ความขัดแย้งปัญหาที่ดิน-ป่ า : แง่มมุ ปัญหาด้านโครงสร้างกฎหมาย และนโยบายรัฐ บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม การสัมมนาประจาปี 2553 สถาบันวิ จยั เพื่อการพัฒนาประเทศไทย 29-30 พฤศจิ กายน 2553 ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิ ลด์
1
พระราชดารัสวันรพี ปี ๒๕๑๖ …ในป่ าสงวนฯ ซึง่ ทางราชการขีดเส้นไว้ว่าเป็ นป่ าสงวน หรือป่ าจาแนก แต่เราขีดเส้นไว้ ประชาชนก็มีอยู่ในนัน้ แล้ว เราจะเอากฎหมายป่ าสงวนไปบังคับคนทีอ่ ยู่ในป่ าทีย่ งั ไม่ได้ สงวนแล้วเพิง่ ไปสงวนทีหลัง โดยขีดเส้นบนกระดาษก็ดชู อบกล อยู่ แต่มีปัญหาเกิดขึ้นทีเ่ มือ่ ขีดเส้นแล้ว ประชาชนทีอ่ ยู่ในนัน้ เป็ นผูฝ้ ่ าฝื นกฎหมายไป ถ้าดูในทางกฎหมาย เขาก็ฝ่าฝื น เพราะว่าตรามาเป็ นกฎหมายโดยชอบธรรม แต่ว่าถ้าตาม ธรรมชาติใครเป็ นผูท้ าผิดกฎหมาย ก็ผทู้ ีข่ ีดเส้นนัน่ เอง เพราะว่าบุคคลทีอ่ ยู่ในป่ านัน้ เขาอยู่มาก่อน เขามีสิทธิ ในความเป็ นมนุษย์ หมายความว่า ทางราชการบุกรุกบุคคล ไม่ใช่บคุ คลบุกรุกกฎหมายบ้านเมือง..." 2
วิวฒ ั นาการด้านนโยบายและกฎหมายป่ า-ที่ดิน 1. วิวฒ ั นาการของการบุกเบิกที่ดินทากินในเขตป่ า [ เจิมศักด์ ิ ปิ่นทอง และคณะ, 2536 ] 2. วิวฒ ั นาการด้านกฎหมายป่ าและที่ดิน [ บวรศักด์ ิ อุวรรณโณ, 2536 ]
ปัญหาความขัดแย้งเรื่องที่ดิน- ป่ า , รัฐ -ชุมชน 3
วิวฒ ั นาการของการบุกเบิกที่ดินทากินในเขตป่ า : ทาไมจึงมีชุมชนอยู่ในป่ า ?? วิถีชีวิต จารีตประเพณี ของชุมชนประเทศป่ าเขตร้อน 2540
สิทธิชุมชน
ยุคส่งเสริมการ “บุกเบิก” ป่ า 2435 บ.บอมเบย์ฯ
2510 พืชส่งออก ปราบคอมฯ
ยุครัฐหวงป่ า 2484
2504
พ.ร.บ.ป่ าไม้ พ.ร.บ.อุทยานฯ
2520
2531
กระแสอนุรกั ษ์
ปิดป่ า 4
วิวฒ ั นาการด้านกฎหมายป่ า-ที่ดิน 1. สถานะของสิทธิของราษฎรในทรัพยากรที่ดิน และป่ า ก่อนรัชกาลที่ 5 2. ความขัดแย้งระหว่างรัฐและราษฎรเหนื อ ทรัพยากรในกระแสนิติศาสตร์ตะวันตก ช่วงรัชกาลที่ 5 3. ยุคการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติเป็ นยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ 5
1. สถานะของสิทธิของราษฎรในทรัพยากร ที่ดินและป่ า ก่อนรัชกาลที่ 5 สิทธิของราษฎรในชุมชนเหนื อทรัพยากรธรรมชาติ เป็ นสิทธิอิสระที่รฐั ส่วนกลางให้การรับรองและส่งเสริม โดยไม่เข้าไปแทรกแซง ชุมชนสามารถพัฒนากฎเกณฑ์ ประเพณี ที่หลากหลาย แตกต่างกันตามพื้นที่ในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ จากทรัพยากรชุมชนเอง โดยรัฐก็ให้การยอมรับ ที่ดินเป็ นของพระมหากษัตริย์ ห้ามซื้อขาย แต่ส่งเสริม ให้บุกเบิกทากินในที่ป่าและที่รกร้างว่างเปล่า 6
2. ความขัดแย้งระหว่างรัฐและราษฎรเหนื อทรัพยากร ในกระแสนิติศาสตร์ตะวันตก ช่วงรัชกาลที่ 5 ปัจจัยแวดล้อมที่มีผลต่อการพัฒนากฎหมายป่ า-ที่ดิน การแผ่ขยายอิทธิพลของกลุ่มประเทศตะวันตกที่เข้ามาล่า อาณานิคมในแถบเอเชียอาคเนย์ การปรับตัวของประเทศไทยให้เป็ น“รัฐชาติ” (Nation-State ) การปรับปรุงกฎหมายให้มีลกั ษณะเป็ นกฎหมายตะวันตก การปฏิรปู การปกครองแผ่นดินของไทย การเลือกใช้ระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law System) 7
2. ความขัดแย้งระหว่างรัฐและราษฎรเหนื อทรัพยากร ในกระแสนิติศาสตร์ตะวันตก ช่วงรัชกาลที่ 5 การทาสนธิสญ ั ญาบาวริ่งในปี พ.ศ. 2398 ผลักดันให้ประเทศไทยมีระบบและกฎหมายขึน้ มารองรับ การแสวงหาประโยชน์ จากทรัพยากรป่ าในรูปของการทาไม้ ความพยายามที่จะตัดทอนอานาจของเจ้าผูค้ รองนคร และ โอนอานาจสู่รฐั ส่วนกลางเพิ่มขึน้ สถาปนาระบบกรรมสิทธ์ ิ เอกชนตามแบบอย่างตะวันตก และได้ลดทอนสิทธิการใช้ป่าและที่ดินที่มีอยู่หลายรูปแบบ ของชุมชน 8
2. ความขัดแย้งระหว่างรัฐและราษฎรเหนื อทรัพยากร ในกระแสนิติศาสตร์ตะวันตก ช่วงรัชกาลที่ 5 การประกาศใช้ “พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484” o การขยายอานาจรัฐจาก “ป่ า” ไปครอบคลุม “ที่ดิน” “ป่ า” หมายถึง ทีด่ ิ นทีย่ งั มิได้มีบคุ คลได้มาตามกฎหมายทีด่ ิ น o ไม่จาเป็ นต้องเดินสารวจเพื่อสงวนและคุ้มครองป่ าที่เป็ นป่ า จริงๆ ไม่ต้องสารวจพืน้ ที่และประโยชน์ ใดๆ ของราษฎรก่อน
พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวล กฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 : จากัดสิทธิการถือครองที่ดิน ของบุคคล 9
3. ยุคการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติเป็ นยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ การปรับเปลี่ยนบทบาทของประเทศชาติตะวันตกจากประเทศ จักรวรรดินิยมมาเป็ นผูใ้ ห้ข้อเสนอแนะทางนโยบายเศรษฐกิจ เสนอ “การจัดระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศใหม่” ให้ใช้ ยุทธศาสตร์การพัฒนาโดยลดบทบาทรัฐในด้านเศรษฐกิจให้ เหลือเพียงบริการโครงสร้างเศรษฐกิจพืน้ ฐาน สนับสนุนการ ผลิตและส่งออกของภาคเอกชน ทรัพยากรป่ าไม้และที่ดินได้ถกู นามาใช้ในการพัฒนา กฎหมายเกี่ยวกับป่ าและที่ดินมุ่งไปเพื่อธุรกิจภาคเอกชนเป็ น หลัก ละเลยสิทธิของประชาชนและชุมชน 10
3. ยุคการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติเป็ นยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ ประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 49 (13 มกราคม 2502) ยกเลิก บทบัญญัติของประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการกาหนดสิทธิ ในที่ดินของคนไทย • การแก้ไขพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 (ฉบับที่ 3) ปี 2528 เพื่อตอบสนองนโยบายป่ าไม้แห่งชาติ (พื้นทีป่ ่ าร้อยละ 40 ของพื้นทีป่ ระเทศ เป็ นป่ าอนุรกั ษ์ 15% ป่ าเศรษฐกิจ 25%) นาที่ดินป่ าสงวนแห่งชาติไปให้ธรุ กิจเอกชนเช่าปลูกป่ า • พระราชบัญญัติสวนป่ า พ.ศ. 2535 เพื่อส่งเสริมให้มีการทาสวน ป่ าให้กว้างขวางยิ่งขึ้น 11
“ป่ า” เทคโนโลยีทางอานาจของรัฐเหนื อที่ดิน... ผลผลิตจากยุคอาณานิคม Peluso & Vandergeest (2001) ศึกษาพัฒนาการของการกาหนด และสร้างสิ่งที่เรียกว่า “ป่ าของรัฐ” ในอินโดนี เซีย, มาเลเซีย, ไทย “ป่ า” เป็ นเทคโนโลยีทางอานาจของรัฐที่เกิดขึน้ ในยุคล่า อาณานิคม เป็ นการสถาปนาอานาจของรัฐเหนื อพืน้ ที่ซึ่งถูกประกาศ กาหนดให้เรียกว่า “ป่ า” การจัดการป่ าในช่วงอาณานิคมมีบทบาทสาคัญต่อการสร้าง ความชอบธรรมของรัฐ และการพัฒนารูปแบบใหม่ของอานาจรัฐ 12
ปัญหาความขัดแย้งเชิงโครงสร้างของกฎหมาย ความขัดแย้ง/ ความไม่สอดคล้อง ระหว่างกฎหมายด้านสิง่ แวดล้อมที ม่ ีอยู่ กับหลักการ บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ องค์กรชุมชน /เอ็นจีโอ/นักวิชาการ
พลเมืองที่ตื่นตัว องค์กรรัฐ หน่ วยงานราชการ
รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติต่างๆ (ด้านสิง่ แวดล้อม 50 ฉบับ) กฎระเบียบต่างๆ ของหน่ วยงานรัฐ โครงสร้างความขัดแย้ง
นวัตกรรมและข้อเสนอในการแก้ไขปัญหา ความขัดแย้งที่ดิน-ป่ า... บทพิสจู น์ การปฏิรปู ประเทศไทย
14
ในเชิงแนวคิดและหลักการ การแก้ไขปัญหาความขัดแย้งเรื่องป่ า-ที่ดิน /คน-ป่ า จะไม่ก้าวหน้ า หากยึดถือกฎหมายป่ าไม้อย่างเคร่งครัดเด็ดขาด โดยไม่คานึ งถึง วิวฒ ั นาการของนโยบายป่ า-ที่ดิน และกฎหมายป่ าของไทย การยึดถือบทบัญญัติในกฎหมายป่ าไม้อย่างตายตัว โดยขาดความ เข้าใจพัฒนาการของปัญหาจะยิ่งสร้างความขัดแย้ง ความเหลื่อม ลา้ และความไม่เป็ นธรรมต่อชาวบ้านที่ถกู “กฎหมายบุกรุก” จาเป็ นต้องปรับแก้ไขกฎหมายป่ าไม้ ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ และบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ และให้ปรับปรุงเนื้ อหากฎหมาย ให้สอดคล้องกับบริบท ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม ผูท้ ี่บุกรุกป่ า ครอบครองที่ดินโดยผิดกฎหมาย ต้องลงโทษเด็ดขาด 15
ในเชิงรูปธรรม/ นวัตกรรม แนวคิดเรื่อง “สิทธิร่วม” (Collective Rights) โดยเป็ นสิทธิ ของชุมชนในการใช้ประโยชน์ ป่าและทรัพยากรในป่ าอย่างสมดุล และยังยื ่ น ไม่ใช่สิทธิครอบครองที่ดิน และไม่ใช่สิทธิของปัจเจก เป็ นการสร้างระบบ “สิทธิเชิงซ้อน” ในการบริหารจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติ หากชุมชนไม่ปฏิบตั ิ ตามกฎระเบียบหรือ เงื่อนไขที่กาหนด รัฐมีอานาจในการแทรกแซงหรือเพิกถอนสิทธิ ดังกล่าว ในอีกแง่หนึ่ ง แนวคิดเรื่องสิทธิรว่ มนี้ เป็ นการปรับ/สร้างกติกา ทางสังคม เพื่อให้คนอยู่ร่วมกับป่ าได้อย่างยังยื ่ น 16
ในเชิงรูปธรรม/ นวัตกรรม ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ร่างพระราชบัญญัติสิทธิชมุ ชน โฉนดชุมชน หมายถึง “ สิทธิร่วมกันของชุมชนในการบริหารจัดการ การครอบครองทีด่ ิ นเพือ่ การอยู่อาศัย และการใช้ประโยชน์ จากทรัพยากรทีด่ ิ นเพือ่ สร้างความมันคงในการถื ่ อครอง และใช้ประโยชน์ ในทีด่ ิ นของชุมชน ......” 17