urbanistika

LIETUVOS VALSTYBĖS TERITORIJA: KAS ATSAKINGAS UŽ JOS URBANISTINĘ PLĖTRĄ, RACIONALŲ NAUDOJIMĄ IR TVARKYMĄ?

Archit. dr. Liucijus DRINGELIS Archit. dr. Evaldas RAMANAUSKAS Pastaruoju metu intensyvėjant planetos gamtos išteklių naudojimui, vis didesnis dėmesys skiriamas sparčiai mažėjantiems žemės neužstatytų teritorijų rezervams. Užstatant naujus žemės plotus pastatais, tiesiant juose kelius, negrįžtamai prarandami agrarinio ūkio ištekliai, kyla grėsmė bioįvairovei, ekologinei pusiausvyrai, skatinama klimato kaita.

Pastaraisiais dešimtmečiais urbanizacijos užimami plotai daugelyje Europos valstybių buvo daug didesni, nei būtų reikalingi per tą laiką išaugusiam gyventojų skaičiui. Vien per pastaruosius 70–80 m. Europos miestų užimamas plotas išaugo iki 78 procentų. Todėl, siekiant apsaugoti žemę, jos neprarasti, priimti tarptautiniai ir Europos Sąjungos susitarimai, direktyvos, darnaus vystymo tikslai (JTO 1987, 2015), klimato kaitos programos (JTO 1994, 2005, 2016) ir kt.

Vieni iš tarptautinių dokumentų, reaguojančių į mažėjančius neužstatytus pasaulio žemės plotus, kurie taip pat taikytini ir Lietuvai, yra Europos Komisijos 2011 m. patvirtintas komunikatas „Europos planas efektyviam išteklių naudojimui“ ir 2013 m. Europos Parlamento sprendimas dėl bendrosios Sąjungos aplinkosaugos veiksmų programos iki 2020 m. „Gyventi gerai pagal mūsų planetos išgales“. Šiuose dokumentuose konstatuojama, kad kiekvienais metais daugiau nei 1000 km2 žemės ploto užimama pastatų, pramonės, transporto ir rekreacijos objektų statybai. Todėl, atsižvelgiant į tokias grėsmingas tendencijas, reikia kuo labiau mažinti žemės užėmimą, o ne vėliau kaip iki 2050 m. iš viso nebedidinti bendro statiniais ir infrastruktūra užimamo žemės ploto.

Teritorijų urbanizacijos ir užstatymo tendencijos Lietuvoje

Minėtų tarptautinių dokumentų pagrindinės nuostatos ir principai yra įtvirtinti ir mūsų šalies teisinėje bazėje – tai Nacionalinė darnaus vystymosi strategija (2002), Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas (1995, 2014) ir kiti teisės aktai bei vyriausybinės programos. Jie skirti darniam teritorijų planavimui, racionaliam žemės naudojimui ir tausojimui, tačiau, vertinant šalies teritorijų planavimo dokumentus ir stebint žemės užėmimo pastatais ir kitais statiniais vyksmą, kyla

ŠALIES URBANISTINĖS IR DEMOGRAFINĖS SITUACIJOS POKYČIAI 2002–2020 M. LAIKOTARPIU

klausimų dėl iškeltų programinių tikslų laikymosi ir jų įgyvendinimo.

Mūsų šalies teritorijos vystomos pagal savivaldybių bendruosius planus, kuriuose numatyta miestų ir kitų gyvenamųjų vietovių urbanistinė plėtra, naujų pramonės teritorijų išdėstymas, nustatyti galimi žemės paskirties keitimo atvejai. Lietuvos žemės fondo ataskaitų duomenimis, užstatytas mūsų šalies žemės plotas nuo 2002 iki 2020 m. padidėjo nuo 187,9 iki 239,4 tūkst. ha, o tai sudaro 51,5 tūkst. ha arba 27 proc. padidėjimą. Šis rodiklis tampa dar akivaizdesnis, kai įvertiname per tą patį laikotarpį sumažėjusį gyventojų skaičių – nuo 3,44 iki 2,79 mln., kas sudaro 649 tūkst. gyventojų arba 19 proc. sumažėjimą. Esant tokiai situacijai, vienam gyventojui užstatytų teritorijų bendrasis plotas padidėjo nuo 546 iki 856 m2 , tai parodo neigiamas urbanizacijos tendencijas šalyje. Tokie nepriimtini žemės naudojimo pokyčiai rodo, kad urbanistinė plėtra nėra pagrįsta, kad žemės ūkio ir kitos vertingos teritorijos prarandamos nepateisinamai.

Teritorinius praradimus dar labiau didina intensyvus prekybos žeme verslas, sukeliantis urbanizacijos chaotiškumą ir kitų neigiamų pasekmių. Tai gerai matosi beatodairiškai urbanizuojamoje pajūrio zonoje, dispersiškai ir atsitiktinai užstatomose didmiesčių gretimybėse, vertingose rekreacinėse vietovėse, paežerėse ir kt. Dėl šio nevaldomo proceso netenkame ne tik žemės, bet ir vertingos gamtinės aplinkos, kyla susiklosčiusio kultūrinio kraštovaizdžio sunykimo, miestų ir miestelių panoramų bei savitumo praradimo grėsmė.

Viena pagrindinių tokios padėties priežasčių yra beveik nekontroliuojama ir nereguliuojama savivaldybių veikla, kuri dažnai susijusi su atskirų įtakingų asmenų ar grupių privačiais interesais. Todėl, rengiant bendruosius planus, dažnai primygtinai pageidaujama plėsti užstatomų teritorijų plotą, kad būtų didesnė galimybė pasirinkti statybos sklypus norimose vietose. Plėtros teritorijos numatomos 2–3 ir daugiau kartų didesnės negu esamas užstatymas, nors, kaip minėta, gyventojų skaičius mažėja. Pavyzdžiui, pagal 2005–2012 m. parengtus savivaldybių teritorijų bendruosius planus numatoma Kaišiadorių r. sav. urbanizuojamą teritoriją išplėsti – 2,7 karto daugiau negu esamas plotas, Elektrėnų sav. – 4,6 karto daugiau, Jonavos r. sav. – 3 kartus, Klaipėdos r. sav. – 5,7 karto, Kretingos r. sav. – 6,5 karto, Kelmės r. sav. – 4,1 karto, Utenos r. sav. – 3,9 karto ir t. t. Savivaldybių planuose numatomas urbanistinei plėtrai užimamas teritorijos plotas yra apie 700 tūkst. ha, o tai – 3 kartus daugiau negu esamas užstatymas (239,4 tūkst. ha).

Taigi pateikta analizė parodo, kad, urbanizuojant ir apstatant naujas laisvas teritorijas, vyrauja ne natūralūs plėtros poreikiai, bet žemės prekybos verslo interesai. Galima teigti, kad Lietuvoje tarptautiniai, regioniniai ir kiti teritorijų planavimo, jų darnaus vystymo bei taupaus naudojimo ir tvarkymo dokumentai visiškai neveikia.

187,9 tūkst. ha 3443.1 tūkst. gyv. apie 700 tūkst. ha

BENDRAISIAIS PLANAIS URBANIZAVIMUI NUMATYTOS TERITORIJOS

UŽSTATYTOS TERITORIJOS

GYVENTOJŲ SKAIČIUS 239,4 tūkst. ha

2794,2 tūkst. gyv.

2002 m. 2020 m. metai

Europos šalių urbanizacijos procesai

Suprasdamos spartaus žemės užėmimo neigiamas pasekmes, dalis Europos šalių jau dabar stengiasi mažinti žemės užstatymą. Vienose valstybėse nustatomi limitai (Vokietija, Belgija, Prancūzija, Liuksemburgas, Austrija, Šveicarija), kitose – konversijos (Didžioji Britanija, Belgija) arba teritorijų užėmimo kompensavimo (Italija), vystymo pagrindimo (Čekija) ir pan. reikalavimai. Vokietijoje jau nuo 2002 m. įvesti plėtros ribojimai. Šioje šalyje 2006 m. buvo užimta apie 41,2, o 2017 m. – jau tik 21,1 tūkst. ha. Vokietija siekia iki 2030 m. žemės užėmimą mažinti apie 7,3 tūkst. ha per metus. Panašios priemonės įgyvendinamos Prancūzijoje, Belgijoje (Flandrijos regione) ir kitose šalyse, kur iki 2020 m. jau buvo numatyta žemės užėmimo plotus sumažinti per pusę, o 2030–2050 m. pasiekti, kad nauji žemės plotai apskritai nebūtų užimami. Prancūzija net įsipareigoja kasmet gamtai grąžinti po 5500 ha teritorijų. Didžiojoje Britanijoje ne mažiau kaip 60–80 proc. statybų vykdoma atliekant teritorijų konversiją. Čekijoje reikalaujama pagrįsti teritorijos vystymo poreikį, net jei ji ir suplanuota užstatyti.

Tose šalyse, kur griežtinami urbanistinės plėtros reikalavimai, teritorijos naudojamos daug efektyviau, racionaliau ir taupiau nei Lietuvoje. Tą parodo Eurostato duomenys: 2018 m. vienam Vokietijos gyventojui teko 586,7 m2 urbanizuotų teritorijų, Belgijos gyven-

Netenkame ne tik žemės, bet ir vertingos gamtinės aplinkos, kyla susiklosčiusio kultūrinio kraštovaizdžio sunykimo, miestų panoramų bei savitumo praradimo grėsmė. Viena priežasčių yra beveik nekontroliuojama savivaldybių veikla, dažnai susijusi su atskirų įtakingų asmenų ar grupių privačiais interesais.

tojui – 583,5, Prancūzijos gyventojui – 845,1, Čekijos – 634,4, o Lietuvos gyventojui – 1090,5. Skaičiai aiškiai parodo, kad mūsų šalyje žemės naudojimo problemos yra labai aktualios.

Kas turėtų rūpintis darnia Lietuvos teritorijos plėtra?

Taigi nors ES šalyse vadovaujamasi panašiais direktyviniais ir normatyviniais dokumentais, rezultatai iš esmės yra skirtingi. Jeigu kitose ES šalyse einama teritorijų užėmimo mažinimo kryptimi, tai mūsų šalyje žemės ūkio paskirties, rekreacinių ir kitų vertingų gamtinių teritorijų užimama vis daugiau. Vyksta nereguliuojamas urbanizacijos procesas.

Tad natūraliai kyla klausimas: kas Lietuvoje atsakingas už chaotišką urbanistinę drieką, vertingų teritorijų švaistymą, žemės prekybos verslą ir kt.? Lietuvos valstybės teritorijos, kaip didžiausio šalies turto, planavimas, tvarkymas ir naudojimas yra viena svarbiausių, prioritetinių valstybės politikos sričių, kurią pavesta vykdyti Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai. Tačiau apie tokią Aplinkos ministerijos veiklą beveik nieko nežinoma, nes jos tiesiog nėra. Ši ministerija iš tikrųjų vykdo tik aplinkos ir gamtos apsaugos funkcijas, nes kitoms minėtoms funkcijoms vykdyti ji neturi nei reikiamų specialistų, nei išteklių, nei kompetencijos.

Besistemė institucinė sąranga – chaotiško šalies teritorijos planavimo ir tvarkymo prielaida

Minėtos situacijos ištakų reikėtų ieškoti dar 1998 m., kai buvusi Statybos ir urbanistikos ministerija buvo prijungta prie Aplinkos apsaugos ministerijos ir įsteigta Aplinkos ministerija. Iki šios pertvarkos, šalies teritorijos planavimas ir tvarkymas, gyvenamųjų vietovių urbanistinė plėtra, regionų darnus vystymas, bendrojo plano parengimas bei jo įgyvendinimas buvo Statybos ir urbanistikos ministerijos užduotis. Aplinkos apsaugos ministerija tuo metu vykdė gamtosaugines funkcijas, rūpinosi žvejybos, medžioklės reglamentavimu, oro ir vandens tarša, atliekų tvarkymu ir pan. Deja, po minėtos pertvarkos pirmosios ministerijos funkcijos beveik išnyko, o antroji ministerija išliko beveik be pokyčių. Siekiant funkcinio ir semantinio aiškumo, Aplinkos ministeriją buvo siūloma pavadinti Krašto tvarkymo arba Kraštotvarkos ministerija, bet šiam siūlymui nebuvo pritarta.

Nuo to laiko prasidėjo nereguliuojami ir nekontroliuojami šalies teritorijos planavimo ir naudojimo procesai: regionų nykimas, ES lėšų švaistymas be nuovokos tvarkant tuštėjančių šalies miestų ir miestelių aplinką ir kt. Tačiau valdžia, užuot stiprinusi Aplinkos ministeriją teritorijų planavimo ir urbanistikos specialistais, telkusi joje informaciją teritorijų planavimo klausimais, kaupusi finansinius išteklius darnaus valstybės teritorijos vystymo politikai vykdyti, pasielgė priešingai – dar labiau sumenkino šią ministeriją. Atsirado absurdiški valdymo sprendimai, atlikti nevykę pertvarkymai.

Šalies regionų plėtra ir tam skirtos lėšos kažkodėl buvo atiduotos Vidaus reikalų ministerijai, kuri su teritorijų planavimu, urbanistika bei statyba jokio ryšio neturėjo. Visa teritorijų planavimui reikalinga informacija yra kaupiama Nacionalinėje žemės tarnyboje, kuri, užuot tapusi šios srities veiklą prižiūrinčia nepriklausoma tarnyba, buvo priskirta Žemės ūkio ministerijai ir tapo jos padaliniu, su ribotomis aptarnavimo galimybėmis. Duomenys apie žemės sklypus kaupiami Registrų centre, kuris buvo Teisingumo, vėliau Susisiekimo, o dabar – Ekonomikos ir inovacijų ministerijos žinioje. Toks žinybinės priklausomybės keitimas komplikuoja informacijos gavimo eigą ir t. t.

Valdymo, kontrolės ir tyrimų būtinybė

Po tokių pertvarkų Aplinkos ministerijos paskirtis pasidarė nebeaiški – joje vyrauja aplinkosauginiai ir gamtosauginiai padaliniai (ministerijos vadovai taip pat dažniausiai gamtininkai arba kitų atsitiktinių specialybių atstovai), o išlikę teritorijų planavimo ir urbanistikos srities padaliniai (Statybos ir teritorijų planavimo politikos grupė) nepajėgūs vykdyti darnaus šalies vystymo uždavinių.

Strateginio mąstymo ir kompetencijos stoką Aplinkos ministerija parodė vykdydama ankstesnį Lietuvos Respublikos teritorijos bendrąjį planą (iki 2020 m.) – jis nebuvo įgyvendintas. Tikėtina, kad jei nesulauksime esminės ir sisteminės ministerijos pertvarkos, tas pats bus ir su naujai parengtu šalies bendruoju planu (iki 2030 m.).

Faktai rodo, kad, pradedant Seimu, Vyriausybe ir baigiant savivaldybėmis, racionaliam valstybės teritorijos naudojimui ir darniam tvarkymui beveik neskiriama dėmesio. Seime tarp įvairių komitetų ir komisijų nėra padalinio, kuris rūpintųsi ir kontroliuotų, kaip tvarkoma ir naudojama valstybės teritorija. Aplinkos ministerija, kaip minėta, yra vienpusiška, aplinkosaugos paskirties ir visiškai nepajėgi vykdyti krašto tvarkymo funkcijų. Dabartinis Lietuvos teritorijos bendrasis planas yra tik deklaratyvus dokumentas, nes jo įgyvendinimui ministerijoje nėra kompetentingų, strateginio mąstymo specialistų (yra tik trumpalaikiai vadybininkai), kurie galėtų organizuoti, koordinuoti jo įgyvendinimo procesą. Savivaldybėse teritorijų planavimo reikalais daugiausia rūpinasi architektai arba planuotojai, tačiau jų galimybės yra menkos, nes galutinis žodis priklauso savivaldybių vadovams.

Apibendrinant galima teigti, kad valstybė neturi savo teritorijos darnaus planavimo politikos, reikiamos institucinės sąrangos, galinčios įgyvendinti tokią politiką, todėl atsakingų už valstybės teritorijos darnią urbanistinę plėtrą, racionalų jos naudojimą, tvarkymą ir apsaugą – nėra. Tai sudaro puikias galimybes ir sąlygas neatsakingam valstybės teritorijos naudojimui ir švaistymui, paneigiant pagrindinius darnios plėtros principus – palikti ateities kartoms aplinką ne blogesnę, negu mes ją paveldėjome. Siekiant pakeisti tokią negatyvią padėtį, būtina keisti valdžios požiūrį. Ir tai turi būti ne vienadienis, laikinas vyksmas, bet ilgalaikė šalies teritorijos vystymo strategija, su visomis tam tikslui skirtomis institucijomis.

Siūlymai dėl šalies teritorijos planavimo, naudojimo ir tvarkymo

Remiantis tuo, kas išdėstyta, galima pateikti šiuos siūlymus.

Įsteigti LR Seime atitinkamą padalinį (komitetą, komisiją ar pan.), kuruojantį ir kontroliuojantį valstybės teritorijos urbanistinį planavimą, tvarkymą ir naudojimą, sprendžiantį šalies miestų ir miestelių plėtros ir vystymo įstatyminius klausimus. Pertvarkyti Aplinkos ministeriją, sustiprinant teritorijų planavimo, urbanistikos, architektūros valdymo struktūrą. Tačiau, atsižvelgiant į iškylančias sudėtingas problemas tiek šalies teritorijų planavimo ir urbanistikos srityje, tiek aplinkos ir gamtos apsaugos srityje, kaip alternatyva galėtų būti įsteigtos dvi atskiros ministerijos – Aplinkos apsaugos bei Statybos ir urbanistikos (kaip buvo iki 1998 m.). Stiprinti teritorijų planavimo ir urbanistikos grandį savivaldybėse, suteikiant savivaldybių vyriausiesiems architektams daugiau galių vykdant gyvenamųjų vietovių urbanistinį vystymą, užtikrinant kryptingą ir efektyvų jų veiklos koordinavimą su centrinėmis institucijomis. Suformuoti ilgalaikę šalies tvarkymo strategiją, nustatant urbanistinės plėtros kryptis, žemės ūkio vystymo perspektyvas, rekreacinių vietovių apsaugą ir pan. Pertvarkyti teritorijų planavimo įstatymų bazę, numatant šalies darnaus vystymo valdymą, kontrolę ir atskaitomumą visais lygiais (Seimo, Vyriausybės ir savivaldybių). Įsteigti prie ministerijos teritorijų planavimo ir urbanistikos mokslinį tiriamąjį centrą, kuris galėtų analizuoti valstybės politikos teritorijų darnaus planavimo, racionalaus naudojimo ir tvarkymo srityje įgyvendinimo eigą ir teikti pasiūlymus dėl šios politikos įgyvendinimo strategijos ir taktikos.

Manome, kad pateikti pasiūlymai turėtų būti svarstomi, aptariami ir įgyvendinami.