Social Politik nr. 6, 2013 - Gensidig forsørgerpligt

Tidsskrift for Socialpolitisk Forening

Nr. 6 / 2013

TEMA

Gensidig forsørgerpligt

Indholdsfortegnelse

Tidsskrift for Socialpolitisk Forening

Formand: Robert Olsen Landssekretær: Allan Bærentzen Social Politik udkommer seks gange årligt og sendes automatisk til alle medlemmer og abonnenter Redaktion: Matilde Høybye-Mortensen (ansv.)

Se øvrige bagest i bladet.

Dette nummer er redigeret af: Anna Diana Møller og Nina Særkjær Olsen Redaktionssekretær: Rikke Dalskov Hansen ISSN 0905-8176 ISSN 2245-8905 (online) Artikler fra Social Politik kan citeres med tydelig kildeangivelse.

Redaktionen gør opmærksom på, at artikler i Social Politik ikke nødvendigvis dækker redaktionens eller Socialpolitisk Forenings synspunkter.

Socialpolitisk Forening Strandgade 6, st.

1401 København K Tlf.: 40 23 43 20 (dagligt 10 -15) www.socialpolitisk-forening.dk post@socialpolitisk-forening.dk Merkur Bank: 8401 1107640

TEMA

Gensidig forsørgerpligt

Anna Diana Møller og Nina Særkjær Olsen: Gensidig Forsørgerpligt.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Nina Von Hielmcrone : Forsørgelse i socialretten.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Majbrit Berlau interviewet af Ida Routhe: Forsørgerpligten rammer ikke kun Peter og Karen på bænken.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Anna Sofie Bach: I medgang og modgang – den gensidige forsørgerpligt i et sociologisk perspektiv �������������� 16 Elisabeth Poulsen og Ingrid Stokholm Lauridsen: Enlig pensionist – social bedrager?.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Line Britt Madsen interviewet af Ida Routhe: En praksis ude af kontrol.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Klumme Per K. Larsen: Kommunalt kvaksalveri. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Landsforeningen og lokalforeninger Indkaldelse til generalforsamling i Socialpolitisk Forening.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Fra årsskiftet vil kommunikation ske pr. e-mail. . . . . . . . . 34

Tryk: Eks-Skolens Trykkeri ApS

3

Gensidig forsørgerpligt Af Anna Diana Møller og Nina Særkjær Olsen

Den 1. januar 2014 træder en ny reform af kontanthjælpssystemet i kraft. Der kan siges meget om denne kontanthjælpsreform. Der er nemlig tale om en større reform, som både indeholder nye offentlige ydelser, regulering af indsatser og en redefinering af målgrupper, der er berettiget til kontanthjælp samt den nye uddannelseshjælp til unge under 30 år.

Særligt redefinering er et af reformens helt store fokusområder redefinering af, hvornår man er for ung til at modtage kontanthjælp, hvornår man er for ung til at leve i et fast parforhold, der medfører økonomiske forpligtelser over for en anden person og redefinering af et samlivs karakter set i forhold til, om samlivet kan betragtes som ægteskabslignende. Hvis to samlevende voksne over 25 år lever i et forhold af en vis fasthed, der kan betragtes som ægteskabslignende, og den ene modtager kontanthjælp, så får de efter 1. januar gensidig forsørgerpligt for hinanden – helt på linje med, hvad ægtefolk har haft i årevis. Dette tema om gensidig forsørgerpligt mellem samlevende er genstand for analyse og debat i dette nummer af Social Politik.

Ser man bredt på mediebilledet, er det begrænset, hvor meget debat den nye forsørgerpligt har medført. Er dette fordi befolkningen betragter det som gammeldags, at det alene er ægtefolk, der har haft gensidig forsørgerpligt? Eller er det ud fra en betragtning af, at »det rammer ikke mig«? Nogen debat har der dog været, og den har blandt andet omhandlet den usikre retsstilling, som indførslen af den gensidige forsørgerpligt formodes at medføre. Det skyldes, at der i bestemmelsen både er klare definitioner af, hvornår man betragtes som samlevende, men at der samtidig også er tvetydige bestemmelser, som formodes at give anledning til stor usikkerhed og alsidighed i kommunernes afgørelser.

Temanummerets første artikel Forsørgelse i socialretten dykker ned i det juridiske aspekt af den gensidige forsørgerpligt. Her redegør cand. jur. Nina Von Hielmcrone for den udvikling, som begreberne »samliv«, »ægteskabslignende forhold«, »reelt enlig« og det nye samlivsbegreb i aktivloven har gennemgået, samt hvilke retssikkerhedsmæssige problemer det har skabt for alle implicerede.

Disse problemer påpeger også formand for Dansk Socialrådgiverforening Majbrit Berlau i interviewet Forsørgerpligten rammer ikke kun Peter og Karen på bænken. Hun har dystre forudsigelser, når det gælder den nye lov og frygter uoprettelige skader for de borgere, som rammes.

Herefter forklarer Anna Sofie Bach, Ph.d.-studerende ved Sociologisk

4 Institut KU, i artiklen I medgang og modgang - den gensidige forsørgerpligt i et sociologisk perspektiv hvilke sociologiske aspekter, der spiller ind i udformningen af loven. Loven er nemlig både et forsøg på at løse en forsørgerproblematik og samtidig et led i at konstruere kærlighedsog kernefamilierelationer som særligt betydningsfulde og forpligtende.

Kærlighedsrelationer er også eftertragtede i pensionisttilværelsen, men som socialrådgiver Elisabeth Poulsen og jurist Ingrid Stokholm Lauridsen har erfaret i deres arbejde i Ældre Sagen, så kan det have store økonomiske og psykiske konsekvenser for en enlig pensionist at have en god ven, da de risikerer at blive kaldt til samtale i »bedragerigruppen«. Noget, som de mener, også kan ske fremover for enlige kontanthjælpsmodtagere. Det uddyber de i artiklen Enlig pensionist – social bedrager? Disse »bedragerigrupper« har cand.soc. Line Britt Madsen skrevet speciale om, og hun mener også, at det er for nemt at stemple borgere som sociale bedragere. Især da undersøgelser peger på, at der alene snydes med 3-5 % af alle overførselsindkomster i Danmark. Læs mere om dette i interviewet En praksis ude af kontrol.

5

Forsørgelse i socialretten Den nye kontanthjælpsreform indeholder som noget helt nyt offentligretlig forsørgelsespligt mellem samlevende.

Aktivlovens nye regler om gensidig forsørgelsespligt mellem samlevende føjer sig ind i en række lovændringer på det sociale område, hvor samliv har fået betydning for retten til offentlige ydelser. I denne artikel redegøres for denne udvikling og for de retssikkerhedsproblemer, der følger i kølvandet på forskellige uklare begreber som »samliv«, »ægteskabslignende forhold« og »reelt enlig« og nu det nye samlivsbegreb i aktivloven.

Af Nina Von Hielmcrone

De danske socialretlige regler, der binder personer sammen i en eller anden form for forsørgelsesmæssig gensidig afhængighed, har ligesom i andre lande været under udvikling gennem de seneste mere end 40 år. I socialretten har forsørgelsesbegrebet udviklet sig fra et system, der byggede på et civilstandsprincip, til et system, der er langt mere pluralistisk og samtidig uoverskueligt. Systemet bygger nu på en række forskellige begreber, der kan være svære at definere nærmere, og som derfor indebærer risiko for borgernes retssikkerhed. Civilstandsbegrebet er klart, og en persons civilstandsstatus er let konstaterbar, men begreber som samliv, ægteskabslignende forhold og reelt enlig/reelt enlig forsørger er uklare og svære at omsætte til konkrete personers situation.

Ændrede familiemønstre og politiske overvejelser Indtil begyndelsen af 1970’erne byggede de socialretlige regler om forsørgelsesmæssige forpligtelser på familierettens principper om ægtefællers gensidige forsørgelsespligt og forældres pligt til at forsørge deres børn under 18 år. Retten afspejlede det familiemønster, der prægede størstedelen af befolkningen. Mennesker, der levede sammen, var gift med hinanden, og hvis de fik børn, blev disse født i ægteskab.

Både den familieretlige og den socialretlige konstruktion af forsørgel-

Retten afspejlede det familiemønster, der prægede størstedelen af befolkningen

6

I slutningen af 60’erne måtte Folketinget erkende, at en voksende del af befolkningen ikke længere fulgte de gamle mønstre

Det var udvalgets synspunkt, at lovgivningen burde indrettes på at tilskynde til at indgå ægteskab

sesmæssige sammenhænge byggede på et ægteskabsprincip, der var i overensstemmelse med det faktisk levede liv. Kontinuiteten kan illustreres ved, at den familieretlige lovgivning, der vedrører voksne samlevende, netop ikke handlede om samliv, men om ægteskab, og at den grundlæggende har været uændret siden 1920’erne.

I slutningen af 60’erne måtte Folketinget erkende, at en voksende del af befolkningen ikke længere fulgte de gamle mønstre. Der var opstået nye samlivsformer. Folk levede sammen og fik børn uden at være gift, og der kom forskellige typer af kollektiver. De nye samlivsformer var ikke reguleret, hverken i den familieretlige eller socialretlige lovgivning.

Samtidig var der heller ikke den nødvendige indsigt i samlivsformerne til, at man umiddelbart kunne lovgive om dem. Derfor nedsatte Folketinget i 1969 et udvalg, Ægteskabsudvalget, der blandt andet fik til opgave at se på, om de nye samlivsformer skulle medføre ændringer i især den familieretlige, skatteretlige og socialretlige lovgivning. Udvalget afgav de følgende elleve år ni betænkninger.

I udvalgets niende betænkning tog udvalget spørgsmålet om forsørgelsespligt op, herunder forsørgelse for ugifte samlevende. Udvalget afviste at foreslå regler om privatretlig forsørgelsespligt mellem ugifte samlevende, mens man foreslog den privatretlige forsørgelsespligt mellem ægtefæller bevaret. Udvalget erkendte imidlertid, at de socialretlige forsørgervirkninger i en række tilfælde stillede ægtepar økonomisk ringere end samlevende. Som principielt synspunkt fandt udvalget, at man måtte lægge vægt på, at der skulle stærke argumenter til, hvis man indrettede lovgivningen sådan, at ikke-gifte blev stillet bedre end gifte.

For ægtefællers vedkommende stillede udvalget sig kritisk til bistandslovens (nu aktivlovens) begreb om ægtefællers offentligretlige forsørgelsespligt. Udvalget henstillede, at man overvejede en afskaffelse, således at: »… lovgiver og administrationen tvinges til inden for hvert område at overveje og tage stilling til, i hvilket omfang tilhørsforhold til en familie eller husstand skal have betydning for ydelser fra det offentlige. Herunder bør det også afgøres, om det bør have nogen betydning, at der foreligger ægteskab«. Det var udvalgets grundlæggende synspunkt, at lovgivningen burde indrettes på at tilskynde til at indgå ægteskab – og ikke på at modvirke ægteskab, og at der derfor ikke burde være særlige fordele knyttet til samliv uden ægteskab.

I modstrid med dette synspunkt findes netop inden for det sociale område særligt mange regler, der indebærer, at der er forbundet, undertiden endog meget betydelige, fordele ved at undlade at gifte sig.

Trier-udvalget På blandt andet Ægteskabsudvalgets anbefaling nedsatte socialministeren i 1983 et udvalg (Trier-udvalget), der fik til opgave at overveje,

7 om forsørgerbegrebet i socialretten burde ophæves således, at der ikke længere skulle være forsørgelsespligt mellem ægtefæller eller om begrebet skulle ændres således, at der inden for den socialretlige lovgivning skulle finde en ligebehandling sted mellem ægteskabslignende forhold og ægteskab.

Udvalget afgav betænkning i 1986. Her opstillede udvalget to mulige principper: 1) Dels et individualprincip, hvorefter alle, uanset civilstand, betragtes som enlige. Det ville medføre, at tildeling af en social ydelse og beregningen af dens størrelse var neutral over for valget af samlivsform. Dermed ville forsørgelsespligten mellem ægtefæller blive ophævet. Udvalget gjorde dog samtidig opmærksom på, at forsørgelsespligten også indebar en række fordele, som virker som et sikkerhedsnet for familien. 2) Dels opstillede man et husstandsprincip, som ville medføre, at samlevende uden ægteskab skulle betragtes som gifte.

Det ville for kontanthjælpens vedkommende betyde, at hjælpen skulle tildeles under hensyn til den enkelte ansøgers tilknytning til en anden person, hvilket ville indebære en form for gensidig forsørgelsespligt for samlevende par.

Indførelse af et individualprincip I 1987 vedtog Folketinget et forslag om indførelse af individualprincippet på det familie- og socialpolitiske område. I forslaget opfordrede Folketinget regeringen til: 1. at udarbejde en plan over en gradvis, men målrettet, gennemførelse af regler om ægtefællers og samlevendes selvstændighed og ligestilling (individualprincippet) i sociallovgivningen og på alle andre lovgivningsområder.

2. at sikre individualprincippet i al fremtidig lovgivningsarbejde, der berører familieforhold, og at fravigelse nøje skal begrundes.

Sigtet var navnlig at modvirke økonomiske fordele for samlevende, at foretage en løbende harmonisering af familiepolitikken med et klart udgangspunkt, og at modernisere ægteskabet ved at fjerne regler, der betød »skat på ægteskabet« og diskriminering af den gifte kvinde.

Det kan konkluderes, at både Ægteskabsudvalget og Trier-udvalget samt et flertal i Folketinget i løbet af 1980’erne sigtede mod at mindske de socialretlige forskelle mellem gifte og samlevende, der måtte have økonomisk slagside til skade for ægtepar.

De ændringer, der er sket siden 1987, går bemærkelsesværdigt både i retning af individual- og husstandsprincippet, dog overvejende i retning af sidstnævnte, hvilket utvivlsomt har baggrund i, at det vil være meget dyrt konsekvent at ændre reglerne generelt i retning af et individualprincip alene.

Individualprincip eller husstandsprincip

Forslag om indførelse af individualprincippet

Dyrt at ændre reglerne i retning af et individualprincip

8 Lidt groft sagt er hovedreglen i dag, at tildeling/tilkendelse af socialretlige ydelser sker efter individualprincippet, mens udmålingen sker efter husstandsprincippet eller et samlivsprincip.

Definitionen af begrebet ’reelt enlig’ er væsentlig

Debat om ’misbrug’ af børnetilskuddet til enlige forsørgere

Børnetilskudsloven blev det første eksempel på en social ydelse, hvor samliv fik betydning for retten til ydelse

Reelt enlig, samliv og ægteskabslignende forhold Udviklingen i nye regler om forsørgelsesmæssige virkninger af samliv giver anledning til at overveje, hvordan dette og andre tilsvarende begreber skal forstås. Er begreberne synonyme, og er der tale om begreber, der kan forstås og omsættes af såvel myndigheder som modtagere af sociale ydelser?

Første gang samliv uden ægteskab fik betydning for retten til en social ydelse var, da børnetilskudsloven blev ændret i 1973. Definitionen af begrebet ’reelt enlig’ (forsørger) er væsentligt, da denne definition har haft en afsmitning på de regler, der siden er indført om betydningen af samliv i f.eks. pensionsloven og aktivloven (hvor man bl.a. finder reglerne om kontanthjælp). Efter den nugældende børnetilskudslov, der i hovedsagen er uændret siden ændringen i 1973, ydes der et forhøjet tilskud til et barn, når den, der alene har forældremyndigheden, eller som har del i forældremyndigheden over et barn, er enlig forsørger.

Eller når begge eller kun den ene af indehaverne af forældremyndigheden er enlig, og barnet opholder sig lige meget hos begge, medmindre barnet er tilmeldt folkeregistret hos den, der ikke er enlig. Personer, der lever i et samlivsforhold, betragtes ikke som enlige ved ydelse af ordinært børnetilskud.

Forud for indførelse af begrebet ’reelt enlig’ i børnetilskudsloven, der førte til de nugældende regler, gik en debat om ’misbrug’ af børnetilskuddet til enlige forsørgere – måske især foranlediget af, at regeringen havde brug for besparelser på det sociale område. Resultatet blev ordningen af det ordinære og ekstra børnetilskud til enlige forsørgere, vi finder i den nugældende lov. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget skulle man være reelt enlig forsørger for at have ret til tilskuddet.

Misbrugsdebatten havde netop afsæt i, at folk, der havde børn, ikke som tidligere nødvendigvis giftede sig. Da det forhøjede (nu ordinære) børnetilskud blev udbetalt til børn af ugifte forældre, blev det altså også udbetalt til forældre, der levede sammen, som om de var gift. Man gik ved lovændringen videre til ikke blot at fratage disse samlevende forældre tilskuddet. Man inddrog det også, hvis den, der havde forældremyndigheden over barnet, var ugift, men levede sammen med en anden person, der ikke var far eller mor til barnet, og som altså ikke havde forsørgelsespligt over barnet. Børnetilskudsloven blev således det første eksempel på en social ydelse, hvor samliv fik betydning for retten til ydelsen.

9 Samliv defineres som et ægteskabslignende forhold, der er karakteriseret ved, at parterne gennem kontante bidrag, arbejde i hjemmet eller på anden måde bidrager til den fælles husførelse. Det ægteskabslignende består i, at parterne – uanset at de ikke er retligt forpligtet til det – formodes faktisk at efterleve den gensidige forsørgelsespligt, der gælder for ægtefæller.

Som nævnt har begreberne »enlig« og »samlevende« haft afsmittende virkning på de regler om betydning af samliv, der er blevet indført i pensionsloven, aktivloven osv. Man har i nogle tilfælde henvist til børnetilskudslovens begreb og i andre tilfælde blot gentaget formuleringerne derfra. Der er imidlertid ikke tale om noget entydigt begreb – og da slet ikke næsten 40 år efter, at det første gang dukkede op i børnetilskudsloven. Ægteskabsudvalget beskæftigede sig faktisk med at klargøre, hvornår et forhold kan karakteriseres som »ægteskabslignende«, samt til problemstillingerne ved det »ægteskabslignende«. Udfordringerne er for så vidt stadig gældende i dag. Samlivet uden ægteskab har ikke nogen direkte »form«, men der forudsættes, at parterne (stiltiende eller udtrykkeligt) er blevet enige om deres forbindelse. Denne forbindelse kan have mange forskellige udtryk.

I nogle tilfælde oprettes der dokumenter om samlivet og om parternes gensidige rettigheder og forpligtelser. I andre tilfælde træffes der ret klare mundtlige aftaler, f.eks. i en bolig, som de har købt sammen. I sådanne tilfælde vil der normalt ikke være tvivl om, at begge parter har et overensstemmende ønske om at etablere et egentligt ægteskabslignende samliv. Men ofte udvikler forholdet sig mere gradvist, og uden at der på noget tidspunkt træffes en udtrykkelig aftale mellem parterne, og uden at de på noget tidspunkt har gjort sig klart, hvilken karakter og hvilket indhold de ønsker, at deres forbindelse skal have. Det kan også forekomme, at parterne ikke har samme opfattelse af forbindelsens karakter, noget der jævnligt vil komme frem, hvis forbindelsen afbrydes på grund af uoverensstemmelse. Det kan da vise sig, at parterne har en vidt forskellig mening om, hvorvidt et fastere seksuelt forhold, hvor den ene jævnligt har opholdt sig hos den anden, skal anses for et egentligt ægteskabslignende forhold. Det samme gælder for så vidt angår forbindelser, der er begyndt med, at den ene part har lejet et værelse i den andens lejlighed.

I modsætning til vielsen, der finder sted på et bestemt tidspunkt med deraf følgende indtræden af ægteskabets retsvirkninger, herunder den gensidige forsørgelsespligt, er der altså ikke en tilsvarende klarhed for, om og i givet fald hvornår, der foreligger et ægteskabslignende forhold.

Samliv defineres som et ægteskabslignende forhold

Ægteskabsudvalget beskæftigede sig med at klargøre, hvornår et forhold kan karakteriseres som »ægteskabslignende«

Der er altså ikke klarhed om, hvornår der foreligger et ægteskabslignende forhold

10

Praksis fra Ankestyrelsen vedrørende forståelse af begrebet »ægteskabslignende forhold«

Vægt på de involverede personers egen forklaring om det indbyrdes forhold Ankestyrelsen har lagt vægt på spørgsmålet om økonomiske fordele

Gennem de seneste 25-30 år er der sket væsentlige ændringer i de familieretlige regler om forældremyndighed og samvær

Udvikling i Ankestyrelsens praksis Af bemærkningerne til lovforslag om ændring af børnetilskudsloven fremgår det, at nogle af de faktorer, der især må lægges vægt på ved kommunens vurdering af, om pågældende er enlig forsørger, er, om pågældende skriftligt har erklæret sig som enlig forsørger, om der kan indgås ægteskab eller registreret partnerskab, om der er fælles folkeregisteradresse, bolig, økonomi, bankkonto, husholdning og fælles biologiske børn.

Det er især på børnetilskudsområdet, der findes praksis fra Ankestyrelsen vedrørende forståelse af begrebet »ægteskabslignende forhold«.

Den forståelse, der ligger til grund for Ægteskabsudvalgets overvejelser, fokuserer på parternes (måske forskellige) opfattelser af deres relation. Praksis fra Ankestyrelsen vedrører spørgsmålet om begrebet set i relation til den sociale lovgivning, især vedrørende ret til ordinært børnetilskud efter børnetilskudsloven. Ankestyrelsen har i deres tidligere vurdering af, om en person lever i et »ægteskabslignende forhold«, lagt vægt på boligforholdene hos den, som menes at leve sammen med modtageren af ydelserne, karakteren af de involverede parters indbyrdes forhold, herunder at der er tale om et par, som tidligere kun kortvarigt har boet sammen. Der har også været lagt vægt på de involverede personers egen forklaring om det indbyrdes forhold.

Ankestyrelsen har imidlertid med de seneste afgørelser i højere grad end tidligere lagt vægt på spørgsmålet om økonomiske fordele. I en række nye afgørelser har Ankestyrelsen udtalt, at: »Ved vurderingen af om parterne har fælles husførelse, skal der lægges vægt på, om ydelsesmodtageren opnår fordele ved at have et forhold til en anden person.

Det afgørende ved vurderingen er, om fordelene samlet set har et omfang, der kan sidestilles med de fordele, som gifte og samlevende personer har. Fordelene kan være økonomiske, i forbindelse med betaling af faste udgifter og udgifter til dagligt forbrug, eller ikke-økonomiske, i form af praktisk hjælp i hverdagen med opgaver såsom at hente, bringe og passe børn, at gøre indkøb, madlavning og rengøring mv.« Med de nye afgørelser har Ankestyrelsen modificeret sit tidligere synspunkt om, at der skal lægges vægt på, om der er tale om tidligere ægtefæller eller samlevende par, der fortsat har hyppig kontakt. Gennem de seneste 25-30 år er der sket væsentlige ændringer i de familieretlige regler om forældremyndighed og samvær. Det er utvivlsomt baggrunden for, at Ankestyrelsen i flere afgørelser har udtalt, at: »reglerne om barnets ret til samvær og forældreansvar skal inddrages ved vurderingen af, om samarbejde omkring fælles børn udgør bidrag til den fælles husførelse«.

Når der er tale om en formodet samlevers egne børn, skal opgaver såsom at hente, bringe og passe børn som udgangspunkt betragtes som samvær og ikke som bidrag til den fælles husførelse. Dette gælder

11 navnlig, når samværet foregår andre steder end på ydelsesmodtagerens bopæl. Når samværet foregår på ydelsesmodtagerens bopæl, vil spørgsmålet om samvær eller bidrag til den fælles husførelse afhænge af de konkrete omstændigheder i sagen, herunder samværets hyppighed, om ydelsesmodtageren er hjemme eller ej, om den anden forælder bor langt væk mv. Det betyder, at hvis en formodet samlever henter, bringer og passer egne børn, skal det ikke betragtes som bidrag til fælles husførelse, men som samvær.

Et nyt samlivsbegreb Fra første januar 2014 får vi et nyt samlivsbegreb. Med kontanthjælpsreformen udstrækkes den offentligretlige forsørgelsespligt, der gælder for ægtefæller, til også at gælde for samlevende. Der er imidlertid tale om et samlivsbegreb, der efter loven og dens forarbejder adskiller sig fra det begreb, der omhandles ovenfor. Ifølge lovens § 2 a har samlevende pligt til at forsørge hinanden, hvis den ene eller begge ansøger om eller modtager uddannelses- eller kontanthjælp efter denne lov. Begrebet samliv defineres nærmere i § 2 b, hvorefter to personer anses for samlevende, når: »…de begge er fyldt 25 år, de begge er ugifte, de har fælles bopæl, de ikke er slægtninge i ret op - eller nedstigende linje, de ikke er søskende og betingelserne i stk. 2 eller 3 er opfyldt«. Ifølge bestemmelsens stk. 2 er det nemlig også en betingelse: »…at ansøgeren og samboen har et fælles barn, at ansøgeren og samboen er eller har været noteret som samlevende i ATP eller at ansøgeren og samboen tidligere har været gift med hinanden, medmindre de er blevet separeret eller skilt inden for de seneste 3 måneder«.

I stk. 3 er det imidlertid indføjet, at kommunen - udover de i stk. 2 nævnte betingelser, kan anse to personer for at være samlevende, når de har et samliv af ægteskabslignende karakter.

Umiddelbart ser det ud som om man med bestemmelserne har forsøgt at indføre et mere præcist samlivsbegreb end det vage, der kendes fra børnetilskudsloven og pensionsloven, idet der opregnes nogle forholdsvis klare betingelser for, at personer kan anses for samlevende – over 25 år, fælles barn, fælles bopæl osv. Men dels er spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om fælles bopæl ikke altid let at afgøre, dels må man forudse, at opsamlingsbestemmelsen i stk. 3 vil give anledning til usikkerhed.

I bemærkningerne til lovforslaget angives det, at kommunen, når den skal afgøre, om en sag skal undersøges nøjere, kan se på følgende faktorer: Om ansøger og en sambo eksempelvis ejer den fælles bolig sammen, herunder om der er gæld i den fælles bolig, om ansøger ejer større forbrugsgoder, som fx bil eller fritidsfaciliteter, fx fritidshus, i fællesskab med sin sambo, om ansøger har fælles gæld eller formue med

Nyt samlivsbegreb fra januar 2014

Umiddelbart ser det ud som om man har forsøgt at indføre et mere præcist samlivsbegreb

12

En afgørelse om samliv i kontanthjælpssystemet kan være meget indgribende Det er ikke hensigten at statuere gensidig forsørgelsespligt mellem to personer, der deler bolig

Man må forudse, at forsørgelsespligten mellem samlevende vil medføre stor usikkerhed i den praktiske administration

sin sambo, om ansøger har fælles bankkonto med sin sambo, og om ansøger har boet mindst to år sammen med sin sambo. Man anser disse indikationer som givende et billede af et samliv af en sådan fasthed og karakter, at kommunen kan anse det for godtgjort, at der er tale om et samliv af ægteskabslignende karakter.

I lovbemærkningerne gør man opmærksom på, at samlivsbegrebet adskiller sig fra de tilsvarende begreber i pensionsloven og børnetilskudsloven og pointerer, at: »En afgørelse om samliv i kontanthjælpssystemet kan være meget indgribende, hvorfor der i sagens natur bør indgå yderligere aspekter i afdækningen af, om personerne er samlevende end dem, der indgår ved tildelingen af en supplerende ydelse eller tillæg efter lov om social pension eller bortfald af et tilskud efter lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag«. Det pointeres endvidere: »Det ikke er hensigten at statuere gensidig forsørgelsespligt mellem to personer, der deler bolig med henblik på at have en billigere boligudgift, men ellers ikke har et samliv af ægteskabslignende karakter. Den omstændighed, at de ind imellem indtager måltider sammen i den fælles bolig og deler bad, køkken, køkkenredskaber og køleskab, indebærer ikke i sig selv, at kommunen kan statuere gensidig forsørgelsespligt med den virkning, at de to parter skal pålægges pligt til at forsørge hinanden«.

Uanset disse bemærkninger må man forudse, at forsørgelsespligten mellem samlevende i aktivloven vil medføre stor usikkerhed i den praktiske administration. Hvordan skal man f.eks. i praksis afgøre, om to personer bare bor sammen for at have en billigere husleje, eller om de er samlevende ?

Nina Von Hielmcrone er cand.jur. og Lektor ved Aalborg Universitet

13

Forsørgerpligten rammer ikke kun Peter og Karen på bænken Ensomhed, marginalisering og økonomisk ulighed bliver konsekvenserne af den gensidige forsørgerpligt mellem samlevende kontanthjælpsmodtagere. Sådan lyder vurderingen fra Dansk Socialrådgiverforenings formand Majbrit Berlau. Den fraværende offentlige debat er ifølge hende et udtryk for, at middelklasse-Danmark har undervurderet de følgevirkninger, lovændringen vil få, også uden for de socialt udsattes rækker.

Interview af Ida Routhe

Som formand for Dansk Socialrådgiverforening repræsenterer du dels et fagligt, dels et socialpolitisk synspunkt. Hvordan vurderer du, at den gensidige forsørgerpligt vil påvirke dine medlemmers arbejde?

Den nye lov vil med overvejende sandsynlighed resultere i yderligere marginalisering af nogle af de mest udsatte borgere, at familier må gå fra hinanden, samt mere økonomisk ulighed. Det betyder, at vores arbejde med borgerne i dagligdagen bliver mere kompliceret. For de mest udsatte arbejder vi jo dagligt på at forbedre deres private netværk. Og med den nye forsørgerpligt for samlevende, bliver de fleste tvunget til at vælge imellem en markant økonomisk forringelse eller at flytte fra hinanden med yderligere ensomhed som konsekvens. For familierne vil konsekvensen også blive et valg mellem en økonomisk forringelse eller at flytte fra hinanden. Nogle vil slet ikke have det valg, da økonomien ikke kan bære, at de bor sammen. Taberne bliver børnene og forældre, der ellers havde et godt familieliv. For de, der magter at blive sammen, så er det indiskutabelt, at det bliver for en ringere samlet indkomst, og vi ved, at hvis man lever for få midler over lang tid, så påvirker det også børnene.

14 Hvilke socialpolitiske konsekvenser vil den gensidige forsørgerpligt få?

Den vil forstærke uligheden i vores samfund. Den vil marginalisere dem, der bliver ramt af den. Men den vil også skabe mere kontrol af dem, der er på ydelse, og dermed bidrage til oplevelsen af manglende tillid til borgerne. For kommunerne er jo nødt til at sætte ind med mere kontrol af gruppen, da loven jo består af både objektive kriterier samt en såkaldt gummiparagraf, hvor man kan blive ramt af forsørgerpligten, hvis kommunen vurderer, at folk er samlevende, selvom de selv siger, at de ikke er.

Hvad er den gensidige forsørgerpligt udtryk for politisk set?

At man skulle spare 1 mia. kr. i kontanthjælpsaftalen! Man har med dette forslag fundet 350 mio. kr. Men det er jo bare et udtryk for et helt unuanceret regnestykke opstillet i et excel-ark, som man så kunne aflevere til finansministeren bagefter. For alle ved jo, at dette bliver en af de helt dyre besparelser. En del af de sparede midler kan man til en start overføre til kommunernes kontrolgrupper, der skal opruste. Og derudover så vil flere søge ekstra støtte i form af f.eks. forsørgertillæg for enlige, når de nu går fra hinanden. Der skal ydes ekstra boligstøtte til de nye enlige forsørgere i to boliger i stedet for én. Og der skal etableres mere professionel netværksindsats over for de udsatte grupper, som ellers havde fundet et privat netværk i form af en sød kæreste, de var flyttet sammen med. Og her taler vi kun om de økonomiske udgifter forbundet med denne dyre besparelse. De menneskelige omkostninger kan ikke gøres op i kroner for de borgere, der rammes af forsørgerpligten.

Lovændringen har ikke medført nogen nævneværdig politisk eller offentlig debat, som det f.eks. var tilfældet med den nedsatte dagpengeperiode. Hvad kan det skyldes?

Jeg tror desværre, at det skyldes, at mange tror, at denne forsørgerpligt »kun« rammer Peter og Karen nede på bænken. Og hvis det ikke rammer hr. og fru Hansen fra middelklasse-Danmark, så er der mange, som ikke råber så højt. Vi ved jo godt, at forringelser og besparelser, der rammer middelklassen og dens børn, får langt større opmærksomhed.

Det er en beklagelig sandhed. Men jeg vurderer, at de, der ellers repræsenterer middelklassens interesser, har undervurderet konsekvenserne af denne forsørgerpligt. Den vil jo f.eks. også ramme de ledige, der falder for dagpengeforkortelsen og nu skal vurderes i forhold til kontanthjælpsbestemmelserne. For dem vil det sikkert betyde, at endnu flere af dem ikke vil modtage en ydelse, hvilke vil medføre store økonomiske og menneskelige konsekvenser.

15 Den debat, der trods alt har været, har i høj grad handlet om det umoderne aspekt ved, at der gælder andre regler for gifte end for samlevende. Giver det mening at kalde den nye lov moderne?

Nej, det har intet med modernitet at gøre, tværtimod! Vores samfund baserer sig jo på, at individet har en indtægt. Det betyder, at i familierne, der bidrager begge voksne til husholdningen. Med forsørgerforpligtigelsen siger man, at én indtægt er nok for en familie, når man i alle andre sammenhænge hylder kulturen om, at både mor og far er på arbejdsmarkedet. Hvis man ville ligestille de samlevende med de gifte, burde man have gået den anden vej og helt fjerne forsørgerpligten for gifte.

Dét havde været moderne, men det have ikke givet den besparelse, som forligskredsen var blevet pålagt eller havde pålagt sig selv.

Kan der på nogen måde siges noget positivt om lovændringen?

Nej, det synes jeg faktisk ikke, der kan.

Majbrit Berlau er formand for Dansk Socialrådgiverforening

16

I medgang og modgang – den gensidige forsørgerpligt i et sociologisk perspektiv Af Anna Sofie Bach

Indførelsen af gensidig forsørgerpligt for samlevende må overordnet betragtes som regeringens forsøg på at løse en forsørgerproblematik

Kontanthjælpsreformens indførsel af gensidig forsørgerpligt for samlevende kan ses som en tilpasning af lovgivningen til danskernes faktiske levevis ved at ligestille samlevende med ægtefæller. Ligestillingen, der formentlig primært gavner statskassen, er på den ene side et udtryk for en moralsk udvikling, der har medført, at staten ikke længere betragter ægteskabet som den eneste legitime ramme for intimitet og samliv.

På den anden side giver behovet for at afgrænse og definere, hvornår man faktisk er samlevende, et fingerpeg om, at lovgivningen ikke blot afspejler ’virkelige’ parrelationer. Statens interesse i at regulere familierelationer er også ideologisk og konstruerer visse intime relationer som forskellige fra andre relationer. Med sit begreb om »ægteskabslignende samliv« producerer reformen normative forestillinger om, hvornår man er et ’rigtigt’ par.

Fordelingen af ansvar og pligter mellem familie og stat er et stridsområde i de moderne velfærdsstater, hvilket debatten om gensidig forsørgerpligt er endnu et godt eksempel på. Når man ændrer på lovgivning, der berører vores forståelse af, hvad en familie er, og hvordan denne enhed skal agere, giver det som regel en del røre. Det gjorde det i 1920’erne, da den gensidige forsørgerpligt mellem ægtefæller blev indført, og det gør det igen nu, hvor man med kontanthjælpsreformen har udvidet den til også at gælde par, der har et »ægteskabslignende samliv«.

Indførelsen af gensidig forsørgerpligt for samlevende må overordnet betragtes som regeringens forsøg på at løse en forsørgerproblematik.

Ved at flytte pligten til forsørgelse for en gruppe mennesker fra velfærdsstaten og tilbage i familien, forventer man at kunne spare en del penge på kontanthjælpsbudgettet. Men at man overhovedet fra statens side anerkender det papirløse forhold som en legitim familierelation, som man kan forvente noget af, er noget nyt. Udvidelsen af forsørgerpligten motiveres således også med, at familiemønstret i Danmark har

17 ændret sig radikalt, og såkaldte papirløse forhold er blevet udbredte – og altså almindeligt accepterede. Når vi anerkender, at mennesker lever i ægteskabslignende forhold uden at være gift, synes ræsonnementet at være, at det også er rimeligt, at der i denne relation kræves den samme ansvarlighed, som staten har installeret i ægteskabet.

Diskussionen af forsørgerpligten er sociologisk interessant, fordi den fortæller os meget om samfundets forståelser af intime relationer. Samtidig tydeliggør kontanthjælpsreformen også, hvordan staten gennem sine definitioner af ’rigtige’ og legitime parrelationer spiller en væsentlig rolle i den sociale konstruktion af, hvad vi forstår som en familie.

Den danske historiker Bente Rosenbeck har peget på, at selvom den danske velfærdsstat i høj grad er bygget op omkring universelle velfærdsydelser, så er moderne socialpolitik i overvejende grad blevet skabt med hjemmet som centrum. Ægteskabet har i det 20. århundrede været den juridiske enhed, der er blevet set som grundlag for hjemmet. Derfor bliver velfærdsstaten nu udfordret af, at hjemmene ikke længere nødvendigvis rummer et ægtepar, der er juridisk forpligtede overfor hinanden. Dette ’problem’ er blandt andet et resultat af, at vores forståelse af ægteskabet, forsørgelse og kærligheden har forandret sig.

Mange opfatter familien som en statisk enhed, men både form, indhold og selve grundlaget for at indgå i familierelationer har ændret sig meget de sidste 150 år – og i særdeleshed i samspil med velfærdsstatens udvikling. Lad os derfor starte med et historisk blik på forsørgelse og ægteskabelige relationer.

Ægteskabet: kærlighed, økonomi og forsørgelse Frem til midten af 1800-tallet var kærlighed og ægteskab ikke noget, der skulle blandes sammen. Udover at fungere som en moralsk regulering af seksualiteten, var ægteskabet overvejende en økonomisk og praktisk relation, der skulle sikre videreførelsen af slægtens ejendom og udgøre et stabilt grundlag for at sætte børn i verden – blandt andet at sikre forsørgelsen ved at binde børnene juridisk til en mand. Kvinden blev ved ægteskabet givet til manden af en anden mand (hendes far eller bror), som herefter rådede over hendes penge, arbejdskraft og børn, ligesom han var ansvarlig for hendes forsørgelse. Det betød ikke, at følelser ikke kunne være involveret, men ægteskabet var fundamentalt en økonomisk relation uafhængig af partnernes eventuelle kærlighed.

Fremvæksten af forestillingen om kærlighed som det fundament, et samliv skal hvile på, var et opgør med ideen om forelskelse som en destruktiv kraft, der var uforenelig med ægteskabet. Den såkaldte romantiske revolution installerede en ny forventning til ægteskabet som en følelsesmæssigt givende relation. Idealet om kærlighedsægteskabet vandt frem i en periode, hvor familielivet som følge af urbanisering og

Velfærdsstaten bliver nu udfordret af, at hjemmene ikke længere nødvendigvis rummer et ægtepar, der er juridisk forpligtede overfor hinanden

Den såkaldte romantiske revolution installerede en ny forventning til ægteskabet som en følelsesmæssigt givende relation

18

Det er en økonomisk forsørgerforpligtelse, loven henviser til i dag og ikke blot en medforsørgerrolle

Vi tager os af hinanden, fordi vi elsker hinanden, ikke fordi vi skal

industrialiseringens udbredelse af lønarbejde undergik væsentlige forandringer, som aktualiserede forsørgerdiskussionen. Som et led i en ny socialpolitisk dagsorden om at sikre en sund (og arbejdsdygtig) befolkning promoveredes husmoderen fra slutningen af 1800-tallet som den, der gennem god husførelse skabte rammerne for sunde børn og en arbejdsdygtig mand. Den gifte kvindes placering udenfor det produktive arbejde aktualiserede et behov for forsørgelse og forstrede idealet om den mandlige forsørger, som kom til at virke formende på familien op igennem det 20. århundrede. Indførelsen af den gensidige forsørgerpligt i ægteskabsloven fra 1925 blev netop koblet med ægteskabets ’naturlige’ arbejdsdeling gennem en ideologisk opvurdering af kvindens rolle som medforsørger i kraft af sit arbejde i hjemmet.

Hvor forsørgelse var meget væsentligt i den traditionelle mandlige eneforsørgerfamilie, har kvindernes indtog på arbejdsmarkedet og den økonomiske selvstændighed, de har vundet igennem lønarbejdet, omformet betydningen af forsørgerpligten. Det er således en økonomisk forsørgerforpligtelse, loven henviser til i dag og ikke blot en medforsørgerrolle. Den økonomiske uafhængighed har videre ifølge den britiske sociolog Anthony Giddens været medvirkende til, at vores forståelse af parforholdet som en følelsesmæssig udbytterig relation er blevet endnu mere udtalt. Vi indgår ifølge Giddens kun i en relation, så længe begge parter føler, at de får et følelsesmæssigt udbytte heraf. Parforholdet er blevet en aktiv og bekræftende relation, der ikke har behov for ægteskabets ramme til at definere den som værdifuld.

Opfattelsen af ægteskabet som en statslig institution tydeliggøres af, at rigtig mange først gifter sig, når de har fået deres første barn eller i forbindelse med, at de køber en fælles bolig, fordi det er »den letteste måde at sikre hinanden«. For mange fungerer vielsesritualets »ja« imidlertid som en romantisk bekræftelse for både hinanden og omverdenen på, at kærlighedsrelationen er reel og stabil. Koblingen af kærlighed og ægteskab har således betydet, at vi ikke længere først og fremmest betragter ægteskabet som en juridisk forpligtelse. Vi tager os af hinanden, fordi vi elsker hinanden, ikke fordi vi skal. Det er netop denne forandrede forståelse af ægteskab og kærlighedsrelationer, der åbner op for, at staten kan udvide forsørgerpligten til også at omfatte det ugifte par.

Kontanthjælpsreformen installerer nemlig en forpligtelse i den papirløse kærlighedsrelation, som juridisk set er ny, men som netop er at genfinde i vores romantiske forståelse af, hvad det vil sige at indgå i et kærlighedsforhold. Bekymringen for reformen mener jeg derfor ikke skal anskues som en skepsis, hvad angår styrken eller validiteten af de samlevendes relation. Derimod kan det betragtes som en skepsis mod, at staten med reformen overskrider den institution (ægteskabet), der hidtil har udgjort hovedgrundlaget for statens indblanding i privatlivet.

19 Blandt fagfolk og organisationer er der bekymring for dette nye forslag, fordi det potentielt nødvendiggør en del såkaldt dyneløfteri, dvs. at det bliver nødvendigt at vurdere, om folk faktisk har et samliv, der kan sidestilles med ægteskabet (»ægteskabslignende samliv«). Og ordet dyneløfteri er nok ikke helt misvisende i denne sag, fordi det i nogen grad bliver på baggrund af det seksuelle kærlighedsforhold, der installeres en forpligtelse, og ikke relationen mellem for eksempel venner eller søskende.

Ægteskabslignende samliv For at kunne håndhæve de nye regler er staten naturligvis nødt til at kunne afgrænse, hvem den betragter som samlevende, hvorfor der er blevet opstillet en række afgørende faktorer. I det næste skal vi se nærmere på, hvordan disse definitioner fremskriver bestemte tosomhedsrelationer, som ’rigtige’ parforhold og derfor forpligtende. For at være samlevende skal to personer med fælles adresse falde ind under en række overordnede karakteristika, som jeg vender tilbage til om lidt, men helt centralt i reformens definition står paragraffens stk. 3, der siger at »kommunen (kan) anse to personer for at være samlevende, når de har et samliv af ægteskabslignende karakter ». I denne interessante formulering ligger en normativ forståelse af, at man faktisk kan sige, hvad ægteskabeligt samliv er, udover et juridisk bånd. At være i et ægteskab vil tilsyneladende sige, at man lever på en bestemt måde. På trods af sin uspecificitet peger denne formulering i retning af, at det er en helt bestemt type samliv, staten vil regulere, hvilket de øvrige definitioner, som jeg nu vil anskueliggøre, også er med til at understrege.

Først er det også værd at bemærke, at ægteskabet hidtil har været den institution, der regulerede det avlende heteroseksuelle par, men legalisering af først registreret partnerskab og siden ægteskab mellem to af samme køn (samt tilladelse af insemination og fremmedbarns adoption) har nødvendiggjort en opblødning af forståelsen af det samlevende par som en mand og en kvinde. Den definition arbejder man dog stadig med hos fx Danmarks Statistik.

Definitionen af samlevende trækker dog stadig på, at der kun er to parter, der har fælles bopæl. Således er kærlighedsrelationen kun forpligtende så længe, man faktisk binder sig så meget, som en fælles bopæl indikerer. Man kan altså ikke have et samliv af ægteskabslignende karakter, hvis man ikke bor sammen. At flytte sammen tilskrives hermed den seriøsitet, som forpligter.

De to, der bor sammen, bliver ikke betragtet som samlevende, hvis de er søskende eller på anden vis er direkte op- eller nedadgående beslægtede. Denne type relationer kan også være forpligtende, fx forældres forsørgeransvar i forhold til børn under 18 år, men de opfattes

Ordet dyneløfteri er nok ikke helt misvisende…

At være i et ægteskab vil tilsyneladende sige, at man lever på en bestemt måde

Man kan altså ikke have et samliv af ægteskabslignende karakter, hvis man ikke bor sammen

20

Barnet fungerer som en nem bekræftelse på, at relationen mellem de to voksne er andet og mere end venskabelig

ikke som legitime parforholdsrelationer, idet incest er forbudt. Derfor kan man ikke påberåbe sig ægteskabslignende samliv. Derudover skal de to være ugifte, hvilket må antages at trække på en norm om monogami. Utroskab kan ikke legitimeres som »ægteskabslignende samliv«, hvorfor disse menneskers samliv tillægges årsager, der ikke forpligter dem til forsørgelse.

Videre skal de to parter begge være over 25 år, hvilket kan bygge på en antagelse om, at de helt unges forhold ikke er så seriøse, og at man derfor ikke bør forpligte dem overfor hinanden. De skal have lov til at afprøve parforholdet, før de forpligter sig og vælger, om de vil giftes eller ej. Derudover har få unge kærestepar fælles økonomi, ligesom samboskab, der ikke bygger på at være kærester, også er mere udbredt blandt helt unge. Denne afgrænsning dæmmer op for mange potentielle gråzone-sager, hvor samliv af ægteskabslignende karakter vil skulle vurderes. Det understreger det sensitive i at skulle definere, hvad der adskiller et tæt og venskabeligt samliv, hvor man fx deler mad, bad og venner – og måske endda også har sex i ny og næ – fra et egentlig kæresteforhold. Selvom det ikke ekspliciteres, må det antages, at det bliver relevant for afgørelsen af det »ægteskabslignende samliv«, om et par deler seng.

De ovenfor opridsede kriterier er dog ikke nok i sig selv til, at man betragtes som samlevende, fordi det jo ikke i sig selv kan bevise, at man lever som i et ægteskab. Udover forholdet om »ægteskabslignende samliv« (stk. 3), er der derfor tre andre forhold, der kan bestemme parret som samlevende. Hvis man har registreret sig som samlevende i ATP for at kunne få ubetalt den livslange pension ved dødsfald, klapper fælden selvfølgelig – med rettigheder følger pligter. Ligeledes hvis de to, der bor sammen, har et fælles barn, bliver de betragtet som samlevende. Børn bliver i dag i store dele af den vestlige verden betragtet som både et aktivt (og forpligtende) valg og et produkt af en (seksuel) kærlighedsrelation. Derfor fungerer barnet også som en nem bekræftelse på, at relationen mellem de to voksne er andet og mere end venskabelig. Videre betragtes tidligere ægtefæller, som bor sammen, også som samlevende. Dette peger i retning af, at man prøver at lukke et smuthul ud af forsørgerpligten, hvor folk har ladet sig skille for ikke at skulle forsørge hinanden.

Politisk produktion af særligt forpligtende sociale relationer Ved at konstruere det samlevende par som gensidigt forsørgerpligtige, konstrueres de som en enhed, der på linje med ægteskabet tillægges en særlig værdi, og som er forskellig fra andre tætte relationer. Udenom det juridiske ritual understreger staten, hvordan disse menneskers fø-

21 lelsesmæssige og seksuelle relation til hinanden forpligter dem. Den franske sociolog Pierre Bourdieu har peget på, at statens arbejde – der på en gang er teknisk og rituelt – sigter mod at instituere bestemte følelser i medlemmerne af en institueret enhed, der skal være med til at opretholde den pågældende enheds eksistens. At vi har lyst til at tage hånd om vores elskede, betragter vi i dag som en del af kærlighedens væsen. Men staten har også en særlig interesse i denne følelse af forpligtelse, da den kan bruges til at skyde (økonomisk) ansvar fra staten tilbage til familien. Derfor handler kontanthjælpsreformen ikke blot om økonomisk omfordeling. Den er også et led i at konstruere (seksuelle) kærligheds- og kernefamilierelationer som særligt betydningsfulde og forpligtende enheder i den menneskelige tilværelse. Ægtefællers gensidige forsørgerpligt har altid befundet sig uden for den nordiske velfærdsmodels princip om universelle ydelser, som har været knyttet til individet uanset indkomst, social status og position på arbejdsmarkedet. Universalmodellen har understøttet individuel autonomi og herigennem en nedbrydelse af den patriarkalske magtstruktur i familierne. Uden decideret at ligestille kvinden med manden, gav 1920’ernes ægteskabsreformer ifølge Rosenbeck kvinden socialt medborgerskab, som skabte hende som et selvstændigt individ med rettigheder (og forpligtelser). Det fremstår imidlertid mere utydeligt, hvad de samlevende par i dag har at vinde ved ligestillingen udover at blive anerkendt som en legitim og stabil kærlighedsrelation. Med den symbolske anerkendelse som familie, følger et symbolsk ansvar, som institutionaliseres med forsørgerpligten uden, at der umiddelbart følger nogle af de rettigheder med, som ægteskabet giver. Derudover kan man frygte, at den øgede gensidige afhængighed blandt dem, der betragtes som ’rigtige’ familier, får en kønsmæssig slagside som følge af det kønsopdelte arbejdsmarked, uligeløn og det uligestillede forældreskab, som gør kvinder sårbare på arbejdsmarkedet. Det betyder, at reformen kan medvirke til at tilbagerulle traditionelle familiestrukturer, hvor kvinder igen bliver afhængige af deres mænd.

Anna Sofie Bach er Ph.d.-studerende ved Sociologisk Institut, Københavns Universitet, hvor hun forsker i forandringer i parforholds- og familierelationer med et særligt fokus på mænd, der lever sammen med kvinder, der gør karriere.

Kontanthjælpsreformen handler ikke blot om økonomisk omfordeling

22

Enlig pensionist – social bedrager?

I Ældre Sagen har vi en del erfaring med rådgivning af pensionister i relation til det uklare juridiske begreb »reelt enlig«.

Et socialretligt begreb, der kan medføre stor usikkerhed og medføre store konsekvenser for den enkelte pensionist. Vi frygter, at den samme usikkerhed følger den nye bestemmelse om gensidig forsørgerpligt for samlevende kontanthjælpsmodtagere, og vil herunder give et billede af vores erfaringer.

Af Elisabeth Poulsen og Ingrid Stokholm Lauridsen

Pensionist indkaldt til samtale i »bedragerigruppen«

Frygter samme usikkerhed for kontanthjælpsmodtagere

Enlig pensionist med ven = social bedrager?

De sidste 10-12 år har vi i Ældre Sagen haft et stigende antal henvendelser fra enlige pensionister, der er blevet utrygge ved at have fået en god ven. De har hørt om andre, der er blevet anmeldt anonymt til kommunen, som indkaldte pensionisten til samtale i »bedragerigruppen«. Ældre enligt boende, som har fået en ven eller veninde, ringer og spørger nervøst til reglerne for reelt enlige. Hvor ofte må man spise sammen? Hvor ofte må man sove hos hinanden? Hvor længe må man være på ferie sammen, før man kan få inddraget pensionstillægget til reelt enlige og eventuelt boligydelse, medicinkort og ældrecheck?

Det er helt samme problemstilling, som den enlige mor kan stå i.

Hvor ofte må børnenes far spise med ved f.eks. børnefødselsdage? Må eksmanden købe ind, hvis den enlige mor ligger syg?

Fremover frygter vi, at der vil være den samme usikkerhed for kontanthjælpsmodtagere. Med kontanthjælpsreformen indføres der en gensidig forsørgerpligt for samlevende. Men hvordan vil kommunerne mon administrere den nye ordning? Vil vi opleve situationer, som vi i Ældre Sagen kender det fra pensionsområdet, hvor det er vanskeligt for pensionister at få konkret vejledning om, hvornår de betragtes som samlevende eller »reelt enlige«?

Hvad enten det drejer sig om kontanthjælp, børnetilskud og boligsikring eller det særlige pensionstillæg for enlige pensionister, er udgangspunktet i regelsættene, at det er dyrere at være alene om at betale samtlige faste udgifter til en bolig med alt, hvad det indebærer: husleje,

23 varme, indboforsikring, lys, licens. Derfor får man en højere ydelse som enlig – og det er denne ydelse, der risikerer at falde væk, hvis man bliver betragtet som samlevende.

De faste udgifter til en reel bolig bliver ikke mindre af, at man ofte har kærestebesøg eller holder weekender sammen.

Begrundelsen for, at pensionisterne ikke kan få nogle konkrete retningslinjer er, at kommunerne skal have mulighed for at skønne i hvert enkelt tilfælde, om der er tale om socialt bedrageri. Det skal understreges, at Ældre Sagen selvfølgelig tager afstand fra socialt bedrageri.

Men vi ønsker nogle klarere regler på området for at sikre, at enlige pensionister ikke skræmmes til at droppe nogle venskaber, der er til glæde for dem selv og faktisk også samfundet.

Reglerne og praksis Der udbetales som nævnt en større pension til reelt enlige pensionister end til sammenlevende eller gifte, idet det er dyrere at opretholde en husholdning, når man er alene. Lovens intentioner er således at sikre en højere grad af ligestilling mellem samlevende og gifte, og derved give enlige mulighed for at klare sig økonomisk. Det var altså ikke lovens intention at hindre enlige pensionister i at mødes eller overnatte hos hinanden.

I Ældre Sagen har vi en rådgivning, hvor personer kan ringe ind og få vejledning i konkrete sager. I 2012 rådgav vi ca. 24.000 personer, og i 2013 vil vi have rådgivet endnu flere. Vi har modtaget henvendelser fra bekymrede pensionister i over 10 år, og har i år oplevet endnu flere henvendelser omkring emnet end tidligere. Henvendelserne kommer fra pensionister, der er i tvivl om reglerne, og en del føler sig mistænkeliggjort af kommunen, hvilket er en meget ubehagelig følelse.

Alle ved, at det er af meget stor betydning for mennesker at have et godt netværk. Men i dag har vi en lovgivning, der er helt ude af trit med den måde, mange borgere indretter sig på. Det gælder også pensionister. Mange ønsker selv at kunne bestemme over balancen mellem samvær og adskillelse og ønsker også at opretholde helt selvstændig økonomi og selvbestemmelse over egen bolig.

Et venskab på disse betingelser giver ikke økonomiske fordele, da man jo stadig er ene om alle de faste udgifter. Samvær giver ikke økonomiske fordele, men fremmer sundhed og personligt velvære.

I nogle tilfælde har vi oplevet, at pensionister vælger at droppe venskabet helt, fordi de er bange for at overtræde reglerne og for at miste deres forsørgelsesgrundlag. De er bange for at have besøg, overnattende gæster eller deltage sammen med en ven i sociale aktiviteter.

Når nogle vælger at droppe venskaber på denne baggrund, er det ikke alene de involverede personer, det går ud over. Det er også et tab

De faste udgifter til en bolig bliver ikke mindre af, at man ofte har kærestebesøg

Vi ønsker nogle klarere regler på området

Det var ikke lovens intention at hindre enlige pensionister i at mødes

En del pensionister føler sig mistænkeliggjort af kommunen I dag har vi en lovgivning, der er helt ude af trit med den måde, mange borgere indretter sig på Samvær giver ikke økonomiske fordele, men fremmer sundhed og personligt velvære

24

De havde allerede reduceret hans folkepension til satsen for samlevende

for samfundet. For nogle vil det at droppe et venskab betyde større risiko for ensomhed og en oplevelse af dårligere livskvalitet. Og ofte større behov for praktisk hjælp og støtte fra kommunen.

I dag lægger politikere meget vægt på den hjælp, vi borgere kan give til hinanden. Der tales om hjælp fra frivillige, i stedet for at involvere kommunen eller andre myndigheder. Som eksempel på en sådan hjælp kan nævnes en sag, Rådgivningen har haft i år med to pensionister på 73 år. De boede hver for sig og havde helt adskilt økonomi. Kvinden ringede til kommunen for at blive bekendt med reglerne for samvær i forbindelse med vurderingen af, om hun var reelt enlig, men hun kunne ikke få et klart svar. Til gengæld lagde kommunen vægt på, at manden under et sygdomsforløb havde boet hos kvinden i en periode, hvor hun havde hjulpet ham. Kvinden hjalp sin ven bl.a. ved at køre ham til lægen, fordi han ikke kunne køre selv. Er det ikke den slags hjælp i civilsamfundet, som politikerne gerne vil have mere af? Og den slags hjælp som også kan aflaste kommunernes økonomi. Parret endte med at opretholde deres status som reelt enlige. Men al den uro og ængstelse for økonomien og fremtiden er meget belastende.

Vi har ligeledes haft en sag, hvor en 70-årig mand, der bor i en toværelses lejlighed i København, i en kort periode gav sin fætters datter husly i København, da hun var i akut bolignød. Datteren var 22 år. Kort efter modtog den enlige pensionist et brev fra Udbetaling Danmark om, at han havde et ægteskabslignende forhold med sin fætters datter. Og de havde allerede reduceret hans folkepension til satsen for samlevende. For ham handlede det om at hjælpe sin familie. Der var intet økonomisk imellem dem og i øvrigt boede han i hele perioden i sit sommerhus, som han var ved at sætte i stand. Først efter en klagesag droppede Udbetaling Danmark sagen, og manden fik sin pension som enlig med tilbagevirkende kraft.

Når vi modtager henvendelse om emnet, rådgiver vi så godt, vi kan ud fra de gældende regler. Vi vejleder samtidig personen til at tage kontakt til Udbetaling Danmark, som er den instans, der skal vurdere og afgøre sagerne. Dette resulterer dog ofte i endnu en henvendelse, hvor personen er frustreret over et manglende klart svar.

Det er ikke kun blandt pensionisterne, der er usikkerhed Det er ikke kun blandt pensionisterne, der har været forvirring omkring reglerne.

I januar 2013 kunne man i flere medier læse om, hvordan de kommunale sagsbehandlere i Sydsjælland var i vildrede over reglerne. Statsforvaltningen Sjælland havde underkendt en række afgørelser fra sjællandske kommuner i sager, hvor borgerne var blevet frataget ydelser med den begrundelse, at de ikke var reelt enlige. Det fik de kommunale

25 medarbejdere til at efterlyse klarere retningslinjer for disse sager. KL bakkede op og efterlyste også i januar 2013 klarere retningslinjer.

Vi har også haft eksempler på kommuner, der har bedt pensionisterne skrive under på, at de forsat er reelt enlige. Men det kan være vanskeligt at skrive under på noget, man ikke selv er i stand til at vurdere, da regelgrundlaget er så uklart, som det er. Og som man ikke kan få særlig konkret vejledning til at vurdere, når man kontakter myndigheden.

Vejledninger har været nødvendige Ældre Sagen har længe ønsket sig mere klare regler, og vi har kontaktet de skiftende socialministre herom. Det har ikke ført til en ændret lovgivning, men i stedet er der i juli 2013 blevet udarbejdet en vejledning til borgerne og til hjælp for de sagsbehandlere, der sidder med de konkrete sager: »Enlig eller samlevende? Vejledning til enlige, der modtager folkepension og førtidspension«. I vejledningen har man forsøgt at give mere konkret information om, »hvad man må«, når man modtager pension som enlig og »hvad man ikke må«.

Heraf fremgår det også, at hvorvidt man er enlig eller samlevende afhænger af, »hvor mange økonomiske og praktiske fordele, man har ved at have et forhold til et andet menneske«. En vejledning som denne er et skridt i den rigtige retning for at gøre det lettere for pensionisterne at vurdere deres situation og i mindre grad at frygte, at de overtræder reglerne og pga. denne frygt opgiver vigtige venskaber.

Men vejledningen er ikke dækkende og giver ikke tilstrækkelig anvisning af regelgrundlaget.

Det fremgår, at »Du kan sagtens have en kæreste eller en ven/veninde, som du eksempelvis overnatter eller spiser med en gang imellem, som du går i biografen med, spiser ude sammen med, deltager i familiefester sammen med (…). Men modtager du ydelser som enlig, er det et krav, at I lever hver for sig og har adskilte økonomier.« Hvad betyder ’en gang imellem’? Hvor ofte er det mon? »Du må gerne eje en bil, en båd eller et sommerhus sammen med en anden person, så længe I herudover lever hver for sig, har adskilt økonomi og dermed ikke deler en række andre faste udgifter.« Men samtidig siges: »Du må ikke have indrettet dig sådan, at du har de samme økonomiske og praktiske fordele som gifte og samlevende«.

Men på trods af at området er flyttet over til Udbetaling Danmark, og der er kommet en ny vejledning, modtager vi forsat henvendelser fra pensionister, der ikke kan finde ud af reglerne og heller ikke kan få klar vejledning. Dette underbygger blot behovet for mere klare regler.

Klarere regler I Ældre Sagens seneste henvendelse til daværende social- og integrati-

Det kan være vanskeligt at skrive under på noget, man ikke selv er i stand til at vurdere, da regelgrundlaget er så uklart

I vejledningen har man forsøgt at give mere konkret information om, »hvad man må«, når man modtager pension som enlig og »hvad man ikke må« Vejledningen er ikke dækkende og giver ikke tilstrækkelig anvisning af regelgrundlaget

Der er behov for mere klare regler

26 onsminister Karen Hækkerup i begyndelsen af 2013 sendte vi et konkret forslag til nogle klarere regler. Ældre Sagens forslag er, at en pensionist bør betragtes som reelt enlig såfremt: Vedkommende har en selvstændig bolig med egen folkeregisteradresse, og der er tale om en »rigtig« bolig med almindelige forbrugsudgifter og Vedkommende kan dokumentere, at man er ene om at betale husleje, varme, el og andre sædvanlige forbrugsudgifter til boligen.

Der er ingen rimelig proportion i den straf, man i nogle tilfælde dømmer to pensionister, som ses ’for ofte’ eller spiser sammen for tit

Det vil herefter være uden betydning, om man kalder sig kærester eller venner, om man spiser sammen eller ej, opholder sig hos hinanden om natten eller ej osv. Det vil i den grad give øget retssikkerhed for pensionisterne.

Vi er klar over, at også et sådan regelsæt kan give misbrug og overtrædelser. Ligesom skattereglerne om danskere bosat i udlandet og det antal dage, de må opholde sig i Danmark. Og fartgrænserne på vore veje. Her kan reglerne også misbruges eller overtrædes.

Men i det mindste er reglerne klare og borgerne ved, hvad der gælder. Og hvornår de i givet fald overtræder reglerne.

Som tidligere nævnt må det afgørende være, om den enlige har normale udgifter til en reel bolig med hvad deraf følger. Det er til dækning af de faste udgifter, at man som enlig får en højere ydelse, der ikke bør nedsættes, fordi man indimellem sover i arm eller på skift spiser hos hinanden. Eller hvordan man nu er venner. Forbrugerstyrelsen har tidligere foretaget beregninger af udgifter til mad og drikke for en enlig mand og for en samlevende mand. Beregningerne viste, at forskellen var beskeden - knap 150 kr. pr. måned. Det er således ikke på kostudgiften, man sparer et beløb, der kan retfærdiggøre, at et vennepar, der spiser sammen, skal have reduceret deres pensionstillæg fra 6.137 kr. før skat til 2.966 kr. pr. måned. Plus evt. reduktion i medicintilskud, ældrecheck og varmetillæg for slet ikke at snakke om boligydelse til egen lejlighed.

Der er ingen rimelig proportion i den straf, man i nogle tilfælde dømmer to pensionister, som ses ’for ofte’ eller spiser sammen for tit.

Vi synes, man skylder pensionisterne at give dem klare spilleregler for samvær og pensionsberegning. Og vi synes, at samlevende kontanthjælpsmodtagere fremadrettet også har krav på klare regler – og her kan lovgivere med fordel skele til Ældre Sagens erfaringer og forslag.

Elisabeth Poulsen, socialrådgiver og Ingrid Stokholm Lauridsen, jurist, er begge ansat i Ældre Sagen og rådgiver medlemmerne i sociale og juridiske spørgsmål

27

En praksis ude af kontrol Line Britt Madsen, cand.soc. fra Aalborg Universitet, har i sit speciale fra i år sat sig for at nuancere forståelsen af, hvad socialt bedrageri er. På baggrund af et empirisk casestudie mener hun, at det i dag er for nemt at stemple borgere som sociale bedragere, og at kommunernes vidtgående kontrol udgør et større samfundsmæssigt problem end de borgere, der reelt snyder systemet. Social Politik har talt med hende om problemerne ved den måde, der i dag føres kontrol på samt mulige konsekvenser af udvidelsen af den gensidige forsørgerpligt. interviewartikel Af Ida Routhe

Når kontanthjælpsreformen til næste år træder i kraft, og samlevende, ugifte par forpligtes til at forsørge hinanden, vil det ifølge Line Britt Madsen få bekymrende konsekvenser for kommunernes kontrolindsats. »Jeg forestiller mig, at den nuværende kontrolpraksis vil vokse i omfang. De retlige og etiske udfordringer forbundet hermed vil formentlig vokse tilsvarende, fordi flere vil skulle undersøges for, hvorvidt de kan betragtes som værende reelt enlige eller ej. Perspektiverne er dystre, da denne slags sager rummer en række indbyggede dilemmaer, og de kommunale kontrolenheder blot skal »sandsynliggøre« en borgers civilstatus.« Kontrolmedarbejderne skal nemlig ikke nødvendigvis bevise, men alene sandsynliggøre, at en borger begår socialt bedrageri, hvilket ifølge Line Britt Madsen gør det for nemt for kommunerne at stemple borgere som sociale bedragere, og resulterer i unødig og usaglig mistænkeliggørelse. I forbindelse med sit speciale har hun fulgt en kommunal kontrolenhed i en større dansk kommune. Her fik hun indtryk af, at de formelle sagsbehandlingsregler, der har til formål at sikre borgerens processuelle retssikkerhed, mere eller mindre systematisk blev overskredet. Hendes syn på fremtiden, hvis den nuværende kontrolpraksis bliver mere omfattende, er derfor ikke positivt.

Den nuværende kontrolindsats vil vokse i omfang

Kontrolmedarbejderne skal alene sandsynliggøre socialt bedrageri

28

Kontrolindsatsen tenderer til at fokusere på økonomisk besparelse

Omfattende kontrolindsats kan være omkostningstung og medvirke til øget mistro

»Det er ikke vanskeligt at forestille sig et »vildt vesten« på dette område, hvor det primært bliver kontrolenenhedernes fantasi og kreativitet, der sætter grænser for, hvordan kontrol med sociale ydelser kan gennemføres.« Specialet viser, at kontrolindsatsen tenderer til at fokusere mere på økonomisk besparelse end på det oprindelige og lovhjemlede formål: at udøve juridisk kontrol med udbetalingen af sociale ydelser. Kontrolmedarbejderne i den kontrolenhed, Line Britt Madsen har fulgt, italesætter således selv formålet med deres tilstedeværelse som »besparelser til det offentlige«, ligesom de taler om at skulle »satse« mere på sygedagpengesager, der giver »nemmere og større besparelser« end eksempelvis kontanthjælpssager.

3-5 % er socialt bedrageri Omfanget af socialt bedrageri i Danmark er endnu ikke kortlagt, hvilket formentlig skyldes de vanskeligheder, der er forbundet hermed. Virksomheden KMD har dog forsøgt sig og estimeret omfanget til et sted mellem 7 og 12 mia. kr. Det skal hertil siges, at KMD er blevet kritiseret for både sin opgørelsesmetode samt for at besidde en egeninteresse i så højt et estimat som muligt, da virksomheden sælger IT-løsninger designet til at »afsløre« socialt bedrageri til kommunerne. Selv hvis estimatet alligevel skulle vise sig pålideligt, udgør det sociale bedrageri blot mellem 3 og 5 % af de samlede sociale overførsler i Danmark. Er det et problematisk omfang? »Selvom 7-12 mia. kr. umiddelbart lyder af meget, mener jeg, at man med rette kan spørge, om der er tale om et reelt problem, når der ikke snydes med 95-97 % af overførslerne. I denne sammenhæng bør vi være særligt opmærksomme på prisen for en omfattende kontrolindsats, idet denne kan være omkostningstung og i sig selv medvirke til at skabe øget mistro. Sidstnævnte kan vise sig dyrt i et samfund som det danske, der traditionelt har profiteret af høj tillid og social kapital. Endelig viser undersøgelser, at vores forestillinger om og forventninger til hinanden har betydning for vores egen adfærd, hvorfor selve italesættelsen af socialt bedrageri som problem kan resultere i den utilsigtede konsekvens, at flere borgere oplever det legitimt at snyde, fordi de tror, at alle andre gør det.« Ifølge Line Britt Madsen er der flere årsager til, at det i dag er for nemt for kommunerne at stemple borgere som sociale bedragere. »Dels besidder kommunerne et betydeligt økonomisk incitament til at stemple borgere som sociale bedragere, og da det økonomiske incitament på andre områder anvendes til at regulere kommunernes praksis, hvorfor skulle det så ikke vise sig gennemslagskraftigt på kontrolområdet? Denne opfattelse understøttes i øvrigt af specialets resultater.«

29 Foruden det økonomiske incitament, der tilskynder kommunerne til at definere borgere som sociale bedragere, er kravet til blot at skulle »sandsynliggøre« som tidligere nævnt problematisk. I hvert fald såfremt denne skønsudøvelse ikke »ledsages af en kultur karakteriseret ved et tungt juridisk rationale samt fagligt dygtige og kritisk reflekterende medarbejdere«, mener Line Britt Madsen.

Grænsesøgende og resultatorienteret kontrol Ifølge specialets resultater er den undersøgte kontrolenhed karakteriseret ved uklarhed, uformel resultatstyring og et betydeligt økonomisk besparelsesrationale. Disse institutionelle karakteristika resulterer i en grænsesøgende og resultatorienteret adfærd blandt kontrolmedarbejderne, hvilket Line Britt Madsens iagttagelser hos kontrolenheden vidner om. »Eksempelvis beskriver kontrolmedarbejderne at have »luret« ind ad brevsprækker, selvom dette er noget, man »egentlig ikke må«, og jeg oplever selv at være med til at »eftersætte« en bil samt at gå med rundt i et boligområde for at fotografere vinduer.« Hun oplevede desuden, at den kommunale kontrolindsats dækker over en bred praksis. Kontrolenhedens observationer indebærer nemlig ikke kun »kontrolkørsel«, hvor man observerer specifikke biler på specifikke bopæle, men også iagttagelse af postkasser fyldt med reklamer, af vinduer, brevsprækker, Facebook-profiler og kontoudtog. »Eksempelvis anvendes kontoudtog ikke alene til undersøgelse af pengeoverførsler mellem en borger og en eventuel samlever, men ligeledes til observation af en borgers konkrete færden som eksempelvis indkøbssteder. Således anvendes en kvindes indkøb i den by, hvor hendes kæreste bor, som argumentation for fortsat mistænkeliggørelse af hende.« Line Britt Madsen mener, at kontrolenhedens observationspraksis i sig selv kan tilskynde til, at man som kontrolmedarbejder finder det sandsynligt, at der er tale om socialt bedrageri. »Observationerne rummer en indirekte tilskyndelse til mistænkeliggørelse af den observerede borger, fordi observation som aktivitet kun forekommer meningsfuld, såfremt den resulterer i fund af »noget«.

Denne implicitte fordring om at finde noget øger således selvstændigt borgerens risiko for at blive kategoriseret som »social bedrager«.« At sandsynliggørelsen i nogle tilfælde er mere usandsynlig end reel understøttes af det lave antal kontrolsager, der oversendes til behandling ved politiet, hvor kravene til bevisbyrden er væsentligt større.

Kravet om sandsynliggørelse er problematisk

Der er iagttaget grænsesøgende og resultatorienteret adfærd blandt kontrolmedarbejdere

Observationerne rummer indirekte tilskyndelse til mistænkeliggørelse

30

Man overser institutionelle og strukturelle årsager til socialt bedrageri

Kontrolsystem udgør større samfundsmæssigt problem end borgere, der snyder systemet

Fokus det forkerte sted Line Britt Madsen problematiserer, at det sociale bedrageri italesættes som en fast og entydigt eksisterende størrelse. Dette leder nemlig let til en opfattelse af, at det kan lade sig gøre objektivt at gå ud og identificere den sociale bedrager, der bevidst forbryder sig mod samfundets normer. Med denne opfattelse overser man de institutionelle og strukturelle årsager til det sociale bedrageri, mener hun. »Eksempelvis at lovgivningen på mange områder er blevet så omfattende og kompleks, at de kommunale sagsbehandlere har vanskeligt ved at yde tilstrækkelig vejledning om de forskellige sociale ydelser, hvilket kan resultere i fejludbetalinger, der ikke kan tilskrives borgerens bevidste bedrag. Eller at principperne på eksempelvis det familie- og socialretlige område er så indbyrdes modstridende, at hensynet til samvær med børn kommer til at konflikte med kriterierne for at være »reelt enlig«. Alt sammen faktorer, der udfordrer en forståelse af socialt bedrageri som et problem primært genereret af nyttekalkulerende individer.« Line Britt Madsen afviser ikke, at der findes borgere, som bevidst snyder sig til sociale ydelser, men hun finder fokusset på borgeren som det primære problem forsimplet. Efter hendes overbevisning udgør kommunens måde at føre kontrol på et større samfundsmæssigt problem end de borgere, der reelt snyder systemet.

Specialet viser bl.a., at kontrolindsatsens undersøgelses- og kategoriseringsteknikker ikke objektivt og neutralt sondrer den »lovlydige borger« fra den »sociale bedrager«, men at disse teknikker tværtimod aktivt indvirker på denne kategorisering. Eksempelvis fremgår formålet med den afklarende borgersamtale mellem kontrolenhed og borger ikke tydeligt af den skriftlige mødeindkaldelse, og under selve samtalen forsøger kontrolmedarbejderne via påklædning og humor at gøre stemningen »uformel« og »ufarlig«. Dette gøres mere eller mindre ubevidst med det formål at få borgeren til at slappe af og undgå at føle sig mistænkeliggjort, da dette af kontrolmedarbejderne vurderes som væsentlige forudsætninger for at få borgeren til at »åbne op« frem for at »lukke i«.

Derudover rejses i samtlige de partshørings- og afgørelsesskrivelser, som Line Britt Madsen har indsamlet, krav om tilbagebetaling, men borgeren forholdes konsekvent beløbets størrelse. »Denne praksis forklares ifølge kontrolmedarbejderne selv med, at det bør være afgørelsens indhold frem for beløbets størrelse, der får borgeren til at klage, hvorfor borgeren først tilsendes en »regning« med eksakt beløb efter klagefristens udløb.« Da kontrolmedarbejderne samtidig giver udtryk for at opleve en sammenhæng mellem beløbets størrelse og borgerens klagetendens, vurderer Line Britt Madsen, at en udeladelse af beløbets størrelse vil resultere i færre klagesager.

31 Kan man komme uden om kontrollen?

Alt i alt forekommer resultaterne af Line Britt Madsens speciale noget forstemmende. Men kan man overhovedet komme uden om den grad af kontrol, der udøves i dag; det er vel til en vis grad rimeligt, at det kontrolleres, om reglerne bliver overholdt? »Ja, det er det. Men det undersøges jo allerede ved visiteringen til en given ydelse, om en borger opfylder kriterierne for at modtage denne.

Og jeg har indtryk af, at man mange steder ligeledes løbende undersøger, om en borger opfylder de relevante kriterier. I denne sammenhæng vil jeg gerne stille spørgsmålstegn ved hensigtsmæssigheden af, at selvstændige enheder i dag sættes til særskilt at varetage kontrolopgaven.

Disse enheder sættes til at kontrollere omfattende og yderst komplekse regelsæt på tværs af diverse fagforvaltninger, hvilket er paradoksalt i en tid, hvor kommunerne i øvrigt specialiserer deres forvaltninger med henblik på at oparbejde ekspertise inden for hvert enkelt, komplekst lovområde. På denne baggrund forekommer det mig mere end almindeligt utroligt, hvis en mindre kontrolenhed på typisk blot 2-3 medarbejdere kan agere i, endsige overskue, de generelle og specifikke regelsæt på tværs af familie-, social- og arbejdsmarkedsområdet.« Line Britt Madsen er nyuddannet cand.soc. fra Aalborg Universitet

Allerede ved visitering undersøges det om en borger opfylder kriterier

klumme

32

Kommunalt kvaksalveri af Per K. Larsen, Byrådsmedlem (A) Furesø kommune.

Stadigt flere opgaver lægges ud til kommunerne. Stadigt flere borgere bliver afhængige af, at kommunerne kan hjælpe, hvis noget går galt. Kommunale medarbejdere får stadigt større ansvar for børn, unge, voksne og ældre, hvis lidelser og behandling, de ikke har forstand på.

Borgere, der udskrives fra hospitaler efter behandling for kræft, hjertelidelser, gigt, hjerneskade osv. bliver udskrevet med planer for rehabilitering. Men kommunerne beslutter kun forløb, som holder sig inden for de givne siloer og kortsigtede budgetter. Det er dyrt og dårligt.

Kommunale medarbejdere har ringe rammer for deres faglige viden. Det gælder på sundhedsområdet som på de specielle social- og undervisningsområder.

Vi har set det komme i 40 år. Hver gang kommunernes ansvar er udvidet, begrundes det med hensyn til administration, økonomi og hensigter om at løse opgaverne i nærmiljøet. Erfaringen er generelt, at kommuner kan løse opgaver, hvor den faglige styring er stærk, fx skoler, plejehjem. Men hvor administrationen er stærk, går det galt: Jobcenter, social- og handicaprådgivning, special-

OBS!

undervisning, hjemmepleje, behandling af sindslidende og misbrugere.

Det er tankevækkende, at de områder, hvor borgerne lider mest, er der hvor der oprindeligt var Mødrehjælp, Revalidering, Hjemløseforsorg, Børneforsorg, Familierådgivning, Særforsorg for blinde, døve, tale osv. Her har vi i stedet for faglig viden fået et mareridt af kontrolsystemer, som æder 75 % af tiden blandt de kommunale medarbejdere. At gå til en kommunal rådgiver er som at søge terapi hos en DJØF’er.

Socialt udsatte stemmer med fødderne. De søger økonomisk hjælp i kommunen, men rådgivning og fællesskab andre steder. Professionelle reager med kampagner som »Tag faget tilbage«. På Christiansborg erkender erfarne politikere som Lykketoft, at den voldsomme vækst i regler ikke længere er til at overskue eller styre, samtidig med at mindre erfarne er i gang med at justere kommunalreformen med endnu flere ubrugelige og invaliderende regler.

Kommuner kan yde service til almindeligt fungerende mennesker. Men de dur ikke til at visitere eller levere faglig kompetent hjælp til syge og socialt udsatte med komplekse vanskeligheder. Så hvad med at flytte opgaverne tilbage til de professionelle foreninger, centre, regioner eller stat, tak.

Der kommer løbende nye debatindlæg på www.socialpolitisk-forening.dk

33 husk generalforsamlingen i socialpolitisk forening

Fredag d. 21. marts 2014 kl. 17.30 – 19.30 (med forudgående debatarrangement).

Dansk Forfatterforening, Strandgade 6 (mødelokaler).

Generalforsamlingsdagsorden vil som minimum indeholde 1. Fremlæggelse af landsstyrelsens beretning til godkendelse 2. Fremlæggelse af udvalgsberetninger 3. Fremlæggelse af revideret årsregnskab 4. Behandling af indkomne forslag 5. Behandling af budget for det kommende år 6. Valghandlinger 7. Eventuelt Alle individuelle og kollektive medlemmer kan stille forslag til behandling til generalforsamlingen. Forslaget skal stilles skriftligt og være sekretariatet i hænde senest 14 dage før generelforsamlingen.

Hvis du går og overvejer, om du vil være medlem af Landsstyrelsen eller af Socialpolitisk Råd, så ring til landssekretariatet og hør hvad det indebærer.

Debatmøde Forud for generalforsamlingen indbyder foreningen til debatmøde, fredag d. 21. marts kl. 15.00 – 17.00.

Oplægsholder, emne og tilmeldingsoplysninger følger på hjemmesiden, i nyhedsbrev og i Social Politik nr. 1, 2014, som er på gaden ultimo februar 2014.

landsforeningen

Indkaldelse til generalforsamling i Socialpolitisk Forening

34

Landsforeningen og lokalforeninger

meddelelse fra landsforeningen

Hov, har du husket at tilmelde dig?

Fra årsskiftet overgår også lokalforeningerne til det nye e-mailsystem – som erstatter brevudsendelser Foreningens nye medlemssystem vil gøre mange ting nemmere, både for dig og for os. Derfor opfordrer vi alle vores medlemmer til at logge ind og opdatere medlemsoplysninger i systemet – specielt vigtigt er e-mail, mobilnummer og korrekt postadresse. Så kan du modtage nyheder, informationer og invitationer. Vi fremsender dog stadig Social Politik med brev.

Sådan registrerer du din e-mail Hvis du allerede ér oprettet i systemet med din aktuelle e-mailadresse og/eller mobiltelefonnummer kan du logge ind på: www.socialpolitisk-forening.dk/medlemslogin/ Da systemet er helt nyt skal du dog første gang anmode om en adgangskode. Det gør du ved at klikke på »glemt adgangskode« og følge anvisningen. P.t. er der ikke mange funktioner, men du kan opdatere dine personlige- og kontaktoplysninger og vælge et nyt kodeord/password.

Hvis systemet ikke har dit aktuelle mobilnummer eller e-mailadresse indtastet, så virker ovenstående ikke. I så tilfælde vil vi bede dig om at benytte »bliv medlem« formularen, her: www.socialpolitisk-forening.dk/bliv-medlem/ og skrive ALLE de aktuelle oplysninger ind – SAMT i kommentarfeltet »ER ALLEREDE MEDLEM« og gerne dit medlemsnummer. Så giver vi dig besked, når du har adgang til din profil i medlemssystemet.

Få hjælp til adgang: Hvis det ovenstående ikke virker, så få hjælp af sekretariatet. Vi foretrækker at få en e-mail på post@socialpolitisk-forening.dk – men ellers ring på 23 32 03 94, hverdage mellem kl. 10 og 12.

Med venlig hilsen Landssekretariatet

35 SOCIALPOLITISK FORENINGS organer

Landsstyrelsen Birthe Povlsen, Dansk Socialrådgiverforening Lise Jordahn, Professionshøjskolen Metropol Louise Dülch Kristiansen, Dansk Socialrådgiverforening Mads Engholm, cand.scient.anth.

Mai Birk Andersen, stud.

Ninna Hoegh, Projekt UDENFOR Ove Lund, formand for Socialpolitisk Forening Hovedstaden Preben Etwil, redaktionen for Social Politik Internationalt udvalg Annelise Murakami, formand Bjørn Christensen Joan Münch Kay Jokil Marianne Skytte

Ole Hammer Ole Meldgaard Helle Strauss, obs. (IASSW) Rene Meyrowitsch, obs. (OMEP) Lars Steinov, obs. (AIEJE) Socialpolitisk Råd Lisbeth Zornig Andersen, Huset Zornig Christian Sølyst, LO Hanne Thomsen, Missionen blandt Hjemløse Heiner Lützen Ank, Kirkens Korshær Jette Høy, FTF Majbrit Berlau, formand for Dansk Socialrådgiverforening Mikkel Warming, Socialborgmester, Københavns Kommune, Enhedslisten Lasse Bjerg Jørgensen, BUPL + Landsstyrelsen og formændene fra lokalforeningerne dog fra Hovedstaden, Kirsten Windekilde

LOKALForeninger Socialpolitisk Forening Hovedstaden Formand Ove Lund, ovelund@raastof.dk

Socialpolitisk Forening Viborg Kontakt post@socialpolitisk-forening.dk

Socialpolitisk Forening Lolland og Falster Formand Anja Sigvard Nielsen, anja@forkanter.dk

Socialpolitisk Forening Aarhus Formand Viggo Jonasen, viggojonasen@gmail.com

Socialpolitisk Forening Nordjylland Formand Carl Christensen, carllundby7@gmail.com

Socialpolitisk Forening Fyn Fungerende formand Bjarne Hansen, bolbrobjarne@yahoo.dk

Socialpolitisk Forening Sydvestjylland Kontakt post@socialpolitisk-forening.dk

Social politiks redaktion Matilde Høybye-Mortensen (ansv.) maho@kora.dk Peter Bundesen peter.bundesen@cdnet.dk Tine Gomard ecuador@cykel.dk Margit Lotz margit.lotz@gmail.com Preben Etwil meyland@adslhome.dk

Morten Frederiksen Nina Særkjær Olsen Line Askgaard Anna Diana Møller Tanja Dall

mfr@dps.aau.dk n_olsen@hotmail.com lineaskgaard@gmail.com nordisk.anna@gmail.com tada@phmetropol.dk

Hvad er Socialpolitisk Forening?

Socialpolitisk Forening samler aktive mennesker, foreninger og organisationer på tværs af faggrænser og politiske skel, for at debattere aktuelle socialpolitiske spørgsmål. F.eks. stigende fattigdom blandt børn og voksne, øget arbejdsløshed, straf og resocialisering og børn og unges mistrivsel. Sammen søger vi at finde nye veje og løsninger på vitale samfundsproblemer.

LandsForeningen

Formand Robert Olsen, Kofoeds Skole

12.-15. jun 9.-12. jun 21. maj 21. mar

7. mar

27. feb

14.-16. feb

29. jan 27. jan 17. jan

Kalender 2014 Landsstyrelsesmøde nr. 1 2014 Ordinært møde i Landsstyrelsen

Møde i Socialpolitisk Råd Halvårligt møde i Socialpolitisk Råd

Møde i Internationalt Udvalg (IU) Ordinært møde i Internationalt Udvalg

Kritisk Socialt Forum – Den Socialpolitiske Debat – Mere End »Dovne Robert« Og »Fattig-Carina«? (datoen er foreløbig) Socialpolitisk forenings organer og lokalforeninger inviteres til kommunikationsseminar. Arrangeres af lokalforeningerne i samarbejde med Landsforeningen og evt. Frivilligt Forum Invitation, information og tilmeldingsoplysninger udsendes på mail.

Landstyrelsesmøde nr. 2 2014 Ordinært møde i Landsstyrelsen

Internationalt Socialt Forum (Kritisk Socialt Forum) Kritisk Socialt Forum med fokus på internationale problemstillinger: Social Protection Floor, Working Poor, Politisk Radikalisering.

Mere information følger i nyhedsbrev og på foreningens hjemmeside

Generalforsamling og debatarrangement i Socialpolitisk Forening Se mere på Landsforeningens sider i bladet

IU Netværksmøde Mere info følger på foreningens hjemmeside

ICSW: Melbourne IU deltager i ICSW arrangement i Melbourne

Folkemødet Bornholm, Stop Fattigdom Nu STOP FATTIGDOM NU-netværket afholder arrangementer i Cirkusteltet