Diplomacia Empresarial en la Política Comercial Chilena. El caso del TLC con EE.UU.

La diplomacia empresarial en la política comercial chilena. El caso del TLC de Chile con EE.UU.

Tesis para optar al grado de Magister en Ciencia Política de la Universidad de Chile.

CARLOS FIGUEROA SALAZAR

Profesor Guía: Antoine Maillet

2

Agradecimientos

Agradecimientos a Antoine Maillet, profesor y maestro que me aconsejó con precisión y humildad, con cariño y dedicación. A mi abuelo, por su interés constante y apoyo incondicional. A Benedicte Bull, una investigadora generosa y asertiva que me hizo más fácil un camino que parecía difícil. Y a todos los miembros del seminario de Economía Política de la Universidad de Chile; especialmente a Sebastián Fierro, por las innumerables conversaciones sobre política internacional, poder empresarial y economía política. Y a Nicolás Valenzuela por los comentarios a la revisión final. A todes elles, también a mi padre y madre, mis más grandes agradecimientos y cariños.

3

Índice

1. Introducción .................................................................................................................................................. 5 Metodología de investigación ................................................................................................................ 9 a) Selección del caso .................................................................................................................................. 9 b) El problema de investigación ......................................................................................................... 12 c) Extensión del análisis ........................................................................................................................ 14 d) Objetivos y alcances de la tesis ..................................................................................................... 16 e) Mecanismo causal y process tracing ........................................................................................... 17 La búsqueda del Mecanismo Causal ............................................................................................ 18 f) Técnicas de investigación ................................................................................................................. 19 2. Marco teórico .............................................................................................................................................. 23 2.1 Diplomacia empresarial en la política comercial ................................................................ 25 a. La política exterior chilena .......................................................................................................... 25 b. Diplomacia empresarial e instituciones informales ........................................................ 28 2.2 Poder instrumental y poder estructural ................................................................................. 34 2.2.1 Poder estructural ........................................................................................................................... 35 2.2.2 Poder instrumental ....................................................................................................................... 39 a. Relación con los hacedores de política .................................................................................. 39 b. Recursos propios ............................................................................................................................. 41 Operacionalización de los conceptos ............................................................................................... 43 3. Diplomacia empresarial en la política comercial chilena: análisis del caso. ................... 45 3.1 El andamiaje para el TLC con EE.UU (1990-2000) ............................................................. 46 3.2 La diplomacia empresarial en el TLC de Chile con EE.UU. .............................................. 51 a) Poder estructural ................................................................................................................................. 56 b) Relación con los tomadores de decisión ................................................................................... 58 c) Recursos propios ................................................................................................................................. 70 Los otros actores sociales ................................................................................................................ 75 Volviendo a nuestra pregunta de investigación ..................................................................... 77 3.3 Diplomacia empresarial e instituciones informales en el período posterior al TLC con EE.UU ..................................................................................................................................................... 80 a) Poder estructural ................................................................................................................................. 81 b) Relación con los tomadores de decisión ................................................................................... 84 c) Recursos propios ................................................................................................................................. 91 Nuevas categorías encontradas .......................................................................................................... 93 4. Reflexiones y conclusiones ............................................................................................................... 97 5. Referencias ............................................................................................................................................... 103 6. ANEXOS ................................................................................................................................................. 109

4

1. Introducción

Son innumerables los ejemplos que podríamos dar para demostrar lo mucho que pesa el dinero en las decisiones políticas chilenas. Las investigaciones de los casos de SQM y PENTA, dos casos de financiamiento irregular de la política, revelaron un conjunto de prácticas tributarias y de cohecho que ejercían las grandes empresas para poder influir en los parlamentarios chilenos (Ciper, 2015). Esto no es muy distinto a lo descrito por Daniel Matamala, periodista chileno, quién en el libro titulado Poderoso Caballero. El poder del dinero en la política chilena (2015) relata cómo opera un puñado de grupos empresariales, desde la época de nuestra independencia hasta hoy, para influir y conducir las decisiones democráticas que nos hemos dado. Y es que Chile, en los últimos 5 años, pareciera haber atravesado la puerta de la inocencia para descubrir múltiples casos de corrupción política, carteles empresariales y cohecho por medio de los cuales algunos de los grandes empresarios han dirigido la toma de decisiones políticas.

En este contexto, pareciera ser interesante el momento actual para estudiar la influencia de este pequeño grupo de grandes empresarios en la política chilena. En particular, estudiar el mecanismo o las estrategias que estos han utilizado para tomar parte en las discusiones públicas y hacerse parte de las soluciones políticas. Y es que sorprende que un poder que, en teoría, tiene su única legitimidad en la cantidad de dinero e influencias que posee, pueda ser tan determinante en el futuro de leyes importantes como las de pesca, las de educación, las de los tributos e, incluso, en las que tienen que ver con nuestra constitución. La influencia empresarial en los tomadores de decisión chilenos se ha vuelto una costumbre que bien vale la pena estudiar, incluso si esta influencia no se trata de dinero. Basta con que se trate de un privilegio que no poseen otros actores sociales para que sea motivo de debate y, por qué no, de investigación.

5

En la vida reciente de Chile uno de los fenómenos que ha sido tema en la opinión pública ha sido la alta participación de los empresarios en las políticas comerciales y la escasa participación de la sociedad civil en estas. Hace poco menos de 3 años comenzó en Chile un movimiento ciudadano llamado Chile Mejor sin TPP que, entre otras cosas, reclamaba una mayor participación en los espacios de negociación y una menor injerencia de los gremios empresariales en los tratados de libre comercio. 1 Este movimiento recuerda a otros movimientos, como la Alianza para un Comercio Justo, que se levantaron para la firma del TLC con EE.UU. Ambos tenían una mirada en común: rechazaban la preponderancia que tenían los intereses empresariales y reclamaban un cambio en la manera de conducir los procesos de negociación.

Compartían, además, la idea de cambiar el modelo de desarrollo en las políticas comerciales.

Lo sorprendente de este tipo de movimientos sociales o de una opinión pública más crítica ante el poder empresarial es que, pese a no haber sido exitosos en lograr sus cometidos, sí han producido un cambio en la sociedad civil. Este cambio se manifiesta un cambio en la visión ética, de las prácticas que hasta hace poco eran toleradas y que ahora son vistas como prácticas condenables. Pareciera ser un momento propicio, entonces, no sólo para examinar las estrategias y recursos que utilizaron los gremios empresariales sino también para evaluar las reglas o normas que regían este tipo de prácticas informales de influencia empresarial y revelar su funcionamiento. Esto incluso adquiere mayor sentido si consideramos que revelar la forma en la que opera la influencia empresarial puede ser el punto de partida para cambiar la manera en la que se construyen las políticas públicas en Chile y los actores que participan en ellas.

Para llevar a cabo este examen veremos, en el caso de las políticas comerciales chilenas, que efectivamente existen estrategias y recursos que utilizaron los empresarios para influir en los Tratado de Libre Comercio, en especial en el de EE.UU. Este último será el principal foco de nuestra investigación. No obstante, también hemos

1 El autor de esta tesis fue parte del movimiento Chile Mejor sin TPP, además de vocero del mismo. Los sesgos que esto pudo haber traído a la investigación se explican en la sección metodológica de las técnicas de investigación.

6

incluido en el análisis una mirada crítica respecto al modo de funcionar de estos gremios que, en la mayoría de los casos, se llevan a cabo en espacios informales que se han consolidado en el tiempo. El objetivo de revelar estas instituciones informales es que exista una toma de conciencia del modo irregular de funcionar de estas políticas y, con mirada esperanzadora, la posibilidad de que este sea el inicio de la transformación de una parte del marco legal y regulatorio que rigen las políticas económicas chilenas.

Por ello, también hemos realizado una breve investigación bibliográfica, de prensa y entrevistas del período posterior a la firma del TLC con EE.UU (2003-2014). Buscamos, en esta nueva sección, dar cuenta de la continuidad de los recursos y estrategias utilizados por los empresarios en el TLC con EE.UU. y su relación con la influencia que estos logran en los acuerdos de libre comercio. Esto, con el objetivo de vislumbrar posibles prácticas informales que se hayan consolidado en el tiempo.

El concepto “diplomacia empresarial” que lleva el título de esta investigación nació de la lectura de un texto de Loreto Correa (2012) publicado en la edición de La política exterior de Chile, 1990-2009 del aislamiento a la integración global. En dicho texto, la autora analiza la política exterior de Chile hacia Bolivia y menciona, de paso, tres tipos de diplomacia que coexistirían en la política exterior chilena: la empresarial, la tradicional y la parlamentaria. El uso que hace del concepto la autora, sin embargo, es completamente disntito al que le daremos en esta investigación. Pues mientras ella lo utilizaba para describir una “vía indispensable para el fomento de los negocios mutuos” (2012, 527) nosotros lo utilizaremos para explicar cómo los empresarios lograron influir en una parte de la política exterior chilena, las políticas comerciales, y cuál fue el mecanismo que les permitió ser un actor primordial en la construcción de los Tratados de Libre Comercio como el de Estados Unidos.

Para poder adentrarnos en el escrutinio de esta diplomacia empresarial desarrollaremos, en este primer capítulo, una introducción al caso de estudio, a los objetivos de nuestra investigación y a la metodología que hemos utilizado. En el segundo capítulo, el marco teórico, hemos desarrollado la discusión sobre la influencia empresarial en las políticas comerciales. Asimismo, en ese capítulo se desarrolla el

7

concepto de poder empresarial estructural e instrumental como factores explicativos de la influencia de los empresarios en la toma de decisiones. El desarrollo de estos conceptos y su operacionalización lo hemos acompañado de una reflexión sobre los condicionantes internos de las políticas comerciales y la explicación de lo que entenderemos por instituciones informales de la política. En el tercer capítulo, desarrollamos los resultados de la investigación, partiendo por los recursos y estrategias que utilizaron los empresarios para influir en las negociaciones del TLC de Chile con EE.UU (2000-2003). Luego se analiza el período posterior al TLC (20042014) con el objetivo de encontrar trazos que nos permitan ver cómo operó la diplomacia empresarial en el período posterior a nuestra investigación. Finalmente, en el cuarto capítulo, detallamos las conclusiones que pueden destacarse a partir de nuestra investigación.

8

Metodología de investigación

a) Selección del caso

Con el retorno a la democracia, los Tratados de Libre Comercio (TLC) rápidamente se instalan como instrumentos formales de liberalización comercial, en especial a partir del período presidencial de Ricardo Lagos (2000-2006), lo que llevó a que Chile sea hoy (2017) unos de los países con más acuerdos de libre comercio del mundo, habiendo firmado un conjunto de 24 acuerdos con más de 63 países del mundo (Tabla 1).

Tabla 1: Acuerdos de Libre comercio firmados por Chile (1990-2016) Entrada en vigencia Parte signataria Tipo de acuerdo

internacional

Acuerdo de Complementación Bolivia

Económica

1993 - Abril 06

Acuerdo de Complementación Venezuela

Económica

1993 - Julio 01

Acuerdo de Complementación

Mercosur

Económica

1996 - Octubre 01

Canadá

Acuerdo de Libre Comercio

1997 - Julio 05

México

Acuerdo de Libre Comercio

1999 - Julio 31

Centroamérica

Acuerdo de Libre Comercio

2002 - Febrero 14

Unión Europea

Acuerdo de Asociación

2003 - Febrero 01

Corea del sur

Acuerdo de Libre Comercio

2004 - Abril 02

EFTA

Acuerdo de Libre Comercio

2004 - Diciembre 01

Estados Unidos

Acuerdo de Libre Comercio

2004 - Enero 01

9

2006 - Noviembre P4

Acuerdo de Asociación Económica

08

China

Acuerdo de Libre Comercio

2006 - Octubre 01

India

Acuerdo de Alcance Parcial

2007 - Agosto 17 2007 - Septiembre

Japón

Acuerdo de Asociación Económica

03

Acuerdo de Complementación Cuba

Económica

2008 - Junio 27

Panamá

Acuerdo de Libre Comercio

2008 - Marzo 07

Acuerdo de Complementación Perú

Económica

2009 - Marzo 01

Australia

Acuerdo de Libre Comercio

2009 - Marzo 06

Colombia

Acuerdo de Libre Comercio

2009 - Mayo 08

Acuerdo de Complementación Ecuador

Económica

2010 - Enero 25

Turquía

Acuerdo de Libre Comercio

2011 - Marzo 01

Malasia

Acuerdo de Libre Comercio

2012 - Febrero 25

Vietnam

Acuerdo de Libre Comercio

2014 - Enero 01

Hong Kong SAR

Acuerdo de Libre Comercio

2014 - Octubre 09 2015 - Noviembre

Tailandia

Acuerdo de Libre Comercio

Alianza del Pacífico Protocolo Comercial

05 2016 - Mayo 01

Fuente: Dirección Económica de comercio de Chile (Direcon). 2016.

En este contexto, Chile firma a inicios del año 2003 un Tratado de Libre Comercio con el que era, en ese entonces, el mayor socio comercial de nuestro país, Estados Unidos.

Según algunos autores (i.e. Porras, 2003), Chile no tenía inicialmente una política definida y entusiasta respecto a este país. Esto, porque los empresarios chilenos arrastraban desde fines de los años ochenta una mala impresión del gigante del norte

10

debido a las dificultades que éste les ponía a los productos que deseaban exportar. A su vez la oposición al gobierno chileno, a inicios de los años noventa, tampoco veía a Estados Unidos con buenos ojos dada la ayuda que le había otorgado a los sectores concertacioncitas para ganar el plebiscito que ayudó a Chile a volver a la democracia (Porras, 2003).

Otros autores, han argumentado que el acuerdo sin duda ha sido de los más relevantes, que ha firmado Chile, tanto estratégica como económicamente. Según Ahumada (2013), este TLC levantó expectativas comerciales que no se habían visto antes con otros TLC. Con él se buscaba potenciar sobretodo las exportaciones, la inversión extranjera y la diversificación de la matriz productiva, siendo este acuerdo uno de especial relevancia para Chile en el área económica. Y, como argumenta Ahumada, esta importancia estratégica también generaba expectativas, especialmente en el gobierno:

El TLC entre Chile y EE.UU. es uno de los más importantes tratados que Chile ha firmado. En primer lugar, porque EE.UU. era, hasta mediados de los 2000, el socio commercial más importante de Chile, y es además el país con el cual Chile ha diersificado más su matriz exportadora (ver Ballivián, 2012). En la misma línea, EE.UU. es aún el mayor inversor en Chile (ver DIRECON, 2012). En segundo lugar, EE.UU ha sido históricamente una influencia política importante en el desarrollo del camino chileno. No solo porque EE.UU. es una potencia hegemónica en el campo internacional, sino también por su activa participación en determinados momentos de la historia política chilena. (Ahumada, 2013, 14).

Estas expectativas, sin embargo, no tuvieron el efecto esperado. Si bien las exportaciones tuvieron un incremento importante (Anexo 1), esto se dio en un contexto en el que Chile experimentó un alza en todas sus exportaciones y donde la participación de EE.UU en ellas fue cada vez menor (Anexo 2). Estos resultados económicos esbozan una ventaja a los argumentos que han destacado la importancia

11

estratégica del acuerdo, más que la retórica comercial de los beneficios comerciales que Chile esperaba recibir de aquello (Ahumada, 2013).

La elección del TLC con EE.UU. tiene entonces su origen en la importancia estratégica que significó este acuerdo para Chile y para le élite económica. Esta importancia determina que exista más información disponible, tanto en prensa como en investigaciones colindantes, sobre la participación de los distintos actores, sus intenciones y controversias. Asimismo, al haber sido un tema relevante para los empresarios, podremos encontrar más fácilmente a los actores relevantes para adentrarnos en las estrategias y acciones que estos tomaron, tanto en la arena pública como en el área privada. A partir de este caso de estudio detallaremos en la próxima sección cuál es la pregunta que guía nuestra investigación respecto a este caso, las hipótesis principal que ocuparemos y las hipótesis alternativas que podrían explicar la construcción del TLC de Chile con EE.UU.

b) El problema de investigación

Según lo que hemos expuesto en el apartado anterior, supondremos la existencia de una diplomacia empresarial en la política comercial chilena que no encuentra contrapeso ni en la sociedad civil ni en el gobierno.

De allí que nuestra pregunta de investigación sea ¿de qué manera la diplomacia empresarial incidió en la construcción de los acuerdos de libre comercio y, en particular, en la del TLC de Chile con EE.UU? Para responder a esta pregunta de investigación, hemos supuesto, como hipótesis principal, la efectiva existencia de una diplomacia empresarial, con estrategias que le son características. Esto quiere decir que supondremos estrategias y recursos de los actores empresariales como razón fundamental para explicar su influencia en el TLC de Chile con EE.UU. Así visto, la diplomacia empresarial dará cuenta del set de estrategias, medios y recursos que ocuparon los actores empresariales para incidir en la gestación, desarrollo y

12

negociación final del TLC con EE.UU. En específico, se presume que en el caso del proceso de negociación del TLC de Chile con Estados Unidos, dada la importancia de este acuerdo para Chile, esta diplomacia se expresa de manera clara y con pocos contrapesos de otros actores sociales.

Como hipótesis alternativas tomaremos, en primer lugar, la importancia de los cuadros técnicos gubernamentales y su sintonía ideológica con la élite empresarial como un determinante del proceso de negociación del acuerdo con EEUU. Esta hipótesis se fundamenta en la idea de que los cuadros técnicos presentes en la estructura del Estado o que cumplen las funciones de expertos en la Cancillería son una pieza clave para entender las ideas que priman en los procesos de negociación y firma de acuerdos internacionales, especialmente en los comerciales. En segundo lugar, consideraremos como hipótesis alternativa la posibilidad de que sea el tipo de modelo económico que posee Chile el determinante crucial de la construcción de los TLC. De esta manera, serían las condiciones estructurales del modelo económico las que determinan que la agencia de ciertos actores (empresariales, cuadros técnicos) sea la que prevalezca por sobre otros (sociales, ONG, partidos políticos) en la construcción del acuerdo de libre comercio con EE.UU. Por último, ocuparemos como hipóteisis alternativa que fueron el conjunto de actores sociales y civiles los que construyeron el TLC con EE.UU. Esta hipótesis surge de la percepción de que las políticas públicas suelen generarse a partir de un conjunto de intereses que, entremezclados, dan origen a los resultados finales.

Habiendo planteado nuestro problema de investigación y nuestra hipótesis de trabajo para nuestro caso de estudio, pasaremos ahora a revisar, antes de abordar los objetivos de la tesis y las técnicas de investigación, la extensión que haremos de la investigación al período posterior al TLC con EE.UU. Este repaso es relevante para que se comprendan los objetivos de la tesis y las entrevistas que hemos escogido.

13

c) Extensión del análisis

Un esfuerzo adicional que realizaremos en esta investigación será la reconstrucción y análisis del período posterior a la firma del TLC con EE.UU. para analizar si operó allí también la diplomacia empresarial.

Chile ha firmado, desde el año 2004 hasta el 2014, dieciséis Tratados de Libre Comercio similares a los firmados con EE.UU. Pero existe escasa información sobre los factores que influyeron en la construcción de estos acuerdos. Los estudios de Porras (2003) y Bull (2008) abarcan hasta el término del período de Lagos y no parecieran dar luces de cambios o continuidades para el período posterior. En términos generales, no existirían razones fuertes para pensar que en el primer gobierno de Michelle Bachelet y el gobierno de Sebastián Piñera la dinámica general y los vínculos de los tres gobiernos de la Concertación con el sector empresarial haya cambiado. No hubo grandes cambios estructurales ni económicos en el período que pudieran sostener un cambio de rumbo. La crisis económica del año 2008 pareciera, según los propios discursos de la presidenta, haber puesto sobre la mesa una visión más critica sobre el control de las finanzas y la libertad del mundo privado, pero sólo en el ámbito discursivo. Según la propia Presidenta de la época,

la crisis desnuda la insuficiencia de un paradigma económico. Un enfoque que hizo del egoísmo su virtud central y de la pasividad su modelo de política pública. Es la crisis, como ya hemos dicho, de la codicia y la especulación como valores rectores del sistema. Es la crisis del mercado cooptado por el interés particular en desmedro del bienestar colectivo. En Chile, desde hace tiempo no pensamos así. (Bachelet, 2009)

No obstante, una revisión general del período de Bachelet (2006-20010) da cuenta de una relación muy cercana con los empresarios y de una visión poco crítica de la cercanía con los gremios. En este período, contrariamente a lo que la cita propone, el interés empresarial conserva un grado de influencia similar al del período del

14

presidente Lagos (Bull, 2008). Además, la Presidenta continúa estableciendo reuniones de intercambio de información y apoyo institucional, en especial en los acuerdos de libre comercio. A modo de ejemplo: el 16 de abril del año 2009 Chile recibe una visita, la más grande hasta entonces, de empresarios japoneses. Para recibirlos, la SOFOFA realiza un seminario en el cual la presencia del entonces DIRECON, Carlos Furche (Ministro de Economía luego en el año 2017), es crucial para el desempeño del encuentro. Se sostienen reuniones conjuntas entre gobierno y los empresarios y se analizan los impactos de la crisis global en las relaciones con Japón (SOFOFA, 2009).

Esta continua relación del gobierno con los empresarios condujo más adelante a negociaciones que poseían otra envergadura. Ejemplo de ello es que a fines del año 2009 comienzan los primeros acercamientos para negociar el Tratado Trans Pacífico (TPP por sus siglas en inglés), en las cuales los grupos técnicos de gobierno de 12 distintos países se comienzan a reunir para negociar este mega acuerdo comercial. Los mecanismos de consulta comenzaron entonces a operar entre el ámbito privado y el público. No obstante, de este acuerdo poco se conoció en la opinión pública hasta que en el año 2013 se filtra por medio de Wikileaks un documento con el detalle de las negociaciones de uno de los capítulos del acuerdo. Es en ese momento cuando otros actores de la sociedad civil activan su participación y exigen una mayor participación (Furche, 2013).

Nuestra investigación intentará, de modo exploratorio, extender nuestra pregunta de investigación al período posterior al TLC con EEUU, con la pretensión de escudriñar cambios o continuidades de la diplomacia empresarial en los procesos de negociación de los TLC. No será un análisis comparativo por motivos de extensión de esta investigación, pero sí una revisión del período que nos permitirá establecer posibles cambios o continuidades en nuestra hipótesis principal. En particular, nos permitirá establecer si existieron prácticas informales que se perpetuaron en el tiempo y que nos permitan hablar de la existencia de instituciones informales.

15

d) Objetivos y alcances de la tesis

En base a lo esbozado, el principal objetivo de esta tesis será identificar el mecanismo específico por medio del cual los empresarios ejercieron la diplomacia empresarial en la construcción del Acuerdo de Libre Comercio de Chile con EE.UU. Con ello se busca mostrar los recursos o estrategias concretas por medio de las cuales los actores empresariales ejercieron su poder en los tomadores de decisión en el ámbito de la política comercial.

Un objetivo secundario apuntará a ejercitar una comparación entre la diplomacia empresarial ejercida en el TLC con EEUU y la ejercida en el período posterior. Este objetivo busca poner sobre la mesa la posibilidad de que exista algún tipo de institucionalización de prácticas o reglas que perpetúen, informalmente, la diplomacia empresarial.

En ambos casos, se buscará aportar al debate sobre poder empresarial y políticas públicas por medio del análisis las fuentes del poder empresarial en las políticas comerciales chilenas. Además, se buscará aportar evidencia para este debate y volver a revisar la discusión teórica con la esperanza de poder aportar nuevas perspectivas y revisar las teorías que serán expuestas en el Marco Teórico.

Por último, al ser esta tesis parte de la investigación Fondecyt Neoliberalismo híbrido.

Orígenes, diseño e implementación de innovaciones para el rol del Estado en los mercados (nº11150120) a cargo del profesor Antoine Maillet, en el cual se investiga el rol que han tenido los tecnócratas o expertos vinculados al gobierno en la generación de innovaciones pro competencia en ciertas políticas públicas, adquiere sentido que también en nuestras conclusiones se haga alusión a esta variable en la construcción de la política pública comercial de Chile.

16

e) Mecanismo causal y process tracing

Para la realización de esta investigación se propuso un estudio de caso exploratorio del mecanismo causal que operó entre la diplomacia empresarial y la construcción del Tratado de Libre Comercio de Chile con EE-UU (firmado en el año 2004).

Según Gerring, un estudio de caso es un “estudio intensivo de una unidad singular con el objetivo de entender una clase más amplia de unidades similares” (Gerring, 2004, 343). Con unidad se refiere a un fenómeno limitado temporalmente, pero que posee además fenómenos similares asociables a los cuales atribuirles un género. En el caso que nos ocupa la unidad es el TLC con EE.UU. y el genérico son los Tratados de Libre Comercio firmados por Chile con posterioridad al acuerdo con EEUU. Visto así, la realización del estudio de caso exploratorio quizás nos pertmita entender mejor esa clase más amplia de casos similares. 2

La elección del proceso de negociación del TLC de Chile con EE.UU se acomoda a la de un caso de estudio exploratorio. Por una parte, porque se distingue como una unidad espacio-temporal situada en un tiempo específico (inicio negociaciones en el año 2000 y término neociaciones 2003) que pertenece a una clase más genérica de unidades más o menos similares (Tratados de Libre Comercio). Además, el TLC con EE.UU. constituye un caso de estudio apropiado, ya que, como fue explicado, tuvo una particular relevancia para el Chile. Por otra parte, esta relevancia del TLC con EE.UU. hizo que el caso fuera bastante visible, razón por la cual existe material disponible, tanto en prensa como a nivel académico, para analizar contextualizadamente el TLC y, en caso de las entrevistas, la posibilidad de acceder a los actores más relevantes en la materia.

Todo esto configura además un fenómeno particular, donde el TLC con EE.UU. aparece como un fenómeno seminal, casi inicial, de una diplomacia empresarial que después

2 Otra razón que apoya la realización de esta extensión de nuestro estudio al período posterior se anida en que las unidades de análisis, los TLC, poseen un proceso de negociación, actores y orientaciones que parecieran no variar en el tiempo.

17

pareciera haberse extendido en el tiempo. Esto hace del TLC con EE.UU. un caso exploratorio atractivo, más áun si el objetivo de la investigación abarcará también el período posterior al TLC con EE.UU.

La búsqueda del Mecanismo Causal

Para reconstruir el mecanismo causal y con ello dilucidar el real desarrollo de eventos que modelan la elaboración del TLC con EE.UU., desarrollaremos un ejercicio metodológico de process tracing. Este ejercicio metodológico, que tiene sus orígenes en la psicología estadounidense en los años sesenta, se refiere “al examen de las etapas intermedias [en el proceso de generar inferencias para las hipótesis] sobre cómo el proceso tuvo lugar y sobre cómo y se logró generar el resultado de interés” (Bennett & Checkel, 2012, 5). En otras palabras, el process tracing se refiere al uso de documentos, entrevistas, historias y otras fuentes para dilucidar si el proceso causal que se hipotetiza en una teoría puede verse evidenciado en la secuencia de hechos de las variables intervinientes en un determinado caso. Es, por tanto, el intento de descubrir el mecanismo causal y cadena de causas entre la variable independiente y el resultado de la variable dependiente (Bennett & Checkel, 2012).

Se supuso la siguiente sucesión de procesos que comprobarían nuestra hipótesis:

a) Formación de organizaciones empresariales que reúnen a los distintos actores económicos con intereses en el TLC con EEUU. b) Formación de equipos negociadores en la Cancillería con amplio conocimiento de las organizaciones empresariales y vínculo cercano con ellas. c) Utilización de estrategias y recursos (instrumentales y estructurales) que poseen las organizaciones empresariales con personeros del ejecutivo en orden de incidir efectivamente en la construcción del TLC. d) Influencia empresarial en los procesos de negociación de TLC

18

Gráfico 1: Process Tracing tentativo de la Diplomacia empresarial

Con esta recreación se espera poder dimensionar la “zona gris” de la interacción empresarial con los tomadores de decisión, y cualificar la magnitud real de la incidencia de estos grupos de interés sobre el gobierno. Esto coincide con lo que Beach y Pedersen llaman “la flecha entre A y B” (Beach & Pedersen, 2013) donde “A” es la causa y “B” la consecuencia (AàB).

f) Técnicas de investigación

Para encontrar este mecanismo causal se realizó una investigación que abarcó, como un primer aspecto fundamental, a los actores involucrados (empresarios, agentes gubernamentales, actores sociales) en los procesos de generación del TLC con EE.UU. Se realizaron entrevistas cualitativas semi-estructuradas a informantes claves, tanto de alto rango como de rango medio. En especial, se supuso que, para este tipo de investigación, son los mandos medios los que más información tienen sobre los detalles de las negociaciones y los actores que estaban ahí presentes.

19

El cuerpo de entrevistas con las que contamos tuvo un foco importante en el TLC de Chile con EE.UU. Una primera fuente de estas entrevistas fue la facilitación de 24 entrevistas realizadas por Benedicte Bull a actores (empresariales de distintos sectores productivos, trabajadores, miembros de la Cancillería, entre otros) que participaron en el proceso de negociación del TLC de Chile con EE.UU. y en otros procesos de negociación posteriores. Esta facilitación fue producto de un intercambio académico que comenzó el año 2016 a propósito del artículo que Bull escribió sobre la influencia empresarial en la política comercial chilena, con énfasis en los temas laborales y medioambientales.3 De este conjunto de entrevistas seleccioné un conjunto de 20 entrevistas que poseen información relevante para reconstruir el proceso de negociación del TLC de Chile con EEUU, así como también algunas referencias al período posterior.

Una segunda fuente para la investigación fue la realización de entrevistas con el objetivo de acercarnos a personas que considerábamos cruciales en este proceso y que no habían sido entrevistadas por Bull. Esto consideró 8 entrevistas, fundamentalmente realizadas a personas que trabajaban en los mandos intermedios en las negociaciones y que poseían gran información sobre los detalles de la operación de los mecanismos más sutiles utilizados por el poder empresarial. Esto incluyó a ex miembros de los equipos negociadores del TLC con EE.UU. por parte de la SOFOFA (2) y a actores de Cancillería vinculados directamente en las negociaciones del TLC con EE.UU (4). Estas entrevistas conllevaban un grado de dificultad importante por el hermetismo de las acciones que muchas veces realizaban desde el gobierno. De allí que la estructura de la entrevista tomara un carácter de conversación conducida por los ejes temáticos elaborados en el Marco Teórico de esta tesis sobre poder instrumental y poder estructural.

3

Como lo constatan los Anexos 3 y 4, cuento con aprobación de la investigadora Benedicte Bull para el uso de estas entrevistas en su totalidad. Para resguardar la identidad de los entrevistados, estos serán citados, cuando sean ocupados, como entrevistas realizadas por Bull.

20

Se utilizó también una lectura pormenorizada de fuentes secundarias, principalmente de publicaciones periodísticas y artículos académicos referentes al período que abarcó la negociación final del TLC con EEUU (2000 al 2003). Asimismo, se utilizó esta misma estrategia para analizar el período posterior al TLC con EE.UU. (2004-2014), siendo las entrevistas el insumo que mayor información nos entregó. Se consideró como un sesgo de esta investigación el hecho de que el autor hubiera sido parte de la dirigencia de los procesos de movilización en contra del acuerdo de libre comercio TPP. Considerando que esto podría haber afectado las respuestas de los entrevistados, se consideró en la selección del tipo de entrevista (semi estructurada) una que permitirá una mayor cercanía con los entrevistados. Hemos considerado también que hacer explícitos estos posibles sesgos es una forma de controlarlos.

21

22

2. Marco teórico

Existe una cierta tensión para los cientistas sociales cuando enfrentamos la investigación sobre un tema que nos parece problemático, interesante, inaccesible o paradójico: ¿puedo analizar un fenómeno empíricamente desde la imparcialidad, sin ideas previas que lo moldeen? o ¿cómo analizo el fenómeno a partir de mis ideas dejando abierta la puerta a que estas cambien a partir de la investigación? Esta tensión entre observador y fenómeno observado, entre los procesos deductivos e inductivos atraviesa toda investigación que pretenda acercarse a los fenómenos sociales desde una perspectiva científica. En esta investigación tomaremos parte de quienes creen que los fenómenos sociales pueden entenderse e intentar explicarse a partir del acervo de ideas que son parte de la teoría social quedando abiertos a reformular estas teorías a partir de la evidencia empírica (Ragin, 2007; Goertz, 2003).

El marco de análisis de esta tesis está conformado por la teoría sobre poder empresarial en el contexto de la política exterior. Hablamos de la política exterior de un país cuando queremos hacer referencia a las decisiones que los gobiernos toman y que dicen relación o impactan en los vínculos con otros países u otros actores internacionales. El caso que analizaremos en esta tesis es parte de las políticas públicas de la política exterior de Chile. Nuestra pregunta de investigación, no obstante, fija también los lentes con los cuales analizaremos este fenómeno: el poder empresarial.

Hablamos de poder empresarial cuando nos referimos al campo de la economía política que investiga los fenómenos sociales teniendo especial consideración del poder que ejercen los empresarios en la toma de decisiones públicas (Fairfield, 2014). En este caso, la influencia del poder empresarial en las políticas comerciales chilenas.

23

Gráfico 2: Política exterior y políticas comerciales

El diagrama de la figura 2 explica lo anterior utilizando circulos concéntricos. Es decir, la política exterior es el círculo concéntrico más general respecto a nuestro objeto de estudio. Y el poder empresarial es el marco analítico que ocuparemos para analizarlo.

Esta óptica del poder empresarial con la que analizaremos nuestro fenómeno ha contribuído, desde sus primeros acercamientos en los años 60, a plantear un punto de vista que incorpora la importancia del poder del capital en el análisis de la toma de decisiones. Resumidamente, lo que este corpus teórico aporta a nuestro análisis es la incorporación de una perspectiva que explica cómo los actores empresariales son capaces de influir en las tomas de decisiones de las políticas comerciales debido a su capital económico y su posición en la estructura económica y política.

24

Para abordar con más detalle deste debate, dividiremos nuestro marco teórico en tres secciones. En una primera sección, abordaremos literatura que nos permitirá circunscribir nuestro análisis teórico a los factores internos de las políticas exteriores.

Allí introduciremos el concepto de diplomacia empresarial y la importancia de este concepto para entender el rol de los empresarios en la construcción de las políticas comerciales en Chile. En una segunda sección, introduciremos los conceptos de poder estructural e instrumental que dan cuerpo a las teorías que investigan las fuentes del poder empresarial para influir en las políticas públicas. A partir de estas formulaciones desprenderemos en una tercera sección el marco de análisis -las categorías y conceptos- que nos permitirán orientar de mejor manera la interpretación de los hechos a revisar.

2.1 Diplomacia empresarial en la política comercial

En esta sección expondremos los principales argumentos que explican la revisión de la política comercial chilena desde sus condicionantes internos. Asimismo, repasaremos algunos autores que han abordado la influencia empresarial en las políticas comerciales chilenas desde la post dictadura con el fin de enmarcar nuestra definición de la diplomacia empresarial.

a. La política exterior chilena

La historia de la política exterior chilena vista desde sus condicionantes internos otorga una visión retrospectiva insoslayable para poder establecer el marco bajo el cual opera la construcción de la política comercial chilena post dictadura. A partir de la ya clásica división de Putnam (1988) de los dos niveles que inciden en la gestación de una política exterior –nivel externo y nivel interno–, Fuentes (2014) revisa el período de gestación de la estructura y funcionamiento de la política exterior chilena a fines de los años 80. En dicha revisión, establece que son los factores internos –y no los

25

externos– los determinantes principales para entender cómo se gestaron los acuerdos y estructuras de la política exterior chilena, incluyendo a las políticas comerciales.

Según el autor, “fue en la política exterior donde se concentró de manera más perfecta el ánimo consensual y las cortapisas de la transición, ya que la lejanía del tema para la opinión pública, el poder casi omnímodo del Presidente de la República, la influencia de actores y procedimientos burocráticos en la gestión cotidiana y la inspiración neoliberal de las autoridades, entre otros factores, ayudaron a construir un diseño para que el país se proyectara internacionalmente, acorde con la hegemonía intelectual y práctica vigente en ese momento histórico” (Fuentes, 2014, 14).

En esta cita, Fuentes enumera una serie de determinantes internos de las políticas exteriores chilenas que parecieran agotar el origen de las transformaciones de este sector. No olvidemos que a fines de los años 80 y principios de los noventa, la sociedad chilena estaba marginada de la esfera internacional debido al bloqueo que había establecido la dictadura de Pinochet. Pero para Fuentes la argumentación va un poco más allá de la enumeración de una lista de factores. Según el autor, detrás de este ánimo consensual de los gobiernos democráticos estaría la inhibición de los partidos de la Concertación, que traían como carga el trauma de haber integrado la Unidad Popular. Ese trauma habría impuesto la necesidad de desmovilizar a la sociedad civil para hacer viable el programa de la transición. Según el autor, esto habría llevado a que en este período el protagonismo político estuviera conducido por la elite política y empresarial. Ambas élites, habrían sido los constructores más importantes de las políticas exteriores y, dentro de ella, los constructores de la política comercial (Fuentes, 2014).

Un contrapunto a esta idea de la centralidad de las variables internas lo planteó Bertrand Russell en Los retos de América Latina en un mundo en cambio (2009), donde enumera las cinco estrategias que los países tomaron frente a la presión de Estados

26

Unidos para implantar el modelo neoliberal en la región. Russell se pone de lado de quienes creen que los condicionantes externos fueron decisivos para la conformación de las políticas internas y externas de los países latinoamericanos. Según Russell, Chile se ubicaría en el bloque de países que se habrían acomodado a la estrategia neoliberal de EE.UU (sin asumirla por completo), lo que implicaría una política exterior comercial caracterizada por: un poder empresarial muy importante, un balance entre mercado y Estado para proyectar la política exterior, una posición de relativa indiferencia hacia la región, armonía con Washington en la construcción de políticas, firmas de convenios internacionales y una integración económica regional en base a la agenda empresarial sin compromisos colectivos. Aquí existe, quizás, una interpretación generosa de Russell, toda vez que el autor podría haber situado a Chile en el conjunto de países más cercanos a EE.UU, lo que incorporaría en el análisis factores estructurales de sintonías con el modelo económico neoliberal estadounidense, la concentración excesiva del capital y una relación más fluida con Washington, entre otros aspectos (Russell, 2009).

La cercanía del modelo neoliberal chileno con las políticas de Washington, y la influencia de esta relación en la conformación de las políticas internas y externas de Chile no puede ser descartada. No obstante, siguiendo a Fuentes, en esta tesis nos haremos parte de quienes creen que las principales razones que explican la construcción de la política exterior chilena y, en especial, la construcción de los acuerdos comerciales en el período post dictadura se encuentran en los factores internos y, especialmente, en la importancia que tuvo la élite empresarial en dicha construcción. Esto se condice con los estudios que se han realizado en el ámbito de las políticas comerciales en Chile (Gamboa, 2008; Porras, 2003; Silva, 2000; Bull, 2008), donde se destaca la importancia que han tenido los factores internos en la determinación de los resultados de las políticas exteriores, especialmente en el ámbito de los asuntos comerciales.

27

b. Diplomacia empresarial e instituciones informales

Se entiende generalmente por “política comercial” aquella parte de la política económica de un país relativa a las normas y estrategias con efectos en las exportaciones e importaciones, en los aranceles de los productos, en reglamentaciones aduaneras o en los bienes y servicios que se comercien entre países en dicho proceso (Naciones Unidas, 2007). 4 Históricamente, en vísperas del fin de la Guerra Fría, son dos los proyectos políticos que se encontraban en disputa –Socialismo y Capitalismo– y que encuentran una vía de escape en la consolidación de las socialdemocracias y las democracias de mercado. En las primeras, primaba un rol del Estado con fuerte presencia en la producción nacional y en políticas de protección social, mientras que en las segundas primaba un rol más activo del sector privado y un fuerte acento en la meritocracia individual en los servicios sociales (Turmo, 2006).

En el ámbito de la política comercial socialdemócrata esta disputa se expresó en el fomento a las exportaciones y en la protección que cada país le daba a producción local por medio de las políticas industriales y arancelarias. En cambio, en la mayoría de las democracias de mercado se expresó principalmente en la igualación de condiciones de competencia internacional mediante la supresión de los aranceles que protegían las producciones de cada país y la proyección de las inversiones de las grandes empresas trasnacionales. En efecto, ya a inicios de los años noventa los países con economías de mercado comenzaron a utilizar los Tratados de Libre Comercio (TLC) como políticas comerciales. Con ellos se buscaba generar alianzas entre países para terminar con la protección estatal (subsidios, impuestos aduaneros, entre otros) a la producción interna y bogar por una liberalización más profunda del comercio a nivel mundial.

Chile ya había comenzado una liberalización comercial durante la dictadura militar (1973-1990) mediante fuertes rebajas arancelarias y normativas que permitían un mayor flujo de capitales. Asimismo, la política comercial estaba fuertemente ligada a

4 Nota del autor: Las normas dicen relación con leyes que configuran el deber ser de las políticas comerciales (ejemplo: los TLC`s). Las estrategias corresponden a miradas más globales, no necesariamente escritas, que configuran la dirección de la política exterior (ejemplo: la priorización gubernamental estratégica del Asia Pacífico para establecer exportaciones).

28

los sectores empresariales debido al lazo profundo que poseía la dictadura militar con el sector empresarial. Terminada la dictadura militar y llegada la democracia a Chile asume la Concertación de Partidos por la Democracia, una coalición de centro izquierda que se pensó plantearía políticas económicas que fueran en la vía de una social democracia madura y un comercio menos liberal. Durante los años noventa las discusiones dentro del bloque de la Concertación se debatían entre una alianza con Estados Unidos (y sus aliados) y la alianza con los países más cercanos en Sudamérica (lo que posteriormente sería el Mercosur). En los distintos gobiernos de la Concertación se ensayan acercamientos a estos dos bloques y se vislumbra un debate sobre cuál es la mejor manera de lograr la integración internacional que la dictadura había borrado del mapa. No obstante, conforme pasaron los años, la Concertación profundizó el modelo de libre comercio y no hizo el giro que se esperaba de una coalición de centroizquierda (Bull, 2008).

Las hipótesis que explican esta continuidad con las políticas comerciales de la dictadura militar por parte de la Concertación han sido abordadas por distintos autores. Mientras algunos autores hacen énfasis en la importancia que tuvo la política comercial liberal para reinsertar al país al contexto político global luego de 18 años de dictadura (Van Klaveren, 2011), otros acentúan la existencia de una coalición o alianza entre el gobierno y los empresarios pro libre mercado que prosperó desde 1990 hasta, al menos, el año 2009 (Silva, 2006). Esta alianza habría determinado que la influencia de los sectores empresariales fuera decisiva en la configuración de las políticas de libre comercio chilenas (Bull, 2009; Gamboa, 2008).

Este nivel de análisis, que concierne más directamente al rol de los empresarios en la construcción de la política comercial chilena, se condice con la investigación de Porras en La estrategia chilena de acuerdos comerciales: un análisis político (2003), donde se plantean los factores que determinaron la construcción de la política comercial en los 3 primeros gobiernos de la concertación (1990-2002). Según Porras:

Uno de los rasgos que caracteriza a la institucionalidad política chilena tras el

29

retorno de la democracia ha sido el amplio y profundo marco de cooperación que se ha establecido entre el gobierno y el empresariado. De hecho, para varios autores, es posible reconocer en Chile la configuración de un modelo de carácter neo corporativista en la medida que el gobierno ha terminado reconociendo a las asociaciones empresariales como sus principales interlocutores sociales para tratar los temas de la agenda económica y, si bien de forma implícita, haciéndolas corresponsables de sus decisiones (2003, 25).

El autor pondera en cada gobierno las posibilidades de influencia de 4 actores en la construcción de la política exterior económica: actor gubernamental, actores del mercado (empresarios y trabajadores), actores políticos (parlamentarios y partidos) y actores sociedad civil. En base a la revisión de literatura secundaria, el autor advierte que los actores empresariales son los que más decididamente intervienen en la construcción de la política comercial chilena y, aunque en menor medida, también los otros actores mencionados. Esta misma idea de la gran influencia de los actores empresariales en la política comercial es reafirmada por el estudio realizado por Gamboa en Gobierno y empresarios en la formación de la política exterior chilena. El caso del Acuerdo de Asociación Chile- Unión Europea en la cual se hace manifiesto el papel central que jugaron los empresarios en la determinación de la política comercial chilena durante los años 90 en desmedro de otros actores.

Resumiendo, podemos desprender de nuestra exposición que Chile se consolidó a finales de los años ochenta como un país de carácter neoliberal donde gran parte de sus políticas, incluida su política exterior, poseían una orientación hacia el libre mercado. A ello se suma un fuerte aislamiento internacional, una política exterior muy determinada por sus actores internos y una fuerte influencia de la élite empresarial. De allí se pueda plantear la pregunta que guiará nuestra investigación; una pregunta que aborda la necesidad de investigar las estrategias y recursos por medio de las cuales esta élite empresarial influyó en la construcción de las políticas comerciales.

En adelante nos referiremos a estas estrategias y recursos para influir en las políticas comerciales por parte de la élite empresarial como diplomacia empresarial. Tiene

30

sentido incluir este término por dos razones. En primer lugar, porque nos ayuda a delimitar el fenómeno estudiado y darle una connotación especial. Esto porque el término “diplomacia” sugiere una vinculación exclusiva entre un actor específico (que tiene un cierto interés en influir en una determinada decisión) y la construcción o influencia en las políticas exteriores. Esto nos permitirá hablar de diplomacia y hacer referencia tanto a la agencia de un actor como a su vinculación con la construcción de la política comercial. En segundo lugar, también tiene sentido porque el apellido “empresarial” sugiere que esta diplomacia es realizada por actores empresariales para lograr su propio interés en una política pública y no, como podría desearse, el interés general.

Esta influencia que han tenido los actores empresariales en la política comercial chilena ha sido bien desarrollada por Benedicte Bull (2008) en Policy Networks and Business Participation in Free Trade Negotiations in Chile. En este artículo la autora desarrolla el concepto de Policy Networks, una manera de describir un vínculo personalizado entre los empresarios y los tomadores de decisión de la Cancillería desde 1990 hasta el año 2003. Dicho vínculo, que determinaría la influencia del sector empresarial en la construcción de la política comercial, estaría dado por el conocimiento compartido y la evolución gradual de relaciones personales basadas en la confianza y la lealtad entre los funcionarios gubernamentales y los empresarios (Bull, 2008).

No obstante, el tipo de diplomacia empresarial que describe Bull se limita a investigar las redes y vínculos que determinaron que empresarios pudieran influir de mejor manera en la toma de decisiones de la política comercial. Con ellos queremos decir que el concepto de diplomacia empresarial es complementado por el concepto de Policy Networks, pero que lo supera al abordar elementos que no solamente consideran los vínculos personales o redes entre empresarios y tomadores de decisión. Algo similar ocurre con el trabajo de Gamboa (2008), que se hace cargo de exponer la influencia empresarial para el caso vitivinícola y del sector pesquero, y donde se expone la importancia de los vínculos formados y la “comunidad de intereses” entre los

31

empresarios y el Estado como factores determinantes de la influencia empresarial. En este trabajo, no obstante, no se escudriña el mecanismo con el cual operaron los empresarios ni las estrategias o recursos que utilizaron.

Recordemos que la diplomacia empresarial lo conforman un set de estrategias y recursos que ocupan los empresarios para incidir en las políticas comerciales. Pero no se trata de cualquier estrategia o recurso. En efecto, si examinamos la literatura reciente sobre la incidencia empresarial en las políticas comerciales de Chile (Bull, 2008; Porras, 2003; Gamboa, 2008; Silva, 2000) nos encontraremos no sólo con la primacía del sector empresarial en la construcción de estas políticas, sino también con estrategias y recursos que parecieran deslindar lo formal. Según Bull (2008), esta informalidad de la agencia empresarial fue parte de la construcción de las políticas comerciales durante al menos toda al década de los noventa.

La informalidad de la agencia empresarial no es un tema nuevo, pero sí un tema vigente en la discusión teórica. A inicios de los años noventa, autores ligados al institucionalismo, como Guillermo O`Donnell (1996), comenzaron a desarrollar el estudio de las instituciones informales. Con instituciones informales hacían referencia a “reglas del juego” que guiaban el comportamiento y las decisiones políticas pero que no existían en las reglas formales o escritas. Eran, más bien, ataduras informales, que actuaban tanto en lo legislativo como en patrones de clientelismo o patrimonialismo, y que frecuentemente incidían en los incentivos de los actores de manera sistemática (Helmke & Levitsky, 2003).

Para Helmke y Levitsky las instituciones informales pueden definirse como “reglas sociales compartidas, usualmente no escritas, que son creadas, comunicadas y que se hacen respetar fuera de los canales oficiales determinados” (Helmke & Levitsky, 2003, 9). Según Barozet,

las instituciones informales no son solamente prácticas o normas. En su trabajo acerca de los comportamientos en las coaliciones políticas en Italia, Mershon (1996)

32

señala que la distinción entre reglas formales, reglas informales y costumbres radica en el hecho que las regla informales crean o moldean estructuras de incentivos y por lo tanto no se trata sólo de forma de hacer las cosas. Extendiendo este razonamiento a las instituciones informales, éstas moldea estructuras de incentivos, mientras que las prácticas son solamente maneras de hacer las cosas (Ostrom, 1986). (Barozet, 2016, 3).

Según Barozet, pareciera haber en Chile una serie de instituciones informales que modelan la política chilena. Estas instituciones informales funcionarían de manera autónoma, sin vinculación a reglas escritas y estableciendo normas que se respetarían, tanto por su repetición en el tiempo como por el acuerdo tácito de los actores con ellas (Barozet, 2016). De allí que hablar de instituciones informales en la política comercial no sea algo extraño. La comprensión de una acción orientada a influir en una determinada política pública que, por medio de su repetición en el tiempo, termina por transformarse en una práctica institucionalizada es algo que se ha dado en la agencia empresarial en la política comercial chilena. La diplomacia empresarial, en ese sentido, podría entenderse como un mecanismo que podría formar o fomentar instituciones informales, sobretodo si tomamos en consideración los estudios de Bull (2008), Gamboa (2008) y Porras (2003), que dan cuenta de una serie de estrategias informales que ha ocupado la élite empresarial en Chile para incidir en las políticas comerciales.

Así visto, lo que hasta el momento hemos presentado sugiere que esta diplomacia empresarial operaría en la política comercial chilena y, más específicamente, en el proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio con EE.UU. En lo que sigue, revisaremos la literatura que ahonda en los recursos y estrategias utilizados por el la élite empresarial para poder influir en la toma de decisiones. Para ello, abordaremos la distinción de Fairfield entre poder instrumental y poder estructural, a partir del cual elaboraremos la conceptualización que nos permitirá abordar nuestra pregunta de investigación.

33

2.2 Poder instrumental y poder estructural

¿Cuáles son las fuentes o el origen del poder empresarial? Esta pregunta, que pareciera ser simple, ataca uno de los problemas fundamentales de la discusión sobre la influencia empresarial en las políticas públicas. Como bien lo argumentan Hacker y Pierson “para demostrar influencia, debemos mostrar no sólo que los resultados son congruentes con los intereses de actores específicos; debemos también demostrar que estos resultados son el resultado de la acción directa o indirecta del poder de un cierto actor” (2002, 285). Esta cita concentra gran parte de la discusión que comenzó a generarse a inicios de los años 60 y que continuó durante los años 70 sobre el poder empresarial.

Dicha discusión, que intentaba explorar la naturaleza del poder empresarial, tomó dos rumbos, que aún hoy permanecen en el debate, y que configuraron lo que se entiende por poder instrumental y poder estructural. El primero, más ligado a las corrientes pluralistas e institucionalistas, reforzaban la idea de que el poder empresarial surge de la habilidad de los empresarios para influenciar a los tomadores de decisiones en el gobierno por medio de asesorías, lobby o ejerciendo una influencia directa por medio del financiamiento de sus campañas. El segundo rumbo, más ligado a corrientes críticas y marxistas, buscaba las razones del poder empresarial en la capacidad de construir un contexto en donde los cambios de las políticas públicas podían ser castigados bajo la amenaza de la huída de capitales por parte de los empresarios. La explicación que subyace a esta teoría es que, en democracias capitalistas, la concentración del capital otorga a los inversores la capacidad de amedrentar los posibles cambios en las políticas públicas que puedan afectar sus intereses incluso de manera automática y apolítica (Hacker & Pierson, 2002).

Desde entonces han surgido enfoques que han complementado estas dos líneas (instrumentales y estructurales) de debate intentando buscar explicaciones que puedan dar cuenta de los cambios o el veto a los cambios por parte de los empresarios en las políticas públicas (Fairfield, 2014; Hacker & Pierson; 2002). Ejemplo de ello lo da

34

Fairfield (2015) en Top Income Shares, Business Profits, and Effective Tax Rates in Contemporary Chile, donde desarrolla el mecanismo mediante el cual el poder empresarial chileno impuso su idea de contar con impuestos más bajos para los más ricos. Las tres razones más fuertes se concentrarían en la capacidad de agencia y organización de los empresarios, en su vínculo con el poder parlamentario (partido político) y el miedo de la Concertación a entorpecer la visión empresarial. Estos 3 elementos delimitarían, en su opinión, el mecanismo general que utilizan los empresarios para construir e influenciar las políticas públicas tributarias, aportando con ello una visión más específica de la racionalidad de la élite económica y su influencia en las políticas públicas. Así visto, los empresarios parecieran haber dispuesto de un set de estrategias y recursos que les permitieron influir, no solamente en la política comercial chilena, sino en general en las políticas públicas.

Lo interesante de la propuesta de Fairfield es que separa, analíticamente, el origen del poder empresarial con el objetivo de explicar las causas de la influencia empresarial.

Para ello, y siguiendo la tradición de esta línea teórica, la autora propone dos grandes categorías: una, el poder instrumental y otra, el poder estructural. Con esto, la autora se hace parte de la tradición más moderna de esta teoría al juntar ambos tipos de poder (estructural e instrumental) bajo un mismo marco analítico. Considerando esto es que ambas categorías serán analizadas a continuación en vista de que pueda entenderse mejor qué es lo que queremos decir cuando hablamos de la diplomacia empresarial. Pues lo que autores como Fairfield (2014) llaman poder instrumental y estructural es parte de lo que en esta investigación hemos caracterizado como la diplomacia empresarial.

2.2.1 Poder estructural

Como bien lo argumenta Fairfield, Latinoamérica merece una especial atención respecto a la importancia que tiene el poder de la estructura económica en el poder que tienen los empresarios para incidir en las políticas públicas, al menos por tres

35

razones. En primer lugar, por el creciente número de países que después de los años 80` mudaron desde el modelo estatista hacia un modelo neoliberal, caracterizado por ser un modelo que entrega un poder de influencia a los privados. En segundo lugar, porque Latinoamérica, y entre ellos Chile, exhibe tipos de capitalismo que concentran un muy pocas familias o grupos económicos la capacidad de controlar o dirigir al economía de estos países. Y en tercer lugar, porque la integración global abierta que han adoptado muchos de estos países permite un flujo de capitales que les permite a los inversionistas ocupar este poder como amenaza o constricción a los tomadores de decisión (Fairfield, 2015).

De allí que no pueda dejar de mencionarse la literatura que posiciona a la estructura económica y el poder que esta le confiere al mundo privado empresarial. Lindblom (1977) fue uno de los que inicialmente teorizaron el concepto de poder estructural.

Según este autor, el mercado sería una “cárcel” para los tomadores de decisiones, en donde el capital, concentrado en las manos de los empresarios, es el mecanismo utilizado directa o indirectamente, para impedir cambios en la sociedad o determinar el futuro de los cambios. Su poder provendría de la capacidad de amenazar con su potencial movilización de empleos e inversiones en caso de que algún cambio pueda afectar los intereses empresariales. De esta manera, si los tomadores de decisión anticipan que algunos de los cambios pueden afectar las expectativas de ganancia, planes de inversión o empleos de sus empresas, estos pueden amenazar a los tomadores de decisión con congelarlos, y éstos verse constreñidos a realizar cambios.

Una cárcel para los tomadores de decisión, donde las rejas del capital cierran las posibilidades de cambio.

Lo que define entonces al poder estructural es que no requiere organización o capacidad para establecer acciones políticas. Son las mismas señales del mercado las que coordinan las reacciones que se pueden dar en el campo de la construcción de las políticas públicas (Fairfield 2014; Hacker & Pierson, 2002). Fairfield operacionaliza este concepto como una amenaza creíble y económicamente relevante de des-inversión por parte del poder empresarial a los tomadores de decisión. En algunos casos estos

36

puede expresarse como huida de capitales y en otros casos como amenazas de cambio de planes de desinversión o de contratación de empleos. Este poder estructural se tornará aún más fuerte en los casos en que los actores que lo posean pertenezcan a sectores productivos que sean relevantes para la economía nacional.

Y ello es precisamente lo que plantea Peter Gourevitch (1993) en Los orígenes internacionales de las políticas domésticas. Según Gourevithch, quién articula argumentos que también son válidos para las políticas domésticas,

en forma significativa, el poder está relacionado con la situación económica: es empíricamente circular. La situación económica surge de las funciones que los grupos desempeñan en la economía. Ésta opera por medio de las siguientes funciones: inversión, administración, trabajo, compra, servicios profesionales.

Personas y grupos desempeñan estas funciones y el poder depende de la importancia de la función para la economía de los recursos que aporta el control de la función. (…) Los gobiernos pueden elegir una política sólo para ver después que los actores de la economía la rechazan en el mercado, imponiendo así un cambio en la dirección de la política (Gourevitch, 1993, 67).

Aunque la elaboración que hace Gourevitch es más compleja, a efectos de esta tesis consideraremos el lugar en la estructura productiva que ocupan los actores empresariales y su importancia en para la función de la economía a efectos analizar su incidencia en las políticas comerciales. Para ello, consideraremos en el análisis del poder estructural la relevancia que adquieran ciertos grupos empresariales por sobre otros y su correspondiente importancia para la economía.

Como hemos mencionado, los análisis generales sobre poder empresarial enfatizan cómo la estructura económica definiría también a las ideas predominantes o hegemónicas que delimitarían el rango de acciones de los actores gubernamentales.

Ha-Joon Chang (2010) en Hamlet without the Prince of Denmark: How development has disappeared from today’s ‘development’ discourse, contribuye a esta idea de que la

37

política comercial chilena no sólo está mediada por la agencia de ciertos actores empresariales, sino también mediada por una estructura económica y productiva que determina que cierto tipo de actores y cierto tipo de ideas posean más poder que otras.

El concepto de “nuevo desarrollismo” ejemplifica este aporte: el autor intenta explicar cómo las ideas neoliberales de comercio exterior (la rebaja de aranceles, el fomento de la inversión privada por sobre la inversión pública, la desregulación cambiaria, etc.) terminaron por imponer un discurso gubernamental que no se había cuestionado y que, al verlo en detalle, termina por contradecir en la práctica su discurso de desarrollo. Estas ideas predominantes, determinadas también por la estructura económica, podrían incidir también en los actores burocráticos que construyen la política comercial chilena. Y aunque esta no será una variable central en la investigación, la incorporaremos al relato del proceso de negociación debido a la evidente influencia que ejerció la incuestionable convergencia ideológica que poseían los tomadores de decisión y los empresarios en materias de política comercial.5

Hasta aquí hemos analizado la importancia que puede tener la estructura económica en la posición de influencia que puede ocupar la élite empresarial. Como hemos visto, este poder puede residir tanto en la capacidad de generar una amenaza creíble como en la posición y función que ocupa un actor en la estructura productiva. En ambos elementos residiría el poder estructural que determinaría la influencia que posee, en este caso, la élite empresarial. La característica que uniría a esta fuente del poder empresarial es que es un poder que no requiere una acción específica o una organización especial para hacerse efectivo. Reside, más bien, en su condición estructural. En cambio, el poder instrumental, que pasaremos a revisar a continuación, se caracteriza por ser un tipo de

5 En Regímenes Políticos de conocimiento: construyendo un nuevo concepto a partir de eventos de cambio seleccionados en Políticas Públicas del gobierno de Tabaré Vázquez (Uruguay, 2005-2009), Garcé (2014) presenta un aporte particular en la dirección de describir la relación de la estructura económica con la producción de ideas de los agentes burocráticos. Muy en conexión por lo realizado por Federico Rojas en El rol de las comunidades epistémicas en la participación de Chile en la Alianza del Pacífico (2015), es un texto que contribuye en clarificar los tipos de modelos de economía y las consecuencias que ello tiene en la apertura a ciertas ideas, sin entrar en detalles o especificaciones más concretas sobre lo que podría entenderse como expertos o técnicos especializados.

38

poder que sí necesita de la acción de los actores para poder ejercer influencia. Es esto lo que detallaremos a continuación a partir de la revisión de los elementos que Fairfield detalla en sus investigaciones.

2.2.2 Poder instrumental

El poder instrumental puede definirse como la capacidad de un cierto actor para establecer acciones políticas deliberadas que hacen más receptivos a los tomadores de decisiones (Fairfield, 2014). Antiguamente estas acciones se circunscribían a la capacidad de lobby de las empresas, el financiamiento de las campañas políticas, el trabajo con la prensa, entre otras. Nuevos campos de investigación, como el de Fairlfield, han abierto un acervo de elementos conceptuales para iluminar las fuentes del poder empresarial. La autora divide en dos las fuentes: aquellas que tienen una relación directa con los hacedores de política pública (tanto en el ejecutivo como en el parlamento) y los que pueden considerarse recursos para facilitar este acceso a los hacedores de política pública. A continuación describiremos estos elementos conceptuales.

a. Relación con los hacedores de política

Esta fuente de poder reside en la facilidad de los empresarios de acceder al campo de la construcción de las políticas públicas por medio de un acceso efectivo a los tomadores de decisión, la facilitación de su participación en las construcción de estas decisiones y la creación de condiciones que favorecerán a los intereses empresariales. A continuación describiremos las cinco fuentes de poder instrumental que desarrolla Fairlfield.

• Vínculos partidarios: este concepto describe el vínculo entre los partidos conservadores y las élites económicas. Más detalladamente se refiere a cuánto forman parte los empresarios de las tomas de decisión de los partidos por

39

medio de acciones directas, como aportar dinero significativo a los partidos, entregarles su apoyo públicamente o cuando existe una convergencia programática entre la posición del partido y las preferencias de los ampresarios.

Este vínculo partidario refuerza la influencia de las élites empresariales por medio de la representación de sus intereses, tanto en el ejecutivo como en el legislativo.

• Consulta institucional: son las reuniones o encuentros regulares entre los agentes de gobierno y los líderes de las asociaciones empresariales. Estas consultas no sólo garantizan un acceso regular a los tomadores de decisión, sino que crea incentivos para que los gobiernos no cedan frente a temas que puedan afectar los intereses esenciales de las élites empresariales. Incluso, los gobiernos pueden tener fuertes incentivos para evitar hacer reformas o cambios que puedan afectar los intereses de la élite empresarial. Es una fuente relativamente estable de poder instrumental, aunque puede cambiar según el grado de organización de los empresarios (Schneider, 1997) y la disposición del gobierno de turno.

• Reclutamiento hacia el gobierno: se refiere al reclutamiento de empresarios hacia puestos claves en el gobierno que permite la particiapción directa de las élites económicas en los procesos de negociación de las leyes y en las tomas de decisión.

• Elección presidencial: según Fairfield, quién llegue al sillón presidencial podría consolidar una participación más directa (o menos directa) de los empresarios en la construcción de las políticas públicas. Más aún si quien es electo posee un vínculo empresarial más potente con los gremios empresariales.

• Vínculos informales: se refiere a los vínculos o lazos informales que puedan poseer los empresarios con los tomadores de decisión. Este vínculo informal,

40

que puede ser por vínculos amistosos, relaciones extra laborales o familiares, es una fuente de influencia de los empresarios en los tomadores de decisión.

Estas útlimas tres fuentes del poder instrumental suelen ser menos constantes y más dependientes de los cambios de gobierno o de la presencia individual de ciertas personas. No obstante, las cinco fuentes descritas son, según la autora, la manera instrumental por medio de la cual la diplomacia empresarial se expresaría. Pero como si fuera poco, estos cinco elementos pueden ser reforzados por otras fuentes de poder que podrían aumentar o disminuir el poder instrumental que puedan tener los empresarios. Estos son llamados recursos propios, que veremos a continuación.

b. Recursos propios

Los recursos propios son fuentes de poder instrumental que, como mencionábamos, coadyuvan en fortalecer las cinco estrategias o recursos ya descritas. Según Fairfield, en als investigaciones pueden encontrarse cuatro elementos que están regularmente presentes como fuentes de poder para aumentar la influencia empresarial:

• Cohesión: la cohesión es descrita por Fairlfield como la “capacidad de las élites económicas de formar y sostenter un frente unido y tomar acciones colectivas” (Fairfield, 2014, 38). Esta cohesión tiene un poder especial, ya que no sólo evita la desunión (y por tanto las estrategias de dividir para conquistar), sino que además le confiere a las posiciones de los empresarios un grado de legitimidad mucho mayor. En resumen, la organización empresarial es la espina dorsal de la capacidad de mantener la cohesión. Los factores que impiden esta cohesión varían desde la diversidad de intereses de los empresarios como los tamaños de las empresas o el tipo de régimen de gobierno que se posea.

• Expertice: la expertiz técnica puede ampliar el poder instrumental por distintas vías. Puede ser un requisito para entablar conversaciones con los tomadores de

41

decisión; puede también coadyuvar en la generación de argumentos más persuasivos y legítimos para convencer al gobierno o evitar que exista disparidad de conocimiento. Incluso, cuando los actores empresariales poseen más conocimiento que los tomadores de decisión, estos útlimos pueden incluso llegar a delegar algunas decisiones en los propios empresarios. Este elemento tomará relevancia en el análisis por la importancia que tiene la expertiz en otorgarle al mundo empresarial un poder instrumental que, comparativamente, ningún otro actor posee.

• Acceso a los medios: un acceso preferencial a los medios de comunicación puede ayudar en el fortalecimiento de la influencia de las élites, toda vez que los votantes pueden convencerse de los argumentos expuestos y presionar a los legisladores a ir en una cierta dirección. Este acceso a los medios también puede ayudar a que los partidos conservadores sean más publicitados y que, por lo tanto, sean mejor representados los intereses de los empresarios. En Latioamérica, como argumenta Fairfield, este acceso a los medios puede ser más importante aún debido a la alta concentración de éstos en manos de pocos grupos empresariales. Esto sugiere que esta fuente de poder puede ser relativamente importante.

• Dinero: el dinero permite a las élites económicas organizarse, invertir en expertiz técnica, financiar campañas, financiar partidos, entre muchas otras.

Según la autora, esta fuente de poder no es la única ni la más importante, pero sin duda debe considerarse.

Hasta aquí la descripción que hace Fairlfield de los cuatro recursos con los que cuentan los gremios empresariales para potenciar su poder pareciera cumplir con todas las características de lo que hemos llamado diplomacia empresarial. Son, a fin de cuenta, un set de estrategicas o recursos con los que cuentan las élites o grupos empresariales para influir en los tomadores de decisión. Por lo tanto, hemos de considerar estos

42

elementos como conceptos que guiarán la investigación y que revelarán, de haberla, la influencia del poder empresarial en las políticas comerciales chilenas.

Para poder realizar la operacionalización desde la discusión teórica hacia la realización y explicación de la investigación empírica, procederemos a describir cómo utilizaremos estos conceptos y qué objetivo cumplirán en la investigación.

Operacionalización de los conceptos

Como ya lo hemos mencionado, esta investigación sigue a Guerring (2004) al realizar un estudio de caso con la intención de entender otros casos similares al fenómeno estudiado. Por ello, la investigación principal se centrará en la diplomacia empresarial durante el proceso de negociación del TLC de Chile con EE.UU. Son dos, por tanto, las variables que deben operacionalizarse. La primera de ellas, la diplomacia empresarial, variable independiente, para la cual ocuparemos parte de la operacionalización propuesta por Fairfield y Bull para analizar la agencia empresarial. La segunda de ellas, la construcción de la política comercial, se considerará el grado influencia de los intereses de los gremios empresariales en el proceso de negociación de los TLC. A continuación, la Tabla 3 desglosa las estrategias y recursos que podrían estar presentes en el proceso de negociación del TLC como parte de la diplomacia empresarial, basándonos en las características observadas por Fairfield (2014).

43

Tabla 3: Recursos y estrategias de la diplomacia empresarial

Relación con tomadores de decisiones

Consulta o espacios institucionalizados

Reclutamiento hacia el gobierno

Vínculos informales

Elección presidencial

Vínculos partidarios

Recursos propios Cohesión gremios

Expertiz / profesionalización

Acceso a medios

Dinero

Recursos estructurales Amenaza creíble

Importancia del gremio en la estructura económica

Fuente: Elaboración propia en base a Fairfield, 2014.

La revisión bibliográfica, de prensa y, sobretodo, algunas entrevistas que se realizaron, nos obligaron agregar otras categorías que darán cuenta de recursos o estrategias más complejas utilizadas por los empresarios y que podrían ser un insumo importante para el debate teórico. Estas nuevas conceptualizaciones y las razones de por qué agregarlas serán explicadas en el siguiente capítulo en el que desarrollaré análisis de la investigación.

44

3. Diplomacia empresarial en la política comercial chilena: análisis del caso.

En este capítulo se concentran los resultados de la investigación realizada. Para ello iniciaremos con una breve explicación de cómo hemos analizado los resultados. Luego, haremos una breve revisión del período que antecedió al proceso de negociación del TLC de Chile con EE.UU (1990-2000). De esta manera, se comprenderá mejor la sección principal, en donde se realiza un análisis más extendido sobre la diplomacia empresarial en el proceso de negociación del TLC (2000-2003) según el marco conceptual que hemos establecido en el marco teórico. Seguirá a este análisis una revisión general del período posterior a la firma del TLC (2004-2014), en donde se proponen comparaciones de continuidad y de cambio respecto al TLC con EE.UU en torno a la diplomacia empresarial.

El foco de esta tesis está mostrar cómo funciona el mecanismo causal que une la diplomacia empresarial con la construcción del TLC de Chile con EE.UU. Dada la presencia de múltiples categorías y la intención de presentar con claridad los resultados de manera clara, es que hemos decidido presentar el proceso de manera histórica, pero sin dejar de lado la centralidad de reconstruir el fenómeno que nos interesa. Así, en vez de reconstruir el mecanismo causal por períodos históricos gubernamentales, como suele hacerse en los trabajos que analizan la política comercial chilena (Porras 2003, Bull 2008, Fuentes, 2010), expondremos, en primer lugar, el período que antecedió al proceso formal de negociación del TLC de Chile con EEUU. Posteriormente, expondremos los resultados sobre lo que ocurrió durante el proceso de negociación del TLC de Chile con EEUU. Y finalmente haremos un tercer apartado donde recorreremos el período posterior al TLC de Chile con EE.UU.

45

Esta segmentación histórica tiene la fortaleza de poner en el centro el despliegue de la diplomacia empresarial en ambos períodos y no la diferencia que se dio en cada gobierno. Asimismo, creemos que es posible defender la menor importancia de reportar los resultados por períodos de gobierno dado que el proceso de negociación del TLC con EE.UU se realizó únicamente durante el gobierno de Ricardo Lagos y que los cambios posteriores, a efectos de los TLC y sus procesos de negociación, solamente fueron relevantes en el caso de la elección de Sebastián Piñera. Con esto no queremos decir que no sea importante la historia gubernamental, pues sería un error creer que estos procesos no están anclados históricamente. Lo que queremos decir es que no es un aporte establecer diferencias entre los gobiernos a efectos de analizar los cambios que pudo haber tenido la diplomacia empresarial y la aplicación de las categorías a estos períodos.

3.1 El andamiaje para el TLC con EE.UU (1990-2000)

El retorno a la democracia en 1990 pareciera ser el espacio donde comienza a gestarse una nueva manera de hacer política comercial en Chile y que sembró las semillas que luego veremos crecer en la negociación del TLC de Chile con EE.UU. En términos generales, parecieran haber tres elementos centrales que configuran esta etapa: el comienzo de la organización empresarial en materia de comercio, la iniciativa gubernamental para la formación de un vínculo estrecho entre el mundo privado y el ejecutivo y los cambios burocráticos que disponen una nueva estructura para las negociaciones comerciales (Gamboa, 2008).

El primer elemento, que corresponde a la organización empresarial, es fundamental para comprender la diplomacia empresarial. Hasta finales del año 1994 existía en Chile una inorgánica y poco decidida estrategia por parte del mundo privado para hacerse parte de las negociaciones de libre comercio. En ese entonces, existían dos grandes gremios que reunían a los empresarios. Por una parte, estaba la Confederación de Producción y Comercio (CPC), que es el gremio que reúne a todas las ramas

46

productivas de Chile (SNA, SOFOFA, CNC, SONAMI, CChC, ABIF). Ellos participaban de algunas instancias convocadas por el gobierno para discutir políticas comerciales, pero dada la diversidad de sectores que representaban y el impacto dispar que para cada uno de ellos significaban los acuerdos comerciales, tuvo más bien un rol secundario en estos procesos. Por otra parte, estaba la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), parte de la CPC, que agrupaba a gran parte de los interesados en materias de comercio internacional. Este gremio tenía una participación en las discusiones comerciales pese a tener un débil equipo para llevar las conversaciones con la Cancillería.

Así, a inicios de los años noventa, el gobierno comenzó a presionar a los gremios para que organizaran una contraparte técnica para las negociaciones comerciales que en ese entonces comenzaban agestarse:

"El 94 regresé a Santiago y regresé de Jefe de Gabinete del Director Económico General de la Cancillería. Entonces era Eduardo Mollano. En ese contexto de repente me llamaron de la SOFOFA, diciendo “mira Hugo, Chile ha comenzado la conversación de acuerdos comerciales, y el gobierno chileno -la Cancillería- ha dicho que necesita una contraparte técnica del sector privado para hablar sobre el tema y validarse, nos estamos validando”. Entonces tuve una reunión en la Confederación [CPC], estaban las 6 ramas de la confederación, con la SONAMI y todo. Y en el fondo ahí me plantearon hacerme cargo o ser el secretario técnico del sector privado en las negociaciones internacionales. Entonces SOFOFA se llevó a dos personas, a mí y que me hice cargo de la gerencia de comercio exterior y como seguidor técnico. Y se llevó a otra persona que estaba en la Cancillería, que se llamaba Pedro Reus, que hoy día es el generante internacional de SOFOFA" (ex Gerente Comercio Exterior SOFOFA, 2017).

Esto quiere decir que ya el año 1994 la diplomacia empresarial comienza a organizarse para ser parte de los procesos de negociación e influir en las negociaciones de libre comercio que requerían una alto expertiz técnica para poder funcionar. En ello, el rol que tomará la SOFOFA con la creación de esta nueva Secretaría Técnica será fundamental para lograr una influencia decidida de los gremios en el proceso de negociación del TLC de Chile con EE.UU.

47

Aquí cabe hacer un primer alcance a la tesis de la diplomacia empresarial. Aunque los resultados de la investigación arrojan una diplomacia empresarial muy aceitada durante la negociación del TLC con EE.UU., es fundamental mantener a la vista que en el comienzo el interés de los gremios empresariales fue poco entusiasta y el rol del gobierno bastante fundamental. Es decir, no siempre fueron los empresarios los agentes que impulsaron esta diplomacia. Desde ese punto de partida puede entenderse mejor este segundo elemento que hemos mencionado, que dice relación con la iniciativa gubernamental para lograr que el mundo empresarial se interesara en las políticas comerciales. Este elemento tiene su origen en el esquema básico de cooperación que se había logrado en la dictadura entre el sector empresarial y las altas dirigencias políticas. En las materias comerciales es el gobierno el que retoma esta relación para hacer a los empresarios una invitación particular: hacer de la política comercial de Chile una política fuertemente abierta al mercado y con los empresarios como agentes fundamentales.

En efecto, ya en el gobierno de Patricio Aylwin comienzan los primeros acercamientos a EE.UU., principalmente promovidos por el entonces Ministro de Hacienda Alejandro Foxley. El primer acercamiento formal se produce en el marco del proceso de negociación del NAFTA (Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte), empujado por el Presidente Bush. Chile discutía en ese entonces la posibilidad de ser el cuarto integrante de este nuevo esquema de comercio junto con Canadá y México, razón por la cual contactan al gobierno de EE.UU. para hacerse parte de esta iniciativa. Asimismo, en el marco de la Iniciativa para las Américas (IPA), Chile suscribe con EEUU un acuerdo marco de comercio e inversión, al que le siguió en Chile la constitución de un Consejo Bilateral de Comercio e Inversión. Todo esto con el objetivo declarado de constituir a Chile en un “país portaviones” del libre mercado y de privilegiar un marco de entendimiento y un acuerdo comercial con EE.UU. (Fazio, 1996). En este contexto de entusiasmo chileno, Bush anuncia en junio de 1991, casi coincidentemente, la necesidad de establecer una asociación para la década de los noventa con el objetivo de impulsar en la región reformas orientadas hacia el mercado (Usaid, 2017). Chile, por

48

intermedio de Foxley, reacciona rápidamente a este llamado y, en conferencia de prensa dada en Washington al día siguiente, señaló que Chile se encontraba dispuesto a negociar de inmediato para ingresar a esta nueva plataforma.

En ese entonces ya las señales a los empresarios para que se sumaran a esta agenda de liberalización con EE.UU era clara. Prueba de ello es que Foxley, en entrevista con la revista Qué Pasa en junio de 1991, señalaba que Chile reduciría sus aranceles generales del 15% al 11%, como compromiso del gobierno con esta agenda liberalizadora.

Asimismo, como bien lo muestran los detalles de la agenda del presidente Aylwin, a estos viajes a EEUU comienzan a ser invitadas delegaciones de empresarios que acompañan la agenda presidencial en ese país (Aylwin, 2017). Esto mismo puede señalarse en el período del presidente Eduardo Frei. Con Juan Gabriel Valdés liderando algunos equipos en el Ministerio de Hacienda, se firman los Acuerdos de Libre Comercio con Canadá y México, y persisten los intentos frustrados de llegar a un acuerdo con EE.UU.

Todo esto revela que existe una clara iniciativa gubernamental para acercarse al mundo empresarial de Chile, iniciativa a la que prontamente los empresarios empiezan a verle el lado positivo y comienzan a reaccionar. Como bien lo menciona Porras citando a Eduardo Silva, “una vez reinstaurada la democracia el esquema básico de cooperación entre el gobierno y el empresariado legado de la etapa anterior se mantuvo. Los contactos al más alto nivel entre los representantes de los gobiernos de la Concertación y la dirigencia de las asociaciones empresariales se ha mantenido de forma ininterrumpida” (2003, 27). Es sobretodo a nivel de dirigencias que se mantiene esta cooperación desde los años 80. Lo novedoso de esta nueva etapa en los años noventa es que esta relación comienza a darse ahora entre mandos medios y equipos técnicos. Y esta es la razón fundamental por la que el tercer elemento toma relevancia, pues dice relación con la importancia del fortalecimiento de los equipos técnicos en el gobierno.

49

Inicialmente, tanto en el período de Aylwin como en los primeros dos años del gobierno de Eduardo Frei, las negociaciones y la agenda comercial era liderada por el Ministro de Hacienda y los equipos que ahí estaban constituidos. El cambio fundamental para entender el proceso de negociación con EE.UU. tiene que ver con la fusión que se produce el año 1996, luego de terminado el proceso de firma del TLC de Chile con Canadá. Es ahí cuando se toma la decisión política de fusionar los equipos de Hacienda con los que estaban en la Dirección Económica de Comercio (DIRECON) de la Cancillería, comenzando así un proceso de fortalecimiento técnico-político del aparato burocrático que será el que en adelante llevará todas las negociaciones. Como bien lo menciona un miembro de la Cancillería, “mucha gente que fue y que participó en esa negociación [con Canadá] vienen a hacerse cargo de distintos departamentos en DIRECON. Entonces ya la negociación con México que es la siguiente se lleva internamente acá en DIRECON. Entonces cuando surge la negociación con Estados Unidos, como te digo, ya había equipos armados y que estaban en condiciones ya de hacerse cargo de una negociación mucho más compleja, sofisticada y con más temas” (miembro equipo DIRECON, 2017)

Es en esta época cuando Juan Gabriel Valdés, que antes trabajaba en Hacienda, asume como Director de la DIRECON y se traslada a la Cancillería en conjunto con personas como Ricardo Lagos Weber, Alejandro Jara o Francisco Prieto, algunos de los cuales tendrán roles relevantes en el proceso de negociación con EE.UU. En esa dirección también argumenta Porras (2003) cuando menciona que las reformas realizadas por el Presidente Frei contribuyeron enormemente a fortalecer el desempeño gubernamental en materia comercial. Algunas pruebas de ello son la formación de equipos negociadores altamente profesionales dentro de la DIRECON y de los expertos sectoriales en los diferentes ministerios. Asimismo, el alto nivel de coherencia y unidad que se alcanzó en la fase de formulación y ejecución (22).

Coherencia, unidad y profesionalismo en la estrategia comercial chilena fueron los pilares fundamentales que se consolidaron en este período en el sector gubernamental.

50

Con este tercer elemento cerramos el triángulo que permitió a los empresarios ejercer una influencia relevante en la negociación del TLC con EE.UU. Cabe agregar, como punto aparte, que los actores sociales (Central Unitaria de Trabajadores (CUT), u otro tipo de actores sociales) no tuvieron un rol protagónico ni tampoco relevante en estos procesos de negociación previo al proceso con EE.UU. Los empresarios, en cambio, sí tuvieron una participación importante en algunos procesos, en especial en el Mercosur, (que comienza a negociarse en el período de Eduardo Frei) y en otros TLC, como el de Canadá.

Tenemos entonces un período que antecede al proceso de negociación del TLC de Chile con EE.UU. en donde el gobierno comienza a entrenarse y fortalecer su capacidad técnica para los procesos de negociación. Este fortalecimiento vino acompañado de la organización del empresariado y el fortalecimiento de sus equipos técnicos. Todo esto acompañado de procesos como el Mercosur y la firma de algunos acuerdos que permitieron aceitar una relación importante entre los equipos que se encontrarán en el proceso de negociación del TLC con EE.UU.

3.2 La diplomacia empresarial en el TLC de Chile con EE.UU.

Una de las primeras acciones de Patricio Aylwin al asumir la presidencia en el año 1990 fue el viaje que realizó a EE.UU con el objetivo de iniciar las conversaciones formales que podrían acercar a Chile a un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. No obstante, el proceso de negociación del TLCAN en el que Estados Unidos estaba involucrado no dejó mucho espacio para conseguir avances muy significativos.

En noviembre de ese mismo año, el demócrata Bill Clinton es electo presidente de EE.UU, cambio que complicó aún más las conversaciones debido a la nueva composición del congreso de EE.UU. (Porras, 2003).

Como hemos esbozado anteriormente, las relaciones de Chile con EE.UU a inicios de los años noventa no eran tan positivas con los sectores empresariales debido a factores

51

comerciales. Estas dificultades entre Estados Unidos y los empresarios determinó que el anuncio del inicio de tratativas para conseguir un TLC a inicios de los años noventa resultara, para casi todos los gremios empresariales, una buena noticia. Esto incluso los llevó a establecer, de inmediato, un grupo de trabajo para apoyar las gestiones y realizar propuestas:

Los empresarios se contaban entre los partidarios más entusiastas del TLC con los Estados Unidos. A mediados de 1991 la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), se empezó a organizar para prestar su apoyo. Se formaron una serie de grupos de trabajo destinados a elaborar propuestas que llevarían a las negociaciones los representantes de la comunidad empresarial. Sin embargo, no todas las asociaciones empresariales pertenecientes a la CPC estaban de acuerdo con el tratado. El impacto negativo que este podría tener en la agricultura tradicional inquietaba profundamente entre aquellos miembros de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) que asumían su representación (Porras, 2003, 36).

En definitiva, con Aylwin se inaugura una política de acercamiento decidido con Estados Unidos que los empresarios ven con buenos ojos debido a las no tan buenas relaciones que estaban teniendo en ese momento. Sin embargo, en esta etapa, el grado de influencia del mundo empresarial parecía ser más bien germinal y precario.

Durante el gobierno de Eduardo Frei se consolidó la relación del gobierno con el mundo empresarial en general. Y aunque la SNA se mantuvo como un opositor fuerte a la política aperturista en este período, el grueso de las organizaciones gremiales apoyaron la estrategia de integración por medio de los TLCs. En el sector gubernamental, la DIRECON se consolidó como el órgano que concentraba legítimamente la dirección y negociación de la política comercial, desplazando al Ministerio de Hacienda y de Economía. Conocido es este período gubernamental por haber realizado notorios viajes presidenciales acompañados por delegaciones de empresarios (Entrevista Benedicte Bull, 2016). En síntesis, con Frei el TLC con EE.UU no logra avanzar en el proceso de negociaciones, aunque se vislumbran aspectos

52

positivos que serán relevantes en el tercer intento del gobierno de Ricardo Lagos: el fortalecimiento de las estructuras burocráticas de negociación y el aumento de la adhesión empresarial a la estrategia aperturista de la Concertación en la opinión pública y en el espacio privado (Porras, 2003).

Pero no fue hasta Lagos, el primer presidente de matriz socialista después de la dictadura, que se asumió como un de los principales desafíos del gobierno el lograr un acuerdo con los EE.UU y la Unión Europea. Al mismo tiempo que quería demostrar su liderazgo y espíritu conciliador con el sector privado, creía que en ese acuerdo existía, tal como sus antecesores pensaban, una jugada geopolítica relevante para Chile. La primera ronda de negociaciones se lleva a cabo el año 2001, negociaciones que llegan a buen puerto y avanzan con prontitud debido a la articulación de intereses del empresariado chileno en términos de política comercial. Según relata Porras,

Las asociaciones empresariales fueron otra vez los actores más influyentes en las negociaciones del ámbito privado. (…) La madurez que para ese período ya había alcanzado la articulación de intereses del empresariado chileno en materia de política comercial hacía que este tipo de acciones no comprometieran su coordinación y cohesión interna (Porras, 2003, 60).

Pero también destaca en este período el surgimiento de nuevos actores que intentaron poner sus ideas sobre la balanza. En particular, destaca la agencia (con muy poca influencia) que ejerció la Alianza Chilena para un Comercio Justo y responsable (ACJR), un movimiento que encabezó la oposición al tratado que se aprontaba a firmar con EE.UU. Es en esta época cuando se crea un Consejo Asesor que debía respaldar el proceso de negociación compuesto por 30 personalidades de distintos ámbitos. No obstante, según opiniones de los mismos actores vertidas en la presa su influencia fue bastante escasa (La Segunda, 26 abril 2002).

En resumen, durante el gobierno de Ricardo Lagos se logró, después de un breve proceso de negociación durante su mandato, iniciar y terminar las negociaciones del

53

TLC con EE.UU. Este término de las negociaciones implicó que, al año siguiente 2003, este fuese aprobado en el Congreso chileno y comenzara su implementación. Destaca también el surgimiento de nuevos actores que no lograron incidir mayormente en la agenda comercial y, en contraste, se destaca un mundo empresarial que profesionaliza su incidencia general en los tratados de libre comercio.

A continuación, ponemos de relieve una tabla (Tabla 4) que resume los dos años de negociación que se suponía iban a marcar el rumbo de la economía chilena:

Tabla 4: Rondas de negociación del TLC de Chile con EE.UU

9 de noviembre de

El Presidente Ricardo Lagos anuncia el inicio de

2000

negociaciones

6-7 de diciembre de

I Ronda de Negociaciones. Chile presenta propuestas de

2000, Washington

texto para 17 de los 19 temas.

9-11 de enero de

II Ronda

2001, Santiago 26-30 de marzo de

III Ronda. Primera bajo la Administración Bush, EE.UU.

2001, Miami

presenta primeras propuestas en la mayoría de los grupos.

10-16 de mayo de

IV Ronda. Se fija el calendario de reuniones y se precisan

2001, Santiago

las posiciones de ambas partes en los diversos temas mediante el análisis de los textos presentados.

11-15 de junio de

V Ronda. Se consolidan las respectivas propuestas en

2001, Washington

documentos de trabajo conjuntos que constituyeron las base de las siguientes rondas.

23-27 de julio de

VI Ronda. Primer intercambio de listas de productos para

2001, Santiago

su degravación. Se registran avances en varios temas.

11-14 de septiembre

VII Ronda. Se trabaja en las prioridades para desgravación

de 2001, Washington

arancelaria.

54

9-19 de octubre de

VIII Ronda. Se realizan avances en acceso a mercado.

2001, Santiago 27 de noviembre – 4

IX Ronda. Se pospone la consideración de los temas

de diciembre de 2001, laboral y medio ambiente hasta la aprobación del TPA. Se Miami

anuncia que las negociaciones concluirán a comienzos de 2002 y no en 2001.

22-25 de enero de

X Ronda. TPA aprobado en Comité de Finanzas

2002, Santiago.

norteamericano.

9-12 de abril de 2002, XI Ronda. Se abordan las ofertas actualizadas en acceso a Santiago.

mercado agrícola e industrial.

27 de septiembre-2 de XII Ronda. Avances en acceso a mercado, temas laborales y octubre de 2002,

ambientales, entre otros.

Atlanta 4-8 de noviembre de

XIII Ronda. Se intercambian los textos completos de los

2002, Santiago

diversos capítulos.

2-10 de diciembre de

XIV Ronda. El 11 de diciembre se terminan las

2002, Washington

negociaciones y se alcanza acuerdo.

31 de enero de 2003,

El Gobierno de los EE.UU. notifica al Congreso su intención

Washington

de firmar un acuerdo comercial con Chile. Este trámite se debía hacer 90 días antes de proceder a la firma efectiva

6 de junio de 2003,

Se firma el TLC.

Miami Fuente: DIRECON

En un total de catorce rondas de negociación en ambos países, que se realizaron en el período de dos años, se gestó un acuerdo que contuvo 30 capítulos, más de quinientas páginas y la aprobación de ambos gobiernos.

Lo que nos interesa ahora dar a conocer es cómo se gestó y manifestó la diplomacia empresarial en este proceso de negociaciones. Hemos mencionado tres aspectos previos al inicio de las negociaciones que habrían influido de manera determinante en

55

la influencia de la diplomacia empresarial en el TLC: la iniciativa del gobierno, la organización técnica de la Cancillería y la organización gremial empresarial. No obstante, en el curso de la investigación y las entrevistas pudimos constatar que existen un conjunto de recursos y estrategias que ocuparon los empresarios para influir, de manera exitosa y sin contrapesos, en esta negociación.

En lo que sigue examinaremos cómo operó esta diplomacia empresarial en tres áreas: en relación a los recursos estructurales que posibilitaron su influencia, en relación a su influencia en tomadores de decisión y en relación a los recursos propios que poseían los empresarios para potenciar esta influencia.

a) Poder estructural

Recordemos que los recursos estructurales o el poder estructural nos remonta a la creencia de que existe un poder constante de la élite empresarial, especialmente en las estructuras económicas de carácter neoliberal, que se manifiesta en su capacidad de detener reformas o modificar la opinión de tomadores de decisión bajo una amenaza creíble y económicamente relevante de des-inversión. Este poder estructural es sin duda uno difícil de detectar cuando una política pública tiene la plena aprobación de la élite empresarial. Generalmente este poder se manifiesta cuando existe controversia, lo que a efectos del TLC de Chile con EE.UU. no es tan evidente.

A diferencia del período que viene después, en el proceso de negociación del TLC con EE.UU. no fue posible encontrar evidencia de la manifestación de este poder estructural en una amenaza creíble de desinversión. Más bien, la evidencia apunta a un grado de sinergia tal entre el mundo privado y gubernamental que la amenaza de suspender inversiones o planes de contratación se hicieron completamente innecesarias.

Otro aspecto que podría considerarse para analizar la diplomacia empresarial, vista desde el poder estructural, es el rubro al cual pertenece cada uno de los gremios. Es

56

decir, suponer que dependerá del tipo de sector productivo y su importancia en la estructura productiva el tipo de poder estructural que tendrá para hacer valer su influencia. Para poder desentrañar este tipo de influencia también se requiere que exista algún grado de disidencia respecto a una política pública específica. En el caso del TLC con EEUU uno de los pocos gremios que manifestaron inconformidad o, muchas veces, notas de protesta, fue el sector agrícola.

Gráfico 3: Productos exportados por Chile el año 2000

Fuente: Atlas de la Complejidad Global, Harvard.

Como lo muestra el Gráfico 3, los productos agrícolas, agropecuarios y la madera (amarillo) representan más de un tercio de las exportaciones Chilenas, lo que le confiere al gremio de la SNA una posición en la estructura productiva que le permitiría una mayor influencia en los procesos de toma de decisión.

57

No obstante, como bien lo menciona Porras y Gamboa, esta disidencia de la SNA fue mucho más potente en el proceso de negociación del Mercosur o en el tratado con la Unión Europea que en el TLC de Chile con EE.UU. La razón fundamental de esta menor disidencia en el TLC con EE.UU radica “en la amplia mayoría que ostentaban los empresarios agrícolas del Valle Central, uno de los agentes económicos que a todas luces aparecía como el más favorecido con el acuerdo. Además, cabe recordar que en esos momentos la entidad de cúpula del empresariado, la CPC, estaba a cargo de un antiguo presidente de la SNA” (Porras, 2003, 60). Esta situación mantuvo a la SNA bajo una tensión importante durante el período de negociaciones del TLC, pero sin que esta se manifestara en presiones públicas para influir dada la presencia de uno de sus filas en la cúpula de uno de los gremios más relevantes del país.

Así visto, la diplomacia empresarial no pareciera haber manifestado esta arista de poder estructural para poder influir en las negociaciones del TLC con EE.UU. En cambio, esta diplomacia se expresó de manera muy vívida en otros recursos y estrategias que ocuparon los gremios para hacer valor sus intereses.

b) Relación con los tomadores de decisión

El segundo ámbito de la diplomacia empresarial que investigamos dice relación con el poder empresarial instrumental del que Fairfield hablaba, entendido como aquel tipo de poder que determina que los tomadores de decisión sean más proclives a responder a los intereses de la élite empresarial. Como lo menciona Fairlfield, este poder puede ser entendido de manera amplia, como cuando las élites empresariales emprenden acciones políticas. Pero también puede actuar de manera indirecta, como cuando los políticos anticipan las reacciones de las élites económicas, o implícitamente, cuando los formuladores de políticas comparten objetivos comunes con las élites económica (2014, 28).

Una primera manifestación de este poder instrumental es lo que Fairfield llamó las consultas o espacios institucionalizados. Y resulta sorprendente descubrir que,

58

desde un principio, la construcción del TLC con EEUU tuviera como principal y casi único interlocutor al sector empresarial por medio de espacios que no necesariamente eran institucionales. En efecto, estas consultas o espacios de conversación tuvieron, en el TLC con EE.UU., una activación casi automática. Como bien lo menciona uno de los funcionarios de DIRECON entrevistados por Bull, “sobre todo a partir de los mediados de los 90, hay un proceso, bueno casi automático, que cuando tu negocias un acuerdo comercial tienes que consultar con el sector privado la lista de aranceles, las reglas de regímenes específicas y que es lo que quiere el sector privado” (Directivo DIRECON, 2006). Esta consulta casi automática que sólo se daba con el sector privado revela no sólo una institucionalización de una práctica informal, sino además un vínculo privilegiado hacia un cierto tipo de actor.

Podríamos decir, a partir de nuestra investigación, que este mecanismo de influencia tenía al menos 3 tipos de manifestación para el sector privado: I) la consulta ex ante o ex post de cada una de las negociaciones de manera privada (entre el equipo negociador y los grupos “espejo” que poseía la SOFOFA o la CPC, ya sea de manera presencial o telefónica); II) La participación en seminarios o reuniones de alto nivel entre autoridades en las que se generaba un feedback sobre el trabajo de negociación y III) la participación de los gremios en instancias abiertas a otros actores sociales, como el Cuarto Adjunto, que sólo comenzó a realizarse después de la onceava ronda de negociación, cuando el texto final estaba ya en sus últimos ajustes.

Por lo demás, este tipo de prácticas suelen ser consideradas por los actores privados como un ejemplo de lo que debería ser la política pública en Chile. Quien fuera en ese entonces el Director de la Cámara de Comercio Americana en Chile (AMCHAM) 6 destacaba que “estas alianzas público-privadas que [ahora] no suenan muy bien, eran muy normales allá. Toda la negociación del acuerdo con Estados Unidos se hizo en conjunto con el sector privado, los negociadores estaban en un cuarto, y en el cuarto de

6

La Cámara Americana de Comercio era la representante de los intereses de las empresas norteamericanas en Chile.

Mientras gran parte de los actores chilenos mencionan la poca relevancia de la Amcham en este TLC, reconocen la importancia que tuvo en el lobby en el Congreso de EE.UU y en el vínculo con los sectores empresariales de EE.EE.

59

al lado estaban todos los privados, donde salía el negociador y decía “está pasando esto, cómo lo ven ustedes”. Había un feedback muy fuerte” (Director AMCHAM, 2017).

O, como bien lo mencionó el que en ese entonces lideraba el proceso de negociación en la Sofofa lo que se hizo y se logró y que yo no he visto ningún otro país en que se haya logrado, es este engranaje perfecto entre el sector público y privado buscando un mismo objetivo. Porque a final de cuentas, nosotros le pasamos todo lo que había que negociar al gobierno. El gobierno nos mandó una “carta mire, hemos definido la negociación con Estado unidos, hemos definido esta columna vertebral que en materia de acceso a mercado vamos a tener lista de cero a cinco o diez años y de tal forma que “construyan ustedes las listas”” ( ex Gerente de Comercio Exterior Sofofa, 2017).

Ambas citas dan cuenta de una diplomacia empresarial que empieza a funcionar casi al mismo tiempo que Chile anuncia las negociaciones con EE.UU, como un proceso casi automático. Las consultas, las cartas, los encuentros en cuartos conjuntos a las negociaciones, las conversaciones informales, todos estos fueron espacios o consultas informales que permitían que los actores empresariales tuvieran un acceso privilegiado para influir en las negociaciones. Cabe destacar la frase de la cita “nosotros le pasamos todo lo que había que negociar al gobierno”; una frase que hace patente que la estrategia de estar presentes en todos estos espacios dio al mundo empresarial la posibilidad de influir y construir el acuerdo. Incluso, como veíamos, sin la necesidad de ejercer amenazas o presiones a partir de su poder estructural: era, como menciona la cita, un “engranaje perfecto” entre el sector público y los empresarios. De esta manera, los tomadores de decisión no sólo actuaban producto de la interacción con los gremios a partir de estos espacios; lo que existían era una máquina que funcionaba casi automáticamente, una máquina que era parte de un engranaje perfecto que significaba tanto la sinergia en los objetivos de la negociación como a las facilidades del sector empresarial para lograrlos. Una máquina que tenía como producto una influencia decisiva y sin contrapesos de los gremios en cada una de las negociaciones. Una diplomacia empresarial muy aceitada.

60

Una segunda manifestación de la diplomacia empresarial que pudimos presenciar en la investigación del TLC con EE.UU. fue la fuerte presencia de vínculos informales entre los tomadores de decisión y los gremios empresariales. Este punto fue trabajado en el artículo Policy Networks and Business Participation in Free Trade Negotiations in Chile de Benedicte Bull (2008), en donde desarrolla la idea de que en Chile este tipo de diplomacia empresarial está presente en todos los procesos de negociación de los TLC que ha firmado Chile hasta llegar a niveles que incluso podrían ser cuestionables.

Según el artículo son la confianza y la lealtad que se estableció entre ambos grupos los dos motores que sostienen este carro que empuja una mayor influencia de los gremios en los tomadores de decisión (Bull, 2008). En efecto, en una de las entrevistas realizada por Bull a un alto directivo de la CPC se da entender el modo de funcionar de estos vínculos: “Pero, lo importante para su tema es que somos un país con muy pocos recursos, muy poca gente para negociar. Entonces, son las mismas personas en el gobierno y en el sector privado que ha participado por mucho tiempo en las negociaciones. Se crean redes permanentes entre las personas” (Miembro directivo CPC, 2005). Estas redes que menciona el directivo de la CPC son redes permanentes que poco a poco van transformándose en vínculos amistosos que permiten una llegada más directa del empresariado a los tomadores de decisión y una presión más fuerte a estos para, por ejemplo, contestar un llamado. Como bien menciona uno de los miembros del equipo negociador de la DIRECON, pareciera ser siempre un círculo reducido y de personas que se conocen entre sí:

A: ¿Ellos [empresarios] eran los únicos que viajaban a las rondas de negociación?

B: te diría que sí, salvo hacia el final que se empezó invitar a la CUT. A Diego Olivares.

Muy buena onda. Pucha, más personas claves, o sea yo me acordaría porque... somos todos amigos, y en esas rondas, si ellos estaban, después salíamos a comer juntos en la noche, te encontrai acá, vas a un tour juntos. Y como te digo, Asoex y Chile alimentos siempre han sido empresas súper vinculadas y con interés muy grandes en todo esto” (Miembro equipo negociador TLC, 2017).

61

Lo que queremos puntualizar aquí es que la amistad entre los tomadores de decisión y los agentes interesados del mundo empresarial determina que los empresarios puedan acceder de manera más fácil a los negociadores. Los vínculos informales que en esta investigación pudimos detectar podrían agruparse en tres tipos: las amistades, las redes frecuentes de confianza y lo que algunos entrevistados llamaron la “amistad cívica”, con lo que aludían la necesaria y oportuna buena relación que existía entre el mundo privado y el mundo público en ese entonces.

Este segundo elemento de la diplomacia empresarial está muy conectado con el tercero, el reclutamiento hacia el gobierno de personas técnicamente capacitadas.

Este recurso logra establecer puentes y lazos entre el mundo privado y público que aumenta las probabilidades de influencia de la élite empresarial. La teoría de Fairfield demuestra que el reclutamiento de cuadros técnicos o políticos desde el sector privado hacia las altas esferas del sector público permite la participación directa de las élites políticas en la formación de las políticas públicas (Fairfield, 2015). No obstante, en esta investigación hemos descubierto que el reclutamiento desde el sector público hacia el sector privado ejerció aún más influencia que el descrito por Fairlfield. Muestra de ello es que las dos personas de los gremios empresariales con más influencia en la negociación del TLC y en los tomadores de decisión a nivel técnico fueron personas que antes trabajaban en la DIRECON y que fueron reclutadas por SOFOFA para efectos de este acuerdo. Como bien lo recuerda un miembro del equipo negociador del TLC,

desde el gobierno la figura de Hugo [Baierlein] era muy cómoda y necesaria, porque tú sabes que Hugo fue DIRECON. Entonces con toda esa historia, era muy fácil comunicarse, era un gran intérprete para los dos lados. Y -que es donde se me cae un poquito el cassette- el gobierno de alguna manera necesitaba el sector privado porque a falta de planificación y de trabajo, en fin, le tienes que preguntar a ellos qué es lo que quieren o a dónde la va la micro, en fin, se les requería. (Miembro equipo negociador TLC, 2017).

62

El reclutamiento desde el sector público hacia el privado es entonces importante dado que permite, como menciona Rodrigo, una vinculación cómoda y fácil entre los gremios y los tomadores de decisión. Esto aumenta también el poder empresarial al aumentar el conocimiento político de la estructura de negociación (lo que puede y no hacerse desde el Estado) y las redes de contacto de estas personas. Además, esto se ve reforzado por un elemento que veremos más adelante, que dice relación con el poder que adquiere el tener miembros que puedan comunicarse con el mismo nivel técnico que poseen los tomadores de decisión. De allí que hayamos agregado a la propuesta de Fairfield que el poder instrumental de la élite empresarial aumenta a medida que logra introducir cuadros técnicos desde los sectores gubernamentales a sus propias filas.

Existe una cuarta dimensión de expresión de la diplomacia empresarial que hemos llamado la Facilitación gubernamental. Esta nueva categoría de poder instrumental que hemos propuesto se debe a la evidencia encontrada de diversas acciones gubernamentales que aumentan el poder empresarial. Estas son acciones que no están reglamentadas y que muchas veces deslindan en lo legal. Uno de los miembros de SOFOFA recuerda en la entrevista que "íbamos a reuniones y nos entregaban todos los antecedentes, todos los secretos que no se podían decir porque sabían que no íbamos a salir en la prensa diciendo nada. Entonces yo se lo explicaba a Agüero y después nos juntábamos con el sector privado diciéndole “estas son las tareas que hay que hacer"” (Miembro equipo técnico SOFOFA, 2017).

Esta entrega de textos de manera secreta y privada era en ese entonces una práctica prohibida por las mismas cláusulas del proceso de negociación y sólo se rompían para beneficiar a los gremios empresariales. Había, por tanto, un sujeto claro de una acción gubernamental que hacía flexibles las reglas establecidas. Lo relevante a resaltar es que pareciera haber una institucionalización de la informalidad que se abre paso para facilitar el poder empresarial desde su propia estructura. En efecto, los propios estatutos de la DIRECON tienen como usuario o destinatario más importante a los empresarios: “la base institucional de DIRECON trabaja con una perspectiva de que el principal usuario de la DIRECON es el exportador, el emprendimiento y el apoyo en el

63

desarrollo regional, por ahí.” (Miembro equipo DIRECON, 2017). El comentario de la encargada de participación reafirma esta idea de que existe una cierta facilitación institucional que se acomoda al sujeto empresarial que no necesariamente considera a los otros actores afectados por este tipo de políticas.

Este acomodo institucional también puede encontrarse en algunas acciones que tomaban agentes gubernamentales para lograr una negociación más ágil y más efectiva. Por ejemplo, el facilitar que los gremios privados de ambos países se reúnan para acordar cuáles van a ser las reglas que los gobiernos deben firmar:

Una de las primeras cosas que yo hice fue establecer negociaciones privados-privados paralelas. Los chilenos ya han exportado a los Estados Unidos por muchos años y ya tienen sus contactos acá. Entonces, mantienen relaciones permanentes. Lo que nosotros hicimos fue facilitar las negociaciones entre actores privados chilenos y sus contrapartes acá. Hicimos reuniones tripartitas permanentes. Sobre todo en la agroindustria y el sector agropecuario eso ha sido muy importante y ha facilitado mucho las negociaciones país-país (miembro directivo Embajada de Washington, 2006)

Esta facilitación a los gremios privados, que requería la movilización de recursos y esfuerzos por parte del Estado, no se vio con otros actores, salvo por el caso puntual de la CUT. Es preciso mencionar que la CUT se hallaba en este momento en una crisis interna que no logró resolver hasta después de terminado el TLC. Asimismo, como lo develan las entrevistas a distintos actores, incluido el presidente de la CUT, no había en esta organización sindical un desacuerdo con la política comercial de libre mercado. En efecto, según Jaime Bazán, “Diego [Olivares, Presidente CUT] era más lo pro libre comercio que hay, entonces fue un gran apoyo y aliado”, lo que determinaba que la oposición sindical al acuerdo fuera bastante pequeña y el ánimo de colaboración bastante alto.

Este último ejemplo de facilitación gubernamental entre privados nos da pie para conversar de un quinto ámbito en el cuál se expresa la diplomacia de la élite

64

empresarial. Lo hemos llamado vínculo internacional entre privados. Lo hemos puesto bajo la categoría del tipo de poder que influye en los tomadores de decisiones porque, como recién leíamos en la cita del miembro de la Embajada de Washington, este acercamiento entre privados de ambos países forzaba a los negociadores a establecer cierto tipo de normas (cuotas, aranceles, reglas de origen, etc.) que ya estaban previamente arregladas por los gremios y que terminaba por forzar la aceptación del gobierno:

De hecho, se lograron dos acuerdos a nivel privado en la negociación con Estado Unidos, en donde las dos organizaciones gremiales de ambos países firmaron un papel poniéndose de acuerdo a como querían que se negociará su sector. Uno fue el textil y el otro fue el sector papel. (...) Entonces firmamos un acta con los presidentes de CPC con el presidente de no sé qué [en EE.UU.]. Firmamos un acta donde le decíamos a los gobiernos que proponíamos que los productos del capítulo no sé po, 44 y el papel para manufactura de papel se negociara de acuerdo con lo que se indicaba. Después se hizo lo mismo con el sector textil (ex Gerente Comercio Exterior SOFOFA, 2017).

Esta relación tan simbiótica y obediente del sector público con el sector privado tiene su razón fundamental en el alto nivel de sinergia ideológica y de vínculos entre el sector público y el privado. Este nivel de sinergia ideológica se puede constatar en el nivel de acuerdo sobre la orientación de las políticas comerciales hacia el libre comercio. Este acuerdo en el modelo de desarrollo es lo que era reafirmado por gran parte de los actores involucrados, del ejecutivo y del mundo privado, e incluso en el mundo sindical:

sí, y obviamente teníamos una complicidad muy fuerte porque otra característica de esto, independiente del color político, en este tema de la apertura de la política comercial había unanimidad de que esto era bueno. No había un sector que dijera que no, salvo empresas puntuales que les afectaba algo, pero como Chile estábamos completamente de acuerdo que teníamos que tener una inserción internacional al mundo, mientras más acuerdos tuviéramos, más mercados ganábamos (ex Director AMCHAM, 2017)

65

Este nivel de sinergia en los objetivos implicaba un bajo nivel de conflictividad.7 Es lo mismo que concluye Bull cuando hace la comparación con los procesos de negociación de otros países de Centroamérica: "Si uno lo compara con Centroamérica había mucho menos conflicto en Chile entre el gobierno y los empresarios. Y también los empresarios chilenos estaban muy bien conectados con empresarios en los otros países. Cuando surgieron temas complicados, ellos negociaban con sus contrapartes en EE.UU. para llegar a acuerdos" (Entrevista Benedicte Bull, 2016).

Este recurso está en el límite de ser un recurso propio de los gremios empresariales que potencie su influencia. No obstante, hemos decidido ponerlo en la categoría de la relación con los tomadores de decisión ya que es una acción política de las élites directa o indirectamente asociada a generar una influencia en los tomadores de decisión y no un recurso que potencie alguno de los anteriores ámbitos mencionados.

Con esto llegamos a los dos últimos ámbitos que hemos investigado de la diplomacia empresarial respecto a los tomadores de decisión. El primero de ellos, dice relación con la elección presidencial. En la teoría, los cambios de gobierno podrían alterar el tipo de influencia que poseen los empresarios. A efectos de analizar el TLC con EE.UU no puede distinguirse cambio alguno ya que todo el proceso de negociación se realizó durante el período del presidente Lagos. Y, si hiciéramos un recorrido hacia los inicios de las tratativas para generar el acuerdo, la disposición gubernamental hacia los gremios empresariales pareciera ser bastante similar. No obstante, como veremos en la sección de análisis sobre lo que ocurrió con posterioridad al acuerdo con EE.UU., los cambios de gobiernos sí pueden alterar el poder instrumental.

7 Este bajo nivel de conflictividad también se documento en el proceso de negociación del TLC de Chile con la UE. Ver Gamboa, 2008, pág. 43.

66

El segundo de estos ámbitos dice relación con los vínculos partidarios que poseerían los empresarios y que les permitirían tener una mayor influencia en los tomadores de decisiones. Como ya hemos aclarado, en esta investigación hemos descartado analizar la influencia de la diplomacia empresarial en el ámbito parlamentario, limitándola sólo al ámbito ejecutivo del gobierno. Esto, principalmente, porque los parlamentarios no tienen la capacidad en este tipo de acuerdos para poder participar en las negociaciones debido a las cláusulas de secreto que exige este tipo de acuerdos, ni tampoco tienen la capacidad de poder modificar en el parlamento texto alguno de lo firmado en la negociación. Es, por decirlo en simple, un buzón del ejecutivo.

No obstante, la revisión de las discusiones de las votaciones del acuerdo en la Cámara de Diputados (la cámara históricamente más representativa de la diversidad ideológica del Chile) refleja no sólo una adherencia al TLC por parte de los diputados que eran parte de la Concertación sino, paradógicamente, un rechazo (7 diputados) de los partidos más conservadores y pro libre mercado. Según el estudio, esto encuentra su razón de ser en la protección de los intereses particulares y electorales de estos.

Tabla 5: Distribución geográfica y votación en el TLC con Estados Unidos

Región

Tarapacá (I)

4

0

4

Antofagasta (II)

2

2

4

Atacama (III)

4

0

4

Coquimbo (IV)

4

2

6

Sí

No/ Abstención, Ausencias

Total

67

Santiago R.M.

25

7

32

Valparaíso V

11

1

12

O’Higgins VI

7

1

8

Maule VII

6

4

10

Biobío VIII

9

5

14

Araucanía IX

5

5

10

Los Lagos X

7

5

12

Aysén XI

1

1

2

Magallanes XII

1

1

2

86

34

120

Total Fuente: Baeza (2008)

La Tabla 5 aquí expuesta pertenece a un estudio realizado por Jaime Baeza y Miguel Ángel López (2015) en el cual se reveló que la principal motivación de los parlamentarios que se abstuvieron, se ausentaron o que rechazaron el acuerdo fue de índole particular y no por diferencias ideológicas:

Históricamente antiestadounidenses, los socialistas eran firmes partidarios de la economía centralizada y fueron la columna vertebral del gobierno del Presidente Allende, depuesto por los militares. Exactamente tres décadas después, los parlamentarios aliados al partido fueron el núcleo de una coalición socialdemócrata-

68

demócrata-cristiana, en medio de un gobierno desregulador del comercio de fuerte raigambre de libre mercado. En ese contexto, el único miembro del partido que votó en contra fue el diputado de base rural, Sergio Aguiló (49).

De allí que concluyan que “en el caso de Chile, la aprobación de los tratados de libre comercio debe estudiarse yendo más allá de las divisiones de los períodos de Guerra Fría o sus secuelas, sino tratando de atribuir su rechazo a razones más locales, incluso clientelistas” (Baeza & López, 2015, 54). Aunque la conclusión es apresurada en generalizar que las razones de la aprobación o no aprobación de los TLC en Chile debe buscarse solamente en la motivación clientelar (nuestra investigación mostrará que esto cambiará en alguna medida en el período posterior al acuerdo con EE.UU), es asertiva en mostrar que ni existió una importancia de las diferencias ideológicas o de vínculos con el poder empresarial ni hubo un poder instrumental de la élite que tuviera a un partido por sobre otro.

Los casos recientes en Chile de descubrimiento de aportes de dinero de manera ilícita o encubierta a las campañas políticas de parlamentarios todos los sectores partidistas (desde fines de los años noventa en adelante) podrían ser una pista que se sume a esta relación imbricada entre el poder empresarial, el poder parlamentario y el poder ejecutivo. No obstante, para poder afirmar ello con más certeza para el caso del TLC de Chile con EE.UU. se requeriría de una investigación más precisa sobre el tema que no se ha realizado a la fecha.

Lo que no puede dejar de mencionarse en el ámbito de los vínculos partidarios de la élite empresarial es el lobby parlamentario que realizó una agencia chilena en el parlamento de EE.UU. con el principal objetivo de convencer a los senadores que allá sí tenían poder de veto. Allí AMCHAM tenía un rol relevante para aumentar este poder empresarial. Como bien nos contaba un miembro de Amcham,

Se conoce que [AMCHAM] fue articulador dentro de todos los actores del sector privado. Ahora lo que pasa es que nosotros nunca pretendimos tener un rol

69

protagónico, nosotros hablamos con CPC o con la SOFOFA, y llevamos muchas veces al presidente de la CPC o al presidente de la SOFOFA a Estados, a reunirse con los líderes políticos. (…) La idea era justamente hacer un movimiento de opinión favorable al acuerdo de libre comercio. Acá en Chile era más fácil que se aprobara el acuerdo, pero en Estados Unidos había muchos intereses, entones había que hacer un lobby trabajado en determinados congresistas. (Ex Director Amcham, 2017)

Este lobby financiado por las propias empresas privadas para convencer a los parlamentarios estadounidenses es una arista que no considera la teoría de Fairfield ya que ella sólo se limita al ámbito nacional. Lo relevante de esta cita es que no sólo confirma la presencia de un recurso de la diplomacia empresarial a nivel internacional sino que refuerza la idea de que habiendo diferencias ideológicas o desacuerdos, siempre será necesario la activación de un recurso vinculado al sector parlamentario con el objetivo de conseguir su aprobación. Chile no lo necesitaba, pero eso no significa que en el futuro no lo vaya a necesitar. Esto reafirma la idea de que no es necesario que la diplomacia empresarial se exprese en el área de la toma de decisiones o en el resultado de un proceso de negociación para tener la certeza de que existe el mecanismo o la manera de influir de la élite en cuestión.

Estos cinco elementos dan cuenta de las estrategias que descubrimos en esta investigación que ocupó la élite empresarial para influir en el TLC con EE.UU. Como ya hemos mencionado, estas estrategias se ven complementadas con recursos que posee la diplomacia empresarial para la que influencia pueda darse con mayor facilidad. Son esos recursos los que veremos a continuación.

c) Recursos propios

En el período que antecedió a la negociación del TLC con EE.UU. vimos que el comienzo de la organización de los gremios y el aumento de la expertiz técnica tanto en el sector público como en el privado fueron semillas que luego florecerían en este proceso de negociación. Siguiendo las categorías de Fairfield, quizás las semillas que más

70

potenciaron la influencia de los sectores empresariales en el TLC con EE.UU. fueron los recursos de la expertiz y la cohesión.

Respecto a la expertiz, ya hemos mencionado en la historia que antecede el inicio de las negociaciones con EE.UU. que el gobierno es el que empuja a los sectores empresariales a organizarse para hacerse parte de los procesos de negociación.

Cuando esto sucede, sobretodo a partir de 1996, el sector privado comienza a fortalecer sus equipos técnicos. Esto le dio a la SOFOFA, en particular, un poder muy importante, ya que, en palabras de su Gerente de Comercio Exterior "los gremios empresariales de Chile no tienen técnicos en la materia, sino que son generantes generales que administran la plata. Pero ninguno está metido en la parte técnica.

Entonces cuando armamos esto, nosotros éramos la voz técnica del sector privado” (2017). En ese entonces convertirse en la voz técnica de interlocución significaba que las mediaciones del gobierno con otros gremios, incluso los que estaban fuera de la SOFOFA, pasaban por aquellos que más lograban adquirir esta capacidad técnica por medio de la contratación de personal capaz de entender las nomenclaturas complejas de estos procesos. Según la Coordinadora Técnica de la Negociación del TLC, el Gerente de Comercio Exterior tuvo un rol esencial porque sabía y conocía de lo que se hablaba: “Él [Hugo Bravo]fue crucial como articulador con el sector privado, porque él tenía mucha sensibilidad respecto de los distintos sectores y era muy respetado, principalmente porque sabía. Y de repente la gente no sabe mucho, entonces opinan un poco en abstracto” (Coordinadora Técnica del TLC, 2017).

No es en vano pensar entonces que el viejo adagio “saber es poder” tenga en este sentido una capacidad de fortalecer los vínculos informales (en especial cuando es un reclutamiento desde el gobierno hacia el sector privado) y la capacidad de incidencia en los espacios de consulta por parte de la élite empresarial. Incluso si lo llevamos a nivel comparativo internacional, los empresarios chilenos estaban por sobre el resto de los países: “El desarrollo técnico y el alto grado de profesionalismo que en la actualidad han alcanzado los departamentos de comercio exterior de las asociaciones empresariales chilenas contrasta con el escaso personal y los recursos con que cuentan

71

instancias similares en la mayoría de asociaciones empresariales de América Latina” (Porras, 2008, 25).

Es lo mismo que reafirma el entonces Gerente de Comercio Exterior de la SOFOFA cuando menciona que “cuando llegamos al 2000 o 2001, cuando parte el proceso con Estados Unidos, ya teníamos la cosa bien aceitada, ya funcionaba bien y había certeza de que íbamos a respetar la confidencialidad y toda la documentación que se entregaba. Hacíamos bien la pega y ya sabíamos qué teníamos que hacer “ (ex Gerente Comercio Exterior SOFOFA, 2017). De allí que los actores empresariales supieran exactamente qué hacer para contestar a las demandas del sector público e iniciar la formación de “grupos espejo” de trabajo técnico para cada una de las áreas comerciales del acuerdo que tenía el gobierno.

Cabe mencionar que el nivel de expertiz del equipo técnico del gobierno no le es indiferente al sector empresarial. Porque si los tomadores de decisión están firmemente convencidos de que su interlocutor principal debe ser el sector empresarial y su objetivo es mantener un vínculo con ellos, su nivel de expertiz se transforma también en poder de influencia de esta élite. Y al ser Chile un país reconocido por tener un equipo técnico de primer nivel, esto también se transforma en una masa crítica capaz de influenciar incluso internacionalmente.

El segundo elemento que hemos de considerar como un recurso relevante en el TLC con EEUU es el nivel de cohesión de los gremios. Desde el punto de vista del gobierno tener un único interlocutor para todas las materias comerciales era algo cómodo (a la vez que inusual) y, para el sector empresarial, una seguridad de que serían escuchados si mantenían la unidad. Esta cohesión incluso se manifestó con uno de los sectores del empresariado más disidentes, el sector agrícola, a quienes este acuerdo tenía grandes posibilidades de beneficiar pero también de dañar. 8 Como bien lo mencionó un

8

La Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) es uno de los gremios con mayor poder en Chile. Este poder se manifiesta tanto por su relación con el poder político (partidario y electoral) como por su presencia en las altas dirigencias de los gremios empresariales. Su poder también proviene de su importancia en la productividad nacional por los niveles de

72

miembro del equipo negociador de la DIRECON, “la SOFOFA era clave, porque era nuestra puerta de entrada a todo el resto del sector privado, agrícola y no agrícola, cosa que era rara”. (Miembro equipo negociador DIRECON, 2017). La principal razón que explica la importancia de la cohesión en estos procesos es que la falta de unidad provoca fragmentación del poder y, por lo tanto, una capacidad de influir mucho menor por parte del empresariado.

Durante todo el proceso de negociación del TLC de Chile con EE.UU. la cohesión de los gremios se mantuvo incólume. Esto significó que las estrategias antes mencionadas hicieran de la diplomacia empresarial algo bastante único: con unidad en la acción, los empresarios podían influir sin contrapesos en la negociación. Pero, como veremos, esta cohesión no se mantendrá en el período posterior al TLC con EE.UU. y, por defecto, hará que el poder de influencia de los gremios disminuya a medida que la unidad o cohesión disminuya.

Dos elementos más podemos agregar a los recursos que aumentaron el poder de los empresarios en el proceso de negociación: en primer lugar, el acceso a los medios de comunicación. Para el caso del TLC con EE.UU., tanto el acceso de los gremios a manifestar sus intereses en los medios de comunicación de El Mercurio (Emol), La Segunda y el Diario Financiero (Eldiario.cl), son muestra de su capacidad de poner en agenda y de influir en la opinión pública (y por ende en los tomadores de decisiones).

No obstante, la revisión de prensa efectuada para el período dado no da cuenta de que los gremios hayan utilizado estas plataformas para dar a conocer sus intereses. Gran parte de las notas de prensa del período toman al gobierno como interlocutor para ir dando cuenta del avance de las negociaciones. En particular, destacan notas de prensa con citas de Soledad Alvear y de Osvaldo Rosales, Ministra de Relaciones Exteriores y Jefe Negociador del TLC respectivamente. Esto, en nuestra opinión, hablaría de la poca necesidad de los gremios para ejercer presión mediática en esta materia dada la convergencia y simbiosis con el ejecutivo de la que hemos hablado. No obstante, según

exportación que realizan. Los agricultores miran siempre con cautela los acuerdos de comercio, ya que estos tienden a modificar las reglas de aranceles, que impactan directamente en los precios de sus productos y en la competencia interna.

73

uno de los miembros de la DIRECON en ese entonces, su presencia en los medios sí se daba, aunque de manera menos directa: A eso voy cuando te digo que están metidos [los empresarios] acá, y sino aparecen en la oficina de la dirección, y si no aparecen en la oficina de Ministro y sino aparecen por los diarios” “miren que brutos estos weones que priorizan las cerezas y la avellana que está dando tanto empleo”. Al final del día yo creo que una de las cosas que he aprendido de todo esto, es que los discursos por todos lados son súper manipulables y sobre todo por la prensa: tú puedes dejar la cagá que querai, es un tremendo instrumento (Miembro Equipo Negociador DIRECON, 2017).

Los tomadores de decisión son conscientes de la importancia de este recurso que tiene la potencialidad de aumentar la presión, influir en la opinión pública y, finalmente, hacer llegar un mensaje a los que elaboran las políticas haciendo sentir el poder que tienen. Este tipo de recursos dan cuenta también del poder estructural de los empresarios y de cómo la diplomacia empresarial puede ejercerse de diversas maneras. Es, como decía la cita, un tremendo instrumento.

En esa misma línea, un segundo instrumento para lograr este tipo de influencia es el dinero. Y aunque no existe evidencia concreta en esta investigación del aumento de recursos por parte de los gremios empresariales ni el aporte a campañas parlamentarias para influir en sus decisiones, el hecho de que los empresarios hayan destinado montos importantes para la contratación y profesionalización del equipo técnico y la realización de múltiples viajes a EE.UU. para acompañar los procesos de negociación habla de un recurso que otros actores no poseen y que efectivamente lograron una mayor influencia de los empresarios en el proceso.

Según un miembro del equipo negociador del TLC, estos recursos eran proporcionales al interés de los gremios para influir en el acuerdo: yo creo que el que tiene más por ganar, es el que pone más plata al cuento y tiene plata obviamente. Asoex tiene una presencia impresionante en todo esto, ellos están súper presentes. No te estoy diciendo que sea necesariamente bueno, pero hay un problema que va mucho más de atrás, que es por falta de capacidad, falta de lucas,

74

pero también porque no ven grandes oportunidades (Miembro equipo Negociador DIRECON, 2017).

De esta manera, se consolida la idea de que existen recursos, como la expertiz, la cohesión, el acceso a medios y el dinero (que muchas veces son interdependientes) y que son fundamentales en el proceso de negociación del TLC con EE.UU. para que la diplomacia empresarial pueda expresarse o, como dice la cita, “estar presentes”.

Hasta aquí hemos examinado los recursos y estrategias que han posibilitado que la diplomacia empresarial pueda incidir en el TLC con EE.UU. Pero antes de evaluar nuestra pregunta de investigación hemos querido abordar un tema que estuvo muy presente en las entrevistas y que tiene que ver con nuestra hipótesis alternativa sobre la posible injerencia de otros actores en el proceso de negociación del TLC con EE.UU. De allí que en el siguiente apartado dediquemos algunas líneas a explicar qué rol cumplieron los otros actores sociales en este proceso.

Los otros actores sociales

En un documento elaborado [no publicado] por el gobierno llamado Trabajo con los sectores no gubernamentales en el marco TLC Chile-EEUU. Actividades realizadas (20012002) se señala el conjunto de reuniones sostenidas por el gobierno con gremios empresariales, parlamentarios, agrupaciones sociales y con actores sindicales. De ellas cabe destacar en la sociedad civil un esfuerzo no visto antes por parte del gobierno para intentar una colaboración civil en la materia. Esta comenzó en marzo del año 2001 con un llamado abierto por medio de anuncios en un periódicos de circulación nacional “para que las distintas organizaciones e instituciones de la sociedad chilena (sin exclusión) enviaran presentaciones escritas con el objeto de recoger sus ideas y aportes en el proceso de negociaciones” (15). Como respuesta, se recibieron aproximadamente 33 presentaciones.

75

Asimismo, en abril del año 2001, cuando las negociaciones estaban ya cerca de tener el cuarto encuentro, el gobierno sostiene una primera reunión con la Central Unitaria de Trabajadores, a partir de la cual acuerdan “apoyar técnicamente la gira que la Directiva de la CUT realizaría entre los día 23 y 26 de abril en Washington, donde sostendrían reuniones con representantes del Gobierno de los Estados Unidos y de la AFL CIO en el marco del Congreso CIO ORIT; y, agendar jornadas de trabajo conjunto con el objeto de informar a los dirigentes sindicales de la CUT acerca del proceso de negociaciones” (11). El documento detalla también la participación del gobierno en seminarios y encuentros de la sociedad civil y la disposición de éste de hacerse parte de los encuentros que pudiesen insumar el proceso. No obstante, los actores sociales sostenían que su participación era más bien simbólica y que sus intentos de ejercer influencia no fueron escuchados. Como un intento de ampliar la participación social, pero asumiendo que esta participación apenas alcanzó a establecer una influencia en la agenda pública, más no en las negociaciones:

El marco de las negociaciones sobre el TLC con los Estados Unidos fue una oportunidad para evaluar el alcance que tomaba el compromiso del gobierno Lagos de ampliar la participación de la sociedad chilena en materia de política comercial. En este sentido, cabe dar cuenta de la creación de un Consejo Asesor compuesto por 30 personalidades de diferentes ámbitos de la sociedad chilena que debían respaldar el equipo negociador gubernamental. No obstante, su grado de injerencia fue, tal y como han señalado algunos de sus componentes, bastante escasa (La Segunda, 26 de abril de 2002) (59).

Esta misma falta de incidencia fue relatada por actores sociales como la Alianza para un Comercio Justo, una agrupación de la sociedad civil que fue crítica a las consecuencia económicas del acuerdo, pero que no tuvo mayor injerencia en las negociaciones. En cambio, Según Porras, “[en el TLC con EE.UU. las asociaciones empresariales fueron otra vez los actores más influyentes en las negociaciones del ámbito privado” (2003, 60). Es decir, a pesar de que hubo esfuerzos por parte del gobierno para intentar incluir otros actores sociales en los procesos de consulta o de

76

conversación, estos no solamente fueron insuficientes, sino que muchas veces un esfuerzo tardío y poco influyente.

Volviendo a nuestra pregunta de investigación

A partir de la evidencia que hemos descrito sobre las estratégicas y recursos que utilizó la diplomacia empresarial durante el período de negociaciones del TLC con EE.UU. se puede constatar que efectivamente ésta fue un determinante en la construcción del TLC. El mecanismo que propusimos para explicar esta hipótesis (Gráfico 1) partía de la base de que la diplomacia empresarial era posible gracias a la organización de los gremios empresariales. A partir de esa organización, comenzaba un vínculo con los tomadores de decisión que permitía la activación del poder instrumental y estructural.

Y era este poder el que permitía la influencia de los gremios.

Ahora bien, el mecanismo que inicialmente habíamos descrito, aunque corresponde a la realidad, puede ser explicado aún más en detalle luego de la investigación. En primer lugar, en cuanto a la organización empresarial, cabe mencionar que un factor gravitante en esta organización es el grado de cohesión y de expertiz de los gremios.

Ambos elementos eran los que permitían que los empresarios fueran interlocutores válidos (expertiz) para los tomadores de decisión a la vez que fortalecían su posición para negociar dada la unidad que lograban entre ellos (cohesión). En segundo lugar, en cuanto al vínculo que comienza a formarse con los tomadores de decisión en el TLC con EE.UU. cabe destacar que las relaciones de lealtad y de amistad que durante algún tiempo se habían formado entre gremios como la SOFOFA y la Cancillería fueron fundamentales para que el vínculo pudiera albergar prácticas informales que permitían la influencia de los empresarios en la toma de decisiones. De esta manera el tercer elemento, la activación del poder instrumental y estructural, pudo darse de la manera que hemos descrito en las 13 categorías que hemos mencionado. La permanencia y asiduidad de cada una de estas prácticas permitió que la diplomacia empresarial

77

fortaleciera sus vínculos e hiciera que cada una de ellas se transformara en parte del sentido común de cómo tenían que construirse la política comercial.

De esta manera, podemos responder positivamente a nuestra pregunta de investigación, sabiendo que efectivamente la diplomacia empresarial fue el factor determinante en la construcción del TLC con EE.UU. A ello se suma que, en vista de este resultado pueda argumentarse que las hipótesis alternativas tienen menos poder explicativo que la hipótesis principal. En efecto, puede argumentarse el rechazo a la hipótesis de la importancia de la ideología de los cuadros técnicos, pues esta puede explicar por qué los empresarios tenían un acceso más directo a los tomadores de decisión (dada su convergencia en los objetivos del TLC), pero no da cuenta de cómo la construcción del TLC estuvo mediada por otros intereses que no eran los de los tomadores de decisión. Es gravitante para rechazar esta hipótesis los testimonios que revelan las amenazas implícitas o explícitas de los empresarios, que dan cuenta del poder que van generando institucionalización informal de la diplomacia empresarial para poder influir en los tomadores de decisión. Asimismo, la hipótesis de la influencia de otros actores tampoco es explicativa de la construcción del TLC de EE.UU. Esto, porque en términos generales, los otros actores no fueron incorporados en instancias en las cuales pudieran influir en las decisiones ni tuvieron espacios de movilización relevantes que permearan las decisiones de los tomadores de decisión.

Por último, la hipótesis alternativa de la influencia del modelo económico tampoco pudo comprobarse como una relevante en el proceso. Esto porque, a pesar de ser un supuesto que efectivamente cuenta con respaldo teórico, fue bastante difícil extraer a partir de las entrevistas y de la revisión de prensa la importancia que tiene el modelo neoliberal en determinar que los empresarios posean más o menos influencia que otros actores. Más en concreto, esta hipótesis no logra explicar el mecanismo que determina que tal o cual actor posea más influencia que otros en el proceso. No obstante, debería incorporarse como una hipótesis que complementa, en un plano más global, la hipótesis del fuerte poder instrumental y estructural que poseen los empresarios.

78

Volviendo entonces a la pregunta de investigación, podemos constatar no solamente que nuestra variable independiente tiene un correlato empírico que la sostiene, sino además que existe un mecanismo concreto que demuestra una serie de razones que dan a entender la manera en que esta variable influyó en la construcción del TLC con EE.UU. Además, hemos destacado la aparición de nuevos tipos de diplomacia empresarial que no estaban presentes en la literatura que expusimos en el marco teórico. Esto se condice con la idea de que la evidencia empírica puede aportar conocimientos que no están necesariamente expuestos en la discusión teórica, pero que la complementan. En nuestro caso, la creación de nuevas categorías de la diplomacia empresarial vuelve a poner sobre la mesa esta relación sinérgica entre la teoría y la praxis, entre los conceptos y la evidencia que los completa o los supera. En nuestro caso, hemos visto que existe una complementariedad entre lo expuesto teóricamente y lo encontrado empíricamente. Esto nos permitirá, en las reflexiones finales, poder aportar al debate teórico a partir de la evidencia que hemos encontrado.

Ahora bien, en la introducción hicimos referencia a la posible institucionalización de la diplomacia empresarial. Hablamos de las instituciones informales y de cómo la diplomacia empresarial aún podía detectarse en los períodos posteriores al TLC con EE.UU. No obstante, para poder hacer una aseveración más precisa sobre la continuidad de este mecanismo, es fundamental que revisemos el período posterior al acuerdo con EE.UU. (2004-2014). Pues terminado el proceso de negociación con EE.UU. Chile siguió la senda de la apertura comercial. Esto implicó, nuevamente, múltiples fases de negociación donde la diplomacia empresarial nuevamente se manifestó. ¿Lo hizo de la misma manera? ¿Qué varió y qué continuó? Es esto lo que expondremos en la siguiente sección que muestra los resultados de la investigación que hemos hecho para el período posterior al TLC con EE.UU.

79

3.3 Diplomacia empresarial e instituciones informales en el período posterior al TLC con EE.UU

Luego del TLC con EE.UU. Chile ha firmado 9 acuerdos de libre comercio bilaterales con distintos países del mundo y ha negociado al menos dos de manera multilateral. Uno de ellos, el Tratado Trans Pacífico (TPP), trajo de vuelta a la arena pública la discusión sobre la nula participación social en las negociaciones y el poder de la diplomacia empresarial en estas. ¿Siguió el poder empresarial influyendo de la misma manera que en el proceso de negociación con EE.UU? ¿Qué cosas cambiaron y qué continuaron respecto a la diplomacia empresarial en el período 2004-2014?

La principal razón de esta nueva sección está en el afán de establecer, preliminarmente, si puede hablarse de la diplomacia empresarial como una institución informal. Como ya lo establecían Helmke & Levitsky, las instituciones informales son “reglas sociales compartidas, usualmente no escritas, que son creadas, comunicadas y que se hacen respetar fuera de los canales oficiales determinados” (Helmke & Levitsky, 2003, 9). Como hemos visto en el apartado anterior, existen un cúmulo de estrategias y recursos que utilizan los gremios empresariales para incidir en el TLC con EE.UU y que se realizan, muchos de ellos, fuera de los canales oficiales. Pero para poder dotar a estos recursos y estrategias del carácter “reglas” o “instituciones” necesitamos de un período más largo de tiempo en el cual estas reglas funciones. Pues, aunque sea difícil pensarlo, esta diplomacia podría haber operado únicamente en el TLC con EE.UU. y, en dicho caso, nuestro argumento no sería lo suficientemente fuerte como para hablar de la existencia de instituciones informales.

Por ello, sin querer realizar un estudio comparado, hemos entrevistado y realizado una breve investigación bibliográfica y de prensa del período posterior a la firma del TLC con EE.UU (2004-2014). Buscamos, en esta nueva sección, dar cuenta de la diplomacia empresarial (sus recursos y estrategias) y su relación con la influencia que estos logran en los acuerdos de libre comercio en base a las mismas categorías que hemos realizado

80

en nuestro estudio de caso. Y, en segundo lugar, buscamos revisar la existencia de instituciones informales que se repitan en el tiempo. Es eso lo que revisaremos a continuación.

a) Poder estructural

Recordemos que en nuestro estudio de caso el poder estructural pareciera no haber sido parte de la lógica de la negociación del acuerdo con EE.UU. La razón se hallaba en la satisfacción casi total de las expectativas de los empresarios, lo que hacía que su diplomacia no tuviera la necesidad de expresar amenazas creíbles de desinversión para poder lograr sus cometidos. En cambio, en el período posterior a la firma del TLC con EE.UU la situación pareciera ser distinta. Uno de los testimonios que más acertadamente da cuenta de este poder estructural es un antiguo funcionario DIRECON que trabajó en el TLC con EE.UU. y que luego fue contratado en el Ministerio de Agricultura, en la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias (ODEPA). Intentando dar un ejemplo del tipo de amenazas que recibían, nos cuenta que el procedimiento de esta amenaza está muy relacionado con el vínculo estrecho que se formó entre ellos y los empresarios, a esta patudez de “entrar como pedro por su casa” que poseen los empresarios en el área comercial. Primero comienzan los llamados, luego la búsqueda incesante de ser escuchados, y luego, al no ser atendidos en sus intereses, viene la amenaza:

Entonces yo empiezo a no pescarte y no te lo digo, pero tú [el empresario] te vas quedando atrás. Ahí empiezan las llamadas al Ministro, al director de ODEPA, a mediomundo y acá el sector privado es súper descarado en venir a amenazar. Desde las leyes de etiquetado que me tocó recibir a dirigentes, o sea altos gerentes de Ferrero Rocher y te decían “Oye tu cachai cuantas hectáreas de avellanas hay sembradas en el sur de Chile, esas las pusimos nosotros. Y obviamente si tú no me pescai vamos a tener que empezar a estudiar planes”. En fin y eso es presión implícita. (Miembro equipo negociador DIRECON, 2017)

81

La cita demuestra que los mecanismos de presión están presentes en el área comercial mediante la amenaza del cambio de planes económicos y la afectación de empleos. La cita pareciera estar más lejana a los TLC firmados y más cercana a la experiencia del miembro de DIRECON en sus últimos años en ODEPA. No obstante, al ser consultado sobre estas amenazas en el período posterior al TLC de Chile con EE.UU., el citado recalcó algo que pareciera ser mucho más fuerte, y que también fue observado en otras entrevistas: “No es que la capacidad de influir haya disminuido, porque estos señores tienen tremenda influencia, están metidos acá, en la cabeza de cada uno de nosotros. (…) Ellos están, mira incluso yo creo, que a un nivel de relacionamiento cuestionable [con los funcionarios DIRECON]” (Miembro equipo Negociador DIRECON, 2017).

La cita es elocuente en iluminar al menos tres cosas: primero, que el poder de la diplomacia empresarial no necesariamente tiene que expresarse en algo concreto para que ejerza alguna influencia. Es a esto mismo a lo que se refería Fairfield cuando mencionaba que no es necesaria una acción directa del empresariado para poder demostrar su influencia. Asimismo, tampoco es necesaria una amenaza directa, si los mismos tomadores de decisión saben cómo van a reaccionar los gremios empresariales y el tipo de amenaza que van a poner sobre la mesa. Segundo, que los tomadores de decisión se sienten constreñidos en sus decisiones por el poder que poseen los empresarios al punto de llamar este tipo de presión algo “cuestionable”. No obstante, esta constricción provendría de este vínculo voluntario del sector gubernamental con el mundo privado que pareciera ser algo inquebrantable. Y tercero, aparece nuevamente aquí el tipo de institución informal del que hablábamos, como una regla que se repite en el tiempo, algo que es aceptado por todos y que ocurre de manera recurrente.

Respecto al poder estructural que ostentarían ciertos grupos por el lugar que ocupan en la cadena productiva, cabe decir que en este período es en la agricultura donde más se manifiesta este poder. A propósito de la discusión de las bandas de precios chilenas, uno de los miembros del equipo de DIRECON manifestó que “en el Ministerio

82

de Agricultura tenía mucha fuerza la Sociedad Nacional de Agricultura y casi todos los Senadores y Diputados de la Sexta Región defendían el tema, por lo tanto había que tener una posición rígida y sensible frente al tema" (Miembro Equipo Negociador TLC, 2017). Esta presión indirecta, por intermedio de otros ministerios a la DIRECON, es también una novedad en este período. No obstante, lo que es importante de recalcar es que algunos grupos como la SNA, ASEXMA Chile, entre otros, buscaron las maneras de sostener y manifestar su poder estructural utilizando como argumento su importancia en la economía y, por tanto, la importancia que poseía para los electores de los parlamentarios el que ellos estuvieran conformes con las medidas.

Esta discusión del poder estructural nos remite nuevamente al punto de los tomadores de decisión y el margen de acción que poseen cuando forman vínculos tan estrechos con los gremios, vínculo que permite que incluso las amenazas no sea necesario hacerlas. Uno de los factores que puede incidir en esta situación es la falta de accountability de las decisiones que tienen que tomar día a día los funcionarios de gobierno en lo que respecta a la política comercial. Uno de los actuales miembros del equipo de DIRECON es crítico de este proceso creciente de autonomía de los funcionarios de gobierno, y plantea en esa expertiz reside también un problema de discreción:

Al final, todo lo que he estado viendo en estos temas estos años, mi sensación es que la fiscalización no existe y que es un problema constitucional. Tiene que ver con las atribuciones presidenciales y ministeriales para actuar al arbitrio hasta las últimas instancias cuando se ha llevado un proceso final” (Miembro Equipo DIRECON, 2017).

Esto quiere decir que la diplomacia empresarial que vemos en este período tiene mucho que ver con la autonomía con la que cuentan los tomadores de decisión y la capacidad que tienen de vincularse con el sector empresarial según su propio arbitrio.

Y, llevado un poco más allá, tiene que ver con la falta de normativas que regulen la diplomacia empresarial y su influencia en los procesos de negociación, tanto por su

83

poder estructural como por la manifestación instrumental de este poder. Es esto último lo que revisaremos a continuación.

b) Relación con los tomadores de decisión

En el período de negociaciones del TLC de Chile con EE.UU. revisamos los cinco elementos que constituían a la diplomacia empresarial en tanto poder instrumental. A ellos agregamos 3 elementos nuevos que no estaban en la nomenclatura de Fairfield y que agregamos también en este análisis que concierne al período posterior.

En este período, que va desde el 2004 al 2014 resulta interesante constatar que la diplomacia empresarial posee algunas variaciones. Un ejemplo de ello se da en el ámbito de la consulta o espacios institucionalizados, donde el nivel de interés que expresan los sectores privados en las distintas negociaciones de acuerdos comerciales pareciera variar dependiendo de la cantidad de países que participen. Como bien menciona un miembro de la DIRECON, “los empresarios están mucho más interesados en participar en los acuerdos bilaterales. Participan también en las negociaciones multilaterales las cúpulas, los que tiene capacidad técnica para participar. Pero en general no son contrapartes en las negociaciones multilaterales” (Directivo DIRECON II, 2006). La razón que se esgrime es que en las negociaciones multilaterales las discusiones pasan a ser más conceptuales que a tocar los temas que a los empresarios les interesa abordar: las reglas de origen, los aranceles, los accesos a los mercados.

Sin embargo, este interés en las negociaciones bilaterales pareciera permanecer. En especial, si miramos las consultas o espacios informales que el ejecutivo realiza. Una de las razones que explica la continuación de esta estrategia podría encontrarse en la ausencia de la búsqueda de nuevos actores, que no sólo sean los grandes gremios empresariales. Como bien lo señala un miembro de la DIRECON,

84

hay actores gremialistas, empresariales que entran como Pedro por su casa a la DIRECON, son amigos de todos y se conocen la historia de muchas décadas o de un par de décadas, quizás. En lo que es acceso a mercado es muy de potrero, es una lógica bastante piñufla todavía. Yo creo que todavía hay quizás como una carencia de responsabilidad con los sectores más pequeños. Por ahí yo creo que podría haber lesión de interés general, porque están ellos [Pymes], quedan fuera varias voces y porque muchas veces, de pura comodidad también, ir a conocer a los más pequeños es pega también, es mapear, es conocer realidades. (Miembro Equipo DIRECON, 2017)

La cita es elocuente en mostrar que en el período posterior los empresarios no sólo siguen interesados sino que, además, siguen siendo los únicos beneficiados por este tipo de espacios de consulta. Cabe destacar, a partir de esa cita, algo que fue también mencionado por otros miembros de la DIRECON: los empresarios parecieran ser una casta bastante miope y desinteresada en otros temas que no sean sus propios negocios.

Esto puede constatarse cada vez con más claridad, dado que los acuerdos comerciales comienzan a incorporar otros temas que nos son los comerciales en sus negociaciones y los empresarios en Chile poco o nada se interesan por ellos. Una lógica “de potrero”, parcelada y aislada. Por otra parte, pareciera vislumbrarse una toma de conciencia en la Cancillería de la responsabilidad de incorporar otros actores (Pymes o actores sociales interesados) en estos espacios informales que continúan siendo principalmente para empresarios. La razón fundamental de esta continuidad se encuentra en el propio testimonio del miembro de la DIRECON: la amistad forjada, las redes de confianza y la comodidad que implica repetir los patrones una y otra vez de la misma manera.

Visto desde este punto de vista el paso del tiempo pareciera fortalecer los vínculos informales entre los tomadores de decisión y los gremios. Esto mismo lo comenta un miembro del equipo técnico de SOFOFA: “Ahora hay más nexos, y por todo este factor de las negociaciones que nos ha permitido los viajes en los temas técnicos conocernos más. Entonces, lo hace más fluido. Entonces vienen de exponer, dividimos tareas.

Entonces es muy fácil hacerlo” (Miembro Comité Técnico SOFOFA, 2006).

85

En efecto, a pesar de los cambios de gobierno, no hubo grandes cambios en los equipos técnicos del gobierno o de los gremios empresariales. Esto mismo lo reafirma un directivo de la CPC: “Son las mismas personas en el gobierno y en el sector privado que ha participado por mucho tiempo en las negociaciones. Se crean redes permanentes entre las personas”(Directivo CPC, 2006). De esta manera, el aumento de los vínculos informales (que no necesariamente significa que aumentó el interés empresarial en la materia) se ve fortalecido en este período debido a la falta de rotación del personal técnico y por la continuación de los espacios informales (viajes, seminarios, consultas y reuniones) entre los mismos gremios y los mismos tomadores de decisiones, especialmente a nivel técnico.

Asimismo, y aunque la investigación arroja pocos resultados y sería necesario una mayor indagación, continúan los reclutamientos hacia y desde el gobierno. Podría pensarse que la llegada de Sebastián Piñera al poder habría traído una rotación de personal muy importante. Pero lo cierto es que gran parte de los equipos negociadores de los tratados firmados con posterioridad al TLC con EE.UU. provienen de los mandatos anteriores. En efecto, de los reclutamientos que pudimos investigar sólo se detectaron dos después del año 2014, cuando Cancillería recluta a uno de los miembros del equipo técnico de reglas de origen de la SOFOFA y la consultoría que actualmente realiza a la DIRECON un ex miembro de la SOFOFA.

A estas alturas, podemos constatar que existen al menos indicios fuertes de institucionalización de reglas compartidas entre el gobierno y el sector empresarial respecto a cómo se toman las decisiones. La diplomacia empresarial pareciera haber formado en todos estos años una serie de instituciones informales que han perdurado y han hecho de estos recursos y estrategias de los sectores empresariales una norma que es seguida por todos los gobiernos, tanto los de la Concertación como los de la derecha (2010-2014).

86

En efecto, en nuestra categoría de facilitación gubernamental continúan forjándose facilidades para los empresarios que siguen bordeando lo legal y acomodando el aparato burocrático para ellos. A ello se refiere Benedicte Bull cuando menciona en una entrevista la sorpresa que le significó saber que empresarios tuviesen facilidades diplomáticas para acceder a otros países en sus viajes: "en algún momento mandaron a los empresarios a negociar los tratados con pasaporte diplomático. No en el caso de EEUU (…) Mandaron a empresarios a negociar como representantes de Chile. (..)

Hablando con persona que trabajaba en Sofofa, él viajó a Perú con pasaporte diplomático" (Benedicte Bull, 2016). Este tipo de recursos, que denotan una complicidad que bordea en lo legal, tiene en el trasfondo la absoluta confianza y lealtad que se estableció entre los gremios y el gobierno. Esto mismo lo ratifica el testimonio de un ex miembro de la SOFOFA a propósito de las negociaciones entre China y Chile y los resultados que los gremios querían lograr: Me acuerdo [el TLC] con China que no estábamos de acuerdo con negociar tales productos. Y Carlos Furche, ahora [2017] Ministro de Agricultura, que en ese tiempo era Director Económico [de la DIRECON] nos llamaba a una reunión y nos decía “ya, priorízame”. Y nos poníamos de acuerdo: sale en la prensa reclamando. “Dime cual producto y yo le voy a mandar a los Chinos que yo no puedo cerrar si no logramos…”, entonces teníamos toda una estrategia elaborada profunda, pero eso ya no sirve Ex Gerente Comercio Exterior SOFOFA, 2017).

El TLC con China comienza a negociarse poco tiempo después de firmado el acuerdo con EE.UU. El nivel de complicidad del gobierno y de los gremios a estas alturas pareciera ya estar en un nivel en el que las estrategias para presionar a otros países se realizan en conjunto. Y ello habla al menos de dos cosas: de la falta de agenda del gobierno en la política comercial y la ausencia de diferencias entre la agenda del gobierno y la agenda del mundo empresarial. En efecto, los testimonios recogidos para este período de estudio dan cuenta de un mundo empresarial que sigue solamente interesado en los temas comerciales, dejando de lado los nuevos temas que comienzan a surgir en la arena de los acuerdos de Libre Comercio. Recordemos que el TLC con EE.UU. es uno de los primeros TLC en las que Chile suscribe cláusulas que no tenían

87

que ver con el comercio exterior. Estas temáticas iban desde los asuntos laborales y medioambientales, hasta asuntos de regulación del Banco Central o de las inversiones de las empresas extranjeras en Chile. Los gremios empresariales, sin embargo, nunca tuvieron interés en estos temas anexos: su principal preocupación era qué productos iban a recibir qué rebaja arancelaria, y poco más que eso. Y eso determinaba que el gobierno tuviera una relación tan asidua con ellos en esta materia donde, desde el retorno a la democracia, los gobiernos han escuchado fielmente lo que el sector privado quiere en esta materia.

Esta misma continuidad puede constatarse al ámbito de los vínculos internacionales entre privados, donde la utilización de esta estrategia para influir en las negociaciones sigue siendo utilizada. Como bien lo menciona un alto directivo entrevistado por Bull de la Cámara Chilena de Comercio,

El contacto Cámara-Cámara es algo que nosotros hemos hecho durante los últimos dos años. Y especialmente con los vecinos. Entonces, con los vecinos tenemos reuniones permanentes cada cierto tiempo, nos juntamos a discutir cosas, no solo de los tratados de libre comercio, sino también solucionamos si hay algo de la aduana que no funciona bien en algún lugar o si hay un problema en el aeropuerto internacional, cosas de este tipo conversamos con los vecinos. (…) Así, como Cámara podemos llegar a mi Ministro aquí y ellos llegan a su ministro. Entonces, cuando se juntan los dos, el tema esta más o menos arreglado (Directivo Cámara de Comercio, 2006)

Este contacto entre gremios a nivel internacional se mantendría como un elemento de la diplomacia empresarial aunque la evidencia no demuestra que sea una práctica extendida en el mundo empresarial.

Hasta aquí, pareciera haber, en términos generales una continuidad con el período anterior. Tanto los espacios de consulta como los vínculos interpersonales se han fortalecido debido a la escasa rotación de los equipos de gobierno y empresariales.

88

Algo similar puede notarse en prácticas menos frecuentes como la facilitación gubernamental, el vínculo entre privados, el reclutamiento hacia y desde el gobierno.

No obstante, la investigación sí dio cuenta de algunos cambios relevantes en los ámbitos que revisaremos a continuación. Estos cambios tienen que ver, por una parte, con el cambio en la oficina presidencial y, por otra parte, con la falta de interés de los sectores empresariales en algunos de los procesos de negociación de TLC.

La elección de Sebastián Piñera el año 2010 pareciera ser un punto de giro en la relación que poseen los gremios empresariales con el gobierno. Pareciera ser contradictorio que la llegada de un gobierno que representa y conoce de cerca a los gremios empresariales sea el causante de una pequeña discontinuidad en la diplomacia empresarial tal como la habíamos conocido en el TLC con EE.UU y en el período posterior. Pero es así como lo relatan algunos de los miembros de los gremios:

Cuando asumió Piñera la gran desilusión de Andrés Concha que era el presidente [de la SOFOFA] y pensaba como “ahora vamos a ordenar los rieles y vamos a hacer tal cosa”. Jamás logramos entendernos bien con el Director Económico [de la DIRECON], ni con ProChile. Eran otra forma de hacer las cosas y a todos los gremios, no a nosotros como SOFOFA, sino que todos los demás quedaron desarticulados (Miembro SOFOFA, 2017)

Es decir, la llegada del presidente de los empresarios provocó, en primer lugar, una falta de entendimiento con los actores técnicos y políticos que trabajaban como tomadores de decisiones. En segundo lugar, provocó un cambio en la manera de hacer las cosas con todos los gremios que les incomodó. Y en tercer lugar, logró una desarticulación de sus intereses. ¿Qué puede explicar este cambio?

Según un miembro de la DIRECON, la llegada de Piñera coincide con años de experiencia que los empresarios tienen participando en negociaciones comerciales en Europa, Asia y otros países. Y dado que el gobierno de Piñera no sólo representaba a los empresarios sino que era conformado por empresarios, su llegada al gobierno

89

pareciera haber implicado un cambio en la lógica de la cohesión de los gremios, que veremos en el apartado que sigue.

Esta misma llegada de Piñera a la presidencia provoca también un reajuste de las fuerzas políticas que por 20 años habían estado sumidas en una lógica estrecha del modelo neoliberal. En el ámbito de los vínculos partidarios sólo pueden notarse algunos cambios posteriores al gobierno de Piñera (con el TPP por ejemplo). Con la llegada de Piñera lo que se hace visible es, por una parte, la llegada de un gobierno que acepta al mercado como el motor de los objetivos de su gobierno y, por otra parte, una reacción de la sociedad civil a lo que se ha hecho los últimos 20 años.

Es necesario mencionar en este punto que el financiamiento ilegal de las campañas políticas por parte de los empresarios a todos los partidos del espectro político, al menos desde el año 2005, sí pueden haber influido en el área comercial, aunque sólo existe una evidencia de que ellos sea así. En el año 2015, en el contexto de revelaciones masivas de intercambios de correos entre gremios empresariales y parlamentarios como resultado del aporte de dineros que estos daban a sus campañas, se revela un correo del año 2011 del Senador Iván Moreira (UDI) en donde le solicita a Roberto Angelini –controlador de una de las empresas investigadas en el caso Corpesca- que deje plasmado en un informe de sus asesores la opinión que él debería tener sobre el Tratado Trans Pacífico (TPP):

Independiente que se apruebe, sería bueno formalizar la intervención. También me gustaría que me indicaras a qué organismo me sugieres deberíamos invitar para la discusión de este tratado. (…) Sería bueno plasmar la observaciones de las que conversamos contigo en la historia de la ley. Cualquier cosa o sugerencia, que me llamen. (Bío Bío Radio, 2015)

Este vínculo hablaría de una diplomacia empresarial decidida por parte de los empresarios para poder influir en las políticas comerciales. No obstante, es difícil generalizar a partir de la evidencia de este caso puntual. Lo que sí es importante

90

recalcar es que la influencia empresarial no se limitó en este período a influir mediante los mismos mecanismos que lo hizo con anterioridad y que la llegada del presidente Piñera produjo un pequeño cambio en la relación de los tomadores de decisión. Ello podremos verlo con mucho más claridad en los recursos propios con los que contaban los empresarios para poder influir en la política comercial: la cohesión y la profesionalización. En ellos, el cambio en la oficina presidencial pareciera haber influido de manera más clara.

c) Recursos propios

En el caso de la cohesión de los gremios empresariales pareciera ser que la llegada del Presidente Piñera logró disminuir el grado de cohesión de estos y, por tanto, su capacidad de influir de manera unitaria. Esto, según nuestra investigación, respondería a dos factores: en primer lugar, a un factor de saturación. Esto quiere decir que la llegada del gobierno de Sebastián Piñera coincide con casi 15 años de apertura comercial, donde Chile ya ha alcanzado acuerdos de libre comercio con sus principales socios comerciales. Esto hace que el interés y unidad de los gremios para lograr ciertos objetivos sea menor.

Y eso se mezcla con un segundo factor. Según un miembro de la SOFOFA, "cuando llegó la nueva plana [A Sofofa], que era Herman Von Mühlenbrock y otra gente, como que se desarticula esto y se vuelve algo más hibrido. La confederación tampoco vio que fuera necesario tener la hegemonía del tema porque había instituciones opinando directamente con el gobierno" (Ex miembro SOFOFA, 2017). Lo que sucede incluso antes de la llegada de Piñera es que las empresas o los gremios poco a poco se ven con la capacidad de negociar uno a uno con el gobierno y tener la capacidad de ser escuchados: “el gobierno de Piñera tampoco lo requiere, no necesita una interpretación ni ir a preguntarle [a los gremios], porque Piñera por último asume que él sabe todo y no tiene ninguna cosa que preguntarles” (Miembro equipo DIRECON, 2017).

91

Esta desarticulación progresiva de los gremios en el área comercial tiene su cúlmine el año 2015 cuando, según Hugo Baierlein, la expertiz técnica comienza a ser adquirida por los sub gremios y se deshace la Gerencia de Comercio Exterior de la Sofofa y, por tanto, su capacidad de aglutinar a los gremios: "Ahora ya no hay staff técnico en SOFOFA. No, se desarmó todo el tema, no porque me fui yo, sino porque los mismos gremios se hicieron cargo. Como que ya se desarmó la secretaria técnica del sector privado” (ex Gerente Comercio Exterior Sofofa, 2017). La tesis que maneja otro de los funcionarios de la DIRECON es que los cambios producidos al interior de los gremios, tanto a nivel técnico como político, trajo también una mirada más amplia, que miraba los acuerdos de libre comercio desde ópticas más globales y más políticas:

De hecho por eso en la última época SOFOFA llega Manuel José Prieto que ha tratado de dar esta mirada un poquito más amplia, más de largo plazo; precisamente para cambiar esa óptica.

La SOFOFA anterior era esa SOFOFA, la de la regla de origen, la de la flexibilidad el código tanto, era que Hugo te llamaba a la empresa que producía los forros “oye viejito, mira es que Estados Unidos está produciendo, ¿te interesa la regla? ‘cumplimos” y él [Hugo] llamaba para acá y le decía a quien fuera, ejemplo Rodrigo Contreras “sabes que dale, la podemos aceptar”, era ese tipo de diálogo. Por eso te digo que no hay sofisticación (Miembro equipo negociador TPP DIRECON, 2017).

Esta tesis es compatible con la idea de que los empresarios han mantenido durante casi dos décadas una complicidad con el gobierno sólo en materias que tienen que ver con acceso a mercados y reglas de origen, cuando los TLC modernos contienen temáticas que superan por mucho estos ámbitos.

Esta idea de una dispersión de los gremios y el comienzo de negociaciones en paralelo también encuentra su razón de ser en el fortalecimiento de algunos de ellos en términos del dinero. Como bien lo señaló un miembro de la SOFOFA,

después del acuerdo con Estados Unidos o en ese intertanto ya hay gremios que son los más grande y que ya pidieron a la confederación y a SOFOFA, hacerse cargo ellos mismos de las negociaciones. Yo creo que en el fondo como ellos eran poderosos y

92

tenía recursos, sentían que de esa forma se mostraban de una forma mucho mejor y más técnica a sus asociados, y podían adquirir mas asociados para ellos (Ex miembro Sofofa, 2017).

Con esto se refuerza la idea de la falta de cohesión que comienza a vislumbrarse con posterioridad a la firma del acuerdo con EE.UU., potenciada por la elección de Piñera y aumentada por el fortalecimiento técnico y de dinero de cada uno de los gremios. La investigación no arrojó grandes diferencias en términos del acceso a medios para este período en comparación con el período anterior examinado.

Nuevas categorías encontradas

A modo de resumen, quisimos poner a disposición del lector una tabla (Tabla 6)que resume las antiguas y nuevas categorías que englobarían la diplomacia empresarial en la política comercial chilena.

Tabla 6: Recursos y estrategias de la diplomacia empresarial II

Relación con tomadores de decisiones

Consulta o espacios institucionalizados

Reclutamiento hacia [y desde] el gobierno

Vínculos informales

Elección presidencial

Vínculos partidarios Vínculos internacionales entre privados Facilitación gubernamental

Recursos propios Cohesión gremios

93

Expertiz / profesionalización

Acceso a medios

Dinero

Recursos estructurales Amenaza creíble

Importancia del gremio en la estructura económica

Fuente: Elaboración propia en base a Fairfield, 2014.

Como puede observarse en la Tabla 3, se han integrado algunas modificaciones (en negrita) a la propuesta de Fairfield sobre poder estructural y poder instrumental en base a la información que ha sido arrojada por nuestra investigación y en base a lo que elaboramos en el Marco Teórico. El significado de cada una de ellas lo explicamos a continuación:

• La categoría “Reclutamiento hacia [y desde] el gobierno” agrega a la noción de Fairfield la posibilidad de que sea el mundo privado quien reclute a personas que son parte del sector público de manera tal que sus redes, conocimientos y experiencia puedan ser útiles para influir en los tomadores de decisión.

• La categoría “Vínculos internacionales entre privados” corresponde al acercamiento entre privados de los países negociantes para forzar a los tomadores de decisión a establecer cierto tipo de normas (cuotas, aranceles, reglas de origen, etc.) que ya estaban previamente arregladas por los gremios.

• La categoría “Facilitación Gubernamental” corresponde facilitación institucional de recursos gubernamentales para el sujeto empresarial. Esta facilitación no necesariamente considera a los otros actores.

• La categoría de “Importancia del gremio en la estructura económica”, que hemos expuesto en el marco teórico, y que hace referencia a la influencia que

94

poseen los empresarios debido a su posición en la estructura productiva y su función en ella.

Todas estas categorías tuvieron un correlato empírico, ya sea en entrevistas o en la revisión de prensa. Por lo tanto, constituyen un aporte teórico con sustento empírico para futuras investigaciones. En lo que sigue, nos haremos cargo de las reflexiones finales, intentando englobar en ellas los resultados, el cumplimiento de los objetivos que nos habíamos planteado y las reflexiones más generales sobre la importancia de esta investigación para el desarrollo social democrático.

95

96

4. Reflexiones y conclusiones

La investigación que hemos realizado tuvo la intención de generar un aporte empírico sobre los mecanismos de la diplomacia empresarial y, a partir de este, contribuir a la discusión teórica sobre poder empresarial. También hemos dicho en la introducción que una de las intenciones de esta tesis era aportar al debate sobre cómo la sociedad chilena le ha dado, en muchos casos, un espacio excesivo de influencia al poder empresarial por sobre el poder que le otorga a otros actores. Incluso, como hemos visto muchas veces, haciendo caso omiso a la institucionalidad. En el caso del proceso del TLC de Chile con EE.UU. que hemos expuesto pudo constatarse, no sólo evidencia de una excesiva influencia empresarial, sino también evidencia de que esta influencia se ha consolidado en el tiempo mediante mecanismos informales que aseguran la primacía los intereses empresariales por sobre otros actores.

En efecto, los resultados muestran que la cohesión de los gremios, su alta expertiz y la falta de rotación de los equipos técnicos, tanto de Cancillería como del sector privado, facilitaron que emergiera una influencia empresarial que ni siquiera tuvo que hacer uso de recursos como la prensa o el gasto de mucho dinero para influir en el TLC con EE.UU. La evolución de las catorce rondas de negociación muestra un empresariado unido, sin grandes quiebres, y con un fluido y hasta cuestionable contacto con los tomadores de decisión por medio de espacios informales de consulta o de vínculos entre los tomadores de decisión y los gremios empresariales. En contraste con ello, en un acuerdo que pareciera haber entusiasmado a más actores que solamente los empresarios, la participación vinculante o influyente de los otros actores sociales sólo vino a conocerse cuando el acuerdo ya estaba casi terminado. Esta desigualdad en el acceso a las negociaciones y a los tomadores de decisión, así como la falta de organización de la sociedad civil para poder enfrentar con más seriedad invitan a

97

cuestionar estos mecanismos establecidos que terminan por beneficiar a la élite empresarial por sobre el resto.

Asimismo, los resultados parecieran mostrar otro elemento que da cuenta de esta influencia desmedida de los sectores empresariales. Recordemos que en el período de las negociaciones del TLC con EE.UU. las estrategias y recursos instrumentales se manifiestan mucho más fuerte que el poder estructural. La razón de esto, veíamos, se encuentra en el bajo nivel de conflicto de la élite empresarial con el gobierno. Esto hacía innecesario ocupar la amenaza creíble de desinversión como un instrumento que presionara por cambios o evoluciones en el proceso. Y, más importante aún, el poder instrumental se pudo desplegar con todo su esplendor debido, sobre todo, a la existencia de vínculos estrechos e instancias de consulta que permitieron a los empresarios tener un rápido conocimiento del porvenir de las negociaciones y la capacidad de influir en ellas mediante distintos métodos. Esto habla no solamente de un empresariado que ocupó lo que tenía a la mano para influir, sino también de un gobierno que incluso llegó generar o permitió instituciones informales que terminaban por beneficiar únicamente a los empresarios.

En efecto, si nos hacemos cargo de la evidencia surgida en el período posterior a la firma del TLC con EE.UU podemos hablar con cierta seguridad de un proceso de institucionalización de los espacios informales. En este período las trece categorías mencionadas en la Tabla 6 poseen vigencia, lo que hablaría de una diplomacia empresarial sostenida en el tiempo. Esta permanencia de una diplomacia empresarial que, incluso, posee una facilitación gubernamental, nos permite hablar de la existencia de instituciones informales, que corren fuera del marco normativo y que se han enquistado en prácticas que pueden ser, al menos, cuestionables. En esto fue muy importante que en el conjunto de personas que trabajaban en Cancillería no hubiera una rotación relevante y que se mantuviera como estrategia única gubernamental la política abierta de comercio. Pero pareciera ser más importante aún, como lo mencionaba uno de los entrevistados, la fuerte autonomía que poseen los funcionarios de gobierno para vincularse con el sector empresarial. Pareciera existir un vacío legal

98

o constitucional que termina por generar procesos poco democráticos en la construcción de las políticas comerciales. O, como decía uno de los entrevistados, se generó un “engranaje perfecto” entre el mundo público y el sector empresarial.

Estas continuidades entre ambos períodos contrastan con aquellas discontinuidades que nos permiten ahondar un poco más en los resultados. El análisis del período 20042014 nos permite señalar que efectivamente la diplomacia empresarial sigue funcionando, pero con indicios que confirmarían un pequeño giro en el poder estructural e instrumental. Estos indicios corresponden a la llegada de Piñera al poder político y los desajustes que esta llegada produce en la cohesión de los gremios empresariales. Como hemos visto, la llegada de Piñera provocó que muchos de los sectores productivos tomaran por las propias riendas la negociación con le gobierno de los productos que querían exportar o de las reglas que querían conseguir. Esto provocó que la cohesión gremial disminuyera y que la expertiz comenzara a descentralizarse de gremios como la SOFOFA. Asimismo, se evidencia una menor participación o interés de los empresarios en los nuevos acuerdos de libre comercio (incluido el TPP), debido a la multiplicidad de mercados a los que ya han podido acceder los productos chilenos.

Todo esto generó dos efectos: en primer lugar, la manifestación del poder estructural.

Los resultados del TLC de Chile con EE.UU. no muestran grandes indicios de la presencia del poder estructural, al menos no en su versión más nítida que es la amenaza directa. En cambio, esta sí se manifiesta en el período posterior. Esto reafirma la idea, esbozada ya por Fairfield, de que no es necesario que la diplomacia empresarial se exprese en el área de la toma de decisiones o en el resultado de un proceso de negociación para tener la certeza de que existe el mecanismo o la manera de influir de la élite en cuestión. Teóricamente el aumento o disminución del poder instrumental en Fairfield no está atada al aumento o disminución del poder estructural. Puede existir disminución del poder instrumental sin que necesariamente disminuya el poder estructural. En el caso de las políticas de comercio, que en esta investigación hemos acotado a los Tratados de Libre Comercio, pareciera sostenerse esa tesis y relevar la

99

relación con los tomadores de decisión como el punto más relevante para ejercer influencia.

Así visto, el concepto de diplomacia empresarial contenía, como hemos visto, dos elementos gravitantes. El primero hacía referencia a los condicionantes internos de las políticas comerciales (que son parte de la política exterior chilena) y el segundo, que hacía referencia a las fuentes del poder empresarial. Sobre este primer punto, cabe destacar que los resultados de esta investigación sugieren que el ámbito internacional, aunque tiene un rol bastante menos que los determinantes internos, posee un espacio en evidencia. Esto puede verse en la información que hemos puesto bajo la nueva categoría de “Vínculos internacionales entre privados”, donde se demuestra que existen estrategias ocupadas por los empresarios que escapan la arena doméstica y que aumentan en el nivel de influencia de los gremios empresariales.

Sobre el segundo punto, hemos de constatar que las categorías de Fairfield fueron muy relevantes para generar distinciones analíticas que permitieran catalogar de mejor manera las estrategias y recursos que explican el origen del poder de la diplomacia empresarial. La evidencia empírica, no obstante, se mostró más amplia que estas categorías, razón por la cual nos vimos forzados a crear conceptos que dieran cuenta de nuevas estrategias o recursos, explicados ya en la Tabla 6. Estos nuevos factores no dejan de ser distinciones analíticas que seguramente podrían rozar algunas de las categorías ya presentes en Fairfield. No obstante, la investigación ha arrojado fuertes indicios de la necesidad de otorgarles un espacio a estos elementos que son explicativos de cómo la diplomacia empresarial logra su influencia en el TLC con EEUU.

A partir de todo este trabajo, y pensando en plantear nuevas agendas de investigación, puede pensarse que el grado de influencia de la diplomacia empresarial dependa del grado de institucionalización de sus estrategias y mecanismos. Esto, pensando que los procesos de institucionalización provocaran que el mecanismo que operó en el período del TLC con EE.UU. tuviera un modo de funcionar semejante en el período posterior.

Asimismo, y haciéndonos cargo de la hipótesis de investigación del Fondecyt al cual se

100

adscribe esta investigación, pareciera ser sensato explorar con mayor profundidad el rol relevante que tienen los equipos técnicos en determinar el grado de influencia que poseen los gremios empresariales. Esto, considerando el grado de su autonomía y el poder que poseen para incorporar a otros actores en los procesos de toma de decisiones. En el caso del TLC con EE.UU. su rol pareciera haber sido el de haber generado vínculos para beneficiar al sector privado, pese a sus intentos de incorporar a otros sectores.

Este punto sobre el rol de los actores sociales nos lleva a la última reflexión: ¿podría pensarse que el proceso de negociación hubiera arrojado resultados diferentes si se hubieran involucrado más actores con un grado de influencia similar a la que poseían los empresarios? A lo largo de la tesis hemos argumentado que la escasa presencia vinculante de la sociedad civil pudo haber determinado que hubiera poca influencia de estos grupos. A ello podemos agregarle que la CUT contaba en ese entonces con dirigentes que coincidían también con los objetivos de libre comercio de los grandes empresarios. No obstante, dada al fuerte presencia de instituciones informales que aumentan la influencia de los gremios empresariales, cabe preguntarse si efectivamente el aumento de la presencia de sectores sociales habría aumentado su influencia. Quizás la diplomacia empresarial pueda resistirse y seguir funcionando aún cuando los actores sean parte de este proceso, dado los recursos y los vínculos que poseen con los tomadores de decisión.

En resumen, nuestra investigación arrojó resultados esperados e inesperados.

Esperados, porque el marco analítico bajo el cual hemos articulado el problema de investigación y las variables que hemos tomado en consideración poseen un correlato con la realidad empírica. E inesperados, porque bajo ese mismo prisma han aparecido nuevos elementos que no se adecúan a las categorías o que dan a entender la necesidad de crear nuevas categorías que puedan colaborar en la comprensión de la respuesta a nuestra pregunta de investigación. Además, los objetivos que hemos esbozado en la introducción se ven reflejados en estas reflexiones finales, objetivos cuyo último propósito eran aportar evidencia para sostener que la diplomacia empresarial posee

101

una influencia excesiva en los acuerdos de libre comercio. Esperamos que con esta investigaciĂłn puedan abrirse nuevos campos para explorar la influencia del poder empresarial en la polĂ­tica chilena y, con ello, mejorar la democracia a la que Chile debe aspirar.

102

5. Referencias

• Ahumada, JM. (2013). The Free Trade Agreement Between Chile and the US: from Euphoric Optimism to Frustration. En “22 Years of Economic and Social Administration: Critical Balance and Advices for the Future”. Carlos Ominami, Eugenio Rivera (editors), Lom Editions.

• Artaza, M, Ross, C. (editores) “La política exterior de Chile, 1990-2009 del aislamiento a la integración global”. Santiago de Chile: Editorial USACH. • Aylwin, P (2017). Archivo Presidente Aylwin. Extraído de http://www.archivopatricioaylwin.cl • Ballivián, Rodrigo (2012), “Estados Unidos es y seguir. siendo el principal socio comercial de Chile”, El Mercurio, 4 de julio, Santiago, Chile.

• Baeza, J.; López, M.A. (2015). El Congreso Nacional de Chile y el proceso de ratificación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América.

Revista Estudios Internacionales Nº 182, p. 37-55, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile.

• Barozet (2016). ¿’Malas prácticas’ o ‘aceitar la máquina’? Las instituciones informales en tiempos de cambios políticos y su impacto en la democracia chilena.

Síntesis presentación en Actividad de Extensión Curso Política y Movimientos Sociales PUC. • Beach, D; Pedersen, R (2013). Case selection techniques in Process-tracing and the implications of taking the study of causal mechanisms seriously. Extraído de: http://dpsa.dk/papers/Case%20selection%20in%20PT%20%20Beach%20and%20Pedersen%20-%202nd%20draft(1)(1).pdf • Bennett, Andrew, and J. T. Checkel. (2012). Process Tracing: From Philosophical Roots to Best Practices. Simons Papers in Security and Development, No. 21/2012. Vancouver: School for International Studies, Simon Fraser University.

• Bio Bio, Radio. Link: http://www.biobiochile.cl/noticias/2015/12/17/ivan-

103

moreira-envio-un-mail-a-angelini-para-que-interviniera-en-la-aprobacion-deltpp.shtml • Bull, Benedicte (2008). Policy Networks and Business Participation in Free Trade Negotiations in Chile. Journal of Latinoamerican Studies. Cambridge University Press, • CIPER (2015). 74 personas que el SII investiga por pagos políticos de SQM tienen nexos con la UDI y RN. Extraido de: http://ciperchile.cl/2015/04/02/74personas-que-el-sii-investiga-por-pagos-politicos-de-sqm-tienen-nexos-con-laudi-y-rn/ • Correa, L. (2012) La política exterior de Chile hacia Bolivia 1990-2009 en Artaza, M, Ross, C. (editores) “La política exterior de Chile, 1990-2009 del aislamiento a la integración global”. Santiago de Chile: Editorial USACH. • DIRECON. (2012) Evaluación de las Relaciones Comerciales entre Chile y EEUU a Ocho Años de la Entrada en Vigencia del Tratado de Libre Comercio, Ministry of Foreign Affairs, • DIRECON. (2014). Evaluación de las relaciones comerciales entre chile y estados unidos a diez años de la entrada en vigencia del tratado de libre comercio.

Gobierno de Chile. Extraído de: https://www.direcon.gob.cl/wpcontent/uploads/2014/01/Evaluación-TLC_EEUU_10_años-14-ene.pdf • Eduardo Silva, The State and Capital in Chile (Boulder, Colorado, 1996); • Fairfield, T, Jorratt, M (2015): Top Income Shares, Business Profits, and Effective Tax Rates in Contemporary Chile. En “The review of income and wealth”.

• Fairfield, T. (2015). Private wealth and public reveneu in Latin America: business power and tax policies. USA. Cambridge University Press.

• Fazio, H. (1996). El programa abandonado:balance económico social del gobierno de Aylwin. LOM ediciones.

• Feliú, M. (1987), "El empresario en las negociación económica internacional del país", Revista Diplomacia, Nº42.

• Frieden, J (1988). Classes, Sectors, and Foreign Debt in Latin America. En “Comparative Politics”, Vol. 21, No. 1 (Oct., 1988), pp. 1-20.

104

• Fuentes, C. (2014) La política exterior de la transición chilena desde sus fuentes internas. Revista Estudios Transfronterizos, Volumen XIV / N° 2 / juliodiciembre 2014 / pp. 133-157 • Furge, C. (2013). Chile y las negociaciones del TPP: análisis económico y político. Derechos Digitales. Extraído de: https://www.derechosdigitales.org/wp-content/uploads/TPP-furche.pdf • Gamboa, R. (2008). Gobierno y empresarios en la formación de la política exterior chilena. El caso del Acuerdo de Asociación Chile- Unión Europea. Cuadernos de estudios latinoamericanos, Junio 2008.Garcé, A (2014). Regímenes Políticos de conocimiento: construyendo un nuevo concepto a Partir de eventos de cambio seleccionados en Políticas Públicas del gobierno de Tabaré Vázquez (Uruguay, 2005-2009). En “Revista de Ciencia Política”, Vol. 34, Nº2, 439-458.

• Gerring, J. (2004). What is a case study and what is it good for. En American political Science review, Vol 98, Nº2.

• Goertz, G. (2003). Social Science Concepts. Princeton University Press.

• Gourevitch, P (1993). Políticas estratégicas en tiempos difíciles. Respuestas comparativas a las crisis económicas internacionales. México: Fondo de Cultura Económica.

• Gunder, F. (1967) Capitalism and underdevelopment in Latin America (Nueva York: Monthly Review Press).

• Hacker, J.; Pierson, P. (2012). Business Power and Social Policy: Employers and the Formation of the American Welfare State. POLITICS & SOCIETY, Vol. 30 No. 2, June 2002 277-325 • Ha-Joon Chang (2010). Hamlet without the Prince of Denmark: How development has disappeared from today’s ‘development’ discourse. En S. Khan & J. Christiansen (eds.), “Towards New Developmentalism: Market as Means rather than Master”. Routledge: Abingdon.

• Hall, P. (1997). Hall, P. A. (1997). The role of interests, institutions, and ideas in the comparative political economy of the industrialized nations. En M. I. Lichbach & A. S. Zuckerman (Eds.), “Comparative politics: Rationality, culture,

105

and structure” (pp. 174-207). Cambridge: Cambridge University Press.

• Helmke, G; Levitsky,S (2003). Informal Institutions and comparative politics: a research agenda. Kellow Institute. Working Paper #307 • Matamala, D. (2015). Poderoso caballero. El peso del dinero en la política chilena.

UDP- Catalonia.

• Naciones Unidas (2007). Política Comercial. Guías de orientación de políticas públicas. Extraído de: https://esa.un.org/techcoop/documents/trade_spanish.pdf • O`Donnell, G. (1996). Another Institutionalization: Latin America and Elsewhere.

Kellogg Institute Working Paper #222.

• Porras, J. (2003). La estrategia chilena de acuerdos comerciales: un análisis político. División de Comercio Internacional e Integración. Naciones Unidas, CEPAL. • Putnam, R. (1988). Diplomacy and domestic politics: The logic of the two level games. En “International Organization”, 42 (3), 427-460.

• Ragin, c. (2007). La construcción de la investigación social. Siglo del Hombre Editores.

• Rojas, F. (2015) IDEAS Y POLÍTICA EXTERIOR. El rol de las comunidades epistémicas en la participación de Chile en la Alianza del Pacífico. Tesis para optar al grado de Magíster en Ciencia Política. Chile: Universidad de Chile.

• Russel, R. (2009). Los retos de América Latina en un mundo en cambio. En Revista CIDOB d`AFERS, Nº85-86.

• Silva, V (2000). Política comercial y la relación público-privada en Chile durante los años noventa, en: Muñoz, Oscar. (Ed.): El Estado y el sector privado.

Construyendo una nueva economía en los años 90, Santiago, Flacso, pp. 303351.

• Silva, E (2002). (2002), Business as Usual? Capital/Lagos, and the Third-Way in Chile, ponencia presentada en la conferencia anual de la Latin American Studies Conference, Birmingham University, England.

• Silva, P (2006). ‘Los tecnócratas y la política en Chile: pasado y presente, Revista

106

de Ciencia Política, vol. 26, no. 2, pp. 175–90 .

• Solervicens, M. (2003). Impactos del tratado de libre comercio de Chile con Estados Unidos. Universidad de Montreal. Extraído de: http://www.ieim.uqam.ca/IMG/pdf/Chro_0309_Chile.pdf • Turmo, J (2006). La política comercial y el comercio internacional. El bilateralismo, el multilateralismo y el sistema GATT-OMC en perspectiva histórica.

BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 2880.

• Usaid, 2017. Enterprice for the Americas Initiative. Extraído de: https://www.usaid.gov/biodiversity/TFCA/enterprise-for-the-americasinitiative • Van Klaveren, A. (2011). La políca exterior de Chile durante los gobiernos de la Concertación (1990-2010). Revista de Estudios Internacionales, Nº 169, pág.

155-172.

• · -- -- -- -- -- -- -- -- -- (1993). Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain Author(s). En “Comparative Politics”, Vol. 25, No. 3, pp. 275-296.

107

108

6. ANEXOS

Anexo1: Exportaciones netas de productos chilenos (1996-2014)

Fuente: Atlas of economic complexity

109

Anexo 2: Exportaciones chilenas a EEUU como fracciรณn de las exportaciones totales

Fuente: Ahumada (2013).

Anexo 3:

110

Anexo 4:

111