowe wewnętrzne regulacje państw członkowskich były w wielu punktach rozbieżne, co powodowało nierówne traktowanie przedsiębiorców w poszczególnych państwach członkowskich. Celem omawianej dyrektywy było rozwiązanie tych problemów oraz zacieśnienie współpracy państw członkowskich dotyczącej kontroli nad wytwarzaniem oraz obrotem materiałami wybuchowymi. Zakładane cele zostały osiągnięte i z tych względów można uznać za legislacyjny sukces zarówno dyrektywę jak i jej polską transpozycję.