vayla1

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS

Antopäivä

20.12.2012

1 (16)

Taltionumero

3620 Diaarinumero

3390/2/11

Asia

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja

Neptun Juridica Oy, Espoo

Päätös, jota valitus koskee Liikenne- ja viestintäministeriö 29.9.2011 nro LVM/1634/02/2011 Asian käsittely liikenne- ja viestintäministeriössä Neptun Juridica Oy on asiakirjapyynnöillään 20.9.2011 ja 27.9.2011 pyytänyt saada kauppamerenkulun väylämaksujen palautusasiaa koskevaa kirjeenvaihtoa, joka on käsittänyt liikenne- ja viestintäministeriön valtiovarainministeriölle lähettämän kirjeen 6.10.2008, valtiovarainministeriön vastauksen 3.11.2008 sekä liikenne- ja viestintäministeriön Merenkulkulaitokselle lähettämän kirjeen 6.10.2008.

Liikenne- ja viestintäministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 29.9.2011 luovuttanut Neptun Juridica Oy:lle pyydetyt kirjeet lukuun ottamatta kirjeiden liitteenä olevaa 26.9.2008 päivättyä liikenne- ja viestintähallinnon controllerin Marja Heikkinen-Jarnolan laatimaa tilanneanalyysiä väylämaksujen palautusasiasta.

Ministeriön päätöksen perusteluina on viitattu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 24 §:n 1 momentin 17, 19 ja 20 kohtiin ja lausuttu seuraavaa: Liikenne- ja viestintäministeriö pitää tarpeellisena hallinnonalan controllerin Marja Heikkinen-Jarnolan laatiman muistion salassa pitämistä kokonaisuudessaan, koska kyseisen asiakirjan tarkoituksena oli esitellä tilanneanalyysi ministeriön ylimmälle johdolle. Tilanneanalyysi laadittiin

2 (16) silloin hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olleita tai tulevaisuudessa valtiota vastaan mahdollisesti nostettavia oikeudenkäyntejä varten.

Tilanneanalyysi väylämaksujen palautusasiasta sisälsi kansliapäällikön toimeksiannon ja liitteiden lisäksi seuraavat kohdat: 1. Yleistä, 2. Väylämaksujärjestelmän kuvaus, 2.1. Väylämaksun tarkoitus, 2.2. Maksun määräytymisen perusteet, 2.3. Maksunoikaisu ja jälkimaksatus, 2.4. Uusi väylämaksulainsäädäntö, 3. Tilanteeseen johtuvien vaiheiden kuvaus, 4.

Ongelmat yhteisölainsäädännön ja Suomen väylämaksujärjestelmän välillä, 5. Yhteenveto vaiheista ja johtopäätöksiä ja 6. Toimenpiteitä ja kannanottoja tarvitsevat asiat.

Suurimmalta osalta muistiossa esitetty aineisto olisi kerättävissä muistion laatimisajankohtana voimassa olleesta tai sitä aiemmin voimassa olleesta lainsäädännöstä sekä säädösten valmisteluaineistosta. Lisäksi muistio sisältää tietoja liikenne- ja viestintäministeriön, valtiovarainministeriön ja Merenkulkulaitoksen välisestä kirjeenvaihdosta sekä viittauksia Merenkulkulaitoksen, Tullihallituksen, liikenne- ja viestintäministeriön, valtioneuvoston controller-toiminnon sekä Keskusrikospoliisin asiantuntijoiden haastatteluihin. Kappaleet 2.1. ja 2.2. selvittävät väylämaksun tarkoitusta ja maksun määräytymisen perusteita, jotka ilmenevät hallituksen esityksestä HE 150/2005 ja tilanteesta ennen vuotta 2006.

Tiedot näistä ovat kaikkien vapaasti saatavilla edellä mainitusta hallituksen esityksestä. Kappaleessa 2.4. esitetty arvio perustuu vuoden 2006 alusta voimaan tulleeseen väylämaksulakiin. Kappale 3 sisältää tietoja viranomaisten välisestä kirjeenvaihdosta väylämaksuongelman ratkaisemiseksi. Kappale 2.4. sisältää katsauksen siihen, mitä ongelmia EU:n komissio näki vuoden 2005 loppuun voimassa olleessa väylämaksulainsäädännössä. Kappaleessa 5 controller erotteli väylämaksuongelman tapahtumat eri vaiheisiin. Liitteet 4 ja 5 sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettävää aineistoa.

Tällä hetkellä eri varustamot ovat nostaneet valtiota vastaan useiden miljoonien eurojen suuruiset vahingonkorvauskanteet ja/tai perusteettoman edun palautuskanteen. Kanteita käsitellään Helsingin käräjäoikeudessa.

Vastaajana oleva Suomen valtio on kanteisiin antamissaan vastauksissa vaatinut ensisijaisesti, että käräjäoikeus jättää kanteet tutkittavaksi ottamatta ja toissijaisesti, että oikeus hylkää kanteet. Lisäksi Suomen valtio on vastauksissaan vaatinut, että kantajat velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan vastaajan oikeudenkäyntikulut myöhemmin esitettävän laskun mukaisesti täysimääräisesti laillisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua tuomion julistamispäivästä lukien.

3 (16) Julkisuuslain hallituksen esityksen perusteluissa (yksityiskohtaiset perustelut) todetaan 24 §:n 1 momentin 19 kohdan osalta, että säännöksen (jolla rajoitettaisiin toiminnan julkisuuden periaatetta) tarkoituksena on ollut suojata julkisyhteisön etua oikeudenkäyntiin valmistauduttaessa.

Sen mukaan salassa pidettäviä olisivat viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimat sekä hankkimat asiakirjat, jos tiedon antaminen asiakirjasta olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä. Julkisyhteisön yksiköiden on voitava valmistautua rauhassa oikeudenkäyntiin ilman, että valmistautumista koskevat asiakirjat olisivat aina julkisia. Tuomioistuimelle annettujen asiakirjojen julkisuus määräytyy niihin sovellettavien säännösten mukaan. Kohta liittyy lakiehdotuksessa muutoinkin omaksuttuun neutraliteettiperiaatteeseen, jonka mukaan julkisyhteisö ei saisi joutua yksityistä huonompaan asemaan julkisuussäännösten vuoksi sellaisissa tilanteissa, joissa se rinnastuu yksityiseen.

Vastaavasti 1 momentin 18 kohdassa tarkoitetut salassa pidettävät asiakirjat liittyvät julkisyhteisön edunvalvontaan sopimusosapuolena. Tavoitteet, joihin julkisuudella yleensä pyritään, eivät tällaisissa tilanteissa ole keskeisesti esillä.

Yhtenä viranomaisten asiakirjojen julkisuuden määrittelyn perusteena on ollut varmistaa, että viranomainen ei sellaisissa rooleissaan, joissa se on rinnastettavissa yksityiseen toiminnanharjoittajaan, joutuisi tätä huonompaan asemaan. Tällaisia tilanteita ovat viranomaisen toimiminen sopimusosapuolena, neuvotteluosapuolena tai työriidan osapuolena.

Muistio sisältää sekä kanteen kohteena olevaan väylämaksujärjestelmään liittyviä palautusvaateita että myös jääluokkien määräytymiseen liittyviä vaateita (niin kutsuttu lastiviivakysymys). Muistiossa on useiden yritysten liikesalaisuutta koskevia tietoja. Muistio liittyy myös viranomaisen valmistautumiseen mahdollisiin oikeudenkäynteihin. Päätöstä salata liikenne- ja viestintäministeriön controller Heikkinen-Jarnolan laatima muistio ei voida perustella tämän tarkemmin, koska valtio on väylämaksukanteita koskeneissa vastineissaan todennut, että kanteet on nostettu väärässä tuomioistuimessa. Valtion puhevaltaa kyseessä olevien haasteiden osalta käyttää valtiovarainministeriö.

4 (16) Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Neptun Juridica Oy on valituksessaan vaatinut, että liikenne- ja viestintäministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan luovuttamaan yhtiölle controller Marja Heikkinen-Jarnolan laatima tilanneanalyysi.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa: Neptun Juridica Oy edustaa useita kantajia Helsingin käräjäoikeudessa vireillä olevissa Suomen valtiota vastaan nostetuissa kanteissa, jotka koskevat Suomessa voimassa olleen väylämaksulainsäädännön EU-oikeuden vastaisuutta ja syrjivyyttä. Yhtiön päämiesten oikeusturvan toteutuminen edellyttää, että yhtiö saa haltuunsa tai nähtäväkseen pyytämänsä tilanneanalyysin.

Liikenne- ja viestintäministeriö on viitannut päätöksessään siihen, että julkisyhteisö ei saisi joutua yksityistä huonompaan asemaan julkisuussäännösten vuoksi sellaisissa tilanteissa, joissa se rinnastuu yksityiseen.

Ministeriö ei tässä asiassa voi rinnastua yksityiseen. Suomen valtio ei missään olosuhteissa ole väylämaksulain säätäjänä ja lain soveltajana verrattavissa yksityiseen vaan on kerännyt maksut ja soveltanut lakia nimenomaan viranomaisena.

Se seikka, että Suomen valtio on siviilioikeudellisessa prosessissa vastaajana, ei tee siitä yksityiseen verrattavaa tahoa. Kuten ministeriö itsekin päätöksessään toteaa, on viranomainen verrattavissa yksityiseen toiminnanharjoittajaan ollessaan sopimusosapuolena, neuvotteluosapuolena tai työriidan osapuolena. Tässä asiassa liikenne- ja viestintäministeriö ei ole tällainen taho vaan oikeudenkäynnissä arvioidaan Suomen valtion toimia nimenomaan lainsäätäjänä ja lainsoveltajana eli viranomaisena.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa määritellään salaiseksi julkisyhteisön liike- tai ammattisalaisuus tai muu vastaava liiketoimintaa koskeva seikka. On käsittämätöntä, että liikenne- ja viestintäministeriö pitää veronluonteista maksua liikesalaisuutenaan tai liiketoimintanaan. Lakiin perustuvien väylämaksujen kantaminen ei ole liiketoimintaa vaan viranomaistehtävän hoitoa ja julkisen maksun keräämistä. Julkisyhteisön salattavia liiketoimintaa koskevia asiakirjoja olisivat esimerkiksi rahoitukseen, kilpailuun tai sijoituksiin liittyvät asiakirjat.

Tilanneanalyysi saattaa sisältää tietoja yksityisten toimijoiden liikesalaisuuksista, mutta julkisyhteisön liikesalaisuudesta ei ole kysymys. Ministeriön päätös salata tilanneanalyysi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella on lakiin perustumaton.

5 (16) Liikenne- ja viestintäministeriön näkemys siitä, että tilanneanalyysi olisi laadittu oikeudenkäyntiä varten, on kestämätön ja estää hyvän hallinnon, hallinnon asiakkaan oikeusturvan ja asianosaisjulkisuuden toteutumisen.

Kysymys ei ole ministeriön asiamiehen oikeudenkäyntiä varten laatimasta asiakirjasta, joka nauttisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 19 kohdan suojaa, vaan ministeriön virkamiehen laatimasta talouteen liittyvästä asiakirjasta. Tilanneanalyysi ei ole juridinen lausunto väylämaksuasiasta ja siihen liittyvistä oikeudenkäynneistä.

Asiakirjaa ei myöskään ole laadittu nyt vireillä olevaan oikeudenkäyntiin, koska sitä koskevat ensimmäiset kanteet on jätetty Helsingin käräjäoikeuteen joulukuussa 2010. Tilanneanalyysi on laadittu syksyllä 2008, jolloin yksikään yhtiön päämiesten kanteista ei ollut vireillä. Mikäli viranomainen voisi katsoa aineiston olevan salassa pidettävää sillä perusteella, että asiasta voi joskus tulla vireille oikeudenkäynti, voisi viranomainen väittää jokaisen laatimansa asiakirjan olevan mahdollista tulevaa oikeudenkäyntiä varten laadittu ja siten salainen. Ministeriön päätös salata tilanneanalyysi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 19 kohdan perusteella on lakiin perustumaton.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella asiakirjaa voidaan pitää salassa pidettävänä, mikäli sen julkistaminen aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Kysymyksessä ovat ennen vuotta 2005 maksetut väylämaksut, jotka perustuvat täysin julkiseen tietoon laivanomistajien alusten lukumäärästä ja niiden nettovetoisuudesta.

Mitään sellaista tietoa, jonka julkistaminen voisi koitua elinkeinonharjoittajan vahingoksi, ei yhtiön käsityksen mukaan voi tilanneanalyysissä olla. Samat tiedot käyvät ilmi käräjäoikeudelle toimitetuista julkisista asiakirjoista.

Mikäli korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että tilanneanalyysi sisältää salaiseksi luokiteltavia yksityisten elinkeinonharjoittajien tietoja, yhtiö pyytää saada asiakirjan siten, että muiden yksityisten tahojen kuin yhtiön päämiesten nimet, tunnistetiedot ja liikesalaisuudet on peitetty.

Yhtiön päämiesten vireille panema oikeudenkäynti Suomen valtiota vastaan on vireillä Helsingin käräjäoikeudessa. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan perusteella heillä on oikeus saada tilanneanalyysi.

Kontradiktorisuuden periaate ei väisty, vaikka kysymyksessä olisi viranomaisen laatima asiakirja, ja equality of arms -periaate on erityisen tärkeä prosessissa, jossa vastapuolena on viranomainen, jolla jo rakenteellisesti on paremmat mahdollisuudet saada materiaalia ja todisteita haltuunsa.

6 (16) Asianosaisjulkisuus on voimassa myös silloin, kun asiakirja ei muuten olisi julkinen. Oikeuskäytännössä on katsottu, että edes valtion turvallisuus ei ole sellainen intressi, joka oikeuttaisi automaattisesti salaamaan asiakirjoja asianosaisilta. Asiakirjaa, jonka viranomainen on laatinut julkisen veronluonteisen maksun perimisestä ja jossa viranomainen käsittelee yksityisten oikeudenhaltijoiden asemaa, ei ole mahdollista salata.

Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan uudistanut päätöksessään esittämänsä perustelut ja esittänyt muun ohella seuraavaa: Neptun Juridica Oy edustaa yli kahtakymmentä varustamoa Helsingin käräjäoikeudessa Suomen valtiota vastaan vireillä olevissa kanteissa, joissa vaaditaan Suomen valtion velvoittamista palauttamaan kantajille vuosina 2002–2004 maksettuja väärin perustein määrättyjä ja perittyjä väylämaksuja useita kymmeniä miljoonia euroja korkoineen sekä kantajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista.

Ministeriö pitää liikenne- ja viestintähallinnon controller Marja Heikkinen-Jarnolan laatiman 26.9.2008 päivätyn muistion salaamista kokonaisuudessaan tarpeellisena, koska sen tarkoituksena oli esitellä tilanneanalyysi ministeriön ylimmälle johdolle. Tilanneanalyysi laadittiin silloin hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olleita tai tulevaisuudessa valtiota vastaan mahdollisesti nostettavia oikeudenkäyntejä varten.

Liikenne- ja viestintäministeriön työjärjestyksen 33 a §:n mukaan kansliapäällikön apuna toimivan liikenne- ja viestintähallinnon controllerin tehtävänä on valvoa ministeriön sekä sen toimialan virastojen ja laitosten suunnittelu-, seuranta- ja raportointijärjestelmien laatua sekä riskienhallintaa. Lisäksi controller arvioi hallinnonalan toimintayksiköiden taloutta, tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta koskevia tietoja. Controller kehittää hallinnonalan raportointia, riskienhallintaa ja ennakointia luotettavaksi, korkealaatuiseksi ja riittäväksi. Controller tuottaa myös muita kansliapäällikön pyytämiä asiantuntijapalveluita ja selvityksiä hallinnonalan toiminnan taloudellisuudesta, tuloksellisuudesta ja vaikuttavuudesta.

Työjärjestyksen 2 §:n 2 momentin mukaan controller-toiminto on osastoista riippumattomana suoraan kansliapäällikön alaisuudessa. Valtioneuvoston ohjesäännön 17 §:n 3 kohdan mukaan valtiovarainministeriön toimialaan kuuluu veropolitiikka, verotus ja yleinen tullipolitiikka. Vastaavasti 20 §:n 1 kohdan mukaan liikenne- ja viestintäministeriön toimialaan kuuluu tie- ja rautatieliikenne, siviili-ilmailu ja vesiliikenne.

7 (16) Muistio sisältää sekä kanteen kohteena olevaan väylämaksujärjestelmään liittyviä palautusvaateita että jääluokkien määräytymiseen liittyviä vaateita. Muistiossa on useiden yritysten liikesalaisuutta koskevia tietoja ja se liittyy myös viranomaisen valmistautumiseen mahdollisiin oikeudenkäynteihin.

Muistiossa esitetty aineisto olisi suurimmalta osin kerättävissä sen laatimisajankohtana voimassa olleesta tai sitä aiemmin voimassa olleesta lainsäädännöstä sekä säädösten valmisteluaineistosta. Lisäksi muistiossa on tietoja, jotka hallinnonalan controller on saanut liikenne- ja viestintäministeriön, valtiovarainministeriön sekä Keskusrikospoliisin asiantuntijoiden haastatteluista.

Neptun Juridica Oy:n viittaukset kontradiktorisuuden periaatteeseen, equality of arms -periaatteeseen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaan eivät ole relevantteja. Yhtiön edustamat varustamot ovat nostaneet kanteen Suomen valtiota vastaan Helsingin käräjäoikeudessa, vaikka kanteessa tarkoitettuna ajankohtana voimassa olleen tullilain 37 §:n 1 momentin mukaan tulliviranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Yleinen tuomioistuin on väärä forum käsittelemään verojen ja maksujen palauttamista koskevia kanteita, jotka tulisi siten jättää väärässä tuomioistuimessa nostettuina tutkimatta.

Yhtiöt, joita Neptun Juridica Oy edustaa, ovat aikanaan laiminlyöneet käyttää niille kuulunutta valitusoikeutta. Kanteet valtiota vastaan on nostettu väärässä tuomioistuimessa ja eräiltä osin korkein hallinto-oikeus on antanut jo päätöksensä, jonka mukaan valtiolla ei ole maksuvelvollisuutta. Ministeriön hallinnonalan controllerin selvitykset tulee rinnastaa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 19 kohdan mukaisesti salassa pidettäviin asiakirjoihin. Ministeriön käsityksen mukaan yhtiön edustamilla varustamoilla ei ole oikeudellisia edellytyksiä voittaa valtiota vastaan nostamiaan kanteita.

Neptun Juridica Oy:n asiakirjapyyntö on tehty yksinomaan vireillä olevien oikeudenkäyntien johdosta. Asiakirjapyynnöllä pyritään selvittämään oikeudenkäynnissä vastaajana olevan Suomen valtion ministeriöiden oikeudenkäynnin valmisteluun liittyvien sisäisten muistioiden ja valmisteluasiakirjojen sisältö. Valtion oikeudenkäynnin valmistelua koskevat sisäiset muistiot ja valmisteluasiakirjat eivät ole julkisia eikä niitä voida velvoittaa luovuttamaan kantajille. Menettelyllä heikennettäisiin olennaisesti Suomen valtion mahdollisuuksia puolustautua tuomioistuimissa sitä vastaan esitettyihin vaatimuksiin.

8 (16) Neptun Juridica Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa: Liikenne- ja viestintäministeriö ei lausunnossaan esitä yhtään uutta tai merkityksellistä perustetta salaamispäätökselle.

Ministeriö väittää kuin tosiasiana, että yhtiön päämiehet olisivat nostaneet kanteet väärässä tuomioistuimessa ja että tällä forum-väitteellä olisi merkitystä tilanneanalyysin luovuttamista koskevassa asiassa.

Ministeriön käsityksen mukaan yhtiön päämiehillä ei ole edellytyksiä voittaa Helsingin käräjäoikeudessa vireillä olevia asioita. On sopimatonta, että ministeriö kommentoi riippumattomassa tuomioistuimessa vireillä olevaa asiaa. Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole mitään tekemistä käräjäoikeudessa vireillä olevien vahingonkorvausasioiden kanssa.

Mielenkiintoiseksi ministeriön mielipiteen tekee lisäksi se, että vaikka se on kovin varma siitä, että yhtiön päämiehet häviävät kanteensa käräjäoikeudessa, se ei kuitenkaan suostu luovuttamaan tilanneanalyysiä, jota yhtiö on pyytänyt nimenomaan varmistaakseen päämiestensä oikeusturvan toteutumisen käräjäoikeudessa vireillä olevissa vahingonkorvausasioissa.

Vaikka forum-väite on merkityksetön nyt käsillä olevassa asiassa, yhtiö toteaa, että hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää on oheistetussa lausunnossaan 15.8.2011 todennut Suomen valtion asiamiehen käräjäoikeudessa esittämän väitteen kanteiden nostamisesta väärässä tuomioistuimessa perusteettomaksi.

Vaikka forum olisikin väärä, ei sillä olisi tässä asiassa merkitystä. Euroopan ihmisoikeussopimus takaa yhtiölle oikeuden saada vireillä olevassa oikeudenkäynnissä relevantti materiaali.

Ministeriö ei tunnusta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kiveen hakattuja kontradiktorisuuden ja equality of arms -periaatteita. Sen esittämä väite Euroopan ihmisoikeussopimuksen puuttuvasta relevanssista on käsittämätön. Ministeriö näyttää luulevan, että oikeudenkäynti ei käräjäoikeudessa ole vireillä, koska valtion asiamies on tehnyt forum-väitteen.

Ministeriö väittää, että tilanneanalyysi on laadittu oikeudenkäyntiä varten ja että se tällä perusteella olisi salainen.

9 (16) Ministeriön mukaan tilanneanalyysi tehtiin vuonna 2008 tulevia oikeudenkäyntejä varten. Yhtiön päämiesten kanteet on pantu vireille yli kaksi vuotta tilanneanalyysin päiväyksen jälkeen. Yhtiön päämiesten purkuhakemukset olivat syksyllä 2008 vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa eivätkä yhtiö tai sen päämiehet tässä vaiheessa tienneet, että asiassa tullaan ajautumaan siviilioikeudelliseen prosessiin. Yhtiön päämiehet ovat olleet hyvässä uskossa ja odottaneet korkeimman hallinto-oikeuden korjaavan virheellisen asiantilan hyväksymällä purkuhakemukset. Ministeriö tosin näyttää jo vuonna 2008 tienneen, että korkein hallinto-oikeus ei hyväksy purkuhakemuksia.

Ministeriön väite siitä, että tilanneanalyysi olisi tehty tulevia oikeudenkäyntejä varten, on paitsi epäuskottava myös erittäin ongelmallinen.

Väittämällä asiakirjaa oikeudenkäyntiä varten laadituksi voi valtio periaatteessa salata kaiken tuottamansa materiaalin. Väite on ministeriön esittämänä huolestuttava ja estää hallinnon asiakkaan oikeusturvan toteutumisen. Oikeuskirjallisuudessa on korostettu nimenomaan yksityisen oikeusturvan varmistamisen tärkeyttä silloin kun yksityinen on prosessissa julkisyhteisöä vastaan.

Mikäli oikeudenkäynnin osapuolina olisi kaksi yksityistä tahoa, olisi selvää, että tilanneanalyysin tyyppinen asiakirja olisi luovutettava toiselle osapuolelle. Tilanneanalyysi ei missään olosuhteissa ole sellainen asiakirja, joka nauttisi suojaa, koska asiakirjaa ei ole tehnyt ulkopuolinen oikeudellinen neuvonantaja. Tilanneanalyysiä ei ylipäätään ole tehnyt lakimies tai asianajaja eli se ei missään olosuhteissa nauti sellaista suojaa, jota ministeriö sen väittää nauttivan.

Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-550/07 P oli kysymys siitä, oliko yksityisen yrityksen palveluksessa olevan asianajajan kirjoittama materiaali luovutettava vastapuolelle. Tuomioistuimen kanta oli, että koska asianajaja oli oikeudenkäynnin osapuolena olevan yrityksen palveluksessa, materiaali oli luovutettava vastapuolelle. Mikäli asianajaja ei olisi ollut yrityksen palveluksessa vaan ulkopuolinen neuvonantaja, olisi materiaalin saanut salata. Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio on verrattavissa nyt käsillä olevaan asiaan. Tilanneanalyysin on laatinut virkamies, joka on siviilioikeudellisen riidan toisen osapuolen palveluksessa. Asiakirja ei siis saisi suojaa, vaikka se olisikin tehty oikeudenkäyntiä varten.

10 (16) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Liikenne- ja viestintäministeriön päätös kumotaan ja asia palautetaan ministeriölle pyydetyn asiakirjakopion antamiseksi Neptun Juridica Oy:lle.

Perustelut Sovellettavat oikeusohjeet Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä: (---) 17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin;

11 (16) (---) 19) viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimat ja hankkimat asiakirjat, jos tiedon antaminen asiakirjasta olisi vastoin julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen, säätiön tai henkilön etua oikeudenkäynnissä; 20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista; (---) Tullilain 25 §:n 1 momentin mukaan jokainen on velvollinen pitämään salassa ja olemaan käyttämättä hyväkseen, mitä hän virassaan tai muuten on tavaran tulliselvitykseen, varastointiin tai kuljetukseen liittyvistä asiakirjoista tai muulla tavoin saanut tietää toisen liiketoiminnasta.

Asiakirjapyynnön kohteena olevan tilanneanalyysin sisältö Neptun Juridica Oy:n asiakirjapyyntö on koskenut liikenne- ja viestintäministeriön liikenne- ja viestintähallinnon controllerin laatimaa 26.9.2008 päivättyä asiakirjaa "Tilanneanalyysi väylämaksujen palautusasiasta", jäljempänä tilanneanalyysi tai analyysi. Tämän asiakirjan johdannoksi on todettu, että se on laadittu ministeriön kansliapäällikön antaman toimeksiannon perusteella ja siinä on selvitetty tilanteeseen johtaneet syyt ja arvioitu ministeriön, Merenkulkulaitoksen ja muiden viranomaisten toimintaa asiassa. Toimeksiantoon on sisältynyt myös sen arvioiminen, liittyykö asiaan muita vastuukysymyksiä kuin Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä seuraava valtion korvausvastuu.

Tilanneanalyysissä on tarkasteltu kahta ongelmakokonaisuutta, jotka liittyvät alusten jääluokkien määräytymiseen ja Suomen väylämaksujärjestelmään ennen vuotta 2006. Tilanneanalyysissä on muun ohella kuvattu entistä ja nykyistä väylämaksujärjestelmää, väylämaksuja koskevaa tullilaitoksen, Merenkulkulaitoksen ja Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisukäytäntöä ja eräiden oikeudenkäyntien tulosta tai tilannetta, arvioitu

12 (16) eräitä valtiontaloudellisia vaikutuksia ja kuvattu Euroopan Unionin komission menettelyä ja yhteisölainsäädännön ja Suomen väylämaksujärjestelmän välisiä ongelmia. Lisäksi tilanneanalyysissä on kuvattu eri viranomaisten yhteydenpitoa, toimintaa ja kannanottoja väylämaksuihin liittyvissä kysymyksissä ja eräistä hallinto-oikeuden päätöksistä johtuen, talousarvioesitykseen 2009 liittyvää eri viranomaisten yhteydenpitoa, erästä Keskusrikospoliisin päätöstä, Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomusta ja jälkitarkastusraporttia, eduskunnan tarkastusvaliokunnan kannanottoa ja erästä oikeuskanslerin päätöstä. Tilanneanalyysissä on arvioitu, millaisia virheitä väylämaksuasioissa on tehty, miten ongelmat selvitetään, miten voidaan ehkäistä uusien ongelmien syntyminen ja millaisia ongelmia väylämaksuasioihin saattaa tulevaisuudessa liittyä. Vielä tilanneanalyysissä on arvioitu ongelmia, jotka liittyvät eräissä Helsingin hallinto-oikeuden päätöksissä otettuihin kantoihin ja luetteloitu seikkoja, jotka vaativat viranomaisten toimenpiteitä ja kannanottoja. Lisäksi tilanneanalyysi sisältää erilaista liiteaineistoa.

Oikeudellinen arviointi Liikenne- ja viestintäministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Neptun Juridica Oy:n asiakirjapyynnön pitäen tilanneanalyysiä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17, 19 ja 20 kohtien perusteella salassa pidettävänä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohta Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohta koskee julkisyhteisöjen ja julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettujen orgaanien liike- ja ammattisalaisuuksien ja muiden vastaavien liiketoimintaa koskevien seikkojen salassapitoa ja sen edellytyksiä. Ministeriön päätöksessä ei ole lähemmin kuvattu ja tarkasteltu, miltä osin ja millä perusteilla tilanneanalyysi olisi mainitun lainkohdan perusteella pidettävä salassa eivätkä ministeriön lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämät seikat ole tämän arvioinnin kannalta merkityksellisiä. Tilanneanalyysin sisältöön tutustumisen perusteella on voitu havaita, että se ei sisällä lainkaan julkisyhteisöjen tai julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettujen orgaanien liike- tai ammattisalaisuuksia tai muita vastaavia liiketoimintaa koskevia seikkoja. Tilanneanalyysi ei ole salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella.

13 (16) Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 19 kohta Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 19 kohta koskee viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatiman tai hankkiman asiakirjan salassapitoa ja sen edellytyksiä.

Ministeriö on päätöksessään todennut tilanneanalyysin laaditun tuolloin hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olleita tai tulevaisuudessa valtiota vastaan mahdollisesti nostettavia oikeudenkäyntejä varten. Ministeriö on viitannut myös siihen, että eri varustamot ovat nyt nostaneet valtiota vastaan useiden miljoonien eurojen suuruiset vahingonkorvausta ja/tai perusteettoman edun palautusta koskevat kanteet Helsingin käräjäoikeudessa. Vielä ministeriö on lausunut, että neutraliteettiperiaatteen mukaan julkisyhteisö ei saisi julkisuussäännösten vuoksi joutua yksityistä huonompaan asemaan tilanteissa, joissa se rinnastuu yksityiseen. Lopuksi ministeriö on päätöksessään vedonnut siihen, että kanteet on nostettu väärässä tuomioistuimessa. Lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle ministeriö on todennut lisäksi, että asiakirjapyyntö on tehty yksinomaan vireillä olevien oikeudenkäyntien johdosta ja sillä pyritään selvittämään oikeudenkäynnissä vastaajana olevan Suomen valtion ministeriöiden oikeudenkäynnin valmisteluun liittyvien sisäisten muistioiden ja valmisteluasiakirjojen sisältö. Jos nämä asiakirjat, jotka eivät ole julkisia, jouduttaisiin luovuttamaan kantajille, heikennettäisiin olennaisesti valtion mahdollisuuksia puolustautua tuomioistuimissa sitä vastaan esitettyihin vaatimuksiin.

Asiakirjoista ilmenee, että liikenne- ja viestintäministeriö on kirjeillään 6.10.2008 lähettänyt tilanneanalyysin tiedoksi valtiovarainministeriölle ja Merenkulkulaitokselle. Liikenne- ja viestintäministeriö on kirjeessään edellyttänyt Merenkulkulaitokselta eräitä toimenpiteitä analyysissä esitetyn johdosta. Valtiovarainministeriölle osoittamassaan kirjeessä liikenneja viestintäministeriö on puolestaan toivonut, että eräistä Helsingin hallinto-oikeuden päätöksistä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja pyytänyt valtiovarainministeriötä omalla hallinnonalallaan toimittamaan tiedon tästä asianomaisille viranomaisille. Tilanneanalyysi on edellä kuvatun perusteella menettänyt luonteensa viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana ja on julkisuuslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja, johon mainittua lakia sovelletaan.

Tullihallitus on valtiovarainministeriölle lähettämässään kirjeessä 30.10.2008 ilmoittanut perehtyneensä tilanneanalyysiin ja katsonut, että se ei aiheuta enempiä toimenpiteitä. Se on lisäksi todennut Tullihallituksen tulliasiamiehen katsoneen, että Helsingin hallinto-oikeuden väylämaksua koskevista päätöksistä ei ole syytä valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

14 (16) Tilanneanalyysissä käsitellään hallinto-oikeuden kannan toteuttamiseen liittyviä ongelmia, kuvataan eri viranomaisten näkemyksiä hallinto-oikeuden päätöksistä ja niiden vaikutuksista ja selostetaan valittamista koskevia näkemyksiä ja kannanottoja. Kun tulliasiamies ei kuitenkaan ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksistä ja koska analyysin sisältö on yksittäisiä oikeudenkäyntejä ajatellen yleisluontoinen, sitä ei voida katsoa aikanaan laaditun oikeudenkäyntiin valmistautumista varten. Kuten liikenne- ja viestintäministeriön päätöksessäkin todetaan, asiakirjan tarkoituksena on ollut esitellä tilanneanalyysi ministeriön ylimmälle johdolle.

Tilanneanalyysiä ei ole laadittu eikä olisi voitukaan laatia valmistautumiseksi Helsingin käräjäoikeudessa nyttemmin vireille pantuihin vahingonkorvausta ja/tai perusteettoman edun palautusta koskeviin oikeudenkäynteihin, joissa Suomen valtio on vastaajana ja joissa on vaadittu vuosina 2002–2004 maksettujen väylämaksujen palauttamista korkoineen.

Asiakirjoista ei myöskään ilmene, että analyysiä olisi käytetty mainittuihin oikeudenkäynteihin valmistautumista varten. Sillä seikalla, että analyysissä tarkastellaan kysymyksiä, joilla on liittymäkohtia käräjäoikeudessa nostetuissa kanteissa esiin tuotuun, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, voidaanko analyysi katsoa laaditun oikeudenkäyntiin valmistautumista varten. Sisältönsä perusteella analyysiä ei ole laadittu muihinkaan vastaaviin väylämaksujen palauttamiseen liittyviin oikeudenkäynteihin valmistautumista varten.

Tilanneanalyysi ei ole salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 19 kohdan perusteella.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohta Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohta koskee yksityisten liike- ja ammattisalaisuuksien ja muiden vastaavien yksityisen elinkeinotoimintaa koskevien seikkojen salassapitoa ja sen edellytyksiä.

Ministeriön päätöksen mukaan tilanneanalyysiin liitteet 4 ja 5 sisältävät mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettävää aineistoa ja lisäksi päätöksessä ja ministeriön lausunnossa korkeimmalle hallinto-oikeudelle todetaan lähemmin yksilöimättä, että analyysissä on useiden yritysten liikesalaisuutta koskevia tietoja. Päätöksessä ei ole lähemmin tarkasteltu, millä perusteilla tilanneanalyysi olisi mainitun lainkohdan perusteella pidettävä salassa.

15 (16) Tilanneanalyysiin sisältyy eräitä analyysissä mainittuja aluksia koskevia tietoja, kuten tietoja väylämaksun määrästä ja tietoja aluksen jääluokasta tai siitä, että aluksen jääluokkatodistus ei ole vastannut todellisuutta tai että jääluokka onkin ollut oikea. Tällaisia tietoja ei voida pitää liikesalaisuuksina tai muina vastaavina yksityisen elinkeinotoimintaa koskevina salassa pidettävinä seikkoina kuten ei myöskään tietoja käräjäoikeudessa esitettyjen varustamo- ja aluskohtaisten, alusten turhiin muutostöihin ja menetettyyn rahtituloon perustuvien vahingonkorvausvaatimusten määristä. Lisäksi analyysiin sisältyy eräitä varustamoja ja laivanselvittäjiä koskevia tietoja ja mainintoja, joiden sisällön ei voida katsoa koskevan liikesalaisuuksia tai muita vastaavia yksityisen elinkeinotoimintaa koskevia salassa pidettäviä seikkoja.

Tilanneanalyysi ei ole salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella.

Muut salassapitoperusteet Tilanneanalyysin sisältöön tutustumisen perusteella on voitu havaita, että se ei sisällä tietoja, jotka muillakaan perusteilla, kuten tullilain 25 §:n 1 momentin perusteella, olisi pidettävä salassa. Tilanneanalyysi on julkisuuslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomaisen julkinen asiakirja, josta jokaisella on oikeus saada tieto. Asiassa ei siten ole tarpeen tarkastella sitä, olisiko Neptun Juridica Oy:llä oikeus saada tieto tilanneanalyysistä asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten perusteella.

Lopputulos Edellä lausutun vuoksi liikenne- ja viestintäministeriön päätös on kumottava ja asia on palautettava ministeriölle kopion antamiseksi tilanneanalyysistä Neptun Juridica Oy:lle.

Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot.

Korkein hallinto-oikeus: Matti Pellonpää

Sakari Vanhala

Hannu Ranta (t)

Mika Seppälä

Jukka Lindstedt Asian esittelijä, esittelijäneuvos Mikko Rautamaa

16 (16) Jakelu Päätös Jäljennös

Neptun Juridica Oy, oikeudenkäyntimaksu 226 euroa Liikenne- ja viestintäministeriö