Odnosi Europske unije i Švicarske Konfederacije u svjetlu potpisivanja

Trgovinskog Sporazuma

Sažetak

Europska unija (dalje u tekstu: EU) i Švicarska Konfederacija (dalje u tekstu: Švicarska) njeguju dugu povijest međusobnih odnosa, još od uspostave Zajednica (EZ, EEZ) –prethodnica EU. Ovi odnosi oduvijek su bili mirnodopski, ali nisu uvijek bili idilični. Sama činjenica da je Švicarska od pridruživanja Austrije Europskoj uniji početkom 1995. godine potpuno okružena teritorijem država članica EU, ne računajući Lihtenštajn, mikrodržavu pod zaštitom upravo Švicarske, dovoljno govori o važnosti ovih odnosa za obje strane, kao i činjenica da Švicarska, koja je i članica Schengenskog područja slobodnog kre- tanja, ima od svih država najviše koristi od zajedničkog tržišta EU, iako istome ne pripada. Nedavno definiran bilateralni sporazum tzv. Okvirni sporazum između EU i Švicarske naznačio je da bi se odnosi mogli urediti na smisleniji, opsežniji način, a postignut je nakon zastoja od tri godine u pregovaranju, pri čemu je jedna percepcija da je EU morala u nekim stvarima popustiti Švicarskoj.

No, Sporazum je daleko od usvajanja, a još dalje od primjene do koje bi mogle proći godine. Prepreku bi mogao predstavljati švicarski Parlament, a konačno NE mogli bi dati švicarski birači na referendumu o odbacivanju Okvirnog sporazuma, koji najavljuje najveća švicarska stranka SVP, ako dođe do usvajanja istog u švicarskom Parlamentu.

Ključne riječi : Europska unija, Švicarska Konfederacija, međunarodna trgovinska razmjena, bilateralni sporazumi, Okvirni sporazum

Uvod

Međunarodni ekonomski odnosi kao poddisciplina međunarodnih odnosa, istražuju, među ostalim, odnose ekonomske prirode između država i različitih vrsta regionalnih ekonomskih integracija različite razine integriranja, od zone slo- bodne trgovine, carinske unije pa do zajedničkog tržišta i ekonomske integracije, pri čemu međunarodna trgovina gotovo uvijek predstavlja najvažniji dio. U tom smislu, bilateralni ekonomski odnosi između ekonomske integracije Europske unije (dalje u tekstu: EU) i Švicarske Konfederacije (dalje u tekstu: Švicarska), kao jedne od najviše razvijenih država svijeta, s vrlo dinamičnom, otvorenom ekonomijom i iznimno velikim deviznim zalihama te razinom BDP-a po stanovniku koji je znatno veći od prosjeka EU-27, predstavljaju vrlo zanimljivo područje istraživanja.

Trgovinska razmjena EU i Švicarske mjeri se u desecima milijardi eura/ franaka, točnije iznosila je 299 milijardi franaka 2022. godine, od čega čak jedna trećina otpada samo na transgranične regije, dijelove članica EU koje graniče sa Švicarskom, pri čemu su njemačke savezne zemlje Baden-Württemberg (većim dijelom) i Bayern (Bavarska) rekorderi s 28 milijardi franaka izvoza u Švicarsku i 24,5 milijarde franaka uvoza iz Švicarske.

Konkretno, kad je Švicarska u pitanju, EU je daleko najvažniji trgovinski partner s 59% ukupnog odjela (od toga Njemačka čak 20%), dok je za EU Švicarska trgovinski partner na kojeg otpada 6% ukupne trgovinske razmjene (podaci za 2023. godinu). Kad je industrija u pitanju, 50% švicarskog izvoza industrijskih proizvoda ide u EU, dok u suprotnom smjeru dolazi 69% švicarskog uvoza industrijskih proizvoda.

Bez obzira na sve ove činjenice, kao i na činjenicu da Švicarska, koja je i članica Schengenskog područja slobodnog kretanja, ima od svih država najviše koristi od zajedničkog tržišta EU, iako istome ne pripada, nije potakla Švicarsku da postane čak ni dijelom Europskog gospodarskog prostora (EGP). Nedavno definiran bilateralni sporazum tzv. Okvirni sporazum između EU i Švicarske naznačio je da bi se odnosi mogli urediti na smisle - niji, opsežniji način, a postignut je nakon zastoja od tri godine u pregovaranju, pri čemu je jedna percepcija da je EU morala u nekim stvarima popustiti Švicarskoj. No, Sporazum je daleko od usvajanja, a još dalje od primjene, do koje bi mogle proći godine.

Povijest odnosa EU i Švicarske: referendumi i bilateralni sporazumi kao najvažniji momenti

Odnosi EU i Švicarske imaju dugu povijest, koju nije potrebno ovdje izlagati, niti nabrajati sve referendume, pozitivne i negativne u smislu dubljih odnosa s EU, ali je ipak potrebno spomenuti jedan od ključnih momenata iz te prošlosti, iz 1992. godine, kada su švicarski birači 6. prosinca iste godine na referendumu odbacili ideju da Švicarska pristupi Europskom gospodarskom prostoru (engl. European Economic Area, EEA, njem. Europä ischer Wirtschaftsraum, EWR). Tada je odbačena ideja o dubljem povezivanju Švicarske s EU, pri čemu o punopravnom članstvu praktički nikad nije bilo ni govora. Duboko ukorijenjeni osjećaj neovisnosti i posebnosti te izolacionizam i neutralizam u međunarodnim odnosima, koji karakteriziraju švicarsku politiku i društvo, kao i gospodarstvo koje je razvijenije od svih okolnih država, što podrazumijeva i veću razinu plaća i time pritisak na tržište rada kao i na djelatnost trgovine u velikim dijelovima Švicarske, posebno onima bližim vanjskim granicama, (budući da stanovnici Švicarske obavljaju kupovinu, zbog nižih cijena i mogućnosti da za određeni iznos kupovine dobiju i povrat PDV-a, u svim okolnim članicama EU), nije dopustio veće povezivanje s EU, a tako će možda biti i u bliskoj budućnosti.

Drugi moment koji svakako treba izdvojiti je ponovno referendum, koji je održan 2014. u Švicarskoj, a koji je uveo buduće restrikcije za pristup švicarskom tržištu rada za državljane EU. Budući da je ova problematika bila ranije riješena za sve ranije članice EU, referendum je, iako nije primarno ciljao, pogodio jedino hrvatske državljane, budući da je Hrvatska tek pristupila EU. Naime, Sporazum o slobodnom kretanju osoba, koji je na snazi od 1. lipnja 2002., potpisali su Švicarska i EU-15 te se on sa svakim proširenjem izmjenjuje protokolom.

Stoga je EU zbog kršenja bilateralnih sporazuma Švicarskoj uvela „kaznene mjere“ te zatvorila pristup EU projektima, poput Obzora 2020 i Erasmus+. Naime, zbog rezultata spomenutog referenduma, kojim su uvedene kvote za državljane članica EU, što je u suprotnosti s bilateralnim sporazumima između EU i Švicarske, Švicarska nije mogla pristupiti proceduri ratifikacije Protokola kojim bi se odluka proširila i na hrvatske državljane. Protokol III konačno je ipak potpisan u ožujku 2016. te je iste godine i ratificiran. Cjelokupno pitanje riješeno je, dakle, Protokolom III te je uvedeno prijelazno razdoblje za pristup hrvatskih državljana švicarskom tržištu rada.

Ako su ova dva referenduma, uz još neke, ipak manje važne, bila negativan poticaj razvijanju dubljih odnosa EU i Švicarske, možemo svakako spomenuti i pozitivne poticaje, poput referenduma o Bilaterali I (2000. godine), ulasku u Schengen/Dublin bilateralne sporazume (2005.), prihvaćanje da se sporazumi prošire na slobodno kretanje radne snage za 10 novih članica EU (2005.), savezni Akt o suradnji s državama istočne Europe (2006.), produljenje sporazuma koji pokriva slobodno kretanje radne snage i njihovo proširenje na Bugarsku i Rumunjsku (2009.), prihvaćanje biometrijske putovnice (2009.), implementacije Europske direktive o oružju u švicarski pravni sustav (2019.), povećan doprinos Švicarske agenciji Frontex (2022.). Kao gospodarska diplomacija pozitivan poticaj treba spomenuti i odbacivanje ograničenja pristupa tržištu rada Švicarske iz 2020. godine.

Dakle, iz ovog kratkog povijesnog pregleda odnosa i odluka švicarskog biračkog tijela (inače, radi se o državi koja njeguje participativnu demokraciju i ima referendume, po nekoliko njih, o najrazličitijim pitanjima po tri do četiri puta godišnje, a referendum je vrlo lako organizirati i prikupiti dovoljno potpisa), vidi se da je odnos prema EU uvijek bio „doziran“ i da je bilo bitno ono što se u tom trenutku smatralo najboljim interesima za Švicarsku, a pritom su dakako na odluke utjecale i ekonomske i sigurnosne prilike u trenutku održavanja pojedinog referenduma (recesija, migrantska kriza itd.). Ako uzmemo u obzir da je Švicarska tek 2002. godine pristupila Organizaciji ujedinjenih naroda, postaje jasno koliko je političkog kapitala trebalo uložiti da se uspostave različiti sporazumi, koji su u posljednjih otprilike četvrt stoljeća značajno podigli razinu suradnje i odnosa EU i Švicarske.

Švicarska i EU dakle imaju sporazume koji pokrivaju tri ključna područja – slobodna trgovina (od 1973. godine, ukinuo je kvote u trgovini dvaju partnera te carine za industrijske proizvode te pokriva i procesirane poljoprivredne proizvode), osiguranje (usvojen 1993., na recipročnoj osnovi, osigurava se sloboda osnivanja za agencije i podružnice poduzeća koja obavljaju neživotnu djelatnost osiguranja, putno osiguranje, osiguranje od odgovornosti prema trećim osobama itd. ili mogućnost stjecanja takvih poduzeća te provođenje carinskog nadzora i sigurnost (usvojen 2011., olakšava carinjenje robe kojom se trguje između Švicarske i EU i koordinira suradnja na graničnim prelazima te se određuju uvjeti suradnje na carini i izuzima se Švicarsku od mjera koje se primjenjuju prema trećim zemljama, npr. zahtjeva prethodne deklaracije u vezi s uvozom).

Tu su i sporazumi tzv. Bilaterala I (ekonomski aspekti odnosa) iz 1999. (1. Slobodno kretanje osoba, 2. Tehničke prepreke trgovini, 3. Javna nabava, 4. Poljoprivreda, 5. Istraživanje, 6. Zračni prijevoz, 7. Kopneni promet), Bilaterala II (politički aspekti odnosa) iz 2004. (1. Schengen/Dublin, 2. Automatska razmjena informacija, 3. Borba protiv prijevara, 4. Prerađeni poljoprivredni proizvodi, 5. Kreativna Europa (MEDIJI), 6. Okoliš, 7. Statistika, 8. Mirovine, 9. Obrazovanje, strukovno obrazovanje i osposobljavanje, obrazovanje mladih ljudi). Od 2004. godine, Švicarska je sklopila još bilateralnih sporazuma, koji pokrivaju sljedeća područja: 1. Europol, 2. Eurojust, 3. Suradnja s Europskom obrambenom agencijom (EDA), 4. Suradnja između tijela za zaštitu tržišnog natjecanja, 5. Satelitski navigacijski sustavi (Galileo, EGNOS), 6. Europski ured za potporu azilantima (EUAA), 7. Povezivanje shema trgovanja emisijama, 8. Eurodac pristup za pravosudne vlasti, 9. Policijska suradnja. Također, ono što je važno za reći da su sporazumi Bilaterala I povezani tzv. klauzulom giljotine, tj. ako jedan bude otkazan (kao npr. 2014. zbog već spomenutog referenduma o kretanju osoba), svi sporazumi koji pokrivaju sedam područja padaju nakon šest mjeseci. Stoga je bilo važno ovo pitanje riješiti kasnijim već spomenutim Protokolom.

Pregovori o Okvirnom sporazumu: tijek, prekid i perspektive bilateralnih sporazuma

Okvirni sporazum (njem. Rahmenabkommen) između Švicarske i EU, o kome su pregovori zamrli tijekom 2021. godine, trebao se odnositi na ažuriranje postojećeg i sklapanje novog unutarnjeg tržišta, nove ugovore o suradnji, sudjelovanje programima EU, institu- cionalne elemente, državne potpore, te redovni doprinos Švicarske programima. Međutim, švicarska Vlada se nakon de facto neuspješnog završetka pregovora o mogućem Okvirnom sporazumu, odlučila i dalje za sektorski pristup bilateralnim odnosima, želeći proširiti bilateralne sporazume na sektore poput sigurnosti hrane, sigurnosti opskrbe električnom energijom, štiteći tržište rada i visinu plaća u Švicarskoj, među ostalim. Preliminarni razgovori Švicarske i EU, koji su počeli u ožujku 2022., dovršeni su u listopadu 2023. te je švicarska Vlada u prosincu 2023. odobrila provizorni, a u ožujku 2024. konačni mandat za pregovaranje. Pregovori su stoga počeli 18. ožujka 2024. godine u 14 sektora.

U području slobodnog kretanja osoba, Švicarska će moći održavati imigraciju prilagođenu potrebama gospodarstva. Sporazum uključuje zaštitnu klauzulu i plaće će biti zaštićene. Švicarska će također moći zaštititi svoje interese u područjima kopnenog prometa, poljoprivrede i električne energije.

Od 1. siječnja 2025. Švicarci će imati pristup gotovo svim pozivima za nadmetanje u okviru programa EU-a Obzor Europa, Euratom i Digitalna Europa. To je omogućeno dogovorom o prijelaznom razdoblju od kraja 2024. do stupanja na snagu dogovorenog paketa. Zauzvrat, Švicarska je obećala doprinos kohezijskom fondu EU-a za razdoblje od 2025. do 2029. To će iznositi 130 milijuna CHF godišnje. Iznos će se izravno dodijeliti programima i projektima u zemljama partnerima Švicarske unutar EUa. Doći će čim ispregovarani paket sporazuma stupi na snagu. Za razdoblje od 2030. do 2036. godišnja kohezijska plaćanja povećat će se na 350 milijuna CHF. Tim će se novcem financirati zajednički programi i projekti, posebice u području migracija. Između 20. prosinca 2024. godine i stupanja na snagu paketa, Švicarska i Europska komi- sija također će surađivati kako bi osigurale sigurnost i nesmetan rad električnih mreža. Poduzet će se i zajedničke mjere za zaštitu građana u slučaju ozbiljnih prekograničnih zdravstvenih prijetnji. Nastavit će se i razgovori o provedbi Sporazuma o međusobnom priznavanju ocjenjivanja sukladnosti te o regulaciji financijskog tržišta. Švicarska i EU također nastavljaju svoj rad na pravnim aspektima i prijevodima, s ciljem finalizacije sporazuma proljeća 2025. godine. Ministarstvo vanjskih poslova, zajedno s drugim odjelima, odgovorno je za pripremu poruke o cjelokupnom paketu Švicarska-EU. To će obuhvatiti paket sporazuma, prilagođeno švicarsko zakonodavstvo i popratne mjere.

Švicarska vlada bi željela grupirati sporazume usmjerene na stabilizaciju bilateralnog puta u saveznu uredbu o „stabilizaciji“. To bi uključivalo ažuriranje postoje- ćih sporazuma, pravila o državnim potporama, sudjelovanje u programima EU-a i kohezijski doprinos Švicarske. Tri nova sporazuma –o električnoj energiji, zdravlju i sigurnosti hrane – bit će predstavljena zasebno, u „razvojnim“ federalnim dekretima. Nacionalni proces konzultacija o sporazumu trebao bi se otvoriti u Švicarskoj prije ljeta 2025. Savezno vijeće će tada odlučiti o strukturi paketa i prirodi glasovanja na referendumu. Konačna odluka ostaje na švicarskom parlamentu koji će svoje reći 2026. godine.

Ono što je sigurno da je najveća stranka u Švicarskoj, koja kontinuirano ima potporu 25-30% birača, SVP, najavila održavanje referenduma o sporazumu, kakav god konačan ishod pregovora bio. Dakle, očekuje nas sigurno još jedan referendum na kojem će švicarskim biračima biti ponuđeno da se izravno očituju o sporazumu Švicarske i EU.

Literatura

https://www.eda.admin.ch/europa/ en/home/dienstleistungen-publikationen/schweiz-eu-in-zahlen. html https://narod.hr/hrvatska/svicarskanakon-referenduma-odbila-potpisati-sporazum-o-trzistu-radaza-hrvate. https://mvep.gov.hr/press/o-odluci-svicarske-vlade-o-ratifikacijiprotokola-iii-za-republiku-hrvatsku/189890 https://www.swissinfo.ch/eng/ swiss-politics/negotiationsbetween-switzerland-and-theeu-concluded-objectives-achieved/88621356 https://www.swissinfo.ch/eng/foreign-affairs/the-rocky-relationshipbetween-switzerland-and-theeuropean-union/88331281. https://www.swissinfo.ch/eng/swisspolitics/the-swiss-are-deeplydivided-over-relations-with-theeu/87795900 ST