Lineamientos de combate a la corrupción y aplicación de una política de austeridad republicana by El Sol de México

DOCUMENTO TÉCNICO: Análisis de los Lineamientos de Combate a la Corrupción y Aplicación de una Política de Austeridad Republicana en materia de recorte de plazas, reducción de salarios, cancelación de prestaciones y aumento de la jornada laboral al personal de confianza.

Septiembre de 2018

“Pronto seremos Gobierno, y gobernar significa: escuchar a todos, atender a todos y respetar a todos.” Lic. Andrés Manuel López Obrador Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos

Documento técnico: Análisis de los Lineamientos de Combate a la Corrupción y Aplicación de una Política de Austeridad Republicana en materia de recorte de plazas, reducción de salarios, cancelación de prestaciones y aumento de la jornada laboral al personal de confianza.

Índice Introducción I. Principios II. Implicaciones del Lineamiento 21 sobre la reducción de un 70% del personal de confianza II.1. Legales II.2. Operacionales II.2.1. Reforma de la Administración Pública Federal (Transversalidad y Coherencia) II.2.2. Depuración y mejora regulatoria de la Administración Pública Federal III. Implicaciones de los Lineamientos 8, 13 y 22 sobre salarios y plazas de servidores públicos de confianza. III.1. Situación salarial en la Administración Pública Federal 2000-2018. III.2. El límite salarial del Presidente de la República. III.3. El artículo 127 Constitucional y su Ley reglamentaria. III.4. Propuestas para el diseño de la Ley reglamentaria del Artículo 127 Constitucional

IV.Implicaciones de los Lineamientos 15 y 16 sobre seguros a servidores públicos de confianza. IV.1. Seguro de gastos médicos mayores IV.2. Seguro de separación individualizado V. Implicaciones del Lineamiento 27 sobre jornada laboral. V.1. Implicaciones Jurídicas. V.2. Implicaciones en: igualdad de género, calidad y balance vida/trabajo, conciliación y productividad VI. Consideraciones Jurídicas, Laborales y Administrativas de Lineamientos VI.1. Derechos adquiridos de los servidores públicos. VI.2. Retroactividad de la Ley en perjuicio de los servidores públicos. VI.3. Derecho a indemnización de salarios y prestaciones canceladas.

los

VII. Recomendaciones técnicas Lineamientos y Conclusiones

para

implementación

los

VII.1. Sobre la reducción del 70% de plazas de personal de confianza. VII.2. Sobre reducción de las remuneraciones del Presidente de la República y de los Servidores Públicos de Confianza que perciban más de 1 millón de pesos anuales; así como la cancelación de algunas prestaciones. VII.3. Sobre los seguros VII.4. Sobre la jornada laboral VII.5. Sobre la profesionalización del servicio público VII.6. Conclusiones

Introducción El anuncio por parte del Presidente Electo, su equipo de trabajo y factibles integrantes de su gabinete, de los Lineamientos de Combate a la Corrupción y Aplicación de una Política de Austeridad Republicana (en adelante Lineamientos), despierta una gran expectativa sobre el nuevo impulso que habrá de tener el Gobierno Federal en el combate a la corrupción y en la adopción de medidas tendientes a lograr la necesaria austeridad en el uso de los recursos públicos. Sin embargo, el contenido de algunos de los Lineamientos ha generado un clima de incertidumbre y preocupación entre las personas servidoras públicas de confianza que forman parte de las diversas instituciones gubernamentales, al interior de la Administración Pública Federal (APF) Centralizada y Paraestatal, en los Poderes Legislativo y Judicial Federales, y en Órganos Constitucionales Autónomos, respecto de su futuro laboral y financiero, así como sus percepciones y derechos, y los efectos de éstas en su vida personal, familiar y social en lo general. Por tal motivo, un grupo de servidores y ex servidores públicos, así como profesionistas y académicos en Administración Pública, nos dimos a la tarea de elaborar el presente Documento Técnico para el Análisis, el cual pretende ser una aportación para el diálogo e intercambio de ideas y, sobre todo, de propuestas, que contribuyan, por un lado, a la implementación de los Lineamientos salvaguardando el adecuado funcionamiento de las instituciones públicas y los derechos de las personas servidoras públicas, y por el otro, la observancia de la competitividad externa y equidad interna en materia de remuneraciones y en general, en una sana administración, formación y desarrollo del personal que integra el servicio público. El presente documento se organiza en seis partes: primero se señalan los principios básicos sobre los cuales se ha elaborado; segundo, se analizan las implicaciones legales, organizacionales y operativas de la propuesta de recorte del 70% de plazas de confianza en la Administración Pública Federal; tercero, se examina la disminución salarial del Presidente de la República y de la alta dirección de las instituciones gubernamentales; cuarto, se aborda la iniciativa de aumento de la jornada laboral; quinto algunas consideraciones jurídico-laborales derivadas de la aplicación de los Lineamientos; y finalmente, como sexta parte y con base en lo expuesto se formulan un conjunto de propuestas sobre las medidas analizadas, para ofrecer algunas conclusiones y recomendaciones.

I. Principios. La realización del presente Documento Técnico se basa en los cinco principios siguientes: 1. Colaboración: Después de que el Presidente Electo recibiera el mandato legal, legítimo, amplio y transparente de parte de la ciudadanía para llevar a cabo las propuestas contenidas en su plataforma electoral, entre las cuales se incluye la necesaria austeridad en el ejercicio del gasto público, el presente documento ofrece la colaboración de quienes nos desempeñamos como profesionales en Administración Pública, para implementar dicho mandato y contribuir a su cumplimiento en el marco de la ley. 2. Objetividad: Apoyar a la nueva administración para que, en su proceso decisorio, así como en la elaboración y puesta en marcha de las acciones derivadas de los Lineamientos, se tomen en cuenta y se considere evidencia científica y estadística, como criterios técnicos, objetivos e imparciales; que permitan el cumplimiento de las metas que se han planteado, reduciendo en la medida de lo posible el impacto en el capital humano, así como posibles afectaciones al correcto funcionamiento de las instituciones gubernamentales. 3. Eficacia: Los Lineamientos presentados por la administración entrante constituyen una oportunidad única para avanzar en una reforma ordenada e integral de la Administración Pública Federal, que eleve sus niveles de eficacia/eficiencia, así como mejorar su congruencia y la efectividad de su actuación. En este sentido, el presente documento se ha elaborado tomando en consideración esa oportunidad. 4. Dignidad: Estamos convencidos de que los Lineamientos propuestos deben aplicarse salvaguardando en todo momento la dignidad y los derechos de las personas servidoras públicas, contribuyendo a mejorar su valoración y nivel de relación con la ciudadanía, por lo que es imprescindible evitar generalizaciones y desinformación dañina. Existe hoy en la Administración Pública gente muy valiosa por su honradez, conocimientos, experiencia, valores y vocación de servicio y que sólo cuenta con su salario para sostener a sus familias.

5. Profesionalización: El amplio mandato conferido a la administración entrante y su deseo de reformar la gestión pública bajo estándares de austeridad, constituye una oportunidad excepcional para llevar a cabo una profunda transformación institucional que debe ir más allá del ajuste de la burocracia y el recorte salarial, sino que puede orientarse a la profesionalización de la gestión del gobierno, mediante la consolidación de los servicios civiles existentes como una política de Estado que permita elevar la eficacia, eficiencia y calidad de la gestión pública. Es una oportunidad para avanzar a la consolidación de un auténtico servicio profesional de carrera en la Administración Pública Federal, así como en el fortalecimiento de los servicios profesionales existentes en otros Poderes y en Órganos Constitucionales Autónomos; e incluso en los ámbitos estatal y municipal.

II. Implicaciones del Lineamiento 21 sobre la reducción de un 70% del personal de confianza II.1. Legales. De concretarse la propuesta en los términos en que se ha anunciado, traerá aparejada diversas dificultades al ejercicio del servicio público en el ámbito federal, ante la enorme complejidad que implicará pretender ejercer óptimamente las atribuciones constitucionales, legales, reglamentarias, estatutarias y normativas que integran nuestro Estado de Derecho; además de que generará diversos problemas en el cumplimiento de los compromisos adquiridos mediante tratados internacionales de los que México es parte, en los distintos entes de la Administración Pública Federal y Empresas Productivas del Estado. Lo anterior es así, puesto que no debe perderse de vista que las personas servidoras públicas de confianza, por la naturaleza de sus funciones, llevan sobre sus hombros no sólo la toma de decisiones en todos los ámbitos del quehacer público de cara a la ciudadanía, sino que adicionalmente participan directamente en todos y cada uno de los actos jurídicos que dan forma a las acciones, comunicaciones, programas y medidas para la buena marcha administrativa del propio gobierno. Más importante aún, su participación resulta toral en el cumplimiento del marco normativo aplicable a cada ente gubernamental, por su naturaleza amplia, bajo el basto cúmulo de responsabilidades administrativas, laborales, civiles, penales y patrimoniales derivadas de su encargo. Tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se establecen las bases de organización de la Administración Pública Federal Centralizada y la Paraestatal, respectivamente; regulándose además en esas leyes, lo concerniente a las estructuras, nombramientos de personal y operación de las dependencias y entidades gubernamentales; mientras que las Empresas Productivas del Estado y los Órganos Constitucionales Autónomos, éstos se rigen con base en sus propias leyes de creación y funcionamiento. Al respecto, es menester señalar que por regla general en todos los entes públicos, las funciones y obligaciones específicas de los servidores públicos adscritos a los mismos, están contenidas obligatoriamente en el Reglamento Interior de la dependencia de que se trate, en el Estatuto Orgánico correspondiente para el caso de las entidades paraestatales, o bien, en las leyes de creación de las Empresas Productivas del Estado y Organismos Autónomos; 6

además, en todos los casos dichos ordenamientos deben estar publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF), para poder surtir efectos jurídicos plenos, es decir, para poder considerárseles como obligatorios frente a la ciudadanía en general. Por tanto, en caso de sufrir un recorte abrupto o considerable de las plazas de confianza, en las que recaen el ejercicio de las funciones sustantivas encomendadas al Estado Mexicano, a través de los distintos entes públicos que integran el Poder Ejecutivo, ello redundará, si no en una parálisis administrativa del Gobierno Federal —en sí misma inaceptable para la nueva administración—, sí en continuas y repetidas fallas e incumplimientos a la compleja y basta normativa federal; fallas e incumplimientos que por su propia naturaleza indefectiblemente traen aparejados el fincamiento de responsabilidades e imposición de sanciones, las cuales alcanzarían, sin lugar a dudas, a los más altos puestos y niveles jerárquicos. No debe perderse de vista que formal y doctrinalmente nuestro régimen jurídico nacional descansa en el principio de Legalidad, traducido en “facultades expresas”, consistente en que los actos de molestia que las autoridades pueden notificar a los gobernados, deben estar previstos expresamente en alguna norma jurídica como facultad expresa y previamente otorgada a los diferentes entes gubernamentales, lo cual delimita el campo de acción de los gobernantes y la esfera de los derechos de los gobernados. Asimismo, las funciones de los trabajadores de confianza son, por su naturaleza, las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando tienen carácter general, y por ello los puestos que ocupa dicho personal exigen grados de estudios, conocimientos, experiencia y diversas habilidades para su correcta y oportuna ejecución y dirección. Bajo el supuesto de un recorte drástico como el que nos ocupa, es altamente previsible que se generen serios y complejos problemas de operación al carecer del personal de confianza suficiente para en su caso, ejercer los actos de autoridad y desplegar exitosamente la función pública; pudiendo incluso comprometerse con su carencia, el total cumplimiento de metas y objetivos trazados para las instituciones públicas. Por lo que toca al ejercicio de los actos de autoridad, cobra especial relevancia en el análisis a llevar a cabo, previo a efectuar el recorte de plazas de personal de confianza, pues es precisamente dicho segmento de servidores públicos, quienes, facultados por la normatividad correspondiente, instruyen y/o realizan los citados actos de autoridad; en contraste con el personal de base o sindicalizado, que no 7

se encuentra facultado para ello. Varios sindicatos burocráticos prohíben expresamente a sus representados a ejercer funciones de trabajadores de confianza (dirección, inspección, vigilancia y fiscalización). Un recorte de la magnitud que se plantea, mediante el cual se pretende que las dependencias y entidades operen únicamente con el 30% del personal de confianza, impactará inexorablemente de manera negativa en la capacidad del Poder Ejecutivo para, como se ha señalado, llevar a cabo dichos actos en lo particular y desplegar la función pública en lo general de forma eficiente y eficaz, tal y como lo demanda la ciudadanía que aspira tener una administración gubernamental moderna y sustentada en mejores prácticas. De concretarse la medida planteada como ha sido propuesta, sin duda el sector público en su conjunto atravesaría por una compleja situación de crisis, pues indudablemente se verían afectadas todas las actividades sustantivas y administrativas que desempeñan quienes laboran en la Administración Pública Federal centralizada, paraestatal y empresas productivas del Estado, entre otras, con las consecuencias siguientes: 1. Con independencia de cómo se distribuyan las bajas que se generen, existirá la imposibilidad física y material para cumplir con los diversos mandatos, ya sea constitucionales o legales que tienen encomendados los distintos sujetos de derecho público, ante la carencia del personal mínimo indispensable para ejercitar las facultades conferidas a éstos; puesto que se atravesaría por un impasse —al menos temporalmente— en el que no estarían publicados en el DOF los nuevos Reglamentos Interiores de las dependencias, ni los Estatutos de las entidades, ni muchos menos los Manuales Generales de Organización y Funcionamiento de cada uno de ellos, razón por la cual, bajo la lógica del esquema de facultades expresas que rige en nuestro sistema jurídico, no sería posible desplegar actos de autoridad expeditos y eficientes por los pocos servidores públicos de confianza restantes, que además tengan facultades suficientes de mando en alguna norma habilitante, para ejercitarlas; toda vez que, como ya se señaló, generalmente el personal de base (que no se verá afectado por el recorte), desempeña tareas operativas, ajenas a la toma de decisiones y suscripción de los actos de autoridad de los entes públicos. 2. El impacto de lo anterior, no solo se presentaría al interior de la Administración Pública Federal, sino que, aún más importante, repercutiría en los servicios otorgados a la ciudadanía, a la que se privaría, de facto, del acceso y ejercicio 8

de algunos derechos, que corresponde al Estado asegurar de forma óptima y en igualdad de condiciones, pues ello no es posible lograrlo sino es a través de la labor eficiente de las instituciones públicas competentes en cada caso, cuyo expertise lo tiene en su mayoría, el personal de confianza precisamente. 3. No debe perderse de vista que es altamente probable la generación de un importante volumen de demandas de amparo indirecto por parte de los servidores públicos de confianza de la Administración Pública Federal, por violación a los Derechos Humanos y sus Garantías, lo cual repercutirá primeramente en la suspensión de la medida y posteriormente en la declaración de inconstitucionalidad de la misma, al ser violatoria del Derecho Humano consagrado en el artículo 14 Constitucional que ordena explícitamente, que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna; así como demandas en el ámbito laboral, como ya ocurrió en el año 20161. 4. Lo anterior, es congruente con la protección otorgada por nuestra Carta Magna a los derechos humanos de seguridad jurídica, de debido proceso y legalidad, y de protección del salario y la seguridad social, cuyo alcance incluye desde luego a los trabajadores de confianza. 5. Todo acto jurídico de autoridad competente debe estar debidamente fundado y motivado. Y debe partir de un análisis previo y específico como parte de esta fundamentación y motivación. II.2. Operacionales. Otro aspecto de enorme relevancia a considerar, antes de implementar el recorte de plazas de confianza, es el que se refiere a la capacidad operativa, la eficacia y eficiencia, así como la calidad del servicio público que prestan las instituciones. De acuerdo con el Censo de Gobierno 2017, elaborado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), al cierre de 2016, en la Administración Pública Federal laboraban un millón 567 mil personas en 319 entes públicos. De ese total, el 20.3% ocupa puestos de confianza, es decir, casi 318 mil personas y de ellas, con motivo de la medida propuesta, serían motivo de despido un total de 222 mil

Ver nota publicada en el periódico Excélsior, bajo el título: “Corte falla a favor de indemnizar a trabajadores de confianza. https://www.excelsior.com.mx/nacional/2015/09/10/1045071

600 personas, con la consecuente desaparición de los respectivos puestos y plazas que ocupan. A continuación, se presenta la información desglosada:

Estructura organizacional y Recursos de la Administración Pública Federal Año: 2016 Total Confianza Base o sindicalizado Eventual Honorarios

Total 1,567,381 317,879 1,116,672

% 51.1 59.8 47.7

Hombre 800,163 189,977 532,244

% 48.9 40.2 52.3

Mujer 767,218 127,902 584,428

117,323 15,507

59.4 53.1

69,713 8,229

40.6 46.9

47,610 7,278

Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobierno Federal 2017.

Además, la aplicación de un recorte generalizado del 70% de plazas de confianza en toda la administración pública no estaría sustentado en un análisis de las condiciones específicas para cada una de las dependencias y entidades que conforman el Poder Ejecutivo Federal. A continuación y a manera de ejemplo, se muestra información de la composición de plazas de base y confianza en cada una de las Secretarías de Estado, de conformidad con información disponible en la Plataforma Nacional de Transparencia2: Ramo

Dependencia

Plazas de base

Plazas de confianza

Total de plazas

Proporción de plazas de confianza

Plazas a reducir según la medida # 21

Reducción sobre el total de plazas

Gobernación

610

5,211

5,821

90%

3,648

63%

Relaciones Exteriores

977

1,540

2,517

61%

1,078

43%

1,282

3,897

5,179

75%

2,728

53%

188

100%

132

70%

6,886

3,246

10,132

32%

2,272

22%

9,966

5,301

15,267

35%

3,711

24%

Hacienda y Crédito Público Defensa Nacional Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Comunicaciones y Transportes Economía

1,465

1,355

2,820

48%

949

34%

Educación Pública

11,064

4,437

15,501

29%

3,106

20%

Salud

5,009

1,563

6,572

24%

1,094

17%

Marina

686

965

1,651

58%

676

41%

Trabajo y Previsión Social

884

2,700

3,584

75%

1,890

53%

7 8 9

Plataforma Nacional de Transparencia. INAI. Última actualización por https://consultapublicamx.inai.org.mx/vutweb/?idSujetoObigadoParametro=254&idEntidadParametro=33&idSectorParametro=21

ramo

Ramo

Dependencia

Plazas de base

Plazas de confianza

Total de plazas

Proporción de plazas de confianza

Plazas a reducir según la medida # 21

Reducción sobre el total de plazas

1,250

657

1,907

34%

460

24%

2,097

2,068

4,165

50%

1,448

35%

2,863

100%

2,004

70%

Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano Medio Ambiente y Recursos Naturales Procuraduría General de la República Energía

294

730

1,024

71%

511

50%

Desarrollo Social

2,091

1,483

3,574

41%

1,038

29%

Turismo

1,196

372

1,568

24%

260

17%

Función Pública

1,547

100%

1,083

70%

Cultura

1,486 47,243

1,083 41,206

2,569 88,449

42%

758 28,844

30% 33%

16 17

Total

47%

Obsérvese que el impacto, en términos de la reducción en el número total de plazas sería muy heterogéneo y no atendería la situación particular de cada dependencia. Las dependencias que se verían menos afectadas en términos absolutos, tendrían como único antecedente meritorio el contar con un menor número de plazas de confianza, respecto al total, incluidas las de base. No se omite señalar, que la reducción del personal de confianza no se limitaría solamente a los que ocupan puestos de alta dirección, sino que a su vez conllevaría la reducción de otros puestos de confianza operativos (secretarias, choferes, auxiliares, etc.,). Pensar en reconvertir a dicho personal asignándole otras funciones, no es conveniente pues su grado de escolaridad y perfil en general, no implica necesariamente especialización. Por el contrario, conservarlos, supone abonar en favor de afectar negativamente el clima laboral de las instituciones a las que pertenezcan. Hay además una lógica administrativa y de prevención de actos de corrupción, inclusive, que prescribe que sean siempre al menos tres niveles que lleven a cabo cada uno de ellos la función de elaborar, revisar y autorizar cualquier acción gubernamental. En ese sentido, los mandos asumirán el riesgo de incurrir en responsabilidades al no disponer de la cadena de puestos de mando, al tiempo que fungirán como únicos responsables, generándose con ello en los procesos una excesiva concentración de atribuciones y responsabilidad, al desaparecer los tramos de control existentes.

Ante la dimensión del ajuste que se pretende implementar, el cual implica una reconfiguración completa del sector público federal, se propone llevar a cabo, de manera previa a la reducción de plazas, puestos y personas, las acciones siguientes: II.2.1.

Reforma de la Administración Pública Federal (Transversalidad y Coherencia) Incorporar el ajuste de plazas en el marco más amplio de una reforma integral de la Administración Pública Federal, a fin de dotar a la gestión gubernamental de mayor coherencia y efectividad, mediante: la fusión, desaparición, reducción y en su caso, creación de áreas. A este respecto y para señalar, solo a manera de ejemplo, la urgente necesidad de dotar de coherencia y efectividad a la gestión de la Administración Pública Federal —cuidando la transversalidad en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas y programas gubernamentales—, asimismo resultaría pertinente revisar el caso de la agenda de inclusión de los diferentes sectores poblacionales en situación de desigualdad. Como podrá observarse en el cuadro que se presenta a continuación, a lo largo de los últimos años se han venido creando una serie de organismos encargados de atender a las poblaciones en situación de discriminación, cada uno de ellos responde a un momento y agenda políticas válidos y legítimos, e incluso de actualidad, pues las problemáticas que deben resolver y para lo que fueron creados, siguen vigentes. Institución

Instrumento de creación Decreto presidencial

Año de creación 1977

INEA

Decreto presidencial

1981

IMJUVE

Decreto de la Ley del IMJUVE

1999

INMUJERES

Decreto de la Ley del INMUJERES

2001

DIF

Figura jurídica Organismo Público Descentralizado, sectorizado a la SSA Organismo descentralizado, sectorizado a la SEP Organismo descentralizado, sectorizado a la SEDESOL Descentralizado

Presupuesto 2018 2,329,131,250

Personal

2,538,555,393

536

311,966,360

s/i

790,230,707

255

4,205

Institución INAPAM

CONAPRED

CDI INALI

CONAVIM CONADIS

SIPINNA

Total

Instrumento de creación Decreto de la Ley de los Derechos para las Personas Adultas Mayores Decreto de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación Decreto de la Ley de la CDI Decreto de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas Decreto presidencial Decreto de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad Decreto de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes 11

Año de creación 2002

Figura jurídica Descentralizado, sectorizado a la SEDESOL

Presupuesto 2018 395,612,696

Personal 875

2003

Descentralizado, sectorizado a la SEGOB

153,644,914

105

2003

Descentralizado

6,088,935,816

2,164

2003

Descentralizado, sectorizado a la Secretaría de Cultura

85,103,491

108

2004

Desconcentrado de la SEGOB Descentralizado, sectorizado a SEDESOL

256,257,347

59,264,746

Sistema coordinado vía órgano desconcentrado de la SEGOB

53,697,727**

s/i

13,062,400,447

8,334*

2011

2014

s/i: Sin información *Sin contar con el personal de IMJUVE y SIPINNA **Presupuesto de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes.

En el cuadro se presentan los once organismos que han sido creados a lo largo del tiempo para atender a poblaciones vulnerables o en situación de desigualdad: mujeres, niños, niñas y adolescentes, jóvenes, adultos mayores, indígenas, personas con discapacidad, etcétera. De lo anterior, se observa que, sin desconocer la importancia de generar las políticas públicas de inclusión y no discriminación, necesarias para atender a dichas poblaciones, lo que resulta evidente es la visión tan fragmentada que se tiene de cada una de ellas, por grupo poblacional, toda vez que no se ha podido eliminar la discriminación que sufren dichos grupos, y en los mejores casos, la atención al problema avanza muy lentamente. En tal virtud, puede concluirse que existe una dispersión de esfuerzos, recursos humanos y presupuestales; cuando resultaría de mayor impacto el incorporar la atención de todos estos grupos en un solo ente gubernamental, bajo la 14

categorización que se estime conveniente (vrg. Secretaría de Estado, Subsecretaría, Órgano autónomo, Organismo descentralizado, Órgano desconcentrado, etc.,) que resultaría mucho más ágil y con una estructura ad-hoc; como ya lo demuestra, en este caso la experiencia internacional.3 Lo anterior, dotaría de mayor impacto a su gestión, así como de una mayor productividad y eficiencia, pues sería posible avanzar en el tema de la austeridad del gasto público al eliminar áreas duplicadas en cada organismo: áreas administrativas, de comunicación social, jurídicas y de control interno, por señalar algunas. Se recomienda, por lo tanto, realizar este análisis por sector, a fin de determinar: 1. Grado de fragmentación en el diseño y ejecución de políticas públicas y programas gubernamentales. 2. Grado de dispersión de entes públicos por sector. 3. La existencia de duplicidades de áreas o de atribuciones y funciones. 4. Áreas de oportunidad para: fusionar entes, eliminar duplicidades, reducir puestos, plazas y gastos de operación; aumentar la efectividad gubernamental y el impacto de las políticas públicas. II.2.2. Depuración y mejora regulatoria de la Administración Pública Federal. A pesar de que se han realizado esfuerzos encaminados a la depuración de la normativa de la APF para simplificarla y evitar la pérdida de horas/hombre en actividades que no generen valor agregado a la función sustantiva de las dependencias y entidades; así como para mejorar la calidad del servicio público, reducir tiempos de respuestas y requisitos hacia la ciudadanía y acercarle soluciones rápidas, sencillas y efectivas, que contribuyan elevar la productividad y eficiencia de las personas, las familias y las empresas; es posible afirmar que, salvo algunas excepciones, dicho objetivo no se ha logrado a cabalidad. Entre los años 2010 y 2012 se realizó el último esfuerzo en ese sentido, denominado “Tala Regulatoria”, mediante el cual se llevó a cabo la revisión de 35,500 normas tanto internas como de impacto a la ciudadanía y se eliminaron un 3

Existen casos internacionales, de atención a poblaciones vulnerables con enfoque transversal: Perú (Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables); Alemania (Ministerio Federal de Familia, Tercera Edad, Mujeres y Juventud), Reino Unido (Ministerio para la Mujer y la Igualdad); Noruega (Ministerio de la Niñez y la Igualdad); Suecia (Ministerio de Salud y Asuntos Sociales), entre otros.

total de 16,000 de ellas, de acuerdo con la información pública sobre este tema4, a la par de generar la política de “veda regulatoria”, consistente en la prohibición de generar nueva normativa, a menos que fuere demostrada la necesidad de su creación. Esta política además vino de la mano con la creación de reglas de aplicación general para todos los entes gubernamentales en el ámbito administrativo, con parámetros claros y diagramación de procesos comunes para configurar una simplificación de las tareas administrativas. Uno de los problemas tradicionales de cualquier burocracia radica en la necesidad de mantener debidamente depurada su normativa tanto interna como la que va dirigida al ciudadano, a fin de facilitar, simplificar y reducir los tiempos de sus interacciones con el gobierno. En ese sentido, se plantea que previamente a la reforma integral a la gestión pública que se propone llevar a cabo, y en el marco de las medidas de austeridad, se realice una mejora y profunda depuración de la regulación existente.

Secretaría de la Función Pública. Tala Regulatoria. http://20062012.funcionpublica.gob.mx/index.php/unidades-administrativas/ssfp/mejor-gobierno/tala.html Consultado el: 06 de agosto de 2018.

III. Implicaciones de los Lineamientos 8, 13 y 22 sobre salarios y plazas de servidores públicos de confianza. Los Lineamientos enumerados establecen que: No.8 :“El Presidente de la República ganará menos de la mitad de lo que recibe el Presidente Enrique Peña Nieto, sin ningún tipo de compensaciones.”; No.13: “…Como lo establece el artículo 127 de la Constitución ningún funcionario podrá ganar más que el Presidente de la República”, y No. 22: “Se bajan los sueldos de los altos funcionarios a la mitad, de quienes gana más de un millón de pesos anuales, de manera progresiva, pero lo ahorrado debe significar el 50% del gasto actual, es decir, se va a ahorrar la mitad de lo que ahora se destina para el pago de los altos funcionarios públicos.” Es necesario realizar el análisis de las implicaciones que conlleva la propuesta y plantear los esquemas que eventualmente permitan su aplicación, con el menor impacto posible en la gestión gubernamental y en los derechos adquiridos de las personas servidoras públicas. Para ello, se revisa en primer lugar la situación salarial en la Administración Pública Federal. III.1. Situación salarial en la Administración Pública Federal 2000-2018. El actual Tabulador de Sueldos y Remuneraciones de la Administración Pública Federal y que ha sido tomado como base para el diseño de los tabuladores de los nuevos Órganos Constitucionales Autónomos y otros organismos de reciente creación, es una derivación del Tabulador de Sueldos que en su momento se adoptó por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la gestión del Presidente Ernesto Zedillo. Dicha herramienta de administración de sueldos y definición de política salarial fue diseñada bajo una metodología de valuación de puestos5, y el valor del puesto se calculó con base en tres elementos: i) Las habilidades para desempeñar el puesto; 5

El sistema de valuación de puestos que utiliza la Administración Pública Federal Mexicana, mismo que es utilizado por una gran cantidad de empresas, gobiernos y organizaciones no lucrativas en el mundo, permite conocer en qué medida su estructura de pago es equitativa, al relacionar el nivel de remuneración con la dimensión de cada puesto, determinada en primera instancia, como ya mencionamos, con su grado de responsabilidad; empero, es importante puntualizar que el sistema de valuación valúa al puesto y no al ocupante, lo que en principio sugiere que debe existir un nivel de pago “ideal” o “meta”, según el tamaño de la responsabilidad, pero que el sueldo de cada persona estará alrededor de dicho pago y deberá variar en función de su desempeño y/o sus capacidades. Hay Group. “La Remuneración de los Servidores Públicos del Gobierno Federal y Entidades Paraestatales: Análisis y recomendaciones.” Octubre, 2003

ii) El tipo de problemas que resuelve y, iii) El impacto del puesto en los objetivos de la dependencia o, en el caso de puestos menos importantes, en los de su área más inmediata. De lo anterior, es posible deducir que el tabulador se diseñó con el objeto de sentar las bases para la puesta en marcha, desde el aspecto salarial, de un servicio civil profesional, a la vez de concebir las remuneraciones bajo el principio básico de competitividad externa y equidad interna. Con el paso del tiempo, dicho tabulador ha sufrido diversas modificaciones y se encuentra desactualizado. Por diversas razones, ha perdido vigencia en términos de su objetivo principal, que era el de asignar un valor a los puestos independientemente del ocupante, es decir, impersonal. Aunado a lo anterior, desde el año 1998, las remuneraciones de los servidores públicos de mando y enlace han venido sufriendo congelamientos y recortes, los cuales se han reflejado en el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año, lo que ha provocado una pérdida muy importante de su poder adquisitivo en términos reales. Si bien, en 2003 se otorgó un incremento salarial al personal de mando medio y superior (1.8%), en diciembre de 2006, y con efectos a partir de enero de 2007, el entonces Presidente Felipe Calderón emitió el Decreto que Establece las Medidas de Austeridad y Disciplina del Gasto de la Administración Pública Federal; en cuyo artículo octavo se estableció que “(e)n el ejercicio fiscal de 2007, los sueldos y salarios netos del Presidente de la República, así como de los secretarios y subsecretarios de Estado, oficiales mayores, titulares de unidad, y los puestos equivalentes en las dependencias y entidades paraestatales, deberán reducirse en un 10 por ciento respecto a los sueldos y salarios netos cubiertos en el mes de diciembre de 2006. Esta medida no será aplicable a las Secretarías de Defensa Nacional, Marina y Seguridad Pública, así como a la Procuraduría General de la República”.6 Adicionalmente en el artículo noveno del mismo Decreto, se incorporó esta disposición: “Durante el ejercicio fiscal de 2007 no se otorgarán incrementos salariales a los servidores públicos de mando ni a los niveles homólogos”.7

DOF; DECRETO que establece las medidas de austeridad y disciplina del gasto de la Administración Pública Federal. Diciembre 4 de 2006. 7 DOF; IDEM.

A partir de esa fecha, se formalizó el congelamiento salarial de los puestos de mando en la Administración Pública Federal, tanto de los de libre designación como de los del Servicio Profesional de Carrera (SPC), cuyo efecto se mantuvo hasta el mes de junio de 2018, esto es más de diez años, cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicó un nuevo “Tabulador de Sueldos y Salarios Brutos del Presidente de la República y de los Servidores Públicos de las Dependencias y de sus Equivalentes en las Entidades”, mediante el cual otorgó un incremento a las percepciones brutas del 3.38% para todos los grupos jerárquicos, con vigencia retroactiva al 1° de enero de 2018. En ese sentido, el Diagnóstico Institucional del Servicio Civil en América Latina: México, 8 elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2014 señala a la letra: “Si se compara con el escenario de 2004, se puede observar que la competitividad salarial y, en particular, la equidad interna vertical (distinción equilibrada entre niveles jerárquicos) se han deteriorado. El primer punto tiene entre sus causas centrales el congelamiento salarial aplicado desde 2003 a los puestos del SPC. Esta decisión ha perjudicado mucho la competitividad salarial de esta porción, en especial en los niveles más altos (director general y director general adjunto), quienes están en condiciones de encontrar posibilidades laborales más atractivas en el sector privado o en las entidades paraestatales. Se calcula que desde 2003 hasta el presente, el salario promedio del SPC perdió aproximadamente el 60% de su poder adquisitivo. A su vez, las políticas de congelamiento salarial en ciertos tramos del servicio civil han perjudicado seriamente la equidad interna vertical (es decir, la lógica gradación de niveles salariales en función de los niveles jerárquicos). Actualmente, es posible encontrar que la parte superior del escalafón de los trabajadores de base está muy cerca de superar remunerativamente a los puestos de enlace, en teoría superiores en rango. A esto se agrega que los trabajadores de base tienen menor carga horaria y nivel de responsabilidad. Todo ello, no solamente tiene impacto nocivo en el clima laboral de las organizaciones sujetas al SPC, sino que también crea muchas dificultades para atraer, motivar y retener personas”. 8

BID, Diagnóstico Institucional del Servicio Civil en América Latina: México https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/6620/ICS%20TN%20Diagn%C3%B3stico%20i nstitucional%20%20del%20servicio%20civil%20en%20%20Am%C3%A9rica%20LatinaM%C3%A9xico.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Algunas de estas problemáticas se han resuelto parcialmente, otras permanecen y otras se han agravado9. Sobre este particular y a manera de ejemplo, puede citarse la problemática que ante el nulo incremento de los salarios en los niveles de mando durante un periodo de más de 10 años y toda vez que ello no ha sido el caso para el personal técnico, de base o sindicalizado, éstos han alcanzado o rebasado en múltiples casos la remuneración de los niveles de mando de menor nivel, situación que hasta esta fecha la autoridad ha resuelto parcialmente. Es claro que ante la propuesta de generar un nuevo tabulador en el que la remuneración resulte menor a la actual, así como con la aplicación del incremento anual previsto para dichos puestos (técnicos, base o sindicalizado), esta situación se agravaría. Asimismo, y en congruencia con la iniciativa a la sensible disminución de estructura que se plantea, los puestos de mando que sobrevivan dicha reducción deberían tener una valuación mayor, es decir, las personas que los ocupen deberán atender mayor número de procesos y estarán más expuestos al fincamiento de responsabilidades, así como a presiones y jornadas de trabajo más extensas y extenuantes. Para abundar sobre este mismo análisis, se presentan a continuación los datos del “Panorama de las Administraciones Públicas de América Latina y el Caribe 2017” elaborado por propio BID y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), concretamente en el apartado denominado “Remuneraciones”, para el cual establece: “La adecuada gestión de la compensación es un aspecto clave para lograr una organización de alto rendimiento, debido a su impacto directo en tres de los principales objetivos de la GRH en el sector público: atraer y retener capital humano idóneo, contar con una 9

Un ejemplo de las situaciones que han agravado es el caso de las plazas con nivel enlace P, que son de confianza, en particular los niveles P11 y P12 quienes tienen un ingreso bruto mensual menor que al nivel salarial del puesto operativo más alto nivel 11. Véase los Tabuladores emitidos. En este sentido los dos niveles más bajos del tabulador de enlace, tienen un ingreso menor que el nivel más alto operativo. Es probable, que para caso de menor nivel operativo lleguen a tener un ingreso total mayor si tomamos en cuenta lo que reciben por medio de prestaciones derivadas de las Condiciones Generales de Trabajo (CGT)) de sus instituciones. No hay que olvidar que las prestaciones derivadas de las CGT solo la aplican al personal operativo.

fuerza laboral motivada y orientada a mejorar el desempeño institucional y lograr una masa salarial fiscalmente sostenible.”10 En el análisis que efectúa el estudio, en el período 2012-2015 México aparece con una calificación de 35 puntos en una escala de 0 a 100, donde 100 es la mejor calificación posible, lo que representó una disminución de 10 puntos en relación con la medición hecha en 2004. Esta evaluación comprende diversos factores que se califican cada uno en una escala de 0 a 5, donde 5 es la mejor calificación posible (0-1 = Bajo; 2-3 = Medio; 4-5 = Alto). Los resultados de México en tres de los factores evaluados más importantes para la gestión de las personas servidoras públicas (estructuras de la retribución, mecanismos de retribución y política salarial), fueron los siguientes: • Estructura de la retribución: La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, motivar y retener las personas dotadas con las competencias necesarias en los diferentes tipos de puestos que la organización precisa adecuada para atraer, motivar y retener personas con las competencias adecuadas. Calificación= 1 Bajo. • Mecanismos de retribución: estimulan el rendimiento de las personas. Calificación = 0 Bajo. • Política salarial: se define por criterios previamente establecidos. Calificación = 1 Bajo. 6.7 Gestión de la compensación (2004 y 2012-2015) Escala de 0 a 100, donde 100 es la mejor puntuación posible

80 70 60 50 40 30 20 10 0 CHL

CRI

BRA

PRY

COL

ECU

MEX

DOM 2004

SLV

NIC

PER

BOL

GTM

PAN

PRY

HND

LAC

2012-2015

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (2014)

BIDE, OCDE. Panorama de las Administraciones Públicas de América Latina y el Caribe 2017. https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7979/Panorama-de-las-AdministracionesPublicas-America-Latina-y-el-Caribe-2017.pdf

Por otra parte, el reporte señala que: “Además de las inequidades, otro de los principales problemas es la limitada capacidad de atraer y retener profesionales altamente calificados en los puestos directivos y profesionales debido a la débil competitividad salarial externa.” 11 El tema salarial también fue abordado por la OCDE en “Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México” 2011. Cuando ese organismo internacional alertó que era necesario revisar desde esa fecha las compensaciones para poder retener al talento. Concluye en su estudio que México debería tomar en cuenta experiencias internacionales donde hay varias lecciones que aprender. A continuación, se incluye un análisis detallado12 de los sueldos del personal de confianza en la Administración Pública Federal en cuatro etapas:

BID, OCDE. IDEM Consideraciones y fuentes de información: 1. La información de los sueldos y salarios de la Administración Pública Federal de México se obtuvo a partir del Límite de Percepción Ordinaria Neta Mensual (LPONM) publicado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año. Los datos se obtuvieron del Diario Oficial de la Federación de cada año. Dicha información conforma la única métrica homologable y comparable para el periodo requerido. 2. A partir de 2010 se publicó una nota en la que se informa que dichos límites incluyen los importes que se cubren una o dos veces al año, divididos entre doce, por concepto de: aguinaldo, gratificación de fin de año y prima vacacional. La remuneración neta corresponde a la cantidad que perciben los servidores públicos de la Administración Pública Federal, una vez aplicadas las disposiciones fiscales. Estos montos no incluyen la potenciación del seguro de vida institucional y el pago extraordinario por riesgo que solamente se otorga a los servidores públicos cuyo desempeño pone en riesgo la seguridad o salud de los mismos. 3. La estimación de la inflación acumulada se realizó mediante la calculadora de inflación de INEGI disponible en: http://www.inegi.org.mx/sistemas/indiceprecios/CalculadoraInflacion.aspx. 4. Se integró una base de información disponible con un total de 10 grupos jerárquicos (P al G). El grupo jerárquico del personal operativo se comenzó a pública a partir de 2010. 12

1. En el periodo 2001-2017 el Límite de Percepción Ordinaria Neta Mensual (LPONM) promedio de la APF tuvo un incremento nominal del 44.37%, mientras que la variación real fue negativa (-30.24%), derivado de que la inflación acumulada en el periodo fue del 102.31%, lo que absorbió el incremento nominal y resultó en el decremento real de la percepción de los servidores públicos. La siguiente tabla muestra dichos valores por grupo jerárquico: Grupo Jerárquico

G H I J K L M N O P

Cargo

Presidente de la República Secretaría de Estado Subsecretaría de Estado Oficialía Mayor Jefatura de Unidad Dirección General y Coordinación General Dirección General Adjunta Dirección de Área Subdirección de Área Jefatura de Departamento Personal de enlace

Tasa de Variación Nominal 2001-2018

Tasa de Variación Real 2001-2018

Diferencial Nominal vs Real

41.93%

-31.42%

73.35%

42.40%

-31.19%

73.60%

39.15%

-32.76%

71.92%

33.05% 41.59%

-35.71% -31.59%

68.76% 73.18%

42.83%

-30.99%

73.82%

43.50%

-30.66%

74.16%

53.46% 33.09%

-25.85% -35.69%

79.31% 68.78%

46.48%

-29.22%

75.70%

70.63%

-17.56%

88.18%

2. El comportamiento del LPONM durante el periodo ha sido irregular, pero con una clara tendencia a la baja como se muestra en la siguiente gráfica13. En términos reales, los valores de los sueldos al cierre de 2017 se asemejan a los sueldos de hace 8 años en los grupos jerárquicos M al G. Mientras que los grupos P a N se han mantenido constantes en el periodo.

EVOLUCIÓN DEL LIMITE DE PERCEPCIÓN POR NIVEL JERARQUICO EN TÉRMINOS REALES 2001-2017 Presidente de la República Subsecretaría de Estado Dirección General y Coordinación General Dirección de Area

Secretaría de Estado Oﬁcialía Mayor Dirección General Adjunta Subdirección de Area

$145,000.00 $135,000.00 $125,000.00 $115,000.00 $105,000.00 $95,000.00 $85,000.00 $75,000.00 $65,000.00 $55,000.00 $45,000.00 $35,000.00 $25,000.00 $15,000.00 $5,000.00 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Los salarios nominales tuvieron dos incrementos importantes en el periodo: en 2016 un promedio de 8.9% y en 2010 de 28.11%; no obstante, ante la inflación acumulada la gráfica muestra la tendencia negativa que significa la pérdida de poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos. 13

Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de los años 2006 y 2010 publicados en el Diario Oficial de la Federación.

3. Si se compara la tasa de crecimiento acumulada del LPONM contra la inflación acumulada del periodo se puede observar que aún en contextos de inflación controlada (2010 a la fecha), la recuperación del LPONM ha estado por debajo de la inflación lo que explica la pérdida de poder adquisitivo.

4. En comparación hecha para un periodo similar entre el promedio de percepciones de los grupos jerárquicos respecto al comportamiento del Salario Mínimo General del país se encontraron los siguientes valores de variación: Concepto SMG Nominal

Variación 2001-2017 118.98%

SMG Real

10.47%

SAPF Promedio Nominal

41.68%

SAPF Promedio Real

-28.53%

Mientras el Salario Mínimo General recuperó un 10.47% de su valor real, el promedio de la APF perdió un 28.53% de su valor en 17 años.

Lo hasta aquí expuesto, permite demostrar la problemática salarial del sector público, que data de hace varios años y que se ha venido agravando con el paso del tiempo. En ese sentido, la propuesta de recortar salarios al personal de confianza acentuará aún esta problemática y profundizará los desequilibrios relativos a la equidad interna vertical de las remuneraciones y su competitividad respecto del mercado, e impedirá atraer y retener personal calificado al sector público. Para concluir este apartado, es conveniente hacer un resumen de la problemática que presentan las remuneraciones de los servidores públicos de confianza: a) El tabulador actual y vigente fue diseñado bajo una metodología de valuación de puestos, hoy en día desactualizada que, aun cuando ha perdido validez como herramienta para garantizar la equidad interna y la competitividad externa de los puestos, permite aún contar con niveles salariales que, sin ser completamente competitivos, sí guardan cierta proporción con el mercado laboral. b) Los tabuladores existentes en muchos de los órganos constitucionales autónomos y otros organismos de reciente creación, se han diseñado intentando alinearse al tabulador de la APF y tomando como referencia: i) las habilidades para desempeñar el puesto, ii) el tipo de problemas que resuelve y, iii) el impacto del puesto en los objetivos de la dependencia; c) El congelamiento de los salarios, así como las reducciones reales de las que han sido objeto con motivo de la inflación acumulada del 121.18%14 en el periodo 2000-2018, ha provocado la pérdida significativa de su poder adquisitivo, en términos reales. d) En general, el tema de las remuneraciones de los servidores públicos se ha politizado. El Legislativo ha sido omiso a normar con claridad la relación laboral de los servidores públicos de confianza. Estos trabajadores se encuentran en una especie de “limbo” jurídico. Se propone una norma racional y objetiva que determine lo que corresponde a este tema.

INEGI. Calculadora de inflación. http://www.inegi.org.mx/sistemas/indiceprecios/CalculadoraInflacion.aspx

III.2. El límite salarial del Presidente de la República. El artículo 127 Constitucional fue reformado en el mes de noviembre de 2009 a fin de establecer un salario máximo a las remuneraciones del Presidente de la República y demás servidores públicos. Con base en lo anterior, el Presidente Electo ha manifestado que ganará menos de la mitad de lo que recibe el Presidente Constitucional y que su sueldo ascenderá a $108,000.00, sin ningún tipo de compensaciones. Tomando como base la primera parte de lo que establece el artículo 127 Constitucional, ningún servidor público puede ganar más de dicho monto. Sin embargo, ubicar las percepciones del Presidente en ese nivel conlleva múltiples implicaciones que es necesario analizar, revisar y dimensionar, previamente a que se haga el ajuste correspondiente; y de igual manera es necesario revisar a detalle lo que establece el propio 127 Constitucional y la iniciativa de dio origen a su reforma. Sobre la iniciativa aprobada en su momento en el Senado de la República,15 en el análisis correspondiente, se consideraron aspectos de la mayor relevancia, los cuales deben retomarse al momento de elaborar la iniciativa de Ley reglamentaria del propio 127 Constitucional: a) La percepción que respecto de los sueldos tiene la sociedad, es que son -en no pocas ocasiones- fijados arbitraria y excesivamente. b) Que el Estado se cerciore de que en el desempeño de los servidores públicos se cuente con ciudadanos preparados, capaces y honestos, que puedan desempeñar con eficacia y profesionalismo las responsabilidades que les han sido confiadas, al mismo tiempo que puedan también obtener un salario digno, el cual es un derecho humano esencial. c) Al analizar la propuesta se consideró conveniente fijar como referente la remuneración del Titular del Poder Ejecutivo Federal, sin que esto signifique una preeminencia de dicho poder sobre los otros o se pretenda, en forma alguna, vulnerar la igualdad de los poderes, pues simplemente es un referente. d) La remuneración de los servidores públicos debe responder a criterios del grado de responsabilidad y nivel jerárquico. 15

SCJN. (2017). REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, EL 24 DE AGOSTO DE 2009. 06/08/18, de SCJN Sitio web: https://www.sitios.scjn.gob.mx/constitucion19172017/sites/default/files/CPEUM_1917_CC/procLeg/189%20-%2024%20AGO%202009.pdf

e) Una de las propuestas planteadas en el debate era que órganos colegiados, integrados por servidores públicos y expertos independientes, fueran quienes fijaran los tabuladores de las remuneraciones de los servidores públicos.16 Además de dichos aspectos, conviene señalar que una de las iniciativas analizadas en su momento presentó la propuesta siguiente: “Se propone que el sueldo máximo anual ascienda a treinta y tres mil veces el salario mínimo general diario determinado para el Distrito Federal, es decir, unos 120 mil pesos mensuales más 160,000 de aguinaldo, para un total de 1,600,000 pesos al año, que equivale a unos 145,000 dólares estadounidenses.”17 Como puede observarse, en su momento esta propuesta para el salario del Presidente de la República, era más alta que la que se propone a partir de los Lineamientos y contempla algunas prestaciones como el aguinaldo; situación que se recomienda tomar en cuenta y mantener pues, de lo contrario, se afectará de manera importante los salarios de diversos puestos técnicos, especializados y que son seleccionados mediante diversos procedimientos de competencia por mérito, evaluación técnica, experiencia y nivel profesional. En este sentido, la iniciativa que se comenta indexaba el salario del Presidente de la República a un indicador como el entonces existente Salario Mínimo General vigente en la CDMX (SMV-CDMX), lo que permitía que se actualizara anualmente. Así, después de hacer el ejercicio comparativo entre los 33,000 SMV-CDMX y la Remuneración Anual Total (RTA) aprobada para el jefe del Ejecutivo Federal, se puede notar que si bien el escenario asociado a los salarios mínimos resulta menor respecto de la RTA; esta brecha ha ido disminuyendo, al pasar en 2014 de 834,404 pesos a 199,651 pesos en 2018. Lo anterior se explica por el crecimiento que ha tenido el Salario Mínimo al pasar de 73.04 a 80.04 pesos en 2017, y a 88.36 pesos en 2018; por ejemplo, esto representa que el salario del Presidente de la República, calculado con los 33,000 SMV-CDMX, fuera de 2.9 millones de pesos anuales en 2018, es decir el 93.59% 16 17

SCJN , IDEM SCJN, IDEM.

de lo aprobado en el PEF para este ejercicio fiscal, que ascendió a 3.1 millones de pesos. De esto se desprende que la propuesta hecha por el Gobierno Electo, en el sentido de reducir el salario del Presidente de la República a 108,000 pesos, va en contra de los supuestos que dieron origen a la reforma del artículo 127 y decrece de 33,000 a 14,667 SMV-CDMX en 2018, es decir una reducción del 56%. De lo hasta aquí expuesto se advierte que el espíritu del legislador, además de enmarcar la propuesta en el ámbito de la necesaria austeridad y disciplina del gasto público, retomó también aspectos centrales para la fijación de las remuneraciones de los servidores públicos como: la dignificación de la función pública; la valoración del desempeño de los funcionarios; los niveles de responsabilidad; el respeto a la autonomía de los Poderes y Órganos Autónomos Constitucionales, y el principio de proporcionalidad, entre otros. Por lo anterior, el análisis sobre las implicaciones de las propuestas relacionadas con la reducción de las remuneraciones, así como las propuestas para su aplicación, se presentan tomando como base los elementos antes descritos. III.3. El artículo 127 Constitucional y su Ley reglamentaria. Desde nuestra óptica, el artículo 127 Constitucional tiene un problema de diseño al definir el sueldo de un puesto político de elección popular (Presidente de la República) como límite al resto de los sueldos de servidores públicos, podría decirse, de carrera. El problema radica en que un puesto de elección popular no tiene por qué tener una remuneración igual o mayor que la de un puesto técnico de alta especialidad de los muchos que conforman los servicios civiles. En México, a nivel federal existen 19 servicios civiles profesionales, 13 de ellos identificados en la Administración Pública Federal, 6 más en los Poderes Judicial y Legislativo, así como algunos otros en Órganos Constitucionales Autónomos, como se muestra a continuación: Servicios profesionales en el ámbito federal y en los Organismos Constitucionales Autónomos Ámbito / naturaleza Nombre del Sistema Institución jurídica Dependencia / Servicio Profesional de Carrera en la Secretaría de la Función Pública (SFP) Sector central Administración Pública Federal (coordina el Servicio Profesional de Carrera en todas las dependencias) Dependencia / Servicio Exterior Mexicano Secretaría de Relaciones Exteriores

Ámbito / naturaleza jurídica Sector central Dependencia / Sector central Dependencia / Sector central Dependencia / Sector central Dependencia / Sector central Organismo descentralizado Organismo descentralizado Organismo descentralizado

Nombre del Sistema

Servicio Fiscal de Carrera Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal Servicio Profesional de Carrera Policial Sistema de Profesionalización Servicio Profesional Agrario Sistema de Desarrollo Profesional Sistema de Profesionalización

Organismo descentralizado

Servicio Profesional de Carrera

Organismo descentralizado

Servicio Profesional de Carrera

Organismo descentralizado

Sistema de Profesionalización y Desarrollo de Personal Servicio Profesional de Carrera

Empresa de Participación Estatal Mayoritaria Poder Legislativo Órgano Constitucional Autónomo Órgano Constitucional Autónomo Órgano Constitucional Autónomo Órgano Constitucional Autónomo Órgano Constitucional Autónomo

Servicio Fiscalizador de Carrera Servicio Profesional Electoral Servicio Civil de Carrera Servicio Profesional de Carrera del INEGI Sistema de Servicio Profesional del Instituto Federal de Telecomunicaciones Servicio Profesional del INAI

Institución (SRE) Servicio de Administración Tributaria (SAT) Procuraduría General de la República (PGR) Policía Federal (PF) Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) Procuraduría Agraria Centro Nacional de Metrología (CENAM) Instituto Mexicano de Tecnologías del Agua (IMTA) Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (PRODECON) Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) Consejo de Promoción Turística de México S.A de C.V. (CPTM) Auditoría Superior de la Federación (ASF) Instituto Nacional Electoral (INE) Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) Instituto Nacional de Estadística y Geografía Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales

¿Por qué no es conveniente mezclar los puestos de elección popular con los puestos de servicio civil profesional? No es conveniente porque, a pesar de que, para todos los efectos legales, ambos tipos de puestos integran la categoría de servidores públicos; el legislador determinó no exigir a los primeros, para su ocupación, un perfil técnico determinado, ni la necesidad de contar con una profesión.

El artículo 82 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los requisitos para ser Presidente, y aunque es el cargo más relevante de elección popular que existe en nuestro sistema político, no requiere la formación profesional de ningún tipo, lo cual es correcto, pues aspirar a dirigir el país es un derecho político absolutamente legítimo de todo ciudadano. Así pues, cualquier persona, aún sin estudios, que cumpla los requisitos puede ser Presidente; pero no cualquier persona sin estudios, puede, por ejemplo, dirigir el Instituto de Cancerología, administrar el espectro radioeléctrico, refinanciar la deuda pública o elaborar la cuenta satélite de la actividad turística, o bien, llevar a cabo los procesos de contratación pública, por señalar algunos ejemplos de actividades técnicas específicas y especializadas. En esta misma línea, a continuación, se muestran algunos puestos clave de la APF, que para su ocupación requieren un alto perfil profesional y un sistema de méritos y, que dado el monto límite fijado por el Presidente Electo para su remuneración, rebasarían dicho monto y además deberían reducirse en un 50%. Algunos ejemplos serían: Puesto

Sueldo Bruto

Director de prestaciones médicas del IMSS

203,730.38

Coordinador de Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de Alta Especialidad Director General del Instituto Nacional de Cancerología

175,828.63

Director General del Instituto Nacional de Pediatría

171,901.35

Coordinador Nacional de Protección Civil

162,872.32

173,620.36

Precisamente por esas razones, los servicios civiles profesionales cumplen una función fundamental al permitir que mediante las técnicas y procesos de administración de personal (reclutamiento, selección, inducción, contratación, capacitación, desarrollo, evaluación de desempeño, reconocimiento y otorgamiento de estímulos, aplicación de sanciones y separación) resulte posible contar en la APF, con personal altamente calificado para desempeñar la enorme gama de puestos, con sus respectivas especialidades y complejidades, que conforman el gobierno federal, dotándolo de estabilidad al cambio de cada administración y garantizando la continuidad, eficacia y eficiencia, con cuadros preparados para suplir ausencias y salidas.

En ese sentido, el BID y la OCDE han señalado que: “La calidad de las políticas públicas y de los servicios prestados por cualquier gobierno está estrechamente vinculada a la calidad de su servicio civil. La forma en que se gestiona el servicio civil – es decir, las funciones cruciales en la gestión de los recursos humanos (GRH) como la planificación, el reclutamiento y la selección, el desarrollo profesional, y los incentivos para la profesionalización, entre otras – es crítica para la atracción, retención y motivación de personal idóneo.”18 Por lo anterior, se considera estratégico revisar, e incluso reconsiderar, el monto que se ha fijado al sueldo neto mensual del futuro Presidente Constitucional, pues un ajuste tan drástico provocará un impacto negativo en toda la estructura de remuneraciones del servicio público, con las consecuencias siguientes: a) Se desincentiva la participación de personal calificado en el sector público, lo que incide directamente en la función y, por lo tanto, en la satisfacción del interés público. b) Se profundiza la inequidad vertical de las remuneraciones, al disminuir la brecha entre los diferentes niveles jerárquicos, lo que implica que no se reconocerán cabalmente los grados de complejidad, responsabilidad, volumen de trabajo e impacto por la toma de decisiones de cada grupo de puestos. c) Ello a su vez, desincentivará a servidores públicos que ocupan niveles bajos para ocupar puestos de mayor jerarquía y responsabilidad. d) No se atendería lo dispuesto por el propio Artículo 127 Constitucional, en el sentido de que: “Los Servidores Públicos… recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades”. e) Obligará a la construcción de un nuevo Tabulador de Sueldos y Remuneraciones sin la observancia técnica y metodológica básica, además de propiciar mayores traslapes entre puestos de diferentes niveles jerárquicos, responsabilidades y atribuciones diferentes. En consecuencia, de no atenderse adecuadamente el problema y distinguir los diversos perfiles que laboran en el servicio público (perfiles políticos vs perfiles técnicos), se corre un alto riesgo de entorpecer la función pública. La experiencia demuestra que en la toma de decisiones que requieren alta especialización técnica, la incompetencia puede provocar más daño social que la, ya de por sí perniciosa corrupción (por ejemplo, una mala decisión sobre una operación de 18

BID; OCDE. Panorama de las Administraciones Públicas de América Latina y el Caribe 2017

deuda pública podría impactar negativamente en la inflación y calidad de vida de los mexicanos en igual e incluso mayor medida que un acto de corrupción). En una analogía: tal vez, sí dejaríamos en manos de alguien sin mucha pericia técnica la administración de un aeropuerto, pero definitivamente nunca lo pondríamos en la cabina de pilotos de un avión; si es tan evidente, ¿por qué habríamos de tratarlos igual en procesos de selección, prestaciones y remuneraciones? El alto costo social sería inmediato, no en el largo plazo, y puede con facilidad y rapidez transformarse en descontento social. El “Tabulador de Sueldos y Salarios Brutos del Presidente de la República y de los Servidores Públicos de las Dependencias y de sus Equivalentes en las Entidades”, vigente a la fecha contempla diferencias salariales entre los grupos jerárquicos de puestos, que permiten separar un grupo de otro de manera proporcional a las responsabilidades de cada grupo jerárquico, conforme a lo siguiente: Grupo Jerárquico

Sueldo Bruto Mensual Mínimo

Presidente de la República

Máximo

% de Variación Mínimo 1)

Máximo 2)

222,261.83

Secretario de Estado

218,586.46

-1.65%

Subsecretario

207,489.20

217,257.57

-4.50%

-0.61%

Oficial Mayor / Titular

205,208.37

206,980.53

-0.86%

-4.73%

Jefe de Unidad

173,563.42

204,436.55

-15.10%

-1.23%

Director General

130,273.62

164,949.59

-21.02%

-19.32%

Director General Adjunto

92,442.03

137,208.81

-32.63%

-16.82%

Director de Área

53,678.85

84,111.26

-36.18%

-38.70%

Subdirector de Área

31,156.61

52,565.57

-40.73%

-37.50%

Jefe de Departamento

19,951.92

30,937.53

-35.51%

-41.14%

9,622.75

19,027.14

-49.43%

-38.50%

Enlace

1) Se obtiene de la comparación del sueldo máximo del Grupo Jerárquico, contra el Sueldo Mínimo del mismo Grupo 2) Se obtiene de la comparación del sueldo máximo del Grupo Jerárquico, contra el Sueldo Máximo del siguiente Grupo

En este sentido, tomando como base el sueldo máximo que ha anunciado el Presidente Electo, y conservando los porcentajes de separación entre los grupos jerárquicos (máximos y mínimos) que tiene el tabulador actual, mismos que se encuentran distribuidos de manera proporcional a las responsabilidades de cada grupo jerárquico, el impacto salarial se reflejaría en todos los niveles del tabulador, como se puede observar en la tabla siguiente:

Grupo Jerárquico

Sueldo Bruto Mensual 2019 Mínimo

Presidente de la República

Máximo 108,274.00

Secretario de Estado

106,483.56

Subsecretario

Diferencia vs 2018 Mínimo

Máximo -113,987.83 -112,102.90

101,077.57

105,836.19

-106,411.63

-111,421.38

Oficial Mayor / Titular

99,966.47

100,829.77

-105,241.90

-106,150.76

Jefe de Unidad

84,550.76

99,590.48

-89,012.66

-104,846.07

Director General

63,462.30

80,354.56

-66,811.32

-84,595.03

Director General Adjunto

45,032.78

66,840.75

-47,409.25

-70,368.06

Director de Área

26,149.45

40,974.48

-27,529.40

-43,136.78

Subdirector de Área

15,177.82

25,607.12

-15,978.79

-26,958.45

Jefe de Departamento

9,719.50

15,071.10

-10,232.42

-15,866.43

Enlace

4,687.69

9,269.00

-4,935.06

-9,758.14

En conclusión, el impacto que la medida de ajuste salarial tanto del Presidente de la República como de los servidores públicos de confianza que ganen más de un millón de pesos al año, se extendería a todos los puestos de confianza; lo que iría en contra del principio de proporcionalidad establecido en el propio texto constitucional, además de generar una problemática desde el punto de vista de la remuneración y valor de los puestos en sí mismos, a la vez que impacto negativo en la economía de los servidores públicos y sus familias quienes tienen como única fuente de recursos su salario. Finalmente, es importante analizar con detenimiento, el impacto al patrimonio individual en el retiro de los servidores públicos que estén contemplando obtener su pensión de ley, toda vez que en ambos regímenes del ISSSTE (décimo transitorio) e IMSS, lo que determina el monto de su pensión son los promedios del sueldo base mensual del último año, en el caso del ISSSTE, y el promedio del salario base de cotización de los últimos cinco años, en el caso del IMSS. Por cierto, en este último caso, el salario base de cotización tiene una referencia directa con el sueldo integrado del servidor público.

III.4. Propuestas para el diseño de la Ley reglamentaria del Artículo 127 Constitucional. Con base en lo hasta ahora expuesto y con la finalidad de contribuir a una correcta implementación de las medidas de austeridad propuestas por la administración entrante y al mismo tiempo, minimizar sus impactos entre los servidores públicos se presenta la propuesta siguiente. El propio artículo 127 Constitucional, al establecer que “Ningún servidor público podrá recibir remuneración…, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente…, y que: “…ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que la de su superior jerárquico.”, contempla también la posibilidad de reconocer los supuestos de excepción siguientes: a). Que un mismo servidor público desempeñe varios empleos públicos; b). Que la remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo y c). Que sea derivado de un trabajo técnico calificado o por el alto grado de especialización en su función, al momento de fijar las remuneraciones. Y, como ya se ha señalado con anterioridad, el texto constitucional considera también el principio de proporcionalidad en las remuneraciones de los servidores públicos al establecer que: “Los Servidores Públicos… recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.” De lo anterior, es fundamental mantener un sistema que parametrice con toda objetividad el cómo se debe continuar dimensionando ese nivel de responsabilidad, a través de un sistema de valuación de puestos, eso sí, actualizado. Por ello, y en función de la necesaria dignificación y profesionalización del servicio público, el respeto a la autonomía de los Poderes y Órganos Constitucionales Autónomos y la necesidad de consolidar y mejorar los servicios profesionales existentes tanto en la APF como en otros Poderes y Órganos, impulsar la creación de nuevos servicios civiles; así como de disminuir, en la medida de lo posible, los impactos negativos de los ajustes salariales entre el personal de mando medio y operativo de confianza, se propone que la Ley reglamentaria del artículo 127 que se va a presentar en la LXIV legislatura, considere ciertos elementos, y se estructure de tal forma que permita contemplar tres apartados: 1. El que defina sueldos de puestos de elección (Presidente; Gobernadores, Senadores, Diputados, Presidentes Municipales, etc.) y de libre designación política (secretarios de Estado; subsecretarios, oficiales mayores, directores 35

de empresas productivas del Estado y entidades paraestatales, e incluso algunos directores generales en dependencias y entidades). 2. El apartado de sueldos de los Titulares del Poder Judicial, Órganos Constitucionales Autónomos y personal de la APF (reguladores financieros, energéticos, entre otros) que cuentan con una especificación técnica y profesional de alto nivel, e incluso, en algunos casos, son seleccionados mediante procesos de competencia por mérito, experiencia, concursos imparciales y objetivos, así como aprobación de evaluaciones técnicas; los cuales, por las razones expuestas, podrán incluso ser más altos al sueldo del Presidente de la República, en términos de lo dispuesto por la fracción III del Artículo 127 Constitucional. 3. El apartado que remita a preservar los puestos técnicos de los diferentes servicios profesionales existentes. Con los adecuados controles, políticas y reglas claras, así como una clara separación entre puestos políticos y técnicos, es posible construir una ley reglamentaria del 127 Constitucional que contribuya a la consolidación de los servicios civiles profesionales en México, al promover la separación de cargos políticos y técnicos; y permitir que sean las legislaciones y normatividades de los servicios civiles profesionales las que contemplen mecanismos de ingreso, evaluación del desempeño, remuneraciones, desarrollo y separación; sin duda apegados a la norma general, pero respetando la particularidad de cada uno de ellos y la especificidad de la función pública a la que se dedican los servidores públicos que forman parte de los mismos. Adicionalmente, en el caso específico de las dependencias y entidades de la APF, tales como son los reguladores financieros, energéticos, entre otros, y los Órganos Constitucionales Autónomos con carácter técnico, el no distinguir los perfiles políticos de los puestos con carácter técnico calificados, conlleva un alto riesgo. Las áreas con alta especialización técnica reducen las opciones laborales del talento especializado, generalmente en dos opciones: en el regulador o en el regulado. Si no se cuenta con los incentivos adecuados, los especialistas que trabajan en el regulador pueden fácilmente migrar a trabajar con los regulados (donde claramente cuentan con mejores percepciones e incentivos) y rebasarían al regulador, con la riesgosa posibilidad de tomar ventaja de la experiencia acumulada en la materia, por los servidores públicos en los que ya invirtió mucho tiempo y dinero el Estado en prepararlos, y que ahora éstos podrían actuar desde la iniciativa privada, en contra de los intereses del propio Estado. 36

Se propone igualmente, retomar la propuesta contenida en una de las iniciativas presentadas a mediados de la década pasada, en el sentido de conformar Comités de Expertos (ciudadanos expertos en administración y desarrollo de personal, así como en definición de sueldos y salarios); por sector (ejemplo: sector Salud, Educación, etc.) que colaboren con las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública; para la definición de los esquemas de remuneraciones adecuados a cada sector, utilizando para ello una metodología general de valuación de puestos y respetando en todo momento los principios de austeridad, racionalidad y disciplina en el ejercicio del gasto público. Estamos ciertos que estos Comités se lograría también una mayor transparencia y rendición de cuentas en materia de política salarial de la Administración Pública Federal; y se abonaría al fortalecimiento del sistema democrático, regresando a la ciudadanía lo que de origen es suyo: el servicio civil. Es importante reiterar que una administración pública de calidad, funcional y profesional necesariamente requiere de la profesionalización de su Alta Dirección y tal como lo expuso en su momento el Centro Latinoamericano para de Administración para el Desarrollo (CLAD) en “Una Nueva Gestión Pública para América Latina” de 1998.

IV. Implicaciones de los Lineamientos 15 y 16 sobre seguros a servidores públicos de confianza. En los Lineamientos anunciados se abordan en los numerales: “15. No habrá partida para gastos médicos privados” y “16. No habrá caja de ahorro especial; es decir, dejará de existir la partida conocida como “seguro de separación individualizada”. IV.1. Seguro de gastos médicos mayores Un punto adicional, y no menos importante, a considerar es que, independientemente de que los salarios se han mantenido a la baja en términos reales, muchas personas servidoras públicas de confianza, encuentran en las prestaciones que brinda la APF una serie de medidas que complementan el sueldo. Tal es el caso del seguro de gastos médicos mayores; el cual suple la falta de capacidad del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) para absorber la demanda que implica dar servicios médicos a los derechohabientes19 de confianza, cuyo número asciende a 344,752 personas.20 Todos los servidores públicos de confianza aportan mensualmente al ISSSTE de su sueldo básico, cuotas para: • Financiar al servicio de salud de los trabajadores en activo y familiares derechohabientes por el 2.75% del sueldo básico • Financiar al seguro de salud de los pensionados y sus familiares por 0.625% de su sueldo básico. Tomando como base la información de la licitación pública para la contratación del seguro colectivo de gastos médicos mayores, y haciendo un cálculo aproximado del monto total de estas aportaciones, se estima que el ISSSTE recibe 70 millones de pesos mensuales21 por parte de los trabajadores de confianza que, en términos 19

Derechohabiente entendido como trabajadores, pensionados y familiares de conformidad con la fracción VIII del artículo 6º de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. 20 El dato es conforme a la información conforme a la Convocatoria a la Licitación Pública electrónica de carácter nacional para la contratación consolidada del “Seguro Colectivo de Gastos médicos mayores para las Secretarías, Órganos Administrativos Desconcentrados, Entidades y Organismos Autónomos participantes” 21 Estimación con base en 141,485 trabajadores derechohabientes titulares con una cuota mensual promedio de 500 pesos.

prácticos, representan un subsidio para dicha institución, ya que, éstos, en su mayoría, no utilizan sus servicios médicos. Asimismo, los trabajadores que deseen cubrir a sus familiares en el seguro de gastos médicos mayores ofrecido por el gobierno federal, pagan por su cuenta las primas correspondientes a la aseguradora, lo anterior significa que dichos trabajadores de confianza tienen un gasto duplicado en materia de servicios médicos. Con información que se desprende del análisis publicado en SDPnoticias22, sobre la cancelación de esta prestación, cabe resaltar los puntos siguientes: • Habría un aumento inmediato de la demanda de servicios médicos especializados y costosos para el ISSSTE, que actualmente atiende un total de 23.7 millones de consultas, de las cuales el 53.6%, es decir 12.7 millones, corresponden a medicina general ambulatoria, y el resto, 11 millones de consultas de medicina especializada, el 46.4% •

Haciendo una proyección de estas cifras, hacia el personal de confianza que tendría que ser atendido por el ISSSTE al eliminarse el SGMM, se estima que al menos 928 mil personas requerirán consultas especializadas, que se consideran las más caras. Esta demanda de atención médica especializada, se estima que tendría un impacto económico para el ISSSTE de 4,080 millones de pesos.

•

La medida no implicará un ahorro para el gobierno, y, por el contrario, el ISSSTE requerirá de un mayor presupuesto para atender la demanda de los servicios de salud.

Por otra parte, la composición de las remuneraciones para los servidores públicos de confianza se ha cimentado sobre la base de un esquema a través del cual el Estado elude su responsabilidad patronal para con dichos servidores públicos, ya que la mayor parte de la remuneración que reciben se concentra en la llamada “compensación garantizada” y no en el sueldo base. La compensación garantizada representa en promedio el 75% de las percepciones de dicho personal; y en algunos casos alcanza niveles de 89%, lo que implica que, durante toda su vida 22

“Seguro de gastos médicos a los funcionarios: la sensata propuesta que hace a AMLO su ex secretario de Hacienda” https://www.sdpnoticias.com/nacional/2018/08/22/seguro-de-gastosmedicos-a-los-funcionarios-la-sensata-propuesta-que-hace-a-amlo-su-ex-secretario-de-hacienda Consultado el 22 de agosto de 2018.

laboral, los trabajadores que se encuentran en este supuesto solamente cotizan ante el ISSSTE con el 11% del total de su ingreso. Para ejemplificar lo anterior, se muestra el análisis siguiente23: Grupo Jerárquico Presidente de la República Subsecretario (H3) Oficial Mayor / Titular (I3) Jefe de Unidad (J4) Director General (K3-2) Director General Adjunto (L3-2) Director de Área (M3-3) Subdirector de Área (N3-3) Jefe de Departamento (O3-3) Enlace (P3-3)

Sueldo Base 20% 16% 12% 11% 11% 14% 17% 17% 26% 37%

Compensación Garantizada 80% 84% 88% 89% 89% 86% 83% 83% 74% 63%

En este orden de ideas, considérese el caso de un Director de Área (Nivel M3-3) que tiene un sueldo bruto tabular total mensual de $84,111.26, integrado en un 83% por compensación garantizada, y solo en un 17% por sueldo base, lo que representa $14,109.74. Considerando que la seguridad social se calcula de conformidad con el sueldo base, el Director de Área estaría ahorrando (vía retenciones) y recibe aportaciones patronales, por un importe de $6,601.94, que equivale solo al 7.8% de su sueldo total tabular mensual, lo que en el largo plazo repercute de manera muy importante en su esquema de retiro, como sigue: Concepto ISSSTE Cesantía en Edad Avanzada FOVISSSTE SAR Aportaciones Seguridad Social Patronales Ahorro Solidario Total Retenciones

Importe mensual $ 1,406.74 $ 447.98 $ 705.49 $ 282.19 $ 2,842.41 $ 917.13 $ 6,601.94

Lo anterior, refleja una situación que solo pretendió remediar el bajo poder adquisitivo de los servidores públicos sin dañar al sistema de pensiones, pero que claramente es contraria a sus derechos al no permitirles recibir una pensión 23

Fuente: “Tabulador de Sueldos y Salarios Brutos del Presidente de la República y de los Servidores Públicos de Mando y de Enlace de las Dependencias y sus Equivalentes en las Entidades” vigente a partir del 1° de enero de 2018.

acorde a su realidad laboral y a su remuneración. La pretensión de modificar el actual esquema de remuneraciones representa una oportunidad única para superar este problema, previo análisis actuarial de las implicaciones en el sistema de pensiones. Lo anterior, incluso podría ser interpretado como un “fraude a la ley”,24 ya que el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, restringe el alcance de las Cuotas y Aportaciones establecidas en dicha Ley, a un rasero unilateral denominado “Sueldo Básico”, estableciéndose como límite inferior de éste, un salario mínimo y como límite superior, el equivalente a diez veces dicho salario mínimo; debiéndose hoy en día convertir a Unidades de Medida y Actualización; sin importar cuál sea el ingreso total “integrado” de los servidores públicos, lo cual constituye una palmaria transgresión al principio constitucional de la igualdad tributaria, plasmado en el artículo 31, fracción IV de nuestra Carta Magna. No omitimos señalar que, de eliminarse el seguro de gastos médicos mayores, se generarían diversos problemas de atención y seguimiento a siniestros abiertos, pre-existencias, y continuidad tanto de los tratamientos como de los médicos que atienden los padecimientos de los asegurados; situación que tendría que ser atendida de manera inmediata con los recursos y personal existentes en el ISSSTE. En resumen, es un problema harto complejo, si se le observa de manera objetiva y no como un mero beneficio, pues entraña y puede poner en riesgo la salud de los propios servidores públicos y sus dependientes. IV.2. Seguro de separación individualizado Dicho seguro surge en la administración del presidente Ernesto Zedillo con la finalidad de subsanar el incumplimiento de la obligación patronal del Estado en el sentido de otorgar las indemnizaciones correspondientes al personal de confianza, ante despidos injustificados, derivados de los cambios de administración en las dependencias y entidades; situación que ponía en desventaja a prácticamente todos los servidores públicos de confianza de las Dependencias y de algunos órganos administrativos desconcentrados, a quienes les aplica el régimen del 24

Se considera teóricamente que existe un fraude a la ley, cuando por medio de un acto o negocio jurídico con la finalidad de alcanzar ciertos objetivos y amparándose en una normativa existente (Ley del ISSSTE), pese a que, no siendo los propios de esa norma, sean además contrarios a otra ley existente del ordenamiento jurídico (Art. 31, fracción IV de la CPEUM).

apartado B del artículo 123 Constitucional, en comparación con los trabajadores regulados en apartado A del mismo artículo, quienes sí gozan del derecho a la indemnización. Como ya se ha mencionado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que los trabajadores pertenecientes al Servicio Profesional de Carrera en la APF, independientemente de su calidad de empleados de confianza, tienen derecho a la estabilidad y la permanencia en el cargo, y, por lo mismo, a la indemnización correspondiente en caso de despido sin responsabilidad para el servidor público. En este sentido, y toda vez que se prevé un despido masivo de servidores públicos de confianza (sin olvidar, como ya lo señalamos el importante número de personal técnico, secretarial, choferes, auxiliares y personal de apoyo, directamente vinculados a ellos), al amparo del dispositivo de la pérdida de la confianza o despido injustificado, será imprescindible y en apego a derecho, la asignación de una partida presupuestal extraordinaria para hacer frente a las liquidaciones que resultarán como consecuencia de la medida. No liquidarles, supondrá un acto de autoridad y generará demandas laborales. Sobre este particular, estamos ciertos que la administración naciente observará principios rectores en la administración de sus servidores públicos, justos, equitativos y transparentes.

V. Implicaciones del Lineamiento 27 sobre jornada laboral. Los Lineamientos establecen: “Los trabajadores de confianza laborarán de lunes a sábado y cuando menos ocho horas diarias”. En ese sentido, conviene analizar las implicaciones de esta medida: V.1 Implicaciones Jurídicas Desde 1973 la semana laboral del gobierno federal es de cinco días de duración o cuarenta horas. Esta decisión formó parte central del Programa de Reforma Administrativa que se implementó en el periodo presidencial de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976). La finalidad de este Programa era lograr un mejor funcionamiento del aparato gubernamental, haciendo énfasis en la atención y aprovechamiento de los recursos humanos. El Decreto mediante el cual se expidieron tales medidas consideraba que las tareas del personal que laboraba en el Gobierno Federal eran complejas; que requerían de esfuerzo y espíritu de colaboración, lo que incidía en el desgaste del personal público, por lo que requería de un tiempo razonable de reposo que dicho personal pudiera dedicarlo a actividades recreativas y a las que propician la unidad familiar. Buscaban, en suma, lograr un mejor rendimiento humano mediante jornadas de trabajo más productivas, que le imprimieran al sector público mayor racionalidad y dinamismo. Establecer horarios diferenciados con base sólo en la naturaleza del nombramiento (base y confianza, sindicalizado o no sindicalizado) constituye una violación a los derechos humanos, específicamente a la no discriminación. Lo anterior debido a que se está discriminando por el simple hecho de pertenecer a una cierta categoría laboral. Adicionalmente, no se conoce con certeza la o las causas objetivas que permitan establecer la necesidad de que todo el personal de confianza deba laborar los sábados. El artículo 5 de la Constitución establece que “Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, (…)”. Dado que desde hace 45 años se han establecido sueldos y salarios en el Sector Publico con base en la semana laboral de 40 horas y cinco días, cualquier aumento en el número de horas/días de trabajo deberá ser justamente retribuido mediante el pago de horas extras, aumentos de al menos el 20 por ciento de sueldos y otras prestaciones. A mayor abundamiento, la Constitución de la CDMX establece que “Se garantizará que por cada cinco días de trabajo deberán disfrutarse de dos días de descanso.”

La CDMX es la sede de los poderes y, por tanto, su Carta Magna es referente que orienta el desempeño de los habitantes de la ciudad que laboran en la APF. Finalmente, el cambio de horario implicaría un cambio en las condiciones bajo las cuales el personal fue contratado o recibió su respectivo nombramiento, el cual, por Ley, contiene, entre otros elementos, el que se refiere a la jornada laboral. Todo lo anterior probablemente desembocaría en demandas laborales en las diferentes instituciones gubernamentales en las que dicha medida se aplique. V.2. Implicaciones en igualdad de género, calidad y balance vida/trabajo, conciliación y productividad De acuerdo con varios estudios que se han realizado en torno a la distribución del trabajo en el hogar en México, la mayor parte de las labores domésticas y de cuidados fueron realizadas por mujeres, con el 77.2% del tiempo que destinaron en los hogares a estas actividades, lo que correspondió, a su vez, al 74.3% si se habla en términos del valor económico. En ese sentido, la propuesta carece de perspectiva de género al desconocer las repercusiones que tendría en la vida de las mujeres que son trabajadoras de confianza en la APF y sus familias. Igualmente se verían afectadas las mujeres casadas con trabajadores de confianza y sus familias. Sobre el impacto que tendría la aplicación de esta medida para la igualdad de género, un grupo de especialistas presentó hace algunos días un documento25 en el que establece cinco aspectos determinantes que pueden afectar la vida de miles de servidores públicos y sus familias, los cuales sugiere someter a un análisis detenido y diálogo apegado a estándares de derechos humanos, previo a su aplicación; dichos aspectos en los que la medida impactará son: 1. Fomentará la desigualdad contra las mujeres y detendrá el avance de los procesos en curso para la igualdad de género. 2. Vulnerará el Interés Superior de la Infancia. 3. Creará retrocesos en derechos laborales, particularmente largas jornadas laborales. 4. Entorpecerá la reconciliación nacional. 5. Atentará contra el desarrollo humano, la calidad de vida y la aspiración a la felicidad de las personas y sus familias 25

Varios autores. Derechos laborales iguales para tod@s. En Tiempo Digital México. En http://diariotiempo.mx/opinion/derechos-laborales-iguales-para-tods/

La cuestión que debe ser colocada en el fondo del análisis y discusión de la medida en comento, es si trabajar más horas tiene como consecuencia un aumento de la productividad. Asimismo, un informe de la OCDE26 establece que las horas trabajadas por año en México ascienden a 2,237, en tanto que el promedio de los países de esa organización es de 1,770. Es interesante señalar que los países con menor número de horas trabajadas al año son Holanda, Alemania y Noruega con 1,380, 1,388 y 1,408 horas respectivamente, al tiempo que su productividad es siempre mejor calificada. En términos del sector público, la productividad debe establecerse con base en la cantidad y calidad de los servicios que se ofrecen, así como el grado de satisfacción de los usuarios con respecto a ellos, entre otros. Estos no son factores neutros pues aumentar los indicadores de cada uno de ellos implica un mayor gasto público. Aumentar las jornadas de trabajo implica mayor consumo y por tanto mayor gasto en términos de energía eléctrica, agua, vigilancia, intendencia, papel, etc., lo que contradice el espíritu de austeridad de los propios Lineamientos; concretamente lo establecido en el numeral 42, que señala: “Se evitarán gastos de oficina innecesarios y se ahorrará energía eléctrica, agua, servicios telefónicos, de internet, gasolinas y otros insumos pagados por el erario.” Toda vez que, aún sin el personal de base, las instalaciones deben mantenerse operando con todos los servicios, así sea solo para una parte del total de la plantilla En esta tesitura, el International Institute for Management Development, con sede en Lausana, Suiza, publicó un índice de los países con gobiernos más eficientes del mundo27. Un hallazgo importante de este estudio es que la eficiencia del gobierno es un aspecto clave en la competitividad de los países. De los diez países más competitivos del mundo, ocho mantienen también gobiernos eficientes en esta clasificación: Hong Kong, Singapur, Suiza, Australia, Taiwán, Noruega, Malasia y Canadá. El Foro Económico Mundial, por su parte ha llegado a una similar conclusión en su estudio sobre 137 economías, el Índice de Competitividad Global 2017–201828 que evalúa la competitividad nacional definida como el 26

OCDE, Hours Worked; https://data.oecd.org/emp/hours-worked.htm#indicator-chart https://www.imd.org/wcc/world-competitiveness-center-rankings/competitiveness-2017-rankingsresults/ 28 http://www3.weforum.org/docs/GCR20172018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017–2018.pdf 27

conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de la productividad. En ese orden de ideas, es necesario invertir o enfocarse en tener un mejor gobierno, profesional y moderno, siempre teniendo, como idea básica y horizonte, que un buen gobierno es parte de la solución de los problemas del país y un factor estratégico de la competitividad. A partir de la consideración de que los trabajadores de confianza y los de base constituyen un binomio, es claro que, para funcionar, se requiere de ambos. Por tanto, es altamente probable que, dependiendo de la dependencia, área y/o funciones de que se trate el trabajo sabatino implicaría que un cierto número de trabajadores de base también tendrían que laborar ese día, con el consecuente pago de horas extras y descansos entre lunes y viernes. Así las cosas, existiría una presión justificada, para que los sindicatos demandaran la creación de nuevas plazas. En resumen, podría decirse que la aplicación del Lineamiento 27, independientemente de sus consecuencias legales, va en contra de las mejores prácticas internacionales en materia de administración y desarrollo de personal, tanto del sector privado como público y con efectos nocivos en la vida personal y familiar de los servidores públicos.

VI. Consideraciones Jurídicas, Laborales y Administrativas de las Propuestas. Las medidas propuestas en los Lineamientos analizados tendrán, necesariamente, consecuencias jurídicas en dos ámbitos: el administrativo y el laboral. Por lo que es previsible, que muchos de los servidores públicos afectados procedan a interponer juicios de amparo, demandas laborales o ambas. Ello debido a que se están afectando diversos aspectos: a) Estabilidad en el empleo para el caso de los servidores públicos de carrera. El presente derecho está previsto en la Ley del Servicio Profesional de Carrera, y ya ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al haber determinado en su Segunda Sala, que a los trabajadores incorporados a algún sistema profesional de carrera en la Administración Pública Federal se les debe reconocer el derecho a la estabilidad y permanencia en el cargo. Esto se traduce en la imposibilidad de ser destituidos por los entes públicos, únicamente por razones de carácter político, sin que se logre justificar fehacientemente el despido con alguna de las causas previstas en la Ley del Servicio Profesional de Carrera, generándose el derecho a una indemnización; lo cual a la postre se estima que podría acarrear mayores erogaciones a la Federación de los que eventualmente se pueda ahorrar con las medidas anunciadas. b) Salario, prestaciones y seguridad social. Los servidores públicos de confianza, al igual que los demás servidores públicos, y en general igual que el resto de los trabajadores, tienen derecho a que se respeten su salario y prestaciones, lo primero en función del propio mandato Constitucional, que en el artículo 123, Apartado B, fracción XIV dispone que las personas que desempeñen los puestos de confianza, disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social; mientras que el segundo aspecto encuentra sustento bajo la lógica jurídica de los denominados “derechos adquiridos”, noción a partir de la cual la teoría —e incluso algunas tesis jurisprudenciales— consideran que la ley nueva debe siempre respetar los derechos adquiridos, de conformidad con la ley anterior. En este sentido, tratadistas y juristas han coincidido en que el derecho adquirido —como lo son las prestaciones laborales— es todo aquel que entró a formar parte 47

del patrimonio de alguna persona a consecuencia de un acto idóneo y susceptible de producirlo, resultando válido invocar su observancia antes de la publicación de la ley nueva; siendo acorde simultáneamente este derecho con otro principio relativo a la no retroactividad de las normas en perjuicio de persona alguna; de manera que la nueva ley no puede desplegar acción alguna, ni sobre el hecho pasado, ni sobre las consecuencias posteriores del mismo; velando así el Estado de Derecho por el respeto debido a la seguridad y certidumbre de las relaciones jurídicas previamente entabladas, en este caso entre la Federación y sus empleados. c) Condiciones de trabajo y jornada laboral. La previa determinación de ambas cuestiones, redundan de forma determinante en la toma de decisión de los trabajadores para incorporarse, o no, a algún empleo, puesto que les permite llevar a cabo un análisis de costo-beneficio, en el que no solo están presentes valoraciones de índole estrictamente económico, sino que además incluirá seguramente cuestiones relativas al equilibrio de las distintas facetas de los individuos, laboral, profesional, familiar, docente-académica, etcétera. Razón por la cual, un cambio en dichas variables necesariamente alterará el resultado del análisis efectuado en su momento por los servidores públicos, dificultando a las instituciones públicas la retención del talento que tienen adscrito, y que, eventualmente, bajo la hipótesis de ampliación de la jornada de trabajo, podría buscar mejores alternativas en el mercado laboral. Por tanto, sin dejar de reconocer que tal propuesta encuentra asidero en la propia Constitución, también lo es que aumentar la jornada laboral hasta los sábados para los empleados gubernamentales, contraviene las recomendaciones de organizaciones especializadas en la materia, que sugieren de forma unánime la reducción de jornadas y horarios excesivos; proponiendo por el contrario mecanismos flexibles de trabajo, incremento de las licencias de maternidad y paternidad, para que el desarrollo profesional sea compatible con el bienestar de las familias. VI.1. Derechos adquiridos de los servidores públicos. Efectivamente, se insiste en que una hipotética reducción de salarios, el incremento de la jornada laboral y disminución de las prestaciones necesariamente alteran las condiciones laborales actuales de los servidores públicos federales, quienes, al no haber sido considerados ni escuchados en el diseño de esas medidas, es muy probable en que en buena medida acudan ante

distintas instancias judiciales para solicitar la restitución de sus derechos adquiridos. Lo anterior, en virtud de que conforme a principios teórico-constitucionales, relativos a los componentes de toda norma jurídica, para determinar si una ley cumple con el principio de irretroactividad, deberá generar derechos y obligaciones, con el fin de que sus destinatarios estén en posibilidad de ejercer y cumplir con su mandato, pero sin que el legislador violente los derechos adquiridos mediante la vigencia de la ley abrogada, pues al hacerlo se vulneran los principios de retroactividad de la ley en perjuicio del gobernado, los derechos adquiridos y el principio pro persona, protegidos por los artículos 1o. y 14, primer párrafo, de la Constitución, ya que los derechos adquiridos no son solamente adjetivos o procesales, sino que llevan inmersos los derechos sustantivos fundamentales que protege directamente la Carta Magna, como lo son la libertad personal, la seguridad jurídica, el debido proceso, la garantía de audiencia, entre otros. De ahí que, en este tipo de modificaciones, a fin de no vulnerar los derechos adquiridos por los empleados gubernamentales, ni aplicar la nueva norma retroactivamente en perjuicio de éstos, la tendencia siempre ha sido otorgar más derechos y nunca restringirlos. VI.2. Retroactividad de la Ley en perjuicio de los servidores públicos El análisis de retroactividad de las leyes implica estudiar si una determinada norma tiene vigencia o aplicación respecto de derechos adquiridos o situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor; tal y como en la especie se perfila acontecerá una vez que se concrete la propuesta de generar una ley secundaria al artículo 127 Constitucional, sobre remuneraciones de los servidores públicos, que sea aplicable a los trabajadores cuya relación laboral inició con anterioridad, bajo condiciones de jornada laboral y salariales distintas. Situación que, además, supondrá la aplicación retroactiva de dicha ley, una vez que tengan verificativo todos aquellos actos materialmente administrativos o jurisdiccionales, fundados en normas vigentes al ejecutarse en perjuicio de los empleados públicos, generándose así un conflicto de normas en el tiempo, correspondiendo al Poder Judicial determinar que se aplique aquella norma que genere un mayor beneficio al particular, es decir, la norma abrogada, que contemplaba mayores derechos o, en su caso, menores restricciones conforme al principio constitucional pro persona (Art. 1), que consiste en preferir la norma o 49

criterio más amplio en la protección de derechos humanos y la norma o criterio que menos restrinja el goce de los mismos. En concordancia con lo apuntado, es menester señalar que la reforma al Artículo 127 constitucional de 2009, en materia de remuneraciones, para no violentar el principio de no retroactividad, previó en sus artículos transitorios que, por ejemplo, para el caso de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que desde entonces percibían ingresos por encima de los asignados al Presidente de la República, continuarían percibiéndolos hasta concluir su encargo, manteniendo las retribuciones nominales, pero ajustándose a la baja sus prestaciones adicionales. En el marco actual, este esquema es una opción replicable para todos los servidores públicos federales de confianza activos frente a las adecuaciones que, presumiblemente generaría la nueva Ley de Remuneraciones que se plantea presentar por el Ejecutivo Federal, al Congreso de la Unión en la LXIV legislatura. VI.3. Derecho a indemnización de salarios y prestaciones canceladas Ya se plasmó con antelación en el presente documento, la preocupación concerniente a que en caso de que el nuevo Gobierno Federal no logre generar un sustento lo suficientemente robusto como para justificar fehacientemente el despido masivo de personal de confianza, incluyendo a aquellos que hayan ingresado a la Administración Pública Federal mediante algún Sistema de Servicio Profesional de Carrera, ello per se generará que éstos tengan derecho a una indemnización constitucional, consistente en 3 meses de salario integrado, y 20 días por cada uno de los años laborados. Sin embargo, adicionalmente es menester manifestar que, conforme a criterios contables prevalecientes en el sector público, cada vez que se recibe formalmente una demanda laboral por despido injustificado, se tiene que generar una reserva presupuestal con la cual eventualmente se tenga capacidad para afrontar posibles laudos y sentencias desfavorables para los entes públicos, debiendo reflejarse dichas reservas en los respectivos estados financieros; lo cual se estima podría llegar a generar un desbalance en las finanzas públicas, ya que ante la magnitud del recorte que, se ha dejado entrever, acontecerá a partir del próximo 1 de diciembre del año en curso, es de esperarse el advenimiento de amparos y demandas laborales tendientes a revertir las separaciones que se hayan determinados.

VII. Recomendaciones técnicas para la implementación de los Lineamientos y conclusiones. A largo del documento se ha presentado, tanto el análisis de las medidas de austeridad contenidas en los Lineamientos como algunas propuestas para su adecuada ejecución. En este apartado se presenta un breve resumen de dichas propuestas. VII.1. Sobre la reducción del 70% de plazas de personal de confianza. 1. Aplicar la reducción de plazas de confianza e incluso, de base (siempre que se encuentren vacantes), previo diagnóstico integral de la situación actual en las 319 instituciones y organismos que integran la APF; con el objetivo de realizar un redimensionamiento a la baja, que resulte acorde a la circunstancia de cada una; en el entendido de que, en algunos casos, ciertas instituciones podrían tener como resultado un crecimiento. 2. Asimismo, es posible determinar en un plazo no mayor a 6 meses, un ahorro adicional a la estructura, el cual debería ser resultado del análisis y propuestas que realicen las propias instituciones, con base en el conocimiento de su operación y bajo criterios transparentes para la reducción de plazas. De esta forma, el gobierno entrante estaría en posibilidad de empezar a generar los ahorros deseados sin menoscabo del servicio y operación de las instituciones 3. Sobre este particular es importante destacar que el Oficio 307-A-1892, de fecha 29 de junio de 2018, emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de observancia en la APF, el cual establece la imposibilidad de cubrir plazas vacantes, generará por sí mismo un ahorro de recursos en el corto plazo por concepto de sueldos y remuneraciones; por lo que se sugiere mantener dicha medida. Adicionalmente, podrían establecerse mecánicas que no permitieran cubrir nueva vacancia, y en el caso de que resultara indispensable, se realizara obligadamente con movimientos compensados. Lo anterior permitirá generar, en el corto y mediano plazo, los ahorros deseados, al tiempo que conservar el nivel de servicio y operación de las instituciones. 4. El diagnóstico de la APF deberá hacerse con una visión de reforma de la gestión pública que incorpore la mejora regulatoria y simplificación administrativa, y la coherencia y transversalidad de las políticas públicas, para terminar con la dispersión de esfuerzos y recursos, así como las duplicidades de estructuras, para garantizar una mayor efectividad de la actuación de los entes gubernamentales, que resulten del redimensionamiento. 51

5. De la optimización, necesariamente, habrán de obtenerse ahorros, derivados de la desaparición de organismos y áreas duplicadas, la fusión de puestos y la concentración de atribuciones y funciones en estructuras más delgadas, eficientes y menos costosas. Ello deberá acompañarse de la revisión de la estructura programática vigente a fin de reducir y, en su caso eliminar programas presupuestarios. 6. Con motivo del redimensionamiento, se deberá prever y presupuestar el otorgamiento de las indemnizaciones que por ley correspondan a los servidores públicos que sean separados de su encargo con motivo del redimensionamiento. 7. Se propone dar difusión y transparencia a los elementos técnicos de análisis que sustentan la propuesta de la eliminación del 70% del personal de confianza, y, en caso de seguir adelante con la propuesta, los criterios que determinarán qué personal permanecerá y cuál será sujeto de liquidación. VII.2. Sobre reducción de las remuneraciones del Presidente de la República y de los Servidores Públicos de Confianza que perciban más de 1 millón de pesos anuales; así como la cancelación de algunas prestaciones. 8. Con base en lo establecido por el artículo 127 Constitucional, elaborar la Ley General de Remuneraciones de los Servidores Públicos. 9. Se propone incluir en la citada ley tres apartados: i) El que defina sueldos de puestos de elección (Presidente; Gobernadores, Senadores, Diputados, Presidentes Municipales, etc.) y de libre designación política (secretarios de Estado; subsecretarios, oficiales mayores, directores de empresas productivas del Estado y entidades paraestatales, e incluso algunos directores generales en dependencias y entidades); ii) El apartado de sueldos de los Titulares del Poder Judicial y Órganos Constitucionales Autónomos que cuentan con una especificación técnica y profesional de alto nivel, e incluso, en algunos casos, son seleccionados mediante procesos de competencia por mérito, experiencia, concursos imparciales y objetivos, así como aprobación de evaluaciones técnicas; los cuales, por las razones expuestas, podrán incluso ser más altos al sueldo del Presidente de la República, en términos de lo dispuesto por la fracción III del Artículo 127 Constitucional, y, iii) El apartado que remita a definir las remuneraciones de los puestos de alta especialización técnica , así como los que integran los diferentes servicios profesionales existentes.

10. En ese sentido la Ley deberá ser congruente con el espíritu del legislador en cuanto a respetar la independencia y autonomía del Poder Judicial y los Órganos Constitucionales Autónomos. 11. Se recomienda retomar la propuesta contenida en las iniciativas de reforma al artículo 127 Constitucional en el sentido de incorporar la figura de uno o varios Comités de Expertos en administración de personal, que colaboren con el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y Municipales, así como a los Poderes Legislativo, Judicial y Órganos Constitucionales Autónomos en la definición de las remuneraciones de los servidores públicos y en la elaboración de tabuladores por sector, mediante el uso de un sistema estandarizado o con equivalencia de valuación de puestos, para contribuir a la transparencia y rendición de cuentas en la asignación de sueldos, tomando como criterios rectores, además de la austeridad en el ejercicio del gasto público, los principios contenidos en el propio Artículo 127 Constitucional. 12. Posponer la aplicación de la reducción de salario para el personal de mando con base en el nuevo tope propuesto de $108,000.00, hasta en tanto no se diseñe un nuevo tabulador de sueldos y remuneraciones para el personal de mando, así como su congruencia y razonabilidad con todos los puestos de la Administración Pública Federal. 13. Prever en la propia Ley un régimen transitorio que garantice derechos adquiridos de los servidores públicos en el sentido de: a) No retroactividad: Los nuevos salarios se aplicarán a plazas vacantes y las que se vayan generando; las personas que ocupen los puestos y plazas al momento de la entrada en vigor de la ley, conservarán sus ingresos y prestaciones hasta la conclusión de su encargo; y, b) Indemnizaciones: Otorgar, en su caso, a los servidores públicos afectados, las indemnizaciones que correspondan derivadas de la reducción salarial y, en su caso, la supresión de prestaciones, en apego a las tesis y jurisprudencias sobre la materia.

VII.3. Sobre los seguros 14. De manera previa a la eliminación del seguro de gastos médicos mayores, establecer un periodo transitorio, a efecto de atender y resolver adecuadamente y sin poner en riesgo la vida e integridad de los servidores públicos y sus familiares, los siniestros y tratamientos e intervenciones quirúrgicas en tránsito, así como la debida atención a los casos de enfermedades crónico degenerativas. 15. Retomar la propuesta contenida en el documento referido en SDPnoticias, que a la letra dice: “Una alternativa que reduciría los efectos negativos sobre el ISSSTE y generaría un verdadero ahorro para el Estado, sería permitir que el Gobierno Federal mantuviera la colectividad del Seguro de Gastos Médicos Mayores (SGMM), TRASLADANDO EL BAJO COSTO DE LA PRIMA PÉR CÁPITA ANUAL(1,350 PESOS) A LOS SERVIDORES PÚBLICOS actuando como un “administrador de los descuentos”; de esta manera el SGMM permanecería, pero totalmente a cargo de los funcionarios”. 16. Ante la probable eliminación del Seguro de Separación Individualizado y en el caso de que, en La Ley General de Remuneraciones, reglamentaria del artículo 127 Constitucional, se contemple la figura de la indemnización por despido injustificado, se propone analizar la conveniencia de establecer, al igual que en la iniciativa privada, la figura del fondo de ahorro. 17. Destinar parte de los recursos derivados de la cancelación del denominado “Seguro de Separación Individualizado” a la creación de un fondo de indemnizaciones por despido injustificado del personal de confianza, lo cual, además de reconocer el derecho a la estabilidad en el empleo de los servidores públicos, permitirá eliminar en lo posible contingencias laborales al Gobierno Federal. 18. Hoy en día, en el caso de las entidades, existe la prestación del fondo de ahorro, como equivalente a la del seguro de separación, en términos de lo autorizado por los respectivos órganos de gobierno y de lo validado ante las instancias globalizadoras de Hacienda y Función Pública. Otra opción es sustituir el SSI por el fondo de ahorro ya que, de lo contrario, se generaría una situación de inequidad en los sistemas de remuneraciones de las dependencias, con respecto a las entidades que mantendrían la prestación del fondo de ahorro, además de que dicho fondo de ahorro implica un costo menor para el erario. 54

19. Igualmente, para aquellas instituciones del Gobierno Federal que cuenten en su Reglamento Interno y/o Condiciones Generales de Trabajo el mecanismo de la liquidación, respetar lo que a derecho corresponda. VII.4. Sobre la jornada laboral. 20. En razón de las implicaciones que conlleva y el impacto que puede tener en la calidad de vida de miles de servidores públicos y sus familias; así como en el clima laboral y la productividad del sector público; se propone reconsiderar esta medida y adoptar mejores prácticas internacionales de gestión de recursos humanos, como: horarios flexibles, teletrabajo, horarios compactados, entre otras, que contribuyan a la conciliación de la vida familiar y laboral y tengan un impacto positivo en elevar la productividad de los servidores público. 21. Escuchar a expertos en conciliación trabajo-familia, organizaciones de la sociedad civil expertas en temas de género, diversidad e inclusión, y atender las mejores prácticas a nivel mundial en el tema. VII.5. Sobre la profesionalización del servicio público. 22. Someter a la aprobación del H. Congreso de la Unión una Ley General de Servicio Profesional que permita sentar las bases de la profesionalización como política de Estado y que esté vinculada a los trabajos que se han venido realizando en los últimos años para la construcción del Sistema Nacional Anticorrupción.

VII.6. Conclusiones Los Lineamientos han tenido un gran impacto en la sociedad mexicana, pues dieron visibilidad y han generado un debate alrededor de los diversos aspectos que conforman el servicio público, que podrían resumirse en que la ciudadanía demanda por los impuestos que paga: una mayor calidad en los servicios que recibe de parte del Gobierno y exige también la moderación en el uso de los recursos públicos y concretamente en el régimen de remuneraciones y prestaciones de los servidores públicos. Se ha hecho evidente un alejamiento entre los ciudadanos y los servidores públicos de las diferentes categorías, niveles jerárquicos, ámbitos de gobierno y poderes e instituciones. Al mismo tiempo se ha generado un clima de incertidumbre entre los servidores públicos de confianza de diversas instituciones, quienes se sienten injustamente tratados y se encuentran legítimamente preocupados por su empleo, sus compromisos económicos y el futuro de su situación familiar y profesional, así como la imagen que se está creando sobre su actuación. La austeridad es un medio, no un fin en sí mismo. Un medio para mejorar la eficiencia del sector público y de la calidad de su actuación en beneficio de la ciudadanía, sin afectar los derechos humanos y laborales de los servidores públicos. Por ello, el recorte de plazas y remuneraciones, así como el aumento de la jornada laboral al personal de confianza debe hacerse sobre la base de datos duros y con una visión integral, de largo alcance, sobre la gestión pública en su conjunto; con el objetivo de mejorar la coordinación, la coherencia transversal de la gestión, la maximización en el uso de los recursos públicos y, un tema central, promoviendo la consolidación del servicio civil profesional como una política de Estado. La oportunidad histórica que tiene la administración entrante radica en que se encuentra en inmejorables condiciones para llevar a cabo una profunda reforma administrativa que permita poner en el centro de los esfuerzos al ciudadano y, al mismo tiempo, dignificar la función pública, y no solamente medida de ahorro que a la postre trastoque negativamente el modelo y esquema general vigente de sueldos y remuneraciones, que si bien es perfectible, brinda certeza y viabilidad a la Administración Pública Federal en su conjunto.

Hay que hacer un redimensionamiento de la Administración Pública y reformar las instituciones con el objetivo último de lograr que el gobierno sea más eficaz y eficiente y cuente, de una vez por todas, con un servicio civil profesional. La calidad del capital humano será de vital importancia para la nueva administración, de ésta dependerá el poder implementar las políticas, estrategias y generar condiciones de una mejoría en la calidad de vida; por ello los servidores públicos serán quienes implementen con sus capacidades, profesionalismo y sentido ético las acciones de gobierno. Es un asunto de Estado retener y fomentar el desarrollo de su personal con remuneraciones y prestaciones acordes a sus responsabilidades, capacidades y retos que México enfrenta en el Siglo XXI.

Atentamente, Laura Arias Gómez Edmundo Barrientos Morales Mario Alberto Fócil Ortega Gonzalo García Cervantes José de Jesús Gutierrez Archundia Alejandro Herrera Macías Luis Felipe Llanos Reynoso Antonio López López Agustín Martínez Herrera Ernesto Morán Roel Ernesto Navarro Adame Víctor Manuel Pérez Guadarrama José Ramón Ramírez Gorostiza Fernando Santiago Yurén Ciudad de México, septiembre de 2018.