1
แผนการแก้ปัญหาคอรัปชั ่นในระบบราชการ * 0
ผาสุก พงษ์ไพจิตร ความสําคัญของปัญหาการคอรัปชั ่นในระบบราชการ ผลงานการวิจยั เรื่อง การคอรัปชั ่นกับประชาธิปไตยไทย 1 ของศูนย์ศกึ ษา เศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึง่ ดําเนินการในระหว่าง ปี พ .ศ. 2534-2536 ได้คน้ พบและมีขอ้ สรุปทีส่ าํ คัญอย่างน้อยทีส่ ดุ 3 ประการด้วยกัน กล่าวคือ ประการแรก ทัศนคติของคนไทยกลุ่มอาชีพต่าง ๆ ทีม่ ตี ่อการคอรัปชั ่นนัน้ มี ลักษณะเฉพาะของตัวเอง สําหรับกลุ่มข้าราชการ ทหารและตํารวจนัน้ พบว่าประเพณีนิยม ปฏิบตั ทิ ม่ี มี าตัง้ แต่ส มัยดัง้ เดิม ยังคงมีอทิ ธิพลต่อความคิด และการให้ความหมายของคําว่า คอรัปชั ่นอยูค่ ่อนข้างมากฉะนัน้ พฤติกรรมการปฎิบตั ขิ องข้าราชการทีไ่ ม่สอดคล้องกับ แนวความคิดของการเป็น “บุคคลสาธารณะ” หรือ “ข้าราชการสมัยใหม่” จึงปรากฏให้เห็นอยู่ โดยทั ่วไป การฉ้อราษฎร์บงั หลวงของข้าราชการด้วยความไม่รู้ หรือด้วยความบริสทุ ธิ ์ใจจึงยังคง ดํารงอยูค่ อ่ นข้างมาก ประการทีส่ อง สาเหตุของการคอรัปชั ่นของข้าราชการอยูท่ ต่ี วั ระบบราชการ มากกว่าอยูท่ ต่ี วั ข้าราชการในฐานะปจั เจกบุคคล ฉะนัน้ การแก้ไขปญั หาจะต้องวางนํ้าหนักไปที่ การแก้ไขปญั หาความคิด ความเชือ่ ของตัวระบบ ความไม่มปี ระสิทธิภาพของตัวระบบ ควบคูไ่ ป กับการแก้ไขปญั หาของตัวข้าราชการในฐานะปจั เจกบุคคล ไม่วา่ จะเป็นเรือ่ งของรายได้ สวัสดิการ จริยธรรมในการทํางาน ความคาดหวังและโอกาสในชีวติ ของตัวข้าราชการในระยะ ยาว ฯลฯ ประการทีส่ าม ประสิทธิภาพของตัวระบบราชการ หรือการบริหารราชการ แผ่นดินเป็นสาเหตุทส่ี าํ คัญทีส่ ุดประการหนึ่งของการเกิดการคอรัปชั ่นในวงราชการ อันนําไปสู่ การสูญเสียเงินรายได้ของรัฐบาลการใช้จา่ ยเงินของรัฐบาลอย่างไม่มปี ระสิทธิภาพ มีความลักลั ่น ในการให้บริการของข้าราชการแก่ผ◌ู ◌้ทม่ี าติดต่อ ประชาชนผู้เสียภาษีไม่ได้รบั บริการทีม่ ี คุณภาพ นักธุรกิจต้องใช้จ่ายเงินในการติดต่อกับหน่วยราชการมากขึน้ และธุรกิจต้องมีทุนใน การประกอบกิจการสูงขึน้ การศึกษาพบว่าคอรัปชั ่นได้กลายเป็นมะเร็งร้ายของระบบสังคมไทย ซึง่ ถ้าหาก ไม่ได้รบั การแก้ไขอย่างจริงจังแล้ว ไม่เพียงแต่ประชาชนจะเสื่อมศรัทธาต่อนักการเมือง พรรค *
โดย รองศาสตราจารย์ ดร.ผาสุก พงษ์ ไพจิตร คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
2
การเมือง และระบบประชาธิปไตยเท่านัน้ หากจะมีผลต่อการทีป่ ระชาชนจะไม่ยอมรับนับถือ ข้าราชการ และระบบราชการมากยิง่ ขึน้ ด้วย เพราะเหตุวา่ การคอรัปชั ่นของราชการถูกมองว่ามี ความเกีย่ วพันโดยตรงกับปญั หาการกระจายรายได้และความไม่เป็นธรรมในสังคมมากยิง่ ขึน้ ขณะนี้ความตื่นตัวของประชาชนทั ่วไปเกีย่ วกับปญั หาการคอรัปชั ่นในระบบ ราชการมีมากขึน้ และได้มกี ารพูดถึงความจําเป็นจะต้องมีจริยธรรมในการบริหารของระบบ ราชการ หรือ Good Governance in Bureaucracy ถึงแม้จะยังหาคําไทยแทน Good Governance ไม่ได้กระชับ แต่เป็นทีช่ ดั เจนว่า ระบบราชการทีป่ ลอดจากการคอรัปชั ่น หรือมี การคอรัปชั ่นน้อยทีส่ ุด เป็นองค์ประกอบสําคัญยิง่ ยอดประการหนึ่งของ Good Governance ดังนัน้ แผนการแก้ไขปญั หาคอรัปชั ่นในระบบราชการไทยจึงเป็นเรื่องสําคัญอย่างยิง่ เอกสารนี้ประกอบด้วย 2 ส่วนด้วยกันคือ (1) แบบแผนการคอรัปชั ่นหลัก ๆ ที่ เป็นอยูใ่ นปจั จุบนั 2 และ (2) ข้อเสนอแผนปฏิบตั กิ าร ทัง้ การป้องกันและปราบปรามหรือกําจัด การคอรัปชั ่นทัง้ ระยะสัน้ ระยะปานกลาง และระยะยาว 1. รูปแบบการคอรัปชั ่นหลัก แบ่งได้เป็น 4 ประเภทด้วยกันคือ 1.1 ระบบส่งส่วย (syndicate corruption) วิธกี าร : ข้าราชการชัน้ ผูน้ ้อยเก็บส่วย หรือภาษีไม่เป็นทางการแล้ว รวบรวมทีก่ องกลาง หลังจากนัน้ แจกจ่ายรายได้สว่ ยไปยัง ข้าราชการทัง้ ระดับสูงและล่างในกรม กอง แหล่งสําคัญ : เช่น ทีด่ นิ ตํารวจ ศุลกากร 1.2 กินตามนํ้า การจัดซือ้ จัดจ้าง (Procurement kickbacks) วิธกี าร : สินบนการจัดซือ้ จัดจ้าง แหล่งสําคัญ : เช่นสาธารณสุข ศึกษาธิการ เกษตร องค์กรบริหารท้องถิน่ ระดับต่างๆ และเทศบาล มหาดไทย 1.3 การจ่ายสินบนเพือ่ ให้ได้การผูกขาดกิจการบางประเภททีต่ อ้ งได้ สัมปทานจากรัฐบาล และเพือ่ คงสภาพการผูกขาดนัน้ ไว้ โดยการ จ่ายสินบนเป็นการจ่ายประจําให้ขา้ ราชการหลายระดับ ในบางกรณี จ่า ยทัง้ กรม แหล่งสําคัญ : เช่น กระทรวงการคลัง 1.4 การคอรัปชั ่นการประมูลโครงการ วิธกี าร : หลายวิธกี าร แต่โจ่งแจ้งทีส่ ุดคือ การฮัว้ กันระหว่างกลุ่ม ผูเ้ สนอประมูล เพื่อควบคุมการประมูลแล้วมีขอ้ ตกลงเวียน กันเป็นผูช้ นะประมูลเป็นคราว ๆ ไป
3
แหล่งสําคัญ : เช่น คมนาคม กลาโหม มหาดไทย
2. ข้อเสนอแผนปฏิ บตั ิ การ3 2.1 แผนการป้ องกัน การป้องกันการคอรัปชั ่นมีความสําคัญอย่างยิง่ ยวดในการลดระดับการคอรัปชั ่น ในระยะยาว หลักการคือลดโอกาสหรือปิดช่องโหว่ทน่ี ําไปสู่การคอรัปชั ่นได้ง่าย ๆ มีการทดสอบ ความซือ่ สัตย์ของข้าราชการเป็นครัง้ คราว และแสวงหาข้อมูลเรือ่ งการคอรัปชั ่นภายใน หน่วยงานต่าง ๆ อย่างต่อเนื่อง หน่ วยงานทีม่ ปี ญั หาการคอรัปชั ่น เช่น กรมตํารวจ กรมทีด่ นิ กรมโยธาธิการ บางหน่วยงานในกระทรวงศึกษาธิการ ฯลฯ ให้ตงั ้ หน่วยงานเพื่อรับข้อร้องเรียนเรื่องการ คอรัปชั ่นของตนเองขึน้ มา มีหน้าทีเ่ พื่อรับฟงั ปญั หาและหาทางแก้ไข แนวทางแก้ไขปญั หาการคอรัปชั ่นภายในหน่วยงานต่าง ๆ ซึง่ แต่ละหน่วยงาน ควรทําเองได้ ควรประกอบด้วยวิธกี ารป้องกันต่าง ๆ เช่น 1. ปรับปรุงระเบียบกฎเกณฑ์ของการให้บริการประชาชนให้เรียบง่าย ลด โอกาสทีข่ า้ ราชการจะใช้อาํ นาจเพือ่ การคอรัปชั ่น 2. การจับตาดูเพื่อประเมินพฤติกรรมคอรัปชั ่นอย่างเป็นระบบในหน่วยงานทีม่ ี การร้องเรียนเรื่องการคอรัปชั ่นหนาหู หรือมีเหตุการณ์เกิดขึน้ อาจใช้ทงั ้ ระบบจัดตัง้ กล้องถ่าย วีดโี อ และการใช้สายสืบภายในโดยมิบอกเล่าให้ขา้ ราชการทราบหัวหน้าสํานักงานจะต้องหูตาไว เกีย่ วกับเรื่องเหล่านี้ แสวงหาทางกระจายกลุ่มคนทีอ่ าจรวมหัวกันตัง้ “แก๊ง” ดังกล่าว 3. ลดโอกาสการคอรัปชั ่น โดยการสับเปลีย่ นบุคคล หรือการโยกย้าย หน่วยงานทีท่ าํ บ่อยครัง้ เพื่อป้องกันการรวมกลุ่มจัดตัง้ “แก๊ง”หรือ syndicate ในการคอรัปชั ่น 4. จับตาดูพฤติกรรมของระดับหัวหน้างาน ซึง่ จากประสบการณ์ของประเทศ ต่าง ๆ พบว่า ข้าราชการระดับหัวหน้ามีแนวโน้มจะคอรัปชั ่นสูง แล้วจึงหาวิธกี ารอันเดียวกัน จับตาดูพฤติกรรมของข้าราชการระดับรองลงมา 5. ผู้ทม่ี หี น้าทีด่ แู ลเรือ่ งการเงินทุกระดับต้องได้รบั การพิจารณาคัดเลือกเป็น พิเศษ และควรต้องแจงมูลค่าทรัพย์สนิ ของตนเองและครอบครัวแก่ทางการพร้อมหลักฐานทุกปี เพือ่ ป้องกันมิให้ร่าํ รวยผิดปรกติจากการคอรัปชั ่น 6. ทุกหน่วยงานทีม่ ปี ญั หาการคอรัปชั ่นต้องมีหน่วยงานวิจยั ลู่ทางการคอรัปชั ่น ในสํานักงาน รวมทัง้ ศึกษาลักษณะประเภทบุคคลทีม่ แี นวโน้มจะทําการคอรัปชั ่นจากกรณีท่ี เกิดขึน้ แล้ว 7. มีการทํา integrity test หรือการทดสอบเรือ่ งความซือ่ ตรงของข้าราชการใน หน่วยงานเป็นครัง้ เป็นคราว
4
8. จัดตัง้ ศูนย์ทาํ การสํารวจทัศนคติของสาธารณชนเพื่อประเมินผลการทํางาน และการคอรัปชั ่นของข้าราชการในสํานักงาน 2.2 แผนการปราบคอรัปชั ่น ก. แผนระยะสัน้ ถึงปานกลาง (1) ระบบส่วยและระบบสินบนเพือ่ การผูกขาดกิจการบางอย่าง หรือ เพื่อหลีกเลีย่ งภาษี วิธกี าร : - ยุทธศาสตร์เฉียบพลัน มีการวางแผนอย่างรัดกุมล่วงหน้า - เปิดโปงพฤติกรรมแล้วให้ผ้กู ระทําความผิดระดับสูงจํานวน หนึ่งลา หรือเกษียณออกจากราชการ - นิรโทษกรรมข้าราชการะดับล่าง และผูใ้ ห้สนิ บน - ประกาศโทษร้ายแรงสําหรับผูก้ ระทําความผิดอีก (รวมทัง้ ผู้ ให้สนิ บน) ในอนาคต สิง่ ทีต่ อ้ งทําก่อน : - สืบสวนสอบสวนเป็นการลับ เพื่อหาแหล่งทีม่ าของเงิน กระบวนการรับเงิน การฝากเงิน (ธนาคารทัง้ ในและนอก ประเทศ) บุคคลสําคัญทีเ่ กีย่ วข้องเป็นหัวโจกสิง่ ทีต่ อ้ งทํา ระยะยาว - การปฏิรปู ระบบการคัดเลือก และการฝึ กอบรม (2) กินตามนํ้า การจัดซือ้ จัดจ้างและการควบคุมการประมูลโครงการ วิธกี าร : - สร้างระบบข้อมูลการประมูลและกฎเกณฑ์ให้โปร่งใส ทีส่ ุด ทีป่ ระเทศเม็กซิโก ส.ต.ง. เป็นผูจ้ ดั การเรื่องนี้ และนําข้อมูลเรื่องการประมูลโครงการรัฐ (Federal government) ใส่อนิ เตอร์เนตอย่างเปิดเผย ใคร ๆ ก็เปิด ดูได้ และจะแสดงรายชื่อบริษทั ทีช่ นะประมูล หรือแพ้การ ประมูลรวม ทัง้ เหตุผล - มีระบบตรวจเช็ค (Check and balances) ในกระบวน การกําหนดนโยบาย - ออกพ.ร.บ. ป้องกันและมีบทลงโทษผูฮ้ วั ้ การประมูล (เช่นการห้ามมิให้ประมูลอีกในอนาคต)
5
ข. แผนระยะปานกลางและระยะยาว (1) ให้มพี .ร.บ.เพื่อจัดตัง้ คณะกรรมาธิการพิเศษ เพื่อสืบสวนสอบสวน กรณีออ้ื ฉาวสําคัญทีส่ าธารณชนให้ความสนใจมาก เป็นกรณีสาํ คัญทีม่ ผี ลสั ่นคลอนเสถียรภาพ ของรัฐบาล หรือกระทบประสิทธิภาพการทํางานของระบบราชการอย่างมาก (เช่น กรณีบบี ซี ี กรณีสนิ บน 5 ล้านบาทปา่ สาละวิน ฯลฯ) คณะกรรมาธิการพิเศษนี้ (คล้าย ๆ กับ Royal Commission ของ ออสเตรเลีย) มีอาํ นาจหน้าทีห่ ลักคือ (ก) สามารถเข้าถึงข้อมูลเพือ่ สืบสวนสอบสวนแสวงหา ข้อเท็จจริง (ข) เสนอแนะการดําเนินคดีตามกฎหมาย (ค) เสนอแนะการเปลีย่ นแปลงก.ม. หรือกฎระเบียบ หรือหลักปฏิบตั ิ (codes of conduct) เพื่อป้องกันมิให้เกิดเหตุการณ์ซ้าํ อีก (ง) เปิดเผยผลการสืบสวนสอบสวนให้สาธารณชนได้รบั ทราบ (2) ปรับปรุงการทํางานของป.ป.ปให้มกี ารเจาะเน้นเฉพาะเรื่องการ คอรัปชั ่นสําคัญมากขึน้ เช่น เรื่องรูปแบบการคอรัปชั ่น 4 ประเภททีก่ ล่าวข้างต้น โดยจัดทํา เป็นแผน 5 ปี เน้นเจาะเป็นเรื่อง ๆ ไป งานสําคัญประการหนึ่งของป .ป.ป.คือ การรณรงค์ให้ ข้าราชการและสาธารณชนได้ต่นื ตัวร่วมต่อต้านการคอรัปชั ่น รวมทัง้ การให้การศึกษาอบรมเรื่อง ปญั หาการคอรัปชั ่นเพื่อสร้างทัศนคติและวัฒนธรรมใหม่ อาจขอความร่วมมือจากบริษทั โฆษณา สือ่ ทีว ี หนังสือพิมพ์ (ดังในกรณี “ตาวิเศษ”) การรณรงค์ในบรรดาข้าราชการให้เจาะเน้นไปทีข่ า้ ราชการรุ่นใหม่ รุ่นเยาว์ ใช้วธิ กี ารทันสมัยทีโ่ ยงกับระบบแรงจูงใจ ซึง่ อาจจะต้องประสานงานกับสํานักงานก .พ. และกระทรวงการคลัง (3) งานต่อต้านการคอรัปชั ่นมิใช่เป็นเรือ่ งของป.ป.ป.เท่านัน้ หน่ วยงาน อื่น ๆ ต้องเข้ามีบทบาทด้วย เช่น ขยายขอบข่ายงานของส .ต.ง. เพือ่ ช่วยอุดช่องโหว่ของระบบ การควบคุม และระบบบริหารราชการในปจั จุบนั ในเรือ่ งนี้ใคร่ขอเสนอให้ยกเลิกกฎเกณฑ์ทจ่ี าํ กัดการทํางานของส.ต.ง. ร.ธ.น.ใหม่ให้อาํ นาจส.ต.ง.มากขึน้ และให้ความอิสระ แต่ตอ้ งให้แน่ใจว่าก .ม.ลูกจะสอดคล้องกับ หลักการทีเ่ สนอไว้ในร.ธ.น. เห็นควรให้ขยายขอบข่ายงานของส.ต.ง.ให้ครอบคลุมการประมูล โครงการและการจัดซือ้ จัดจ้าง (4) สร้างขบวนการปรับปรุงและลดกฎเกณฑ์ภายในกรมกองต่าง ๆ ของข้าราชการอย่างต่อเนื่อง แล้วเปิดเผยกฎเกณฑ์ต่าง ๆ อย่างโปร่งใส ถ้าเป็นไปได้ให้ลง อินเตอร์เน็ตให้ผ้คู นเข้าถึงได้ (เม็กซิโกทําอย่างนี)้ วิธกี ารนี้เรียกว่า Internal Deregulation มีขบวนการปรับปรุงการทํางานของหน่ วยงานราชการทีม่ โี อกาสมี ปญั หาการคอรัปชั ่นร้ายแรงได้อย่างต่อเนื่อง อาจต้องมีการทําการวิจยั ก่อนทีจ่ ะเสนอการ ปรับปรุง โดยเฉพาะในกรณีของ
6
- ปญั หาคอรัปชั ่นเรื่องทีด่ นิ - ตํารวจ - ศุลกากร - มหาดไทย - กระทรวงศึกษา สาธารณสุข และอื่น ๆ (7) พิจารณายกเลิกระบบผูกขาดโดยรัฐบาล และเสนอให้มพี .ร.บ.ต่อต้านการ ผูกขาด (Anti-Monopoly Laws) บทส่งท้าย คอรัปชั ่นมิ ใช่เอกลักษณ์ ของประเทศไทย ทุก ๆ ประเทศมีปญั หาการคอรัปชั ่น เพราะข้าราชการก็คอื มนุษย์ทม่ี กี เิ ลส คล้าย ๆ กันทัง้ สิน้ แต่หลายประเทศพยายามแก้ปญั หา โดยกระบวนการหลายขันตอนที ้ ่ ต่อเนื อ่ ง สร้างวัฒนธรรมของความโปร่งใส ซื่อสัตย์ และการแยกระหว่าง ‘ส่ว นตัว’ กับ ‘สาธารณะ’ รวมทัง้ การสร้างระบบตรวจสอบทีม่ ปี ระสิทธิภาพ และลดแรงจูงใจให้ทาํ การคอรัปชั ่น ความแตกต่างในประเทศไทย คือยังไม่มรี ฐั บาลใดมีความตัง้ ใจทีจ่ ะแก้ไขปญั หาการคอรัปชั ่น อย่างแท้จริง
7
เชิ งอรรถ 1
ศูนย์ศกึ ษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พ .ศ.
2537. 2
ได้จากผลงานการทําวิจยั เรื่อง คอรัปชั ่นกับประชาธิปไตยไทย เศรษฐกิจนอกกฎหมาย และนโยบายสาธารณะในประเทศไทย และการคอรัปชั ่นในระบบราชการไทย โดยทีมคณะวิจยั ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ดร .สังศิต พิรยิ ะรังสรรค์ และดร .นวลน้อย ตรีรตั น์ แห่งศูนย์ศกึ ษา เศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 3 จากการศึกษาประสบการณ์แก้ปญั หาการคอรัปชั ่นในประเทศต่างๆ ดูผาสุก พงษ์ ไพจิตร “ข้อเสนอแนะด้านแนวทางต่อต้านการคอรัปชั ่นของคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ : วิเคราะห์จากประสบการณ์ประเทศต่าง ๆ ” ในรายงาน ผลการวิจยั การคอรัปชั ่นในระบบราชการ โดยผาสุก พงษ์ไพจิตร สังศิต พิรยิ ะรังสรรค์ นวลน้อย ตรีรตั น์ สักกรินทร์ นิยมศิลป์ เสนอต่อสํานักงานป .ป.ป.สํานักนายกรัฐมนตรี 1 มิถุนายน พ.ศ. 2541.