Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud
UNIDAD III: COGESTIÓN Y REFORMA SANITARIA
Módulo 2: Participación comunitaria, social y ciudadana
MÓDULO II
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UNIDAD 3 COGESTIÓN Y REFORMA SANITARIA
INTRODUCCIÓN En esta tercera unidad se da cuenta de los mecanismos de participación de la población en la gestión de los servicios de salud, en sus ámbitos territoriales locales, a través de la cogestión, en el contexto normativo que ha facilitado dichos procesos en concordancia con la descentralización. Asimismo, se presenta la estrategia de Redes Integradas de Atención Primaria de Salud (RIAPS), propuesta inspirada en las Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS), como una forma de preparar los servicios para el desarrollo de la Atención Primaria de Salud. En nuestro país, el Decreto Legislativo Nº 1166 brinda las bases respecto a esta conformación. Se incide finalmente en la importancia de la participación de la población en este tema, a manera de afianzar el ejercicio de la ciudadanía.
JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIA Es necesario que los participantes de esta diplomatura conozcan de las experiencias de cogestión, para encontrar las fortalezas en su vinculación con las comunidades, como parte de un proceso de mejora continua y de promover la participación de las personas desde la planificación, hasta el monitoreo y la evaluación de los servicios del establecimiento. El ejercicio de los derechos ciudadanos y la participación de la población en la cogestión de los servicios de salud, son procesos que deben apuntar no sólo a evitar la patología sino a la mejora del control de los determinantes. Éstos pueden ser abordados a nivel de ámbitos territoriales, espacios geográficos con población asignada que en la lógica de la atención integral, deben contar con participación en las Redes Integradas de Atención Primaria de Salud.
OBJETIVOS
Presentar las bases conceptuales de la cogestión de los servicios de salud en el marco del proceso de descentralización. Revisar los conceptos en relación a Redes Integradas de Salud y valorar su importancia para la transformación de los servicios. Evaluar los aspectos relacionados a su conformación en el ámbito territorial local y la participación de la población local en su cogestión.
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Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud CONTENIDO Tema 1: Tema 2:
Tema 3:
Cogestión en Salud y Reforma. Generalidades. La Ley Nº 29124. Conformación de las RIAPS. RIAPS. Beneficios de las RIAPS. Atributos esenciales de las RIAPS. Instrumentos de Política Pública. Mecanismos Institucionales. RISS-RIAPS en Perú. Participación en las RIAPS.
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Tema 1: Cogestión en Salud y Reforma Generalidades A pesar de que en el año 2004 se emitió la Ley Nº 29124, que establece la Cogestión y Participación Ciudadana en la Salud, el avance en esta materia ha sido irregular. Esta ley rige en la administración del 30% de los establecimientos de salud en el primer nivel de atención. La participación de la población es considerada en diversos estudios como una condición necesaria para asegurar el sustento y la legitimación de las políticas sociales: contribuye al desarrollo de mejores prácticas democráticas, a la responsabilidad institucional y al accountability. En las últimas décadas se han desarrollado procesos de descentralización en los sectores de salud de la Región, en los que la población participa en distinto grado de la gestión de recursos públicos, buscando aumentar la flexibilidad y el acercamiento de los servicios de salud a la población, que éstos fuesen más receptivos a las necesidades locales y favoreciesen la colaboración con la comunidad. Entender la salud en términos de bienestar implica reconocer su dependencia de condicionamientos sociales, económicos, culturales y políticos. Por eso, para seguir ideales de salud tienen que construirse dispositivos que permitan abordar sus limitantes, animar una cultura de la salud, y trazar caminos que conduzcan a los individuos de una sociedad a llevar una vida sana en un ambiente sano. El cambio del escenario de la enfermedad sobre el cual operan prioritariamente los sistemas de atención médica, por el escenario de la salud, empeña no solamente a los servicios curativos sino a todas las fuerzas sociales e institucionales en la búsqueda de bienestar. Si los sistemas locales de salud tienen como objetivo fundamental el desarrollo de la salud, que supone ir más allá de la atención óptima de la enfermedad y enfrentar también la plurivariedad de situaciones que la originan, el sector salud tiene que buscar necesariamente aliados para lograrlo. En este contexto adquiere importancia la cogestión de la salud. Se planteaba como hipótesis que la cogestión de los sistemas de atención médica encuentra obstáculos, habidas sus características intrínsecas. Sin embargo, en los sistemas locales de salud podría constituir una estrategia no solamente útil sino necesaria. Al tratarse de escenarios de examen colectivo y de impulso mancomunado de la salud, requieren del concurso y articulación de esfuerzos de los diferentes actores sectoriales y comunitarios presentes en su área de influencia. La cogestión de la salud constituye un procedimiento para convenir las mejores formas para desarrollar la salud y acordar una división del trabajo racional para llevarlas a la práctica. Es bueno considerar que la cogestión de la salud, por ser un proceso conducido por diversidad de actores, portadores de variados intereses, enfoques, percepciones y expectativas, refleja el conflicto y la asimetría derivada de la estructura de poder local. Cualificar la participación de la comunidad en ese
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Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud proceso significa fortalecer su autodeterminación y capacidad para intervenir en él con propuestas propias, deliberar, y pactar soluciones que contribuyan a su bienestar. La Ley Nº 29124 En este contexto, la Ley Nº 29124, que establece la Cogestión y Participación Ciudadana para el primer nivel de atención en los establecimientos de salud del Ministerio de Salud y de las Regiones, constituye un impulso a la redistribución de la atención y un cambio institucional en forma democrática y equitativa. De esta manera, en los ámbitos regionales y locales, desde su perspectiva política, social y económica, se proporcionarían condiciones y oportunidades a mediano y largo plazo, en términos de gobernabilidad democrática. Es necesario incentivar la participación de la sociedad civil en el proceso de las reformas políticas y en la elaboración de las políticas públicas, especialmente en lo relativo al control, fiscalización y rendición de cuentas; sin descuidar el enfoque de derechos e incluyendo a los grupos de población que tradicionalmente han estado fuera de la toma de decisiones y del diseño de las políticas públicas, como es el caso de las mujeres, los pueblos indígenas y la juventud. La Cogestión para el desarrollo humano significa mucho más que instituciones y normas efectivas, debiendo considerarse los siguientes atributos:
Respetar los derechos humanos y las libertades de las personas. Velar por la existencia de igualdad entre hombres y mujeres. Defender la no discriminación por motivos de raza, origen étnico, clase y género. Promover la participación y transparencia en el proceso de toma de decisiones. Disponer de mecanismos para la exigencia de responsabilidades por parte de la sociedad. Promover la eficiencia en la utilización de los recursos. Velar porque las políticas económicas y sociales respondan a las necesidades de la sociedad y que tengan como objetivo el bien común. Promover el Estado de Derecho.
La Cogestión en Salud Es un mecanismo legal para la reducción de la pobreza; su funcionamiento eficiente en las instituciones del país garantizará su implementación y desarrollo, reafirmando que la democracia y el desarrollo sostenible se sustentan en instituciones transparentes y eficientes, con profesionales competentes y responsables, con leyes y reglamentos. La intención es que a través de la cogestión en salud se minimicen las brechas existentes en salud, mejorando fundamentalmente los niveles de calidad de vida de
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Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud la población. Igualmente se promueve la distribución equitativa de los recursos y bienes sociales. Entonces, el involucramiento de los diversos actores sociales, de los gobiernos regionales y locales, es un factor clave para garantizar el éxito de la experiencia en cogestión y participación ciudadana, y la construcción concertada de la ciudadanía en salud sin perder de vista que sus formas de acción y sus resultados son diferentes en cada jurisdicción del país.
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Tema 2: Conformación de las RIAPS Redes Integradas de Atención Primaria de Salud El Perú tiene un sistema de salud fragmentado y segmentado, lo que origina dificultades de acceso a los servicios, prestación de servicios con uso irracional e ineficiente de recursos públicos, incremento innecesario de los costos de producción, baja satisfacción de los ciudadanos con los servicios recibidos, y en general falta de coordinación. En 2008, y sobre la base de un borrador de documento de posición sobre el tema, la OPS efectuó una serie de consultas con los países para tratar el problema de la fragmentación de los servicios de salud y las estrategias para abordarla. El principal logro de las consultas fue confirmar la necesidad urgente de abordar el problema de la fragmentación y validar la iniciativa de la OPS sobre Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS), que en nuestro país reciben la denominación de Redes Integradas de Atención Primaria de Salud (RIAPS). El propósito de la iniciativa de las RIAPS es contribuir al desarrollo de Sistemas de Salud Basados en la APS, y por ende, a la prestación de servicios de salud más accesibles, equitativos, eficientes, de mejor calidad técnica, y que satisfagan mejor las expectativas de los ciudadanos. Las RIAPS son una de las principales expresiones operativas del enfoque de la Atención Primaria de Salud (APS) a nivel de los servicios de salud, contribuyendo a hacer una realidad varios de sus elementos más esenciales tales como la cobertura y el acceso universal; el primer contacto; la atención integral, integrada y continua; el cuidado apropiado; la organización y gestión óptimas; la orientación familiar y comunitaria; y la acción intersectorial, entre otros. Según OPS, las Redes Integradas de Servicios de Salud o Sistemas Organizados de Servicios de Salud, o Sistemas Clínicamente Integrados u Organizaciones Sanitarias Integradas, pueden definirse como “una red de organizaciones que presta, o hace los arreglos para prestar, servicios de salud equitativos e integrales a una población definida, y que está dispuesta a rendir cuentas por sus resultados clínicos y económicos y por el estado de salud de la población a la que sirve. Las RIAPS no requieren que todos los servicios que las componen sean de propiedad única. Por el contrario, algunos de sus servicios pueden prestarse por medio de una gama de arreglos contractuales o alianzas estratégicas en lo que se ha denominado “integración virtual”. Beneficios de las RIAPS Diversos estudios sugieren que las RIAPS pudieran mejorar la accesibilidad del sistema, reducir la fragmentación del cuidado asistencial; mejorar la eficiencia global del sistema, evitar la duplicación de infraestructura y servicios; disminuir los costos de producción; y responder mejor a las necesidades y expectativas de las personas.
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Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud La reducción de los costos de producción se obtendría a través de mejoras en la costo-efectividad de los servicios, reducción en las hospitalizaciones innecesarias, reducciones en la utilización excesiva de servicios y exámenes diagnósticos, y disminuciones en los tiempos de estadía hospitalaria, mejoría en las economías de escala y de producción conjunta, aumento de los volúmenes de producción, y aumentos en la productividad del sistema. Los aumentos de los volúmenes de producción se asocian a su vez con mejorías en la calidad de la atención. Además, las RIAPS tenderían a mejorar el nivel de ajuste entre los recursos del sistema y las necesidades de salud de la población a través de un mejor balance entre especialistas focales y especialistas generalistas. Incluso en términos financieros, las redes integradas se desempeñan mejor en cuanto a márgenes operacionales totales, flujos de caja e ingresos totales netos. Desde el punto de vista clínico, la continuidad asistencial se asociaría a mejorías en la efectividad clínica, en la capacidad de respuesta de los servicios, en la aceptabilidad de los servicios, y en la eficiencia del sistema de salud. Desde la perspectiva del usuario, las RIAPS facilitan el acceso oportuno a servicios del primer nivel de atención; mejoran el acceso a otros niveles de atención cuando son requeridos; evitan la duplicación/repetición innecesaria de historias clínicas, procedimientos diagnósticos y trámites burocráticos; mejoran los procesos de decisión compartida entre el prestador y el paciente; y facilitan la implementación de estrategias de auto-cuidado y seguimiento de enfermedades crónicas. Atributos esenciales de las RIAPS
ÁMBITOS DE ABORDAJE
Modelo Asistencial
ATRIBUTOS ESENCIALES DE LAS RIAPS Población y territorio a cargo definidos y amplio conocimiento de sus necesidades y preferencias en cuestiones de salud, que determinan la oferta de servicios de salud. Una extensa red de establecimientos de salud que presta servicios de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, gestión de enfermedades, rehabilitación y cuidados paliativos, y que integra los programas focalizados en enfermedades, riesgos y poblaciones específicas, los servicios de salud personales y los servicios de salud pública. Un primer nivel de atención multidisciplinario que cubre a toda la población y sirve como puerta de entrada al sistema, que integra y coordina la atención de salud, además de satisfacer la mayor parte de las necesidades de salud de la población. Prestación de servicios especializados en el lugar más apropiado, que se ofrecen de preferencia en entornos extra hospitalarios.
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Gobernanza y estrategia
Organización y gestión
Asignación e incentivos
Existencia de mecanismos de coordinación asistencial a lo largo de todo el continuo de los servicios de salud. Atención de salud centrada en la persona, la familia y la comunidad, teniendo en cuenta las particularidades culturales y de género, y los niveles de diversidad de la población. Un sistema de gobernanza único para toda la red. Participación social amplia. Acción intersectorial y abordaje de los determinantes de la salud y la equidad en salud. Gestión integrada de los sistemas de apoyo clínico, administrativo y logístico. Recursos humanos suficientes, competentes, comprometidos y valorados por la red. Sistema de información integrado que vincula a todos los miembros de la red, con desglose de los datos por sexo, edad, lugar de residencia, origen étnico y otras variables pertinentes. Gestión basada en resultados. Financiamiento adecuado e incentivos financieros alineados con las metas de la red.
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Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud Conformación de las RIAPS Se disponen de una serie de instrumentos de política pública y de mecanismos institucionales que pueden ayudar en la conformación de las RIAPS. La implementación pasada de las RISS en otros ámbitos ha dejado lecciones importantes para destacar:
Los procesos de integración son difíciles, complejos y de muy largo plazo. Los procesos de integración exigen cambios sistémicos amplios y no basta con intervenciones puntuales. Los procesos de integración requieren el compromiso del personal de salud, los gestores de los servicios y los decisores de política. La integración de los servicios no significa que todo tiene que estar integrado en una modalidad única; hay múltiples formas y niveles de integración que pueden coexistir en un mismo sistema.
Queda claro que para conformar las RIAPS, mediante diversos mecanismos, se debe tener respaldo de una política de Estado que impulse las RIAPS como estrategia fundamental para lograr servicios de salud más accesibles e integrales. Los mecanismos e instrumentos que apoyan esta conformación pueden agruparse en instrumentos de política pública y mecanismos institucionales. El primero dirigido a decisores de política y el segundo dirigido a gestores y prestadores de servicios de salud. Instrumentos de Política Pública Representan las formas y medios (estrategias y recursos) que los gobiernos utilizan para lograr sus metas y objetivos y comprenden instrumentos jurídicos, formación de capacidades de otros, impuestos y tarifas, gastos y subsidios, y la exhortación e información. Algunos ejemplos de aplicación serían: a. b. c. d. e. f. g. h. i. j. k. l.
La asignación de la población que se atenderá sobre la base del territorio. La planificación de los servicios de acuerdo a las necesidades de la población. La definición de una cartera integral de servicios de salud. La normalización del modelo de atención centrado en la persona, la familia y la comunidad. La normalización del enfoque intercultural y de género en los servicios, lo que abarca la utilización de la medicina tradicional. La sensibilidad hacia la diversidad de la población. La normalización de la puerta de entrada al sistema. La regulación del acceso a la atención especializada. Las guías de práctica clínica. Las políticas de formación y gestión de los recursos humanos compatibles con las RIAPS. El pago per cápita ajustado según condiciones de riesgo de la población. Las políticas públicas integradas entre distintos sectores.
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Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud m. La colaboración intersectorial para abordar los determinantes de la salud y la equidad en salud. Mecanismos Institucionales Son los que se pueden establecer en las instituciones gestoras/prestadoras de servicios de salud, y pueden agruparse en vías clínicas y vías no clínicas. Las vías clínicas corresponden a los mecanismos relacionados con la asistencia sanitaria propiamente dicha, e incluyen por ejemplo:
Los equipos multidisciplinarios. La rotación de personal entre los niveles de atención. La historia clínica única (electrónica). Las guías de referencia y contrarreferencia. La gestión de casos. La telesalud. El autocuidado y cuidados en el hogar, debidamente apoyados y remunerados.
Las vías no clínicas se refieren a los mecanismos de apoyo al proceso asistencial e incluyen:
La misión y visión de la organización compartidos. La planificación estratégica, asignación de recursos y evaluación del desempeño compartidos. La definición de funciones y responsabilidades de cada componente de la red como parte del continuo de prestación de servicios de salud. La participación del personal de salud y los usuarios en la gobernanza. Los diseños organizacionales matriciales. Las centrales de regulación únicas de visitas. Los sistemas de apoyo clínico y logístico compartidos. El identificador (código) de usuario único. Los equipos de asistencia social para la coordinación intersectorial. Las estrategias de compra de servicios (o compromisos de gestión) que promueven la integración de los servicios de salud.
RISS-RIAPS en Perú En el Perú, a través del Decreto Legislativo Nº 1166, se aprueba la conformación y funcionamiento de las Redes Integradas de Atención Primaria de Salud, que permite articular funcionalmente a las distintas Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, existentes en un territorio para prestar servicios de cuidado integral de la salud a la población ubicada en dicho territorio. La denominación de Redes Integradas de Atención Primaria de Salud busca hacer notar que esta propuesta de articulación e integración va más allá de una propuesta de articulación/vínculo entre servicios de salud, desde que el primer nivel de atención se conecta con la población desde distintas dimensiones, incluyendo lo Módulo 2: Participación comunitaria, social y ciudadana 11
Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud personal, lo familiar y propiamente lo comunal, involucrando a las personas y sus entornos, reivindicando o recuperando la capacidad de autocuidado y autoprotección de las personas quienes también se responsabilizan por los resultados sanitarios. Bajo tal enfoque, una Red Integrada de Atención Primaria de Salud trasciende lo asistencial, enfatizando las acciones de promoción, prevención, rehabilitación y el autocuidado de la población, lo que bajo un enfoque territorial, implica el enfrentamiento de los determinantes sociales de la salud presentes en el entorno y bajo una perspectiva de desarrollo. A lo ya mencionado, cabe decir, de acuerdo al caso peruano, que las Redes Integradas de Atención Primaria de Salud se constituyen sobre la base de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Ministerio de Salud o de los Gobiernos Regionales, según corresponda. Estas redes tienen como referente los establecimientos estratégicos que aprueba el Ministerio de Salud. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del I y II nivel de atención del Seguro Social de Salud-EsSalud, de las Sanidades de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú y de los Gobiernos Locales se adhieren funcionalmente a la Red Integrada de Atención Primaria de Salud. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del sector privado podrán adherirse mediante contratos. Las microrredes que conforman las Redes Integradas de Atención Primaria de Salud operan como Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. Las condiciones que debe cumplir la Red Integrada de Atención Primaria de Salud son: enfoque territorial, enfoque de salud familiar y comunitaria, acceso al sistema de salud a través del primer nivel de atención, integralidad y complementariedad en la atención, asistencia centrada en la persona a lo largo del tiempo, intercambio de servicios entre organizaciones de salud, financiamiento alineado a metas y resultados, abordaje interinstitucional, intersectorial e intergubernamental de los determinantes sociales de la salud, participación ciudadana y rendición de cuentas y vigilancia ciudadana de las actividades de la salud.
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Tema 3: Participación en las RIAPS Las RIAPS desarrollan las capacidades de las comunidades para convertirse en socios activos en la gobernanza y la evaluación del desempeño de la red. La participación social puede tener distintos niveles de expresión, los que sucesivamente corresponden a:
El intercambio de información, es decir, proporcionar información equilibrada a las personas que las ayude a entender el problema, las alternativas, las oportunidades y/o las soluciones. La consulta, es decir obtener retroalimentación de las comunidades afectadas con relación al análisis, alternativas y/o decisiones. El involucramiento, es decir trabajar directamente con las comunidades a través de un proceso que asegure que las inquietudes y aspiraciones del público sean consistentemente entendidas y consideradas. La colaboración, es decir asociarse con las comunidades afectadas en cada aspecto de las decisiones, incluido el desarrollo de alternativas y la identificación de la solución preferida. El empoderamiento, es decir asegurar que las comunidades tengan completo control sobre las decisiones claves que afectan su bienestar.
La participación social entendida como uno de los elementos de gobernanza y estrategia de las RIAPS es clave para mantener a la población con el mejor nivel de salud posible. Una de las modalidades de participación es la participación social y comunitaria para promover políticas públicas y la asignación de recursos. Otra modalidad es la de las organizaciones y grupos de pacientes y de apoyo y la tercera modalidad es la de las organizaciones no gubernamentales o fundaciones privadas, religiosas o caritativas que ofrecen servicios que no están disponibles en el sistema público. En Perú, el Ministerio de Salud o el organismo competente, en el caso de Lima Metropolitana, o el gobierno regional, podrán realizar convenios de gestión directamente con asociaciones civiles sin fines de lucro que desarrollan acciones de cogestión en salud para la Red Integrada de Atención Primaria de Salud.
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Diplomatura de Atención integral en el marco de la atención primaria de salud REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 1. Altobelli L. La Reforma de Salud en el Perú: ¿Dónde está la Ley Nº 29124 que establece la Cogestión y Participación Ciudadana en la Salud?. Future Generations eBoletin. 2013. 2. Frisancho A. La viabilidad de los programas de participación ciudadana en la cogestión local de salud: El Programa de Administración Compartida de los Servicios de Salud. Perú, 1994-1999. Lima. 2005. 3. Cejas C, Foffsmon A. La Participación Comunitaria en la Cogestión de la Salud. Buenos Aires. 2004. 4. De Roux G. Participación y Cogestión de la Salud. Educ Med Salud. 1993. 5. Ministerio de Salud. Cogestión y Participación Ciudadana para el Primer Nivel de Atención en los establecimientos de salud del Ministerio de Salud y de las Regiones. Lima. 2009. 6. Ministerio de Salud. Sistema de Vigilancia Comunitaria (SIVICO). Una propuesta para la gestión social de riesgo basada en la participación comunitaria. Lima. 2006. 7. Dirección Regional de Salud La Libertad. Sistema de Vigilancia Comunal. Modelo de Atención Integral de Salud. Trujillo. 2005. 8. CARE Perú. Redes Sostenibles para la Seguridad Alimentaria Ayacucho. Estrategia, metodologías y herramientas para la gestión comunitaria y local de la seguridad alimentaria. Lima. 2006. 9. Díaz R. CLAS: Una experiencia para descentralizar servicios de salud (I). Gestión Médica. 2001. 10. OPS. Serie La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas. Nº 4. Redes Integradas de Servicios de Salud. Conceptos, Opciones de Política y Hoja de Ruta para su Implementación en las Américas. Washington. 2010. 11. Barceló A, Luciani S, Agurto I, et al. Mejora de los Cuidados Crónicos a través de las Redes Integradas de Servicios de Salud. Washington. 2012. 12. OPS. XXVIII RESSCAD. Redes Integradas de Servicios de Salud. Avances en Centroamérica y República Dominicana. 2012. Disponible en: http://resscad.salud.gob.do/downloads/dia1/9Presentacion_Jose_Ruales_RISS_CA_DOR_XXVII_RESSCAD.pdf 13. Decreto Legislativo Nº 1166, que aprueba la Conformación y Funcionamiento de las Redes Integradas de Atención Primaria de Salud.
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