9789147114993

HENRY BÄCK • GISSUR Ó ERLINGSSON • TORBJÖRN LARSSON

Struktur, processer och resultat

UPPLAGA

4

HENRY BÄCK • GISSUR Ó ERLINGSSON • TORBJÖRN LARSSON

Struktur, processer och resultat

UPPLAGA

4

Innehåll Förord ........................................................................... 7

Riksdagsmakt eller regeringsmakt? .....................104

1. Från Sturlasson till Easton ........ 11

4. Europeiska unionen ...............106

Sverige ......................................................................... 12

EU:s ansvarsområden..............................................109

Den svenska staten ................................................... 14

EU-samarbetets principer.......................................110

Makt och politik......................................................... 16

EU:s institutioner och deras relationer................112

Demokrati....................................................................20

Europeiska rådet .......................................................112

Legitimitet ................................................................... 24

Ministerrådet .............................................................113

Odjuret och skönheten ............................................27

Kommissionen ...........................................................116

Det politiska systemet och bokens uppläggning ................................................................28

Utrikestjänsten......................................................... 121

2. Från samhället till politiken ...... 31

EU-domstolen .......................................................... 131

Svenska folket............................................................. 32 Val och folkomröstningar .........................................36 Partierna ......................................................................46 Föreningslivet .............................................................53 Massmedia ..................................................................58 Utifrån och in ............................................................. 61

3. Den svenska konstitutionen .....64

Europaparlamentet ................................................. 121

5. Statsförvaltningen ................. 149 Politik och byråkrati ................................................150 Den centrala statsförvaltningen ...........................152 Regeringen och Regeringskansliet .......................153 Statliga förvaltningsmyndigheter och hur de styrs ...............................................................166 Decentralisering och/eller centralisering ........... 175

Sveriges konstitution – historisk återblick .........68

Den statliga förvaltningens tjänstemän och hur de rekryteras .....................................................177

Statschefen .................................................................73

Kommittéväsendet ...................................................184

Riksdagen .................................................................... 74

Den svenska statsförvaltningens särdrag i sammanfattning .......................................................192

Bildandet av regeringar ............................................92

6

INNEHÅLL

6. Kommuner och landsting ....... 195

Klassiska perspektiv på policyprocessen ...........252

Kommunstrukturen .................................................198

Skapandet av policyer i svensk politik ................253

Relationerna mellan staten och kommunerna .. 203

Välfärd, tillväxt, jämlikhet .......................................255

Kommunernas uppgifter........................................ 206

Välfärdspolitiken och pensionsreformerna ........255

Kommunal politik .................................................... 208

Kärnkraftsfrågan och nya aktörskonstellationer ........................................................................ 263

Hur organiserar sig kommuner? ........................... 213 Representation och deltagande ........................... 218 Reformering av den lokala demokratin ...............222

7. Att kontrollera .......................224 Revisionen .................................................................227 Utvärdering och tillsyn .......................................... 229 Domstolarna och politikens judikalisering .........233 Politik och juridik eller juridik och politik ...........234

Invandring och integration ....................................272 Män och kvinnor ..................................................... 282 Ändrade dimensioner i svensk politik ................ 293

9. Slutord: Ett land i förändring 295 Allt är inte riktigt vad det synes vara ................. 300 Partisystemet som paradoxlösare ....................... 307 Inflödet, genomflödet, utflödet och den demokratiska politikens legitimitet ...................... 312

Politikens makt över domstolarna ....................... 244 Sverige – judikaliseringens hemland? .................246

8. Politikens utflöde ...................249 Implementering av policyer ...................................251

Referenser ............................................................... 316 Register.....................................................................330 Om författarna.......................................................338 Tabell- och figurförteckning ..............................339

Förord Hösten 2004 började vi diskutera den här boken. Som lärare i statsvetenskap och offentlig förvaltning tyckte vi att det saknades en aktuell grundläggande lärobok i svensk politik, en bok som uppfyllde åtminstone några av de krav som vi ville ställa på en sådan bok. Vi enades på ett tidigt skede om att det var några idéer som borde genomsyra boken:

• Det

formella, och kanske samtidigt det normativa, kontra ”hur det verkligen går till”. Det finns formella beskrivningar av det politiska systemet, av dess strukturer, dess regler och om den politiska processen.

Dessa formella beskrivningar har också en normativ kraft. De grundas i eller åtminstone kopplas till föreställningar om värden som demokrati, effektivitet och rättvisa. Samtidigt vet vi att ett regelsystem sällan i praxis fungerar som det ser ut formellt. Det finns informella strukturer och regler. Aktörerna har sina alldeles egna drivkrafter och förmågor. Det är i samspelet mellan det formella regelsystemet och alla dessa informella (i meningen inte planerade, beslutade och dokumenterade) omständigheter som politiken av kött och blod formas. En ambition som vi har haft är att läsaren också ska få känna lukten av politikens kött och blod.

• Ett annat sätt att beskriva politiken är den samhällsve-

tenskapliga (och kanske speciellt den statsvetenskapliga) forskningen. En andra ambition har varit att på olika sätt smälta samman vad som kan utvinnas ur denna forskning med beskrivningen av vad som gäller enligt regelboken och ”politikens kött och blod”. Allt av den vetenskapliga klokskap som finns i vårt land har vi dock av naturliga skäl inte fått med – endast en begränsad del. För att en sådan koppling ska bli begriplig måste vi också diskutera några grundläggan-

de statsvetenskapliga begrepp. Bokens första kapitel innehåller en sådan diskussion. Här får läsaren möta begrepp som ”makt”, ”politik”, ”demokrati” och ”legitimitet”. Ett ytterligare centralt begrepp blir ”det politiska systemet” i tappning av den amerikanske statsvetaren David Easton från 1950-talet. Dagens statsvetare fnyser ibland lite åt David Easton, men vi menar att om hans systemmodell inte officiellt är vid forskningsfronten, fungerar den ändå fortfarande utmärkt som sorteringsinstrument och checklista för en beskrivning av politiken. Till saken hör också att de flesta läroböcker, som har som ambition att beskriva det svenska statsskicket, i realiteten genom sin uppläggning anknyter till den eastonska systemmodellen för analys av politik, även om detta inte alltid är klart uttalat.

• En tredje idé som vi har haft är att man bara kan för-

stå den svenska politiken av i dag om man kan göra jämförelser i tiden och i rummet. Dagens institutioner och politiska frågor är länkade i en obruten kedja till händelser i historien. För den som står mitt uppe i nuet och på en bestämd plats är det mycket som inte syns därför att det tas för givet. Andra tider och andra platser kan ställa detta till synes självklara i en annan belysning och leda till andra slutsatser. Av dessa skäl har vi så snart vi tyckt att vi har något att komma med i dessa avseenden försökt att skissa historien och jämföra med andra länder.

När vi för första gången startade våra datorer för att skriva denna bok var vi alltså vägledda av dessa önskemål: det formella och normativa, lukten av kött och blod, det vetenskapliga, tiden och rummet. När vi släcker skärmen för sista gången visar det sig att det var

8

FÖRORD

en stor uppgift vi tog på oss. Berättelsen blev lång. En upptäckt som vi har gjort under denna långa resa är att den var lärorik, spännande och rolig. Om vi ska ha en målformulering för boken, så skulle det nog vara att också läsaren ska få denna upplevelse av lärande, spänning och underhållning.

Förmodligen kommer inte alla att hålla med oss. Vi har varit så länge i akademin och vi har varit så länge i (eller åtminstone i närheten av) den riktiga politiken att vi vet att det kommer att finnas olika uppfattningar. Vetenskapliga resonemang och forskningsresultat kan tolkas på olika sätt och trots bokens längd ryms inte allt.

I beskrivningen av hur det formellt ser ut, hur det faktiskt går till, i historieskrivningen finns det en myriad av faktauppgifter. Det vore nästan övernaturligt om det inte gick att hitta sådana data i vår bok där vi kan beslås med att ha fel. I båda avseendena har vi gjort vårt bästa för att gardera oss, och flera kolleger har läst och kom-

menterat våra texter. Somt har vi tagit till oss, annat inte.

Särskild tacksamhet för kommentarer vill vi rikta till Rikard Bengtsson, Michael Haus, Marja Lemne, Tommy Möller, Peter Santesson-Wilson, Jacob Westberg, Shirin Ahlbäck Öberg, specialseminariet för politik och förvaltning (Oasen) vid Förvaltningshögskolan i Göteborg samt den nationella kommunforskningskonferensen i Alvesta hösten 2005. För ovärderligt stöd vill vi också tacka Evalena Larsson och Ingrid Sköldin. Naturligtvis har ingen av dessa något ansvar för den slutliga texten.

Det är något vi oreserverat tar på oss.

Nu återstår bara att önska läsekretsen god läsning.

Hoppas att ni lär er något. Hoppas att ni tycker att det är spännande. Hoppas att ni har roligt.

Upplands Väsby och Bryssel i augusti 2006 Henry Bäck och Torbjörn Larsson

Förord till andra upplagan Politiken tar aldrig slut. Sedan vi släppte våra pennor i augusti 2006 har det hänt saker både i den svenska och i den europeiska politiken. I denna andra upplaga av Den svenska politiken har vi täckt in dessa händelseförlopp. I Sverige vann de borgerliga en knapp valseger i 2006 års val och kunde bilda en fyrpartiregering. Socialdemokratin och dess gamla stödpartier fick återgå till den oppositionsroll de hade senast under mandatperioden 1991–1994. Politikens innehåll påverkades förstås också av maktskiftet, och den nya borgerliga regeringen kom att driva en politik som uppvisar både likheter och skillnader i jämförelse med den förra borgerliga regeringsperioden.

I den europeiska politiken som svensk politik numera är tätt sammanvävd med fortskred utvidgnings-

processen. Nära sammankopplad med utvidgningsprocessen är projektet att förändra Europeiska unionens institutioner. Försöken att åstadkomma en ”europeisk konstitution” hade i och med folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna 2005 havererat. Sedan bokens förra upplaga har processen så sakteliga kommit i gång igen, nu i form av det s.k. Lissabonfördraget från december 2007, och en ny ratificeringsprocess har startat – inte heller denna gång utan svårigheter. När vi skriver detta har de irländska väljarna just i en folkomröstning sagt nej till fördraget.

Upplands Väsby och Bryssel i juni 2008 Henry Bäck och Torbjörn Larsson

FÖRORD

9

Förord till tredje upplagan Både i Sverige och i EU har det senaste åren varit en tid av konstitutionell förändring. Detta gäller i särskild utsträckning i EU där Lissabonfördraget har ratificerats.

Detta har medfört stora förändringar av de institutionella arrangemangen och beslutsprocesserna. I den här upplagan av Den svenska politiken redogör vi ingående för dessa förändringar.

Sverige har haft en partiell reform av regeringsformen: EU-medlemskapet har skrivits in i författningen, den kommunala självstyrelsen har förtydligats, möjligheterna för domstolarna att pröva lagars grundlagsenlighet har ökat. På lokal och regional nivå har bland

annat ett principiellt ställningstagande för införandet av regionkommuner tagits.

Valet 2010 medförde ett alldeles nytt parlamentariskt läge: Den borgerliga regeringen återkom efter valet men nu som en minoritetsregering med de högerextrema Sverigedemokraterna i en vågmästarposition i riksdagen.

Skinnskatteberg, Gnesta och Bryssel i mars 2011 Henry Bäck, Gissur Erlingsson och Torbjörn Larsson

Förord till fjärde upplagan Den första upplagan av vår bok har nu snart tio år på nacken. Tio år är ingen evighet – men det är tio år då den svenska politiken genomgått stora förändringar.

I vår första upplaga beskrevs flera oroande tecken på politikens förtroendekris som manifesterade sig på olika sätt under 1990-talet. Glädjande nog kan vi se att förtroendet för politiker och partier återhämtat sig sedan dess, att valdeltagandet stigit för varje val sedan 2002 och att partiernas medlemsförluster stannat av (och visat viss positiv tendens de senaste åren). Den förtroendekris som partierna och den representativa demokratin upplevde under 1990-talet tycks nu i väsentliga avseenden vara avvärjd.

Det ökade förtroendet och stödet för politiska institutioner tycks också gälla EU-samarbetet. Betydligt fler svenskar anser numer att EU-projektet är en bra sak, jämfört med de som tycker att det är dåligt, och Sverige ligger inte längre opinionsmässigt i botten av ligan när jämförelser görs mellan medlemsstaterna om EU:s popularitet. Valdeltagandet till Europaparlamentet tycks också ha en uppåtgående trend, och i regeringsfor-

men nämns numera att Sverige är medlem i Europeiska Unionen. Utvecklingen har gått i motsatt riktning i många andra medlemsstater där stödet för EU-samarbetet är fortsatt svagt, inte minst sedan den ekonomiska krisens konsekvenser blev tydliga, och för åtminstone ett par länder – Grekland och Storbritannien – är fortsatt medlemskap en öppen fråga.

Sedan första upplagan har vi också sett hur den svenska blockpolitiken cementerades i samband med att de borgerliga partierna bildade Alliansen, liksom att Sverigedemokraterna inte bara kom in riksdagen (2010) utan också etablerat sig som Sveriges tredje största parti (efter valet 2014). Detta har fått återverkningar på styrena i våra svenska kommuner. Efter 2014 års val har sett ett rekord i antal minoritetsstyren samt blocköverskridande koalitioner.

Efter 2014 har vi också ett nytt parlamentariskt läge i riksdagen. Socialdemokraterna och Miljöpartiet valde att regera landet i minoritet. Historiskt sett är minoritetsregeringar inget udda inslag i Sverige. Emellertid kom svensk politisk historia att skrivas tämligen om-

10

FÖRORD

gående då minoritetsregeringen såg ut att bli kortvarig när Sverigedemokraterna beslutade att fälla regeringens budgetförslag i december 2014. Det ledde till att statsminister Löfvén meddelade att detta skapade en ohållbar situation och hotade med att utlysa extra val. Hotet tog skruv. Regeringen plus Alliansen gjorde en överenskommelse – kallad Decemberöverenskommelsen – som innebar att det skulle bli lättare för minoritetsregeringar att få igenom sin budget i riksdagen.

Denna fjärde upplaga av Den svenska politiken är uppdaterad med dessa utvecklingslinjer, händelser och nya inslag i den svenska demokratin. Boken är också rejält omarbetad jämfört med tidigare upplagor, då vi nu har lagt krut på att strama upp, effektivisera och förkorta boken.

Västanhed, Gnesta och Stockholm i maj 2015 Henry Bäck, Gissur Erlingsson och Torbjörn Larsson

1. Från Sturlasson till Easton

I detta kapitel diskuteras centrala begrepp som återkommer i boken. Vi börjar med att precisera vad vi avser med ”Sverige”. Detta gör vi genom en historisk tillbakablick. Berättelsen tar sin början i tidig medeltid och vi får följa det svenska territoriets utveckling från en lös federation av mer eller mindre självständiga folkland via stormaktstidens Östersjöimperium till 1900-talets Sverige. Staten formeras och stabiliseras från och med 1500-talet.

Under 1900-talet introduceras demokrati, parla­ mentarism och välfärdsstat. Efter den historiska återblicken behandlas de mer abstrakta begreppen ”demokrati”, ”makt”, ”politik” och ”legitimitet”.

Begreppen är centrala i statsvetenskaplig forskning. Kapitlet avslutas med att vi presenterar David ­Eastons modell av det politiska systemet. Modellen används sedan för att ordna innehållet i resten av boken.

12

DEN SVENSKA POLITIKEN

Den isländske skalden Snorre Sturlasson (ca 1178– 1241) beskriver det svenska riket i Olav den heliges saga på följande sätt: Sveaväldet sönderfaller i många delar. En del är Västra Götaland med Värmland och Markerna och allt som ligger intill (Dalsland), och det riket är så stort att under den biskop som styr där finns det elva hundra kyrkor. En annan landsdel är Östra Götaland, där det är ett annat biskopsdöme. Med det följer nu Gotland och Öland och det är allt tillsammantaget ett ännu mycket större biskopsstift. I det egentliga Svitjod finns en landsdel som heter Sudermannaland och som är ett biskopsdöme för sig.

Sedan heter det Västmannaland eller Fjädrundaland och det är eget biskopsdöme. Tredje parten av egentliga Svitjod heter Tiundaland och den fjärde Attundaland. Den femte är Sjöland och det som ligger närmast därtill längs havet i öster. Tiundaland är det förnämsta och bäst bebyggda landet i egentliga Svitjod. Dit bugar hela riket, där är konungastolen och ärkebiskopsstolen och därav har Uppsala öd1 sitt namn. I varje landsdel är ett lagting med egen lag i många hänseenden. Över varje lagsaga är en lagman, som är den som råder mest hos bönderna, ty det ensamt skall vara lag som han låter uppläsa.

Sturlasson är inte känd som en helt tillförlitlig historisk källa. Beskrivningen är ändå intressant. Man skulle kunna säga att den handlar om Sverige, den svenska staten och svensk politik. Vi får upplysningar om det svenska territoriets utbredning. Vi får veta hur riket är indelat i mindre territorier, vilka fungerar som politiska enheter. Vi får upplysningar om den politiskt-institutionella ordningen i delterritorierna.

På sitt sätt drar Sturlassons beskrivning av svensk politik under tidig medeltid upp riktlinjerna för vår bok.

Vi börjar med att ta upp hans första tråd och ser hur den svenska statsbildningen historiskt har utvecklats till dagens Sverige. Sverige kan sägas vara det första centrala begreppet i boken, som på så sätt får en bestämning.

1 Uppsala öd (av fornsvenskans öðer ’rikedom’), benämning på en samling jordegendomar som tillhörde kronan i det medeltida Sverige.

(Källa: Nationalencyklopedin.)

Men vi ska också diskutera ett par andra centrala statsvetenskapliga begrepp i bokens introducerande kapitel: politik, makt, demokrati och legitimitet är exempel på sådana. Kapitlet avslutas med en modell av ett politiskt system som vi kommer att använda för att strukturera resten av boken.

Kapitel två placerar det svenska politiska systemet i en samhällelig kontext. Bokens huvuddel består av fem kapitel som, ur olika perspektiv, beskriver och analyserar det svenska politiska systemets strukturer och de processer som sker i dessa strukturer. Här är vi nära Sturlasson. Vilka är nutidens kungar, jarlar, stormän, lagmän och biskopar? Hur är de organiserade och hur förhåller de sig till varandra? Vilka är vår tids motsvarigheter till ”landen”? Vad sker på ”alltinget”? Innan vi i ett sista kapitel drar samman några av bokens många trådar ska vi i ett särskilt kapitel rikta ljuset mot politikens innehåll.

Sverige I de (inte nödvändigtvis sanna) berättelser som konstruerar den gemensamma historia som är en del av etnisk och nationell identitet är det inte ovanligt att någon enstaka händelse lyfts fram och betonas. I en drabbning 15 juni 1219 under Valdemars korståg till Estland föll den rödvita korsflaggan ”Dannebrogen” ned från himlen. Harald Hårfager enade Norge då han enligt traditionen besegrade alla fylkeskungar i sjöslaget i Hafrsfjorden år 872. Sveriges avgörande händelse är senare.

Efter att ha organiserat det svenska upproret mot den danske unionskungen valdes Gustav Vasa 6 juni 1523 till svensk kung och vid midsommar gjorde han sitt intåg i Stockholm. Den bild som förmodligen en svensk får för sin inre syn är Carl Larssons Gustav Vasas intåg i Stockholm på Nationalmuseum.

Men rötterna till den svenska statsbildningen är äldre.

Vad Gustav Vasa åstadkom var bland annat ett brott mot denna äldre historia, där det svenska rikets historia var hoptvinnad med de båda andra skandinaviska ländernas. Alla svenska statsvetare av den äldre skolan har läst

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

Nils Andréns böcker. Så här skriver han i Från kungavälde till folkstyre (1965): Kungen valdes ursprungligen av svearna, från vilka det svenska enhetsverket utgått. Upplands rangställning baserades främst på Uppsalas betydelse som religiöst centrum. Den återspeglades i äldre Västgötalagens erkännande av svearnas rätt att taga och vräka kungar … Även om den gemensamme kungen blev en sammanhållande faktor av växande betydelse, var statsorganisationen under stora delar av medeltiden mycket primitiv och bräcklig. Till en början var Sverige närmast ett slags federal statsbildning, ett förbund av självstyrande land under samma kung. Riksenheten var svag. Landen åtnjöt vidsträckt självstyrelse …

Den bild som både Sturlasson och Andrén ger oss, framhåller Uppland och Mälardalen som utgångspunkt för riksbildandet. Denna uppfattning har utmanats av den så kallade Västgötaskolan, som driver tesen att det i stället var Västergötland som var ”Svearikets vagga”. Uppfattningen har främst drivits av amatörhistoriker och västgötska hembygdsentusiaster, även om nedslag i historieforskningen inte heller har saknats. Kring år 2000 fick idén ett starkt skönlitterärt genomslag genom Jan Guillous böcker om tempelriddaren Arn (bl.a. Guillou 2001).

Debatten om Västgötaskolan har varit hätsk. En av de argaste kritikerna, Bo Strömberg (1998), gör kopplingar mellan Västgötaskolan, nazism och ockultism. Anhängarna påstås i olika debattinlägg lida av ”vaggomani”. I den debatt som förts i västgötsk lokalpress och på internet har också anhängarna använt hårda ord: ”Sveaskolan företräds först och främst av karriäristerna inom den akademiska världen vid Uppsala universitet.” Striden har setts som en kamp mellan ett akademiskt och politiskt etablissemang och en folklig alternativ rörelse.

Anders Gustafsson och Håkan Karlsson (2002) skriver: Ett skräckexempel … utgörs av diskussionen om den s.k. Västgötaskolan där ett brett, djupt och genuint folkligt intresse kom att bemötas (och till delar krossas) av etablissemanget på ett som vi anser upp-

13

rörande sätt … relationen mellan etablissemang och intresserade medborgare drevs till en situation som speglade etablissemangets kontrolltvång, och de medel vissa akademiker är beredda att använda för att upprätthålla detsamma … utgör en ytterlighet där ointresse förvandlades till alarmberedskap och raseri.

Hur det nu än var med Uppland eller Västergötland, går det inte att exakt fastställa när enandet ägde rum eller när svearnas stat började expandera. Det är dock klart att det har skett före år 1000. Under medeltidens två sista århundraden (1300- och 1400-talen) präglades den svenska statens historia av konflikter kring en ännu större statsbildning.

I olika konstellationer kom de tre skandinaviska kungadömena i personalunion från 1319, konsoliderades i Kalmarunionen som etablerades 1389 och bekräftades genom unionsmötet i Kalmar 1397. Det var denna union som bröts med Gustav Vasas maktövertagande 1523, vilket avbildats av Carl Larsson. Det underlättades av att högadeln försvagats genom unionskungens aktion mot den vid ”Stockholms blodbad”. Den tredje maktfaktorn vid sidan om unionskungen och adeln var den katolska kyrkan. Här kom reformationen Vasa väl till pass, och kyrkans makt bröts i och med riksdagen i Västerås 1527. Därmed blev kyrkan ett instrument i statsmaktens tjänst.

Man kan förstå att bilden av Vasa som riksgrundläggaren har varit tacksam att använda för senare generationers makthavare. Vasas maktövertagande har beskrivits som en befrielse från utländskt förtryck – både den danska kungamakten och den romerska kyrkan.

Sedan maktkampen mellan Vasas söner hade avklarats blev 1600-talet en expansions- och konsolideringstid för den svenska statsmakten. Statsskicket reglerades. En central statlig förvaltning började byggas upp.

Krigståg både öster och söder om Östersjön utvidgade väldet. Finland, varav delar införlivats med riket redan på 1200-talet, vidgades. Baltikum och olika nordtyska besittningar tillkom. I två fredsslut, 1645 i Brömsebro och 1658 i Roskilde, erövrades viktiga delar av arvfien-

14

DEN SVENSKA POLITIKEN

dens, den dansk-norska unionens, territorium. I Brömsebro tillerkändes Sverige Jämtland, Härjedalen, Gotland och Halland. Redan före fredsslutet hade Särna och Idre socknar2 i Norge 1644 ockuperats av, som det står i ”Uggleupplagan” av Nordisk Familjebok (1904–1926) ”… en flock dalkarlar under anförande af kapellanen i Älfdalen D. Buskovius”. I Roskildefreden tillkom Skåne, Blekinge och Bohuslän. Skåne genomgick en omild försvenskningspolitik som om det hänt i dag skulle ha kallats ”etnisk rensning”. Det är nog ingen tillfällighet att Lunds universitets sigill består av ett liggande lejon med en bok i ena tassen och ett svärd i den andra.

Det stora nordiska kriget 1700–1721 innebar att riket blev mindre. Bland annat gick de baltiska provinserna och delar av Karelen med rikets viktigaste östra försvarspost Viborg förlorade till Ryssland. Nedmonteringen fullbordades genom finska kriget 1800–1809 när hela Finland blev ryskt. I och med att Finland blev en rysk lydstat med en viss autonomi fick Finland för första gången i sin historia ställning som en politisk enhet.

Under de nästan sex föregående århundradena hade Finland varit en integrerad del av Sverige.

Som belöning för Sveriges medverkan i anti-Napoleonkoalitionen tilldelades den svenske kungen den norska kronan. Kronprinsen, den blivande Karl XIV Johan, såg helt säkert detta som en kompensation för förlusten av Finland. I och med att Norge rycktes loss från det danska riket sattes en definitiv slutpunkt för Kalmarunionen. Under 1800-talet tilltog motståndet mot den svenske unionskungen i Norge och krisen kulminerade med att unionen fredligt upplöstes 1905.

Detta är faktiskt ett av de få fall i historien när en union mellan stater har upplösts under fredliga former, och svenska experter på unionsupplösningen lär ha rådfrågats av tjecker och slovaker i samband med upplösningen av den tjeckoslovakiska staten 1992.

Det Sverige om vars politik boken handlar har alltså

2 De båda socknarna omnämndes inte i något av fredssluten. Däremot anses de ha tillerkänts Sverige i 1751 års gränstraktat.

både en lång och en kort historia. I den långa historien har vi sett hur territoriet har vuxit från en federation av självstyrande land vid en oklar tidpunkt före det första tusenårsskiftet, via senmedeltidens skandinaviska union, Gustav Vasas maktövertagande, som i den nationella mytbildningen fått markera den svenska statens grundande, stormaktstidens välde från Viborg till Älvsborg och från Lappland till Bremen och den svensk-norska unionen till 1900-talets ganska långsträckta nord-sydliga formation. Detta 1900-tal, de dryga hundra år som den svenska statsbildningen haft sin nuvarande form, är den korta historien.

Den svenska staten Nils Herlitz (1964) beskriver den medeltida statens (kungadömets) huvuduppgift som att upprätthålla den yttre och inre ordningen: ”… att med alla de maktmedel som stodo till hans [kungens] förfogande, medverka vid den allmänna ’fridens’ upprätthållande.” Att organisera och ordna militärmakten samt att hävda centralmaktens överhöghet i riket blev de centrala funktionerna. Successivt kom de självstyrande landen att samordnas alltmer under medeltiden. En regional och lokal förvaltningsorganisation började växa fram med fogdar och länsmän. Mot senmedeltiden växte riksdagsinstitutionen fram. Riksmöten inkallades när viktiga beslut behövde förankras i samhällets ledarskikt.

Gustav Vasas maktövertagande innebar en kraftig förstärkning av den centrala kungamakten i och med att den skandinaviska unionen fick sin dödsstöt och i brytningen med den romerska kyrkan. Kungakronan gick i arv i släkten Vasa. Därmed hade också forn- och medeltidens valkungadöme fått sin dödsstöt. Vasaregimen innebar också på andra sätt en centralisering. En central statsförvaltning började framträda som stöd för det alltmer centraliserade beslutsfattandet. För förankringen i mäktiga samhällsgrupper fanns riksrådet och särskilt inkallade riksdagar.

Stormaktstiden ställde nya krav på organisation, militära resurser och förvaltning av erövrade provinser.

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

Riksstyrelsen måste fungera trots att kungen befann sig på härjningståg på kontinenten i åratal. Nils Herlitz skriver: ”Statsskickets historia under 1600-talet kännetecknas på alla områden av fastare verksamhetsformer; det är organisationens tid framför andra.” Det är under denna tid som rikskanslern Axel Oxenstiernas reformer genomförs. De centrala statsorgan ur vilka Regeringskansliet, de centrala ämbetsverken och det moderna domstolsväsendet skulle komma att utvecklas skapades. Även ”representationens” former fick stadga i riksdagar bestående av ombud för de fyra stånden: adeln, prästerskapet, borgerskapet och bönderna.

Efter Karl XII:s död 1718 och stormaktsväldets påbörjade fall försvagades den centrala kungamakten.

I historieböckerna talas det om ”frihetstiden”. Herlitz kallar perioden för ”ständerväldets tid”. Riksdagarna kom att finnas på plats mer regelmässigt i Stockholm. Partigrupperingar stred om makten. Kungamakten och riksrådets makt förföll. Frihetstiden avslutades med Gustav III:s lyckade statskupp 1772. Den kungliga diktaturen blev kortvarig. I och med mordet på kungen 1792 började den period som ledde fram till 1809 års regeringsform, som starkt präglades av tidens maktdelningslära. Den styrande makten var kungens privilegium: ”Konungen äger att allena styra riket”, medan lagstiftningsmakten delades mellan kung och riksdag.

Riksdagen tilldelades beskattningsmakten (”Svenska folkets urgamla rätt att sig självt beskatta”) och kontrollfunktioner gentemot den styrande makten. Statsförvaltningen byggdes ut under 1800-talet och en rad nya myndigheter tillkom.

Mitten av 1800-talet betecknade nästa reformperiod.

De centrala myndigheterna ordnades med 1840 års departementalreform, och 1866 avskaffades fyrståndsriksdagen för att ersättas med en riksdag i två kammare.

Samtidigt ordnades den lokala självstyrelsen upp med kommunalförordningarna. Demokratin, i meningen allmän rösträtt, fick sitt genombrott under 1900-talets två första årtionden. Hotade av att den allmänna välståndsökningen och penningvärdets försämring urholkat de ekonomiska rösträttsbegränsningarna tvangs

15

Högern genomföra allmän rösträtt för män 1907–1909, dock kopplat samman med proportionell representation. Med det äldre majoritetsvalsystemet skulle den politiska högerns representation praktiskt taget ha utplånats av arbetarklassens rösträtt. Kvinnlig rösträtt och demokratiseringen av den kommunala rösträtten följde drygt ett årtionde senare. Nu stabiliserades också parlamentarismen, det vill säga kungens skyldighet att välja en regering som åtnjöt riksdagens förtroende.

Industrialiseringen och samhällets utveckling med åtföljande nya uppgifter för statsmakten hade nödvändiggjort en alltmer omfattande och komplex förvaltningsapparat. Socialdemokratins maktövertagande på 1930-talet markerade välfärdsstatens genombrott. Statsmakten åtog sig nya uppgifter. Denna välfärdsstat nådde sin höjdpunkt under 1960- och 1970-talen. I och med 1970-talets författningsreform kodifierades den demokratiska och parlamentariska praxis som utvecklats under århundradets första hälft. Ut for ”Konungen styr allena riket” och in kom ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket”.

Ett perspektiv på statsmaktens historia är att betrakta dess utveckling som en dragkamp mellan centralisering och decentralisering. I en sådan historietolkning är de självstyrande landen förenade i ett slags federal ”republik”, vilket Snorre beskriver som en viktig utgångspunkt, särskilt för dem som vill betona det decentralistiska draget i den svenska statsmakten. De självstyrande landen, valkungadömet, riksdagarnas makt, frihetstiden, det demokratiska genombrottet och den kommunala självstyrelsen blir viktiga stationer i en sådan berättelse. Vasas maktövertagande, Oxenstiernas förvaltningsbygge, stormaktstidens militärstat, Gustav III:s maktövertagande och det moderna Sverige under socialdemokratins dominans bildar en stomme för den alternativa centralistiska berättelsen. Olika författare betonar den ena eller den andra berättelsen. En del fascineras av den ”urgermanska bondedemokratin” och betonar den decentralistiska berättelsens betydelse. En företrädare för denna skola skulle Rune Premfors (2000) kunna sägas vara när han pekar på Vasas försök att ordna den centrala stats-

16

DEN SVENSKA POLITIKEN

Tabell 1.1 Milstolpar i svensk politisk historia 1000-talet

Sverige enas.

1400-talet

Kalmarunionen: Union med Danmark och Norge.

1500-talet

Gustav Vasas maktövertagande. Brytning med unionen med Danmark och med den katolska kyrkan.

1600-talet

Oxenstiernas reformer av förvaltningen. Territoriell expansion. ”Stormaktstiden”.

1700-talet

Stormaktstiden bryts med Karl XII:s död. ”Frihetstiden”: riksdagen tar över makten från kungen. Kort period av kungligt envälde efter Gustav III:s statskupp och fram till mordet på kungen.

1800-talet

Ny regeringsform byggd på maktdelningsläran.

Mitten av 1800-talet

Författnings- och förvaltningsreformer: Departementalreform. Riksdagsreform (tvåkammarsystem).

Kommunalförordningar.

1900–1920-talen

Rösträttsreformer. Demokratisk allmän och lika rösträtt. Parlamentarismen slår igenom.

1930-talet

”Kohandeln”: Socialdemokratins maktövertagande. Välfärdsstatsbygget.

1950-talet

Pensionsstriden. Socialdemokratisk inbrytning i medelklassen (se kapitel 8).

1960–1970-talen

Välfärdsstatens höjdpunkt. Ny författning kodifierar folksuveränitet och parlamentarism (se kapitel 3).

Kommunsammanslagningar (se kapitel 6).

1980-talet

Kärnkraftsfrågan (se kapitel 8).

1990-talet

Sverige medlem av EU (se kapitel 4).

2000–2010-talen

Omvälvning på den parlamentariska arenan: Den borgerliga Alliansen etableras, långt borgerligt maktinnehav: 2006–2014. Blockpolitiken cementeras i rikspolitiken, Sverigedemokraterna kommer in (2010) och etableras i riksdagen (2014) (se kapitel 2).

makten som misslyckade: Gustav Vasas svenska stat var ”bottentung”. Mats Dahlkvist och Urban Strandberg (1999) ser däremot hela författningsutvecklingen som ett stärkande av den centrala statsmakten och den urgermanska bondedemokratin som en myt. Författare som Gunnar Wetterberg (2003), som lyfter fram Oxenstierna som den svenska statsmaktens skapare, torde närmast höra till den centralistiska skolan.

Makt och politik Längre fram i boken får vi anledning att återvända till det historiska perspektiv som skisserats ovan. Många gånger kan en nyckel till förståelsen av de samtida institutionerna och de processer som regleras av dem just ligga i deras bakgrund och framväxt. Men för tillfället lämnar vi historieskrivningen. I stället ska vi ägna oss åt att mejsla fram de analytiska redskap som boken ige-

nom ska hjälpa oss att förstå den nutida svenska politiken, dess strukturer, processer och resultat. Nyckelbegreppen i sammanhanget är makt, politik, demokrati och legitimitet. I kapitlets avslutning knyter vi ihop dessa med en modell av ”det politiska systemet”. Modellen nyttjas sedan för att organisera innehållet i resten av boken.

Människor lever tillsammans i samhällen. Samhällen kan betraktas som ett slags organisationer i bemärkelsen att vårt beteende inte är rent slumpmässigt. Det finns mekanismer som samordnar mänskliga aktiviteter. Många menar att det finns tre övergripande mekanismer. I det ekonomiska livet är utbyte det centrala begreppet. När vi till exempel tar på oss rollen som anställd ger vi arbetsgivaren våra tjänster och får i utbyte ekonomisk ersättning i form av lön. Av lönen kan vi i vår roll som konsumenter ta pengar och lämna till varusäljaren, som i gengäld ger oss varor som vi vill ha och så

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

vidare. Det handlar om ständiga utbytesrelationer, som avgör vad olika aktörer tar sig för. I andra samspel, till exempel i familjen, i en kamratgrupp eller i en förening, intar känslan av gemenskap en central roll. För att bete sig på ett sätt som kommer gruppen eller andra medlemmar av gruppen till godo är det inte nödvändigt att man själv omedelbart får någonting tillbaka som ersättning. Den tredje mekanismen är den som särskilt intresserar oss i den här boken: makten. Makt handlar om hur människor kan förmås att göra vad de annars inte skulle ha gjort, utan att drivas av vare sig kärlek och gemenskap med andra, eller av att få ett direkt ekonomiskt utbyte. Makt är politikens centrala mekanism. De tre samordningsmekanismerna kan sammanfattas med Kenneth Bouldings (1989) träffande beskrivning: the stick, the deal och the kiss:

• I politiken gör A som B vill därför att B har makt över

17

från att maktobjektet (A i vårt fall) har ett mål som han eller hon vill uppnå. Det kan i och för sig vara mer komplicerat, så att A har flera mål. De måste då på något sätt vägas ihop till en nytto- eller preferensfunktion. A tänks då sträva efter att bete sig på ett sådant sätt att hon uppnår en så hög nyttonivå som möjligt. När A står i en konkret beslutssituation gäller det att inventera vilka handlingsalternativ som står till buds. När hon väl fått detta klart för sig måste hon beräkna vilka konsekvenserna blir av att välja det ena, andra eller tredje alternativet. Beslutet blir sedan en enkel match. Det är bara att välja det alternativ som ger störst måluppfyllelse. Om vi delar upp processen i steg blir det: 1.

2.

3.

4.

Mål Inventera handlingsalternativ Beräkna alternativens konsekvenser Fatta beslut

A (”käppen”).

• I ekonomin gör A som B vill därför att A får en direkt ersättning för sitt handlande av B (”avtalet”).

• I sociala sammanhang gör A som B vill därför att A känner gemenskap med B (”kyssen”).

Vi ska uppehålla oss ett ögonblick vid begreppet makt.

Det finns en utomordentligt omfattande samhällsvetenskaplig debatt om vad makt egentligen inbegriper. Max Weber (1947) definierade makt som ”förmågan att kontrollera folk, också mot deras vilja”. Bertrand Russell (1938) definierade makt som ”produktionen av avsedda effekter”. Många definitioner av makt brukar kunna reduceras till en relation mellan två aktörer: A (den som utsätts för maktutövningen, maktobjektet) och B (den som utövar makt, maktsubjektet). Låt oss kalla denna typ av makt aktörsmakt eller relationell makt, eftersom den handlar om en relation mellan aktörer. Vad har B att välja på om B vill påverka A att göra det som B vill?

Ett sätt att ordna diskussionen är att vi konstruerar en modell för hur A bestämmer sig för vad hon ska göra.

En förenklad beslutsmodell är ”det rationella beslutet”. Föreställningen om det rationella beslutet utgår

Låt oss nu iklä oss maktsubjektets (B:s) roll. Vad i dessa steg kan B påverka? En möjlighet kan vara att B försöker påverka det allra första steget – objektets mål. Det vore inte dumt om det vore möjligt att genom till exempel propaganda eller indoktrinering få A att vilja detsamma som B. Därmed har vi faktiskt identifierat ett första maktmedel, ett som många anser vara det allra mest effektiva. Kent Asp (1996) skriver exempelvis: Åsiktsbildning kan … sägas vara den mest utstuderade formen av maktutövning eftersom den ger möjlighet att driva igenom sin vilja på ett sådant sätt att man bestämmer över andra målrelaterade aktörers intressen och preferenser. Makt genom övertalning måste därför onekligen betraktas som den mest raffinerade och på sitt sätt mest effektiva formen av maktutövning.

Bristen med övertalning, ur B:s perspektiv, är att man inte kan vara säker på att övertalningsförsöket lyckas.

Här kan det vara bättre med vad Asp kallar ”sanktionsmakt”. Det handlar om beslutskalkylens steg 3, handlingsalternativens konsekvenser. B kan nämligen göra ett handlingsalternativ mer attraktivt för A genom att för-

18

DEN SVENSKA POLITIKEN

bättra dess konsekvenser för henne. B kan utlova belöningar till A om A väljer det alternativ som B önskar.

B kan också göra handlingsalternativ mindre lockande genom att bestraffa A om hon väljer något av de alternativ B inte vill ha. Sanktioner, det vill säga bestraffningar och belöningar, är en andra typ av maktutövning. Många menar att denna tredelning i propaganda, bestraffningar och belöningar i själva verket uttömmer möjligheterna att påverka. I titeln på en bok, som Evert Vedung med kolleger (Bemelmans-Videc m.fl. 1998) har författat, talas just om Carrots, sticks and sermons som alternativ att påverka.

Något ytterligare måste dock bilden kompliceras.

En första invändning är att den rationella beslutsmodellen är tämligen orealistisk. Vad som vanligen saknas är information. För det första kan det vara så att en individ egentligen inte alltid är särskilt klar över vilka mål hon har. Vi bortser från denna möjlighet. Men det kan också vara så att man inte känner till 1) vilka handlingsalternativ som finns och 2) vilka konsekvenser handlingsalternativen kan få. Om vi alltså gör A:s beslutssituation lite mer realistisk och accepterar att hon inte vet allt, kan vi påverka A:s val genom att informera henne om att vissa handlingsalternativ finns och om vilka konsekvenser dessa får. Information framträder som en fjärde mekanism för maktutövning utöver propaganda, bestraffningar och belöningar. Till det yttre kan information likna propaganda, men sättet som de verkar på är ganska olika. Det kan därför vara klokt att skilja dem åt.

Den andra komplikationen är att inget av det som B gör för att påverka A är gratis. Propaganda och information kräver resurser. Man måste ha tillgång till kommunikationskanaler och, när det gäller information, även kunskap. Att det blir kostsamt att verka med hjälp av belöningar är lättförståeligt, och bestraffningar kräver att man har tillgång till tvångsresurser (till exempel polis, militär, domstolar, kronofogdar och fängelser). Om B i varje enskilt fall måste övertala, belöna eller bestraffa A, kommer B snart att ha slut på maktresurser. Man måste konstruera system där ständig maktutövning inte krävs,

utan fungerar ändå. Karl Deutsch gör (1963) en liknelse mellan tvångsmakt och guldmyntfoten. Förr stod det på svenska sedlar ”Riksbanken inlöser denna sedel i guld”. Det var enbart delvis sant. Riksbankens guldreserv skulle aldrig ha räckt om alla hade kommit med sina sedlar och bett att få dem inlösta. På samma sätt är det med tvångsmakten. Ingen polismakt i världen räcker till för att betvinga en hel befolkning.

Nej, för att kunna utövas på ett ekonomiskt effektivt sätt måste makten institutionaliseras. Det måste skapas koordinerande system och strukturer som gör att människor ändå handlar på ett visst sätt. Sådana system kan kallas strukturell makt. Den strukturella makten är utomordentligt effektiv. Till en del liknar den propaganda och övertalning i så motto att den formar människors medvetande. Men samtidigt skiljer den sig från propaganda och övertalning på så sätt att den i viss mening existerar oberoende av aktörerna i en bestämd situation. Strukturell makt blir därför annorlunda än aktörsmakt. Innebörden i påståenden om vem som har och vem som inte har makt blir mindre tydlig. Visserligen är strukturerna skapade av aktörerna, men i en bestämd situation är alla, både hög och låg, slavar under strukturerna. Att man får som man vill är en konsekvens av att ha och utöva makt. Men det kan också vara så att man får som man vill eftersom man har tur. Och det kan vara så att samhällets strukturer är sådana att vissa oftare har tur än andra. Keith Dowding (1996) lanserade härvidlag begreppet ”systematisk tur” för detta fenomen. Vissa har systematisk tur därför att de gynnas av strukturerna, utan att för den skull samtidigt ha relationsmakt. Marxister menar att kapitalistklassen har systematisk tur. Feminister hävdar att män har systematisk tur.

Maktbegreppet är centralt inom statsvetenskapen. Vi har definierat politik som ett system av mänskliga aktiviteter som samordnas med hjälp av makt (snarare än genom ömsesidigt utbyte eller genom känslor av gemenskap och samhörighet). Innan vi lämnar frågan helt ska vi dock ta upp ytterligare ett tema. Det är diskussionen om community power som fördes under 1960- och

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

1970-talen och som har satt djupa spår i samtida statsvetenskap. Egentligen börjar den diskussionen redan på 1950-talet med Floyd Hunters (1953) studie av maktstrukturen i den amerikanska staden Atlanta. Hunters slutsats var att Atlanta styrdes av en elit av politiker, lokala tjänstemän och ledande affärsintressen. Robert Dahl (1961) vände sig mot detta sätt att beskriva politiken i lokalsamhället i boken Who governs?, som beskrev maktförhållandena i New Haven. Dahl beskrev systemet som pluralistiskt. Olika grupper och organiserade intressen tävlade med varandra, och olika aktörer var betydelsefulla inom olika politikområden. Hunters resultat var, menade Dahl och pluralisterna, en konsekvens av hans metod, som gick ut på att olika bedömare fått rangordna vilka som var mäktiga. Hunter hade, menade kritikerna, inte observerat makt utan ”ryktesvis makt” (reputational power). Pluralisterna utgick från den relationella maktmodellen med aktörerna A och B. Om B utövar makt, måste B göra något, och detta något kan bara observeras genom en undersökning av faktiska beslutsprocesser.

I två inflytelserika artiklar (”Two faces of power” 1962 och ”Decisions and nondecisions” 1963) kritiserade Peter Bachrach och Morton Baratz pluralisterna. Visst, det var nog sant att maktutövning innebar att B tog sig för något observerbar. Men om man som Dahl enbart uppmärksammade de politiska beslutsarenorna, bortsåg man från de frågor som aldrig kom upp där. Den som verkligen har makt i samhället, menade Bachrach och Baratz, har makt över politikens dagordning och kan organisera bort vissa frågor därifrån. De fattiga och maktlösa får aldrig upp sina frågor på dagordningen. Man borde därför i stället undersöka de processer varigenom hinder uppställdes och bestämda politiska krav organiserades bort redan innan de nådde dagordningen. Bachrach och Baratz myntade termen ”maktens första ansikte” för den iakttagbara maktutövning som pluralisterna studerat, och termen ”maktens andra ansikte” för dagordningsmakten.

Det skulle inte dröja förrän ett tredje ansikte identifierades. I boken Power: A radical view riktade Steven

19

Lukes (1974) kritik mot både pluralisterna och ickebeslutsskolan. Makt kan också utövas, menade Lukes, genom att människors världsbild och preferenser påverkas så att de accepterar sin position. Vissa krav och frågor kommer aldrig upp på dagordningen, men det görs inte heller några försök att utestänga dem från dagordningen. Det behövs inte. Maktens tredje ansikte innebär nämligen att de maktlösa och underprivilegierade har lärt sig att de inte har rätt att ställa krav, och kanske till och med att de har det bra som det är, att de helt enkelt inte behöver något mer. Detta maktens tredje ansikte har stora likheter med både den ”övertalningsmakt” och den ”strukturella makt” som diskuterades ovan.

Maktens tre ansikten har vart och ett tilltalande drag.

Dahls och pluralisternas första ansikte är tilltalande för att det pekar på begreppets empiriska forskningsbarhet, men också därför att det direkt anknyter till det relationella maktbegrepp som många ser som grundläggande: makt är något en aktör har och som när den används får andra att göra det makthavaren och -utövaren vill.

Samtidigt är argumentationen från de båda andra ansiktenas företrädare övertygande. Varför ska den som får sin vilja fram genom att göra något betraktas som mäktigare än den som får sin vilja fram utan att behöva göra något? Det som är problemet hos dessa båda ”ickebeslutsansatser” är samtidigt det som är pluralisternas styrka – nämligen svårigheten att observera och studera något som inte har hänt. Hur ska man kunna veta vad, av allt som inte har hänt, som borde ha hänt? Det framkom förslag på hur man skulle lösa just detta problem. Om något är ett problem i något slags objektiva termer – som till exempel miljöförstöringen – kunde man med viss tyngd hävda att åtgärder borde ha vidtagits. Om man i ett system, till exempel i ett land eller i en stad, hade vidtagit åtgärder, men inte i ett annat land eller en annan stad, fanns också skäl att hävda att detta var sådant som borde ha hänt. En ganska ofta refererad bok som försökte använda båda infallsvinklarna var Matthew Crensons (1971) bok om luftföroreningspolitik i amerikanska städer. Luftföroreningar var verkligen ett problem, och den ena av de två städer som Crenson

20

DEN SVENSKA POLITIKEN

undersökte hade infört bestämmelser om utsläpp, men inte den andra.

Ett problem var också att de tre ansatserna i debatten kom att ställas emot varandra som alternativ. En viss frustration infann sig. Jörgen Westerståhl (1970) konstaterade i forskningsprogrammet för det stora statsvetenskapliga kommunalforskningsprogrammet på 1960talet att svårigheterna att … på ett tillfredsställande sätt operationalisera begreppet makt [ter sig] som stora eller oöverstigliga. Dessa svårigheter tycks i själva verket tyda på att de iakttagelser som legat till grund för konstruerandet av maktbegreppet, inte är av sådant slag att de låter sig sammanföras under ett begrepp. … Eventuellt kan man här gå ett steg längre och uppfatta maktbegreppet som ett övervägande ideologiskt begrepp, i första hand numera använt av dem som velat kritisera vissa beslutsfattare eller ett visst system för beslutsfattande.

I viss mån har denna knut lösts upp av en insikt om att de olika maktansatserna kompletterar varandra, och alla behövs om vi ska förstå politiken. Bland författare som drivit sådana ståndpunkter märks Stewart Clegg (1989), som med sitt begrepp circuits of power (maktens kretslopp) betraktar den första maktdimensionens spel, som han kallar episodisk makt, som något som utspelar sig inom ramen för institutioner och strukturer. Dessa institutioner och strukturer kan dock utmanas och ändras genom vad som utspelar sig i ”maktepisoderna”. En annan författare som haft betydelse är John Gaventa (1980), som med sin undersökning av fattiga arbetare i Appalachernas kolgruvedistrikt visar på olika dynamiska förlopp: misslyckade maktförsök (i första dimensionen) kan leda till att man accepterar sin lott (tredje dimensionen) och några nya försök att påverka blir det inte. Men det kan också bli en god spiral: ett framgångsrikt försök att utöva makt leder till en ökande självmedvetenhet som kan gynna nya försök att utöva makt.

I den här boken vill vi beskriva den svenska politiken. Vem är det som agerar och med vilken framgång?

Det handlar alltså om maktens första dimension. Det

är det som de flesta ser som ”politik”. Men vi ska också ägna stor uppmärksamhet åt strukturerna, det vill säga de uppfattningar och regler som sätter ramarna för det politiska spel som försiggår på de synliga arenorna. Vi ska också genom utblickar i tid och rum – jämförelser med andra länder – sträva efter att bidra till att skapa förståelse för varför strukturerna i Sverige ser ut som de gör, och vad som kan leda till förändringar av desamma.

Demokrati Vi har beskrivit politik som ett system av mänsklig aktivitet som samordnas med hjälp av makt. Politik blir här ett sätt att koordinera hur människor beter sig och åstadkomma kollektiv handling. Men att många människor fås att handla organiserat behöver förstås inte betyda att det har gått demokratiskt till väga. Vi ska därför nu ge perspektiv på begreppet demokrati, som är det andra centrala begreppet i boken. Det kommer att visa sig att demokratibegreppet är minst lika problematiskt som begreppen makt och politik.

I olika framställningar om demokrati brukar två ting påpekas. Det ena är ordets (och begreppets) antika grekiska ursprung. I korthet betyder ordet folkstyre och tar sin startpunkt i antikens Athen där stadens manliga medborgare vid folkförsamlingen fattade gemensamma beslut. Det ska noteras att folkförsamlingen var exklusiv. Kvinnor, slavar och utlänningar fick inte vara med.

För att bli medborgare i Athen måste ens föräldrar ha varit medborgare. Men också den ”direkta” athenska demokratin krävde att det fanns olika ämbeten. Det fanns en rad olika makthavare utöver folkförsamlingen. Dessa utsågs inte genom val, utan genom lottdragning. Det är uppenbart att om man betraktar den institutionella ordningen i det antika Athen så hade den föga gemensamt med de system som vi i dag kallar demokratiska.

Det andra som brukar framhållas är att demokrati är något bra och eftersträvansvärt. Som en författare konstaterat: Termen demokrati har i nutida debatt både en mycket central ställning och en utpräglat positiv vär-

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

deladdning som gör att var och en vill reservera den för vad han själv finner gott. (Eriksson 1984)

En tredje iakttagelse är att demokratibegreppet framstår som utomordentligt komplext. Exempelvis identifierar Rune Premfors (2000) tre demokratisyner. Den tunna demokratin bygger på en individualistisk människosyn och staten har en begränsad roll. Den snabba demokratin bygger på motsättningen mellan eliten och folkmajoriteten, och dess uppgift är att avskaffa elitens privilegier till majoritetens fromma. Den starka demokratin strävar efter konsensus som uppnås genom interaktion och samtal. Bo Lindensjö (1999) är än mer nyanserad när han identifierar inte mindre än åtta demokratisyner.

Lennart Lundquist (2001) utarbetade ett analysschema för den politiska demokratin i form av en matris med vad han kallar ”komponentdimensionen” på den ena ledden och ”abstraktionsdimensionen” på den andra.

I Lundquists bok har vi kunnat räkna till ett trettiotal olika ”demokratier”, som då bestäms av sina värden i analysschemat. Ser man tillbaka på Premfors, Lindensjös och Lundquists analyser, inses snabbt att det knappast går att ge en fullständig bild av den statsvetenskapliga demokratidebatten. Vi nöjer oss därför med att ta upp de aspekter som just vi anser vara särskilt viktiga.

Sinnelagsdemokrati – beslutsdemokrati – ekonomisk demokrati Distinktionen mellan sinnelagsdemokrati, beslutsdemokrati och ekonomisk demokrati lånar vi av Lennart Lundquist. Han menar att dessa ”demokratityper” är olika uttryck för begreppet ”folkmakt”, och att de förekommer i olika utsträckning i alla demokratidoktriner. Sinnelagsdemokrati3 är ett sätt att leva tillsammans som präglas av jämlikhet, frihet, förståelse, solidaritet, tillit och ömsesidig respekt. Beslutsdemokrati handlar om processen vid det gemensamma beslutsfattandet och innehållet i besluten. Beslutsdemokratin finns för3 Benämningen är från Alf Ross (1946). Lundquist själv föredrar termen ”demokrati som livsform”.

21

stås i den politiska demokratin, men kan också finnas i företag (företagsdemokrati) eller i föreningar. Ekonomisk demokrati handlar om resursfördelningen bland medborgarna eller makten över ekonomin. Den svenska demokrati som vi i första hand uppehåller oss vid i den här boken är en politisk beslutsdemokrati.

Direkt demokrati – representativ demokrati Distinktionen mellan direkt och representativ demokrati handlar om demokratins institutionella arrangemang. Det klassiska (antika) demokratiidealet var som vi sett direktdemokratiskt. Medborgarna fattar i den direkta demokratin själva de politiska besluten. Den representativa demokratin är en tvåstegsprocess där medborgarna väljer representanter, vilka därefter uppträder som medborgarnas ombud och fattar beslut. Den moderna demokratin är i huvudsak en representativ demokrati, även om det finns marginella inslag av direkt demokrati. Folkomröstningar är ett sådant direktdemokratiskt inslag. Olika arrangemang som gör det möjligt för de direkt berörda av en verksamhet att utöva ett särskilt inflytande över den, som inte tar omvägen via de valda representanterna (brukardemokrati), betraktas som ett annat direktdemokratiskt inslag i den representativa demokratin. Många har menat att den nya tekniken öppnar möjligheter för elektronisk direktdemokrati. Debattfora på nätet, folkomröstningar och opinionsundersökningar via internet är några sådana varianter av vad som kallats e-democracy eller e-government.

Mycket av diskussionen har dock handlat om kommunikation uppifrån och ned, och medborgarnas möjligheter att ta del av information och sköta sina myndighetskontakter elektroniskt. Detta är arrangemang som egentligen inte har så mycket med direkt demokrati att göra.

Bernard Manin (2002) diskuterar fyra karakteristiska drag hos den representativa demokratin: partiellt självständiga representanter, opinionsbildningsfrihet, regelbundet återkommande val och prövning genom diskussion. Partiellt självständiga representanter innebär att

22

DEN SVENSKA POLITIKEN

representanterna har en viss självständighet, samtidigt som de är beroende av väljarnas dom. Det har diskuterats hur stor denna självständighet ska vara. En representant som har ett obundet mandat agerar på eget ansvar, vilket utkrävs i efterhand av väljarna. Den österrikiske ekonomen Joseph Schumpeter (1947) har kommit att betraktas som upphovsman till en elitdemokratisk (alternativt konkurrensdemokratisk) syn där medborgarna över huvud taget inte lägger sig i politiken mellan valen. I den motsatta polen finns ett bundet väljarmandat, där väljarna tänks kunna instruera sina ombud och till och med återkalla mandatet om de menar att ombudet inte uppfyllt sitt uppdrag. En tredje syn på representantrollen som vuxit fram är ”partiombudet”. Här blir representationen en tvåstegsprocess.

Väljarna väljer mellan partier och partierna utser representanter. Representanten representerar i första hand partiet och är bunden av partilinjen. Opinionsbildning är i Manins analys ett sätt för folket att, i avsaknad av rätten att ge instruktioner till de valda, göra sina uppfattningar kända för representanterna. Genom regelbundet återkommande val skapas en drivkraft för de styrande att försöka förutse och tillmötesgå medborgarnas önskemål. Genom diskussion måste man försöka övertyga andra innan beslut fattas. Diskussion har setts både som ett sätt att jämka samman olika motstridiga intressen (intresseaggregering) och som ett sätt att finna de bästa besluten (deliberativ demokrati).

Manin undersöker med dessa kriterier tre olika former av representativt styrelseskick. Dessa är ”parlamentsdemokratin”, ”partidemokratin” och ”publikdemokratin”. Den svenska politiken menar vi huvudsakligen utspelar sig i en ”partidemokrati”: Valet är i stor utsträckning ett uttryck för klasstillhörighet och lojalitet mot vissa partier. Representantrollen uppfattas som en partiombudsroll. Partiledningen har ett handlingsutrymme, men delvis inskränkt av de ramar som dras upp av partiprogrammet. Partierna organiserar uttrycken för den allmänna opinionen, men det blir trots detta inte tyst eftersom det finns en opposition som har frihet att uttrycka sig. Diskussionen före beslut sker hu-

vudsakligen inom partierna och i överläggningar mellan partierna.

Enhet eller motsättningar?

Samhället är en enhet, men det finns olika grupper i samhället vars intressen står i motsättning till varandra.

Demokratin måste fungera sammanhållande, samtidigt som den ger uttryck för och hanterar motsättningarna.

Men i olika demokratiska läror och system kan tonvikten läggas olika – på enheten eller motsättningarna. Jane Mansbridge (1980) menar att demokratin kan ta skada såväl av att motstridiga intressen undertrycks som av att underlåta att utveckla medborgarnas gemensamma intressen. I svensk politisk kultur finns en mycket stark strävan efter att betona det gemensamma. Svenska politiker uppträder sällan som uttryckliga förespråkare för det som lite nedsättande brukar kallas ”särintressen”. En svensk statsvetare som starkt argumenterat mot denna kultur av ”samarbetsdemokrati”, som han kallar det, är Leif Lewin (1996). I Lewins framställning blir samarbetsdemokratin ett sätt att legitimera de makthavandes ”särintresse” som ”allmänintresse”.

Om folket och styrelsen Vi ska återvända till ordet demokratis språkliga betydelse. Demos betyder ”folk” och kratia ”styrelse”. Men vad är det för folk som ska styra? Grundtanken är nog att ”folket” är de som är berörda. För att inrätta institutioner som ska organisera styrelsen har man gjort territoriella avgränsningar. De som bor inom fixa gränser är så berörda av de offentliga besluten att de ska få vara med och fatta dem. Ett problem är att alla inom gränserna inte är lika berörda, och att de som bor utanför gränserna också kan vara berörda. För att begripliggöra dilemmat, låt oss illustrera med ett träffsäkert exempel: Efter 2002 års val blev det intensiva koalitionsförhandlingar mellan Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Ett Miljöpartikrav, som Socialdemokraterna gick med på, var att bilavgifter på prov skulle

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

införas i Stockholms innerstad. Beslut fattades av riksdagen och försöket genomfördes under första halvåret 2006. Alla fordon som passerade tullgränserna fick sina registreringsskyltar fotograferade och en avgift påfördes fordonsägaren. Syftet var att åstadkomma bättre miljö och framkomlighet genom att begränsa bilåkningen i Stockholms innerstad. Det var ett demokratiskt beslut som fattades av hela svenska folket – eller snarare av detta folks representanter. Det första ”demosproblemet” var att alla inte var lika berörda av beslutet. Invånarna i Stockholm och dess förortskommuner var mer berörda.

I valrörelsen hade socialdemokraten Annika Billström, som kandiderade till posten som finansborgarråd i Stockholm, lovat att det inte skulle bli några bilavgifter i Stockholm. Hon tvingades svika detta löfte. Därmed kan man säga att Stockholms kommuns demos, som ju bland annat på detta löfte valde Billström, blev överkört av ett annat demos.

Det bestämdes också att Stockholms väljare efter försöket i en folkomröstning skulle få uttala sig om huruvida det skulle bli någon fortsättning med bilavgifter.

Problemet var bara att förortskommunernas medborgare kanske var berörda i större utsträckning. Det var ju de som mest bilpendlade över tullgränsen. Och de skulle inte bli tillfrågade. Däremot hade ett antal förortskommuner redan i anslutning till valet 2002 anordnat lokala folkomröstningar i frågan, varvid svaret hade blivit ett rungande nej. Svårigheterna att bestämma vilket demos som ska ha avgörandet illustreras väl av detta exempel.

Vi har först hela Sveriges demos, som kunde tänkas ha intresse av att man prövar ett nytt system för miljöstyrning, eller kanske om man uttrycker det lite mer krasst, att Sverige skulle få en socialdemokratisk regering stödd av Miljöpartiet. Vi har Stockholms kommuns demos, som kunde tänkas ha både för- och nackdelar av försöket. Till nackdelarna hörde att de tvingades betala avgifterna, men också att deras vilja i kommunalvalet inte respekterades. Till fördelarna kunde förstås räknas en eventuellt bättre miljö och framkomlighet. Slutligen var det demos i förortskommunerna, som nog skulle drabbas särskilt mycket av avgifterna.

23

Vilket som är demos i demokratin är således inte självklart. Ett sätt att se på saken är att man har olika slags skydd för minoriteter i demokratin. Vissa rättigheter kan inte inskränkas genom majoritetens beslut. Ett sådant synsätt hade dock knappast löst bilavgiftsfrågan i Stockholm.

Minoritetsskydd och medborgerliga rättigheter som inte kan inskränkas brukar vara ett inslag i ett lands konstitution. Sveriges konstitution består av en uppsättning grundlagar. Vid sidan om rättighetsförklaringar, som reglerar statsmaktens förhållande till folket, innehåller konstitutionen bestämmelser som reglerar förhållandet mellan olika organ inom statsmakten. Detta rör alltså hur styrelsen (”kratia”) ska organiseras.

Den viktigaste skiljelinjen i analysen av nationella konstitutioner går mellan ”monistiska” statsskick och maktdelningssystem. I det monistiska statsskicket har all politisk makt samma legitimeringsgrund. I den demokratiska tappningen härleder alla politiska organ sin legitimitet till folkets val av folkrepresentanter i parlamentet. Principen brukar kallas ”folksuveränitetsprincipen”. Den svenska regeringsformens portalparagraf som stadgar ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket” är ett uttryck för detta.

I system med maktdelning har olika politiska organ olika uppgifter och olika legitimeringskällor. I den traditionella maktdelningsläran brukar man skilja mellan en lagstiftande (beslutande) makt, som brukar tillskrivas parlamentet, en verkställande makt (statschefen och regeringen) och en dömande makt (domstolsväsendet). Maktdelningslärans idé är att de olika funktionernas fördelning ska göra att de olika organen balanserar varandra (checks and balances) så att inget politiskt organ ska kunna utveckla sig till en diktatorisk makthavare. Den brittiska parlamentarismen brukar ibland, särskilt av anhängare av maktdelningsläran, beskrivas som en ”vald diktatur”. I demokratiska maktdelningssystem härleder både den lagstiftande och den verkställande makten sin legitimitet till folkval, men det är separata val som folket gör av president respektive parlament.

24

DEN SVENSKA POLITIKEN

1809 års svenska regeringsform betraktas normalt som en maktdelningsförfattning, dock lite mer komplicerad än den enkla tredelningen. Den lagstiftande makten tillkom kung och riksdag tillsammans, medan den verkställande makten var kungens privilegium. Motsvarigheten till portalparagrafen i 1974 års regeringsform var i 1809 års regeringsform formuleringen ”Konungen äger att allena styra riket.” Det ska observeras att den verkställande och den lagstiftande makten hade olika källor för sin legitimitet. Riksdagen representerade folket, men kungen hade sin legitimitet från traditionen, och inte minst från Gud. Helt monistiska statsskick är sällsynta. Det finns vanligen en funktionell skillnad mellan parlamentet och regeringen, och sättet att utse regeringen gör att de har olika sammansättning. I parlamentariska statsskick utses regeringen av parlamentets majoritet, vare sig det är ett parti eller en koalition av partier. I den s.k. ”negativa parlamentarismen”, som tillämpas i bland annat den svenska staten, behöver en majoritet i parlamentet inte ställa sig bakom regeringen. Det räcker med att regeringen ”tolereras” av parlamentet. I vårt statsskick tar sig det uttryck i bestämmelserna för statsministerval.

För att en statsminister ska bli vald får en majoritet inte rösta emot honom eller henne. Om många ledamöter avstår från att delta (tolererar förslaget) kan en statsminister bli vald med en minoritet ja-röster.

I det helt monistiska statsskicket är exekutiven (den verkställande makten) en vald kommitté till parlamentet. Om parlamentet är organiserat med partier kommer exekutiven att vara proportionellt sammansatt av parlamentets partier. Sådana styressätt kallas ibland assembly government. Här finns ett beroende mellan det beslutande och det verkställande organet. Det verkställande organet (regeringen) är direkt valt av det beslutande organet (parlamentet). I den mån som det finns ett partisystem i parlamentet kommer det att avspeglas i regeringens sammansättning. System av mer eller mindre permanenta samlingsregeringar i flerpartisystem, som i Schweiz, eller system med ”stora koalitioner”, som det äldre österrikiska proporz-systemet, skulle

kunna föras hit. Det är så här som frivilligorganisationers stadgar beskriver relationen mellan ”parlament” (kongress, stämma) och ”regering” (styrelse). Om kommunens styrelse (kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen) betraktas som kommunens regering, skulle man kunna hävda att också svenska kommuner är assembly governments.

Det finns också hemskare (odemokratiska) exempel, som Sovjetunionen och det revolutionära jakobinska styret i Frankrike. Liksom det i det presidentiella fallet fanns odemokratiska paralleller i monarkin, så finns det också odemokratiska paralleller till den permanenta samlingsregeringen. Liksom monarkin skilde sig från presidentsystemet på den avgörande punkten att monarken inte hade demokratisk legitimitet, så skiljer sig de odemokratiska parallellerna från den permanenta samlingsregeringen på så sätt att det egentligen inte finns ett partisystem i parallellsystemen.

Legitimitet När vi diskuterade maktbegreppet pekade vi på behovet av att hushålla med maktresurserna. Om makthavarna är tvungna att försäkra sig om samhällsmedlemmarnas lydnad genom att ständigt, i alla situationer, utöva makt, kommer de snart att ha gjort slut på sina maktresurser. Man kan hushålla med dessa resurser på olika sätt. Vi har sett maktens tredje dimension, makten över människornas världsbild, självbild och önskemål, som en sådan mekanism. Om B vill att A handlar på ett bestämt sätt blir det billigare och enklare för B om A vill detsamma, än om A måste påverkas att handla på det önskade sättet. Vi har också diskuterat samhällets strukturer. Det finns olika slags strukturer. Regler och tänkesätt är en struktur. De brukar ofta kallas ”institutioner” i den samhällsvetenskapliga diskussionen. Institutioner och strukturer sätter upp ramar för handlandet. De avgränsar vad som är möjligt att göra från det som inte kan göras. De uppmuntrar vissa slags handlingar och avskräcker från andra. Maktens tredje dimension, institutioner och strukturer, utgör på det här sät-

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

tet hushållningsredskap i samhällskonstruktionen. Vi behöver inte i varje situation fatta beslut om hur vi ska handla. Så hushållar såväl maktens subjekt som maktens objekt med resurserna. Maktens subjekt behöver inte i varje situation påverka objekten. För det mesta handlar de ändå på rätt vis.

Ett slags hushållningsmekanism som man ibland bekymrar sig om är legitimiteten. Legitimitet kommer av latinets lex som betyder ”lag”. Legitimitet är en egenskap hos ett politiskt system – som den svenska demokratin, en kommun som ett politiskt system eller Europeiska unionen. Om ett politiskt system har legitimitet betyder det att dess handlande är legitimt, det vill säga rättmätigt. Legitimitet kan diskuteras utifrån legitimitetens källa. På Snorres tid var Sverige ett valkungadöme.

Kungen kunde utöva legitim makt därför att han hade valts av stormännen. Kungavalet producerade legitimiteten. Svenska kungar har refererats till som ”Sveriges, Götes och Vendes konung4 av Guds nåde”. Formeln betyder att det är Gud som är legitimitetskällan.

I det antika Greklands lottningsprocedurer ansågs lottningen vara det demokratiska sättet att utse makthavare, till skillnad från valet som ansågs som en oligarkisk5 metod. I senare politiska system som använt sig av lottdragning har den ansetts vara ett uttryck för gudomligt inflytande. I renässansens italienska stadsstater var lottdragning en vanlig selektionsprocedur. Valet av den högste ämbetsmannen – dogen – i den venetianska republiken var en utomordentligt komplicerad procedur i flera steg där val och lottdragning kombinerades.6 Slut4 Vendes konung, formel som från ca 1540 till 1973 ingick i den svenska kungatiteln, ursprungligen en del av den danska kungatiteln till följd av Danmarks expansion bland venderna på 1100-talet. Gustav Vasa började använda den som svar på att Kristian III av Danmark kallade sig Goters (”gotlänningarnas”) Konge. ”Vendes” (lat. Vandalorum) identifierades genom missförstånd med vandalerna, som ansågs ha besegrats av goterna (vilka tolkades som förfäder till svenskarna) under folkvandringstiden. (Källa: Nationalencyklopedin.)

5 Oligarki = fåtalsvälde.

6 Åsa Boholm (1990) beskriver ingående symbolismen kring den venetianske dogen, bl.a. selektionsprocedurerna. Lottdragningen tolkar hon som ”divination”, alltså ett sätt att tolka gud(arna)s vilja.

25

resultatet kunde därför betraktas som ett slags ”kompromiss” mellan Guds och folkets (aristokratins) vilja.

I dagens demokratiska politiska system är den vanliga föreställningen att överheten har en demokratisk legitimitet. Liksom i valkungadömet är det valet, nu folkvalet, som konstituerar legitimiteten.

En annan infallsvinkel på legitimitetsfrågan är att betrakta den empiriskt. I hur stor utsträckning betraktar medborgarna systemet som legitimt? I vilken utsträckning är de beredda att acceptera det politiska systemet och de beslut som är systemets produkter? Det finns en rad empiriska mätningar av attityder och inställningar hos svenska folket, som ligger i närheten av ett sådant legitimitetsbegrepp. I nästa kapitel redovisas sådana mätningar om svenskarnas attityder av förtroende och misstro gentemot det politiska systemet.

Det har debatterats huruvida det finns anledning att vara orolig för avtagande förtroende, stöd och legitimitet. Därför är det intressant att fundera över vad som kan förklara variationer i tid och rum i dessa avseenden. Under 1990-talet var ett av de mest citerade statsvetenskapliga verken Robert Putnams (1996) bok Den fungerande demokratin. Putnams tes var att förekomsten av ”socialt kapital” var avgörande för demokratins sätt att fungera. Om det fanns mycket socialt kapital fungerade demokratin bättre. Putnam byggde sitt resonemang och sina slutsatser på omfattande material om skillnaden mellan italienska regioner. I norr var människorna vana vid att samarbeta i föreningar och sammanslutningar. Samarbetet skapade ett socialt kapital – ett horisontellt förtroende människor emellan. Om man litar på sina medmänniskor kommer man också att i större utsträckning lita på överheten (vertikalt förtroende). Det demokratiska systemet fungerar då bättre. I södern var det annorlunda. Där fanns inte samma republikanska tradition. Södern behärskades av feodalherrar och klaner. Ett horisontellt förtroende utanför klanen fanns inte. Det sociala kapitalet blev litet och demokratin fungerade sämre. Ett sätt att ta reda på hur mycket socialt kapital som fanns blev att se hur många som var medlemmar i olika föreningar.

26

DEN SVENSKA POLITIKEN

Tabell 1.2 Olika former av demokratisk legitimering Princip

Kriterier

Symptom på kris?

Inflödeslegitimering

Deltagande

Samtycke

Lägre valdeltagande osv.

Utflödeslegitimering

Effektivitet

Problemlösning

Politikmisslyckanden

Genomflödeslegitimering

Transparens

Ansvarighet

Hemlighetsmakeri, ogenomskinliga institutioner

Källa: Haus & Heinelt (2005).

Putnams tes om att det horisontella förtroendet ”smittar av sig” på det vertikala förtroendet har inte stått oemotsagd. Bo Rothstein (2004) menar exempelvis att det förhåller sig tvärtom. Det är viktigt att människorna litar på varandra, att det horisontella förtroendet finns.

Men, menar Rothstein, kanske är så att vi litar på varandra för att institutionerna ger oss anledning till att göra det, och att statsmakten förmår skydda oss från illvilliga medmänniskor? Förtroende för institutionerna, i synnerhet de som behandlar sina medborgare opartiskt, gör att vi litar på varandra.

Michael Haus och Hubert Heinelt (2005) föreslår att legitimiteten på tre sätt kan knytas till hur det politiska systemet fungerar:

• Inflödeslegitimering. Varje demokratiskt system måste

vila på någon form av autentiskt medborgerligt deltagande. Det måste finnas en möjlighet att uttrycka sin åsikt om politiska förslag och att kunna påverka diskussionen om dem. Den mekanism som skapar legitimiteten är deltagande. Medborgarna tycker att systemet är legitimt för att de har fått vara med eller haft chansen att vara med.

• Utflödeslegitimering. Varje demokratiskt system värderas av medborgarna efter sin leveransförmåga, det vill säga efter i vilken utsträckning det lyckas lösa problem som finns i och för den gemenskap som det demokratiska systemet representerar. Det är problemlösningsförmågan eller leveransförmågan som är den legitimitetsskapande mekanismen. Medborgarna fin-

ner systemet legitimt därför att det förmår att lösa problem.

• Genomflödeslegitimering.

Varje demokratiskt system måste bedömas efter hur öppna och genomskinliga dess institutioner och processer är. Aktörerna i systemets omgivning måste förstå hur beslut fattas och vem som ansvarar för dem. Annars kan ansvar inte utkrävas. Ansvarsutkrävande är den legitimitetsskapande mekanismen. Medborgarna tycker att systemet är legitimt för att de har instrument för ansvarsutkrävande till sitt förfogande och den information som behövs för att avgöra om och av vem ansvar ska utkrävas.

I vart och ett av avseendena kan man undersöka om systemet tillfredsställer kraven, eller om det finns tecken på att legitimeringsmekanismerna fungerar dåligt. Kristecken kan exempelvis vara avtagande deltagande i val, hemlighetsmakeri och inrättande av institutioner som inte kan genomskådas samt politiska misslyckanden i meningen att beslut fattas men inte genomförs eller inte får avsedda effekter.

För Haus och Heinelt blir systemet legitimt om besluten tillkommer med en rimlig grad av medborgerligt deltagande, om de politiska processerna är så genomskinliga att det blir möjligt att utkräva ansvar och/eller om systemet förmår lösa problem och leverera de resultat som medborgarna behöver och/eller vill ha. Systemet kan inte överleva om det inte är legitimt, men i vilken utsträckning det är legitimt blir beroende av hur syste-

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

met fungerar. På sitt sätt vänder alltså också de på det Putnamska argumentet. För Putnam är det egenskaper i samhället, förekomsten av horisontellt förtroende och socialt kapital, som gör att staten fungerar bra.

Som i så många andra av diskussionerna om makten och demokratin är det kanske inte nödvändigt att ta ställning. Stat och samhälle kan stå i en så intrikat relation till varandra att vi måste söka efter friskhetstecken (eller för den delen sjukdomstecken) hos båda. Minskande förtroende människor emellan, minskande förtroende för staten och rättsväsendet (vilket liknar ”utflödeslegitimiteten”), minskat deltagande och minskade möjligheter att delta, tilltagande hemlighetsmakeri samt systemets misslyckanden med att lösa viktiga problem kan vara signaler på att legitimiteten är i fara.

Odjuret och skönheten Vi har pekat på hur termen ”demokrati” har blivit ett viktigt plusord i den allmänna politiska debatten.

Demokrati används för allt som är gott. Det är förstås bekymmersamt i ett kommunikationsperspektiv. Termer som har en väldigt låg precision ställer till med problem när vi vill kommunicera med varandra, och ord som kan innefatta ”allt” blir egentligen oanvändbara. Orden använder vi för att kommunicera, och de begrepp som orden benämner använder vi för att tänka.

Om orden (termerna) är oprecisa uppstår språkförbistring, och om begreppen är oprecisa uppstår tankeoreda.

De andra centrala begrepp som vi har diskuterat är makt och politik. Vi har kopplat samman dem med varandra genom att säga att politik är det system av mänskliga aktiviteter som samordnas med hjälp av makt. Men också dessa båda ord har en känslomässig laddning, precis som demokrati. Men när det gäller makt och politik är laddningen negativ. Det är inte ovanligt att makt och politik kopplas till egoism, bråk och konflikt. Särskilt markant är medias perspektiv på politik och politiker som en aktivitet och en grupp som är fjärmad från folket och styrd av snäva personliga vinstintressen. Politiker framställs ofta som skurkar.

27

I sin avhandling om hur invandrare representeras presenterar Magnus Dahlstedt (2005) resonemang om varför media och journalistkåren intar ett sådant perspektiv. Representant är den som påtar sig uppgiften att företräda andra. Dahlstedt studerar tre sorters representanter: politiska representanter, journalister och vad han kallar hiphop-poeter. Politiska representanter (till exempel riksdagsmän och kommunfullmäktigeledamöter) menar att de i kraft av att vara valda är representanter för medborgarna. Men journalisterna gör också anspråk på att vara representanter för folket gentemot makthavare och överhet. Med sitt fokus på etniska minoriteter i storstädernas förorter studerar Dahlstedt en tredje kategori representanter: hiphop-poeterna. Dahlstedt visar hur de lägger ned mycken möda på att understryka sin autenticitet. Det är autenticiteten, att de själva har sitt ursprung i ”förorten”, som legitimerar dem som representanter. En annan teknik att stärka legitimiteten i sitt eget uppdrag kan vara att dra konkurrerande representanters autenticitet i tvivelsmål. Det är den tekniken som media använder. Genom att driva tesen att politikerna saknar legitimitet kan man stärka sin egen.

I boken Bråka inte (1998) menar Leif Lewin att aversionen mot konfliktperspektivet (vilket är implicit i maktbegreppet om vi menar att makt är förmågan att driva igenom sin vilja mot andras vilja) är ett maktmedel i sig. Genom att utmåla partiväsendet i svarta färger sökte den fördemokratiska eliten försvara sin maktposition. Jacob Aars (1992) gör oss uppmärksamma på att ett tillägg till den norska vallagen 1828 stämplade agitation till förmån för bestämda åsikter vid offentligt val som omoralisk och straffbelade personer som ”…ved at uddele eller lade uddele Stemmesedler eller lister … søger at forskaffe sig Indflydelse paa eller indblande sig i Valgene”.

Vad det än är för mekanismer som skapar negativa laddningar kring ”makt” och ”politik”, så är inte heller statsvetarna och demokratiforskarna immuna. Det finns ofta en tendens hos dem att i första hand söka sig i riktning mot demokratin som ett konfliktlöst tillstånd. Särskild uppmärksamhet har riktats mot deltagardemokra-

28

DEN SVENSKA POLITIKEN

tiska former, där just partisystemet med sina inbyggda motsättningar får en underordnad roll. Särskild förtjusning har idén om den deliberativa demokratin väckt.

Förnuftiga människor utbyter i ett fritt samtal argument, och endast argumentens tyngd har betydelse för de fattade besluten. Den deliberativa demokratin är i sin idealform en politikfri demokrati. Man har intresserat sig för demokratins förutsättningar i det som Alf Ross (1946) kallade ”sinnelagsdemokratin”, snarare än det inskränkta spelet i det Lennart Lundquist kallar ”den politiska beslutsdemokratin”.

Demokratin är skönheten och politiken är odjuret.

Odjuret ska inte få besudla skönheten. Vi har en annan mening. Vi menar att demokrati och politik hänger intimt samman. Demokrati är ett civiliserat sätt att ordna politiken. I det perspektivet beskriver vi svensk demokrati. I samhället finns konflikter. Ibland är konflikterna ett nollsummespel, det vill säga det en vinner förlorar en annan. Ibland har de en hierarkisk dimension, det vill säga den ene har mer makt än den andre – det råder maktasymmetri. Sådana asymmetriska nollsummekonflikter hotar samhällets fortsatta existens. Därför är det viktigt att det finns institutioner som kan hantera och kanske lösa sådana konflikter på ett civiliserat sätt (det ociviliserade sättet är med våld eller okontrollerad maktutövning). Den politiska demokratin är ett sådant system. En demokratisyn som enbart betonar gemenskapen och som inte hanterar konflikter och motsättningar riskerar att övergå till repression. Om skönheten skyddas från besudling genom att odjurets existens förnekas kan odjuret ta över.

Det politiska systemet och bokens uppläggning En av de mest inflytelserika statsvetenskapliga böckerna under 1900-talets andra hälft var David Eastons (1953) The political system. Easton ritade upp ett schema för analys av politik som har haft stor påverkan på den moderna statskunskapens utveckling över hela världen.

Huvudkomponenterna i Eastons modell var ”det poli-

tiska systemet” och ”det politiska systemets omgivning”.

Systemet befinner sig i samspel med omgivningen, som i sin tur består av olika undersystem, som det ekonomiska systemet, det kulturella systemet och det sociala systemet.

Det politiska systemet är ett av många system i samhället. Subsystemen har olika uppgifter. Det specifika för det politiska systemet är att dess uppgift är ”den auktoritativa fördelningen av värden”. Värden är allt som människor anser värdefullt och eftersträvansvärt. Det kan handla om ekonomiska värden, pengar eller det som kan köpas för pengar, men även sådant som makt, frihet, utbildning och god miljö. Värdefördelning sker även i andra system än det politiska. Det är till exempel en huvuduppgift för det ekonomiska systemet. Men det politiska systemet skiljer sig från det ekonomiska systemet genom att värdefördelningen är ”auktoritativ”, det vill säga den är bindande för samhället och dess medlemmar. När vi diskuterade begreppen makt och politik pekade vi på makt som ett kännetecken för politiken. I det politiska systemet åstadkoms samordning av mänskligt handlande med hjälp av makt. I det ekonomiska systemet samordnas handlande genom utbyte. Vi är nu tillbaka vid denna teoretiska utgångspunkt.

Med denna definition blir inte bara staten politisk.

Också i andra grupper och organisationer kan det ske en auktoritativ värdefördelning. Men staten har ytterligare särmärken. Statens beslut är bindande eftersom den har legitim rätt att med tvång genomdriva sina beslut. Staten har det legitima våldsmonopolet som sitt yttersta maktmedel.

Samspelet mellan det politiska systemet och dess omgivning kan beskrivas som flöden mellan det politiska systemet och systemen i dess omgivning. Med det politiska systemet i fokus kan flödena delas upp i inflöden (input) och utflöden (output). Inne i systemet finns mekanismer som omvandlar inflödena till utflöden (conversion processes). Det som systemet i första hand processar är förändringar av värdefördelningen. I systemets omgivning kan det uppstå behov av ändrad värdefördelning. Det kan handla om förändringar i delsystemen

1. FRÅN STURLASSON TILL EASTON

Inputs

Outputs

Krav Grindvakter

Behov och önskemål Stöd

Outcomes

29

Figur 1.1 Det politiska systemet

Politiska systemet Beslut Aggregerings- och beslutsprocesser

Återkoppling

eller påverkan från omvärlden som producerar dessa behov av ändringar i värdefördelningen. Under gynnsamma omständigheter kan behoven av förändringar i värdefördelningen uttryckas (artikuleras) som politiska krav (demands). Det finns komponenter i systemet som specialiserar sig på att artikulera krav. De politiska partierna fyller en sådan funktion, men till exempel intresseorganisationer och media kan också göra det. Alla krav når inte in i systemet. För att inte drabbas av överbelastning finns det grindvaktsfunktioner (gatekeepers) som avvärjer en del krav. Bachrach och Baratz (1962, 1963) visar grindvaktsfunktionens politiska betydelse. De krav som kommer in i det politiska systemet jämkas samman med andra krav för att så småningom omvandlas till politiska beslut (intresseaggregering).

De politiska besluten är systemets utflöde. Besluten beskriver förändringar i samhällets värdefördelning. Nu blir det dock inte alltid som vi bestämmer. Resultaten av ett beslut kan bli mångahanda: de ursprungliga behoven kan bli helt tillgodosedda, men vanligare är att de bara delvis tillfredsställs. Ibland inträffar det att effekterna blir de omvända. Behoven ökar och problemet blir värre. Detta kallar Evert Vedung (1991) ”perversa effekter”. Effekterna håller sig inom ”målområdet” men går i en riktning som är motsatt den avsedda. Något som nästan alltid inträffar med offentlig politik är att det blir icke avsedda, ibland förutsedda och ibland icke förutsedda bieffekter – effekter utanför ”målområdet”. En

sammanfattande beteckning för alla dessa konsekvenser av politisk output i omgivningen är outcome. Output handlar om vad man beslutat. Outcome handlar om effekterna: Blev patienten botad, lite friskare, sjukare eller fick patienten en ny åkomma?

Outcome är en händelse i omgivningen som skapar underlag för nya krav om ändrad värdefördelning.

Kopplingen från output via outcome till input brukar kallas ”återkoppling” (feedback). Återkopplingsslingan gör att samspelet mellan det politiska systemet och dess omgivning blir ett cirkulärt förlopp, där det inte går att peka ut en bestämd startpunkt.

Det politiska systemet skulle kunna liknas vid en maskin som har ett inflöde av råvaror (demands) och som genom tillverkningsprocesser (conversion processes) framställer en produkt (output). Men systemet behöver energitillförsel. Kuggarna som driver maskinen framåt förbrukar resurser som måste tillföras. Easton räknade därför med ytterligare en form av input – stöd (support). Omgivningen levererar det stöd som behövs för att systemet ska fungera. Det kan handla om ett materiellt eller ett emotionellt stöd. Stödet kan vara riktat mot olika nivåer. Man kan skilja på ett allmänt stöd till systemet, ett stöd till de institutioner och procedurer som finns inom systemet, och på den lägsta nivån stöd till de aktuella rollinnehavarna i systemet (”regimen” i Eastons terminologi).

Systemmodellen kan kritiseras för att den är sub-

30

DEN SVENSKA POLITIKEN

stanslös. Den beskriver bara den ständigt roterande politiksnurran. Vi får inte veta mycket om vem som har makt och vem som saknar makt. Vi får inte veta vad som bestämmer ett bestämt politiskt kravs öde i maskineriet. Vi får inte veta mycket om vilken sorts omfördelning av vilka värden det handlar om. Orsaken är förstås att modellen handlar om allt. Vad skulle kunna finnas mer än det politiska systemet, dess omgivning och samspelet dem emellan? Men den könlöshet som ibland har setts som en brist i systemmodellen kan också ses som en fördel. Det går att fylla den med olika innehåll, och den blir ett slags checklista för att hålla koll på att inget viktigt skede blir bortglömt när den politiska processen beskrivs. På detta sätt ska vi använda systemmodellen i den här boken. Vi ska strukturera vår framställning efter systemmodellens komponenter (se figur 1.1 på föregående sida).

börjar i kapitel 3 med staten. Hur ser den svenska konstitutionen ut? Vilken roll har riksdagen, regeringen, byråkratin och domstolsväsendet? I och med Sveriges medlemskap i EU har även en övernationell nivå kommit att ingå i vårt politiska system. Kapitel 4 ägnas åt Europeiska unionen och dess institutioner. I kapitel 5 återvänder vi till staten, men i stället för de centrala statsorganen – riksdag och regering – är uppmärksammas nu den statliga förvaltningen. I kapitel 6 beskrivs den subnationella nivån – kommuner och landsting.

Vad innebär begreppet ”kommunal självstyrelse”? Hur ser kommunstrukturen ut? Hur är kommunerna organiserade politiskt och administrativt? I kapitel 7 betraktar vi det politiska systemet i ett perspektiv som skär igenom nivåerna. Vi ägnar särskild uppmärksamhet åt hur olika aktörer kontrolleras. Utvärdering, revision och juridisk kontroll är sådana kontrollinstrument.

Kapitel 2: Omgivningen och inflödet

Kapitel 8: Utflödet – politikens innehåll

I kapitel 2 diskuterar vi förhållandena i det politiska systemets omgivning: Vad avses med begreppet ”politisk kultur” och hur kan den svenska politiska kulturen beskrivas? Vilka attityder har svenskarna till politiken?

Hur är det med förtroende och misstro? Här börjar vi komma över på själva inflödet i politiken, i första hand det som Easton kallade stöd. Det politiska deltagandet kan ta sig många former. En form är val och omröstningar. Deltagandet i olika former kan ses som mekanismer som förmedlar systemmodellens krav. Viktiga aktörer som ordnar inflöde, krav och stöd är intresseorganisationerna, partierna och massmedia. De fungerar både som ”artikulerare” av krav och som ”grindvakter”.

I kapitel 8 ser vi närmare på vad som kommer ut ur det politiska systemet (output och outcome). Det är således politikens substantiella innehåll som står i fokus.

Här presenteras och diskuteras teorier om hur politikens innehåll skapas. Vi diskuterar också vilka frågor som präglar nutida svensk politik. Det handlar i första hand om välfärdsstaten, men vi diskuterar också några andra dimensioner som är viktiga i den aktuella politiska utvecklingen.

Kapitlen 3–7: Genomflödet – strukturer och processer I kapitlen 3–7 beskriver vi bit för bit strukturer och processer i olika delar av det svenska politiska systemet. Vi

*** Slutligen förs i kapitel 9 en diskussion om hur den svenska staten försöker hantera sina legitimitetsproblem. Fyra strategier identifieras: europeisering/internationalisering, regionalisering, New Public Management och judikalisering. En andra bärande diskussion i kapitlet handlar om skillnaderna mellan doktrin och verklighet. Partiväsendets roll för att överbrygga dessa klyftor lyfts fram.

2. Från samhället till politiken

I den Eastonska modell som beskrevs i föregående kapitel består inflödet i det politiska systemet av stöd (support) och krav (demands). Vi inleder det här kapitlet med stöddimensionen. Hur förhåller sig svenskarna till det politiska systemet? En första bred infallsvinkel här är ”kulturteorin”. Den beskriver medborgarnas hållning till regler, överhet och grupplojaliteter. Förtroendet för politiska institutioner handlar mer snävt om det politiska systemet. Även om en viss återhämtning har ägt rum under 2000-talets inledande decennier, minskade förtroendet för dessa institutioner under ­ slutet 1900-talets sista decennier. Efter dessa analyser

går vi över till att beskriva det politiska deltagandet, som vi främst ser som medborgarnas metoder för att föra fram krav på det politiska systemet.

Mekanismerna för val och folkomröstningar liksom valdeltagandets långsiktiga utveckling redovisas.

Partiernas framväxt och funktioner presenteras. Ett särskilt problem med koppling till Eastons stöd­ dimen­ sion är partiväsendets avtagande medborgerliga förankring. Föreningslivet är en annan kanal in i det politiska systemet och organisationernas relation till politiken diskuteras. Kapitlet avslutas med en beskrivning av massmedias roll i politiken.

32

DEN SVENSKA POLITIKEN

Samhället utanför det politiska systemet består av flera system. Dessa hänger samman med varandra på ett komplicerat och inte på långt när kartlagt sätt. Detta sätt att betrakta världen medför att allt som sker i samhället direkt eller indirekt kan få konsekvenser i det politiska systemet. Att tro att man kan beskriva allt i samhället är naivt, speciellt som det samhälle som omger det politiska systemet i ökande utsträckning också omfattar sådant som sker utanför landets gränser. I detta kapitel lyfter vi fram faktorer som vi bedömer vara särskilt betydelsefulla.

Ett första sätt att närma sig detta på är att skapa sig en uppfattning om hur medborgarnas kulturella orientering ser ut. Hur ser medborgarna på samhällsbyggets grundläggande komponenter och sitt eget förhållande till dem? Det perspektiv som vi ska använda framhåller individen, gruppen och reglerna (det vill säga överhetens bud) som grundläggande komponenter. Och hur ser medborgarna på staten? Den frågan handlar framför allt om vilken tilltro man hyser till olika delar av den offentliga makten. Här är vi nära begreppen legitimitet och stöd (support) som diskuterades i det förra kapitlet.

Därefter övergår vi till att betrakta medborgarnas handlande. Det centrala begreppet här är politiskt deltagande, framför allt sådant som syftar till att påverka det politiska systemet, processerna i systemet och de beslut som är systemets resultat. Politiskt deltagande kan ske på många sätt. Att gå och rösta är centralt i den representativa demokratin. Men det finns andra metoder, till exempel direkta kontakter med politiker och tjänstemän, aktivitet i föreningslivet, påverkan genom massmedia (till exempel i form av att skriva insändare), demonstrationer, namninsamlingar och direkta aktioner av olika slag.

Vi tittar sedan närmare på de institutioner som förmedlar medborgarnas signaler till det politiska systemet. Valsystemet är en sådan, folkomröstningsinstitutet en annan. Intresseorganisationerna, de politiska partierna och massmedia är andra institutioner i gränslandet mellan det politiska systemet och det omkringliggande samhället. De fyller funktioner både när de politiska

kraven skapas (opinionsbildning), när kraven uttrycks och kanaliseras (intresseartikulation) och i filtreringen av vilka krav som tillåts komma in i politiken (grindvakter, gatekeeping).

Svenska folket Medborgaren som individ eller undersåte?

Aaron Wildavsky med kolleger (Thompson m.fl. 1990) utvecklade en föreställningsram för analys av olika nivåer av samhället, kulturell orientering (ways of life; en del författare använder uttrycket cultural bias), men även beteende och institutionella ordningar som de gav beteckningen ”kulturteorin”. Utgångspunkten här var Mary Douglas (1982) idéer om de två dimensioner samhällsmedlemmarna har att förhålla sig till: gruppdimensionen (som handlar om i vilken utsträckning vi styrs av grupplojaliteter) och griddimensionen7 (som handlar om i vilken utsträckning man styrs av regler och normer av olika slag). Statsmaktens lagar och påbud är förstås en del av detta gridsystem.

Wildavsky korsade de båda dimensionerna med varandra och fick fram fyra renodlade typer av kulturella orienteringar. Han kallade dessa för hierarker, egalitärer, individualister och fatalister. I tabell 2.1 på nästa sida har vi kompletterat Wildavskys beteckningar med ett förslag av Lotte Jensen (1998) om konsekvenserna för synen på politik och beslutsfattande av de olika orienteringarna.

Gunnar Grendstad har tillsammans med Susan Sundback placerat in de nordiska ländernas kulturella orienteringar i Wildavskys schema (Grendstad & Sundback 2003). För var och en av de fyra kulturella orienteringarna konstruerades en skala från 0 till 100 (se tabell 2.2 på nästa sida).

I alla länderna dominerar låg-grid-kategorierna (egalitarianism och individualism). De nordiska ländernas politiska kultur skulle alltså kunna beskrivas som antiauktoritär. Här avviker Finland mest, med relativt högre värden på de auktoritära kategorierna (hierarki och fa7 Av det engelska grid, som betyder galler, nät eller rutsystem.

2. FRÅN SAMHÄLLET TILL POLITIKEN

33

Tabell 2.1 Kulturteorins kulturella orienteringar Låg ”grupp”

Hög ”grupp”

Låg ”grid”

Individualister • Svaga grupplojaliteter, svagt beroende av regler; fria egoistiska individer • Politik: Jag bestämmer vad jag vill göra

Egalitärer • Starka grupplojaliteter, svagt beroende av regler; olydiga men gruppinbäddade • Politik: Vi bestämmer vad vi ska göra

Hög ”grid”

Fatalister • Svaga grupplojaliteter, starkt beroende av regler; lydiga atomiserade individer • Politik: De bestämmer vad jag måste göra

Hierarker • Starkt beroende av regler, starka grupplojaliteter; lydiga och gruppinbäddade • Politik: Vi får bestämma vad de ska göra; de får bestämma vad vi ska göra

Tabell 2.2 Kulturella orienteringar i de nordiska länderna Sverige

Norge

Danmark

Finland

Individualism

77

70

74

73

Egalitarianism

70

71

61

70

Hierarki

59

60

59

65

Fatalism

40

32

34

41

Källa: Grendstad & Sundback (2003).

talism). De kollektivistiska kategorierna (egalitarianism och hierarki) får tillsammans genomgående högre värden än de individualistiska/atomistiska. Sverige har relativt låga värden på kollektivism, medan Norge har relativt höga värden. Sammanfattningsvis kan de nordiska ländernas politiska kulturer beskrivas som icke-auktoritära och kollektivistiska.

För att få ett historiskt perspektiv på frågan finns skäl att göra en tillbakablick till Maktutredningens8 (Petersson m.fl. 1989) resultat. Här gjordes en liknande undersökning. Forskarna gjorde en indelning i fyra med8 Maktutredningen (1985–1991) bedrevs helt av forskare, men organiserades som en statlig utredning. Inspirationen kom från den norska maktutredningen som genomfördes på 1970-talet. I Norge gjordes en ny maktutredning efter sekelskiftet, liksom i Danmark. I Sverige användes modellen också för kvinnomaktutredningen (1994–1997) och den integrationspolitiska maktutredningen (2000–2004). Den senare utredningen avbröts efter ett regeringsingripande som föregicks av akademiska motsättningar.

borgarsyner: undersåtlighet, solidaritet, aktivism och antikollektivism. Tyngdpunkten låg på de tre senare.

Få individer återfanns i kategorin ”undersåtlighet”, som visade uppenbara likheter med det som i kulturteorin kallas ”fatalism”. Man får vara försiktig med jämförelser eftersom intervjufrågorna var olika i undersökningarna, och frågorna har också grupperats lite olika i dimensionerna. Men med dessa varningsord kan en jämförelse mellan maktutredningens data från 1980-talet och kulturteoretikernas från sekelskiftet tyda på att en fortsatt förskjutning av svenskarnas politiska kultur ägt rum under 1900-talets slut. Svenskarna rörde sig bort från ”hierarki” i riktning mot ”egalitarianism” och ”individualism”.

Ronald Inglehart har lanserat en annan ansats i studiet av politisk kultur. Inspirerad av psykologen Abraham Maslows (1943) idéer om en behovstrappa formulerade Inglehart en teori om hur värderingar med ökande materiellt välstånd förskjuts från ”överlevnadsvärden” till ”självförverkligandevärden” (Inglehart 1990). World Value Survey är ett stort internationellt jämförande forskningsprojekt om politisk kultur. Där har Inglehart korsat överlevnads-självförverkligandedimensionen med en andra dimension: från ”traditionella värden” till ”sekulära/rationella värden”. Svenskarna intar i båda avseendena en ytterposition: svenskarna är mest för självförverkligande och i topp avseende sekularism/rationalism (Inglehart & Welzel 2005). Dimensionen traditionalism–sekularism liknar kulturteorins

34

DEN SVENSKA POLITIKEN

Förtroendet för fem samhällsinstitutioner 1986–2013

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

1986 1987

100 80 60 40 20 0 –20 –40 –60

Bankerna

Riksdagen

Partierna

Källa: SOM-institutet.

griddimension. Sveriges och de övriga nordiska ländernas höga värden för sekularism/rationalism är därmed i linje med kulturteorins klassificering av dessa länders politiska kultur som klart icke-auktoritär.

Svenskarna och politiken SOM-undersökningarna9 är en serie enkätundersökningar med ett slumpmässigt urval av den svenska befolkningen. De har genomförts av en grupp forskare i Göteborg under en följd år. I dem har man bland annat frågat om förtroendet för olika samhällsinstitutioner. I figur 2.1 återges utvecklingen av förtroendet för några av de institutioner som forskarna har frågat efter.

Det är tydligt att utvecklingen ser olika ut beroende på vilka institutioner det gäller. Med smärre fluktuationer är förtroendet stadigt ganska högt för ett antal aktörer som hör hemma i den privata sektorn (inte med i figuren). Undantaget är bankerna, som gjorde en störtdykning i samband med bankkrisen i början av 1990talet. Om man ser till de delar av den offentliga sektorn som svarar för produktionen av olika slags service,

9 SOM står för ”Samhälle, opinion, medier”.

Sjukvården

Figur 2.1 Förtroendet för några olika samhällsinstitutioner 1986–2013 Kommentar: Skalan är ett s.k. balansmått som beräknas som skillnaden mellan den andel (i procent) som har ”högt förtroende” och den andel som har ”lågt förtroende”. Måttet varierar mellan –100 (alla har lågt förtroende) och +100 (alla har högt förtroende).

till exempel grundskolan, sjukvården eller polisen, är mönstret likartat. Det är intressant att notera utvecklingen av förtroendet för de politiska institutionerna: regeringen, riksdagen, partierna och kommunstyrelserna. Där låg kurvorna ganska entydigt legat på negativa tal (det vill säga det är fler som känner lågt förtroende än högt), och den långsiktiga trenden var länge nedåtgående.10 Emellertid kan man med försiktig optimism notera att förtroendet för de politiska institutionerna återhämtat sig något sedan 2005, med relativt stora ökningar valåren 2006 och 2010. Dock noteras ett visst förtroendetapp i 2013 års mätning. Fortfarande är det dock tankeväckande, som Bo Rothstein (2008) har påpekat, att resultaten är något paradoxala. Vi misstror alltså relativt sett de institutioner som vi själva väljer och avgör sammansättningen av (regering, riksdag, partier, kommunstyrelser), medan vi hyser starkt förtroende för sådant som utses och tillsätts utanför vår kontroll (universitet, domstolar, polisen, sjukhusen).

Det förhållandevis låga förtroendet för de politiska partierna samvarierar med andra kris- eller orostecken

10 Korrelationen mellan tiden och förtroendet för riksdagen är –0,44 och signifikant på 10-procentsnivån.

Den svenska politiken – struktur, processer och resultat ISBN 978-91-47-11499-3 © 2013, 2015 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktör: Cecilia Björk Tengå Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Omslagsfoto: Shutterstock/r.classen Illustrationer: Jonny Hallberg Sättning: LundaText AB Produktion: Jürgen Borchert Fjärde upplagan 1 Repro: Exaktaprinting, Malmö Tryck: Interak, Polen 2015

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden.

BONUS-avtal t­ ecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och ­universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som ­digital kopiering regleras i BONUSavtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se

Liber AB, 113 98 Stockholm tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se

Struktur, processer och resultat Den svenska politiken ger en bred översikt över statsskicket och politiken. Med utgångspunkt i stats- och samhällsvetenskaplig forskning beskrivs och analyseras staten, EU, kommuner och landsting. Särskilt behandlas det politiska systemets inbyggda kontrollmekanismer och den politiska processen. Formandet av den offentliga politiken illustreras med några centrala politikområden i nutida svensk politik. Både det formella ramverket och ”hur det verkligen går till” beskrivs. En central poäng som görs är denna: För att begripa dagens svenska politik behöver vi kunna göra jämförelser i både tid och rum – ur ett historiskt perspektiv och med utblickar mot andra länder.

Den fjärde upplagan av boken är rejält uppdaterad och omarbetad med ny statistik och nya förändringar på den politiska arenan vad gäller både svensk politik och EU:s institutioner och regelverk. Här beskrivs också hur de svenska institutionerna är inflätade i ett EU-sammanhang.

Efter hot om extraval – när Sverigedemokraterna beslutade att fälla regeringens budgetförslag – skapade regeringen och Alliansen en ny praxis kallad Decemberöverenskommelsen, som skulle göra det lättare för minoritetsregeringar att få igenom sin budget i riksdagen. Detta förlopp och andra aktuella politiska processer och händelser – tillsammans med beskrivningen av hela den politiska strukturen – gör Den svenska politiken till en högaktuell lärobok i svensk politik.

Boken är avsedd för grundläggande utbildningar i statsvetenskap vid universitet och högskola, men kan med fördel användas även i andra ämnen och utbildningsformer.

Henry Bäck är professor emeritus i offentlig förvaltning vid Göteborgs universitet.

Gissur Ó Erlingsson är docent i statsvetenskap vid Centrum för kommunstrategiska studier vid Linköpings universitet. Torbjörn Larsson är docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Författarna har lång erfarenhet av såväl forskning och undervisning som läroboksförfattande och har skrivit ett flertal böcker inom området.

Best.nr 47-11499-3

Tryck.nr 47-11499-3-00