Jämförande politik

Utan jämförelser kommer vi inte speciellt långt i vetenskaplig analys. Likheter och skillnader mellan till exempel länder, institutioner och styrelseskick ger en ökad förståelse för politikens villkor. Det gör också att vi kan säga något utöver den enskilda företeelsen. Men hur gör man då när man jämför?

Jämförande politik är en grundläggande lärobok i jämförande politik och policy. Här resonerar framstående forskare, från olika inriktningar inom fältet jämförande politik, kring aktuella samhällsproblem och bidrar med insikt från sina specialområden.

Jämförande Politik

Första delen av boken behandlar frågor som traditionellt förknippas med jämförande politik – maktdelning, institutioner som länkar stat och medborgare, politiskt beslutsfattande, demokratiseringsprocesser och överstatlighet.

Andra delen vidgar fokus mot jämförande policy – policyutveckling, policyförändringar och skillnader i styrsystem inom specifika sakområden; välfärd och ofärd, statstraditioner och byråkrati, tillit och socialt kapital samt migration och medborgarskap.

Boken kan också fungera som en handbok i hur man genomför jämförande analyser. Hur lägger man upp en jämförande studentuppsats? Vilken användning har man för kunskap om jämförande politik i arbetslivet?

Jessica Lindvert är docent i statsvetenskap och arbetar som forskare på Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (Score) vid Stockholms universitet.

Isabell Schierenbeck är fil dr i statsvetenskap och arbetar som forskare på Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. Övriga medverkande är Elisabeth Abiri, Magnus Blomgren, Caroline Boussard, Jonas Hinnfors, Anders Lindbom, Jonas Linde, Joakim Palme och Bo Rothstein.

Best.nr 47-08653-5

Tryck.nr 47-08653-5-00

omslag.indd 1

Jämförande

Jessica Lindvert & Isabell Schierenbeck (red.)

”Utan jämförelser kommer vi inte speciellt långt...”

Jessica Lindvert & Isabell Schierenbeck (red.)

Politik 08-04-21 08.52.36

Jämförande politik ISBN 978-91-47-08653-5 © 2008 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktör: Sophia Lundquist Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Sättning: LundaText AB Upplaga 1:1 Tryckt på miljövänligt papper Printed in Slovenia by Korotan Ljubljana, Slovenien 2008

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Ja mfo rande s 1-2.indd 2

08-04-21 08.48.55

Innehåll Förord 7

Del 1: Introduktion

9

1. Om jämförande politik och policy 10 Isabell Schierenbeck och Jessica Lindvert Mest jämförelser mellan länder, men även på andra nivåer 11 Metoden i fokus 12 Olika fokus under olika tidsperioder 13 Jämförande politik 15 Maktdelning 16 Politiska institutioner som länkar stat och medborgare 24 Politiskt beslutsfattande och ansvarsutkrävande 27 Jämförande policy 33 Välfärdsstater i fokus 37 Marknaden, arbetsgivarna och företagen 40 Jämförande politik och globaliseringen 41 Referenser 46 2. Konsten att jämföra 52 Jessica Lindvert och Isabell Schierenbeck Olika ansatser 53 Fall- och variabelbaserade forskningsupplägg 58 Kvantitativa upplägg 59 Fokuserade jämförelser 61 Fallstudier 64 Referenser 70

Del 2: Jämförande politik

73

3. Etablerade demokratier 74 Jonas Hinnfors Regering och opposition 77 Demokratins överlevnad? 80 Demokratins kvalitet – abstrakt lycka? 87

Ja mfo rande IH.indd 3

08-04-21 08.41.33

INNEHÅLL

Demokratins kvalitet – konkret lycka? 91 Hur uppnå den goda cigarren? Sociala förutsättningar? 93 Hur uppnå den goda cigarren? Institutionella förutsättningar? 98 Att forska om partiteori och ideologisk utveckling 103 Vems ideologi och var finns den? 103 Undersökningsverktyg 105 Det brittiska labourpartiet och det svenska ­socialdemokratiska partiet: ­marknadsacceptans bakom planeringsretorik 106 Uppgifter för arbetslivet 110 Referenser 111 4. Nya demokratier 115 Jonas Linde Den globala demokratiseringen ur ett historiskt perspektiv 115 Från diktatur till demokrati – forskningsfältets centrala begrepp 118 Demokratisering och nya demokratiers ­överlevnad – teoretiska perspektiv 120 Den nya demokratins utmaningar 133 Att forska om medborgarstöd 141 Uppgifter för arbetslivet 150 Referenser 150 5. Icke-demokratier 155 Caroline Boussard Klassiska studier av icke-demokratiska ­styrelseformer 157 Moderna studier av icke-demokratiska ­styrelseformer 161 Förutsättningar för demokratisering 168 Att forska om civilsamhälle 170 Avslutning 177 Uppgifter för arbetslivet 177 Referenser 178 6. Överstatlig organisering 181 Magnus Blomgren One World, Many Theories 183 Vad är EU egentligen för ett väsen? 193 Att forska om mellanstatlig organisering 197

Ja mfo rande IH.indd 4

08-04-21 08.41.33

INNEHÅLL

Dimensioner för att jämföra olika former av internationell politisk ­organisering 201 En jämförande strategi för att förstå ­internationell politisk organisering – fruktbart eller stickspår? 211 Uppgifter för arbetslivet 212 Referenser 213

Del 3: Jämförande policy

217

7. Tillit och socialt kapital 218 Bo Rothstein Vad är socialt kapital? En definition 223 Vilken betydelse har socialt kapital? 225 Socialt kapital – det individuella perspektivet 230 Socialt kapital – det jämförande perspektivet 231 Att forska om socialt kapital 238 Avslutning 242 Uppgifter för arbetslivet 243 Referenser 244 8. Statstraditioner och ­byråkrati 248 Anders Lindbom Spårbundenhet 248 Statstraditioner 251 Svensk offentlig sektor i ett jämförande ­perspektiv 256 Att forska om det institutionella arvet 261 Avslutning 269 Uppgifter för arbetslivet 271 Referenser 271 9. Migration och asylrätt 274 Elisabeth Abiri Forskning om immigration och ­immigrationspolitik 275 Hur formas immigrationspolitiken? 276 Immigrationspolitikens utveckling i Europa 279 Gränskontroll 282

Ja mfo rande IH.indd 5

08-04-21 08.41.34

INNEHÅLL

Att forska om migrationspolitik 283 Fallet Sverige: Bosnienflyktingarna 284 Fallet Sverige: Kosovoflyktingarna 289 Att tolka jämförelsen 294 Migrationspolitik, immigrationspolitik och asylpolitik 296 Uppgifter för arbetslivet 296 Referenser 297 10. Välfärd och ofärd 299 Joakim Palme Välfärd, ofärd, fattigdom 301 Socialpolitiska modeller och ­omfördelningsstrategier 304 Den institutionella hypotesen 310 Att forska om socialpolitikens effekter 311 Reflektioner kring den jämförande ansatsen 328 Uppgifter för arbetslivet 330 Referenser 330 Författarpresentationer 333 Register 335

Ja mfo rande IH.indd 6

08-04-21 08.41.34

Förord Ambitionen med boken Jämförande politik är att erbjuda ett alternativ till den kurslitteratur som finns på området. Med den här läroboken, som vi hoppas kommer att uppfattas som användarvänlig, överskådlig och problematiserande, vill vi vända oss direkt till en svenskspråkig publik. Vi vill ge studenter en grundläggande introduktion till områdena jämförande politik och jämförande policy.

Bokens första del ägnas åt att presentera grundläggande resonemang i jämförande politik och policy samt de olika metodologiska baskunskaper som studenter bör ha med sig för vidare fördjupning. I bokens andra och tredje del ger forskare med gedigen kunskap inom olika grenar av samhällsvetenskapen sig på uppgiften att problematisera ett antal centrala fält inom jämförande politik och policy. Här presenterar forskarna dominerande teorier, klassiska verk och aktuella problemställningar. De visar hur man konkret kan gå till väga när man genomför en empirisk undersökning.

Det handlar om olika problem man ställs inför, oavsett om det är en studentuppsats som ska författas eller ett flerårigt forskningsprogram som ska organiseras. Forskarna visar vanliga fallgropar och irrvägar, men också hur man kan hantera dessa på välbetänkta sätt.

När vi nu, så här på sluttampen, försöker oss på att summera varför arbetet med den här boken har varit så stimulerande, vill vi lyfta fram att kapitelförfattarna varit engagerade och att vår kommunikation med dem flutit så smidigt. Tack allihop för att ni ville medverka! En andra insikt är att det är produktivt att ta gemensamma beslut.

I ett och ett halvt års tid har vi haft näst intill daglig kontakt, oavsett om vi befunnit oss i Majorna, Åhus, Cap Verde, Spånga, Varberg, Haga, Kanarieöarna, Kräftriket eller Skottland. Att ha ett nära kollegialt samarbete fastän man sällan befinner sig i samma stad har visat sig mer än möjligt. Kontakterna har också varit intensiva med Peter Söderholm på Liber och Sophia Lundquist på Annalfabet. Tack för gott samarbete (det här får vi göra om)! Ett särskilt tack också till kapitelförfattarna Jonas, Jonas och Anders samt Maria Oskarson som tog tid att kommentera utkasten på våra inledande kapitel.

När man ger sig in på forskarbanan (som vi gemensamt gjorde en sensommardag 1995) tackar man samtidigt ja till en ganska ensam vardag. Det vet vi bestämt från de tidigare böcker vi skrivit. Men det här projektet skiljer sig från det vi tidigare gjort.

Jämförande politik har gett oss mersmak för grupparbetets ädla konst.

Skottdagen 2008 Jessica Lindvert

Ja mfo rande s 7-8.indd 7

Isabell Schierenbeck

08-04-21 08.49.25

Ja mfo rande s 7-8.indd 8

08-04-21 08.49.25

Del 1

Introduktion

Ja mfo rande politik1-2.indd 9

08-04-21 08.40.39

1. Om jämförande politik och policy Isabell Schierenbeck och Jessica Lindvert

Columbine High School i Colorado USA blev genom det brutala massmord som genomfördes av två av traktens ungdomar på 14 av skolans elever och lärare 1999 en av världens mest kända skolor. I dokumentären Bowling for Columbine vill Michael Moore få oss att närmare fundera över varför det begås så många fler mord med skjutvapen i USA än i länder som Storbritannien, Tyskland och Japan (enligt Moore 11 000 per år i USA medan färre än 100 per år i de övriga). Varför är USA egentligen så mycket mer våldsamt? Med satirisk udd vrider och vänder Moore på frågan.

Metodiskt bockar han av ett antal hypoteser. Kan det vara så att våldsromantiken på video och i dataspel gör unga amerikaner brutalare? Nej, även ungdomarna i Europa och Japan tittar. Finns svaret i de sociala villkoren? Nej, på vissa håll i Europa är förutsättningarna betydligt sämre. Kan det bero på en våldsammare historisk utveckling? Nej, inte heller det, säger Moore. För inget kan väl egentligen mäta sig med Tysklands historia? Har det att göra med tillgången till vapen? Ja, så är det nog, säger Moore. Här finns en skillnad, tillgången är betydligt större i USA. Men, säger Moore i nästa andetag, förklaringen är nog faktiskt inte riktigt så enkel. För tittar man på Kanada, där det också finns gott om vapen, visar det sig vara betydligt ovanligare att man dödar varandra med vapen. Jämför bara Detroit, på den amerikanska sidan om Detroitfloden med en brottsstatistik på 42 mord per 100 000 invånare, med Windsor på den kanadensiska sidan med 2,2 mord per 100 000 invånare. Så vad är det då som kan förklara skillnaden? Ja, Moore landar någonstans i slutändan om att det handlar om tillit; om i vilken utsträckning människor litar på varandra.

I Kanada låser man inte ytterdörrarna på natten. Nej, här litar man på sina grannar.

Här finns en mellanmänsklig tilltro som saknas i USA. I USA frodas istället, enligt Moore, en ”rädslans kultur” som också avspeglas i hur landets samhällsinstitutioner är uppbyggda.

Ja mfo rande politik1-2.indd 10

08-04-21 08.40.40

1. OM JÄMFÖRANDE POLITIK OCH POLICY

11

Med Bowling for Columbine visar Moore på ett raffinerat sätt hur man använder länderjämförelser i journalistiska syften (att Moore också är en demagogisk, driven journalist med ofta svaga belägg är en annan sak). Länderjämförelser utgör också ett viktigt redskap i statsvetenskaplig forskning. I ett ofta citerat anförande som statsvetaren Gabriel Almond höll för det amerikanska statsvetarförbundet 1966 poängterar han jämförelsens betydelse: ”[j]ämförelsen, oavsett om den görs under experimentella former eller i analyser av kvantitativa survey-undersökningar, eller genom observationer av processer och beteenden i olika samhälleliga kontexter, är själva kärnan för den vetenskapliga metoden” (Almond 1966, s. 878, vår översättning). En annan central forskare, B Guy Peters, säger ungefär så här: ”Jämförande politik hör till de mest centrala uppgifterna, det kanske till och med är den mest centrala uppgiften för statsvetenskapen” (Peters 1998, s. 212, vår översättning).

Mest jämförelser mellan länder, men även på andra nivåer Om all statsvetenskaplig forskning i någon mening är jämförande, varför har då en särskild inriktning inom statsvetenskapen fått namnet jämförande politik? Ett skäl är att studiet initialt handlade om länderjämförelser. Ursprungligen var jämförande politik en benämning på den gren inom amerikansk forskning som bedrevs om andra länder, om politik utanför USA:s gränser (på köpet insåg man snart att man därigenom blev klokare på sitt eget politiska system). Jämförande politik kom dock snart att bli ett självständigt forskningsområde, där intresset huvudsakligen riktades mot länder, stater, politiska system, nationer eller styrelseskick.

Det handlade alltjämt mer om jämförelser mellan länder än om jämförelser mellan regioner, övernationella institutioner eller världen i stort. Intresset för nationalstaten innebär dock inte att man uteslutande intresserar sig för denna. Det är inte ovanligt att politiska partier, intresseorganisationer eller regioner får stå i fokus, som i studier där det svenska socialdemokratiska arbetarpartiet jämförs med socialdemokratiska arbetarpartier i Tyskland och Storbritannien (Berman 2006; Hinnfors 2006). Även jämförelser mellan subnationella enheter förekommer, t.ex. om hur kvinnlig rösträtt genomfördes i Schweiz 26 kantoner (Banaszak 1996) eller om hur graden av tillit kommit att spela roll för demokratins funktionssätt i Italiens 25 regioner (Putnam 1996). Ett exempel på ett nutida svenskt forskningsprogram med en sådan ambition

Ja mfo rande politik1-2.indd 11

08-04-21 08.40.40

12

JÄMFÖRANDE POLITIK

är Trygghetens variationer där olika regioner i norra och södra Sverige jämförs för att förklara skillnader i sjukskrivningstal mellan olika delar av landet (Frykman & Hansen 2005). Åsikterna om vad området jämförande politik innehåller går således isär. Medan de flesta läroböcker tar för givet att de centrala analysenheterna består av länder, kritiserar andra detta och pekar på bristen i konsekvens när man inte accepterar studier där regioner eller överstatliga organisationer jämförs som del av jämförande politik (Anckar 2006).

Metoden i fokus Beteckningen jämförande politik kan dock inte bara förklaras med att det handlar om länder. Forskningsområdet har nämligen också länge utgjort en arena för att diskutera metodologiska spörsmål. Termerna jämförande politik och jämförande metod bör dock inte likställas; de är bara delvis överlappande. För som statsvetaren Arend Lijphart poängterat kan ju andra metoder än de som är strikt jämförande användas inom studieområdet jämförande politik. Och jämförande metod kan i sin tur användas utanför studieområdet jämförande politik (Lijphart 1971, s. 690).

Inom fältet jämförande politik har det under många år förts en intensiv debatt mellan olika falanger om hur man bäst går till väga för att analysera centrala politiska fenomen, mycket tack vare att det parallellt funnits en stark kvantitativ och kvalitativ inriktning. Den variabelbaserade logiken (som haft större inflytande i statsvetenskapen än inom många andra samhällsvetenskapliga discipliner) mötte här tidigt en etablerad forskningstradition som baserades på kvalitativ, historisk och fallorienterad forskning (Ragin 1989).

Det finns å ena sidan många som sluter upp kring Lijpharts variabelbaserade definition av jämförande metod: ”en metod för att testa hypotetiska empiriska förhållanden mellan variabler grundad på samma logik som styr statistisk metod, men inom vilken fallen som ska undersökas utses för att skapa så stor variation som möjligt bland förklarande variabler och så liten som möjligt bland kontrollvariabler” (Lijphart 1975, s. 164, vår översättning). Men å andra sidan finns åtskilliga som inte alls känner igen sig i denna. Dels finns de som intresserar sig för problem som inte lämpar sig för hypotesprövning, där den jämförande analysen istället baseras på en induktiv ansats (då man börjar med empiriska observationer snarare än utifrån

Ja mfo rande politik1-2.indd 12

08-04-21 08.40.40

1. OM JÄMFÖRANDE POLITIK OCH POLICY

13

någon specifik teori) eller där ambitionen är att genomföra en explorativ analys om hur ett visst fenomen vuxit fram i olika länder över tid. Dessutom finns idag forskare som argumenterar för att den jämförande metoden i sin Lijphartska mening förlorat sitt starka grepp om det jämförande forskningsfältet. Peter Hall (2003) menar exempelvis att många av de forskningsproblem som står i fokus idag inte låter sig besvaras med en traditionell variabelbaserad förklaringsansats. Det ökade intresset för institutionaliseringsprocesser och historiens betydelse kräver andra, processorienterade förklaringsmodeller.

Olika fokus under olika tidsperioder Även om den nationella nivån har en särställning inom jämförande politik framför den regionala eller överstatliga, har jämförelser mellan systemen sett olika ut under olika tidsperioder. De brittiska läroboksförfattarna Rod Hague och Martin Harrop (2007, s. 85–89) delar in utvecklingen i tre huvudsakliga skeden: (1) i ett första skede riktades fokus mot de formella institutionerna som sådana, (2) i ett andra skede vidgades fokus till att sätta institutionerna i en vidare samhällskontext med fokus på individernas beteende, för att i (3) ett tredje skede återigen rikta fokus mot institutionerna men då inte bara mot de formella utan även informella institutionerna och hur offentliga policyprogram påverkar samhällsutvecklingen.

Tabell 1.1 Fokus för forskning om jämförande politik och policy Fokus

Definition

Exempel

Institutioner

Organiseringen av politiska ­system och relationer mellan dem

Hur maktdelningen skiljer sig åt mellan ett federalt system som USA och en enhetsstat som Sverige

Samhälle

Hur sociala faktorer påverkar medborgarnas politiskt beteende

Betydelsen av utbildning för röstningsbeteende

Policy

Hur politiska program påverkar samhället

Betydelse av tillgång på barnomsorg för kvinnors arbetskraftsdeltagande

Källa: Bearbetning av Hague & Harrop 2007, s. 85.

Jämförelser mellan olika länders politiska institutioner dominerade det tidiga studiet av jämförande politik. Det låg nära till hands eftersom så gott som samliga

Ja mfo rande politik1-2.indd 13

08-04-21 08.40.40

14

JÄMFÖRANDE POLITIK

stater har formella politiska institutioner i form av en verkställande, lagstiftande och dömande makt. Jämförande politik handlade ofta om en detaljerad kartläggning av olika länders formella politiska institutioner. Jämförelser på institutionsnivå fokuserade huvudsakligen på tre typer av institutioner och organisationer. För det första de som definieras formellt i konstitutionen, t.ex. parlament och regering. För det andra organisationsformer som inte nödvändigtvis är konstitutionellt bestämda, som förvaltning och lokalt styre. För det tredje andra viktiga politiska institutioner och organisationer som inte formellt är del av staten, t.ex. politiska partier och intresseorganisationer (Hague & Harrop 2007, s. 85–87). Sammantaget är de institutionella strukturerna som sådana av intresse under denna period, snarare än de personer som innehar t.ex. de politiska uppdragen. Man kan säga att det är mer fokus på strukturer än aktörer.

Under 1960- och 1970-talen började forskare argumentera för att det inte var tillräckligt att studera de politiska institutionerna isolerade från det omgivande samhället. De politiska systemen måste analyseras i en vidare samhällelig kontext.

Jämförande politik breddades till att inkludera det större samhället och då särskilt individernas beteende. Det ökade intresset för individers beteende (behaviorismen) var en stark trend inom samhällsvetenskapen i stort vid denna tid. Man började alltmer intressera sig för frågor som de politiska representanternas sociala bakgrund, väljarnas röstningsbeteende eller hur administratörer och politiker såg på sin roll inom de politiska institutionerna. Behaviorismen fick en framskjuten position inom jämförande politik inte minst för att den lyckades ge en bättre förklaring till varför det var så svårt att bygga självständiga politiska institutioner i de nya stater som uppstod i kölvattnet av 1960-talet avkolonisering – en fråga som de traditionella institutionella förklaringsmodellerna gått bet på. De behavioristiskt orienterade forskarna argumenterade för att svaret låg i hur påtryckningarna från det omgivande samhället omvandlades till konkreta krav. Påtryckningarna från samhället når inte besluts­ fattarna automatiskt, utan kanaliseras via så kallade grindvakter såsom politiska partier, fackföreningar och andra intressegrupper (Easton 1965).

I början av 1980-talet slog pendeln tillbaka och återigen studerades institutionerna, inte minst genom utgivningen av boken Bringing the State Back In (Evans, Reuschemeyer & Skocpol 1985). Det nyvaknade intresset brukar kopplas till framväxten av nyinstitutionalismen, en teoretisk ansats som snart fick ett stort genomslag bland jämförande forskare. Den behavioristiska forskningen hade vid denna tid i viss mån tappat fart, den hade blivit lite för teknisk och det blev allt mer uppenbart att den saknade vissa instrument för att undersöka politisk förändring. Återigen

Ja mfo rande politik1-2.indd 14

08-04-21 08.40.40

1. OM JÄMFÖRANDE POLITIK OCH POLICY

15

blev det mer fokus på de politiska institutionerna, men inte som tidigare då man intresserade sig för skillnader mellan institutionernas formella struktur. Nu började man också intressera sig för informella institutioner, för vedertagna regler och outtalade normer och begreppet policy blev centralt. Ytterligare en skillnad var att medan den tidigare institutionella forskningen i stor utsträckning ägnat sig åt att ingående beskriva likheter och skillnader mellan olika institutionella arrangemang, intresserade sig nyinstitutionalisterna också för effekterna av skillnader i policyprogram. Man skulle kunna uttrycka det som att intresset vändes från att studera de institutionella strukturerna till att studera institutionaliseringsprocesser.

Jämförande politik Alla politiska system har institutioner som styr, stiftar lagar och dömer. Det gäller såväl etablerade demokratier och nya demokratier som icke-demokratier. Även när vi studerar överstatlig organisering gör vi klokt i att inkludera politiska institutioner av betydelse för det politiska beslutsfattandet. I etablerade demokratier har de demokratiska institutionerna funnits på plats länge, medan nya demokratier kännetecknas av mindre stabila arrangemang. Att en demokrati betecknas som etablerad syftar mer på styrkan och långvarigheten i de demokratiska arrangemangen än på hur det politiska systemet är organiserat (jfr Huntington 1991; Lijphart 1999). När det gäller icke-demokratier finns givetvis en stor spännvidd inom kategorin. Här finns länder som helt och hållet saknar demokratiska inslag medan det i andra länder existerar vissa demokratiska arrangemang, som rätten att rösta, men där den makthavande eliten kontrollerar vem som får kandidera till politiska poster och vilka politiska partier eller organisationer som får ställa upp i val. De olika styrelseformerna diskuteras var och en under rubrikerna Etablerade demokratier (kapitel 3), Nya demokratier (kapitel 4), Icke-demokratier (kapitel 5) och Överstatlig organisering (kapitel 6).

Det finns ett antal återkommande teman i jämförande politik. Dessa teman brukar lyftas fram oavsett om det handlar om etablerade demokratier, nya demokratier, icke-demokratier och överstatlig organisering. Vi väljer att fokusera på tre kompletterande perspektiv som kan appliceras på det politiska systemet (se även Hague & Harrop 2007; Hinnfors & Oskarson 2007; Landman 2003).

Ja mfo rande politik1-2.indd 15

08-04-21 08.40.41

16

JÄMFÖRANDE POLITIK

• Maktdelning. Här undersöks hur maktdelningen mellan den verkställande, lagstiftande och dömande makten ser ut i ett samhälle (horisontell maktdelning) samt maktdelningen mellan central/nationell nivå och regional/lokal nivå (vertikal maktdelning).

• Politiska institutioner som länkar stat och medborgare. Här studeras uppkomsten och utvecklingen av politiska partier, intresseorganisationer och massmedier i ett samhälle.

• Politiskt beslutsfattande och ansvarsutkrävande. Här undersöks utformningen och organiseringen av parlament, regering, statschef och offentlig förvaltning samt myndigheternas och medborgarnas kontrollmöjligheter.

Maktdelning Inom jämförande politik skiljer man mellan horisontell och vertikal maktdelning.

Horisontell maktdelning avser hur makten mellan lagstiftande (parlamentet), verkställande (regeringen) och dömande instanser är fördelad, medan vertikal maktdelning avser förhållandet mellan central eller nationell nivå och regional eller lokal nivå (t.ex. delstatsnivå). Maktdelningen avser dels hur de olika instanserna är organiserade, dels vilken makt var och en av instanserna har i relation till varandra.

Frågor som man intresserar sig för kan vara vilken betydelse det har för ett lands regeringspolitik att landet styrs av en premiärminister, president, eller både och. Är presidentialism eller parlamentarism att föredra under konsolideringsfasen i de nya demokratierna i Central- och Östeuropa? Kan den svenska regeringen besluta om nya skattesatser på import av alkoholvaror eller måste beslutet tas inom ramen för det europeiska samarbetet? Man skulle kunna säga att forskningen inom jämförande politik undersöker hur olika institutionella kombinationer påverkar det demokratiska utförandet.

Parlamentarism, presidentialism och semi-presidentialism Man brukar skilja mellan tre typer av politiska system utifrån hur den horisontella maktdelningen är ordnad: parlamentarism, presidentialism och semi-presidentialism. I allmänhet är politiska system inte helt och hållet uppbyggda enligt en viss

Ja mfo rande politik1-2.indd 16

08-04-21 08.40.41

1. OM JÄMFÖRANDE POLITIK OCH POLICY

17

maktdelningsprincip, utan det finns vissa överlappningar (Lijphart 1992, 1999). I parlamentariska system är parlamentet direktvalt av folket och regeringen tillsätts på mandat från parlamentet. Detta innebär att regeringens sammansättning måste ha stöd av en majoritet i parlamentet. Vad som krävs för att en regering ska anses vara godkänd av parlamentet varierar länderna emellan. I länder med s.k. positiv parlamentarism krävs ett aktivt stöd från en majoritet av parlamentsledamöterna. Det innebär att nedlagda röster räknas som nej-röster, som i Tyskland. I länder med s.k. negativ parlamentarism räcker det att regeringen har ett passivt stöd av en majoritet av parlamentsledamöterna. Här räknas nedlagda röster som ett stöd för regeringen.

Så är fallet i t.ex. de skandinaviska länderna. Ytterligare en variant är att regeringen anses godkänd om den har en majoritet av de röstande bakom sig. Man bortser då helt från de nedlagda rösterna, som i Finland. Regeringens makt i parlamentariska system varierar alltså delvis som ett resultat av positiv eller negativ parlamentarism (Bågenholm & Demker 2007). Positiv parlamentarism gör regeringsbildandet svårare, men garanterar att den godkända regeringen har majoritetens stöd och därmed lättare kommer att få igenom sitt politiska program. Negativ parlamentarism underlättar själva regeringsbildandet men regeringen kan få svårare att genomföra sin politik då den saknar aktivt stöd från en majoritet av parlamentsledamöterna.

Därtill kommer att regeringens makt varierar beroende på hur många partier som i regel krävs för att bilda regering.

I parlamentariska system är regeringschefen en premiärminister, eller som i Sverige, statsminister. Det förekommer även presidenter i parlamentariska system, t.ex. i Tyskland, Estland och Lettland. Presidenterna är dock inte regeringschefer, utan endast statschefer med begränsade politiska befogenheter. I vissa fall, som i Sverige, Norge och Storbritannien, är monarker statschefer med symboliska uppdrag utan egentlig politisk makt.

I presidentsystem är den lagstiftande och verkställande makten formellt och reellt separerade. Parlamentet och presidenten väljs direkt av folket för en mandatperiod som är fast. Det finns ingen möjlighet för presidenten att upplösa parlamentet och utlysa nyval och parlamentet (eller någon annan instans) kan heller inte avsätta presidenten. Den folkvalda presidenten är regeringschef och statschef. Det mest kända exemplet på presidentialism är USA. Regeringen utses, leds och avskedas av presidenten och parlamentets stöd är inte nödvändigt. Regeringen ansvarar alltså inför presidenten, inte inför parlamentet.

Presidenten saknar i princip egen lagstiftningsmakt, men har i många länder dekretmakt. Dekretmakten innebär att presidenten kan utfärda förordningar som

Ja mfo rande politik1-2.indd 17

08-04-21 08.40.41

18

JÄMFÖRANDE POLITIK

i princip har samma status som lagar men inte behöver parlamentets godkännande för att träda i kraft. Presidenten har också vetorätt gentemot parlamentet i lagstiftningsfrågor, vilket innebär möjligheter för presidenten att blockera lagförslag. Även på utrikespolitikens område har presidenten i regel speciella maktbefogenheter.

Presidenten har också stora befogenheter vad gäller utnämningen av höga ämbetsmän inom förvaltningen, t.ex. till högsta domstolen eller författningsdomstolen.

I USA, där ledamöterna i högsta domstolen har sina förordnanden på livstid, har presidenten således betydande makt vid tillsättningen av författningsdomstolarnas ledamöter. Tillsättningen måste dock godkännas av parlamentet (Bågenholm & Demker 2007).

Riksrätt Det är mycket ovanligt att en president avsätts.

Riksrätt är den domstolsliknande process som behandlar åtal mot högre statliga tjänstemän och befattningshavare, t.ex. statsråd, domare eller landets statchef. I de länder där riksrätt förekommer innebär det i de flesta fall att den lagstiftande församlingen hanterar åtal, ofta i egenskap av domstol, och domen gäller vanligen om personen i fråga ska avsättas eller ej. I USA har t.ex. representanthuset rätt att åtala inför senaten som i dessa fall fungerar som domstol. Här sker således processen i två steg. Till skillnad från vanligt avsked av personer inom statens administration fastställs vid riksrätt om den åtalade är skyldig eller ej till det lagstridiga förfarande som han eller hon står anklagad för.

De flesta system med riksrätt fodrar en kvalificerad majoritet för att dom ska kunna fällas. I

USA krävs två tredjedels majoritet av de församlade närvarande senatorerna i omröstningen om domen.

Riksrättsåtal är mycket ovanliga. I USA har representanthuset inlett riksrättåtal 62 gånger mot högre statliga tjänstemän och befattningshavare sedan 1789, varav 17 har befunnits skyldiga av senaten och därmed fått avgå. President Bill Clinton var den amerikanska president som senast stod inför åtal i december 1998. Han är också den enda folkvalda amerikanska president som har ställts inför riksrätt. Clinton blev senare frikänd. President Richard Nixon avgick däremot, p.g.a. Watergate-skandalen på 1970-talet, strax innan representanthuset avsåg väcka riksrättsåtal mot honom.

I Sverige övertogs riksrättens uppgifter av Högsta domstolen när 1974 års regeringsform trädde i kraft.

En tredje typ av politiska system är det semi-presidentiella där regeringen ges mandat både från parlamentet och från presidenten (Duverger 1980). Statschefen i ett semipresidentiellt system är presidenten som väljs direkt av folket för ett fast mandat och kan, precis som i det presidentiella systemet, i princip inte avsättas. I detta system

Ja mfo rande politik1-2.indd 18

08-04-21 08.40.41

1. OM JÄMFÖRANDE POLITIK OCH POLICY

19

är presidenten däremot inte regeringschef, men har trots detta långtgående politisk makt. Det som skiljer det semi-presidentiella systemet från både det parlamentariska och presidentiella systemet är presidentens befogenhet att upplösa parlamentet och utlysa nyval. Om parlamentet har en annan politisk färg än presidenten (s.k. kohabitation), som varit fallet i Frankrike vid ett antal tillfällen, kan således presidenten utlysa nyval och hoppas få till stånd ett parlament som är mer presidentvänligt, dvs. öka stödet för presidentens parti (Bågenholm & Demker 2007). På så sätt möjliggör det semi-presidentiella systemet att man kan bryta dödlägen och konflikter.

Exempel på semi-presidentiella system är Frankrike och Finland, men även många av de nya demokratierna i Central- och Östeuropa. I det ryska fallet balanseras presidentens makt av parlamentet och landet är därmed formellt sett semi-presidentiellt. I praktiken dominerar dock presidenten samtliga arenor genom sin dekret- och vetomakt på lagstiftningsområdet och sin utnämningsmakt vad gäller domstolens sammansättning (Bågenholm & Demker 2007). Det semi-presidentiella systemets mer specifika utformning av förhållandet mellan parlament, regering och president varierar därmed mellan olika länder (Linde & Ekman 2006; Sedelius 2006).

Tabell 1.2 Typer av horisontell maktdelning Typ

Främsta kännetecken

Exempel

Parlamentarism

Parlamentet direktvalt av folket Regeringen tillsätts på mandat från parlamentet Regeringen beroende av parlamentets förtroende Parlamentet kan tvinga fram regeringens avgång (misstroendevotum)

Sverige, Danmark, Norge, Storbritannien, Tyskland, Estland, Lettland, Japan, Indien, Israel

Presidentialism

Presidenten direktvald av folket Parlamentet direktvalt av folket Regeringen tillsätts av presidenten Parlamentet kan inte tvinga fram presidentens avgång

USA, Brasilien, Venezuela, Tanzania, Sydafrika, Egypten

Semi-presidentialism

Kombinerar olika inslag från presidentialism och parlamentarism Regeringen beroende av både parlamentets och presidentens stöd

Finland, Frankrike, Ryssland, Polen

Hur maktdelningen ser ut har betydelse för hur väl det politiska systemet funge­rar men även för graden av konsolidering, det vill säga stabiliseringen av nya demokratier. En president som är direktvald av folket kan agera mer självständigt, vilket

Ja mfo rande politik1-2.indd 19

08-04-21 08.40.42

20

JÄMFÖRANDE POLITIK

kan antas vara gynnsamt i en demokratiseringsprocess. Presidenten styr då landet under en fast mandatperiod och han eller hon behöver inte ta hänsyn till instabila koalitionsregeringar, vilket kan vara fallet för regeringschefer i rent parlamentariska system. Samtidigt innebär presidentstyre att risken för maktmissbruk ökar. Exempel från flera latinamerikanska länder visar att nya demokratier som anammar presidentsystem riskerar att återfalla i auktoritära styrelseskick i större utsträckning än de som inför parlamentariska system (Linz & Valenzuela 1994; Stepan & Skatch 1993).

Det är en av anledningarna till att bl.a. Juan J Linz (1990) menar att parlamentariska system är att föredra framför presidentsystem i nya demokratier (för delvis motsatt uppfattning se Mainwaring 1999).

Enhetsstater, federationer och konfederationer I studiet av vertikal maktdelning skiljer man mellan enhetsstater och federationer. Men även konfederationer brukar nämnas i sammanhanget. Det som skiljer de tre olika systemen åt är maktdelningsprincipen mellan den centrala eller nationella nivån och lägre nivåer (t.ex. delstater, förbundsstater eller kantoner).

I enhetsstater som Storbritannien, Sverige och Frankrike delegerar den centrala nivån beslutsmakt inom vissa områden till lägre nivå. Ett exempel är de svenska kommunernas beskattningsrätt. Men även andra politikområden, t.ex. skolpolitik och socialförvaltning, styrs i Sverige från kommunal eller stadsdelsnivå, till skillnad från t.ex. arbetsmarknadspolitiken som fortfarande i stor utsträckning är en nationell angelägenhet. De nationella politiska organen kan dock upphäva självstyret genom den vanliga lagstiftande processen, utan att kommunerna har någon formell möjlighet att förhindra detta.

I många icke-demokratier är de centrala inslagen tydliga då de medför ökad maktkoncentration och kontroll för makthavaren (presidenten, militärjuntan eller partiet). I icke-demokratier utgör det lokala styret ofta en parallell till den nationella nivån, dvs. samma parti eller militärregim som styr på nationell nivå styr på lokal nivå. Samtidigt förlitar sig ofta auktoritära regimer på lokala ledare (t.ex. jordägare och inflytelserika familjer) för att upprätthålla makten. Relationen mellan t.ex. central och lokal nivå har ofta inslag av patronage, dvs. att politiska tjänster tillsätts genom personliga kontakter (Haynes 2002; Pridham 2000). I själva verket leder denna typ av maktdelning i många icke-demokratier till ett relativt oberoende för den lokala makthavaren, som allierad med makten styr sin egen provins.

I federala stater, som USA, Kanada, Tyskland, Belgien, Bosnien och Australien,

Ja mfo rande politik1-2.indd 20

08-04-21 08.40.42

1. OM JÄMFÖRANDE POLITIK OCH POLICY

21

kan istället den lägre nivån välja att överlåta beslutsmakt inom vissa områden till en nationell eller federal nivå. Det innebär att delstaterna är suveräna inom vissa områden, t.ex. skolväsende och sjukvård, där den federala nivån saknar rätt att dra tillbaka denna beslutsmakt. Samtidigt är den federala nivån suverän på andra områden, vanligtvis försvars- och utrikespolitik samt finans- och handelspolitik. Ytterligare ett sätt att ge delstaterna ökad möjlighet att påverka den nationella politiken och försvara regionens intresse är tvåkammarsystemet, i kontrast till enkammarsystemet. I federala stater måste t.ex. lagförslag ofta godkännas av båda kamrarna. Därför ser vi i det amerikanska parlamentet (kongressen) två kammare, överhuset (senaten) som representerar delstaterna på central nivå där varje delstat har lika många företrädare oavsett befolkningsmängd, och underhuset (representanthuset) som representerar landet i stort (på liknande sätt som i ett enkammarsystem). Tvåkammarsystem i enhetsstater är ovanligt och Sverige genomförde sin enkammarreform 1971. Även om maktdelningen är tydligt reglerad (t.ex. i konstitutionen) leder vertikal maktdelning ofta till tvister mellan de olika nivåerna (Elazar 1997; WachendorferSchmidt 2000). Det kan t.ex. uppstå situationer där en eller flera delstater kräver större inslag av autonomi, istället för att federationen ska utgöras av ett antal likställda federala delstater. I Kanada har detta aktualiserats sedan den fransktalande delstaten Quebecs nationalistiska parti börjat driva frågan att Quebec bör få speciell status och erkännande bland de tio delstaterna. Ytterligare exempel är när politikområden som tidigare reglerats på en nivå (t.ex. delstatsnivå) börjar ifrågasättas av den andra nivån (t.ex. federal nivå). Så var fallet med rätten för samkönade äktenskap i USA som fram till 1996 var en delstatsangelägenhet. När det 2006 höjdes röster för att definiera äktenskapet som ett förbund mellan en man och en kvinna och skriva in detta i den amerikanska konstitutionen handlade debatten i mycket om huruvida frågan skulle betraktas som en angelägenhet för den federala nivån eller delstatsnivån. För att avgöra denna typ av konflikter har federala system ofta speciella dömande instanser, så kallade författningsdomstolar. Författningsdomstolarnas uppgift är bl.a. att kontrollera att lagarna är förenliga med konstitutionen och upphäva de lagar som strider mot författningen.

Enhetsstaten anses ofta gynnsam ju mer homogent ett land är, medan den federala lösningen är att föredra i mer heterogena samhällen, t.ex. samhällen med olika språkliga, etniska eller religiösa grupper (Lijphart 1977, 2004). Den federala lösningen har dock inte någon större effekt om minoriteterna lever utspridda i landet, utan enbart om de är koncentrerade geografiskt och helst i majoritet i vissa områden.

Belgien är ett exempel på att en federal lösning kan vara ett sätt att hålla samman

Ja mfo rande politik1-2.indd 21

08-04-21 08.40.42

22

JÄMFÖRANDE POLITIK

(språkligt) splittrade samhällen. I de nya demokratier som utmärks av etnisk eller religiös splittring, t.ex. Bosnien och Irak, ser vi idag exempel på federala konstitutionella arrangemang. Beslutsfattandet i en federation riskerar dock att bli trögare då fler aktörer är inblandade, men inga beslut som går rakt emot regionernas intressen fattas, vilket antas minska förutsättningarna för konflikter eller t.ex. separatism (Lijphart 2004; Linz & Stepan 1996). Risken med federationer är dock att de istället för att ena landet permanentar och förstärker de olika regionala nivåerna.

Konfederationer, slutligen, innebär ett lösare samarbete mellan olika delstater, regioner eller länder på samma nivå, där vart och ett av t.ex. länderna behåller sin nationella självständighet medan de ingår samarbete inom ett antal områden. En konfederation har således inslag av maktdelning både såsom vi känner igen den från federala stater, och det som vi vanligtvis benämner mellanstatliga eller internationella organisationer.

EU – federation eller konfederation?

En speciell typ av vertikal maktdelning återfinns inom Europeiska unionen (EU) som både innefattar federativa överstatliga inslag och konfederativa mellanstatliga inslag (jfr Hix 1994; Hix 1998; Marks, Hooghe & Blank 1996; Olsen 2007). Vissa politikområden är helt och hållet nationella angelägenheter. Där har EU inte någon rätt att fatta beslut, t.ex. inom vård, skola och omsorg. Det finns dock en rad områden där medlemsstaterna delegerat större eller mindre del av sin beslutsmakt till EU. Man brukar dela in de politikområden där EU har beslutsmakt i tre kategorier, de tre pelarna. Den första pelaren, den europeiska gemenskapen, är den mest omfattande. Till pelaren hör politikområden som den inre marknaden, jordbruks- och handelspolitik och asyl- och invandringsfrågor. Det är i mångt och mycket inom dessa områden som den egentliga lagstiftningen sker och det är också här som EU:s överstatlighet kommer till uttryck: om EU:s beslut står i strid med nationell lagstiftning är det EG-rätten som gäller. Inom den andra och tredje pelaren sker beslutsfattandet på en mellanstatlig nivå, vilket innebär att medlemsstaterna inte kan tvingas till åtgärder som de motsätter sig. Till den andra pelaren hör frågor om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och försvarspolitiken. Till den tredje pelaren hör frågor av rättslig och inrikespolitisk karaktär, t.ex. polisiära frågor (Bågenholm & Demker 2007).

Den horisontella maktdelningen mellan Europeiska unionens råd, Europa­parla­ men­tet, Europeiska kommissionen och EG-domstolen avspeglar att unionen både

Ja mfo rande politik1-2.indd 22

08-04-21 08.40.42

1. OM JÄMFÖRANDE POLITIK OCH POLICY

23

har federativa inslag (överstatliga) och konfederativa inslag (där medlemsstaternas nationella regeringar ges ett betydande utrymme). Europeiska unionens råd består av regeringsrepresentanter som träffas i olika konstellationer för att förhandla och fatta beslut på olika politikområden. Ordförandeskapet i rådet roterar mellan medlemsstaterna var sjätte månad. Rådet har en beslutande och lagstiftande uppgift och i de flesta viktiga beslut har rådet sista ordet (här ser vi exempel på det konfederativa inslaget). Besluten tas enhälligt, vilket innebär att varje medlemsstat har vetorätt, eller med kvalificerad majoritet där varje medlemsstat har ett antal röster baserat på dess folkmängd (och i likhet med parlamentet är de små länderna överrepresenterade).

Den europeiska konstitutionen EU saknar en konstitution som slår fast förhållandet mellan medlemsstaterna, de olika regionerna och den överstatliga organisationen. Hur makten är fördelad regleras istället i EU:s olika fördrag. Europeiska konventet (”Författnings­ kon­ventet”) tog åren 2002–2003 fram ett utkast till en europeisk konstitution. Konsti­tu­tionen syftar bland annat till att förtydliga maktdelningsprinciperna mellan EU:s olika institutioner, t.ex. kommissionen, rådet, parlamentet och domstolen.

I oktober 2004 skrevs konstitutionstexten under av alla medlemsstaternas regeringschefer.

Därefter började den s.k. ratificeringsprocessen där alla medlemsstater ska godkänna konstitutionen enligt sina konstitutionella nationella be­stäm­melser. Det kan ske antingen genom

parla­ments­beslut eller genom beslutande eller råd­givan­de folkomröstningar. Först ut av de län­der som ratificerade fördraget var Litauen, som ratificerade för­slaget utan folkomröstning.

Ratificeringsprocessen fortsatte i många andra europeiska länder. Men i Frankrike och Ne­der­ länder­na röstade majoriteten mot förslaget.

Samtliga länder måste ratificera fördraget för att det ska träda i kraft, och nedröstningen satte sålunda stopp för fördraget. Istället påbörjades arbetet med ett annat fördrag, det s.k. Lissa­bon­för­ draget. Ratificeringen i de enskilda medlemsstaterna är tänkt att ske under 2008, så att det kan träda i kraft innan valet till Europa­parlamentet år 2009. Samtidigt återstår det att se om de olika medlemsstaterna denna gång ratificerar fördraget.

Europaparlamentet är i sin tur EU:s lagstiftande församling. De 785 ledamöterna väljs av medborgarna i respektive medlemsland vart femte år. Varje land har ett visst antal platser i förhållande till sin folkmängd. Ju mindre landet är desto mer gynnsam är röstfördelningen. I likhet med parlamentariska demokratier måste kommissionen

Ja mfo rande politik1-2.indd 23

08-04-21 08.40.42

Utan jämförelser kommer vi inte speciellt långt i vetenskaplig analys. Likheter och skillnader mellan till exempel länder, institutioner och styrelseskick ger en ökad förståelse för politikens villkor. Det gör också att vi kan säga något utöver den enskilda företeelsen. Men hur gör man då när man jämför?

Jämförande politik är en grundläggande lärobok i jämförande politik och policy. Här resonerar framstående forskare, från olika inriktningar inom fältet jämförande politik, kring aktuella samhällsproblem och bidrar med insikt från sina specialområden.

Jämförande Politik

Första delen av boken behandlar frågor som traditionellt förknippas med jämförande politik – maktdelning, institutioner som länkar stat och medborgare, politiskt beslutsfattande, demokratiseringsprocesser och överstatlighet.

Andra delen vidgar fokus mot jämförande policy – policyutveckling, policyförändringar och skillnader i styrsystem inom specifika sakområden; välfärd och ofärd, statstraditioner och byråkrati, tillit och socialt kapital samt migration och medborgarskap.

Boken kan också fungera som en handbok i hur man genomför jämförande analyser. Hur lägger man upp en jämförande studentuppsats? Vilken användning har man för kunskap om jämförande politik i arbetslivet?

Jessica Lindvert är docent i statsvetenskap och arbetar som forskare på Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (Score) vid Stockholms universitet.

Isabell Schierenbeck är fil dr i statsvetenskap och arbetar som forskare på Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. Övriga medverkande är Elisabeth Abiri, Magnus Blomgren, Caroline Boussard, Jonas Hinnfors, Anders Lindbom, Jonas Linde, Joakim Palme och Bo Rothstein.

Best.nr 47-08653-5

Tryck.nr 47-08653-5-00

omslag.indd 1

Jämförande

Jessica Lindvert & Isabell Schierenbeck (red.)

”Utan jämförelser kommer vi inte speciellt långt...”

Jessica Lindvert & Isabell Schierenbeck (red.)

Politik 08-04-21 08.52.36