Exposición Fernando Atria

SOBRE

LA

REFORMA EDUCACIONAL DISCUSIÓN

EN

ACTUAL

Fernando Atria

TABLA DE CONTENIDOS 1. MERCADO Y DERECHOS SOCIALES COMO CRITERIOS CONTRAPUESTOS DE ORGANIZACIÓN A. MERCADO Y DERECHOS SOCIALES La educación bajo el mercado La educación como derecho social B. DERECHOS SOCIALES Y LIBERTAD DE ELEGIR Libertad de enseñanza La libertad de los padres de elegir 2. EL “ORDEN DE LOS FACTORES”, Y EL SENTIDO DE COMENZAR LA REFORMA EDUCACIONAL CON UN PROYECTO COMO ESTE 3. DOS OBSERVACIONES PUNTUALES AL CONTENIDO DEL PROYECTO A. SOBRE LA “COMPRA” DE ESTABLECIMIENTOS B. SOBRE EL RÉGIMEN DE LA EDUCACIÓN PARTICULAR PAGADA ANEXO: PRINCIPIOS DEL MERCADO Y DE LOS DERECHOS SOCIALES A. PRINCIPIOS DEL MERCADO (M) B. PRINCIPIOS DE LOS DERECHOS SOCIALES (DS)

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En las líneas que siguen se comentarán algunos aspectos de la reforma educacional actualmente en discusión. La discusión será selectiva, y no cubrirá todas las cuestiones dignas de ser discutidas, sino solo algunas de las que son más relevantes o han suscitado controversias respecto de las cuales las reflexiones contenidas aquí pueden arrojar nueva luz.

Las cuestiones a ser discutidas son;

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1. La oposición entre mercancía y derechos sociales, que es lo que da al proyecto su sentido. En efecto, los tres aspectos centrales del proyecto en discusión y su justificación pretenden realizar un “cambio de paradigma”: desde la educación como una mercancía a la educación como un derecho social 2. El problema de las prioridades. Qué sentido tiene haber comenzado la reforma educacional con el proyecto actualmente sometido a consideración de esta comisión..

3. Algunas observaciones puntuales al proyecto: (i) La objeción de que el proyecto en cuestión contiene gastos excesivos en inmuebles y, en general, que no atiende a la cuestión de la “calidad” y (ii) la condición en la que deja a la educación particular pagada y su justificación.

1. MERCADO Y DERECHOS SOCIALES COMO CRITERIOS CONTRAPUESTOS DE ORGANIZACIÓN La idea de que la educación es un derecho social y no una mercancía ha sido atacada afirmando que se trata sólo de un “eslogan”. Esto es un error. En las líneas que siguen se intentará explicar qué se expresa cuando se habla de “derechos sociales”, y qué quiere decir esto cuando se trata de la educación.

A. Mercado y derechos sociales No hay mejor forma de entender qué quiere decir que la educación sea un derecho social, que entender primero qué quiere decir que la educación sea un bien de mercado. Ambas comprensiones de la educación obedecen a dos paradigmas no solo distintos sino que opuestos. Esta oposición nos permite caracterizar de manera bastante exacta cuáles son las

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características de la educación como derecho social, al proveernos de un criterio en negativo.

La educación bajo el mercado Es curioso que, pese a lo importante que esta idea es bajo el paradigma hegemónico, identificar las características fundamentales del mercado como contexto institucional es algo en que sus defensores no gastan demasiado esfuerzo y hablan, sin hacer un esfuerzo analítico previo para identificar la relevancia de sus diferencias, de “mercados” y “cuasimercados”. Pero ahora, cuando nos interesa identificar con cierto cuidado el mercado para obtener por contraposición una caracterización de los derechos sociales, no podemos darnos el lujo de hablar tan descuidadamente. Es necesario identificar las características que distinguen al mercado, de modo de poder utilizarlas como referencia para saber cuándo hay y cuándo no hay un mercado. Solo así podremos saber, por ejemplo, si lo que distingue a un mercado de un “cuasimercado” implica que el segundo, en el sentido políticamente relevante, es o no un mercado.

Lo primero que debe ser notado es que el mercado es un contexto institucional. Es decir, es un espacio en que se encuentran individuos ocupando ciertas posiciones predefinidas por reglas (jurídicas, sociales, etc.), y cuya acción y motivación responde a ciertas características típicas. A mi juicio, las tres ideas siguientes capturan la idea central de lo que llamamos mercado (“M”= Mercado) (M1) Los individuos actúan motivados por su propio interés, no por el interés ajeno.

(M2) Nadie tiene el deber de proveer o derecho a recibir, antes de llegar a acuerdo en un contrato.

(M3) Cada participante es libre de sujetar su disposición a contratar a las condiciones que desee.

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Unos breves comentarios a estos tres principios, para evitar malentendidos usuales en la discusión pública. Los tres principios no pretenden ni moralizar o predicar, ni juzgar o condenar. No hay en esta lista insinuación alguna de que los individuos en el mercado actúan “mal” o que son “inmorales”.

M1, por ejemplo, no “sataniza” a nadie. En particular, no afirma que todos los agentes de mercado son de hecho egoístas y “malas personas”. Sólo quiere decir que la razón que típicamente mueve a quien actúa en el mercado es servir su propio interés personal. Es posible que el dueño de la panadería me regale el pan que necesito porque puede ver que tengo hambre, pero el mercado no funciona si no es normalmente el caso que los agentes de mercado actúan persiguiendo su interés individual. Para eso, el mercado supone un régimen que permite a cada individuo (en realidad: fomenta, en la medida en que ésta es condición de éxito) perseguir su interés y mostrar indiferencia ante la necesidad ajena.

No faltará quien diga que esta última frase es una caricatura y que ella, pese a lo dicho, “sataniza” el mercado. Dirá, por ejemplo, que para que alguien sea exitoso en el mercado es necesario que identifique correctamente las necesidades ajenas de modo de ofrecer un bien o servicio que sea demandado. Esto puede ser verdad, pero nótese que en ese caso, al “emprendedor” le interesará la necesidad ajena solo en la medida en que pueda aprovecharla para obtener una ganancia (y por eso esa necesidad le resultará indiferente si el necesitado no puede pagar lo que pide por satisfacerla o si, en el caso de los bienes no apropiables, no puede excluir al que no quiere pagar).

M2 es obvio, supongo. Solo quiere decir que mientras no haya entre comprador y vendedor un contrato, el vendedor no 4

tiene la obligación de entregar ni el comprador derecho a recibir. M3, por último, es compatible con que la ley fije ciertos límites a las condiciones que cada oferente puede unilateralmente imponer, siempre que esas condiciones dejen a las partes suficiente margen para negociar los términos de su relación. Así, como lo descubrió el dueño del sauna Mund hace unos años, el proveedor de ciertos servicios no puede negar dichos servicios a quienes sean de alguna nacionalidad en particular, pero para que haya mercado es necesario que sea libre de establecer a su arbitrio cuestiones como el precio, el horario, y otras condiciones de prestación del servicio.

M1, M2 y M3 caracterizan sin duda a la provisión privada de educación en Chile: no es problemático que quien ofrece educación lo haga declarando explícitamente que lo que lo mueve no es su compromiso con la educación, sino su ánimo de lucro (M1); ningún establecimiento está obligado a educar a nadie, mientras no haya entre él y el estudiante (sus padres) un contrato (M2), y cada establecimiento puede poner las condiciones de ingreso que desee (incluida la exigencia de pagar una suma de dinero: M3).

La educación escolar, entonces, funciona bajo los principios M1-M3. Lo escalofriante es que dichos principios son aplicables a toda la educación escolar, inclusive la provista por los establecimientos municipales. En dicho nivel de enseñanza el Estado también está legalmente autorizado para actuar como agente de mercado.

Esto último es importante, porque explica la razón estructural detrás de la caída de la educación pública. Si las escuelas municipales seleccionaran estudiantes y cobraran financiamiento compartido por sus servicios, seria en principio posible que hubiera estudiantes que no pueden acceder a la educación. Esto es, desde luego, inaceptable, y 5

por eso debe haber educación que es provista al ciudadano a la manera de los derechos sociales, es decir, sin selección ni cobro alguno. En general, esa es la educación municipal.

Pero eso quiere decir que el régimen “mixto” chileno implica que existen establecimientos que reciben a todo el que postula y existen establecimientos que solo reciben a quien satisfaga alguna exigencia, unilateralmente impuesta por el sostenedor (en la forma de “compatibilidad con el proyecto educativo” o derechamente cobro pecuniario). Los padres que matriculan a sus hijos en una escuela de las primeras pierden completamente el control sobre el tipo de compañeros con los cuales sus hijos pasaran buena parte de su infancia. Esta posibilidad es, desde el punto de vista de los padres, siempre parcial al interés de sus hijos, extraordinariamente valiosa, por lo que todo el que pueda huir de un establecimiento del primer tipo y matricular a sus hijos en uno del segundo tipo tenderá a hacerlo. Esto es lo que explica la progresiva disminución cuantitativa de la educación pública, y el hecho de que se está transformando de modo cada vez más agudo en un sistema educacional para pobres. En general, solo el que no tiene nada que ganar por estudiar con otros como él asiste a la educación pública.

La educación como derecho social Utilizando la caracterización del mercado ofrecida podemos formular los principios correspondientes a los derechos sociales (“DS”= derechos sociales) de modo que hagan explícita su oposición a los principios del mercado (M1, M2 y M3): (DS1) El proveedor no provee porque de ese modo sirve su propio interés, sino el interés del ciudadano.

(DS2) El ciudadano tiene derecho a la provisión, y el proveedor tiene el deber de proveer: y 6

(DS3) El proveedor no está en condiciones de establecer, unilateralmente, condiciones especiales de provisión caso a caso. Las condiciones de acceso, que especifican los márgenes del derecho ciudadano, han de estar fijadas en un protocolo público aplicable a todos por igual.

Ahora podemos notar que las características de la educación ofrecida en el mercado señaladas (M1 a M3), en conjunto con las características de los derecho sociales recién descritas (DS1 a DS3) nos proveen una prístina explicación del sentido de las reformas contenidas en el proyecto: (a) contra (M1), DS1: fin al lucro (b) contra (M2), DS2: fin a la selección (c) contra (M3), DS3: gratuidad.

Si el proyecto actualmente en discusión fuera aprobado, podría decirse que desde el punto de vista del ciudadano el sistema educacional ya no responde a los principios del mercado, sino los de los derechos sociales. Es decir, que ya no trata a la educación como una mercancía, sino como un derecho social.

Nótese: “desde el punto de vista del ciudadano”. El proyecto no toca otra cuestión que es importante, aunque solo se aprecia una vez que la transformación ya indicada es aceptada: el régimen de financiamiento de los establecimientos educacionales. El hecho de que dicho régimen descanse únicamente sobre mecanismos de financiamiento desde el lado de la demanda hace que los establecimientos compitan entre sí y busquen maneras de mejorar sus indicadores formales o los criterios de calidad que los padres usan como “proxies”, ante la imposibilidad de determinar por sí mismos el “valor agregado” de cada establecimiento. El hecho de que este juicio sobre la calidad del establecimiento sea difícil o incluso imposible de hacer en las condiciones de un sistema educacional segregado como el chileno es reconocido por 7

prácticamente todos los expertos que han intentado hacerlo.

Es curioso que mientras los expertos afirman la dificultad de medir la calidad de cada establecimiento (es decir, la dificultad de distinguir, en los resultados del proceso educativo en cada establecimiento, qué se debe al valor que agrega el establecimiento y qué se debe a las características de los estudiantes que estudian en él), se asuma que “los padres” pueden fácilmente elegir establecimientos por calidad.

B. Derechos sociales y libertad de elegir Una de las críticas más infundadas al proyecto en estudio es que el acaba con la libertad de los padres de elegir, y afecta la libertad de enseñanza. Aquí es útil referirse a estas dos cuestiones por separado.

Libertad de enseñanza Se ha dicho que el proyecto pretende acabar con la educación particular, invocando en su contra todos los fantasmas, reales o inventados, asociados a la ENU. Se dice que él constituye un atentado a la libertad de enseñanza, y que entonces lo que estaría en riesgo es lo que esa libertad protege, es decir, la libertad de proyectos educativos y de ese modo la diversidad y el pluralismo. ¿Es esta objeción correcta? ¿Hay incompatibilidad entre la educación como derecho social y la libertad de enseñanza? ¿Es esto una nueva demostración de que libertad e igualdad están en conflicto, de modo que tenemos que optar entre ambas?

La respuesta a las tres preguntas del párrafo anterior es “no, no, no”. La objeción vincula mercado y libertad, de modo que acabar con el primero sería poner en peligro la segunda.

Esta vinculación no es sino la consecuencia de confundir los 8

términos, y es enteramente espuria. En efecto, la objeción no distingue dos sentidos de libertad de enseñanza. La ironía es que quienes se entienden herederos de los que en la historia chilena lucharon por la libertad de enseñanza muestran, al confundirlos, que no entienden su propia historia.

Hoy “libertad de enseñanza” designa dos libertades, que se presentan como si fueran dos aspectos de lo mismo aunque son claramente diferenciables e incluso opuestas. La primera dimensión de la libertad de enseñanza adquiere su fuerza de la lucha de grupos principalmente religiosos (en particular la Iglesia Católica) por proveer educación que respondiera a proyectos educativos que no estuvieran sujetos al control del Estado. Podemos llamar a este aspecto “libertad de proyectos educativos”. Quienes en la historia de Chile defendían la libertad de proyectos educativos no actuaban motivados por la necesidad de asegurar nuevos espacios para emprendedores audaces, listos a invertir en lo que sea que les rinde de mejor forma. Lo que a ellos les importaba era asegurar espacio para proyectos educativos independientes del Estado.

La segunda dimensión es libertad de enseñanza como libertad de emprendimiento (como libertad de contratación), es decir, la provisión de educación como una actividad más en la que empresarios pudieran desplegar sus iniciativas con la finalidad de obtener utilidades. Podemos llamar a esta “libertad de mercado”. Aquí la libertad de enseñanza no es entendida como un espacio en el que la actividad educativa no está sujeta a una agenda fijada heterónomamente por el Estado. En el mercado libertad quiere decir libertad de contratación, es decir, que cada oferente pueda decidir a quién ofrecer el bien o servicio que ofrece, y en qué condiciones (M1-M3). Es en virtud de esto que el mercado implica segregación y desigualdad, porque va en la propia 9

dinámica del mercado la segregación o (como podemos decir cuando ella no afecta el estatus del ciudadano) la “segmentación”. En el mercado la oferta se ajustará todo lo que necesite ajustarse para calzar con la demanda, por lo que cada oferente adecuará su oferta a las características de esa demanda. Es esto lo que ha llevado a la segregación a la que ya hemos hecho referencia.

En este contexto, si la libertad de enseñanza es libertad de mercado, entonces efectivamente hay contradicción frontal y total entre derechos sociales y libertad de enseñanza, porque ya hemos visto que aquello que se provee a través del mercado no puede ser un derecho. Esto no es sino decir, como ya lo hemos hecho, que hay oposición estricta entre mercado y derechos sociales. Pero claramente no hay contradicción entre libertad de proyectos educativos y derechos sociales, en la medida en que se trate de proyectos que pueden ser ofrecidos conforme a DS1, DS2 y DS3.

Organizar la educación como un derecho social implica acabar en educación con la libertad de mercado, no con la libertad de proyectos educativos. La manera de realizar la educación como un derecho social es sujetando a toda la provisión de educación a los ´principios de los derechos sociales, DS1-DS3.

La libertad de los padres de elegir Esto nos lleva a la segunda observación, que alega que el proyecto atenta contra la libertad de los padres de elegir establecimiento. La elección de los padres, se dice, sería reemplazada por una “tómbola”. Es difícil tomarse en serio este argumento. Como lo dejan en claro los artículos 7bis y 7ter que el proyecto sugiere introducir al DFL 2/1998, de lo que se trata es que la libertad de elegir sea para todos. Por 10

consiguiente, el criterio de asignación de estudiantes en establecimientos es, en primer lugar, la elección de los padres. “Sólo en los casos que los cupos disponibles sean menores al número de postulantes”, dice el proyecto, se aplican los criterios que el proyecto propone, cuyo sentido es asegurar que, cuando no es físicamente posible respetar la elección de todos, ha de haber un criterio igualitario para decidir quiénes deben ser admitidos. Lejos de limitar la libertad de elección de los padres, el proyecto universaliza esa libertad, la hace igual para todos.

Porque es difícil no advertir que hoy la libertad efectiva de elegir que cada uno en el mercado tiene, está vinculada al dinero de que dispone y al tipo de persona que es. Así funciona el mercado: todos tienen formalmente la misma libertad de contratar, pero esa libertad igual de contratar no implica que cada uno tenga las mismas posibilidades de ver realizadas sus elecciones. Es decir, no todos los padres tendrán las mismas posibilidades de elegir diversos proyectos educativos. Si lo que importa es maximizar la posibilidad de los padres de elegir entre diversos proyectos educativos, lo que es necesario es reconocer cabalmente la libertad de los padres, lo que quiere decir: el establecimiento no puede seleccionar entre padres que han ejercido su libertad eligiéndolo. El único caso en que el establecimiento puede negarse a recibir a quien lo ha elegido es imposibilidad material, y en ese caso el criterio para decidir a quién aceptar y a quién no ha de ser un criterio que muestre respeto por el igual derecho de cada uno.

Al decir que la prohibición de selección limita la libertad de los padres, quienes se oponen al proyecto revelan qué es lo que a su juicio es importante en esa libertad: no la posibilidad de elegir un proyecto educativo, que el 11

proyecto universaliza y maximiza, sino el derecho de elegir un criterio de exclusión, es decir, el derecho de excluir a otros del establecimiento que uno desea. Porque esta es la libertad que el proyecto elimina. No la libertad de elegir establecimiento, sino la libertad de segregarse.

2. EL “ORDEN DE LOS FACTORES”, Y EL SENTIDO DE COMENZAR LA REFORMA EDUCACIONAL CON UN PROYECTO COMO ESTE Recientemente se ha instalado la percepción de que al comenzar la reforma educacional con un proyecto sobre selección, fin a la educación provista con fines de lucro y financiamiento compartido, el gobierno habría fijado mal el orden de prioridades. Para unos, la prioridad debió haber sido “la calidad”, mientras para otros debió haber sido un proyecto de fortalecimiento de la educación pública o modificación del estatuto docente y carrera de profesores o de educación inicial, etc. Cada experto o grupo político tiene su juicio formado sobre la reforma que es más importante y afirma que comenzar de otro modo es errar el orden de prioridades.

Para poder emitir una opinión sobre este punto es importante fijar la cuestión del modo más preciso posible. No está en discusión que la reforma educativa que el gobierno propone no se agota en este proyecto. El propio mensaje anuncia varias de las otras iniciativas que, serán presentadas, algunas de las cuales ya lo han sido.

Hay un sentido en que el hecho de haber presentado un proyecto un par de meses antes que otro no afectará nada, en la medida en que años después de aprobado probablemente nadie recordará el momento en que cada uno fue aprobado. En este sentido es correcto decir que el orden de los factores no altera el producto.

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Hay otro sentido en el que la cuestión es, sin embargo, importante, y es el que podría ser denominado el “políticoestratégico”: dada una discusión pública con una prensa adversa, el comenzar abriendo flancos innecesarios puede hacer naufragar la reforma completa.

Los dos sentidos anteriores no serán abordados en estas líneas. El primero porque ignora el hecho de que los proyectos deben ser aprobados antes de estar en vigencia, el segundo porque hay personas más calificadas que yo para hacer cálculos político-estratégicos mirando las encuestas y otros indicadores de opinión pública.

Lo que es importante es preguntarse por lo que quiere decir, desde el punto de vista de lo que significa la reforma educacional, el que el gobierno haya comenzado por un proyecto como el que ahora se discute y no por uno, por ejemplo, de fortalecimiento de la educación pública. La explicación está en lo que la Presidente Bachelet anunciaba ya en su campaña, de que la finalidad de la reforma era producir un “cambio de paradigma”, de la educación como mercancía a la educación como derecho social. La idea está explícitamente afirmada en el proyecto, cuyo mensaje informa que él pretende lograr un cambio profundo de paradigma en el sistema educativo, que deje atrás la idea de la educación como un bien de consumo que se transa en el mercado. Un cambio que se funda en la convicción de que la educación es un derecho social.

En efecto, comenzar mediante un programa de fortalecimiento de la educación pública habría significado

que, a juicio del

gobierno, el problema de la educación pública está en los déficits de la educación pública: su régimen de profesores, su escaso financiamiento, las reglas aplicables a sus directores, etc. Al comenzar por el proyecto que se discute, 13

el gobierno ha indicado que a su juicio el problema no está en este o aquél aspecto de un régimen institucional que pude ser “perfeccionado”, sino en el régimen institucional mismo.

Para cualquiera que quiera entender, el problema es claro, y ha sido explicado en general en la sección anterior. Se trata de que la educación no sea ofrecida en un régimen de mercado. Las tres modificaciones que el proyecto actualmente en discusión pretende introducir al régimen de provisión de la educación son las características de la provisión conforme al mercado: en el mercado el que ofrece lo hace no por interés en ayudar al otro, sino para obtener una utilidad personal; cobra a cambio de los servicios que ofrece; y puede sujetar su oferta a las condiciones que desee. Cuando el que provee no puede cobrar por ofrecer ni condicionar su oferta, y cuando no es lícito que lo haga para servir su interés particular, entonces lo que es provisto ya no es una mercancía, es un derecho social.

Comenzar por el régimen de la educación particular, entonces, es afirmar que el problema del sistema educacional chileno no está, como se ha creído hasta ahora, en este o aquél detalle regulatorio, sino en los principios fundamentales que lo estructuran, que son los principios del mercado.

Que la doble caída libre que viene experimentando

desde hace tiempo la educación pública (como ya lo hemos mencionado: cae estadísticamente, porque es cada vez menos relevante en términos de números, y cae socioeconómicamente, en tanto es cada vez más educación para pobres) no se explica por los problemas propios de la educación pública, sino por el hecho de que tener que coexistir con una educación que no solo es privada, sino que se ofrece conforme al régimen del mercado. En estas condiciones, la educación pública no puede sino transformarse de modo cada vez más marcado en educación 14

para pobres, porque la educación particular ofrece a los padres algo que desde el punto de vista de éstos es invaluable: les ofrece selección, es decir, la posibilidad de controlar el tipo de compañeros con los que sus hijos compartirán buena parte de su infancia. Y desde el punto de vista de los padres, parcial al interés de sus hijos, esto es suficiente: todo el que pueda satisfacer algún criterio de selección huirá de esa educación que no tiene criterios de selección, que está abierta a todos. Los que se quedarán en la educación pública serán, de modo cada vez más notorio, quienes no tienen nada que ganar por estudiar solo con otros como ellos, es decir: los más pobres. Eso es exactamente lo que ha estado pasando, sin que los “expertos” lo notaran.

En este contexto, intentar medidas de fortalecimiento de la educación pública, o de modificaciones de la carrera docente, o aumentos de financiamiento, etc, no solucionará el problema, que seguirá existiendo mientras la educación sea tratada institucionalmente como una mercancía y no como un derecho social. Esto, por supuesto, no quiere decir que esas medidas y otras no sean necesarias, incluso urgentes. Sólo quiere decir que ellas no solucionarán el problema mientras la educación y su provisión signa organizadas como una mercancía, porque las patologías que hoy resultan acuciantes, en particular la extrema segregación y desigualdad que caracteriza a nuestro sistema educacional, no son sino el resultado normal y espontáneo de la operación del mercado. El problema primero está en el mercado, y este proyecto de ley, sin perjuicio de observaciones que a él pueden formularse aquí y allá, pretende solucionar ese problema.

Para explicar lo anterior puede ser útil referirse a la idea de derechos sociales, y su contraposición respecto del mercado.

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3. DOS OBSERVACIONES PUNTUALES AL CONTENIDO DEL PROYECTO A. Sobre La “compra” de establecimientos Para regular la transición a un sistema en el que la educación es tratada como un derecho social y no como un mercancía, el proyecto propone, entre otras cosas, eliminar la provisión con fines de lucro. Para esto, el proyecto dispone un plazo dentro del cual todos los establecimientos que hoy son sociedades deben transformarse en corporaciones o fundaciones. Conforme al artículo 2° transitorio, los sostenedores tendrán un plazo de dos años para elegir si (a) cierran, o (b) transfieren la calidad de sostenedor a una persona de derecho privado sin fines de lucro.

El artículo 3° transitorio dispone que quienes hayan optado por la segunda posibilidad indicada más arriba, “podrán percibir un aporte por infraestructura”, si son dueños de esta. El valor de ese “aporte” ha de ser fijado por una comisión cuya integración y funcionamiento está reglada en los artículos 4° transitorio y siguientes del proyecto de ley.

Explicado en breve, el proyecto da a los sostenedores que hoy son personas sin fines de lucro una opción de venta.

Ellos pueden simplemente cerrar sus establecimientos o traspasarlos a otra persona jurídica, sin fines de lucro. En este último caso, tienen derecho a que el Estado les pague el precio de los inmuebles de que eran dueños y que fueren utilizado s por los establecimientos. El Estado pagará en 12 cuotas anuales. Al pagar la última de las cuotas, el Estado se hará dueño de esos inmuebles por el solo ministerio de la ley, y el inmueble quedará afecto al servicio educativo.

Aunque el inciso final del artículo 5° transitorio dispone solo que el Estado deberá entregar el uso del inmueble a un 16

sostenedor público o privado (es decir, a cualquiera), parece razonable entender que será el sostenedor a cargo del establecimiento que funciona en el inmueble respectivo.

Este mecanismo de transición hacia una educación sin fines de lucro ha recibido las críticas más fuertes del proyecto, porque implicaría un alto costo en “fierros”, es decir solo en inmuebles.

La crítica es en cierta medida correcta, y la solución clara. No hay justificación alguna para que la ley dé a los actuales sostenedores con fines de lucro un derecho a opción.

La solución correcta ha de ser precisamente la inversa: en principio, cambiado el régimen legal de la educación, cada sostenedor deberá examinar la situación en la que el cambio regulatorio lo deja. Si en las nuevas condiciones no está dispuesto a continuar participando de la actividad, entonces la dejará. Si el cierre de ese establecimiento, atendidas las alternativas disponibles, no crea problemas significativos de provisión, no hay razón para que el Estado adquiera los inmuebles. Si los crea, entonces es el Estado el que ha de estar facultado para comprar los bienes envueltos y entregar su administración a un sostenedor en las condiciones que fije la ley.

Es importante destacar que una persona que participa de una actividad económica no tiene derecho a que las condiciones bajos las cuales esa actividad se desarrolla no cambien. Al ingresar a cualquier actividad todo empresario sabe que las normas que las rigen pueden cambiar. Se dice que es un problema que “cambien las reglas del juego”, pero la primera regla del juego es que las reglas pueden cambiar. Si la intendencia metropolitana decidiera, por razones de salud pública y protección medioambiental, que en Santiago no puede usarse más ningún tipo de calefacción a leña, entonces los 17

productores de calefactores de doble cámara perderán el negocio del cual participan. Es claro que el Estado no debe a quienes resultarían perjudicados por ese cambio regulatorio ni indemnización alguna, y sería absurdo decir que en ese caso el privado que se ve afectado tiene un derecho de opción e vender su fábrica de calefactores a doble cámara al Estado.

Nada de esto implica, por supuesto, que el cambio regulatorio debe ser insensible al hecho de que afecta intereses particulares. Eso hace recomendable un plazo razonable para que quienes ya no están dispuestos a seguir participando de la actividad pueda retirarse de ella ordenadamente, minimizando el daño causado. Pero no puede aceptarse la idea de que todo emprendedor tiene derecho a que no le “cambien las reglas del juego”, porque después de todo cuando decidió ingresar a la actividad lo hizo sabiendo que las leyes pueden cambiar.

B. Sobre el régimen de la educación particular pagada El sentido del proyecto, como hemos observado, es lograr un cambio profundo de paradigma que deje atrás la idea de la educación como un bien de consumo que se transa en el mercado. Para eso, el proyecto correctamente identifica las tres cuestiones fundamentales que definen al mercado como el régimen institucional de provisión de la educación: legitimidad de la provisión con fines de lucro, selección y financiamiento compartido. Al eliminar estas tres características, que dan cuenta de los principios del mercado (M1-M3), y reemplazarlas por las tres características correspondientes que dan cuenta de los principios de los derechos sociales (DS1-DS3), el proyecto efectivamente cambia los fundamentos del régimen institucional de provisión de la educación.

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Dichos cambios, sin embargo, son solo aplicables a la educación que se financia con fondos públicos. Y hay en esto una notoria contradicción.

La contradicción se hace aparente cuando preguntamos: ¿por qué es problemático el financiamiento compartido, o la educación provista con fines de lucro? A esto hay dos respuestas posibles. En primer lugar, uno podría responder que se trata de que los fondos públicos han de estar sujetos a un régimen especial al que no están afectos los fondos privados. En segundo lugar, la respuesta podría ser que se trata de que la educación ha de estar sujeta a un régimen especial. Las consecuencias que se siguen de estas dos respuestas posibles son evidentemente distintas. Si lo que nos importa es el régimen especial de los fondos públicos, el régimen del os derechos sociales debería alcanzar solo a la educación financiada con fondos públicos. Si lo que importa es una nueva comprensión de la educación (la educación es un derecho social), entonces ese nuevo régimen debería alcanzar a toda la educación, al menos toda la educación “formal”.

Es claro que, hoy por hoy, lograr la completa gratuidad en todo el sistema educacional no es políticamente factible.

Ello implicaría que incluso la educación llamada “particular pagada” debería seguir siendo particular aunque ya no podría ser privadamente financiada, y debería ser también gratuita.

Esa es una reforma que habrá de quedar para más adelante, en la mediad en que la idea de que la educación es un derecho social y no una mercancía empiece a ser cada vez más obvia, y el mercado como criterio de distribución cada vez más inaceptable. Pero es importante mantener alguna dimensión que nos recuerde que estamos hablando de educación, no de fondos ´públicos. No hay razón alguna para que las reglas sobre fin de la provisión con fines de lucro y fin de la selección 19

estén restringidas sólo a la educación pública y a la particular subvencionada. Esas reglas deberían ser parte del régimen general de la educación en Chile, incluyendo también a la educación particular pagada.

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ANEXO: PRINCIPIOS DEL MERCADO Y DE LOS DERECHOS SOCIALES A. Principios del mercado (M) (M1) (M2) (M3)

Los individuos actúan motivados por su propio interés, no por el interés ajeno.

Nadie tiene el deber de proveer o derecho a recibir, antes de llegar a acuerdo en un contrato.

Cada participante es libre de sujetar su disposición a contratar a las condiciones que desee.

B. Principios de los derechos sociales (DS) (DS1) El proveedor no provee porque de ese modo sirve su propio interés, sino el interés del ciudadano.

(DS2) El ciudadano tiene derecho a la provisión, y el proveedor tiene el deber de proveer: y (DS3) El proveedor no está en condiciones de establecer, unilateralmente, condiciones especiales de provisión caso a caso. Las condiciones de acceso, que especifican los márgenes del derecho ciudadano, han de estar fijadas en un protocolo público aplicable a todos por igual.

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