ความขัดแย้งปัญหาที่ดิน-ป่ า : แง่มุมปัญหา ด้านโครงสร้างกฎหมายและนโยบายรัฐ บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์
1. บทนํา “ กฎหมายมีไว้สําหรับให้มคี วามสงบสุขในบ้านเมือง มิใช่ว่ากฎหมายมีไว้สําหรับบังคับ ประชาชน ถ้ามุ่งหมายทีจ่ ะบังคับประชาชนก็กลายเป็ นเผด็จการ กลายเป็ นสิง่ ทีบ่ ุ คคลหมู่น้อย จะต้องบังคับคนหมู่มาก ในทางตรงกันข้าม กฎหมายมีไว้สําหรับให้บุคคลส่วนมากมีเสรีและอยู่ได้ ด้ว ยความสงบ บางทีเราตัง้ กฎหมายขึ้นมาก็ด้ว ยวิชาการซึง่ ได้จากต่ า งประเทศ เพราะว่าวิช า กฎหมายนี้เป็ นเป็ นวิชาทีก่ ว้างขวาง จึงต้องมีอะไรทําอย่างหนึง่ แต่วชิ าการนัน้ อาจไม่เหมาะสมกับ สถานการณ์หรือท้องทีข่ องเรา บางทีเคยยกตัวอย่างมาเกีย่ วข้องกับทีด่ นิ เกีย่ วข้องกับการทํามาหา กินของประชาชนทีอ่ ยูท่ างไกล...... …ในป่าสงวนฯ ซึง่ ทางราชการขีดเส้นไว้ว่าเป็ นป่าสงวนหรือป่าจําแนก แต่เราขีดเส้นไว้ ประชาชนก็มอี ยู่ในนัน้ แล้ว เราจะเอากฎหมายป่าสงวนไปบังคับคนทีอ่ ยู่ในป่าทีย่ งั ไม่ได้สงวนแล้ว ั หาเกิด ขึ้น ทีเ่ มือ่ ขีด เส้น แล้ว เพิง่ ไปสงวนทีห ลัง โดยขีด เส้น บนกระดาษก็ดูช อบกลอยู่ แต่ มีป ญ ประชาชนทีอ่ ยู่ในนัน้ เป็ นผูฝ้ า่ ฝื นกฎหมายไป ถ้าดูในทางกฎหมาย เขาก็ฝา่ ฝื นเพราะว่าตรามาเป็ น กฎหมายโดยชอบธรรม แต่ ว่ า ถ้า ตามธรรมชาติใ ครเป็ น ผู้ทํา ผิด กฎหมาย ก็ผู้ทีข่ ีด เส้น นัน่ เอง เพราะว่าบุ ค คลทีอ่ ยู่ใ นป่า นัน้ เขาอยู่มาก่อน เขามีสิท ธิใ นความเป็ น มนุ ษ ย์ หมายความว่า ทาง ราชการบุกรุกบุคคล ไม่ใช่บุคคลบุกรุกกฎหมายบ้านเมือง..." พระราชดํารัสของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยูห่ วั ทีพ่ ระราชทานต่อคณะกรรมการจัดงาน “วัน รพี” หรือ วันนักกฎหมาย เมือ่ วันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2516 ในช่วงทีม่ กี ารพิจารณาร่างพระราชบัญญัตปิ า่ ชุมชนโดยคณะกรรมาธิการร่วมของรัฐสภาใน ปี พ.ศ. 2548 (ซึ่ง ผู้เ ขีย นร่ ว มอยู่ ใ นคณะกรรมาธิก ารฯ) คุ ณ ผ่ อ ง เล่ ง อี้ สมาชิก วุ ฒ ิส ภาและ กรรมาธิ ก าร ซึ่ ง เคยเป็ น อธิ บ ดี ก รมป่ า ไม้ ได้ ก ล่ า วอภิ ป รายตอนหนึ่ ง ในการประชุ ม ของ คณะกรรมาธิการฯ ว่า ในสมัยที่ตนเองเป็ นผูอ้ ํานวยการกองทีร่ บั ผิดชอบการประกาศกําหนดเขต พืน้ ทีป่ า่ อนุรกั ษ์และยังเป็ นช่วงทีม่ กี ารให้สมั ปทานทําไม้ บางครัง้ ไม่ได้มกี ารออกสํารวจพืน้ ทีเ่ พื่อกัน 29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
15
ผูท้ อ่ี ยู่อาศัยมาก่อนออกจากเขตปา่ อนุ รกั ษ์ตามทีค่ วรทํา เนื่องจากต้องเร่งประกาศพืน้ ทีป่ ่าอนุ รกั ษ์ แข่งกับพวกทีต่ อ้ งการขอสัมปทานทําไม้ การกําหนดเขตอุทยานแห่งชาติจงึ ทําโดยการขีดเส้นแนว เขตอุทยานลงไปบนแผนที่ พระราชดํารัสที่ได้อญ ั เชิญมาข้างต้น และสิง่ ที่อดีตอธิบดีกรมป่าไม้ท่านหนึ่งได้กล่าวไว้ อย่างเป็ นทางการในการประชุมของคณะกรรมาธิการของรัฐสภา ได้สะท้อนถึงความซับซ้อนของ ปญั หาความขัดแย้งเรื่องป่าและทีด่ นิ ของประเทศไทยที่สะสมและเรือ้ รังมาเป็ นระยะเวลายาวนาน และเตือนสติให้ตระหนักถึงแง่มุมเรื่อง “ความเป็ นธรรม” ต่อประชาชน หากจะมุ่งแก้ไขปญั หา ความขัดแย้งเรือ่ งปา่ -ทีด่ นิ ของประเทศไทยโดยยึดถือตัวบทกฎหมายอย่างเคร่งครัด ในกรณี “คนบุกรุกกฎหมาย” หรือ “คนบุกรุกป่า” มีประเด็นทีค่ วรพิจารณาและเป็ นข้อพึง ตระหนักด้วยว่า ในช่วงสมัยหนึ่งที่เป็ นยุคเร่งการผลิตพืชพาณิชย์เพื่อส่งออก ชาวบ้านได้รบั การ ยกย่องจากรัฐว่าเป็ นผู้บุกเบิกที่ดินทํากิน ก่อนที่จะถูกกล่าวหาในช่วงต่อมาว่าเป็ นผู้บุกรุกตาม มุมมองของกฎหมายปจั จุบนั นอกจากนี้ ในช่วงที่ประเทศไทยมีปญั หาการเร่งปราบคอมมิวนิสต์ กลยุทธ์อย่างหนึ่งในการต่อสูก้ บั คอมมิวนิสต์ คือ การตัดไม้ การสร้างถนนเพื่อความมันคงเข้ ่ าเขต ปา่ และนําชาวบ้านเข้าไปตัง้ ชุมชนในเขตปา่ ในช่วงนัน้ จะพบข้อมูลว่ามีอตั ราการลดลงของปา่ ทีส่ งู มาก (เจิมศักดิ ์, 2535) ในช่วงระหว่างปี 2516-2519 ซึ่งมีอตั ราการสูญเสียพื้นที่ป่าอย่างรวดเร็ว (7.2 ล้านไร่/ปี ) เป็ นช่วงเวลาที่มกี ารต่อสู้กบั คอมมิวนิสต์อย่างเข้มข้น รัฐเร่งสร้างเส้นทาง ยุทธศาสตร์เพื่อโอบล้อมกองกําลังของพรรคคอมมิวนิสต์ในภาคเหนือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคใต้ เส้นทางยุทธศาสตร์เหล่านี้มสี ว่ นทําให้ผลู้ กั ลอบตัดไม้และชาวบ้านสามารถเข้าถึงปา่ ได้ รวดเร็วและสะดวกขึน้ (ชัยอนันต์ และกุสมุ า, 2535) ทีก่ ล่าวถึงข้างต้นนี้ ไม่ได้มเี จตนาทีจ่ ะแก้ต่างให้กบั ผูท้ บ่ี ุกรุกป่าและทําลายป่า แต่ต้องการ ชี้ให้เห็นถึงแง่มุมของปญั หาเรื่องป่า-ที่ดนิ ของประเทศไทยซึ่งมีความซับซ้อนอยู่มาก มิอาจมอง ปญั หาแบบผิวเผินและตื้นเขินอยู่เพียงระดับภาพของปรากฏการณ์ว่า ในขณะนี้มคี นจํานวนมาก อาศัยและทํากินอยูใ่ นปา่ อนุรกั ษ์ คนเหล่านี้เป็ นผูบ้ ุกรุกปา่ และมีมายาคติชุดหนึ่งว่าคนอยูใ่ นปา่ ต้อง เป็ นผูท้ าํ ความผิดเสมอไป ต้องเอาคนออกจากปา่ เท่านัน้ จึงจะทําให้ปา่ เขียวขจีและดํารงอยูต่ ่อไปได้ ในโอกาสสําคัญที่มกี ระบวนการปฏิรูปประเทศไทยเกิดขึ้น การทบทวนความเข้าใจถึงรากฐาน ความเป็ นมาของต้นเหตุปญั หาทีด่ นิ -ป่าของไทย รวมถึงพัฒนาการของปญั หาจากแง่มุมต่างๆ บน พื้น ฐานข้อมูล จากการศึก ษาวิจยั ซึ่งมีอยู่เ ป็ น จํา นวนมาก เป็ น จุ ด เริ่ม ต้น สํา คัญที่จะนํ า ไปสู่ก าร แสวงหาทางเลือก ทางออกในการแก้ไขปญั หาอย่างเหมาะสมและเป็ นธรรมต่อไป
16
การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
2. วิวฒ ั นาการด้านนโยบายและกฎหมายด้านป่ า-ที่ดินของไทย เพื่อทําความเข้าในรากฐานปญั หาความขัดแย้งเรื่องทีด่ นิ -ป่าทีเ่ กิดขึน้ ในสังคมไทย ในทีน่ ้ี จะได้กล่าวถึงความเปลี่ยนแปลงในสองด้านที่เกิดขึ้นและมีผลเกี่ยวโยงกัน คือ วิวฒ ั นาการของ ชุมชนในการบุกเบิกที่ดนิ ทํากินในเขตป่าซึ่งเป็ นตัวสะท้อนนโยบายของรัฐในเรื่องที่ดนิ -ป่า และ วิวฒ ั นาการด้านกฎหมายปา่ และทีด่ นิ 2.1 วิ วฒ ั นาการของการบุกเบิกที่ดินทํากิ นในเขตป่ า งานศึกษาของเจิมศักดิ ์ (2535) เรื่อง “วิวฒ ั นาการของการบุกเบิกที่ดนิ ทํากินในเขตป่า” นับเป็ นพืน้ ฐานสําคัญของความรูค้ วามเข้าใจเกี่ยวกับความขัดแย้งในด้านการจัดการทรัพยากรป่า โดยพิจารณาปญั หาในบริบทของประวัตศิ าสตร์ เพื่อพยายามแสวงหาความรู้ ทําความเข้าใจสภาพ ความเป็ นจริงและปรากฏการณ์สงั คมเกีย่ วกับความสัมพันธ์ระหว่างปา่ และทีด่ นิ กับคนและชุมชนใน ทุกภูมภิ าคของประเทศไทย จากการศึกษาสามารถแบ่งการตัง้ ถิ่นฐานของชุมชนในเขตป่าตาม พัฒนาการด้านสังคมและการเมือง ได้เป็ น 4 ยุค ได้แก่ (1) ยุคสังคมบ้านป่ า การตัง้ ถิน่ ฐานของชุมชนทีอ่ ยูใ่ นเขตปา่ มีลกั ษณะเป็ นชุมชนดัง้ เดิม ที่อยู่กบั ป่า อาชีพของคนในชุมชน คือ หาผลผลิตจากป่า การทําไร่หมุนเวียนของกลุ่มชาติพนั ธุ์ เป็ นต้น เป็ นลักษณะทางสังคมของชุมชนทีพ่ บทัวไปในประเทศที ่ อ่ ยูม่ ปี า่ เขตร้อน (2) ยุคสัมปทาน มีบริษทั ทําไม้หรือทําเหมืองแร่ทไ่ี ด้รบั สัมปทานตัดทางเข้าสู่พน้ื ที่ เริม่ จากภาคเหนือตอนบนในประมาณปี พ.ศ. 2435 ถัดมาเป็ นภาคเหนือตอนล่าง ภาคกลาง ประมาณ ปี พ.ศ. 2442 และภาคอีสานและภาคใต้ ประมาณปี พ.ศ. 2516 โดยจะมีพน้ื ที่ 2 ลักษณะ คือ ก. พืน้ ทีท่ ช่ี ุมชนบ้านปา่ อยูก่ ่อน บริษทั ผูร้ บั สัมปทานต้องประนีประนอมกับอํานาจของ ชุมชนท้องถิน่ โดยต้องจ่ายเงินให้แก่ผมู้ อี ทิ ธิพลในชุมชนในการตัดไม้ เพราะการ ตัดไม้ขดั แย้งกับอาชีพและผลประโยชน์ของชุมชน มีการจ้างคนในชุมชนส่วนหนึ่ง เป็ นแรงงานตัดไม้ และมีการนํ าคนงานจากภายนอกเข้ามาด้วย เมื่อบริษัทย้าย ออกไป ได้ยา้ ยคนงานของตนออกไปโดยมีคนงานบางส่วนทีต่ งั ้ บ้านเรือนอยูใ่ นปา่ ข. พืน้ ทีท่ ไ่ี ม่มชี ุมชนอยูม่ าก่อน บริษทั ผูร้ บั สัมปทานจะนําคนงานจากภายนอกเข้าไป ตัด ไม้ใ หญ่ แ ละไม้มีค่ า หากเป็ น พื้น ที่ร าบลุ่ ม ทํา เลดี คนงานตัด ไม้บ างส่ว นได้ กลับไปนําญาติพน่ี ้องและครอบครัวเข้ามาตัง้ ถิน่ ฐานในพืน้ ทีเ่ พือ่ ทําการเพาะปลูก (3) ยุคพืชพาณิ ชย์ เป็ นยุคที่ชาวบ้านนิยมและได้รบั การส่งเสริมให้ปลูกพืชพาณิชย์ใน ลักษณะพืชเชิงเดีย่ ว (Monocrop) เพื่อขายสูต่ ลาดและการส่งออก เช่น ข้าว พืชไร่ ฯลฯ ลักษณะ ของที่ดนิ และต้นไม้กอ็ ํานวยเนื่องจากบริษทั สัมปทานได้ตดั ต้นไม้ใหญ่ออกไปแล้ว ประกอบกับมี รถไถขนาดใหญ่ในการไถ ลากและถอนตอไม้ได้รวดเร็ว ปลูกและขนส่งพืชพาณิชย์ออกสู่ตลาดได้ โดยใช้ถนนทีบ่ ริษทั สัมปทานไม้ทาํ ไว้ 29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
17
ทัง้ ในยุคสัมปทานและยุคพืชพาณิชย์ จะมีบุคคลภายนอกและอํานาจจากภายนอกเข้าสู่ พืน้ ที่ป่าและชุมชนเพิม่ มากขึน้ เช่น บริษทั ผูร้ บั สัมปทาน เจ้าหน้าทีป่ ่าไม้ พ่อค้าพืชไร่ พ่อค้าวัสดุ การเกษตร ฯลฯ ในบางพืน้ ที่ เช่น ภาคเหนือตอนล่างจะมีทหารเข้ามาปราบปรามคอมมิวนิสต์ มี การตัดไม้ใหญ่ออกจํานวนมาก และนําชาวบ้านเข้าไปตัง้ ชุมชนปลูกพืชพาณิชย์ (4) ยุครัฐหวงป่ า เป็ นยุคทีห่ น่ วยงานของรัฐแสดงตัวในชุมชนหมู่บา้ นในเขตป่าอย่าง ชัดเจน เนื่ องจากป่ามีน้อยลง เพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมและระบบนิ เวศ มีการกําหนดเขตพื้นที่ป่า อนุ รกั ษ์ประเภทต่างๆ กําหนดเขตและแสดงสิทธิพน้ื ที่ดนิ ในเขตป่าสงวนทัง้ ทีย่ งั มีสภาพป่าดีหรือ เสื่อมโทรมว่าเป็ นของรัฐ มีการอพยพโยกย้ายขับไล่ชุมชนออกจากพืน้ ทีใ่ นบางแห่ง บางพืน้ ทีม่ กี าร นํ าทีด่ นิ ในเขตป่าสงวนเสื่อมโทรมไปใช้ทําธุรกิจขนาดใหญ่ เช่น ปาล์มนํ้ ามัน ยูคาลิปตัส ฯลฯ ใน ยุค นี้ มีธุ รกิจกว้านซื้อที่ดินทัง้ ในและนอกเขตป่าเพื่อทํารีสอร์ทสําหรับ แหล่ งท่องเที่ยว มีระบบ นายหน้าทีอ่ ยู่ในชุมชนติดต่อค้าทีด่ นิ ผูซ้ ้อื เป็ นคนภายนอกทีม่ ุ่งหวังวิง่ เต้นการออกเอกสารสิทธิ ์ใน ภายหลัง ชาวบ้านที่ขายที่ดนิ จะอพยพไปซื้อทีด่ นิ ในเขตที่อยู่ห่างไกลการคมนาคมที่ยงั มีราคาถูก จากชาวบ้านทีอ่ ยูก่ ่อนทัง้ ทีอ่ ยูใ่ นเขตปา่ สงวนและนอกเขตปา่ สงวน ข้อมูลจากงานศึกษาข้างต้นนี้ช่วยอธิบายว่ามีคนและชุมชนเข้าไปอยู่ในพืน้ ทีป่ ่าได้อย่างไร เมื่อรัฐอ้างกรรมสิทธิ ์เป็ นเจ้าของพืน้ ทีซ่ ่งึ เรียกตามกฎหมายว่า “ป่า” ทัง้ หมด (โปรดดูรายละเอียด ในหัวข้อ 2.2) จึงเกิดประเด็นขัดแย้งทางกฎหมายระหว่างรัฐและประชาชนในเรือ่ งปา่ และทีด่ นิ สะสม เรือ้ รังมาจนถึงปจั จุบนั 2.2 วิ วฒ ั นาการด้านกฎหมายป่ าและที่ดิน งานศึกษาของบวรศักดิ ์ อุวรรณโณ (2536) เป็ นส่วนหนึ่งของการศึกษาเรื่องป่าชุมชนใน ประเทศไทย และเป็ นฐานความรูส้ ําคัญที่นําไปสู่การบัญญัตเิ รื่อง “สิ ทธิ ชุมชน” เป็ นครัง้ แรกใน รัฐธรรมนู ญฉบับปี 2540 เป็ นการศึกษาวิเคราะห์พฒ ั นาการของกฎหมายของประเทศไทยในเชิง สังคมวิทยาทางกฎหมาย ที่ช้ใี ห้เห็นเหตุผลที่มาและบริบทแวดล้อมของการตรากฎหมายด้านป่า และที่ดินในแต่ ละยุค สมัย และสาเหตุ รากฐานของความขัดแย้งด้านที่ดิน-ป่า และสิทธิชุมชนที่ เกิดขึน้ ในสังคมไทย งานศึกษานี้ได้แบ่งพัฒนาการของกฎหมายปา่ และทีด่ นิ ออกเป็ น 3 ช่วง ดังนี้ (1) สถานะของสิ ทธิ ของราษฎรในทรัพยากรที่ดินและป่ า ก่อนรัชกาลที่ 5 ก่อนการเปลี่ยนแปลงเป็ นรัฐชาติแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เต็มทีใ่ นสมัยรัชกาลที่ 5 นัน้ สิทธิของราษฎรในชุมชนเหนือทรัพยากรธรรมชาติเป็ นสิทธิอสิ ระที่รฐั ส่วนกลางให้การรับรองและ ส่งเสริมโดยไม่เข้าไปแทรกแซง เว้นแต่เรื่องสําคัญ 3 เรื่อง คือ การเก็บภาษีอากร การชี้ขาดข้อ พิพาท และการบังคับเวนคืน การยอมรับสิทธิอสิ ระดังกล่าวได้สะท้อนออกมาในสองด้านของ กฎหมาย คือ ในด้านแรก รัฐส่วนกลางไม่ได้ตรากฎหมายกําหนดให้ทรัพยากรป่าหรือนาสวนเป็ น ของรัฐโดยตรง และไม่ได้กําหนดกฎเกณฑ์การใช้ทรัพยากรดังกล่าวออกไปจากส่วนกลาง คงมีแต่ การยืนยันว่าที่ดนิ เท่านัน้ ที่เป็ นของพระมหากษัตริย์ ส่วนประโยชน์ เหนือและในที่ดนิ คงปล่อยให้ 18
การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
ราษฎรทํากินเอง ในด้านทีส่ อง ชุมชนสามารถพัฒนากฎเกณฑ์ ประเพณี ความเชื่อทีห่ ลากหลาย แตกต่างกันตามพืน้ ที่ในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ จากทรัพยากรชุมชนเอง โดยรัฐก็ให้การ ยอมรับประเพณีดงั กล่าว สํา หรับ สถานะทางอํ า นาจของรัฐ กับ ทรัพ ยากรที่ดิน มีล ัก ษณะดัง นี้ คือ ที่ดิน เป็ น ของ พระมหากษัตริย์ ห้ามซือ้ ขาย แต่สง่ เสริมให้บุกเบิกทํากินในทีป่ ่าและทีร่ กร้างว่างเปล่า นอกจากนัน้ การทีน่ ายบ้าน นายอําเภอร้อยแขวง นายอากร ชักจูงให้คนเข้าทํากินในปา่ หรือทีร่ กร้างว่างเปล่าได้ ถือว่าเป็ นความชอบ จะได้รบั พระราชทานเงินรางวัลเป็ นบํานาญ มีการส่งเสริมบุกเบิกเพื่อเก็บอากร เข้าท้องพระคลัง โดยให้ราษฎรมาแจ้งการบุกเบิกทีข่ องตนแก่เสนานายระวาง เพื่อเขียน “โฉนฎ” เป็ นหลักฐานในการเสียภาษีอากร การแจ้งบุกเบิกเพื่อเสียภาษีอากรในสมัยอยุธยาเรื่อยมาจนถึง สมัยรัชกาลที่ 5 ยังคงเป็ นรากฐานของการให้ราษฎรไปแจ้งการบุกเบิกที่ทํากินเพื่อเสียภาษีบํารุง ท้องที่ หรือ บภท.6 ในปจั จุบนั สภาพดังกล่าวมีลกั ษณะสืบเนื่องกันมาตัง้ แต่กรุงสุโขทัย กรุงศรีอยุธยา กรุงธนบุรี และกรุง รัตนโกสินทร์ตอนต้น ความเปลี่ยนแปลงอย่างมากเริม่ เกิดขึน้ เมื่อมหาอํานาจตะวันตกได้แผ่ขยาย อาณานิคมเข้ามาสู่สงั คมไทยในสมัยรัชกาลที่ 3 ต่อเนื่องมาถึงรัชกาลที่ 4 ทําให้รฐั บาลไทยต้อง ยอมรับสนธิสญ ั ญาบาวริง่ ในปี พ.ศ. 2539 เกิดผลต่อเนื่องหลายประการ รวมถึงการมีอทิ ธิพลเข้ามา ของกระแสกฎหมายและนิตศิ าสตร์แบบตะวันตก ส่งผลกระทบอย่างมากต่อความเปลีย่ นแปลงของ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ และราษฎร กับทรัพยากรปา่ และทีด่ นิ (2) ความขัด แย้ ง ระหว่ า งรัฐ และราษฎรเหนื อทรัพ ยากรในกระแสนิ ติ ศาสตร์ ตะวันตกช่วงรัชกาลที่ 5 มีปจั จัยแวดล้อมสําคัญอยู่หลายประการที่มผี ลต่อพัฒนาการของกฎหมายไทยที่เกี่ยวกับ การบริหารจัดการทรัพยากรป่าและทีด่ นิ นับตัง้ แต่ไทยได้เปิ ดประเทศในช่วงรัตนโกสินทร์เมื่อครัง้ รัชสมัยรัชกาลที่ 4 เรื่อยมาจนถึงรัชกาลที่ 5 ก่อนถึงยุคการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจเป็ นเครื่องมือ กําหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ ได้แก่ การแผ่ขยายอิทธิพลของกลุ่มประเทศตะวันตกทีเ่ ข้ามาล่า อาณานิคมในแถบเอเชียอาคเนย์ ซึ่งมีผลประโยชน์เกาะเกี่ยวกับทรัพยากรป่าของประเทศต่างๆ รวมทัง้ ประเทศไทย การปรับตัวของประเทศไทยให้เป็ น “รัฐชาติ” ( Nation-State ) การปรับปรุง กฎหมายให้มลี กั ษณะเป็ นกฎหมายตะวันตก การปฏิรปู การปกครองแผ่นดินของไทย การเลือกใช้ ระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law System) ตามแบบอย่างประเทศในภาคพืน้ ยุโรป การ เปลีย่ นแปลงระบบการปกครองมาสูร่ ะบบประชาธิปไตย ปจั จัยแวดล้อมดังกล่าวมีผลทัง้ โดยทางตรงและทางอ้อม ที่เป็ นตัวกําหนดให้กฎหมายที่ เกี่ยวกับทรัพยากรป่าและที่ดนิ ของไทยมีการปรับเปลี่ยนตามทิศทางของกระแสอิทธิพลตะวันตก โดยเฉพาะประเทศอังกฤษทีเ่ ข้ามาแสวงหาผลประโยชน์จากการทําไม้สกั ในภาคเหนือของไทย โดย เริม่ จากการทําสนธิสญ ั ญาบาวริง่ ในปี พ.ศ. 2398 เป็ นการเปิ ดประตูการค้าและความสัมพันธ์อย่าง
29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
19
กว้างขวางกับต่างประเทศ (อังกฤษ) มีผลทําให้โครงสร้างทางกฎหมายของไทย จําต้องโอนอ่อน ผ่อนตามกระแสกดดันของคนสัญชาติองั กฤษทัง้ ทางตรงและทางอ้อม (โดยเฉพาะในกรณีเรื่อง ป่าไม้) และต่อมาเป็ นสนธิสญ ั ญาเชียงใหม่อกี 2 ฉบับ คือ ฉบับ พ.ศ. 2417 และ พ.ศ.2426 ที่ใช้ สิทธิสภาพนอกอาณาเขต และมีสถาบันกฎหมายในการตัดสินชี้ขาดกรณีขอ้ พิพาทความขัดแย้ง โดยเฉพาะสิทธิประโยชน์จากการทําไม้ ต่อมาได้พฒ ั นาปรับเปลี่ยนผลักดันให้ประเทศไทยมีระบบและกฎหมายขึน้ มารองรับการ แสวงหาประโยชน์ จ ากทรัพ ยากรป่า ในรูป ของการทํา ไม้ โดยขัน้ แรกเริ่ม จากการให้อํ า นาจรัฐ ส่วนกลางที่พวกตนสามารถใช้พลังผลักดันชี้แนะได้ง่ายเข้ามาควบคุมสัญญาที่ผู้รกั ษาเมืองหรือ เจ้าเมืองทํากับคนต่างชาติ โดยบัญญัตใิ ห้ตอ้ งส่งสัญญามาให้รฐั ส่วนกลางเป็ นผูใ้ ห้สตั ยาบันรับรอง สัญญา แต่ในทางสภาพความเป็ นจริงการตัดไม้ออกจากปา่ ในหัวเมืองฝา่ ยเหนือยังคงดําเนินต่อไป เนื่องจากความผูกพันของเจ้าเมืองกับฐานท้องถิน่ ในแง่ผลประโยชน์จากการอนุ ญาตทําไม้มากกว่า ทีจ่ ะตอบสนองต่อชาวต่างชาติ จึงมีความพยายามทีจ่ ะตัดทอนอํานาจของเจ้าผูค้ รองนคร และโอน อํานาจสู่รฐั ส่วนกลางเพิม่ ขึน้ เช่น การจัดตัง้ กรมป่าไม้ในปี พ.ศ. 2439 การตรากฎหมายออกมา ภายหลังจากจัดตัง้ กรมปา่ ไม้โดยมุง่ ไปสูก่ ารตัดอํานาจของเจ้าผูค้ รองนคร การโอนอํานาจในการบริหารจัดการป่าเข้าสู่รฐั ส่วนกลาง เป็ นประโยชน์ต่อรัฐส่วนกลางทัง้ ในแง่การควบคุมไม่ให้เกิดข้อพิพาทกับมหาอํานาจต่างชาติอนั อาจจะทําให้เสียประเทศราชไป และ ได้ค่าภาคหลวงจากการทําไม้มาเป็ นของรัฐส่วนกลาง เป็ นการตัดทอนอํานาจทางเศรษฐกิจของ เจ้าประเทศราชลง อันทําให้งา่ ยต่อการผนวกประเทศราชเข้ามาเป็ นส่วนหนึ่งของราชอาณาจักรโดย ชอบธรรม มีก ารตรากฎหมายด้า นป่ า ขึ้น หลายฉบับ ทัง้ หมดเป็ น ไปเพื่อ โอนอํ า นาจหวงกัน ผลประโยชน์ตอบแทนทางภาษีเข้าสู่รฐั ส่วนกลาง โดยเริม่ จากไม้สกั ไปสู่ไม้กระยาเลยและของป่า รวมถึงไม้ทงั ้ มวลในป่า แล้วค่อยๆ ขยายไปสู่การควบคุม “ที่ดนิ ” ในที่สุด พร้อมกับได้สถาปนา ระบบกรรมสิทธิ ์เอกชนตามแบบอย่างตะวันตก และได้ลดทอนสิทธิการใช้ป่าและทีด่ นิ ทีม่ อี ยู่หลาย รูปแบบของชุมชนลง แล้วมาจบลงด้วยการเขียนกฎหมายขึ้นมารองรับอํานาจของรัฐส่วนกลาง เหนือทรัพยากรโดยเด็ดขาด อย่างไรก็ตามการขยายอํานาจได้ทําอย่างค่อยเป็ นค่อยไป และยังมีช่องทางให้ราษฎรและ ชุมชนมีสทิ ธิในทรัพยากรอยูบ่ า้ ง ดังจะเห็นได้จากการโอนอํานาจเกีย่ วกับต้นไม้ ตัง้ แต่สมัย ร.5 ถึง ปี พ.ศ. 2479 นัน้ รัฐโอนมาเพียงอํานาจทําไม้สกั ไม้กระยาเลย และของป่ามาเป็ นของรัฐ ไม้ชนิด อื่นๆ ยังให้ราษฎรใช้ประโยชน์ได้ นอกจากนัน้ รัฐก็ไม่ก้าวล่วงเข้าไปยึดที่ดนิ ในป่ามาเป็ นของรัฐ จนกระทังในปี ่ พ.ศ. 2481 ที่ไ ด้มีการตราพระราชบัญ ญัติ ส งวนและคุ้มครองป่ า พ.ศ. 2481 ขึ้นมา ให้รฐั มีอํานาจกําหนดเขต “ป่าคุ้มครอง” และ “ป่าสงวน” ห้ามมิให้บุคคลใดเข้าไปยึดถือ จับจองก่นสร้างแผ้วถาง โดยได้นิยามว่า “ป่ า” หมายถึง สาธารณสมบัตขิ องแผ่นดินประเภททีร่ ก ร้างว่างเปล่า ซึง่ หมายถึง “ที่ดิน” เป็ นการขยายอํานาจรัฐส่วนกลางเข้าไปหวงกัน “ที่ดิน” จากเดิม ทีจ่ ํากัดเฉพาะ “ป่ า” อย่างไรก็ดี ตามพระราชบัญญัตสิ งวนและคุม้ ครองป่า พ.ศ. 2481 การขยาย
20
การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
อํานาจรัฐรวมไปถึงทีด่ นิ ก็ยงั จํากัดเฉพาะอาณาเขตที่เป็ น “ป่าสงวน” ตามเขตพืน้ ที่ซ่งึ ได้ประกาศ ตามพระราชกฤษฎีกาเท่านัน้ การขยายอํานาจรัฐจาก “ป่ า” ไปครอบคลุม “ที่ดิน” มากขึน้ อย่างกว้างขวางสูงสุดเกิดขึน้ เมือ่ มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 โดยได้นิยาม “ป่ า” หมายถึง ทีด่ นิ ทีย่ งั มิได้ มีบุคคลได้มาตามกฎหมายทีด่ นิ ยังผลให้การขยายขอบเขตป่าครอบคลุมกว้างขวางทัวประเทศ ่ ตราบใดทีบ่ ริเวณดังกล่าวเป็ นทีด่ นิ ทีบ่ ุคคลยังมิได้กรรมสิทธิ ์มาตามกฎหมายทีด่ นิ เป็ นการแผ่ขยาย อํานาจของรัฐส่วนกลางเหนือพื้นที่ดนิ ที่อาจไม่มี “ป่า” อยู่จริง ทําให้อํานาจในการบริหารจัดการ ทรัพยากรป่าตกอยู่ภายใต้อํานาจของรัฐส่วนกลางอย่างสิน้ เชิงและครอบคลุมบริเวณป่าทัง้ ประเทศ ที่สําคัญ คือ ตามกฎหมายฉบับนี้ รัฐไม่จําเป็ นต้องเดินสํารวจเพื่อสงวนและคุ้มครองป่าที่เป็ นป่า จริงๆ ไม่ตอ้ งสํารวจพืน้ ทีแ่ ละประโยชน์ใดๆ ของราษฎรก่อน รวมทัง้ ไม่ตอ้ งจ่ายค่าทําขวัญให้แก่ ราษฎรหากทําให้ราษฎรเสียสิทธิ เหมือนทีก่ ําหนดไว้ในพระราชบัญญัตสิ งวนและคุม้ ครองป่า พ.ศ. 2481 พืน้ ทีท่ ุกแห่งทีย่ งั ไม่มโี ฉนด จะกลายเป็ น “ป่า” ไปตามความหมายของพระราชบัญญัตปิ ่าไม้ พ.ศ.2484 ทันที ตัวอย่างกฎหมายบางฉบับทีอ่ อกมาในช่วงนี้เพื่อขยายอํานาจจากรัฐส่วนกลางเหนือที่ดนิ และทรัพยากรธรรมชาติ • ประกาศออกโฉนด รศ.120 ( พ.ศ. 2445 ) ริเริม่ ให้ใช้วธิ กี ารนําหลักฐานทางแผนที่ ออกโฉนดทีด่ นิ ให้กรรมสิทธิ ์กับผูถ้ อื ครองทีด่ นิ รวมทัง้ การจัดทําทะเบียนทีด่ นิ เพื่อ สะดวกในการตรวจสอบ เป็ นการนําแนวคิดระบบกรรมสิทธิ ์เอกชนแบบตะวันตกมา สูส่ งั คมไทยอย่างเป็ นทางการ • พระราชบัญญัตริ กั ษาป่า พ.ศ. 2456 เพื่อควบคุมรักษาไม้กระยาเลย และของป่า ต่างๆ ซึง่ แต่เดิมควบคุมเฉพาะแต่ไม้สกั • ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พ.ศ. 2473 ( มีผลบังคับใช้ 1 เมษายน พ.ศ. 2475) เป็ นกฎหมายเอกชนทีบ่ ญ ั ญัตคิ วามสัมพันธ์ทางกฎหมายระหว่างเอกชนกับ เอกชนด้ว ยกัน ที่สํา คัญ คือ ว่า ด้ว ยเรื่อ งทรัพ ย์สิน ได้แ บ่ง ทรัพ ย์ส ินของรัฐ และ เอกชนให้ชดั เจนยิง่ ขึน้ • พระราชบัญญัตสิ งวนและคุม้ ครองปา่ พ.ศ. 2481 • พระราชบัญญัตปิ า่ ไม้ พ.ศ. 2484 • พระราชบัญ ญัติใ ห้ใ ช้ป ระมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 เป็ นการรวบรวมกฎหมายทีเ่ กีย่ วกับทีด่ นิ หลายฉบับทีเ่ คยประกาศใช้มาก่อน ปี พ.ศ. 2497 เข้า ด้ว ยกัน ให้อ ยู่ใ นรูป ของประมวลกฎหมายฉบับ เดีย วกัน ได้ กําหนดสิทธิการถือครองที่ดนิ ของบุคคลเอาไว้ โดยให้ท่ดี นิ เพื่อเกษตรกรรมถือ
29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
21
ครองได้ไม่เกิน 50 ไร่ ทีด่ นิ เพื่อพาณิชยกรรมไม่เกิน 5 ไร่ และทีด่ นิ เพื่ออยู่อาศัย ไม่เกิน 5 ไร่ (3) ยุคการใช้ แผนพัฒนาเศรษฐกิ จและสังคมแห่ งชาติ เป็ นยุทธศาสตร์การพัฒนา ประเทศ เริ่มต้นตัง้ แต่ ยุคที่ประเทศไทยอยู่ภายใต้ระบอบปฏิว ตั ิ สมัยจอมพลสฤษดิ ์ ธนะรัชต์ ที่ สถาปนาขึน้ ในปี พ.ศ.2502 เป็ นช่วงการปรับเปลีย่ นบทบาทของประเทศชาติตะวันตกจากประเทศ จัก รวรรดินิ ย มล่ า เมือ งขึ้น ในศตวรรษที่ 19 มาเป็ นผู้ใ ห้ข้อ เสนอแนะทางนโยบายเศรษฐกิจ แก่ ประเทศด้อยพัฒนาหรือกําลังพัฒนา โดยซุ่มซ่อนผลประโยชน์ในระยะยาวของตนไว้อย่างแยบยล ภายใต้ ห ลัก การใหม่ ท่ี เ รีย กกัน ว่ า “การจัด ระเบี ย บเศรษฐกิ จ ระหว่ า งประเทศใหม่ ” (New International Economic Order) ยุทธศาสตร์สาํ คัญเพื่อการพัฒนาประเทศในช่วงนี้ คือ การลด บทบาทของรัฐในด้านเศรษฐกิจให้เหลือเพียงบริการโครงสร้างเศรษฐกิจพืน้ ฐาน ดําเนินการพัฒนา และสนั บ สนุ น การผลิต และส่ ง ออกของภาคเอกชน เพื่อ อํ า นวยส่ ง เสริม การลงทุ น และการ ประกอบการของภาคเอกชน ผลพวงของการพัฒนาตามยุทธศาสตร์ดงั กล่าว ทรัพยากรป่าไม้และทีด่ นิ ได้ถูกนํ ามาใช้ใน กระบวนการพัฒนาทัง้ โดยทางตรงและทางอ้อม กฎหมายถูกใช้เป็ นเครื่องมือของรัฐทีถ่ ูกผลักดันให้ สอดคล้องกับนโยบายและแผนพัฒนาประเทศ กฎหมายที่เกี่ยวกับทรัพยากรป่าและที่ดนิ ในยุค แผนพัฒนาเศรษฐกิจมุง่ ไปเพื่อธุรกิจภาคเอกชนเป็ นหลัก ละเลยสิทธิของประชาชนและชุมชน โดย ยังยึดหลักการเดิม คือ การหวงกัน “ไม้” และ “ทีด่ นิ ” เอาไว้เพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจของรัฐและ ธุรกิจเหมือนเดิม แต่ต่างกับยุคสมัยเปิ ดประเทศ เนื่องจากกฎหมายที่ตราขึน้ ในยุคนี้ไม่เพียงโอน การจัด การไม้มีค่ า และของป่า ทุ ก ชนิ ด มาเป็ น ของรัฐ เท่ า นัน้ แต่ ไ ด้โ อนที่ดิน ที่เ คยสนับ สนุ น ให้ ประชาชนเข้าไปบุกเบิกทํากิน กลับมาเป็ นของรัฐโดยการขีดลงบนแผนที่ แทบไม่เหลือช่องหายใจ ในการใช้ประโยชน์จากปา่ ให้กบั ชุมชนท้องถิน่ และยังได้แยกคนออกจากปา่ อย่างสิน้ เชิง ตัวอย่างพัฒนาการของกฎหมายปา่ และทีด่ นิ ในช่วงยุคนี้ • ประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 49 ลงวันที่ 13 มกราคม พ.ศ. 2502 ยกเลิกบทบัญญัติ แห่งประมวลกฎหมายทีด่ นิ ว่าด้วยการกําหนดสิทธิในทีด่ นิ ของคนไทยตาม ม. 3449 ด้ ว ยเหตุ ผ ลว่ า การกํ า หนดสิ ท ธิ ด ั ง กล่ า วเป็ นการบ่ อ นทํ า ลายความ เจริญก้าวหน้ าในทางเศรษฐกิจของประเทศ เป็ นผลให้คนไทยสามารถถือครอง ทีด่ นิ ได้โดยไม่จาํ กัด • พระราชบัญญัตสิ งวนและคุม้ ครองสัตว์ปา่ พ.ศ. 2503 • พระราชบัญญัตอิ ุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 (ออกในปี เดียวกับประเทศไทยเริม่ ใช้ แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1) ให้อาํ นาจรัฐครอบคลุมการกระทําของบุคคลมากทีส่ ุดใน เขตอุทยานทีป่ ระกาศไว้ 22
การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
• พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ซึ่งพัฒนามาจาก พระราชบัญญัติ สงวนและคุ้มครองป่า พ.ศ. 2481 แต่มคี วามเข้มข้นกว่าในแง่การรองรับการใช้ อํานาจหน้ าที่ของรัฐ และได้ย กเลิกพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองป่า พ.ศ. 2481 การกําหนดเขตปา่ สงวน ไม่ตอ้ งเดินสํารวจ สามารถกําหนดได้โดยประกาศ ในแผนที่ ไม่ มีก ระบวนการประกาศให้ร าษฎรในพื้น ที่ท ราบ ส่ง ผลให้ร าษฎร กลายเป็ นผูบ้ ุกรุกป่าไปโดยปริยายในทางกฎหมาย (ซึง่ อธิบายสนับสนุ นเหตุผล ของพระราชดํารัสในงานวันรพี ปี พ.ศ. 2516) และได้ยกเลิกหลักการการให้ “ค่า ทําขวัญ” มีการนํา “ทีด่ นิ ” ทีเ่ คยสนับสนุ นให้ราษฎรบุกเบิกมาเป็ นของรัฐ เพื่อ นําไปให้ภาคธุรกิจเอกชนเช่าทีด่ นิ ปลูกไม้โตเร็วเชิงพาณิชย์ในราคาถูก • การแก้ไขพระราชบัญญัตปิ ่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 (ฉบับที่ 3) ปี 2528 แก้ไข เพื่อตอบสนองนโยบายป่าไม้แห่งชาติ (กําหนดให้มพี น้ื ที่ป่าร้อยละ 40 ของพืน้ ที่ ประเทศ เป็ นปา่ อนุ รกั ษ์รอ้ ยละ 15 และเป็ นปา่ เพื่อเศรษฐกิจร้อยละ 25) นําทีด่ นิ ปา่ สงวนแห่งชาติไปให้ธุรกิจเอกชนเช่าปลูกปา่ • พระราชกําหนดแก้ไขพระราชบัญญัตปิ า่ ไม้ พ.ศ. 2532 เพื่อยกเลิกการให้สมั ปทาน ทําไม้ • พระราชบัญญัตสิ วนป่า พ.ศ. 2535 เพื่อส่งเสริมให้มกี ารทําสวนป่าให้กว้างขวาง ยิง่ ขึน้ • พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 ปรับปรุงกฎหมายเดิมให้ สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนไป และให้สอดคล้องกับความตกลงระหว่าง ประเทศ ให้มกี ารเพาะเลีย้ งขยายพันธุส์ ตั ว์ปา่ เพือ่ การพาณิชย์ได้
3. “ป่ า” เทคโนโลยีทางอํานาจของรัฐเหนื อที่ดิน...ผลผลิตจากยุคอาณานิคม ความเปลี่ยนแปลงอย่างมากที่เกิดขึ้นเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ และราษฎร กับ ทรัพยากรป่าและที่ดนิ ของไทยนับตัง้ แต่ช่วงสมัยรัชกาลที่ 5 เป็ นความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึน้ ใน ลักษณะรูปแบบเดียวกันในหลายประเทศแถบเอเชียอาคเนย์จากการแผ่ขยายอิทธิพลของกลุ่ม ประเทศตะวันตกทีเ่ ข้ามาล่าอาณานิคม การวิเคราะห์ความเปลีย่ นแปลงทีเ่ กิดขึน้ โดยมองกว้างการ บริบทของไทยไปสู่ระดับภูมภิ าค โดยใช้กรอบวิเคราะห์เรื่องการเมืองและอํานาจรัฐ จะช่วยทําให้ เห็นภาพทีช่ ดั เจนและมีความเข้าใจต่อความเปลีย่ นแปลงทีเ่ กิดขึน้ มากยิง่ ขึน้ งานศึกษาของ Peluso & Vandergeest (2001) เป็ นการศึกษาพัฒนาการของการกําหนด และสร้างสิง่ ทีเ่ รียกว่า “ป่าของรัฐ” ขึน้ มาในหลายประเทศในภูมภิ าคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในช่วง ยุคอาณานิคม โดยใช้การศึกษาทีเ่ รียกว่า “วงศาวิทยา” (Genealogy) เพื่อสืบค้นต้นตอทีม่ าของการ
29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
23
สร้างความเป็ นการเมืองเรื่องปา่ เป็ นงานศึกษาทีเ่ ผยให้เห็นว่า “ป่ า” (Forest) หรือ “ป่ าของรัฐ” (State Forest) เป็ นสิง่ ประดิษฐ์ทางสังคมที่ถูกสร้างขึน้ มาเพื่อเป็ นเครื่องมือของรัฐ เป็ นการ สถาปนาอํานาจของรัฐเหนือพืน้ ทีซ่ ง่ึ ถูกประกาศกําหนดให้เรียกว่า “ปา่ ” จากการศึกษาพัฒนาการ การก่อกําหนดป่าของรัฐขึ้นใน 5 พื้นที่ ซึ่งอยู่ในประเทศ อินโดนีเซีย มาเลเซีย และประเทศไทย สรุปได้ว่า การประกาศกําหนด “ป่า” เป็ นเทคโนโลยีทาง อํานาจของรัฐทีเ่ กิดขึน้ ในยุคล่าอาณานิคม เพื่อสร้างความเป็ นอาณาเขตและกรอบกฎหมายของป่า และการสร้างความเป็ นสถาบันของการจัดการป่า การจัดการป่าในช่วงอาณานิคมยังมีบทบาท สําคัญต่อการสร้างความชอบธรรมของรัฐ และการพัฒนารูปแบบใหม่ของอํานาจรัฐ โดยในทุกพืน้ ที่ ซึง่ ได้ทาํ การศึกษา พบว่า การปฏิบตั ติ ่อปา่ อาณานิคมได้สร้างรูปแบบใหม่ของระเบียบวินยั และการ ปรับเปลีย่ นมุมมองต่อทีด่ นิ และทรัพยากร โดยทีอ่ งค์ประกอบหลักสําคัญ คือ การประกาศกฎหมาย ทีด่ นิ ตรากฎหมายปา่ ทีส่ ถาปนาความเป็ นเจ้าของของรัฐต่อปา่ และผลผลิต และการสร้างข้อยกเว้น เรือ่ งสิทธิตามจารีตประเพณี มีประดิษฐกรรมทางกฎหมายสําคัญ 2 ประการที่พบร่วมในทุกพื้นที่การศึกษาและถือว่า เป็ นการปฏิบตั สิ าํ หรับป่าอาณานิคม ประการแรกคือ “ป่าเชิงการเมือง” (Political Forest) ซึง่ หมายถึงพืน้ ทีป่ ่า (Forest Land) ทีไ่ ด้กลายมาเป็ นพืน้ ทีซ่ ง่ึ ถูกขีดกําหนดโดยรัฐเพื่อการอนุ รกั ษ์ อย่างถาวร หรือพื้นที่ท่ถี ูกถืออ้างโดยรัฐ ประเด็นสําคัญ คือ ในพื้นที่ดงั กล่าวไม่ได้รวมเอาพื้นที่ ทัง้ หมดซึง่ มีตน้ ไม้ปกคลุม และไม่ใช่ทุก “พืน้ ทีป่ ่าของรัฐ” จะมีป่าปกคลุม (หรือกล่าวได้ว่า พืน้ ทีซ่ ง่ึ มีป่าปกคลุมอยู่อาจไม่ได้ถูกกําหนดเป็ นพืน้ ทีป่ ่าของรัฐ ในทางกลับกัน พืน้ ทีป่ ่าของรัฐอาจไม่มปี ่า อยูก่ ไ็ ด้ สภาพเช่นนี้สอดคล้องกับนิยาม “ปา่ ” ตามพระราชบัญญัตปิ า่ ไม้ของประเทศไทย) ปา่ เชิง การเมืองนับเป็ นสิง่ สําคัญที่รฐั สร้างขึ้นในยุคอาณานิคม ช่วยทําให้เกิดการก่อรูปและขยาย “รัฐ อาณานิคม” ให้กว้างขวางขึน้ โดยการเปลี่ยนแปลงภูมทิ ศั น์ อ้างสิทธิความเป็ นเจ้าของป่าในฐานะ กรรมสิทธิ ์ของรัฐ และสร้างกลไกใหม่ในการมองและการเข้าถึงป่า ประการที่สอง คือ การสร้าง ประเภทสิทธิตามกฎหมายทีเ่ รียกว่า “สิทธิตามจารีตประเพณี” ทัง้ ป่า ทางการเมือ งและการสร้า งสิท ธิจ ารีต ตามประเพณี เ ป็ น สิ่ง ที่เ กิด ขึ้น ตามมาจาก สมมุติฐานตามมุมมองของชาวยุโรปต่ อภูมทิ ศั น์ ท่ไี ด้พบเจอ ซึ่งไม่ได้สอดคล้องกับ แนวคิดของ ท้องถิน่ แม้วา่ บางส่วนอาจทับซ้อนกันบ้าง เช่น การปฏิบตั ติ ามจารีตประเพณี ทัง้ นี้ ในเรื่องสิทธิตาม จารีตประเพณี อาจมองได้ว่าเป็ นข้อยกเว้นเพื่อการปฏิบตั ิตามจารีตที่มมี าก่อนการสร้างป่าทาง การเมืองให้ถูกต้องตามกฎหมายโดยรัฐบาลของเจ้าอาณานิคม แต่จะพบว่าได้มกี ารลดทอนการ ปฏิบตั ติ ามจารีตไปสูข่ อ้ จํากัด และมักเป็ นการให้สทิ ธิแบบปจั เจก รัฐพยายามสร้างความมันคงต่ ่ อปา่ ผ่านเครื่องมือทางกฎหมายหลายประเภท ผ่านการสร้าง นโยบายเรื่องป่า และสร้างระเบียบวินยั ต่อประชาชนในการคิดและปฏิบตั ติ ่อปา่ ตามแนวทางเฉพาะ โดยการนิยามป่าทัง้ ในเชิ งวิ ทยาศาสตร์ว่าเป็ น “ธรรมชาติ” ของสิง่ ที่ปกคลุมพื้นดิน และในเชิ ง การเมืองว่าเป็ น “อาณาเขตของรัฐ เทคนิคของอํานาจและการสร้างระเบียบวินัยทีใ่ ช้รวมถึงการ
24
การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
กําหนดเขตการใช้ประโยชน์ (Territorial Zoning) และการจัดทําแผนที่ (Mapping), การบังคับใช้ กฎหมายป่าและที่ดิน เพื่อจํากัดการใช้ประโยชน์ ป่าที่ถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย, การสร้าง องค์กร/สถาบันของรัฐเกี่ยวกับป่าเพื่อการบังคับใช้กฎหมายหรือกฎระเบียบเฉพาะ และการสร้าง นโยบายเรือ่ งปา่ การปฏิบตั ติ ่อปา่ อาณานิคม 2 ประการทีม่ ผี ลกระทบโดยตรงต่อการใช้ปา่ ของประชาชน คือ การสร้างองค์กรเฉพาะของรัฐทีม่ สี ทิ ธิอํานาจในการจัดการกิจการป่า และการจัดระเบียบหรือการ นิ ย าม “สิท ธิข องประชาชน” ในการเข้า ถึง ป่ า เชิง การเมือ ง ทัง้ สองสิ่ง นี้ ใ ช้ค วบคู่ ก ัน เป็ น การ จัดรูปแบบทางกฎหมายในการเข้าถึงทรัพยากรปา่ ยุทธศาสตร์เชิงกฎหมายในการควบคุมปา่ มี 2 รูปแบบ ได้แก่ การควบคุมในเชิงอาณาเขต และการควบคุมในเชิงชนิดพันธุ์สงิ่ มีชวี ติ การควบคุมเชิงอาณาเขต คือ การทีร่ ฐั กําหนดขีดเส้น อาณาเขตเฉพาะสําหรับพืน้ ทีท่ เ่ี รียกว่าเป็ น “ปา่ ” และอ้างสิทธิครอบครองทรัพยากรทัง้ หมดทีอ่ ยูใ่ น เขต “ปา่ ” ว่าเป็ นของรัฐ โดยให้องค์กรด้านปา่ ไม้ของรัฐเป็ นผูก้ ํากับดูแลตามกฎหมาย สําหรับการ ควบคุมทรัพยากรหรือชนิดพันธุ์ เป็ นกระบวนการทีร่ ฐั ผูกขาด เก็บภาษี หรือจํากัดการค้า การขนส่ง ชนิดพันธุเ์ ฉพาะตามทีก่ าํ หนด การเข้าถึงปา่ หรือชนิดพันธุเ์ ฉพาะสามารถทําได้โดยการอนุ ญาตของ รัฐ หรือ ผ่ า นข้อ ยกเว้ น ทางกฎหมายในรู ป แบบต่ า งๆ ที่เ รีย กว่ า “สิท ธิ ต ามจารีต ประเพณี ” (Customary Rights) มีประเด็นสําคัญที่ควรสังเกตว่า แม้ว่าประเทศไทยไม่ได้ตกเป็ นอาณานิคมของประเทศ มหาอํานาจ แต่แนวคิด รูปแบบ และกฎหมายการจัดการป่าของไทยไม่แตกต่างจากประเทศทีต่ ก เป็ นอาณานิคม โดยได้รบั อิทธิพลอย่างมากจากอังกฤษ นับตัง้ แต่การเข้ามาทําสัมปทานป่าของ บริษทั บอร์เนียว (พ.ศ. 2432) บริษทั บอมบ์ เบอร์มาร์ (พ.ศ. 2435) ข้อเสนอในการจัดตัง้ กรมปา่ ไม้ การจัดการป่าและการปรับปรุงกฎหมายป่าของไทยตามบันทึกข้อเสนอของนายเอช. เอ. สเลด (H.A. Slade) ผูเ้ ชีย่ วชาญปา่ ไม้ชาวอังกฤษในพม่าทีร่ ฐั บาลอังกฤษส่งมาตามคําขอของรัฐบาลไทย การมีอธิบดีกรมปา่ ไม้ 3 คนแรกเป็ นชาวอังกฤษ ตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2439 – 2466 (มิสเตอร์สเลดเป็ น อธิบดีคนแรก) ฯลฯ เพื่อให้เห็นแง่มุมเพิม่ เติมนอกเหนือจากประเด็นข้อวิเคราะห์ของ Peluso & Vandergeest หากมองจากกรอบวิเคราะห์ของกรมป่าไม้ การครอบครองและใช้ประโยชน์จากป่านับเป็ นประเด็น ทางการเมือง การถ่วงดุลอํานาจรัฐ รวมถึงเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ แต่เป็ นยุทธศาสตร์ เพื่อ รับ มือ กับ ความเปลี่ย นแปลง การปฏิรู ป การปกครอง รวมถึง การป้ องกัน ภัย จากการล่ า อาณานิคมซึง่ ไทยและอังกฤษต่างได้ประโยชน์รว่ มกัน เนื่องในโอกาสครบรอบ 111 ปี ของการจัดตัง้ กรมป่าไม้ ทางกรมป่าไม้ (2550) ได้จดั ทําเอกสารเผยแพร่เกีย่ วกับพัฒนาการของการจัดการป่า ของไทย อธิบายว่าความเปลี่ยนแปลง พัฒนาการทางกฎหมายและสถาบันด้านการจัดการป่าที่ เกิดขึน้ นับตัง้ แต่ในช่วงรัชกาลที่ 5 เป็ นความพยายามแก้ไขปญั หาความขัดแย้งระหว่างพ่อค้าไม้ใน บังคับต่างประเทศกับเจ้าครองนครล้านนา นําไปสู่การจัดระบบการทําป่าไม้สกั ด้วยการหาหนทาง
29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
25
เข้าไปมีกรรมสิทธิ ์ในการให้เช่าพืน้ ทีท่ าํ ปา่ ไม้ในภาคเหนือ และนําไปสูก่ ารโอนอํานาจทางเศรษฐกิจ ของเจ้า ครองนครมาเป็ น ของรัฐ บาลส่ว นกลาง และเป็ น หนทางที่นํา ไปสู่ก ารสลายอํา นาจของ เจ้าครองนครล้านนาในเรื่องกรรมสิท ธิเ์ หนือดินแดน นอกจากนัน้ รายได้จากการทําไม้ยงั มี ผลกระทบต่อความมันคงทางเศรษฐกิ ่ จของประเทศในยุคนัน้ เป็ นอย่างมาก การหารายได้จากการ ทําไม้เป็ นความจําเป็ นเพื่อเป็ นค่าใช้จ่ายในการป้องกันประเทศ และพัฒนาประเทศให้ทนั สมัยแบบ ตะวันตก รัฐจึงจําเป็ นต้องหาผลประโยชน์ตอบแทนจากการค้าไม้ให้ได้สงู สุด นอกจากนี้ การยอมรับอิทธิพลของอังกฤษในการจัดการป่าของไทยยังเกี่ยวโยงกับแง่มุม ทางการเมืองระหว่างประเทศเพื่อป้องกันการล่าอาณานิคม การดึงอํานาจ สิทธิการบริหารและ ผลประโยชน์จากป่าไม้จากเจ้าครองนครมาสู่รฐั ส่วนกลาง รัชกาลที่ 5 ทรงใช้เหตุผลทําความเข้าใจ กับบรรดาเจ้าครองนครในเรื่องภัยจากต่างประเทศทีแ่ ฝงเข้ามากับการทําปา่ ไม้ในสยาม หากปล่อย ไว้ไม่ดูแล ป่าไม้อาจร่อยหรอหรือขาดแคลนได้ และยังทําให้ชาติตะวันตกอ้างได้ว่าสยามไม่มคี วาม เจริญ ไม่มคี วามรู้ความสามารถที่จะบริหารทรัพยากรเหล่านี้ ทําให้คนในบังคับของตนที่เข้ามา ลงทุนต้องประสบกับความยากลําบาก ดังนัน้ จึงต้องเข้ามาจัดการควบคุมดูแลด้วยตนเอง อันเป็ น ข้ออ้างทีอ่ งั กฤษเคยใช้ในการยึดครองพม่า หากเจ้าครองนครไม่ยอมสละสิทธิในตอนนี้ให้กบั รัฐบาล ส่วนกลาง ก็ตอ้ งสูญเสียในภายหลังให้กบั ชาติตะวันตก สําหรับความสัมพันธ์กบั อังกฤษนัน้ รัฐบาลไทยมองว่าเป็ นการรับความช่วยเหลือจาก อังกฤษ เนื่องจากสมัยนัน้ ยังไม่มคี นไทยทีม่ คี วามรูค้ วามสามารถในการจัดการป่าไม้แบบตะวันตก เพียงพอ นอกจากนี้ ย งั เป็ นการสร้างความสัมพันธ์ท่ีดีกบั ทางอัง กฤษ รับ สิ่งที่มีประโยชน์ จาก อังกฤษโดยไม่ตอ้ งถูกคุกคาม ขูเ่ ข็ญหรือใช้กําลัง และทีส่ าํ คัญเป็ นการชีใ้ ห้องั กฤษเห็นความสําคัญ ของสยามว่า มีส่วนปกป้องผลประโยชน์ ของชาวอังกฤษจากฝรังเศสที ่ ่กําลังแผ่อทิ ธิพลเข้ามาใน ภูมภิ าคเอเชียอาคเนย์
4. ปัญหาความขัดแย้งเชิงโครงสร้างของกฎหมาย ปญั หาความขัดแย้งเรื่องกฎหมายป่า-ที่ดนิ จากวิวฒ ั นาการในด้านกฎหมายและนโยบาย ดังที่กล่าวมาตอนต้นยังคงดํารงอยู่ และกลายเป็ นปญั หาความขัดแย้งเพิม่ ขึ้นจากประเด็นเรื่อง “สิทธิชุมชน” ตามรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 เป็ นรัฐธรรมนูญฉบับแรกทีไ่ ด้ “คืนสิ ทธิ ” ในการร่วมจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติให้กบั ชุมชนท้องถิน่ ต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2550 ได้ขยายบทบัญญัติ เรื่อง “สิ ทธิ ชุมชน” ให้กว้างขวางขึน้ และแก้ไขปญั หาการอนุ วตั รเรื่องสิทธิชุมชนตามทีเ่ กิดปญั หา ขึน้ ในการปฏิบตั ติ ามรัฐธรรมนูญ 2540 เนื่องจากการไม่มกี ฎหมายรองรับ โดยตัดคําว่า “ทัง้ นี้ ตามทีก่ ฎหมายบัญญัติ” ออก เพื่อให้ชุมชนสามารถใช้สทิ ธิชุมชนได้ทนั ทีโดยไม่ต้องรอการตรา กฎหมายระดับพระราชบัญญัตริ องรับ
26
การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
ที่ผ่านมา แม้ว่าหน่ วยงานภาครัฐ ที่เกี่ย วข้องกับกฎหมายป่าไม้จะตระหนักถึงความไม่ สอดคล้องของบทบัญญัติต ามรัฐธรรมนู ญกับกฎหมายป่าไม้ฉบับต่างๆ โดยได้พยายามแก้ไข ปรับปรุงกฎหมายด้านป่าไม้ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนู ญ แต่ในอีกด้านหนึ่งก็มแี รงต้านอย่างหนัก จากเจ้าหน้ าที่รฐั บางส่วน ดังนัน้ นับตัง้ แต่มรี ฐั ธรรมนู ญ 2540 ออกมาใช้บงั คับจนถึงรัฐธรรมนู ญ 2550 จึงยังไม่ประสบผลสําเร็จในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายปา่ ไม้ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ด้วย เหตุดงั กล่าวจึงมีความขัดแย้งเกิดขึน้ ในหลายพืน้ ทีท่ วภู ั ่ มภิ าค เป็ นความขัดแย้งระหว่างบทบัญญัติ ตามรัฐธรรมนู ญเรื่อง “สิทธิชุมชน” กับกฎหมายด้านป่าไม้ เช่น พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ.2484 พระราชบัญญัตอิ ุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 พระราชบัญญัตปิ า่ สงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 มีรูป ธรรมความขัดแย้งเกิด ขึ้น เป็ นจํา นวนมาก นํ า ไปสู่ก รณีก ารยื่น ให้ศ าลรัฐ ธรรมนู ญ วินิ จ ฉัย ว่ า พระราชบัญ ญัติอุ ท ยานแห่ ง ชาติข ดั กับ รัฐ ธรรมนู ญ หรือ ไม่ โ ดยคณะกรรมการสิท ธิ มนุ ษยชนแห่งชาติ เพื่อพยายามแก้ไขปญั หาทีส่ าเหตุโดยตรง โดยในเดือนกันยายน พ.ศ.2551 คณะกรรมการสิท ธิม นุ ษ ยชนแห่ง ชาติ ได้เ สนอเรื่อ งพร้อ มความเห็น ต่ อ ศาลรัฐ ธรรมนู ญ เพื่อ พิจารณาวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัตอิ ุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 มาตรา 6 ละเมิดสิทธิมนุ ษยชน และ ไม่ช อบด้ว ยรัฐ ธรรมนู ญ แห่งราชอาณาจัก รไทย พุท ธศัก ราช 2550 มาตรา 66 และมาตรา 67 หรือไม่ ทัง้ นี้ คณะกรรมการสิทธิมนุ ษยชนแห่งชาติได้พจิ ารณาข้อเท็จจริงและหลักฐานเอกสารที่ เกีย่ วข้องแล้วเห็นว่ามาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัตอิ ุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 ละเมิดสิทธิมนุ ษยชน และไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 66 และมาตรา 67 การเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนู ญดังกล่าว เป็ นผลสืบเนื่องมาจากทางคณะกรรมการสิทธิ มนุ ษยชนแห่งชาติได้รบั หนังสือร้องเรียน 2 กรณี คือ (หนึ่ง) กรณีการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ ดอยภูคาทับ ซ้อนพื้นที่ป่าชุ มชนที่จดั การโดยคณะกรรมการป่าชุมชนตํ าบลศิลาแลง อําเภอป วั จังหวัดน่ าน และ (สอง) กรณีการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติน้ํ าตกสี่ขดี ทับซ้อนที่ดนิ ทํากินและ พืน้ ทีป่ า่ ชุมชนลุ่มนํ้าคลองคราม ตําบลท่าอุแท อําเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี นอกจากนี้ ยังมีกรณีอกี เป็ นจํานวนมากดังปรากฏในสถิตกิ ารร้องเรียนต่อคณะกรรมการสิทธิมนุ ษยชนแห่งชาติ เกี่ยวกับปญั หาการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติทบั ที่ดนิ ทํากินและการจัดการป่าของชุมชนเป็ น จํานวน 22 กรณีในช่วงปี พ.ศ.2544 – สิงหาคม พ.ศ.2551 ในกรณีชุมชุนตําบลศิลาแลง จ.น่าน ประกอบด้วย 7 หมูบ่ า้ น ร่วมกันดูแลรักษาปา่ ก่อนการ ประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ ในขณะที่พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2504 ยังไม่รบั รอง สิทธิในการจัดการป่าของชุมชน ตําบลศิลาแลงมีพน้ื ทีป่ ่าประมาณ 10,125 ไร่ เดิมถูกผนวกอยู่ใน เขตปา่ สงวนแห่งชาติดอยภูคาและปา่ ผาแดง และต่อมาประกาศให้อยูใ่ นพืน้ ทีอ่ ุทยานแห่งชาติดอย ภู ค าเมื่อ ปี พ.ศ.2541 สภาพพื้น ที่ป่า บริเ วณตํ า บลศิล าแลงเป็ น แหล่ ง ต้น นํ้ า ลํ า ธาร สภาพป่ า ประกอบด้วยป่าเบญจพรรณและป่าดงดิบแล้ง การทําลายป่าทวีความรุนแรงมากขึ้นในปี พ.ศ. 2508 – 2512 ซึ่งเป็ นช่วงทีร่ ฐั บาลและทหารใช้กลวิธเี พื่อแยกสลายพรรคคอมมิวนิสต์ โดยอพยพ ชาวเขาบนดอยภูคาลงมาอยู่พน้ื ราบ เกิดการบุกเบิกป่าแห่งใหม่เพื่อเพาะปลูกและตัดไม้เพื่อสร้าง
29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
27
ที่อยู่อาศัย คนพืน้ ราบก็บุกรุกพืน้ ที่ป่าบนดอยมากขึน้ เพื่อขยายพืน้ ที่ทํากินและเพื่อตัดไม้แปรรูป ขาย โดยเฉพาะเมือ่ รัฐบาลอนุญาตให้สมั ปทานทําไม้แก่เอกชน ทําให้พน้ื ทีป่ า่ ลดลงยิง่ ขึน้ ในปี พ.ศ.2510 นายเมืองดี ปรีดาวงศ์ (อดีต “หัวหน้าเหมืองฝาย” ซึง่ ต่อมาดํารงตําแหน่ ง เป็ นกํานันตําบลศิลาแลง ตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2510 - 2520) ได้ตระหนักถึงปญั หาดังกล่าว และได้ใช้สภา ตําบลเป็ นกลไกการตัดสินใจร่วมของคนในตําบล เพื่อผลักดันให้เกิดการออกกฎห้ามตัดไม้รมิ แม่น้ํา และลําห้วย โดยในปี แรกๆ เริม่ ที่ 50 เมตรจากริมห้วย และต่อมาขยายถึง 150 เมตร หลังจากนัน้ ต่อมาอีก 5-6 ปี ได้มขี อ้ กําหนดห้ามตัดไม้โดยสิ้นเชิง ต่อมาชาวบ้านได้รวมกลุ่มในนามของกลุ่ม อนุ รกั ษ์ป่าศิลาแลง ซึง่ ก่อตัง้ ขึน้ ในปี พ.ศ.2518 เพื่อจัดการป่าสาธารณะไว้ใช้สอยในชุมชนจํานวน 10,125 ไร่ มีการกําหนด “กฎหน้ าหมู่” ซึง่ ถือเป็ นข้อตกลงร่วมกันภายในชุมชน จัดตัง้ องค์กรใน การป้องกันการตัดไม้ทําลายป่าอย่างเป็ นระบบ เริม่ ตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2520 มีตวั แทนจาก 7 หมู่บ้าน หมู่บา้ นละ 3 คน รวม 21 คนเข้ามาเป็ นคณะกรรมการบริหารในนามของ “คณะกรรมการรักษาป่า ต้นนํ้าลําธาร” ซึง่ ก่อตัง้ เมื่อปี พ.ศ. 2528 พร้อมออกกฎห้ามการทําไร่เลื่อนลอย กฎหน้าหมูด่ งั กล่าว ได้ถูกนํ ามาพิจารณาในระเบียบของสภาตําบลว่าด้วยการรักษาป่าไม้ในปี พ.ศ.2532 และได้มกี าร นํ ามาพิมพ์เผยแพร่และประกาศอย่างจริงจังเป็ นกฎระเบียบขององค์การบริหารส่วนตําบลว่าด้วย เรือ่ งการรักษาปา่ และป้องกันไฟปา่ (ในปี พ.ศ. 2532 และแก้ไขเพิม่ เติมถึง พ.ศ. 2543) ปจั จุบนั ป่าชุมชนตําบลศิลาแลงเป็ นแหล่งศึกษาดูงานของชุมชนใกล้เคียงและจากชุมชน อื่นๆ ทัวประเทศ ่ ก่อให้เกิดเครือข่ายการเรียนรูป้ ่าชุมชนทัง้ ในภาคเหนือและทัวประเทศ ่ รวมทัง้ ได้รบั รางวัลลูกโลกสีเขียว ครัง้ ที่ 8 ประจําปี 2549 ป่าชุมชนศิลาแลงเป็ นตัวอย่างของชุมชนซึ่งมี ส่วนร่วมในการอนุ รกั ษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อมที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนู ญ พ.ศ.2550 มาตรา 66 และทําให้การจัดการป่าในเขตอุทยานแห่งชาติมคี วามสมบูรณ์ ดังนัน้ ผลแห่งการ ประกาศเขตอุทยานแห่งชาติดอยภูคาทับซ้อนพืน้ ทีป่ ่าชุมชนทีก่ ลุ่มอนุ รกั ษ์ป่าศิลาแลงร่วมอนุ รกั ษ์ ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม จึงทําให้ชุมชนตําบลศิลาแลงไม่มสี ทิ ธิในจัดการปา่ ชุมชนตามที่ รับรองสิทธิโดยรัฐธรรมนูญ กรณีขา้ งต้นนี้เป็ นกรณีตวั อย่างที่ชใ้ี ห้เห็นถึงรูปธรรมของความขัดแย้งระหว่างบทบัญญัติ ตามรัฐธรรมนู ญที่ชุมชนท้องถิน่ และองค์การพัฒนาเอกชนยึดถือในฐานะเป็ นกฎหมายสูงสุด และ นํามาใช้เพือ่ ปกป้องสิทธิชุมชนและคุม้ ครองดูแลฐานทรัพยากรในท้องถิน่ กับกฎหมายด้านปา่ ไม้ใน ระดับพระราชบัญญัตทิ อ่ี งค์กรภาครัฐยึดถือเป็ นกรอบการปฏิบตั ิ จากข้อมูลและสถิตกิ รณีขอ้ พิพาท และข้อร้องเรียนที่ประชาชนส่งไปยังคณะกรรมการสิทธิมนุ ษยชนแห่งชาติและองค์กรต่างๆ เช่น คณะกรรมาธิการของรัฐสภา ฯลฯ มีแนวโน้มว่าจะเกิดปญั หาความขัดแย้งมากขึน้ และรุนแรงขึน้ จนถึงปจั จุบนั (พฤศจิกายน 2553) ศาลรัฐธรรมนูญยังมิได้มคี ําวินิจฉัยในกรณีดงั กล่าว ออกมา คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนู ญในกรณีน้ีจะเป็ นบรรทัดฐานสําคัญต่อเรื่องสิทธิชุมชนตาม รัฐธรรมนู ญ และหากศาลรัฐธรรมนู ญมีคําวินิจฉัยเห็นพ้องกับความเห็นของคณะกรรมการสิทธิ มนุ ษยชนแห่งชาติ จะนํ าไปสู่จุดเริม่ ต้นทีม่ นี ัยสําคัญต่อการปฏิรูปกฎหมายด้านป่าไม้ของประเทศ
28
การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
ไทย การทีจ่ ะเปลีย่ นแปลงกฎหมายปา่ ไม้ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญโดยเริม่ ต้นจากองค์กรภาครัฐ เป็ นไปได้ยากมาก เนื่องจากมีผลเป็ นการจํากัดและลดอํานาจของตนเอง
5. นวัตกรรมและข้อเสนอเพื่อการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่ดิน-ป่ า...บทพิสจู น์ การปฏิรปู ประเทศไทย 5.1 ในเชิ งแนวคิ ดและหลักการ • การแก้ไขปญั หาความขัดแย้งเรือ่ งปา่ -ทีด่ นิ หรือ คน-ปา่ ไม่สามารถเกิดความก้าวหน้า ได้ หากยึดถือว่าตัวบทกฎหมายปา่ ไม้ทม่ี อี ยูใ่ นปจั จุบนั อย่างเคร่งครัดเด็ดขาด โดยไม่ คํานึงถึงวิวฒ ั นาการของนโยบายป่า-ทีด่ นิ และกฎหมายป่าของไทยทีก่ ล่าวถึงข้างต้น ซึ่งมีผลต่ อเนื่ องสําคัญต่อสาเหตุ ปญั หาความขัดแย้งเรื่องป่า-ที่ดินที่ได้สะสมเรื้อรัง จนถึงปจั จุบนั • การยึดถือบทบัญญัตใิ นกฎหมายป่าไม้อย่างตายตัว โดยขาดความเข้าใจพัฒนาการ ของปญั หาจะยิง่ สร้างความขัดแย้ง ความเหลื่อมลํ้าและความไม่เป็ นธรรมต่อชาวบ้านที่ ถูก “กฎหมายบุกรุก” มาตัง้ แต่ตน้ มากขึน้ • ในขณะเดีย วกัน มีค วามจํ า เป็ น ต้อ งปรับ แก้ไ ขกฎหมายป่ า ไม้ข องไทยที่มีอ ยู่ ให้ สอดคล้องกับเจตนารมณ์และบทบัญญัตติ ามรัฐธรรมนู ญ (เรือ่ งสิทธิชุมชน เรือ่ งการมี ส่วนร่วม และเรือ่ งการกระจายอํานาจ) และให้ปรับปรุงเนื้อหากฎหมายให้สอดคล้องกับ บริบท ความเปลีย่ นแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม โดยมีเป้าหมายเรื่องการรักษาพืน้ ที่ ปา่ เพือ่ ความสมดุลของระบบนิเวศ ควบคูก่ บั การสร้างเสริมความเป็ นธรรมทางสังคม • สําหรับผูท้ ่บี ุกรุกป่า ครอบครองที่ดนิ โดยผิดกฎหมาย ได้รบั เอกสารสิทธิ ์ที่ออกโดย มิชอบ ต้องจัดการลงโทษตามกฎหมายอย่างเด็ดขาด 5.2 ในเชิ งรูปธรรม/นวัตกรรม มีความพยายามสร้างนวัตกรรม แสวงหาทางออกในการแก้ไขปญั หาความขัดแย้งเรื่อง ที่ดิน -ป่า มาเป็ นลํ า ดับ อย่า งต่ อ เนื่ อ ง ที่สํา คัญ ได้แ ก่ ร่า งพระราชบัญ ญัติป่า ชุ ม ชน ร่า ง พระราชบัญญัตสิ ทิ ธิชุมชน และโฉนดชุมชน ทัง้ 3 กรณีน้ีอยู่บนพืน้ ฐานแนวคิดเรื่อง “สิ ทธิ ร่วม” (Collective Rights) เป็ นการสร้างระบบ “สิ ทธิ เชิ งซ้อน” ในการบริหารจัดทรัพยากรธรรมชาติ โดยเป็ นสิทธิของชุมชนในการใช้ประโยชน์ปา่ และทรัพยากรในป่าอย่างสมดุลและยังยื ่ น ไม่ใช่สทิ ธิ ครอบครองที่ดิน และไม่ใ ช่ส ิท ธิของปจั เจก หากชุมชนไม่ปฏิบ ตั ิตามกฎระเบียบหรือเงื่อนไขที่
29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
29
กําหนด รัฐมีอาํ นาจในการแทรกแซงหรือเพิกถอนสิทธิดงั กล่าว ในอีกแง่หนึ่ง แนวคิดเรื่องสิทธิรว่ ม นี้เป็ นการปรับ/สร้างกติกาทางสังคม เพือ่ ให้คนอยูร่ ว่ มกับปา่ ได้อย่างยังยื ่ น ความก้าวหน้าและความสําเร็จในการแสวงหาทางออก และผลักดันนวัตกรรมรูปแบบต่างๆ เพื่อการแก้ไขปญั หาทีด่ นิ -ป่า ตามตัวอย่างเหล่านี้ จะเป็ นบทพิสูจน์สําคัญส่วนหนึ่งต่อความสําเร็จ ของการปฏิรปู ประเทศไทย (1.) ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน มีการผลักดันยกร่างกฎหมายปา่ ชุมชนมาตัง้ แต่ปี พ.ศ.2535 แต่ไม่ผา่ นการพิจารณาของ รัฐสภา ครัง้ หลังสุดได้นําเสนอผ่านการพิจารณาของสภานิตบิ ญ ั ญัตแิ ห่งชาติเมื่อปี พ.ศ.2550 แต่ สมาชิกสภานิตบิ ญ ั ญัตจิ ํานวนหนึ่งได้ร่วมกันลงชื่อยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนู ญวินิจฉัยว่าเนื้อหาใน กฎหมายขัด ต่ อ บทบัญ ญัติเ รื่อ งสิท ธิชุ ม ชนในรัฐ ธรรมนู ญ หรือ ไม่ เนื่ อ งจากคณะกรรมาธิก าร พิจารณาร่างกฎหมายจํานวนหนึ่งนํ าโดยข้าราชการฝ่ายกรมป่าไม้และกรมอุทยานแห่งชาติฯ ได้ เสนอให้ตดั สิทธิชุมชนในการจัดปา่ ชุมชนซึง่ อยูใ่ นเขตปา่ อนุ รกั ษ์ออกไปและสภานิตบิ ญ ั ญัตแิ ห่งชาติ 1 เสียงส่วนใหญ่เห็นชอบ ซึง่ ศาลรัฐธรรมนูญได้มคี าํ วินิจฉัยออกมาในปี พ.ศ. 2553 ว่า ร่างกฎหมาย ป่าชุ มชนผ่านการพิจารณาของสภานิ ติบ ญ ั ญัติโดยมิชอบ เนื่องจากจํานวนสมาชิกของสภานิ ติ บัญญัติไม่ครบองค์ประชุมตามที่กําหนด ร่างกฎหมายป่าชุมชนจึงตกไปโดยมิได้มกี ารพิจารณา วินิจฉัยว่าเนื้อหากฎหมายขัดกับบทบัญญัตติ ามรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากมีการผ่านกฎหมายป่าชุมชนออกมาใช้บงั คับ นอกจากจะเป็ นการอนุ วตั รเรื่องสิทธิ ชุมชนในการร่วมบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติตามบทบัญญัตขิ องรัฐธรรมนู ญแล้ว ยังจะเป็ น การช่ว ยป้ อ งกันและลดความขัด แย้ง จากป ญั หาเรื่องที่ดิน -ป่า ได้อ ย่า งมาก เนื่ อ งจากกฎหมาย ป่าชุมชนจะเป็ นกติการ่วมของสังคมในการดูแลจัดการทรัพยากรป่าซึ่งเป็ นรากฐานสําคัญทีช่ ุมชน ท้องถิน่ พึง่ พาทัง้ ในทางตรงและทางอ้อม รวมทัง้ รัฐจะได้องค์กรชุมชนจํานวนมากทีม่ คี วามเข้มแข็ง มาร่วมดูแลรักษาปา่ อีกทางหนึ่ง (2.) ร่างพระราชบัญญัติสิทธิ ชมุ ชน การผลักดันกฎหมายสิทธิชุมชนกับการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อมมี มาตัง้ แต่หลังการประกาศใช้รฐั ธรรมนู ญ 2540 ในปี 2546 มีการจัดตัง้ คณะกรรมการยกร่าง กฎหมายสิทธิชุมชน โดยคําสังกระทรวงทรั ่ พยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม (ช่วงทีค่ ุณประพัฒน์ 1
เหตุผลหลักทีข่ า้ ราชการกรมปา่ ไม้และกรมอุทยานแห่งชาติฯ อธิบายชีแ้ จงในคณะกรรมาธิการฯ และในสภานิตบิ ญ ั ญัติ แห่งชาติ คือ การจัดการป่าชุมชนในเขตพืน้ ที่ป่าอนุ รกั ษ์ไม่สามารถทําได้ เนื่องจากจะขัดกับพระราชบัญญัตปิ ่าไม้ และ พระราชบัญญัตอิ ุทยานแห่งชาติ แม้วา่ จะมีขอ้ โต้แย้งจากคณะกรรมาธิการฯ และสมาชิกรัฐสภาฝา่ ยหนึ่งว่า ชุมชนท้องถิน่ มี สิทธิตามรัฐธรรมนู ญในการขอจัดการป่าชุมชน ข้ออธิบายของหน่ วยงานภาครัฐในกรณีน้ี เป็ นอีกตัวอย่างหนึ่งทีแ่ สดงให้ เห็นว่าหน่ วยงานภาครัฐให้ความสําคัญกับกฎหมายในระดับพระราชบัญญัตทิ เ่ี ป็ นฐานรองรับอํานาจหน้าทีข่ ององค์กรที่ สังกัด มากกว่าบทบัญญัตติ ามรัฐธรรมนูญ
30
การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
ปญั ญาชาติรกั ษ์เป็ นรัฐมนตรีวา่ การกระทรวงทรัพยากรฯ) แต่การดําเนินงานยุตไิ ปเมื่อคุณประพัฒน์ ถูกปรับออกจากรัฐมนตรี ต่อมามีการศึกษาและยกร่างกฎหมายสิทธิชุมชนภายใต้คณะกรรมการ ปฏิรปู กฎหมาย (สมัยรัฐบาลทักษิณ) ได้จดั ทําร่างกฎหมาย “พ.ร.บ.การมีส่วนร่วมของชุมชน ในกระบวนการใช้ อาํ นาจของรัฐที่ มีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ ในท้องถิ่ น พ.ศ. ....” สําหรับในภาคประชาสังคม มีการจัดทํากฎหมายสิทธิชุมชนโดยมีคณะกรรมการประสานงานองค์กร พัฒนาเอกชน (กป.อพช.) เป็ นองค์กรประสาน ได้ยกร่างกฎหมายภายใต้ช่อื “พระราชบัญญัติ ส่งเสริ มสิ ทธิ การมีส่วนร่วมของชุมชน พ.ศ. ....” ภายหลัง การประกาศใช้ร ฐั ธรรมนู ญ ฉบับ ปี 2550 กรมส่ง เสริม คุ ณ ภาพสิ่ง แวดล้อ มได้ มอบหมายให้คณะสิง่ แวดล้อมและทรัพยากรศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล ดําเนินโครงการจัดทํา กฎหมายรับรองสิท ธิในการจัด การทรัพยากรธรรมชาติแ ละสิ่ง แวดล้อมโดยการมีส่ว นร่ว มของ ประชาชน มีการยกร่างกฎหมายสิทธิชุมชนภายใต้ช่อื “พระราชบัญญัติว่าด้วยการส่งเสริ มการ ใช้สิทธิ ของชุมชน พ.ศ. ....” ในป จั จุบ ัน ยัง มีค วามเคลื่อ นไหวผลักดัน กฎหมายสิท ธิชุ มชนตามรัฐ ธรรมนู ญ อยู่ ทาง สถาบันพระปกเกล้าได้รบั การมอบหมายจากรัฐสภาให้ทาํ การศึกษาและยกร่างกฎหมายสิทธิชุมชน มีการจัดตัง้ “คณะกรรมการยกร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนู ญ ตามกฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชน (มาตรา 66-67) เริม่ ดําเนินงานมาตัง้ แต่ต้นปี 2553 ในขณะเดียวกันทาง กป.อพช. ได้พยายาม ผลักดันร่างกฎหมายสิทธิชุมชนอีกครัง้ จัดทําเป็ น “โครงการพัฒนากฎหมายสิทธิชุมชน ตามมาตรา 66 และ 67แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550” ได้การสนับสนุ นจากสํานักงานกองทุนสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ร่ า งกฎหมายสิท ธิชุ ม ชนที่ย กร่ า งโดยองค์ก รต่ า งๆ มีแ นวคิด และหลัก การร่ ว มกัน ว่ า กฎหมายสิทธิชุมชนมีลกั ษณะเป็ นกฎหมายกลาง เป็ นข้อบัญญัตขิ นั ้ ตํ่าทีอ่ นุ วตั รหลักการสิทธิชุมชน กับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติไปสูก่ ารปฏิบตั ิ หากกฎหมายด้านทรัพยากรธรรมชาติฉบับใดขัด หรือแย้งกับกฎหมายสิทธิชุมชน ให้ยดึ ถือข้อบัญญัตใิ นกฎหมายสิทธิชุมชน แนวทางนี้จะช่วยแก้ไข ปญั หาความขัดแย้งระหว่างชุมชนท้องถิน่ องค์กรพัฒนาเอกชน กับหน่วยงานภาครัฐ และลดปญั หา จากการต้องปรับแก้ไขพระราชบัญญัตดิ า้ นทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ ของประเทศไทยซึง่ มีกว่า 50 ฉบับเพือ่ ให้สอดคล้องและไม่ขดั แย้งกับรัฐธรรมนูญ (3.) โฉนดชุมชน “โฉนดชุ ม ชน” เป็ น รูป ธรรมอัน หนึ่ ง ของแนวคิดเรื่อ ง “สิท ธิร่ว ม” ในการบริห ารจัด การ ทรัพยากรธรรมชาติ ซึง่ สะท้อนอยูใ่ นคํานิยามของคําว่าโฉนดชุมชนตามทีป่ รากฏอยูใ่ นร่างกฎหมาย ฉบับที่เครือข่ายองค์กรภาคประชาชนในนาม “เครือข่ายปฏิรูปทีด่ นิ แห่งประเทศไทย” ซึ่งเป็ นผู้ ผลักดันแนวคิดเรือ่ งโฉนดชุมชนได้จดั ทําร่างไว้
29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
31
ตามร่างกฎหมายดังกล่าว “โฉนดชุมชน” หมายความว่า สิทธิร่วมกันของชุมชนในการ บริหารจัดการ การครอบครองทีด่ นิ เพื่อการอยู่อาศัย และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทีด่ นิ เพื่อ สร้างความมันคงในการถื ่ อครองและใช้ประโยชน์ในทีด่ นิ ของชุมชน และเป็ นการรักษาพืน้ ทีเ่ กษตร ่ านอาหาร โดยการเลือกรูปแบบการผลิตทีส่ อดคล้องกับ ในการผลิตพืชอาหารเพือ่ สร้างความมันคงด้ ภูมปิ ญั ญาท้องถิน่ และระบบภูมนิ ิเวศ รวมทัง้ การดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อมให้ สมดุล เรื่องโฉนดชุมชนนับว่ามีความก้าวหน้ามากกว่าเรื่องอื่นๆ มีการทดลองดําเนินงาน และ ศึกษาวิจยั มาเป็ นระยะหนึ่งแล้วในหลายพืน้ ที่ เป็ นนโยบายเรื่องหนึ่งทีร่ ฐั บาลชุดปจั จุบนั ได้กําหนด ไว้ในนโยบายทีแ่ ถลงต่อรัฐสภา ทางเครือข่ายปฏิรปู ทีด่ นิ ฯ ได้ผลักดันให้รฐั บาลประกาศ “ระเบียบ สํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553”2 ซึง่ มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2553 ขณะนี้มกี ารทดลองนํ าร่องอยู่ในหลายพืน้ ที่ การดําเนินงานในเรื่องนี้จะเป็ นบท พิสจู น์ให้สงั คมได้เข้าใจและยอมรับเรื่องสิทธิร่วมในการจัดการทรัพยากรของชุมชนและสิทธิชุมชน มากขึน้
2
32
ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีดงั กล่าว โฉนดชุมชน หมายความว่า “หนังสืออนุ ญาตให้ชุมชนร่วมกันบริหารจัดการ การครอบครองและใช้ประโยชน์ ในทีด่ นิ ของรัฐเพือ่ สร้างความมันคงในการอยู ่ ่อาศัยและการใช้ประโยชน์ ในทีด่ นิ ของ ชุมชน ซึง่ ชุมชนมีหน้าทีต่ อ้ งดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม ตลอดจนปฏิบตั ติ ามเงือ่ นไขทีก่ ําหนดไว้โดย กฎหมายและระเบียบนี้” การสัมมนาวิชาการประจําปี 2553 เรือ่ ง “การลดความเหลื่อมลํ้าและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”
บรรณานุกรม กรมปา่ ไม้. 2550. “ปา่ ไม้ ...ก่อตัง้ เพื่อความมันคง.. ่ ใน 111 ปี กรมปา่ ไม้ ก้าวไกลอย่างมันคงใต้ ่ รม่ พระบารมี. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม. เจิมศักดิ ์ ปิ่ นทอง (บรรณาธิการ). 2535. วิวฒ ั นาการของการบุกเบิกทีด่ นิ ทํากินในเขตปา่ . สถาบัน ชุมชนท้องถิน่ พัฒนา. ชัยอนันต์ สมุทวณิช และ กุสุมา สนิทวงศ์ ณ อยุธยา. 2535. สิง่ แวดล้อมกับความมันคง ่ : ความ มันคงของรั ่ ฐกับความไม่มนคงของราษฎร. ั่ สถาบันศึกษาความมันคงและนานาชาติ ่ คณะ รัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. บวรศักดิ ์ อุวรรณโณ. 2536. พัฒนาการของกฎหมาย “ปา่ ไม้” ไทย : จาก “บุกเบิก” ทีไ่ ด้รบั การ ส่ ง เสริ ม มาเป็ น “บุ ก รุ ก ” ที่ ต้ อ งจั บ กุ ม . ใน เสน่ ห์ จามริ ก และยศ สั น ตสมบั ติ (บรรณาธิการ). “ปา่ ชุมชนในประเทศไทย : แนวทางการพัฒนา. เล่ม 1. ปา่ ฝนเขตร้อนกับ ภาพรวมของปา่ ชุมชนในประเทศไทย”.(พิมพ์ครัง้ ที่ 2). สถาบันชุมชนท้องถิน่ พัฒนา. Peluso, N. and Vandergeest, P. 2001. “Genealogies of the Political Forest and Customary Rights in Indonesia, Malaysia, and Thailand.” The Journal of Asian Studies 60 (3) August: 761-812
29-30 พฤศจิกายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
33