Regione Lombardia

REGIONE LOMBARDIA AGGIORNAMENTO DEL PIANO TERRITORIALE REGIONALE CONSEGUENTE AL PRIMO MONITORAGGIO DEL CONSUMO DI SUOLO

Contributo a cura di Maurizio Federici, Sara Pace (Regione Lombardia - Direzione Generale Territorio e Protezione Civile) in collaborazione con Fabrizio Ottolini, Ekaterina Solomatin (Fondazione Lombardia per l’Ambiente) In questo contributo viene proposta una sintesi dei contenuti dell’’Aggiornamento 2021 dell’integrazione del PTR ai sensi della l.r. 31/201497, che Regione Lombardia ha potuto predisporre, in collaborazione con FLA98, a tre anni dall’approvazione del Piano integrato99 e in riferimento agli esiti del primo monitoraggio del consumo di suolo100, di cui si è data informazione nelle edizioni 2020 e 2021 del Rapporto SNPA. Un aggiornamento del Piano conseguente al primo monitoraggio era già stato previsto nel progetto di integrazione del PTR approvato nel 2018, laddove si evidenziava che “il carattere innovativo della politica introdotta dalla l.r. 31/14 prevede inoltre un periodo iniziale di sperimentazione e condivisione delle scelte pianificatorie, necessario a verificare il grado di attuabilità delle stesse e le ricadute sul sistema economico-sociale e insediativo regionale. Tema fondamentale diviene pertanto quello del monitoraggio del Piano, anche attraverso l’acquisizione di dati aggiornati e redatti a un livello di dettaglio maggiore rispetto a quello regionale”. In particolare, il primo step di acquisizione di dati aggiornati e di maggiore dettaglio, ha riguardato il tema centrale delle relazioni tra domanda e offerta insediativa, sulla base delle quali il PTR ex l.r. 31/2014 ha fissato le soglie tendenziali di riduzione del consumo di suolo. Si ricorda infatti che il Piano, con riferimento a quanto indicato nell’Agenda globale per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (assicurare che il consumo di suolo non superi la crescita demografica), stima il fabbisogno sulla base delle previsioni demografiche dell’ISTAT, e confronta questa stima con la misura del consumo di suolo programmato, ovvero la disponibilità di aree edificabili su suolo libero previste nei piani comunali. Sulla base di tali grandezze il Piano fissa le soglie regionali e provinciali tendenziali di riduzione del consumo di suolo. La soglia di riduzione del consumo di suolo è calcolata come valore percentuale di riduzione delle superfici territoriali urbanizzabili interessate dagli Ambiti di trasformazione (AT) su suolo libero dei piani comunali (PGT) vigenti al 2 dicembre 2014 (data di entrata in vigore della l.r. 31/2014), da ricondurre a superficie agricola o naturale. Il Piano individuava per le destinazioni prevalentemente residenziali una soglia regionale di riduzione del consumo di suolo pari al 25% per il 2020 e pari al 45% per il 2025. Per quanto evidenziato, il primo aggiornamento del PTR ex l.r. 31/2014 (Aggiornamento 2021) è stato dunque sviluppato in riferimento agli esiti delle due indagini promosse da Regione Lombardia per la verifica delle relazioni tra domanda e offerta insediativa. Ci si riferisce in particolare:

97 L'Aggiornamento 2021 dell’Integrazione del Piano Territoriale Regionale (PTR) ai sensi della l.r. 31/2014, è stato approvato dal Consiglio regionale della Lombardia con d.c.r. n. 2064 del 24/11/2021 e pubblicato sul Bollettino Ufficiale di Regione Lombardia, serie Ordinaria, n. 49 del 7/12/2021, in allegato alla Nota di Aggiornamento al Documento di Economia e Finanza Regionale. 98 L’Aggiornamento 2021, come l’Integrazione del PTR ai sensi della l.r. 31/2014, sono stati sviluppati da Regione Lombardia nell’ambito di specifici accordi di collaborazione stipulati in particolare con Fondazione Lombardia per l’Ambiente (Fondazione istituita da Regione Lombardia, Università degli Studi di Milano, Politecnico di Milano e Università di Pavia; riconosciuta giuridicamente, ai sensi dell’art. 12 cod. civ. con D.P.G.R. n. 14/R/86/LEG del 26 agosto 1986). 99 L'Integrazione del PTR ai sensi della l.r. 31/2014, è stata approvata dal Consiglio regionale con D.C.R. n. 411 del 19/12/2018 ed ha acquistato efficacia il 13/03/2019, con la pubblicazione sul BURL n. 11, Serie Avvisi e concorsi, dell'avviso di approvazione (comunicato regionale n. 23 del 20 febbraio 2019). 100 I primi esiti del monitoraggio del consumo di suolo in attuazione della l.r. 31/2014 sono stati pubblicati nella Relazione 2020 sullo stato della pianificazione lombarda - Focus su Monitoraggio consumo di suolo (marzo 2021), predisposta nell’ambito dell’Osservatorio Permanente della Programmazione Territoriale di Regione Lombardia. La Relazione 2020 (Focus su Monitoraggio consumo di suolo - III Parte pag. 31) è messa a disposizione sul portale regionale: https://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioPubblicazione/servizi-e-informazioni/Enti-eOperatori/territorio/governo-del-territorio/relazione-2020-stato-pianificazione-osservatorio-programmazione-territoriale

- per quanto riguarda l’offerta insediativa, all’”Indagine offerta PGT”, realizzata da Regione Lombardia nel 2019/2020, che ha restituito un dato completo e più preciso rispetto alle previsioni contenute nei

PGT vigenti al 2014 (data di riferimento per il monitoraggio e la misurazione del consumo di suolo, nonché dato di partenza dell’offerta realmente disponibile) superando le incoerenze presenti nella banca dati regionale della Tavola delle Previsioni di

Piano dei PGT e completando il dato con il grado di attuazione delle previsioni al 2014 (in origine non nota). - per quanto riguarda la domanda insediativa residenziale, alla ricerca “Approfondimento sulle modalità di calcolo di fabbisogno e offerta abitativa in

Lombardia, a supporto delle politiche per il contenimento del consumo di suolo (l.r. 31/2014)”, promossa da Regione Lombardia con PoliS Lombardia e realizzata da CRESME Ricerche nell’agosto 2018, che ha consentito la stima, alla scala di Province ed Ato (ambiti territoriali omogenei individuati del PTR), della domanda in base al numero di famiglie attese nell’arco temporale 2020-2036 e di sostituire le stime demografiche originariamente considerate dall’integrazione del PTR alla l.r. 31/14 (vecchie stime ISTAT della popolazione in Italia dal 2011 al 2065). Le due attività di indagine hanno evidenziato che sia la domanda residenziale primaria futura (sino al 2030) sia l’offerta insediativa (al 2014) sono inferiori a quelle stimate in origine dal PTR ex l.r. 31/2014. I nuovi dati, associati al ricalcolo della domanda primaria pregressa sulla base di serie storiche “ufficiali” e non stimate (risultando anch’essa in riduzione rispetto alla stima originaria), hanno consentito di verificare che, pur lasciando inalterate le ipotesi del PTR ex l.r. 31/2014 approvato nel 2018 (tra cui anche l’ipotesi che nel primo decennio di attuazione del piano l’offerta su superficie urbanizzata c.d. ambiti di rigenerazione - sia completamente attuata e in grado di assorbire tutta la corrispondente domanda insediativa residenziale) la soglia di riduzione regionale stimata (45%) alla fine del primo decennio di attuazione del piano (allora considerato al 2025) è in realtà superiore a quella stimabile (41,86%) al 2030, che costituisce di fatto il primo vero step decennale di attuazione del piano (considerando che l’Integrazione del PTR alla l.r. 31/14 ha acquisito efficacia il 13 marzo 2019). Al 2030, infatti, il fabbisogno residenziale di superficie territoriale su suolo libero stimato dall’Aggiornamento 2021 del PTR ex l.r. 31/2014 in circa 4.808 ha, è pari al 58,14% dell’offerta effettivamente disponibile al 2014 (8.271 ha) in AT su suolo libero. Inoltre, si evidenzia che le verifiche analitiche effettuate per l’Aggiornamento 2021 devono essere poste in relazione all’effettivo e limitato periodo di vigenza del PTR ex l.r. 31/2014 (efficace come detto solo dal 13 marzo 2019) che, di fatto, non ha consentito l’adeguamento diffuso, nei tempi previsti dall’art.5 della l.r. 31/2014, dei piani delle province (PTCP) e dei comuni (PGT). Al fine di garantire l’attuazione graduale della politica di riduzione del consumo di suolo dichiarata dal PTR del 2018 ed il raggiungimento della soglia regionale di riduzione del consumo di suolo ipotizzata al 2025, senza modificare gli obiettivi prefissati ma sulla base degli esiti del primo monitoraggio e per le motivazioni sopra indicate, ne è derivata la necessità di traslare di un quinquennio (al 2030) le soglie regionali di riduzione del consumo di suolo residenziale originariamente fissate dal PTR e, conseguentemente, anche quelle originariamente fissate per le altre funzioni. Coerentemente con quanto sopra e in considerazione della necessità di approfondire gli apporti che saranno forniti, in tema di riduzione del consumo di suolo, dalla nuova stagione di rigenerazione urbana inaugurata in Lombardia dall’emanazione della l.r. 18/2019, nonché dalla necessità di attendere che l’effettiva attuazione del PTR ex l.r. 31/2014 (ancora nella sua fase iniziale) consenta di analizzare una copertura significativa dei dati della “Carta del consumo di suolo” dei diversi PGT (superficie urbanizzata e urbanizzabile, qualità della superficie agricola o naturale), si è confermato anche in sede di Aggiornamento 2021 il carattere “tendenziale” delle soglie di riduzione del consumo previsto dal PTR ex l.r. 31/2014 approvato nel dicembre 2018. Per maggiori approfondimenti in particolare rispetto alle due indagini citate, si riepilogano di seguito i principali esiti e le valutazioni che sono confluite nell’aggiornamento del piano regionale. L’”Indagine offerta PGT” 2019/2020 e le ricadute sull’offerta insediativa al 2014 L'"Indagine offerta PGT", realizzata da Regione Lombardia nel biennio 2019/2020 in collaborazione con Province

Città metropolitana Comuni e con il supporto di FLA ed ARIA S.p.a., ha permesso di verificare e aggiornare alcune informazioni contenute negli strati informativi della banca dati dei piani comunali (in particolare le previsioni contenute negli Ambiti di trasformazione della Tavola delle Previsioni di piano dei PGT) utilizzate in sede di redazione del PTR ex r. 31/2014, aggiornando nel complesso il quadro di riferimento da assumere al momento iniziale (2/12/2014, data di entrata in vigore della l.r. 31/2014) per la politica regionale di riduzione del consumo di suolo. In particolare, l’indagine ha permesso di verificare che l’offerta residenziale e per altre funzioni (in mq di slp) effettivamente disponibile al 2014101 è sensibilmente inferiore a quella quantificata in origine102, con una contestuale minore incidenza dell’offerta presente negli Ambiti di trasformazione su superficie urbanizzata (che costituiscono, in prima approssimazione, gli ambiti in cui attuare la rigenerazione urbana). Dall’indagine emerge infatti che: - l’offerta residenziale complessiva degli Ambiti di

Trasformazione è pari a 39,24 milioni di mq di slp, contro i 92,27 milioni di mq stimati in origine103. Di questi, 30,07 milioni di mq di slp (76,63% circa dell’offerta totale) sono presenti negli AT su suolo libero mentre 9,16 milioni di mq di slp (23,37% dell’offerta totale) sono presenti in AT su superficie urbanizzata. L’offerta residenziale complessiva al 2014 risulta quindi inferiore del 57,5% rispetto a quella stimata in origine, così come risulta sensibilmente inferiore anche l’offerta di slp residenziale in

AT su superficie urbanizzata (i c.d. interventi di rigenerazione), pari solo al 23,35% dell’offerta totale (54,17% stimato in origine). Quest’ultimo dato incide significativamente sulle ipotesi di riduzione di consumo di suolo formulate dal PTR ex l.r. 31/2014, in quanto esso ipotizza che nel primo decennio di sua attuazione gli Ambiti su superficie urbanizzata siano in grado di rispondere, nella loro totalità, alla

corrispondente quota di domanda insediativa residenziale. - l’offerta per altre funzioni urbane in Ambiti di Trasformazione è pari a 73,16 milioni di mq di slp, contro i 96,52 milioni di mq restituiti dalla banca dati allora disponibile. Di questi, 56,99 milioni di mq circa (77,89% circa dell’offerta complessiva) sono presenti negli AT su suolo libero mentre quelli su superficie urbanizzata sono pari a 16,17 milioni di mq (circa 22,11% dell’offerta complessiva, contro il 35,87 % stimato in origine). L’offerta per altre funzioni effettivamente disponibile al 2014 è quindi inferiore del 24,10% rispetto a quella stimata in origine. L’indagine ha anche consentito di aggiornare ulteriori dati utilizzati nelle stime di offerta, quali ad esempio gli indici di densità territoriale media delle previsioni dei PGT, che risultano sempre inferiori a quelli a suo tempo restituiti dallo strato informativo della Tavola delle Previsioni di piano (indice territoriale medio degli AT su suolo libero pari a 0,36 mq/mq e non a 0,47 mq/mq), con contestuali ricadute sull’effettivo fabbisogno di superficie territoriale su suolo libero nel prossimo decennio. Sono stati inoltre aggiornati i dati della superficie urbanizzata e della superficie urbanizzabile (consumo di suolo esistente e previsto), potendoli riferire sostanzialmente alla totalità dei 1.500 Comuni. L’Indagine Offerta PGT ha anche consentito il riconoscimento delle previsioni presenti nei PGT ma già attuate al 2014 (secondo la definizione di “attuazione” contenuta nei criteri del PTR ex l.r. 31/2014) e le porzioni attuate (ai sensi degli stessi criteri) sono state attribuite alla superficie urbanizzata. Pertanto, si sono ottenuti i seguenti dati aggiornati: - la superficie urbanizzata aggiornata con l’elaborazione dei dati dell’”Indagine Offerta PGT” ha un’estensione di 339.378 ha (invece di 336.870 ha dell’originario PTR ex l.r. 31/2014 del 2018), mentre l’indice di urbanizzazione territoriale che ne consegue risulta pari al 14,2% (invece del 14,3 %).

101 periodo iniziale preso a riferimento dal PTR ex l.r. 31/2014 per l’attuazione della politica di riduzione del consumo di suolo. 102 in base ai dati allora presenti nella banca dati regionale dei PGT denominata “Tavola delle previsioni di Piano”. 103 i dati derivanti dall’Indagine Offerta PGT del 2019/2020 sono quelli dell’offerta effettivamente disponibile al 2014, depurata da quanto già attuato al 2014. Il dato originario del PTR ex l.r. 31/2014 approvato nel 2018, desunto dalla banca dati regionale “Tavola delle previsioni di Piano”, non permetteva di depurare il dato dalla porzione già attuata al 2014.

- il dato aggiornato di superficie urbanizzabile restituito dall’elaborazione dei dati dell’”Indagine Offerta PGT” è di 39.117 ha (invece dei 35.649 ha dell’originario PTR ex l.r. 31/2014 del 2018), mentre l’incidenza % della superficie urbanizzabile rispetto alla superficie territoriale risulta pari all’1,64% (invece che all’ 1,50 %). In sintesi, il consumo di suolo esistente e previsto, calcolato ai sensi della l.r. 31/2014 (superficie urbanizzata + urbanizzabile), è pari a 378.495ha (contro gli originari 372.519 ha, riferiti però ad un numero di comuni inferiore e, quindi, ad una superficie territoriale inferiore), ovvero al 15,85% del territorio regionale (contro il 15,80% originariamente stimato, sempre riferito ad un numero di comuni inferiore e ad una superficie territoriale inferiore).

La ricerca demografica PoliS/CRESME 2018 e le ricadute sulla domanda residenziale al 2030 L’approfondimento delle stime demografiche condotte nella ricerca CRESME 2018 sul fabbisogno residenziale, a supporto delle politiche per il contenimento del consumo di suolo a scala Provinciale e di Ato, consente di stimare in modo più approfondito la domanda insediativa sino al 2036. L’aggiornamento del PTR ex l.r. 31/2014, per le finalità che gli sono proprie e nel solco del metodo originariamente seguito, ha considerato tali dati solo rispetto al 2021-2030, aggiornando le valutazioni a suo tempo condotte per l’originario primo decennio di riferimento (2015-2025). Richiamo alle stime ISTAT (2018) di andamento demografico della Lombardia Secondo lo scenario mediano stimato da ISTAT nel 2018 la popolazione residente in Lombardia potrebbe essere di circa 10,6 milioni di residenti nel 2045 (+ 5,46 % rispetto al 2018) e circa 10,3 milioni nel 2065 (+ 2,33% rispetto al 2018). Secondo lo scenario più alto tale incremento potrebbe arrivare a + 13,48% nel 2045 e a +19,16% al 2065, con una popolazione che nel 2065 potrebbe arrivare anche a 11,9 milioni di residenti. Nel breve e medio periodo ISTAT stima: - al 2025 (31 dicembre) un incremento nello scenario mediano dell’1,96 % (+ 196.923 residenti). Nello scenario massimo l’incremento potrebbe arrivare al 3,22% (+323.134 residenti); - al 2030 (31 dicembre) un incremento nello scenario mediano del 3,20 % (+ 321.463 residenti). Nello scenario massimo l’incremento potrebbe arrivare al 5,78% (+580.436 residenti); - al 2035 (31 dicembre) un incremento nello scenario mediano del 4,24 % (+ 425.975 residenti). Nello scenario massimo potrebbe arrivare all’8,40% (+842.671 residenti). Per la regione Lombardia, pertanto, le stime ISTAT ipotizzano un’evoluzione ancora in incremento demografico, in controtendenza rispetto al quadro nazionale. L’incremento al 2065 non sarebbe comunque lineare, ma si stima un incremento massimo a cavallo degli anni 2047/2048 (+ 5,48% nello scenario mediano), con una riduzione degli incrementi negli anni successivi. Tale riduzione porterebbe ad una riduzione della popolazione, nello scenario mediano, a partire dal 2049. Nello scenario massimo, invece, la popolazione continuerebbe a crescere anche dopo il 2049, sebbene con tassi inferiori rispetto agli anni precedenti. La stima PoliS/CRESME 2018 di famiglie residenti nel periodo 2018 - 2036 La ricerca PoliS/CRESME 2018 è stata promossa, come detto, al fine di stimare la specifica domanda insediativa residenziale in termini di famiglie/abitazioni, non determinabile con le stime ISTAT in quanto riferite unicamente all’andamento della popolazione residente. Infatti, la stima CRESME del numero di famiglie residenti attese nel periodo considerato, costituisce l’elemento centrale nella determinazione della domanda insediativa potenziale (1 famiglia → 1 casa). Occorre da subito evidenziare che per effetto dell’andamento tendenzialmente divergente tra popolazione residente e numero di famiglie, anche nello scenario basso (di decremento della popolazione) è atteso un incremento del numero di famiglie atteso al 2036 (+ 3,54%, pari a + 156.178 famiglie) per effetto della conferma del decremento della composizione media del nucleo famigliare. Infatti, nei tre scenari di riferimento, il valore assoluto di famiglie residenti atteso nel 2026 potrebbe assumere i seguenti valori: - scenario “basso”: circa 4,57 milioni di famiglie residenti (+ 3,54% rispetto al 2015);

- scenario “centrale”: circa 4,73 milioni di famiglie residenti (+ 7,14 % rispetto al 2015); - scenario “alto”: circa 4,90 milioni di famiglie residenti (+ 10,99% rispetto al 2015). In particolare, nelle fasi temporali intermedie e nello scenario “centrale” CRESME stima: - al 2025 (31 dicembre) un incremento del 4,32 % (+ 191.004 famiglie residenti); - al 2030 (31 dicembre) un incremento del 5,65% (+ 249.528 famiglie residenti). Alle stesse date e nello scenario “alto” CRESME stima: - al 2025 (31 dicembre) un incremento del 6,14% (+271.353 famiglie residenti); - al 2030 (31 dicembre) un incremento dell’8,40% (+370.800 famiglie residenti). Anche lo scenario “basso” di CRESME stima sempre un incremento del numero di famiglie (e quindi della domanda insediativa), anche nell’ipotesi di una eventuale diminuzione della popolazione nel corrispondente periodo. Le stime CRESME confermano, quindi, che in qualsiasi scenario l’incremento delle famiglie per il futuro sarà più che proporzionale rispetto a quello della popolazione; le famiglie attese nel periodo 2020-2030 avranno dinamiche sempre crescenti in qualsiasi ipotesi considerata (bassa, centrale o alta), con ricadute proporzionali sulla prossima domanda insediativa residenziale. Per ulteriori approfondimenti riferiti in particolare alle suddette indagini e in generale ai contenuti dell’Aggiornamento 2021 dell’Integrazione del PTR ai sensi della l.r. 31/2014, si rimanda agli specifici elaborati pubblicati sul portale regionale della Lombardia: https://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioRedazionale/servizi-einformazioni/Enti-e-Operatori/territorio/pianificazione-regionale/consumo-di-suolo-integrazione-ptr-lr-312014/consumo-di-suolo-integrazione-ptr-lr-31-2014