รายงานวิจัย เรื่อง “การทุจริตคอรรัปชัน่ และการปองกันการทุจริตในวงราชการ”
โดย รองศาสตราจารย ดร. ภูริชญา วัฒนรุง
เสนอ สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
พฤศจิกายน 2547
ENA ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION PARIS - FRANCE CYCLES INTERNATIONAUX SPÉCIALISÉS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE LA CORRUPTION : RÉALITÉS CONOMIQUE ET MOYENS
DE LUTTE 17 Mai - 11 Juin 2004
Assoc. Prof. Dr. PURICHAYA WATTANARUNG
คํานํา หัวขอสําคัญของการศึกษาอบรมระดับนานาชาติ ภาคพิเศษ วิชารัฐประศาสนศาสตร ฉบับนี้ (Cycle International Specialisé d’Administration Publique) เปนเรื่องการคอรรัปชัน่ ซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวกับความเปนจริงทางเศรษฐกิจและวิถีทางในการตอสูกับการทุจริต คอรรัปชั่น ผูเขียนไดนําเสนอรายงานโดยแบงออกเปน 4 บท ประกอบดวยภาคผนวกอีก 1 บท รายงานฉบับนี้เปนผลมาจากการสัมมนาซึ่งเลือกสรรหยิบยกขึ้นมาพิจารณา และมี จุดมุงหมายเพื่อใหเกิดความเขาใจในเรื่องการคอรรัปชั่นเปนสําคัญ บทที่ 1 เป น การศึ ก ษาถึ ง เรื่ อ งการคอร รั ป ชั่ น ในฝรั่ ง เศส นั บ ตั้ ง แต ก ารศึ ก ษา วิวัฒนาการทางประวัติศาสตรถึง “มโนทัศน (Concept) ของคําวา คอรรัปชั่นลําดับตอมา เปนการศึกษาถึงวิธีการและวิถีทางในการตอสูกับการคอรรัปชั่น โดยในขั้นแรกฝรั่งเศส ไดจัดตั้งศูนยการบริหารงานปองกันการทุจริตคอรรัปชั่น (SERVICE CENTRAL de PREVENTION de la CORRUPTION หรือใชคํายอวา SCPC) ซึ่งมีบทบาทสําคัญคือ ศูนยนี้ตองสามารถอธิบายถึงเรื่องราวการทุจริตคอรรัปชั่นที่เกิดขึ้นในแตละกรณี โดย การจัดทําเปนบันทึกไวใน “รายงานประจําป” ดังนั้น รายงานประจําปดังกลาวจึงเปน เครื่องมือที่สําคัญอยางยิ่งในการชี้แนวทางการศึกษาหาความรูทําใหเกิดความเขาใจและ ตระหนักในความหมายและเรื่องราวของการคอรรัปชั่น เมื่อเกิดความรูความเขาใจเปน อัน ดีแลว ยอ มเปนที่แน นอนว า จั ก นํามาซึ่ ง แนวความคิ ด ในการป อ งกันไม ใ ห มีก าร คอร รั ป ชั่ น เกิ ด ขึ้ น ประการหนึ่ ง และเพื่ อ ช ว ยให ม องเห็ น วิ ถี ท างในการต อ สู กั บ การ คอรรัปชั่นไดเปนประการที่สอง จึงนับไดวา รายงานประจําปของศูนยการบริหารงาน ปองกันการทุจริตคอรรัปชั่น (SCPC) ดังกลาวนี้ได บรรจุเนื้อหาที่ควรแกการศึกษา และ เปนเอกสารที่นาสนใจอยางยิ่ง สํ า หรั บ วิ ธี ก ารต อ สู กั บ การคอร รั ป ชั่ น แบบที่ 2 ประเทศฝรั่ ง เศสมุ ง ไปที่ ก าร ปราบปรามและคอรรัปชั่น และสรางความกดดันไปพรอม ๆ กัน โดยไดมีการกอตั้งองคกร เพื่อการวิเคราะหขอมูลและปฏิบัติการตอตานขบวนการทางการเงินที่ปกปดและมีการ
ดําเนินงานอยางเปนระบบ (Traitement du Renseignement et Actions contre les circuits financiers clandestins: TRACFIN) ซึ่งเปนองคกรที่มีจุดประสงคหลักคือ การตอสูกับการ ฟอกเงิน (องคกร TRACFIN นี้ อาจเทียบไดกับ ป.ป.ง. ของประเทศไทย) จากการศึกษา เรื่องของศูนยการบริหารงานปองกันการทุจริตคอรรัปชั่น (SCPC) และองคกรเพื่อการวิเคราะหขอมูลและปฏิบัติการตอตานขบวนการทางการเงินที่ปกปด และมีการดําเนินงานอยางเปนระบบ (TRACFIN) จึงไดคัดสรรกรณีศึกษาเฉพาะเรื่องที่ เข า ข า ยการกระทํ า และพฤติ ก ารณ ที่ ถื อ ว า เป น การคอร รั ป ชั่ น เช น การเลื อ กปฏิ บั ติ (FAVORITISM) และคดีตองโทษทางอาญา อันเปนกรณีการขัดแยงทางผลประโยชน (La prise illégale d’intérêt) เปนตน ในภาคผนวกของบทที่ 1 เปนการศึกษาเชิงเปรียบเทียบ เรื่อง การคอรรัปชั่นใน สหรัฐอเมริกา (USA) และไดจัดทําตารางโทษทางอาญาที่ประเทศฝรั่งเศสใชเปนมาตรการ ในการปฏิบัติตามกฎหมายมาแสดงไวเพื่อใช เปรียบเที ยบกับโทษทัณฑ ของในกรณี ประเทศไทย บทที่ 2 ได เ น น หนั ก ไปที่ ก ารต อ ต า นการทุ จ ริ ต คอร รั ป ชั่ น ในกรอบของ ความสัมพันธระหวางประเทศ ในบทนี้เปนการนําเสนอเพื่อใหไดทราบถึงหลักการใหญ ๆ ของอนุสัญญาระหวางประเทศ (Conventions Internationales) และอนุสัญญาสวน ภูมิภาค (Régionales) ในการตอตานกับการคอรรัปชั่น บทที่ 3 เปนการศึกษาความเปนจริงทางเศรษฐกิจที่มีการทุจริตคอรรัปชั่น เกิดขึ้น ในระดับโลกทั่วโลก การทุจริตคอรรัปชั่นที่บรรดาองคกร NGO ตาง ๆ กระทําขึ้นมานี้ เปนหัวขอ ที่กอใหเกิดความวิตกกังวลและเปนปญหาที่ยิ่งนาตกใจไปทั่วทวีปยุโรป ไม เพียงแตเนื่องจากเปนหนทางกดดันที่สรางอิทธิพลอยางมากมายเทานั้น หากแต NGO ยัง ไดเขาไปมีสวนรวมอยางแข็งขัน โดยตรงกับพวกกอการราย (TERRORISM) และกับ พวกแกงโจรระดับสากล
บทที่ 4 เปนการแสดงลําดับความคิดของนักวิชาการมหาวิทยาลัยที่มีตอเรื่อง การ ทุจริตคอรรัปชั่น โดยไดหยิบยกเอาความคิดของผูเชี่ยวชาญ ชาวฝรั่งเศสคือ ศาสตราจารย Le Professeur Cartier-BRESSON มากลาวไวเปนการเฉพาะ บทความตาง ๆ เหลานี้เปนการวิเคราะหปญหาความเปนจริง เกิดขึ้นจริงในการ คอรรัปชั่นทางเศรษฐกิจในประเทศดอยพัฒนา ซึ่งเนื้อเรื่องหลัก ๆ ไดแก การคอรรัปชั่น: สาเหตุ และผลลั พ ธ ก ารคอร รั ป ชั่ น กั บ รั ฐ บาล และการคอร รั ป ชั่ น กั บ การพั ฒ นา ประชาธิ ป ไตย บรรดาหั วข อ นี้ ได มี ก ารศึ ก ษาเพิ่ ม เติ ม ถึ งลั ก ษณะเฉพาะของรู ป แบบ (TYPOLOGY) ทุกชนิดของการทุจริตคอรรัปชั่นเพื่อใหมีเนื้อหาสาระและแนวความคิด มากขึ้ น อันเปนความพยายามที่จะแสดงใหเห็นอยางชัดเจนจนถึงรูปแบบและความ เปนไปไดของการทุจริตคอรรัปชั่นที่เกิดขึ้นหรือที่อาจจะเกิดขึ้นได ในตอนท า ยของรายงานได นํ า เสนอเพิ่ ม เติ ม เรื่ อ งความสํ า คั ญ ขององค ก ร Transparency International ซึ่งเปนองคกร NGO ประเภทหนึ่งที่นับวันจะมีบทบาท สําคัญยิ่งขึ้นทุกขณะ เนื่องจาก รายงานและภารกิจที่องคกรนี้ได กระทํ ามานั้ นเป นที่ ประจักษและปจจุบันประเทศตาง ๆ ทั่วโลกไดนํามาใชเปนขออางอิงอยางแพรหลาย ผูเขียนไดรับความกรุณาเปนอยางมากจาก รองศาสตราจารย ดร.ไพฑูรย ดัสเซ และ Dr. Martial DASSÉ ซึ่งไดใหคําแนะนําอันมีประโยชนยิ่งเกี่ยวกับความหมายของ ถอยคําในการแปลเอกสาร จึงขอแสดงความขอบคุณทานทั้งสองไว ณ โอกาสนี้ รองศาสตราจารย ดร. ภูริชญา วัฒนรุง
สารบัญ
บทที่ 1 การทุจริตคอรรัปชั่นในฝรั่งเศส
1. การวิวัฒนาการ แนวความคิด (มโนทัศน-Concept) ของ การทุจริตคอรรัปชั่น 2. ศูนยการบริหารงานปองกันการทุจริตคอรรัปชั่น (SCPC) 3. INTERVENTION du 02 Juin 2004: การสัมมนาเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2004, การกอตั้งและการดําเนินงานเพื่อความ ยุติธรรม และประมวลกฎหมายตาง ๆ 4. คดีที่มีโทษทางอาญาของการทุจริตคอรรัปชั่น 1. การเลือกปฏิบัติ (Favoritism) 2. ลักษณะของผลประโยชนที่เปนความผิดทางอาญา 5. ผนวก 1. การคอรรัปชั่นทางการเงินในสหรัฐอเมริกากับขอขัดแยง ทางผลประโยชน 2. ประวัติสังเขป เรื่อง คอรรัปชั่นใน (ทวีป) ยุโรป 3. กษัตริย Philippe le Bel. - การปฏิรูปราชสํานักราชวงศ, ระเบียบปฏิบัติ ลงวันที่ 23 มีนาคม ค.ศ. 1302, มาตราตาง ๆ ในการตอตานการทุจริตคอรรัปชั่น 4. แผนผังองคกรตั้งขึ้นเพื่อทําหนาที่ในการตอสูตอตาน การกระทําผิดกฎหมายทางการเงิน 5. โทษในคดีอาญาเกี่ยวกับการทุจริตคอรรัปชั่นและการฟอกเงิน ในประเทศฝรั่งเศส
1 6
8 23 23 27 28 28 33
36 37 38
บทที่ 2 การทุจริตคอรรัปชั่นกับความสัมพันธระหวางประเทศ 1. สภายุโรป (Le Conseil de l’ EUROPE) 2. สหภาพยุโรป (L’UNION EUROPEENNE) EUROPEAN UNION (EU.) 3. องคกรความรวมมือพัฒนาทางเศรษฐกิจภาคพื้นยุโรป OCDE [Organisation de Coopération de Développement Économiques] OECD [Organization for Economic Cooperation and Development] 4. องคการสหประชาชาติ (L’ONU) (U.N.) 5. ฝรั่งเศส: อัครราชฑูตผูมีหนาที่ในการตอสูกับการกระทําอัน เปนอาชญากรรมที่มีลักษณะเปนองคกรและเปนระบบ
39 42
44 46 52
บทที่ 3 การทุจริตคอรรัปชั่นกับโลกาภิวัฒนกรณีศึกษา NGO 1. กําเนิดการกอตั้งและการพัฒนาขององคกร NGO 2. การทุจริตคอรรัปชั่นทางเศรษฐกิจ
1. การทุจริต คอรรัปชั่นเชิงเดี่ยว 2. NGO กับการฉอฉลในเรื่องยาเภสัชกรรม 3. องคกร NGO กับการคาอิทธิพล 4. NGO กับพฤติกรรมแบบโจรผูรายคนพาล 5. NGO กับการพลิกผันความชวยเหลือ 6. NGO กับ การลักลอบคาอาวุธสงคราม 7. NGO กับบริษัท 3. การทุจริตคอรรัปชั่นและการกอการราย (Terrorism)
1. มวลหมูมดแหงการขนสง (กองทัพมด)
55 58
58 60 64 66 67 72 73 75
75
2. การหลอกใชใหลงพิมพใบโฆษณาลงในหนังสือพิมพของ ประเทศที่ตนไปทํางานอยู 3. การโฆษณาหลอกลวงในประเทศที่คนหลบหนีเขาเมือง 4. ตัวแทนแบบฝงตัว (AGENT DORMANTS) 5. การใหเงินอุดหนุนเพื่อสิ่งหรูหรา 6. เงินที่ไดมาจาก NGO ปลอม 4. วิธีการแบบ BIN LADEN
1. ในกลุมประเทศ OCDE (องคกรความรวมมือพัฒนา ทางเศรษฐกิจภาคพื้นยุโรป) 2. ในประเทศ กําลังพัฒนา
77 77 78 79 81 82
82 84
บทที่ 4 การทุจริตคอรรัปชั่นกับการตอบโตทางวิชาการ
วิจารณ 7 บทความ 1. การทุจริตคอรรัปชั่น, การทําใหเกิดเสรีภาพ และการทําใหเกิด ประชาธิปไตย (CORRUPTION, Libéralisation et democratization)
J. CARTIER-BRESSON
85
2. ธนาคารโลก คอรรัปชั่น และรูปแบบการปกครอง (La Banque Mondiale, la CORRUPTION et la GOUVERNANCE)
J. CARTIER-BRESSON
89
3. ขอเสนอบางประการ ใหเห็นความแตกตางของประเภท คอรรัปชั่นในรูปแบบตาง ๆ (Les enseignements des différentes
typologies de CORRUPTION) J. CARTIER-BRESSON 4. การวิเคราะหทางเศรษฐศาสตรถึงตนเหตุและผลลัพธของ
94
การทุจริตคอรรัปชั่น: เปนกรณีศึกษาในประเทศกําลังพัฒนา (Les analyses économiques des causes et conséquences de la CORRUPTION : quelques enseignements pour les PED)
J. CARTIER-BRESSON 5. การคอรรัปชั่นกับระบอบประชาธิปไตย: การคุกคามตอการพัฒนา, ความเปนไปไดของการปฏิรูป (CORRUPTION et DÉMOCRATIE: menaces pour le Développement, Possibilités de RÉFORMES) J. Johnston 6. ระบบหาเสียงเลือกตั้งกับการทุจริตคอรรัปชั่น (Clientélisme politique et CORRUPTION) J. F. MEDARD 7. การทุจริตคอรรัปชั่น: ความชั่วรายที่จําเปนจริงหรือ (La CORRUPTION: Un mal nécessaire?) O. AZFAR, YOUNG LEE, Anand SWAMY.
ภาคผนวก ความโปรงใสระดับสากล (TRANSPARENCY INTERNATIONAL (TI)) บรรณานุกรม
DOCUMENTATION 126
96
101
103
105
108
บทที่ 1 การทุจริตคอรรัปชั่นในประเทศฝรั่งเศส 1. วิวัฒนาการและแนวความคิดของการทุจริตคอรรัปชั่น การทุจริตคอรรัปชั่นนั้น มีอยูคูโลกมาตลอดเวลาเนิ่นนานแลว นับตั้งแตสมัยกรีก ยุคโบราณ ซึ่งเปนบอเกิดแหงอารยธรรมของตะวันตก1 การคอรรัปชั่นในกรีกโบราณนั้น ถือกันวาเปนสิ่งที่ไมอาจจะหลีกเลี่ยงไดเลยในวิถีชีวิตการเมืองของกรีก เนื่องจากกรีกมี ความเชื่อวาการเมืองเปนเรื่องราวของชีวิตมนุษย ดั่งที่ ARISTOTLE นักปราชญกรีก โบราณกลาวไววา “มนุษย คือ สัตวการเมือง” ดังนั้น การคอรรัปชั่นในความหมายกรีก ยุคโบราณ จึงหมายถึง การกระทําทุจริตที่ไมควรจะมากเกินไป และอยาใหใครมารูเห็น กับการกระทํานั้น ๆ Antiphon2 นักปราชญกลุม Sophists ก็เคยกลาวไววา “ผูคนนั้นมักมี ธรรมชาติชั่วชาตามกมลสันดาน หากจับไมไดคาหนังคาเขา ก็มักจะละเมิดกฎหมายอัน เปนศีลธรรมอันดีของนครรัฐอยูร่ําไปเทานั้นเอง” เพราะฉะนั้น การคอรรัปชั่นแบบกรีก ยุคโบราณ จึงมีความหมายวา ตองรูจักแบงปนผลประโยชนจากการคอรรัปชั่นนั้น ๆ ให “ลงตัว” เพื่อวาจักไมเปนการสราง “ศัตรู” ที่อาจจะไปกลาวโทษได โดยทั่วไปแลว การ ทําคอรรัปชั่นดังไดอธิบายมานั้นมักไมมีบทลงโทษแตประการใด ยกเวนเสียแตวาหาก เปนกรณีทรยศตอชาติ หรืออาชญากรรมที่เปนการทําลายรัฐ (นครรัฐ) นั่นยอมหมายความ 1
คําวา “อารยธรรม” ในความหมายทางตะวันตก หมายถึง ทุกสิ่งทุกอยางที่บงชี้คุณลักษณะของผูคน คน ตะวันตกเรียกสิ่งนั้นวา อารยธรรม นั่นคือ วิธีการดํารงชีวิตและวิธีการทํางาน ศาสนาที่เขานับถือ อนุสาวรียตาง ๆ เราจะบอกวา ผูค น (ประชาชน) ใดหนึ่งนั้น เจริญ แลวมีอ ารยธรรมแล วก็ ตอ เมื่อ หมูชนนั้น ๆ รูจักการทํา เกษตรกรรม คือ รูจักใชดินของตนเปนอยางดี สรางอนุสาวรียที่ สวยงาม มีนักคิดนักเขียนนักประพันธ เกิดขึ้น เปนจํานวนมาก มีปราชญมีผูรูมีศิลปนมากมาย หลากหลาย คําตรงกันขามของ Civilised คือ barbarised, civilisation จึงตรงขามกับ barbarism 2 Antiphon นักปราชญผูศึกษาจากสํานักโสฟสต (Sophist) เปนชาวนครรัฐเอเธนส มีชีวิตอยูประมาณครึ่ง หลัง ศตวรรษที่ 5 B.C. เจาของผูประพันธเรื่อง La VÉRITÉ (สัจจธรรม)
วา เงินตราที่ไดมาจากการคอรรัปชั่นเปนเงินจากตางเมืองตางประเทศมีเปาหมายทําลาย นครรัฐเอเธนส หรือถาหากเปนเงินผิดกฎหมายที่แสดงไดวา เปนการนําเขามาเพื่อบอน ทําลายรัฐหรือเปนอันตรายตอรัฐ ดังตัวอยางเชน การใหที่พักพิงทางการเมืองแกชาวตางชาติ ที่หลบหนีคดีจากประเทศของตน และหากไมหลบหนียอมตองถูกจับแนนอน สถานการณ เชนนี้ยอมสงผลกระทบอันกอใหเกิดความขัดแยง (conflict) ที่อาจเกิดเปนศัตรูกับรัฐ เพื่อนบานใกลเคียงได เปนตน ในกรีกสมัยโบราณนั้นนักการเมืองที่ซื่อสัตยสุจริตเที่ยงธรรม ยอมไดรับการ เคารพนับถืออยางมาก แตก็เปนกรณีที่หาไดยากมาก จากเรื่องราวของเหลาเทพในตํานานของกรีก (Greek Mythology) ซึ่งสะทอนให เห็นวิถีชีวิตและความเชื่อของชาวกรีก แมจวบจนปจจุบัน โดยเฉพาะในดานการคาพาณิชย กรีกไดอธิบายใหเราเห็นอยางชัดเจนมาก จากการที่ไดยกยองใหเทพ Hermes เปนทั้งเทพ แหงการคาขายที่เหลาพอคาพาณิชยทั้งหลายตางยกยองบูชาเพราะเปนเทพที่นํามาซึ่ง ผลกําไรและความร่ํารวย ไมเพียงแตเทานั้น Hermes ยังไดรับการนับถือศรัทธาจากพวก หั ว ขโมยอี ก ด ว ย ดั ง นั้ น คนที่ เ ป น พ อ ค า จึ ง ถู ก มองกั น ว า เป น เพี ย งหั ว ขโมยที่ ไ ม ผิ ด กฎหมายเทานั้น เพราะเหตุดังกลาว การคาพาณิชยและการทํางานดวยฝมือ เชน ชาง หัตถกรรมและชนชั้นคนงาน จึงถูกจัดเขาเปนประเภททําธุรกรรมที่สมควรแกการดูหมิ่น ดูถูก และงานสวนนี้ถูกเก็บสํารองไวใหแก ชาวตางชาติตางถิ่น และชนชั้นทาสเทานั้น การแบงแยกระหวางการทํางานขั้นสูง หรืองานระดับผูดีประเภทที่หนึ่ง จึงเปน งานการเมือง งานของขาราชการ งานของทหาร และงานของผูมีทรัพยสินมั่งคั่งซึ่งไดแก การเปนเจาของที่ดินใหญแปลงขนาดใหญ กับงานอีกประเภทหนึ่งที่นารังเกียจ นาดูหมิ่น เหยียดหยาม ไดแก งานอาชีพพอคา งานชางฝมือ และคนงาน ซึ่งแนวความคิดดังกลาวมา นี้ ก็ยังคงมีอยูตราบทุกวันนี้แมในประเทศฝรั่งเศสปจจุบัน แตอยางไรก็ตามแนวความคิด (CONCEPT) ที่ไดอธิบายมาขางตน กําลังไดรับการประเมินคุณคาอยูในยุโรปขณะนี้ ทั้งนี้คงจะเปนผลลัพธอันเกิดจากความรูสึกในเรื่องของความเสมอภาค (Égalité) ใน สังคมฝรั่งเศสและในยุโรปโดยทั่วไปนั่นเอง เพราะฉะนั้นจึงอาจกลาวไดในปจจุบันนี้วา
ไมมีคําวา อาชีพอภิสิทธิ์ เพราะเหตุที่แตละคนยอมมีเสรีภาพที่จะมีและดํารงชีวิตของตน เยี่ยงชนที่มีเสรีภาพโดยทั่วไปอันเปนเสรีภาพตามที่กฎหมายไดกําหนดไว ตอมาเมื่อ กรุงโรมยิ่งใหญขึ้นแทนกรุงเอเธนส โรมไดกลายเปนศูนยกลางของ จักรวรรดินิยมอยางแทจริง ในยุคสมัยนี้จึงมีกฎหมายโรมันและมีการบังคับใชกฎหมาย อยางเขมงวดจนกระทั่ง มีคติโรมันวา “Dura lex, sed lex” (La Loi est dure, mais c’est la Loi) แปลวา “กฎหมายนั้นแข็งรุนแรงเหลือจะทนทาน หากแตมันก็เปนกฎหมายที่ตอง อดทนเคารพ” ยิ่งเมืองใหญขึ้นเทาใดการคอรรัปชั่นก็จะมีมากขึ้นตามตัว จากประวัติศาสตร ในชวงเวลาที่กรุงโรมรุงเรืองนี้ ปรากฏวา การคอรรัปชั่นมีมากยิ่งกวากรุงเอเธนสเสียอีก ทั้งนี้ก็เพราะวาโรมนั้นมั่งคั่งกวากรีกนั่นเอง ผลที่ตามมาอีกประการหนึ่งก็คือการคอรรัปชั่น ในโรมนั้นยอมถูกวิพากษวิจารณกันอยางหนัก3 ซิเซโร (CICERO) นักการเมืองผูมีชื่อเสียงของโรมัน กลาวไววา “ยังคงมีผูคนที่ ไมรูจักคําวาการประมาณตนเลย ไมวาจะเปนคําวา เงิน, เกียรติ, อํานาจ, ความสุขทาง กามคุณ, ความสุขยินดีทางปาก, ความสุขทุกอยางไมวาจะในทางไหนทั้งนั้น คนประเภท นี้ไมเคยพอไมเคยหยุดไมพอใจตอสิ่งใด ๆ ทั้งสิ้น เมื่อไปปลนสดมภไดทรัพยสินจากการ รบการสงครามมากเทาใด แทนที่จะลดหยอนผอนความโลภ ความมักไดลงหามีไม กลับ กลายเปนวายิ่งไดยิ่งเอาหนัก ยิ่งกระตุนเรงเราใหทําการแยงชิงเอาใหไดมากขึ้นไป คือ ยิ่ง ไดมากกลับยิ่งอยากไดยิ่งขึ้นไปอีก ผูคนประเภทนี้เปนคนที่กลับตัวกลับใจอีกไมไดแลว มันนาจะถูกนําตัวไปปดกักขังไวเสียจะดีกวาจะเอามาปลุกมาปนใหเปนผูเปนคน” 3
N.B.(Nota Béné = ขอสังเกต) คําวา Corruption เปนคํามาจากภาษาละติน Corruptio แปลวา ความบูดเนา-กิน
สินบน-ทุจริต เปนคําศัพทมีคาทางศีลธรรมโบราณกาล ถาหากใชในทางวรรณคดี กิจกรรมที่เปนการคอรรัปชั่น คือ การทําใหเสื่อมทรามลง ทําใหเสียคน ถาเปนในเรื่องกิจการ ก็เปนการทําใหเสื่อมทรามลงเพราะมีการปลอมแปลง ในกิจนั้น ๆ ถาเปนผูคนก็คือ คนที่ถูกเปลี่ยนไปในทางเสื่อมลง ความเสื่อมทรามลงนี้ อาจเห็นตัวอยางไดจากมี คอรรัปชั่นทางดานประเพณีขนบธรรมเนียมจรรยาศีลธรรมที่เสื่อมลงของสังคม เปนตน สวนการกระทําของคน หนึ่งที่เรียกวา ไป คอรรัปชั่น กับอีกคนหนึ่งก็คือ การที่คนหนึ่งนั้นไปใหสินบนไปจางอีกคนหนึ่งใหทําการงานที่ ตรงกันขามกับหนาที่ที่ตนตองรับผิดชอบอยู จะเห็นไดวาการทําคอรรัปชั่นในสมัยกอน ๆ ไมมีการลงโทษตาม กฎหมาย ซึ่งหมายถึง ยังไมมีการวัดคุณคาทางศาลตุลาการแหงความยุติธรรม
จากขอความนี้ นับไดวาเปนการแรกเริ่มกําเนิดกฎหมายทางศีลธรรมและจริยธรรม ที่แสดงถึงการดูถูกเหยียดหยาม พวกคอรรัปชั่น และพวกนิยมความสําราญ (HÉDONISTS) จนเกินเหตุ ซึ่งความจริงแลว พวกที่ชอบการทุจริตคอรรัปชั่นและพวก hedonists ประเภท นี้ไดปรากฏวาเคยมีอยูมาแลวตั้งแตในสมัยกรีกยุคโบราณในกรีก สิ่งเดียวที่ทั้ง กรีก และโรม ตางมีเหมือนกันคือ การกระทําที่เปนการคอรรัปชั่น ซึ่งหมายถึงการผิดธรรมเนียมปฏิบัตินั้นไมมีบทลงโทษ สวนประวัติศาสตรของประเทศฝรั่งเศสนั้น ปรากฏหลักฐานการตอตานการ คอรรัปชั่นมาตั้งแตสมัย กษัตริยฟลลิป ลา เบล (Philippe le Bel) มาแลว กลาวคือ ณ วันที่ 23 มีนาคม 1302 ไดโปรดเกลาฯ ใหมีการจัดองคกรขึ้นในพระราชวัง และใหมีการ ประกาศระเบียบขอบังคับกําหนดมาตรการตอตานการคอรรัปชั่น ขึ้นมาใชภายในราช สํานัก ปรากฏวา มาตรการตาง ๆ เหลานั้นเปนเสมือนตัวบทกฎหมายที่เขมงวด และมีบท ลงโทษที่รุนแรงยิ่งกวามาตรการใด ๆ ที่ทั้งประเทศฝรั่งเศสและยุโรปกําลังออกเปน กฎหมายใชบังคับอยู ในเรื่องมาตรการตอตานการคอรรัปชั่นที่กลาวมานี้ ผูเขียนไดแปลบางมาตราของ ระเบียบขอบังคับ (ORDONNANCE) ของกษัตริย ฟลลิป ลา เบล (Philippe le Bel) ไว ในภาคผนวก เพื่อใหเปนขอพิจารณาที่เปนประโยชนอันอาจจะนําเอาไปใชเปนตนแบบ ใหแกทุก ๆ ประเทศที่ปรารถนาจะกําจัด การทุจริตคอรรัปชั่นใหหมดไปอยางจริงจัง แตอยางไรก็ตามประวัติศาสตรของฝรั่งเศสก็ใหบทเรียนวา ตามกฎของความ ลื่นไหลไปสูความตกต่ําเสื่อมทรามของมนุษย ไมวาจะอยูในตําแหนงเปนกษัตริยที่ทรง ไวซึ่งพระราชอํานาจวาสนาพระบารมี ตลอดถึงพระบรมวงศานุวงศ เจาขุนมูลนาย ตาง ก็ตกไปสูสภาวะอันเสื่อมทรามอยางรวดเร็ว บรรดามาตรการตาง ๆ ที่กําหนดไวเปน ระเบียบขอบังคับใหประพฤติปฏิบัติกลับไมไดรับการเคารพนับถือปฏิบัติตามแตอยางใด แมแตองคพระมหากษัตริยเองก็ยังทรงขายตําแหนงยศฐาบรรดาศักดิ์ของขุนนางใหแก บรรดาพอคาพาณิชยเพียงเพื่อแลกเปลี่ยนเอาเงินตราเขาพระคลังขางที่ ซึ่งในสมัยนั้นก็ คือคลังของรัฐนั่นเอง สวนพวกผูพิพากษาตุลาการก็ขายความยุติธรรมเพื่อหาเงินเขา
กระเปาของตัวเอง นายอากรบอนภาษีก็ไมเวนตางก็ฉอฉลเบียดบังภาษี-ศุลกากร การ ทุจริตคอรรัปชั่น การรีดไถและการฉอฉลมีอยูทั่วไปทุกแหงในทุกตําแหนงทุกชนชั้นที่ สําคัญ ๆ ของสังคมฝรั่งเศส ในยุคนั้น จึงเปนเหตุผลหนึ่งที่สําคัญมากเชนเดียวกับเหตุผล อื่น ๆ ที่ทําใหเกิดการปฏิวัติ ใน ค.ศ. 1789 (Révolution 1789) แตอยางไรก็ตามการปฏิวัติ ในครั้งนี้ ภายในการปฏิวัติโดยตัวของมันเองก็มีการคอรรัปชั่นอยูใน “หมูผูกระทําการ ปฏิวัติ” นี้ดวยกันเอง เพราะวา พวกกอการปฏิวัติเหลานี้ก็ลวนแลวแตเปนที่รูกันดีวา พวก เขาก็คือ นักฉวยโอกาสที่คอยจองฉวยโอกาส ในชวงเวลาแหงความสับสนวุนวายของ สังคมมาสรางความมั่งคั่งร่ํารวยใหแกตน ในสมัยของจักรพรรดินโปเลียนที่ 1 (NAPOLEON BONARPART) พระองคก็ ทรงรับเอาเจตนารมณ (L’Esprit) ของกษัตริย Philippe le Bel มาใชดวยการนําเอากฎเกณฑ ที่ เ ข ม งวดกวดขั น อย า งที่ สุ ด มาปฏิ บั ติ ต อ มวลหมู อํ า มาตย ข า ราชการในรั ช สมั ย ของ พระองค หลักการใหญ ๆ ก็คือ การแบงแยกอํานาจหนาที่ของขาราชการกับนักธุรกิจ ออกจากกันอยางชัดเจน แตถึงกระนั้น ก็ยังไมมีบทลงโทษตามกฎหมายตอผูกระทําการ ทุจริตคอรรัปชั่นที่เปนทั้งนักธุรกิจและนักการเมือง แตประการใด ตอมาถึงศตวรรษที่ 19 ยุคสมัยนี้จะเปนยุคสมัยของการพัฒนาการทางอุตสาหกรรม (Industrial Development) ที่เกิดขึ้นอยางรวดเร็วและนํามาซึ่งความมั่งคั่งร่ํารวยใหแก บรรดานักธุรกิจและพอคาพาณิชยอยางมาก อีกดานหนึ่งก็คือ การที่แบงแยกอยางชัดเจน ระหวางมวลหมูขาราชการที่ยังคงยึดมั่นตอหนาที่อยางซื่อสัตยสุจริตทามกลางบรรดา พอคาพาณิชย และนักธุรกิจที่มีความเปนอิสระที่มีความพรอมและยินดีจายคาน้ํารอน น้ําชา (verser des pôts de vin) ใหแกขาราชการที่ทุจริต ซึ่งการคอรรัปชั่นในรูปแบบนี้ก็ ยังคงมีอยูใหเห็นและยังคงปฏิบัติกันในปจจุบัน หลัง ค.ศ. 1875 ซึ่งเปนปแหงการสิ้นสุดของจักรวรรดินโปเลียนที่ 3 (NAPOLEON LOUIS BONARPAPT) ก็เปนวาระเริ่มตนแหงการสถาปนาระบอบประชาธิปไตยใน ประเทศฝรั่งเศส บรรดาขาราชการที่ยังคงดํารงอยูในตําแหนงหนาที่ก็ตองมีความซื่อสัตย สุจริตเปนที่ตั้ง แตทวา การทุจริตคอรรัปชั่นกลับขยายขอบเขตไปสู บรรดานักการเมือง
อยางเปดเผย ซึ่งในเวลาตอมาก็ปรากฏการณเปนที่ชัดเจน และประชาชนชาวฝรั่งเศสได แสดงออกถึงความดูถูกดูหมิ่นตอนักการเมืองทั้งหลาย ทั้งหมดเปนการดูถูกดูหมิ่นใน ภาพรวมวา นักการเมืองลวนแลวแตเปนพวกทุจริตคอรรัปชั่น (des Corrompus) ซึ่งเห็น ไดจากการที่ประชาชนทั่วไป กลาวคือพวกนักการเมืองวา “มันทั้งหลายลวนแตเลวราย ดั่งขยะสังคม” (Tous les pourris. Tous les pourris!) ตอมาในชวงปลายศตวรรษที่ 20 การทุจริตคอรรัปชั่นไดแพรกระจายไปทั่วทุก ชั้นของสังคมโดยรวมแลว ไมวาจะเปนนักธุรกิจ นักการเมือง ขาราชการ ตลอดถึงทุกคน ลวนแลวตางมีสวนรวมรับผิดชอบไมมากก็นอย ในการทุจริตคอรรัปชั่นนี้ไมรูปแบบใด ก็รูปแบบหนึ่ง นั่นคือ การเปดเผยถึงเรื่องราวการทุจริตคอรรัปชั่น โดยการลงขาวอื้อฉาว ขาวอัปยศตาง ๆ ในหนาหนังสือพิมพ การทุจริตคอรรัปชั่นนี้ขยายขอบเขตมีเครือขาย โยงใยกวางขวาง ซับซอนยากแกการแกไข กอใหเกิดอันตรายตอการพัฒนาทางเศรษฐกิจ และการดํารงอยูของรัฐ ดวยเหตุนี้ภายใตแรงผลักดันและการกระตุนเตือนใหตระหนัก ถึงภัยอันตรายอันใหญหลวงของการทุจริตคอรรัปชั่น สภาสูงแหงสหภาพยุโรป (Le Conseil de l’ EUROPE) และรัฐบาลของประเทศตาง ๆ ของยุโรปจึงเล็งเห็นถึงความ จําเปนที่จะตองลงมือปฏิบัติการอยางใดอยางหนึ่ง เพื่อทําลายการทุจริตคอรรัปชั่นนี้ให หมดไป สําหรับในประเทศฝรั่งเศสนั้น ไดมีการจัดตั้งองคกรที่มีชื่อยอวา TRACFIN ขึ้น ในป ค.ศ. 1990 พรอมกับองคกรที่เปนสํานักงานศูนยกลางเพื่อการปราบปรามการ กระทําอาชญากรรมทางการเงินขึ้น มีชื่อวา OCRGDF (Office Central pour La Répression de la Grande Délinquance Financière) เพื่อใชเปนเครื่องมือโดยเฉพาะในการตอตาน ปราบปรามการฟอกเงิน ตอมาในป ค.ศ. 1993 ไดมีการจัดตั้งฝายการปองกันการทุจริต คอรรัปชั่นขึ้นมาอีก เรียกชื่อวา Service Central de Prévention de La Corruption. 2. ศูนยการบริหารงานปองกันการทุจริตคอรรัปชั่น (Le Service Central de Prévention de La Corruption: SCPC)
ศูนยการบริหารงานปองกันการทุจริตคอรรัปชั่น (SCPC) เปนองคกรอิสระที่ถือ กําเนิดเกิดขึ้นตามกฎหมายลงวันที่ 29 กุมภาพันธ 1993 อันเปนผลสืบเนื่องมาจากนโยบาย ปองปราบการทุจริตคอรรัปชั่นและการทําใหเกิดความโปรงใส (TRANSPARENCY) ทางดานเศรษฐกิจในองคกรภาครัฐที่ทําหนาที่บริหารการปกครองทั้งหมด นับตั้งแต รัฐสภา คณะรัฐบาล และขาราชการของรัฐ องคกรอิสระ SCPC นี้อยูภายใตการกํากับดูแลของรัฐมนตรีวาการกระทรวง ยุติธรรมและตั้งอยูภายในที่ทําการของกระทรวงยุติธรรม สมาชิก หรือคณะกรรมการ ของ SCPC ก็คือ ขาราชการ แตมีงบประมาณในรูปแบบอิสระภายในองคกรตัวเอง หนาที่ของ SCPC มีอยูดงั นี้ 1) รวบรวมขอมูลขาวสารที่สําคัญ ๆ ที่เอื้อใหสะดวกตอการจับกุม และการปองกัน ไมใหเกิดการกระทําผิดทุจริตคอรรัปชั่น นับจากตําแหนงผูอํานวยการ (Directeur) หรือ ลูกจางของบริษัทภาคเอกชน ที่มักกระทําธุรกรรมในความผิดตอกฎหมายในดานการเก็ง กําไรหรือการเลือกปฏิบัติ (FAVORITISM) และการคาเชิงใชอิทธิพล (Trafic d’ Influence) 2) มีหนาที่ชวยเหลือ รวบรวมขอมูลขาวสารเกี่ยวกับการกระทําอันถือไดวาจะ เปนกรณีการทุจริตคอรรัปชั่น หากฝายตุลาการขอรองขอความชวยเหลือมา แตขอมูล ขาวสารที่ SCPC รวบรวมไดมานี้ตองนําไปใชเพื่อเปนขออธิบายเทานั้นไมใชเปนขอ กลาวหาวากระทําผิด 3) มีหนาที่ใหความเห็นเกี่ยวกับมาตรการที่เหมาะสมในการชี้เตือนวาจะเปนการ กระทําผิดทุจริตคอรรัปชั่น เมื่อเจาหนาที่ฝายบริหาร หรือฝายปกครองรองขอมา เจาหนาที่ ฝายบริหารและฝายปกครองไดแกบุคคลตอไปนี้คือ ผูไดรับเลือกตั้งระดับทองถิ่น ฝาย การศาลทางการเงิน ฝายบริการดานการบริหารการปกครองของรัฐคณะรัฐมนตรี ผูวาราชการจังหวัด ผูอํานวยการของบริษัทรัฐวิสาหกิจ ฝายผูตรวจการของรัฐ สวนพลเมือง ไมมีสิทธิเสนอขอกลาวหา รองเรียนใด ๆ หรือรองขอขอมูลขาวสารใด ๆ จาก SCPC พลเมืองมีหนาที่มอบขอมูลขาวสารใหแก SCPC เทานั้น
กระนั้นก็ตาม SCPC ก็ไมมีอํานาจหนาที่ในการตรวจสอบกรณีใด ๆ เปนการ เฉพาะ ประสิทธิภาพของ SCPC นี้ขึ้นอยูกับคุณภาพของขอมูลขาวสารที่ไดรับแจงมา จากผูชี้เบาะแส ซึ่งเปนไปไดที่จะไดจากประชาชนพลเมืองจากขาราชการในภาครัฐและ จากภาคเอกชน โดยที่ชื่อและนามสกุลของผูแจงเบาะแสจะไดรับการเก็บรักษาไวเปน ความลับ ถาหากขอมูลขาวสารที่ SCPC ไดรวบรวมมานั้นมีพยานหลักฐานหรือมีมูล เพียงพอตอการฟองรองเปนคดี SCPC จักไดจัดทําแฟมเรื่องเพื่อเสนอตอพนักงานอัยการ (Procureur) ดําเนินการตอไป ดังนั้น SCPC จึงมีบทบาทหยุดอยูเพียงการจัดทําแฟมเรื่อง (Dossiers) แตไมมีอํานาจหนาที่ที่จะดําเนินการอยางใดอีก คดีดังกลาวจะเขาสูการ พิจารณาวินิจฉัยและพิพากษาตามกระบวนการทางกฎหมายตอไป SCPC จะจัดทํารายงานประจําป เสนอตอรัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรม และ เสนอตอนายกรัฐมนตรี รายงานประจําปดังกลาวซึ่งมีความยาวประมาณ 150-200 หนา จะเปนการวิเคราะหกรณีความเปนไปไดหรือมีแนวโนมที่อาจจะมีการกระทําที่เปนการ ทุจริตคอรรัปชั่น พรอมทั้งตัวอยางของการกระทําการทุจริตคอรรัปชั่น แตในรายงานกรณี ตัวอยางที่เกิดขึ้นจริงนั้น SCPC จะไมใสชื่อและนามสกุล หรือขอมูลสวนบุคคลของ ผูเกี่ยวของลงไปดวย 3. การสัมมนาเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2004 INTERVENTION du 02 Juin 2004 การกอตั้งและการดําเนินงานเพื่อความยุติธรรม และประมวลกฎหมายตาง ๆ 3.1 องคกรเพื่อการศึกษาและการปฏิบัติงานในการตอตานการทุจริตทางดานวงจร การเงินใตดินกับการตอสูเพื่อตอตานการฟอกเงิน: การกอตั้งและการลงมือปฏิบัติ โดย องคกรอํานวยการยุติธรรม และประมวลกฎหมาย ลําดับที่ 1 อาชญากรรมทีม่ ีการกระทําอยางเปนขบวนการ และเงินผิดกฎหมาย
ตามกฎหมาย ลงวันที่ 1 ธันวาคม 1987 - ถือวาเปนกาวแรก ดวยการจัดตั้งองคกรในการตอสูกับขบวนการอาชญากรรม ดังกลาว โดยการรวบรวมขึ้นเปนคณะ หรือเปนองคการ การตอสูเฉพาะกิจ ตอตานการ ลักลอบการคายาเสพติด ตอมาในป 1989 - ไดมีการพิจารณาไตรตรอง เพื่อการศึกษาหาแนวทางวาจะตอสูกับการ ฟอกเงินผิดกฎหมายไดอยางไร ในการนี้ไดมีการประสานงานของฝายตํารวจเขากับงาน ของฝายธนาคารและการเงินอีกดวย ลําดับที่ 2 การตอสูตอการฟอกเงิน รัฐบัญญัติ ลงวันที่ 9 พฤษภาคม 1990 - การกอตั้งองคกรเพื่อการวิเคราะหขอมูลและปฏิบัติการตอตานขบวนการ ทางการเงินที่ปกปดและมีการดําเนินงานอยางเปนระบบ (Traitement du Renseignement et Actions contre les circuits financiers clandestins) (TRACFIN) พันธะหนาที่ของ TRACFIN - การรวบรวมขอมูลที่ไดจากทุกสาขาอาชีพซึ่งถูกกําหนดบังคับตาม กฎหมายใหตองเปดเผยแหลงที่มาของเงินนั้น และเปนขอมูลที่อาจเปดเผยตัวผูตอง สงสัยวาทําการฟอกเงิน - ในกรณีเปนที่สงสัยวาเปนการฟอกเงิน TRACFIN จะสงตอไปใหศูนยกลาง เพื่อปราบปรามการกระทําผิดขั้นรายแรงเกี่ยวกับการเงิน (OCRGDF) ดําเนินการตอไป ขอบัญญัติลงวันที่ 9 พ.ค. 1990 (เชนกัน) - การกอตั้งสํานักงานศูนยกลางเพื่อปราบปรามการกระทําผิดขั้นรายแรง เกี่ยวกับการเงิน (Office Central pour la Répression de la Grande délinquance Financière: OCRGDF) OCRGDF มีหนาที่ทําการสืบสวน สอบสวน และไตสวน ตามแบบการ ดําเนินงานของตํารวจวาดวยเรื่องการฟอกเงิน
การฟอกเงิน การฟอกเงิน เปนการกระทําที่ผิดกฎหมาย (ที่มีโทษอาญา) โดยการนําเอา เงินกองทุน ที่ไดมาจากการกระทําในรูปแบบองคกรแบบอาชญากรรม มาเปลี่ยนใหเปน การกระทําที่ถูกตองตามกฎหมาย ทั้งนี้โดยมีเปาหมายที่จะปกปดแหลงที่มาของเงินกําไร เงินได หรือเงินผลประโยชนทั้งหลายอันไดมาจาก ถุงยาเสพติด
การลักลอบการคายาเสพติดตาง ๆ
ตึกนิวยอรค
การชวยเหลือทางการเงินแก ขบวนการผูกอการราย “BLACK-MONEY”
เงินผลประโยชนไดจาก “การกระทําธุรกิจเขาขาย อาชญากรรมที่จัดการอยางเปนขบวนการแบบมี องคกรอยางเปนระบบ” โจรกรรม
โสเภณี (เด็ก)
การคาอาวุธ
เงินผลประโยชนที่ไดมาจากวิธีการอันผิดกฎหมาย ในรูปแบบอันหลากหลาย เชน การโจรกรรม การ ทุจริตคาอาวุธ การฉอฉลกลโกง การคาโสเภณีการคามนุษย ฯลฯ
-ไดรับเงินรายได จากการนําเงินผิดกฎหมายของกองทุนไปฝากตามธนาคาร หรือ ยายเงินไปลงทุนธุรกิจในรูปแบบตาง ๆ อยางถูกกฎหมาย เชน ธุรกิจในการจัดสรร การลงทุนในตลาดเลนหุน ฯลฯ เปนตน ขั้นตอนของการฟอกเงิน 1) การโยกยายเงินอยางสลับซับซอน: นําเงินที่ไดมาจากการกระทําผิด กฎหมายนั้นเขาสูระบบการเงินของกฎหมายประเทศใดประเทศหนึ่ง 2) การปกปดอําพรางโยกยายเงิน: สลับใหเงินผสมปนเปกันในแหลงที่ ไดมาโดยการเพิ่มเครือขายและวิธีการลงทุนโดยการโยกยาย เงินเพื่อใหไดมาซึ่งเงินตรา อยางตอเนื่องดวยการใชบัญชีการคาหลากหลาย และโดยใชชื่อบุคคลตาง ๆ มากมาย ในหลายประเทศ
3) การแปรรูปเงินเขาสูระบบที่ถูกตองตามกฎหมาย อยางสมบูรณเปนเอกภาพ (Intégration) หรือเปนรูปแบบบูรณาการ: การนําเงินที่ไดมาจากการกระทําผิดนั้นมาแปร ใหเปนเงินกองทุนแลวนําไปเปนเงินกองทุน ลงทุนเพื่อเขาสูระบบเศรษฐกิจการเงินการตลาดที่อยูในระบบวงจรอันถูกตองตามกฎหมาย จากนั้นจึงแสวงหาผลกําไรหรือ ผลประโยชนจากเงินที่ไดผานการฟอกเงินจนกลายเปนเงินสะอาดแลว คํานิยามตามกฎหมาย มาตรา 324-1 ของประมวลกฎหมายอาญา “การฟอกเงิน คือ การกระทําใด ๆ ที่เอื้ออํานวยความสะดวกในทุกวิถีทางเพื่อ นํามาอางหาเหตุผลกลบเกลื่อนอําพรางดวยการโกหกหลอกลวง แหลงที่มาของทรัพยสิน หรื อ รายได ข องบุ ค คลใดบุ ค คลหนึ่ ง ที่ ป ระกอบอาชญากรรมหรื อ การกระทํ า ที่ ผิ ด กฎหมายอันเปนผลใหบุคคลดังกลาวไดผลกําไร ผลประโยชนไมวาโดยทางตรงหรือโดย ทางออมก็ตาม” “นี่คือการฟอกเงินเชนเดียวกันหากการกระทํานั้นไดชวยเหลือใหความสะดวก ตอการนําเงิน (กองทุน) นั้นไปวางทุน (หรือไปลงทุนหรือโยกเงิน) ณ แหงหนึ่งแหงใดก็ ตาม มีการปกปดอําพราง หรือแปรรูปเงินผลประโยชนเหลานั้นไมวาโดยตรงหรือโดย ออม ยอมใหถือวาเปนการรวมรู รวมคิด คือ มีสวนรวมตอการกออาชญากรรม หรือการ กระทําผิดตอกฎหมาย ทั้งสิ้น คือ ตองโทษอาญา อัตราความเสี่ยงสําหรับบุคคลตาง ๆ ผูกระทําหนาที่ทางเศรษฐกิจ ผูที่เขารวมหรือมีสวนชวยเหลือตอการกระทําผิดตามกฎหมาย ยอมถูกผลกระทบ ที่เปนภัยอันตรายดังนี้ ตอตนเองทั้งสิ้น - การเสื่อมเสียภาพพจน และการเสื่อมเสียชื่อเสียง การถดถอยความ นาเชื่อถือ
- แมจะเปนความรับผิดชอบในหนาที่สวนบุคคล และคณะก็ยอมนํามาซึ่ง การลงโทษทางอาญาไดหากมีการสืบสวนตอไปจนประจักษถึงความผิดนั้น “บรรดาการเงินตาง ๆ รวมทั้งอาชีพอยางอื่นที่ไมไดเปนธุรกิจ การเงิน แตถูกใชเปนเครื่องมือในการฟอกเงิน โดยที่ตน ไมไดเกี่ยวของหรือรูเห็นกับการฟอกเงินนั้นมากอน” การลงโทษทางอาญาตามขบวนการการตัดสินตามกฎหมายคดีอาญา ผูที่ไดกระทําเขาขายการฟอกเงินตามคํานิยามขางตน ตองถูกลงโทษดังนี้ (1) โทษจําคุก 5 ป และตองถูกเสียคาปรับเปนเงินจํานวน 375,000 ยูโร (2) ปรับโทษใหหนักขึ้นเปน 2 เทา หากยังมีการกระทําเขาขาย การฟอกเงิน ซ้ํา เชน - การกระทําทุจริตในหนาที่การงานอยูเปนประจํา เชน การใชตําแหนง หนาที่ในอาชีพตนอยางใดก็ตามเพื่ออํานวยความสะดวกชวยเหลือแกการฟอกเงินนั้น - การใชเครื่องมืออํานวยความสะดวกที่อาชีพของตนมีสิทธิใหใชได เพื่อ ทําการเกี่ยวกับการฟอกเงิน เชน นักการทูต ใช “ถุงเมล” เพื่อจุดประสงคชวยเหลือ หรือ จงใจทําการฟอกเงิน - หรือ จัดการเปนขบวนการเพื่อกระทํากันเปนกลุมกอนอยางมีระบบ หรือเปนแกง เพื่อการฟอกเงิน (3) ความรับผิดชอบหนาที่สําหรับบุคคลหรือนิติบุคคล หรือองคกร-สถาบัน ธุรกิจเกี่ยวกับการเงินที่มีการตั้งขึ้นถูกตองตามกฎหมาย และที่อยูในบังคับของกฎหมาย ยอมถูกลงโทษทางอาญา หากมีการกระทําผิดวาดวยการฟอกเงิน โครงรางในทางนิติบัญญัติระดับชาติ (กรอบกฎหมายแหงชาติ) ที่มี การวิวัฒนาการตลอดเวลา
ป 1990 - สืบเนื่องจากหลังที่มีการจัดตั้งองคกรองคกรเพื่อการวิเคราะหขอมูลและ ปฏิบัติการตอตานขบวนการทางการเงินที่ปกปดและมีการดําเนินงานอยางเปนระบบ (TRACFIN) (ตามรัฐบัญญัติลงวันที่ 9 พ.ค. 1990) และสํานักงานศูนยกลางเพื่อปราบปราม การกระทําผิดขั้นรายแรงเกี่ยวกับการเงิน (OCRGDF) (ตามรัฐบัญญัติลงวันที่ 9 พ.ค. 1990) จึงไดมีการจัดตั้งองคกรบังคับอยางเขมงวดทางการเงิน (Organisation de la vigilanlce Financière) เพื่อควบคุมตรวจสอบความถูกตองและความมีอยูจริงของพฤติการณการ ฟอกเงินขององคกร และวงการทางการเงินทุกประเภท และจัดตั้งสถาบัน (Institution de la déclaration de soupçon) เพื่อรับแจงการรองเรียนการบอกเบาะแสผูตองสงสัย La vigilance หมายความวาอยางไร กลาวคือ องคกรการบังคับจะตองมี 1) ความรูอยางดีเกี่ยวกับตัวลูกคาในเรื่องเกี่ยวกับ - ความเปนพลเมือง เชน มีบัตรประชาชน, ที่อยูอาศัย (ทะเบียนบาน ฯลฯ) - ตองรูลึก ถึงกิจการหรือธุรกิจทางเศรษฐกิจ คือ มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เปนอยางไร - มีผลรายได ผลประโยชนและ - สามารถนํามาเปรียบเทียบกับรายไดจริงที่ปรากฏในบัญชีเงินฝากของ ธนาคาร 2) ตองคอยตรวจสอบอยางเขมงวดตอพฤติการณการลงทุนบางชนิดเปนพิเศษ และตรวจตราพฤติการณของลูกคาในเรื่อง - เงินฝากเปนเงินสดในบัญชีธนาคารนั้น ๆ เปนจํานวนเทาใด - เปนลูกคาประจําหรือไมประจํา - ตองตรวจสอบอยางเขมงวดหากมีพฤติกรรมการลงทุนหรือโยกยาย เงินทุนจํานวนมาก - มีธุรกิจการเงิน OFFSHORE หรือไมอยางไร เปนตน ป 1996
- ใหนําเอาอาชีพสาขาประกันภัย อาทิ อาชีพนายหนา (Brokers, saleman) ในบริษัทประกันภัยทุกชนิดทุกประเภทใหเขาอยูในขายผูตองสงสัย (ตามรัฐบัญญัติ ลง วันที่ 9 พ.ค. 1990) - มีการบังคับใชกฎหมาย เพื่อการควบคุมอยางเขมงวดนี้ตอ สถาบันแลกเปลีย่ น เงินตราอีกดวย - มีการปรับปรุงเพื่อความรวมมือระดับสากล ป 1998 - ขยายขอบเขตทางกฎหมายนี้ไปจนถึง บรรดานายหนาคาที่ดิน, บานจัดสรร ฯลฯ (ตามกฎหมาย ลงวันที่ 2 ก.ค.) - ในป ค.ศ. 2000 ใหนําเอาองคกรที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายนี้มาบัญญัติไวใน ประมวลกฎหมายวาดวยการเงินและการคลัง4 ค.ศ. 2001 กฎหมายวาดวยกฎระเบียบทางเศรษฐกิจเพิ่มเติมขึ้นมา ใหม โดยมีรายละเอียด ดังนี้ - กฎหมาย ลงวันที่ 15 พ.ค. 2001: วาดวยการบรรจุผูรับผิดชอบในสาขา อาชีพใหม ใหอยูในเครือขายผูตองสงสัยดวย เชน บรรดาผูมีหนาที่รับผิดชอบของ กาสิโน พอคาของวัตถุที่มีคุณคาทางศิลปะ พอคาโบราณวัตถุ พอคาเพชรพลอย แมกระทั่งกรรมการ หรือผูตัดสินการขายทอดตลาดหรือการประมูล 4
จาก “สรุปผลการปฏิบัติงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช.” ของไทย ระหวางเดือน เมษายน 2542ธันวาคม 2546 หนา 55 แจงวา ประเทศไทยไดมีการลงนามรับอนุสัญญาสหประชาชาติวาดวย การตอตานการ ทุจริต ค.ศ. 2003 แลวเมื่อเดือน ธันวาคม 2546 ในการนี้ไดมีเจาหนาที่ สนง. ปปช. เดินทางไปรวมประชุม ณ ศูนย ประชุมสหประชาชาติ กรุงเวียนนา ประเทศออสเตรีย จํานวน 6 ครั้ง อนุสัญญาสหประชาชาติวาดวยการตอตาน การทุจริต (A Convention against Corruption) ค.ศ. 2003 สามารถจัดทําเสร็จในเดือนตุลาคม 2546 และไทยไดลง นามรับอนุสัญญานี้ในเดือน ธ.ค. 2546 นั่นเอง อนึ่ง ควรอานรายละเอียด ในสิ่งพิมพของ สมาคมขาราชการพลเรือนแหงประเทศไทย “เราจะปองกัน แกไขการทุจริตคอรรัปชั่นในยุคปฎิรูปกันอยางไร” ผลสรุปจากการสัมมนาทางวิชาการ วันพุธที่ 15 ม.ค. 2546 ณ หอศิลปวัฒนธรรม มธ.ทาพระจันทร โดยเฉพาะหนา 58-64
- ตองสง/รายงาน ขอมูล คืนไปใหแก TRACFIN ตามหมายศาล - TRACFIN สามารถเรียกรองขอขอมูลจาก OPJ (ฝายตํารวจ) จาก เจาหนาที่ชั้นปกครอง จากสวนราชการการบริหารของรัฐ จากองคกรบริหารเก็บเงินภาษี แผนดิน และจากสถาบันราชการทั่วไป - มีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการสภารวม (Joint Committee) เพื่อทําหนาที่ติดตอ ประสานงาน (Liaison) กฎหมาย ลงวันที่ 15 พฤศจิกายน 2001: เปนกฎหมาย ที่ตราออกมาวาดวย การชวยเหลือดานการเงินแกองคกรการกอการราย (TERRORISM) เรียกวาเปนเงิน BLACK-MONEY) กฎหมายฉบับที่ 2004-204 ลงวันที่ 9 มีนาคม 2004 วาดวยการปรับเปลี่ยนแกไข ปรับปรุง เรื่อง ของคําวา ยุติธรรม เพื่อใหสอดคลองทันกับการพัฒนาของอาชญากรรม (1) สาขาอาชีพใหมที่กําหนดไวตาม กฎหมาย 562-1 “กลุมสมาคม (Sociétés) คลับ วงการบริษัท ที่จัดการการเลนเกมพนันขันตอ การเลนหวยลอตเตอรี่ การทาพนัน การพนันขันตอเรื่องกีฬาหรือแมแตการพนันแขงมา” (2) กฎระเบียบอันหลากหลายตามกฎหมาย ฉบับ 564-1 “บังคับใหกลุมทั้งหลายดังกลาวขางตนตองสงบันทึกเอกสารเพื่อเปนการ ยืนยันพิสูจนวาตัวบุคคลผูเลนไดรับเงินจํานวนมากเทาใดเกินกวา จํานวนที่กําหนดตายตัว ไวแลวตามกฎหมาย และตองลงบันทึกเปนทะเบียนรายชื่อและแสดงหลักฐานที่อยูของ ผูเลน พรอมทั้งจํานวนเงินรายไดที่พวกเขาไดรับหรือที่หามาไดทั้งหมด สําหรับเอกสาร หลักฐานทั้งหมดนี้จะถูกเก็บรักษาไวเปนเวลา 5 ป” ใหประกาศบังคับใชตามกฎหมายตาง ๆ ทั้งหมดนี้นับตั้งแตวันที่ 1 ตุลาคม 2004 เปนตนไป
3.2 TRACFIN กับการตอสูเพื่อตอตานการฟอกเงิน: ยุทธศาสตรพิเศษ เฉพาะเพื่อการปฏิบัติการปองกัน
แผนยุทธศาสตรพิเศษ ดานการปองกัน (ตรวจสอบดูแลเรื่องการควบคุม) ทุก สาขาอาชี พ ทั้ ง ภาครั ฐ และภาคเอกชน องคกรที่ ทํ า หน า ที่ ใ นการควบคุ ม อาทิ ธนาคารแหงฝรั่งเศส
ดานการปองปราม (กดดันเพื่อนํามาซึ่งการลงโทษ) ตํารวจ การยุติธรรม TRACFIN
ดานการใหขอมูลทางการเงิน
การจัดองคกรของ TRACFIN: องคกรเพื่อการวิเคราะหขอมูลและ ปฏิบัติการตอตานขบวนการทางการเงินที่ปกปดและมีการดําเนินงานอยางเปนระบบ เลขาธิการ รองเลขาธิการ การสืบสวน การสอบสวน การไตสวน
กองกิจการ สากล กฎหมาย นานาชาติ การศาล ตุลาการ
การเสริ ม สร า งในเรื่ อ ง ค ว า ม สั ม พั น ธ ร ะ ดั บ สถาบันเพื่อภารกิจทั่วไป
องคกรในบังคับอยูใตกฎหมาย ธนาคาร+องคกร เครดิตตาง ๆ บริษัทในรูปประกันภัย องคกรในรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ปรึกษาทนาย ทนายความ - barrister, Sollicitor - Counsel - Advocate
กาสิโน บริษัทที่ดินจัดสรรขนาดใหญ (Real Estates) สํานักทนาย Notary, Sollicitor สํานักงานแลกเปลี่ยนการคาจาก สินคาหัตถกรรม ผูขายทอดตลาด ผูตีราคาประเมิน ผประเมินราคา บรรษัทจัดหาการลงทุน ผูเชี่ยวชาญที่ไดรับอนุญาตใหมีอาชีพ ตรวจสอบบัญชี เจาพนักงานการบัญชี นายหนาขายที่ดิน บานจัดสรร
แผนยุทธศาสตรในสิทธิโดยเฉพาะ การแจงเบาะแสผูตองสงสัย
:
มูลฐานของระบบ คําพูด, วาจา
เขียน, การจดขอความ
TRACFIN
หลักฐานการตอบรับ (ถาไมตองการ
การติดตามภายหลังการแจงเบาะแส: รายงานแจงลวงหนาตอ TRACFIN คือสงเสนอ เรื่องราวที่ไดมาจากแหลงขอมูลเหลานั้น ทั้งที่ไดรับ การยื น ยั น หรื อ ไม ยื น ยั น ก็ ต ามแต มี ก ารแจ ง เบาะแสครั้งแรก พื้นฐานของกระบวนการพิจารณา การสนับสนุนจากหลักฐานที่ไดมาจาก 1) องคกรตาง ๆ ภายใตกํากับของกฎหมาย หรือจากผูสื่อขาวของ TRACFIN 2) รายชื่อของ “ผูแจงเบาะแส/ผูสื่อขาว” ในการตอตานการฟอกเงิน ตองรายงาน ตอ TRACFIN ทั้งสิ้น 3) TRACFIN ตองไดรับการยืนยันจากบุคคลผูอยูในบังคับตามกฎหมาย เชน บุคลากรจาก ธนาคารวา ผูแจงเบาะแสมีอยูจริง เพราะผูแจงหรือผูสื่อขาว ตองแจง ตัวตนอยูจริง
แหลงที่มาของการบอกแจงเบาะแสของผูตองสงสัยทําการฟอกเงิน ในป 2003 ไดมาจาก/เปนเปอรเซ็นต บรรษัทการลงทุน 0.49% บริษัทรับประกัน 5.95% แหลง ประมูลของ เกา
สํานักทนายตาง ๆ 2.21%
แหลงอื่น ๆ 0.16% ธนาคารแหง ฝรั่งเศส, IEOM และ
ธนาคารและ สถาบันเครดิต สินเชื่อตาง ๆ
หนาที่ของหนวยงาน (DS) การแจงเบาะแสผูตองสงสัย: ผลลัพธของการ ตรวจตราดูแลอยางเขมงวด (VIGILANCE) ขององคกรทุกสาขาที่ตองทําหนาที่ที่ใชอยู ในบังคับของกฎหมายฟอกเงิน (professionnels assujettis) การตรวจตราสอดสองดูแลอยางเขมงวดเปนผลมาจากการปฏิบัติหนาที่เนื่องจาก มีองคกรภายในรองรับในการตรวจสอบดูแลอยางเขมงวด โดยตองตรวจสอบตอไปนี้ - การพิสูจนหาหลักฐานการมีตัวตนของลูกคา (Identification)
- ตรวจสอบโดยวิธีพิเศษสําหรับพฤติกรรมอันสลับซับซอนในการดําเนิน ธุรกิจของลูกคาทั้งที่เปนพฤติกรรมที่กระทําอยูเปนประจํา หรือที่เปนพฤติกรรมที่ไมมี เหตุผลทางเศรษฐกิจมารองรับก็ตาม เชน การที่ลูกคาอาจมีการกระทําการโยกยายเงินทุน อยางซับซอนเปนการลงทุนหรือการยายเงินทุน (TRANSACTION) แบบซอนเงื่อนงํา สลับซับซอน หรือ มีบัญชีเงินฝากประจํา หรือแมแตกระทําธุรกิจ โดยปราศจากเหตุผล ทางเศรษฐกิจ - ตองเก็บรักษา เรื่องราว เอกสาร รายละเอียดทั้งหมด แมแตรองรอยเล็ก ๆ นอย ๆ ที่อาจเปนแนวทางนําไปสูการพิสูจนเปนพยานหลักฐานในกรณีของผูกระทําการ นั้น ๆ - ตองจัดการฝกอบรมและสรางเสริม “จิตสํานึก” ใหแกบุคลากรของตนให รูสึกถึงปญหาวา “การฟอกเงิน” นี้มีอยูจริง และมีความซับซอนยากแกการพิสูจน วงจรและแนวทางของการบอกแจงเบาะแสผูตองสงสัย
Déclaration (แจงเบาะแส)
โดยเขียนเปนลายลักษณอักษร
TRACFIN - หนวยวิเคราะหเกี่ยวกับเงิน - จัดกลุมเรื่องขอมูลขาวสารที่ไดรับ
องคกรหรือบุคคล ผูแจงเบาะแส
จําแนกเรื่องราว การตรวจสอบเบื้องตน ขอมูลมีมูลนําสูพิจารณา พิพากษาโดยองคกรศาล
กลาวหาผูตองสงสัยทาง โทรศัพทแจงเบาะแส
มา รวมทั้งขอมูลขาวสารจาก ตางประเทศ - ศึกษาตรวจสอบจากแฟมเรื่องคัด เรื่องกรณีเปนไปได - รอคอยขาวสารขอมูลเพิ่มเติม - สงเรื่อง (คดี) ไปยังอัยการสูงสุด
-
อัยการสูงสุด
เอกสิทธิ์ของ TRACFIN 1) อํานาจในการสื่อสารคมนาคมที่ขยายอํานาจขอบเขตกวางไกล - ตามมาตรา 563-4 ของกฎหมายการเงินและการคลัง ฉบับแกไขเพิ่มเติม ตามมาตรา 70 กฎหมายฉบับที่ 2004-130 ลงวันที่ 11 ก.พ. 2004) 2) เอกชนไมสามารถจะนําเอา “ความลับของอาชีพ” มาเปนขออาง - TRACFIN มีเอกสิทธิ์ที่จะขอดูตรวจสอบทุกอยางที่ TRACFIN ตองการ 3) อํานาจในการหามไมใหมีการจัดทําการทําธุรกิจใด ๆ - เชน TRACFIN มีสิทธิที่จะปฏิเสธไมยอมใหธนาคารใดเปดบัญชีหรือจัด ดําเนินการใด ๆ ของบุคคลใด ๆ ที่ตองสงสัย หลักเหตุผลของการพิจารณาตามกฎหมายที่ใชเปนขอกลาวหาใน กรณีเขาขายเปนคดีฟอกเงิน 1) หลักเหตุผลที่ผานการพิจารณาอยางถูกตองตามกฎหมายที่ใชเปนขอกลาวหา เขาขายในกรณีเปนคดีการฟอกเงินเพื่อยื่นเสนอตออัยการสูงสุดของสาธารณรัฐฝรั่งเศส
การแจงเบาะแส ผูตองสงสัย
คํานิยาม การฟอกเงิน: - การลักลอบคายาเสพติด - มีการกระทําอันเปนอาชญากรรมเปน ขบวนการที่มีการจัดองคกรเครือขายโยง ใยอยางเปนรูปแบบที่มีการจัดการแบบ องคกร - มีการทุจริตคอรรัปชั่น - การฉอฉลเพื่อหาเงินกําไรผลประโยชน จากประชาคมตาง ๆ การสนับสนุนทางการเงินแก
การแจงเบาะแสเปน
การฟอกเงินที่มาจากการกอ
ภายใตหลักกฎหมาย วาดวยการฟอกเงิน
ศาลสถิตยุติธรรม
2) หลักประกันความคุมครอง (1) หลักประกันตามกฎหมายตาง ๆ ใหความคุมครองแกบุคคลในองคกร ทุกสาขาอาชีพ นับตั้งแตตําแหนงผูอํานวยการ และพนักงาน หรือผูไดรับคาจาง คา ครองชีพ เปนรายเดือน ผูซึ่งทําหนาที่ของตนโดยมิไดมีเจตนาแจงเบาะแสอื่นเปนเท็จ บุคคลดังกลาวไมตองรับผิดตามมาตรา L 562-8 du CMF5 - สาขาอาชีพที่ตองเก็บรักษา “ความลับ” แกลูกคาของตน เชน นายแพทย อาจมิไดจงใจ หรือไมมีเจตนาจะปกปดอาการของคนไขที่มีพฤติกรรมในการฟอกเงิน - เจาหนาที่ที่ทําหนาที่ราชการแตไมไดแจงเบาะแส หรือแจงเบาะแส แตกลายเปน “ความผิดพลาดเพราะเขาใจผิด” ยอมไดรับความคุมครองจากกฎหมายนี้ เชนกัน
5
N.B. มีทั้งนายธนาคาร และเจาหนาที่ ที่มักมีพฤติกรรมแบบใหความรวมมือกับทั้งสองฝาย คือ แจง เบาะแสใหแก TRACFIN ในขณะเดียวกันก็แจงแกลูกคาของตนดวยเชนกัน วาตนไมอาจหลีกเลี่ยงได ลูกคาเมื่อ รูทันเหตุการณ ยอมไหวตัวกอนถูกจับกุม เปนตน
(2) กฎหมายหามมิให ผูรูเบาะแส เชน ธนาคารแจงแกลูกคาของตนวา ตนไดแจงเบาะแสใหแกองคกรชั้นสูง หากกระทําผิดขอกฎหมาย ดังกลาว ยอมถูก ลงโทษทางอาญา ตาม มาตรา L 574-1 du CMF 3) ระเบียบวิธีการปกปดลับเฉพาะของขอมูลทั้งหมดที่รวบรวมไดจาก TRACFIN (1) จะนําขอมูลไปใชไดก็ตอเมื่อมีวัตถุประสงคเพือ่ ที่จะบรรลุเปาหมายที่ ไดกําหนดไวแลวตามกฎหมาย - มีรายชื่อกําหนดไวตาม มาตรา L 562-1 แลว ART. L 563-5 du CMF (2) เสนอเรื่องราวขาวสารขอมูลที่เปนความลับนี้ไดเฉพาะแต บุคคลที่ ไดรับอนุญาตใหรับรูไดตามที่กฎหมายบัญญัติไวเทานั้น ไดแก - อัยการสูงสุดของสาธารณรัฐ ศุลกากร ฝายตํารวจที่ทําหนาที่เกี่ยวกับ กระบวนการพิจารณาของสํานักงานศูนยกลางเพื่อปราบปรามการกระทําผิดขั้นรายแรง เกี่ยวกับการเงิน (Office Central pour la Repression de la Grande Délinquence Financière: OCRGDF) ฝายกิจการการตางประเทศที่ทําหนาที่รับผิดชอบคลายกับองคกรของรัฐ เจาหนาที่ชั้นปกครองที่ทําหนาที่ในการควบคุม ART. L 563-5 du CMF “องคกรที่รับแจงเบาะแสโดยตรงยอมไมมีสิทธิจะสงหรือแจงขอมูล ใหแกผูใดทั้งสิ้น ทุกอยางยอมถือไวเปนความลับ” 3.3 TRACFIN กับ การตอสูเพื่อตอตานการฟอกเงิน: วิสัยทัศน (Les perspectives) 1) การดําเนินงานตามแมบท ป 2004 - การตราพระราชบัญญัติ กําหนดใหปฏิบัติ ตามกฎหมาย ลงวันที่ 11 กุมภาพันธ และกฎหมายลงวันที่ 9 มีนาคม 2004
- ประกาศใหกฎหมายมีผลใชบังคับนับแต วันที่ 1/10/04 เปนตนไป 2) การพิจารณาขอเสนอแนวทางในการปฏิบัติของ GAFI6 เพื่อใหทันสมัยยิ่งขึ้น (ระเบียบปฏิบัติของ OCDE7 มีถึง 40 หัวขอ ซึ่งกําลังอยูในระหวางการ ปรับปรุงแกไข) แผนทั่วไป - การพิจารณาถึง อํานาจหนาที่ของกลุมองคกรในบังคับอยางเขมงวด - การพิจารณาวินิจฉัยระดับความเสี่ยงของลูกคาที่นําเงินมาฝากหรือเปด บัญชีนั้นเปนการเสี่ยงตอการจะเปนการฟอกเงินหรือไม หากตองสงสัยวาเงินนั้นมีเหตุ อันควรแกการสงสัยก็จะตองตรวจสอบทันที ทั้งความสัมพันธของธุรกิจหรือการโยกยาย เงินแบบ Transaction จะตองถูกนํามาวิเคราะหเจาะลึกไมวาจะเปนสถาบันการเงินหรือ ผูใดก็ตามหากสงสัยวาจะทําการฟอกเงิน - หามทําลายขอเท็จจริงทุกชนิดไมวาจะเปนเอกสารเล็กนอยหรือไมอัน อาจจะมีสวนเกี่ยวของกับการโยกยายเงิน (Transaction) ที่ไดกระทําแลว เพื่อจะไดเปน พยานหลักฐานหากถูกเรียกใหมีการตรวจสอบ แผนเฉพาะบุคคล - ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนในทุกสาขาอาชีพจะตองถูกตรวจสอบอยาง เครงครัด ตามกฎหมายอันเปนมาตรฐานใหมของ OCDE เชน ผูพิพากษา อัยการ ตุลา การ ทนายความ นายแพทย ที่ร่ํารวยผิดปกติ จะตองถูกเฝาตรวจสอบอยางเขมงวด 3) แผนการปฏิบัติงานแนวลึก (ทํางานรวมกันทั่วโลกทุกระดับ)
6
GAFI = Group d’ action financière contre le blanchiment de capitaux. Organisme de contrôl de l’
OCDE. 7
OCDE = Organisation de Coopération et de Développement Économique OECD = Organization for Economic Cooperation and Development
- มีการลงมือปฏิบัติเพื่อวิเคราะหและวางแผนการรวมกันจากทุกฝายที่มี หนาที่รับผิดชอบรวมกันในการตอสูเพื่อตอตานการฟอกเงินเพื่อใหเกิดความรวมมือ รวมใจในการปฏิบัติงานอยางเขมแข็งระหวางกันทุกองคกร - ทุกสาขาอาชีพ (Assujettis) ตามกฎหมาย No 2004-204 ที่ไดกลาว มาแลว จักไดรับการสนับสนุนสงเสริมใหรูจักการปฏิบัติงานอยางมีประสิทธิภาพ - นับแตวันที่ 1 ตุลาคม 2004 ทุกองคกรตองลงมือรวมแรงปฏิบัติงานนี้ อยางมีคุณภาพ 4. คดีที่มีโทษทางอาญาของการทุจริตคอรรัปชั่น 1. การเลือกปฏิบัติ (Favoritism) การเลือกปฏิบัติ หมายถึง การที่เจาหนาที่ขาราชการตกลงใหผลประโยชน สวนไดแก บุคคลใดบุคคลหนึ่ง ทั้ง ๆ ที่เขาไมสมควรและไมมีคุณสมบัติพอเพียงที่จะ ไดรับผลไดอันนั้น การเลือกให (ผลประโยชน) อันเปนขอไดเปรียบที่ไมเปนธรรมที่เขา ขาย Favoritisme นี้ ตองเปนกรณีที่ทําให “ความเทาเทียมในโอกาส” (l’égalité de chances) ตองถูกทําลายลงไป เชน ในกรณีของการประมูลหรือการประกวดราคา เพื่อให ไดมาซึ่ง “สัญญาขอตกลง” ในการจัดซื้อจัดสรางอาคารสาธารณะตาง ๆ ของทางราชการ เปนตน การเลือกปฏิบัติ เปนรูปแบบของการทุจริตคอรรัปชั่น ที่เกิดขึ้นอยูเสมอใน ประเทศฝรั่งเศส ซึ่งพบไดทั้งที่เปนการกระทําของสมาชิกของรัฐบาล เทา ๆ กับการ กระทําของสมาชิกสภาผูแทนราษฎร โดยเฉพาะอยางยิ่งในปจจุบันนี้ยิ่งมีวิธีการปกครอง แบบกระจายอํานาจออกจากศูนยกลาง (Décentralisation) จึงมีผูแทนที่ไดรับเลือกตั้งใน ระดับทองถิ่นทุกระดับ นับตั้งแตนายกเทศมนตรี จนถึงระดับผูนําตําบล ซึ่งตางก็มัก กระทําผิดดวยการเอื้อผลประโยชนแบบเลือกปฏิบัตินี้
ในสมัยกอนนั้น วิธีการคอรรัปชั่นในรูปแบบของการเลือกปฏิบัตินี้ เคยถือ กันวาเปนเรื่องปกติธรรมดา เนื่องจากเปนที่ยอมรับของสาธารณชนที่มีทัศนคติยอมรับ กันโดยทั่วไปวา การจะไดรั บสัมปทานในการกอสรางสิ่งสาธารณะนั้ นจํ าเป นต อง มี ความสัมพันธ (des rélations) และมีเสนสาย (avoir le bras long) เชนการไดรับสัญญา วาจางใหกอสรางโรงพยาบาล สเตเดี้ยม โรงเรียน ถนนหลวง ฯลฯ แตเนื่องจากมีเรื่อง อื้อฉาวเกิดขึ้นมาก นับแตป ค.ศ. 1970 เปนตนมา พรอมกับจํานวนเงินมากมายกอนใหญ ที่พวกทุจริตคอรรัปชั่น รวบรวมมาเขากระเปาตนเอง รัฐบาลจึงไมอาจนิ่งเฉยอยูไดรัฐบาล จําเปนตองยื่นมือเขามาจัดการเพื่อสรางความชอบธรรมในเรื่อง สัญญาวาจาง (moraliser les contrats) ในการกอสรางอาคารเพื่อสาธารณะ วิธีการคอรรัปชั่นในรูปแบบดังกลาว ถูกจัดใหอยูในเรื่องของความบกพรองใน “หนาที่ดานความซื่อสัตยสุจริต” กฎหมายฉบับเดือน มกราคม 1991 ฉบับเดือน มกราคม 1993 และกุมภาพันธ 1995 จึงไดมีบทบัญญัติกําหนดใหมีเสรีภาพและเสมอภาคกันสําหรับผูแขงขันในการ เสนอเรื่องในการประกวดราคา 1.1 ประเภทของบุคคลผูเกี่ยวของที่มีโทษทางอาญา บุคคลที่อยูในขายเปนเจาหนาที่ราชการ (agent publics) ที่ตองรับโทษ ตามกฎหมายอาญา หากมีการกระทําผิดในขอหาทุจริตคอรรัปชั่น ไดแก 1) ขาราชการทั่วไป 2) ผูที่ไดรับการเลือกตั้งที่มีอํานาจลงนามในสัญญาหรือขอตกลง ทั้งหลาย บุคคลในขายนี้ ไดแก ผูไดรับเลือกตั้งระดับทองถิ่น เชน นายกเทศมนตรี ผู ไดรับเลือกตั้งสวนภูมิภาค ฯลฯ (ในรายละเอียดไมปรากฏวามี ส.ส. อยูในขายนี้) 3) บุคคลอื่น ๆ นอกจากขาราชการ และผูไดรับการเลือกตั้ง แตไดรับ แตงตั้งใหทําหนาที่ในการเปนคณะกรรมการที่เกี่ยวของกับงานโยธาสาธารณะ (Service public) หรืองานจัดซื้อจัดจาง
4) ไมวาจะเปนบุคคลใดก็ตามแตไดกระทําหนาที่ในนามของขาราชการ หรือผูที่ไดรับการเลือกตั้ง 1.2 ปจจัยตาง ๆ ที่เขาขายเปนการเลือกปฏิบัติ Favoritisme การเลื อ กปฏิ บั ติ หมายถึ ง ผลประโยชน ห รื อ ผลกํ า ไร ซึ่ ง ข า ราชการ (public agents) เบียดบังหรือยักยอกมาเปนของตน ไดแก 1) ผลกําไรที่เปนตัวเงิน เปนวัตถุสิ่งของ หรือแมแต “บารมี” ที่ตนอาจ สรางสมมากขึ้นในตําแหนงตาง ๆ เพื่อรักษาไวซึ่งสายสัมพันธ เพื่อเปนพันธมิตรหรือ เพื่อผลในการวาจาง สรางงาน ทั้งนี้ก็เพื่อหวังจะได ผลประโยชนหรือสรางประโยชน ใหแกครอบครัวญาติพี่นอง 2) ขาราชการ (public agents) ซึ่งไมเคารพกฎหมายโดยมีจุดมุงหมายที่จะ ชวยใหผูแขงเขาประกวดราคา ไดรับประโยชนมากกวาผูแขงขันรายอื่น โดยอาศัยชองโหว ของกฎหมาย หรือโดยวิธีการอื่น ๆ ที่สามารถบิดเบือนกฎหมายได อาทิเชน 3) การแจงขาวสารขอมูลลับใหแกบางคนที่ตนรัก/ชอบ (favoriser) เชน การบอกนามของผูแขงขันรายอื่น ๆ หรือมีการประเมินโครงการกอสรางในราคาที่ต่ํา ใหแกคนหรือฝายของตน 4) สรางสถานการณฉุกเฉิน เชน มีการกําหนดเวลาประกวดราคา (ยื่นซอง ประกวดราคา) ใหเร็วขึ้นกวาที่ไดกําหนดไวแตเดิม ทั้งนี้ก็เพื่อจะใหรูแตเพียงผูแขงขัน (Candidate) ของตนเทานั้นที่จะมีเวลาทันตามที่กําหนดในการเสนอโครงการ 5) จํากัดชวงเวลาใหสั้นลงในปายหรือในใบประกาศของทางราชการใน การสรางตามโครงการ (Projects) ตาง ๆ 6) ทั้งนี้เพื่อจะไดปฏิเสธผูเขาแขงขันประกวดราคานั้นอยางไรเหตุผล 7) มีการปรับเปลี่ยนแกไข ระเบียบ หรือกฎขอบังคับในการคัดเลือก (โปรเจ็ค)
8) มีการแกไขเปลี่ยนแปลงคณะกรรมการที่ทําหนาที่รับ Project เพื่อ เสนอใหดําเนินการตอไปเปนลําดับ 9) มีการปรับเปลี่ยนแกไข กฎ (ระเบียบ) เพื่อปรับโครงการ (Project) เสีย ใหม ฯลฯ 1.3 ปจจัยทางดานศีลธรรม กฎหมายนี้ไมเขมงวดหรืออาจจะกลาวไดวา เปนกฎหมายที่ออนเกินไปที่ จะใชกับ คนทุ จริต คอร รั ป ชั่ น เหตุผ ลตามกฎหมายการจะกล า วหาวาบุ คคลใดทุ จริ ต คอรรัปชั่นตองพิจารณาจากเจตนาของผูนั้นวา ผูนั้นจะตองมีความตั้งใจทําการทุจริต คอรรัปชั่นหรือไม ดังนั้นจึงจําเปนตองพิจารณาถึงประสบการณของเขา พิจารณาปจจัย ทางวัตถุวาวัสดุตาง ๆ นั้น ลงทุนไปแลวจะเกิดความสูญเสียมากนอยเพียงใด ผูนั้น ทํางานในอาชีพมานานแลวเพียงใด ซึ่งจะแสดงใหเห็นวาเปนไปไดหรือไมที่ผูนั้นจะไมรู เรื่ อ งในการกระทํ าหรื อในการปฏิ บั ติ ที่ อ างว าไม เข าข ายการต องโทษอาญาในข อหา (Favoritism) เลือกปฏิบัติ 1.4 ชวงเวลาการฟองรองเพื่อดําเนินคดี การแจงขอกลาวหาตองแจงภายในเวลา 3 ป นับจากไดกระทําการอันสื่อ หรือสอใหเห็นเปนการทุจริตคอรรัปชั่น 1.5 การลงโทษตามคดีอาญา โทษจําคุก 2 ป พรอมเสียคาปรับจํานวน 30,000 ยูโร อีกทั้ง:- ถูกหามไมใหไปประกอบกิจการในสาขาอาชีพบางประเภท - เสียสิทธิในความเปนพลเมือง (Civic Laws)
2. ลักษณะของผลประโยชนที่เปนความผิดทางอาญา คํานิยาม ความผิดสถานนี้ หมายถึง การที่เจาหนาที่ฝายบริหารปกครองไดใชอํานาจ หนาที่ของตนไปมีสวน กอประโยชนใหแกบริษัทใดบริษัทหนึ่ง ทั้งๆ ที่ในขณะเดียวกัน ตนเองเปนฝายทําหนาที่ปกครองควบคุมดูแลการบริหาร หรือ กําลังดําเนินการสะสาง คดี ลมละลายหรือจัดการขายใหกับบริษัทดังกลาว 2.1 บุคคลที่เกี่ยวของการตองอาญา เจาหนาที่ขาราชการตามคํานิยามทาง กฎหมายอาญา (โปรดดู รายละเอียดในหัวขอ Favoritism) 2.2 เหตุผลที่ตองหาม มีสุภาษิต (ภาษาฝรั่งเศส): “Nul ne peut servir deux maîtres à la fois” (ภาษาไทยมีหลายสํานวน) เชน (อยา) มีนาย 2 หัว ในเวลาเดียวกัน (อยา) จับปลาสองมือ (อยา) เหยียบเรือสองแคม ยกตัวอยาง (ในแบบฝรั่งเศส): เราไมอาจจะเปนเจาหนาที่ของรัฐและเปน ลูกจางของบริษัทเอกชนในเวลาเดียวกันได 2.3 ปจจัยทางวัตถุของการทุจริตคอรรัปชั่น ขาราชการมีหนาที่ในการดูแล หรือบริหารงาน หรือเตรียมชําระสะสาง เพื่อจัดดําเนินการการประกาศใหบริษัทนั้น ลมละลาย หรือดูแลดานการบัญชี-รายรับ-
รายจาย ตรวจสอบบัญชีงบดุลยและเอาใจใสวาบริษัทจะมีการจัดการธุรกิจ เชน จะมีการ โยกยาย เงินทุนไปทํากิจการอันใดบาง
2.4 การมีผลประโยชน คําวา ผลประโยชนไมใชจะหมายถึง เฉพาะทางวัตถุธรรมเทานั้นหากแตมี ความหมายทางศีลธรรมจิตใจดวย การชวยเหลือบิดามารดาญาติพี่นอง หรือ มิตรคนหนึ่ง เพื่อผลประโยชนทางวัตถุ ก็ยอมมีมูลเพียงพอแลวที่จะถูกแจง “ขอกลาวหา” วาทําผิด ทุจริตคอรรัปชั่น 2.5 ปจจัยทางศีลธรรม ในแงของศีลธรรมแลว ยอมถือวาเปนการกระทําผิดฐานทุจริตคอรรัปชั่น ที่ ตองมี โ ทษหนั ก ทางอาญาและมีค วามตรงกั น ขามกั บ การเลื อ กปฏิ บั ติ อ ยา งแน ชั ด เพราะ เจาหนาที่หรือผูเปนขาราชการไมอาจแสรงทําเปนไมรูไมเขาใจในสิ่งที่ตน กระทําประพฤติปฏิบัติในเรื่องนั้น ๆ วาเปนเรื่องที่ถูกตองชอบธรรมหรือไม ผูกลาวหาจึง สามารถแจงขอกลาวหาวา “การไมรูไมเห็น” นั่นเองคือ ความผิดที่เพียงพอแกการ กลาวหาหรือเพียงพอตอการฟองรองตอผูถูกกลาวหาได 2.6 ชวงเวลากําหนดการฟองรอง อายุความฟองรองภายใน 3 ป นับแตไดลงมือกระทําการทุจริตคอรรัปชั่น 2.7 โทษตามกฎหมายอาญา โทษของผูกระทําผิด คือ จําคุก 5 ป และปรับ 75,000 ยูโร พรอมทั้งริบ ทรัพยสินที่ไดมาจากการกระทําคอรรัปชั่นทั้งหมด และยังอาจจะตองถูกหามใชสิทธิทาง การเมืองตามระยะเวลาภายใน 5 ป หรือบางกรณีอาจเสียสิทธิทางการเมืองนี้ตลอดไป
5. ผนวก 1. การคอรรัปชั่นทางการเงินในสหรัฐอเมริกากับขอขัดแยงทาง ผลประโยชน จากการที่มีกรณีขาวครึกโครมเปนจํานวนมากมายเกี่ยวกับเรื่องการทุจริต ทางการเงินที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาในระยะนี้ ไดเปดเผยใหเห็นถึงขอขัดแยงในเรื่อง ผลประโยชนอยางชัดเจน อันเปนกรณีของการกระทําคอรรัปชั่นที่เปนแบบฉบับตรงตาม คํานิยามของคําวา “คอรรัปชั่น” (CORRUPTION) เปนกรณีที่มีการจงใจกระทํากันเปน นิจสินและรุนแรงถึงขั้นกอปญหาตอสังคมโลกโดยรวม การใหคํานิยามอยางกวาง ๆ ของคําวา “ความขัดแยงในเรื่องผลประโยชน” นั้ น ก็ คื อ การใหคํา ยืนยัน ที่เป น การจงใจกระทํ า การในกิ จใด ๆ ก็ ต ามโดยมิ ได คํานึ ง ผลประโยชนที่เกิดจากความซื่อสัตยสุจริตตอบริษัทที่ตนไดทํางานอยู หมายความวา พนักงานลูกจางหรือผูอํานวยการ (ของบริษัท) กระทํากิจโดยคํานึงถึงแตผลประโยชน สวนตัว หรือของอีกบุคคลหนึ่งที่อยูในอีกกลุมหนึ่ง หรือองคกรอื่น กอนที่จะคํานึงถึง ผลประโยชนขององคกรที่ซึ่งเปนผูจายเงินเดือนใหแกตน กรณีตัวอยางที่เปนกรณีเฉพาะ ซึ่งชี้ใหเห็นลักษณะของการทุจริตคอรรัปชั่น และการขัดแยงทางผลประโยชนมาแสดงไวดังตอไปนี้ การใหคํานิยามอยางกวาง ๆ ของคําวา “ความขัดแยงในเรื่องผลประโยชน” นั้นก็คือ การใหคํายื นยันที่เปนการจงใจกระทําการในกิจใด ๆ ก็ ตามโดย มิได คํานึ ง ผลประโยชน ที่เกิดจากความซื่อสัตยสุจริตตอบริษัทที่ตนไดทํางานอยู หมายความวา พนักงานลูกจางหรือผูอํานวยการ (ของบริษัท) กระทํากิจโดยคํานึงถึงแตผลประโยชน สวนตัว หรือของอีกบุคคลหนึ่งที่อยูในอีกกลุมหนึ่ง (หรือองคกรอื่น) กอนที่จะคํานึงถึง ผลประโยชนขององคกรที่ซึ่งเปนผูจายเงินเดือนใหแกตน
กรณีตัวอยางที่เปนกรณีเฉพาะ ซึ่งชี้ใหเห็นลักษณะของการทุจริตคอรรัปชั่น และการขัดแยงทางผลประโยชนมาแสดงไว ดังตอไปนี้ 1) การทําบัญชีปลอม บริษัทหนึ่งสรางกระแสขึน้ มาเพื่อปกปดความจริงที่บริษัทตนกําลัง ลมละลายหรือกําลังมีปญหาวิกฤตดวยการทําใหผูคนเชื่อวา บริษัทนั้นไดรับความสําเร็จ อยางสูง โดยบริษัทไดจดั ทําการปลอมแปลงบัญชียอดดุลยขึ้นมาใหม การกระทํา หนังสือแจงรายการบัญชีปลอมขึ้นนี้ถอื วา เปนรูปแบบของการคอรรัปชั่นที่สหรัฐอเมริกา ถึงกับเกิดอาการชอกดวยคิดไมถึงวา จะยังคงมีรูปแบบวิธีการทําทุจริตคอรรัปชัน่ เฉก เชนนี้อยูอีก
2) สื่อขาวมวลชน ใน สหรัฐอเมริกา บรรดาสื่อสิ่งพิมพตาง ๆ นั้น ลวนมีสวนรวมมีสวน เกี่ยวของทั้งหมด ในเรื่องของความขัดแยงทางผลประโยชนอยางแทจริง กรณีความขัดแยงในเรื่องผลประโยชนโดยตรง หมายถึง การที่ นักหนังสือพิมพ ผูหนึ่งไดรับเงินเพื่อเขียนบทความชมเชยยกยองบริษัทหนึ่งใดก็ตาม ซึ่ง ก็คือ บริษัทเปนผูเขียนบทความนั้นเอง แตลงชื่อที่เปนนามของนักหนังสือพิมพผูนั้นและ นักหนังสือพิมพก็รับเงินคาเขียนอันไมใชหนาที่ของนักขาวที่ดี กรณีความขัดแยงโดยทางออม อันเปนกรณีที่ขาวที่ตีพิมพไปแลวนั้นหาได มีหลักฐานพิสูจนวาจริงเท็จแคไหน เพราะความจริงแลวเปนขอมูลตรง (Direct) ที่บริษัท ที่ตองการใหเขียนบทความเพื่อบริษัทนั้นเอง จึงเปนขอมูลที่ไมมีผูอื่นรู UNIQUE ซึ่ง นักเขียนขาวหรือบทความไมไดหาหลักฐานอื่นมาพิสูจนเพิ่มเติม เนื่องดวยเขาหวังวาจะ ไดเงินจากคาเขียนบทความนั้นลงไปทั้งแทงโดยไมตองกลั่นกรองขอมูลดิบจากบริษัท นั้น
กรณีดังไดกลาวนี้ แนนอนวาไมใชเปนทั้งวิชาชีพของนักหนังสือพิมพ (journalism) อีกทั้งไมใชเปนขอมูลขาวสารที่ถูกตองเปนจริง หากแตทวาเปนการ โฆษณาชวนเชื่ อ (Propaganda) ให กั บ บริ ษั ท ที่ จ ายเงิ นแก นั ก หนั งสื อพิ ม พ นั้ น นักหนังสือพิมพ ฝายการเงินที่มีชื่อเสียงเปนที่รูจักจึงมักจะถูกซื้อตัวโดยวิธีการตาง ๆ ดังตอไปนี้ (1) ใหงานหรือแตงตั้งใหมีตําแหนง เปนผูเชี่ยวชาญประจําในบริษัท (2) ไดรับเชิญไป “สัมมนา” ตามโรงแรมที่หรูหราราคาแพงมาก ๆ ที่มักตั้งอยู ตามชายหาดที่โกหรูที่สุดของโลก (3) มีการใหสินบนหรือคาปดปาก (pôt-de-vin) ที่เปนจํานวนสูงมาก ๆ เพื่อใหเขียนบทความประจบสอพลอผูบ ริหารของบริ ษัทโดยมี เปาหมายที่จะเปลี่ย น ภาพลักษณของผูบริหารใหเปนผูรูทางเศรษฐศาสตรเศรษฐกิจ ทั้งนี้ก็เพื่อวาจะไมใหมี ใครบังอาจมาโตแยงคัดคานทาทายไดเลยเปนเด็ดขาด ผูบริหารนั้นจึงกลายเปนบุคคลที่มี บุคลิกลักษณะที่เปนที่นาเคารพนับถือเสียจนกระทั่งไมมีใครจะบังอาจแตะตองโตแยงได อีกตอไป 3) นักวิเคราะหการเงิน นักวิเคราะหมีอยู 3 ประเภท คือ (1) นักวิเคราะหการเงินประจําธนาคารเฉพาะลักษณะ เชน ธนาคารสินเชื่อ ธนาคารพาณิชย เปนตน (2) นักวิเคราะหประจําธนาคารโดยทั่วไป (3) นักวิเคราะหตามบริษัทการให RATING ซึ่งคนวิเคราะหการเงินประเภท นี้จะเนนอิสระอยางมากในการทํากิจกรรมประเมิน การให RATING ของตน ขอขัดแยงทางผลประโยชน มีลักษณะเชนไร
(1) การปฏิเสธที่จะบอกความจริง ซึ่งไดแก การไมยอมเขียนความจริงลงใน การวิเคราะหของตน ซึ่งอาจมีสาเหตุจากความกลัวจะตกงาน หรือกลัวถูกไลออกเพราะ เขียนบอกความจริง หรือเนื่องมาจากมีคนจายเงินใหเขียนรายงานที่ผิด ๆ (2) ธนาคารยอมมีเปาหมายที่จะรักษาไวซึ่งลูกคาของตนเสมอ ดังนั้น ทั้ง ๆ ก็ รูอยูแกใจวา บริษัทกําลังตกอยูในภาวะผันผวนก็ตาม แตตราบใดที่ธนาคารก็ยังใหเงินกู หรือใหบริการที่ดีแกบริษัทลูกคาของตน ตราบนั้นก็ไมจําเปนตองคํานึงถึงกฎหมายกัน อีกตอไป (3) สมาคม RATING อาจจะตรวจสอบนักวิเคราะหคนหนึ่งคนใดหรือทํา รายงานปลอม ๆ ผิด ๆ ขึ้นมาเสียเอง เพื่อแลกเปลี่ยนกับเงินสินบนเงินปดปาก (Pôt-deVin) 4) สํานักงานการตรวจบัญชีและฝายการควบคุมภายใน ทุกบริษัทยอมมีระบบการควบคุมทางการเงินการบัญชีของบริษัทเปนการ ภายในเสมอ จึงไดวาจางนักการบัญชีซึ่งเคยทํางานอยูกับสํานักงานการตรวจบัญชี ใน แงนี้ เราจะพบวามักจะมีขอตกลงกันแลว เปนที่รูกันอยูแลวระหวางฝายควบคุมภายใน บริษัทกับสํานักงานหรือบรรษัทสมาคมการตรวจบัญชี 5) การเลนหุนปนหุน (Le “stock option”) บริษัทอาจทําการขายหุนในราคาที่ต่ํามากใหแกลูกจางพนักงานของบริษัท ตน ดังนั้นจึงจําเปนอยางยิ่งที่จักตองใหหุนนี้มีราคาสูงมากขึ้น บรรดาลูกจางพนักงานจึง ตองทําการ “ปนหุน” โดยวิธีการสรางอัตราแลกเปลี่ยนที่ไมเปนจริง โดยการปลอมตัวเลข ขึ้นมาใหมีคาสูงมากเพื่อวาหุนนั้นจะไดถูกขายตอในอัตราแลกเปลี่ยนที่เกินราคาจริง หรือสามารถขายหุนดวยราคาที่สูงลิบลิ่วในหวงเวลาที่บริษัทกําลังจะลมละลายอยูแลว หรือกําลังประสบปญหาวิกฤติ ทั้ง ๆ ที่หุนนั้นแทบจะไมมีราคาคางวดตอไปแลว 6) Soft money เงินชนิดนี้ คือ เงินที่จายใหแกนักการเมือง แลวตอจากนี้ไปยอมเห็นชัดอยู แลววา การเลือกปฏิบัติ หรือ FAVORITISM ความลําเอียง ยอมเกิดยอมมีขึ้นในทุก ๆ
ดาน มีกรณีที่เกิดขึ้นถึงขนาดที่วา แมจะเกิดเรื่องถึงขั้นวิกฤติกับบริษัทที่จาย Soft money ใหนักการเมือง แตนักการเมืองก็ยังคงใหการสนับสนุนอยางแข็งขันตอบริษัทที่ตกอยูใน ภาวะวิกฤติดังกลาว โดยใหอางคํายืนยันวาผลประโยชนของบริษัทนั้นสอดคลองตองกัน เปนอยางดีตอผลประโยชนของประเทศชาติ และเพราะฉะนั้น รัฐจึงจําเปนตองชวยโอบอุม บริษัทนี้ไว 7) บุคคลรุนใหมในวงการเงิน (New Wave) บรรดาผูเชี่ยวชาญทางการเงินซึ่งเปนคนหนุมอายุยังนอยเหลานี้ หมด ความ ดึงดูดจากความเขมงวดกวดขันไมสนใจใยดีตอเรื่องบัญชี เรื่องตัวเลขที่เปน ความจริงอีกตอไปแลว สิ่งที่พวกเขาใสใจกันก็คือ ความงามความสุนทรีของจํานวน ตัวเลขมากมายและเงินเดือนสูง ๆ ฉะนั้น ตัวเลขที่งาม ๆ ทางธุรกิจและอัตราความ เจริญเติบโตที่เปน ตัวเลขที่สูง จะทําใหพวกคนหนุมเหลานี้เกิดอารมณยินดีปรีดาที่ตน สามารถคิดฝนจินตนาการจะทําจะสรางขึ้นมา การปลอมแปลงตัวเลข การฝน จินตนาการที่แสนบรรเจิดสองแสงประกายออกมาเปนตัวเลขที่ตนตองการจะใหเปนที่ ประทับใจวาตนนั้นไดพิสูจนแลวจากตัวเลขดัชนีเหลานี้ที่ชี้ใหเห็นถึงภูมิปญญาอันเปน เลิศของตน เพื่อเหตุผล อยางเดียวเทานั้นเอง คือ การไดเงินเดือน เงินรายไดสูงของตน ตามตัวเลขที่ตนฝนจะใหเปน จึงสรุปไดวา ความสํานึก (sense) ความรูจักรับผิดชอบมีอยูคอนขางจํากัด ในหมูคนหนุมรุนใหม (New Wave) อยางนาวิตกกังวลตออนาคตของโลก ในยุคโลกาภิวัตน (globalisation) ซึ่งเปนโลกแหงการสื่อสารติดตอสัมพันธกันอยางไรพรมแดน ดังนั้น พรมแดนแหงความรูจึงมีอยางไมจํากัดขอบเขต ในทํานองเดียวกันพรมแดนแหงการ กระทําชั่วยอมกระทบไปทั่วโลก แผนผังการคอรรัปชั่นในบริษัทขนาดใหญในสหรัฐอเมริกา8 8
N.B. ในขณะนี้ (เดือนสิงหาคม-กันยายน 2004) การทุจริตคอรัปชั่นแบบอเมริกันมีชื่อรวมเรียกวา CORPORATE KLEPTOCRACY มีครั้งหนึ่งภาษาไทย รัฐแปลคํา Kleptocracy วา โจราธิปไตย มักจะเปนโจรใน เครื่องแบบหรือโจรใสสูท คงเปนการเลนคําจาก Democracy มาจากภาษากรีกโบราณ Demos = ประชาชน +
ENTREPRISE
การปลอมแปลง รายการบัญชี รายรับ รายจาย งบดุลยบัญชี
การซื้อตัว นักหนังสือพิม พ ที่ทํางาน ดานการเงิน และเปนผูมี ชื่อเสียงแลว
การซื้อ กลุม สมาคม
การซื้อตัวนัก ทําบัญชี หรือ คณะกรรมการ ตรวจเงิน แผนดิน เปน
การประเมิน คุณคาหุน เกินราคาจริง
Soft money
การซื้อตัว นักการเมือง
2. ประวัติสังเขป เรื่อง คอรรัปชั่นใน (ทวีป) ยุโรป 2.1 กรีกโบราณ คอรรัปชั่น เปนความชั่วรายที่ไมอาจหลีกเลี่ยงไดในเรื่อง การเมือง แต กระนั้นก็ตามความซื่อสัตยเที่ยงธรรม (L’intégrité) ยอมไดรับการเคารพนับถือเปนที่ยิ่ง การที่พอคาพาณิชยทําการคอรรัปชั่นถือกัน (ในสมัยโนน) วาเปนเรื่องของ ธรรมชาติ เปนปกติวิสัยมนุษยที่ชอบคาขาย งานการหัตถกรรม คือ การทํางานดวยมือ และอาชีพพอคาจึงถูกสํารองไวสําหรับชาวตางชาติ (คือ คนที่ไมพูดภาษากรีกและไมใช ชาวนครรัฐ) โดยถือกันวาเปนเสมือนกิจกรรมที่ต่ําตอยนอยหนาอยางมาก (แมแตชาว ไทยแทก็ยังถูกอบรมสั่งสอนใหดูแคลนการคาการขาย จวบจนกระทั่งยุคสงครามโลก ครั้งที่ 2 สิ้นสุดลงอีก génération หนึ่ง ความรูสึก ทัศนคติดังกลาวจึงคอย ๆ ลบเลือน ความทรงจําลงไปมาก) โดยเฉพาะในยุค Globalisation จึงเริ่มเปลี่ยนแนวคิด (concept)
Cracy = KRATOS (กรีก) = อํานาจ (อธิปไตย) เมือง Klephte หรือ Clephte เปนเมืองที่อยูอาศัยของพวกโจรพวก ขโมยเปนพวกที่อยูตามภูเขา OLYMPUS ใครบังเอิญผานไป (โดยบังเอิญ) ตองโดนปลนสะดมภเปนประจํา ดวย เหตุนี้จึงเกิดคํา KLEPTOCRACY เหมาะสมแลวที่แปลวา โจราธิปไตย
กันใหม สําหรับชนชาติกรีก เทพเจา HERMES (ยี่หอของเครื่องหนังมีชื่อ (brand-name) อยางมาก) คือ เทพฯ แหงพวกหัวขโมย และเปนเทพฯ ที่พอคาพาณิชยยกยองบูชา 2.2 RÔME มาถึงยุคโรมันรุงเรือง แตก็มาพรอมกับการวิพากษวิจารณ ซึ่งถือกันวา เปนบทเริ่มตนของการวิพากษวิจารณตอตานการคอรรัปชั่นโดยเริ่มจาก (1) Cicero ผูกอใหเกิดความรูสึกรังเกียจดูหมิ่นเหยียดหยามตอการ คอรรัปชั่นจนถือกันเปนประเพณีตะวันตกที่ดูหมิ่นดูถูกคอรรัปชั่นเรื่อยมา (2) Philippe le Bel. กษัตริยแหงฝรั่งเศส นับเปนปรากฏการณเปนครั้งแรก ที่ถือกําเนิด “Une ORDONNANCE” ไดแก - ระเบียบธรรมเนียมปฏิบัติที่เขมงวดที่สุดในการตอตานคอรรัปชั่น ซึ่ง พระองคไดตราเปน พระราชกฤษฎีกาในป ค.ศ. 1302 ความเสื่อมโทรมหลวง(แหงกษัตริย) การคอรรัปชั่น(แบบ)ทั่วไป กษัตริย ขายตําแหนงขุนนาง
ผูพิพากษา ขายความยุติธรรม
ผูเก็บภาษี-อากร ขายภาษีอากร
การปฏิวัติครั้งยิ่งใหญ การทําทุจริตคอรรัปชั่น เปนเหตุผลหนึ่งในบรรดาเหตุผลที่สําคัญใน การปฏิวัติ (RÉVOLUTION 1789) (3) NAPOLÉON the First สืบสานเจตจํานง (Spirit) ขององคกษัตริย Philippe le Bel ในยุคสมัย นโปเลียนที่หนึ่งนี้ เปนยุคของการตอสูตอตานการทุจริต
คอรรัปชั่นในวงการขาราชการ กลาวคือ ขาราชการทั้งหลายยอมตองไมเขาไปมีสวนรวม อยางใดอยางหนึ่งในโลกธุรกิจอยางเด็ดขาด 2.3 ศตวรรษที่ 19 เกิดการพัฒนาการดานเศรษฐกิจและดานอุตสาหกรรม นํามาซึ่งการพัฒนา คอรรัปชั่นในแวดวงธุรกิจ ในศตวรรษที่ 19 นี้ วิธีทุจริตคอรรัปชั่นในวงการพอคาพาณิชย กลับไดรับการยอมรับ ในสมัยนี้ ขาราชการเทานั้นที่ตองสุจริตเที่ยงธรรมฝายเดียว 2.4 ศตวรรษที่ 20 มีคอรรัปชั่นในวงการธุรกิจ มีคอรรัปชั่นทางการเมือง นักการเมืองลวนแต โกงกินทีเ่ สื่อมโทรม ยุคนี้มีการแสดงออกถึงความไมพอใจของประชาชนเปนครั้งแรก ดวยการ เดินขบวนเพื่อคัดคานตอตานการทุจริตคอรรัปชั่นของนักการเมืองโกงกินทั้งหลาย มี เพียงแตขาราชการเทานั้นที่ยังซื่อสัตยเที่ยงตรงฝายเดียว 2.5 ปลายศตวรรษที่ 20 การทุจริตคอรรัปชั่นแผกระจายไปทั่วทั้งในดานธุรกิจ การเมือง ตลอดถึง บรรดาขาราชการทั้งหมด จึงจําเปนตองคิดหาใชมาตรการเบื้องตนเปนบทลงโทษ 2.6 ศตวรรษที่ 21 ปฏิกิริยาของสาธารณชน ของสื่อ และขององคกรระหวางประเทศทั้งหลาย ที่มีตอการทุจริตคอรรัปชั่น รัฐบาลเกรงวารัฐอาจไดรับผลกระทบจากการคอรรัปชั่นและจะกลายเปน เครื่องปดกั้นเปนอุปสรรคตอการพัฒนาการทางเศรษฐกิจ มีความเกรงกลัวภัยจากขบวนการกอการราย AL Qaedo มีการคิดปฏิรูป วิธีการตอสูกับคอรรัปชั่นเปนรูปแบบที่ 2 เพื่อเอื้ออํานวยตอการปฏิบัติการตอตานลัทธิ กอการราย (TERRORISM) CONVENTION (อนุสัญญา) ในยุโรปไดรับการจัดทําขึ้นโดยกลุมองคกร OCDE กับองคการสหประชาชาติ (UN) เพื่อตอตานการทุจริตคอรรัปชั่นและการฟอกเงิน
การทุจริตคอรรัปชั่นไดกลายเปนหัวขอสําคัญในบทความตาง ๆ ตาม นิตยสารทางวิชาการ บัดนี้ถึงเวลาที่แยกใหเห็นอยางชัดเจนวา การคอรรัปชั่นนั้นไมใช เป น หั ว ขอ ที่ จ ะนํ า เอาไปเขี ย นเป น ข า วครึ ก โครมอื้ อ ฉาวในหน า หนั ง สื อ พิ มพ เ ท า นั้ น หากแตไดมีการศึกษาคนควาวิจัยทางวิชาการอยางเอาจริงเอาจัง 3. กษัตริย Philippe le Bel. การปฏิรูปราชสํานักราชวงศ ระเบียบปฏิบัติ ลงวันที่ 23 มีนาคม ค.ศ. 1302 มาตราตาง ๆ ในการตอตานการทุจริตคอรรัปชั่น มาตรา 13 การสืบสวน สอบสวน ไตสวน และกระบวนการพิจารณา (คดี) ตองปฏิบัติใหถึงที่สุดโดยตองไดรับการพิพากษาตัดสินใหเสร็จเรียบรอยภายใน 2 ป มาตรา 18 ขาราชสํานัก (ขาราชการของกษัตริย) ไมสามารถจะปกปองเพื่อ พิทักษบิดามารดา หรือญาติมิตร เนื่องจากจะเปนการบิดเบือนความยุติธรรม หากเปน กรณีที่บุคคลดังกลาวนี้ไดกระทําความผิด ๆ มาตรา 34 เงินเดือนของขาราชสํานักจะถูกกําหนดตายตัวแนนอน โดยวิธีการที่ ชัดเจนที่สุด มาตรา 37 ราคาคาจางทนาย (ในสมัยนั้นใชคําวา นักเขียนเพื่อสาธารณชน (les Écrivains publics) ใหชวยเขียนคํารองทุกข จะถูกกําหนดเปนราคาตายตัว (ใชวิธี เดียวกันกับ มาตรา 34) มาตรา 38 ความยุติธรรมตองเหมือนกันไมวาจะเปนคนรวย และคนจน มาตรา 40 หามขาราชการรับของขวัญ ของกํานัล มาตรา 43 หามรับการยืมเงินจาก ไพร (Sujets) ซึ่งอยูในตัวอําเภอเมืองเดียวกัน กับขาราชการผูนั้นทํางานอยู
มาตรา 44 หามภรรยาและบุตรของคนในราชสํานักและขาราชการ รับของขวัญ ของกํานัล มาตรา 46 ถาหากผูอยูใตบังคับของขาราชการ กระทําความผิดตอสาธารณชน ผูบังคับบัญชาจักตองไมใหการสนับสนุนสงเสริมผูใตบังคับเปนเด็ดขาด ตรงกันขามจัก ตองนําผูกระทําผิดอันเปนบุคคลอยูใตบังคับของตนมาลงโทษทันที มาตรา 47 หามมอบของขวัญของกํานัลแกผเู ปนผูบังคับชั้นสูงกวาตนขึน้ ไป อีกทั้งตองไมมอบของขวัญของกํานัลแก ภรรยาและบุตรของเจานายคนนั้น ๆ ดวย เชนกัน มาตรา 50 หามซื้อที่ดินในอําเภอที่ในขณะนั้นตนดํารงตําแหนงเปนขาราชการ นั้นอยู มาตรา 51 ขอหามนี้กําหนดไวใหแกบรรดาขาราชการและมวลหมูสมาชิกของ ขาราชการ (ทั้งครอบครัว พี่ชาย นองสาว หลาน ฯลฯ) ประกอบการสมรสในอําเภอที่ตน ทําหนาที่ราชการอยูในขณะนั้น ๆ ขอหามยังมีอยูอีกมากมายมาตรา แตที่ไดคัดเลือกมาก็เพื่อจะแสดงใหเห็นถึง ความพยายามและเจตจํานงไวซึ่งความยุติธรรมและการแสวงหาหนทางที่จะไมใหมีการ ทุจริตคอรรัปชั่นเกิดขึ้นในพระราชวัง/ราชสํานัก แตกระนั้นก็ดีเราจะพบวา การกระทําผิด ในขอหาคอรรัปชั่นนี้ก็ยังคงอยูทั่วโลกของเรา 4. แผนผังองคกรตั้งขึ้นเพื่อทําหนาที่ในการตอสูตอตานการกระทําผิด กฎหมายทางการเงิน กระทรวงมหาดไทย
TRACFIN
(กองอํานวยการ) การบริหาร
กระทรวงยุติธรรม รายงาน
ประจําป
ทั่วไปของตํารวจ SCPC ฝายอํานวยการกิจการทาง เศรษฐกิจและการเงิน
(ศูนยปฏิบัติงานการ
ปองกันการทจริตคอรัปชั่น) คดีลงอาญา
OCRGDF Office Central pour la Répression de la Grande Délinquance Financière (คลาย ๆ กับคณะกรรมการปราบปราม
PROCUREUR (อัยการสูงสุด)
5. โทษในคดีอาญาเกี่ยวกับการทุจริตคอรรัปชั่นและการฟอกเงินในประเทศฝรั่งเศส
57
คอรรัปชั่นภาครัฐ คอรรัปชั่นในขอบขายของความ (คอรรัปชั่นในฝายสาธารณะ – งาน ยุติธรรมฝายตุลาการ โยธา) และคณะลูกขุน ขาราชการ โทษจําคุก 10 ป พรอมทั้งคาปรับ จําคุก 15 ป พรอมตองทํางานหนัก 150,000 ยูโร เชน ทําเย็บปก ทําถุง กระเปา และ คาปรับ 200,000 ยูโร
จําคุก 2 ป และ คาปรับ 30,000 ยูโร
BLANCHIMENT การฟอกเงิน
FAVORITISM
โทษจําคุก 2 ปพรอมคาปรับ 30,000 ยูโร
ภาคเอกชน
PRISE illégale d’ intérêt (โทษอาญา: ความขัดแยงทาง
ผลประโยชน) จําคุก 5 ป พรอมคาปรับ 75,000 ยูโร
จําคุก 5 ป และ คาปรับ 375,000 ยูโร อีก 10 ป ถายังกระทําผิดซ้ําอีก เนื่องจากสงผลใหสถานการณ เลวรายลงไปอีก
RÉSUMÉ สรุป - การลงโทษจําคุก เริ่มจาก 2 ป เปนอยางนอยจนถึง 15 ป พรอมทั้งตองทํางาน หนัก ถือวาเปนโทษหนักที่สุด
- โทษปรับ เริ่มจาก 30,000 ยูโร เปนอยางนอยถึงอยางมาก 375,000 ยูโร
บทที่ 2 การทุจริตคอรรัปชั่นกับความสัมพันธระหวางประเทศ 1. สภายุโรป (LE CONSEIL de L’EUROPE) จากการที่ ยุ โ รปตองเผชิ ญ หนากับ ข าวครึก โครม (เรื่ องการทุ จริ ตคอร รั ป ชั่ น ) ระลอกแลวระลอกเลานับตั้งแตตนป ค.ศ. 1993 เปนตนมา จนกระทั่งสภายุโรปไมอาจจะ นิ่งเฉยตอปญหานี้ไดอีกตอไป นับวาสภายุโรปไดมีปฏิกิริยาเริ่มแรกกอนใครดวยการจัด ดําเนินการประชุมในระดับรัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรม ณ เกาะ MALTA ขึ้นในป 1994 แตกวาจะไดเห็นผลงานของสภายุโรป เราก็ตองรอมาจนกระทั่งป 1997 อนุสนธิ จากการประชุม ณ ป 1997 นั้น จึงไดออกสิ่งพิมพมีเนื้อหาสาระถึงหลักชี้นํา 20 ประการ ในการวางเปาหมายและหนทางเพื่อตอสูตอตานกับการทุจริตคอรรัปชั่น ซึ่งจะเปนพื้นฐาน ในการคิดพิจารณาหาทางแกไข และนําไปเปนรูปแบบทางความคิดเพื่ออํานวยความ ยุติธรรมใหเกิดขึ้นแกสังคมไดอยางไร จากการดําริและการดําเนินงานดังกลาว พรอมกันนี้ จึงไดมีการจัดตั้งกลุม GMC [Groupe MULTIDISCIPLINAIRE sur la CORRUPTION] ใหมีหนาที่อํานวยการในการกําหนดทิศทางที่จะวางไวใน CONVENTION ที่ใหมีบท ลงโทษทางอาญา (pénale) และ อนุสัญญา (CONVENTION) ที่กําหนดโทษทางแพง (civile) ตอมาป 1998 จึงไดมีการจัดตั้งกลุม GRECO (Groupe d’ ÉTAT CONRTRE la CORRUPTION) โดยใหเปนองคกรที่รวมกลุมกันคัดเลือก 3 ประเทศ ใหมีหนาที่ ประเมินผลและสอดสองดูแลวิธีการตอสูตอตานการทุจริตคอรรัปชั่นในประเทศกลุม สมาชิกของสภายุโรป สําหรับอนุสัญญาที่มีบทลงโทษทางอาญา (La Convention pénale) นั้น ไดมี การลงนามกัน ณ วันที่ 21 มกราคม 1999 โดยระบุบัญชีรายชื่อคดีความผิดลวงหนา กอนจะถูกวินิจฉัยตัดสินลงโทษ กับบัญชีรายชื่อตัวบุคคลที่มีมูลความผิดเขาขายอาจ
จักถูกจับกุม ซึ่งเปนบัญชีที่มีความยาวมาก เนื่องจากรายชื่อนี้มีทั้งชื่อคนสําคัญและคน ธรรมดาสามัญบรรจุอยูในรายการบัญชีชื่อ คดีความผิดที่ถูกเพงเล็งเปนพิเศษ ไดแก ความผิดฐาน (Traffic influence) คา อิทธิพลการฟอกเงิน (Le Blanchiment) และการฉอฉลในเรื่องการทําบัญชี (comptabilité: accountancy) เชน บัญชียอดดุลยปลอม บุคคลที่ถูกเพงเล็งทั้งหลายก็คือ เจาหนาที่ขาราชการ สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกของสภาระดับลาง เชน สภาทองถิ่ นทั้งหลาย ขาราชการในองคการระหวาง ประเทศ และผูพิพากษาตุลาการในศาลระหวางประเทศ (ของยุโรป, ณ ที่กรุงเฮก, และที่ ประจําอยู ณ UN) จุดดอยที่นาวิตกกังวลของอนุสัญญาก็คือ การที่รัฐตาง ๆ มีสิทธิที่จะปฏิเสธไม ยอมรั บ คํ า ตั ด สิ น ลงโทษในบางคดี เช น คดี มี ข อ หาการค า อิ ท ธิ พ ล ซึ่ ง มั ก ได รั บ การ พิ จารณากั น โดยทั่ว ไปวา การค าอิ ท ธิ พ ลนั้น ถือว าเป นเรื่ องปกติ ธ รรมดา เพราะเป น พฤติกรรมที่กระทําและปฏิบัติกัน อันเปนคานิยมในการมีความสัมพันธระหวางมนุษย และสังคม สวนอนุสัญญาที่มีบทลงโทษทางแพง (La Convention Civile) ไดมีการลงนาม กัน นับ แตวัน ที่ 4 พฤศจิก ายน 1999 อนุส ัญ ญาเพื่อ พลเมือ งฉบับ นี ้เ อื้อ อํ า นวยความ ยุติธรรมใหแกประชาชนที่มีฐานะเปนพลเมือง สามารถฟองรองเพื่อเรียกรองใหชดใช คาเสียหายคืนใหแกพลเมืองผูนั้นที่ไดรับความเสียหาย อันมีสาเหตุจากการไดรับความ เดือดรอนจากการทุจริตคอรรัปชั่น GRECO [GROUPE d’ ÉTAT CONRTRE la CORRUPTION] องคก รกลุม ของรัฐ ที่ร วมกลุม 3 ประเทศ ใหมีหนา ที่ดัง รายละเอีย ด สรุป ได ดังนี้
1) ปรับปรุงใหรัฐสมาชิกทั้งหลายของสภายุโรป มีศักยภาพในการตอสูตอตาน การทุจ ริต คอรรัป ชั่น ในทุก รูป แบบ พรอ มเอาใจใสส อดสอ งดูแ ลการปฏิบัติง านให เปนไปตามกฎระเบียบของอนุสัญญา (Convention) 2) สอดสองดูแลใหความเปนอิสระอยางเต็มที่ โดยไมจําเปนตองไปขึ้นกับผูใด พรอมทั้งใหการคุมครองแกผูที่ทําหนาที่ในการปองกันผูทําหนาที่สอบสวน ผูติดตาม และผูมีอํานาจในการตัดสินพิพากษาลงโทษ ผูกระทําผิดในคดีอาญาในขอหาการทํา ทุจริตคอรรัปชั่น 3) สอดสองดูแลการดําเนินการปฏิบัติงานวาเปนไปตาม 20 หลักการชี้นํานั้น ๆ หรือไม 4) นอกจากนี้ ในบางกรณี GRECO ยังมีอํานาจที่จะประกาศชื่อประเทศให สาธารณชนไดทราบวารัฐใด (รัฐบาลใด) ที่ไมใชมาตรการที่เหมาะสมเพียงพอในการ ปฏิบัติงานใหเปนไปตามกฎของอนุสัญญา (Convention) สภายุโรป 1994 คณะกรรมาธิการ (ระดับ) ร.ม.ต. กระทรวงยุติธรรม MALTA 1997
1998
GRECO Groupe d' ÉTAT Contre la Corruption
กลุม ของรัฐ (ยุโรป) รวมกัน เพื่อ
20 หลักการอํานวยการ GMC กลุมเพื่อกําหนดวางวินยั คอรรัปชั่น 1999
Convention Pénale อนุสัญญาบทลงโทษทางอาญา
1999 Convention Civile อนุสัญญาบทลงโทษทางแพง
2. สหภาพยุโรป L’ UNION EUROPÉENNE EUROPEAN UNION (E.U.) อนุสัญญา (Convention) ของ E.U. เกิดตามหลังมาจากการตั้งองคการที่เรียกชื่อ วา สภายุโรป (Conseil de l’ EUROPE) แลว แตอยางไรก็ดี การตัดสินใจรวมกันที่จะ จัดตั้ง EU ขึ้นนี้มาก็มาจากเหตุผลทํานองเดียวกันกับการกอตั้ง C.U. (Conseil de l’ EUROPE) นั่นคือ ปญหาการทุจริตคอรรัปชั่นที่เกิดขึ้นในยุโรปนั้น ไดกลายเปนปญหา วิกฤตที่เกือบจะเกินกําลังที่จะควบคุมไวไมไดแลวนั่นเอง โดยขอแรกสุด E.U. ตอง กําหนดมาตรการเพื่อปกปองผลประโยชนทางการเงิน การคลัง ไมใหถูกทําลายจากการ ทุจริตคอรรปั ชั่น (เชน งบประมาณ รายไดของประชาคม) ตอจากนั้นจึงกําหนดมาตรการ การลงโทษตอ ขาราชการที่คอรรัปชั่น หลักอํานวยการอันดับแรกในการตอสูกับการทุจริตคอรรัปชั่นออกมาในรูปของ ขอตกลง ภายหลังที่จัดประชุมกันขึ้น ณ เมือง Schengen9 แหง Luxembourg เมื่อวันที่ 19 มิถุนายน 1995 เรียกวา Les ACCORDS de Schengen [ขอตกลงแหงเมือง เช็นเจ็น] มี เปาหมายเพื่อใหเกิดความรวมมือระหวางฝายตํารวจและฝายตุลาการของรัฐตาง ๆ ที่อยู ใน E.U. ไดปฏิบัติงานอยางประสานปรองดอง
9
Schengen ไดชื่อวาเปนเมืองแหงการฑูต เนื่องจากมักมีการประชุมที่นี่จนเกิดขอตกลงตาง ๆ ไดอยาง สมานฉันทเสมอ
2.1 อนุสัญญาแหงบรัสเซล (CONVENTION of BRUXELLES [26 JUILLET 1995] ) อนุสัญญาแหงบรัสเซล (CONVENTION de BRUXELLES) ณ วันที่ 26 กรกฎาคม 1995 คือ กาวที่สอง ที่ไดมีการตัดสินใจเปดเผยถึงอุปสรรคตาง ๆ ที่เจาหนาที่ ขาราชการของ E.U. ไดประสบพบมาจากการปฏิบัติงานในดานบริหารและดานการเงิน การคลัง ฉะนั้นอนุสัญญาแหงกรุงบรัสเซล ลงวันที่ 26 กรกฎาคม 1995 ภายหลังเพียง เดือนเดียวเทานั้นที่ไดมีการประชุมที่เมือง Schengen ทั้งนี้ก็เพื่อจะใหอํานาจแกขาราชการ ประจํา E.U. นี้ไดแสวงหาหนทางที่มีประสิทธิภาพในการตอสูกับกลุมธุรกิจที่ทําธุรกรรม ทางการเงินขนาดใหญ และขจัดการคาเงินอุดหนุน (Traffic de subvention) ซึ่งหมายความ วา มีการแจกจายเงินอุดหนุน (ซึ่งรัฐมีงบประมาณตั้งไวหรือไมก็ตาม) ซึ่งบางทีก็เปนเงิน ที่รัฐอางวาจําเปนตองจายทดแทนหรือชดเชยใหแกองคกรหรือแกบุคคลที่ไมสมควร ไม เหมาะสมที่จะไดรับเงินอุดหนุนนี้ อนุสัญญาแหงบรัสเซล ลงวันที่ 26 พฤษภาคม 1997 ถือกําเนิดขึ้นเพื่อตอสู ตอตานกับการทุจริตคอรรัปชั่นโดยทั่ว ๆ ไป แตที่เนนเฉพาะอยางยิ่งก็คือเพื่อกํากับตอสู กับการทุจริตคอรรัปชั่นที่เจาหนาที่ขาราชการประจํา E.U. กับเจาหนาที่ขาราชการ ระดับชาติของแตละประเทศสมาชิก E.U. นั้น อาจจะกระทําการทุจริตคอรรัปชั่นได 2.2 มติขอตัดสินใจใหมีการปฏิบัติการรวมกัน ลงวันที่ 22 ธันวาคม 1998 มติดังกลาวนี้ คือ มาตรการสําคัญที่รัฐบาลตาง ๆ ของ E.U. ตกลงใจตั้งขึ้น รวมกันเพื่อตอสูตอตานการทุจริตคอรรัปชั่นที่กระทํากันของภาคเอกชน การกระทําผิดของนักธุรกิจในภาคเอกชน (private sector) ที่มักเกิดขึ้นอยู เสมอ คือ 1) การทําลายบริษัทคูแขงที่ทํางานโดยซื่อสัตยสุจริต 2) สมรูรวมคิดตั้งหลักการใหม ๆ เพื่อเปดการคาไปสูโลกใหม 3) วางหลักการวาบริษัทมีวิธีการเปดเปนการคาเสรี
4) การหลอกลวงว า ภายในบริ ษั ท มี โ ครงสร า งที่ ส ามารถทํ า งานอย า งมี ประสิทธิภาพ 5) การอางวาผูยินยอมใหมีการตรวจสอบความโปรงใส และขยับขยายระบบ (ของบริษัท) เขาสูการคาระดับสากล
E.U. / UNION EUROPÉENNE
1995
1995
1997
Accords de Schengen Cooperation ตํารวจ + ตุลาการ
Convention de BRUXELLES การทุจริตคอรรัปชั่น ทางการเงิน เชน - งบประมาณ - ภาษี
Convention de BRUXELLES การทุจริตคอรรัปชั่น ทั่วไปของเจาหนาที่ E.U. + เจาหนาที่ของ ประเทศสมาชิก E.U.
1998 Decision d' Action Commun Against the Corruption in Private Secteur
3. องคกรความรวมมือพัฒนาทางเศรษฐกิจภาคพื้นยุโรป OCDE [Organisation de Coopération de Développement Économiques] OECD [Organization for Economic Cooperation and Development] องคการ OCDE หรือ OECD ไดตกลงกันทําอนุสัญญา (Convention) เมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 1997 ในการ “ตอสูตอตานการกระทําทุจริตคอรรัปชั่นของเจาหนาที่ตางชาติที่ ทําธุรกรรม (การโยกยายเงิน) การคาพาณิชยขามชาติ”
อนุสัญญาฉบับนี้เปนอนุสัญญาฉบับเปด ซึ่งหมายความวา แมรัฐตาง ๆ ที่ไมใช สมาชิกของ OECD ก็สามารถเขารวมอยูในอนุสัญญาฉบับนี้ได ดังที่มีประเทศอารเจนตินา บราซิล บัลกาเรีย ชิลี และสโลเวเนีย เปนตน อนุสัญญาฉบับนี้มีเนื้อหาที่สําคัญ คือ การกําจัดวิธีการใหคาน้ํารอน น้ําชา (pôtde-vin) ซึ่งแตเดิมมานั้นจัดวาเปนเรื่องไมผิดกฎหมายแตประการใด ในสมัยกอน ๆ มานี้ คาน้ํารอนน้ําชา เคยมีการเรียกขนานนามกันวา เปนคา “คอมมิชชั่น” หรือมีอีกนามหนึ่ง วา “คาโสหุยพิเศษเฉพาะ” และรัฐสามารถใหสวนลดหยอนภาษีถาหากมีความจําเปนที่ จะตองจาย (คาน้ํารอน-น้ําชา) คาโสหุยนี้ใหแกเจาหนาที่ตางชาติที่บริษัทของตนไปลงทุน ตามโครงการเพื่อสาธารณะ หรือเพื่อแลกเปลี่ยนกับการไดเขาทําสัญญา (Contract) เชน สัญญาการกอสรางถนน ไฟฟา โทรคมนาคม กอตั้งบริษัท เชน Carrefour ในตางประเทศ นับจากนี้ตอไป ไมวาผูใดก็ตามที่กระทําการทุจริตคอรรัปชั่น หรือแมแตพยายาม จะกระทําทุจริตคอรรัปชั่นรวมกับเจาหนาที่ตางชาติ เพื่อมุงหวังผลกําไรหรือปกปกรักษา ผลประโยชน ผลที่ไดจากการกระทําธุรกรรมขามชาติ (International Transaction) ยอม ตองโทษจําคุกระหวาง 5 ป ถึง 10 ป กับถูกปรับเงินเปนจํานวน 150,000 ยูโร อีกดวย ถึงกระนั้นก็ตามอนุสัญญา (Convention) นี้ ก็ยังยากที่จะบังคับใชแกเจาหนาที่ ขาราชการทุกคนทุกสวนราชการ เชน เจาหนาที่ทางการฑูต ผูซึ่งยังคงสามารถใชชอง โหวบางประการในหนาที่การปฏิบัติงานทางการฑูตเพื่อแสวงหา “ผลประโยชน” เขาสู ตนได มี passports (C.D. = Corps diplomatiques) แมจนกระทั่งบัดนี้ (ป 2004 แลว) ยัง ไมเคยมีรายงานใด ๆ อันเกี่ยวกับการกระทําทุจริตคอรรัปชั่นปรากฏเปนคดีตองสงสัย” สงตอไปยังอัยการสูงสุด เพื่อพิจารณาวินิจฉัยเลย แมแตรายเดียวจากสถานฑูตฝรั่งเศส ชองวางดังกลาวมานี้ถูกตอกย้ําจากเหลา SME (Small + Medium Entreprises) ของฝรั่งเศส ที่ตางรองทุกขวา ไมเคยไดรับการสนับสนุนชวยเหลือดูแลจากสถานฑูตฝรั่งเศสเลยเมื่อ บริษัทตนตองประสบหรือเผชิญกับการทุจริตคอรรัปชั่นตามที่เขียนระบุไวในอนุสัญญานี้ สวนกลุมปฏิบัติงานทางการเงินเพื่อตอตานการฟอกเงินและการลงทุน (GAFI = Groupe d’ action financier sur le Blanchiment et les capitaux) ภายใต OCDE ก็ไดเริ่ม
ลงมือปฏิบัติงานนับแตไดมีการจัดตั้งเปน GAFI มาตั้งแตป 1989 ในการยกรางระเบียบ เพื่อใหการปฏิบัติงานไดจริงอยางมีประสิทธิภาพ โดยที่ GAFI นี้ไดบันทึกจัดทําอนุกรม ของหลักการสําคัญ ๆ ชี้แนะแนวนโยบาย นอกจากนี้ GAFI ยังเขารวมในการคิดสรร สรางระบบของความรวมมือระหวางเจาหนาที่ฝายปกครองบริหารและเจาหนาที่ฝาย การเงินระดับชาติ ทั้งนี้เพื่อจักไดรวบรวมประมวลขอมูลตาง ๆ ที่ไดรับรายงานมาซึ่งไม เพียงแตจะเปนขอมูลจากประเทศสมาชิกของ OCDE เทานั้น หากทวาเปนขอมูลจาก ประเทศที่ไมไดเปนสมาชิก OCDE อีกเปนจํานวนมาก
OCDE OECD 1997 Convention เพื่อการตอสู ตอตานการทุจริตคอรรัปชั่น ของเจาหนาที่ราชการที่เปน ชาวตางชาติในธุรกรรม (การ โยกเงิน) การคาพาณิชยระดับ สากล 4. องคการสหประชาชาติ (L’ONU)
1998 GAFI Groupe d' Action Financier sur le blanchiment des capitaux กลุมปฏิบัติการทาง การเงิน เพื่อตอตานการ ฟอกเงินจากเงินลงทุน
(U.N.) องคการสหประชาชาติเองเพิ่งตระหนักถึงภัยคุกคามของการทุจริตคอรรัปชั่น และการกระทําอันเปนอาชญากรรม (ขามชาติ) จึงไดมีการจัดสรรองคกรใหทําหนาที่ใน การตอสูเพื่อการนี้เมื่อตอนตนป 1990 นี้เทานั้น งานชิ้นแรกที่แสดงจุดยืนของ U.N. อยางแทจริงคือ การพิมพเมื่อวันที่ 12 ธันวาคม 1996 ระเบียบขอปฏิบัติที่ขาราชการหรือเจาหนาที่ที่ทําหนาที่เพื่อสาธารณชน สาธารณประโยชน ใ หยึ ด ถื อ เปน หลั ก ในการประพฤติป ฏิ บั ติ ใ หเ ป น มาตรฐานสากลเดี ย วกั น เรียกวา “Code international de conduite des agents de la function publique” ซึ่งสรุปหลักการ ใหญ ๆ ซึ่งเจาหนาที่ขาราชการที่ตองปฏิบัติงานเกี่ยวกับการทุจริตคอรรัปชั่นตองรับทราบ โดยทั่วกันวา อะไรคือความขัดแยงทางผลประโยชน อะไรคือการตองแสดงบัญชีรายการ ทรัพยสิน อะไรคือการรับทรัพยสินหรือเปนการเลือกปฏิบัติ อะไรคือเสรีภาพทางการเมือง และอะไรคือสาขาอาชีพที่เขาลักษณะ confidendiel (เชน ความลับทางทหาร ทนายความ) เปนตน และอะไรคือสาขาอาชีพที่สามารถเก็บความลับ (นายแพทย นายธนาคาร) บุคคล เหลานี้จะบอกแจงความลับที่อาชีพตนสามารถลวงรูไดใหแกผูใด หรือจะขายความลับ ใหแกผูใดไมได ดังนั้น ถาจําเปนที่เจาหนาที่ขาราชการตองทราบ จักตองปฏิบัติไปตาม ขอกฎหมาย เชน ตํารวจจะไปขอความลับวา คนไขรายใดเปนโรครายแรงอันใด เพื่อ ประโยชนสวนตัว ยอมไมได เปนตน ในป ค.ศ. 1999 องคการสหประชาชาติไดจัดตั้งองคกรขึ้นมา 2 องคกร เพื่อให เปนศูนยกลางเพื่อการปองกันการกระทําอันเปนอาชญากรรมระดับสากล (CENTRE pour la PRÉVENTION INTERNATIONAL DU CRIME: CPIC) ซึ่งเปนองคกรรวมเขา ไวกับสํานักงานเพื่อควบคุมการคายาเสพติดและการปองกันการกระทําขั้นอาชญากรรม และสถาบันการคนควาวิจัยเกี่ยวกับอาชญากรรมและการแสวงหาความยุติธรรมโดยมี บทลงโทษทางอาญา (UNICRI)
ทั้ง 2 องคกรนี้ไดจัดพิมพโปรแกรมตอตานการทุจริตคอรรัปชั่นระดับโลก โดยมี เปาหมายที่จะใหความชวยเหลือแกทุก ๆ รัฐบาลที่เรียกรองขอความชวยเหลือจาก U.N. และเปนที่เขาใจกันวารัฐบาลนั้น ๆ ตองการจะกําหนดเปนนโยบายทางการเมืองของตน (ที่มีความเกี่ยวของกับ CPIC และ UNICRI) และตองการกําหนดหามาตรการใด ๆ ใน การตอตานการทุจริตคอรรัปชั่น โปรแกรมของ U.N. นี้ แบงออกเปน 2 สวน คือ สวนหนึ่งวาดวยการคนควาวิจัย (Research) อีกสวนหนึ่งคือความรวมมือทางเทคนิค (Technical Cooperation) 4.1 การคนควาวิจัย (RESEARCH) การคนควาวิจัยประกอบดวยการศึกษาถึงปรากฏการณตาง ๆ ของการคอรรัปชั่นและมาตรการตาง ๆ ที่ควรกําหนดไวเพื่อเปนการตอสูตอตานการทุจริตคอรรัปชั่น ซึ่งการคนควาวิจัยนี้โดยหลักการแลวจะเริ่มตนจาก 3 ระดับของการกระทําทุจริตคอรรัปชั่นคือ (1) Street level คือ การทุจริตคอรรัปชั่นในระดับของการบริหารราชการสวนภาครัฐ
(2) Business level คือ
การทุจริตคอรรัปชั่นของโลกธุรกิจ
(3) Top level คือ การทุจริตคอรรัปชั่นในวงการการเมือง วงการการบริหารปกครอง ระดับสูงในระดับการคลังการเงินขั้นสูง ๆ ขึ้นไป 4.2 ความรวมมือทางเทคนิค (TECHNICAL COOPERATION)
ในระดั บ ชาติ จะมี ก ารประเมิ น คุ ณ ค า ของมาตรการต า ง ๆ ที่ ป ระเทศใด ประเทศหนึ่งไดกําหนดไวเปนแนวนโยบายแนวปฏิบัติในการตอสูตอตานการทุจริต คอรรัปชั่น สวนในระดับสากล ทั้งองคกร CPIC และ UNICRI รวมกับผูเชี่ยวชาญระดับ สากลของ UN. ตองทําการประเมินความตองการ (ความชวยเหลือ) ของรัฐตาง ๆ ที่ทํา การขอมา ต อ มาในวั น ที่ 12 ธั น วาคม 2000 ได มี ก ารลงนามกั น ณ เมื อ งปาแลมโม (PALERMO) เมืองหลวงของเกาะซิซิลี่ ในอนุสัญญาที่ชื่อวา CONVENTION of PALERMO อนุสัญญาฉบับนี้เรียกกันวาเปน CTO (ซีโต) ซึ่งมีวัตถุประสงคตอตานการ กระทําอันเปนอาชญากรรมในธุรกรรมขามชาติ และมีเปาหมายกําหนดไวเพื่อใหรัฐ ทั้งหลายที่ลงนามในอนุสัญญาดังกลาวมานี้ ตองทําการตอสูตอตานการฟอกเงิน การหา มาตรการลงโทษขาราชการที่คอรรัปชั่นและตอตานการคอรรัปชั่นที่มีสายสัมพันธกับ การกระทําอันเปนอาชญากรรมที่มีการจัดการจัดตั้งเปนขบวนการ ผลปรากฏจากการมี CTO นี้ขึ้นมา กลับทําใหมองเห็นขอแตกตางทางความคิด ซึ่งแยกออกเปน 2 ฝาย คือ ฝายเหนือ (ประเทศที่เจริญมั่งคั่งแลว) กับฝายใต (ประเทศที่ยัง ไมร่ํารวย หรือฝายยังยากจน) โดยเฉพาะอยางยิ่ง แนวความคิดในประเด็นปญหาของการ เวนคืนทรัพยสิน (la restitution) อันเปนผลไดจากการทุจริตคอรรัปชั่น โดยประเทศยากจน หรือที่เรียกกันวา ฝายใต (the SOUTH) มีทัศนคติในแงที่วาผลไดจากการคอรรัปชั่นนั้น ในกรณี ที่ เ ห็ น กั น อยู เ สมอ ๆ ก็ คื อ มั ก จะมี ก ารนํ า เอาส ว นที่ บ รรดาประมุ ข ผู นํ า ของ ประเทศฝายใตไดสะสมสั่งสมมาจากอํานาจนั้น ๆ นําไปฝากปกปดไวตามธนาคารใน ประเทศที่ร่ํารวยหรือที่เรียกกันวา ฝายเหนือ (the NORTH) เพราะฉะนั้นจําตองคืนเอามา ใหกับประเทศที่ยากจน ซึ่งในขณะนั้น เปนสิ่งที่ประเทศที่ร่ํารวยไดตอตานไมเห็นดวย กับแนวคิดนี้ของฝายใต ประเด็นปญหาดังกลาว กวาจะแกไขใหเปนที่ตกลงเขาใจตอแนวคิดที่แตกตาง กันนั้นไดก็ตอเมื่อมีอนุสัญญาอีกฉบับหนึ่ง เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2003 ซึ่งขอชี้แจง
เพื่อใหเห็นความเปนมาและความเปนไปในคานิยมที่แตกตางของทั้ง 2 ฝาย กวาจะเกิด ความเขาใจตรงกันดังตอไปนี้สักเล็กนอย กลาวคือ แนวความคิดในการตอตานกันและกันระหวางประเทศที่ร่ํารวยกับประเทศ ยากจนถูกนําเสนอเปนประเด็นปญหาขึ้นมาเพื่อพิจารณาในชวงระหวางการเจรจากันนั้น ก็คือ การที่ประเทศที่ร่ํารวยไดกลาวหาประเทศยากจนวา เปนเขตภูมิภาคแหงการทุจริต คอรรัปชั่น ซึ่งประเทศยากจนก็โตกลับโดยกลาวหาประเทศร่ํารวยวา ประเทศที่ร่ํารวย เปนฝายที่ยินยอมใหไมตรีจิต และไดรับผลประโยชนจากการทุจริตคอรรัปชั่นจาก ประเทศยากจนอยู ด ว ยเช น กั น ซึ่ ง ในที่ สุ ด ก็ ส ามารถตกลงให มี ก ารประนี ป ระนอม (Compromises) โดยเอื้อใหมีการรางบันทึกออกมา 71 มาตราในอนุสัญญาดังกลาวซึ่ง พิจารณารวมกันแลววาเปนฉบับที่วางแนวคิดริเริ่มแปลกไปกวาอนุสัญญาอื่น ๆ ที่เคย กระทํากัน และมีความนาสนใจเปนนัยสําคัญหลายแงมุม หลักการที่ถือวาเปนเรื่องใหมสุด ก็คือ การที่ประเทศยากจนไดรับสิทธิในการ ขอเวนคืนหรือการไดรับคาชดใชทดแทน ผลไดจากการทุจริตคอรรัปชั่นที่ถูกขนยาย หรือโยกยายทรัพยสินไปไว ณ ประเทศอื่น นับวาเปนครั้งแรกที่มีการนําเอาหลักการให คืนทรัพยสินหรือการชดใชทดแทนสิ่งที่สูญเสียไปนั้น ๆ มาจัดไว เปนกฎหมายระหวาง ประเทศ (International Law) ในขอหาเปนความผิดอันเกิดจากการกระทําทุจริตคอรรัปชั่น ของบุคคล ซึ่งเปนนักการเมืองระดับหัวหนา หรือเปนประมุขของประเทศใต (South) สําหรับสาระสําคัญอื่น ๆ ไดแก การกําหนดบัญชีรายการหัวขอที่จัดรวมไวเปน คดีความผิดที่ตองถูกนํามาลงโทษตามกฎหมาย จะหลีกเลี่ยงไมไดเปนเด็ดขาด อาทิเชน การเลือกปฏิบัติ (FAVORITISM) การฟอกเงิน การผันเงินกองทุนของราชการ การขัดขวาง หรือการกระทําที่กออุปสรรคตอขบวนการที่ดีตอกระบวนการอนุญาโตตุลาการ
คดีอาญาที่เปนทางเลือก (Délit facultatif)
คดีอาญาที่เปนทางเลือก คือ กรณีที่อาจไมลงนามก็ได โดยเฉพาะอยางยิ่งใน เรื่องการคาอิทธิพล (Influence traffic) ทั้งนี้เนื่องจากยังมีแนวความคิดทัศนคติตอคํานิยาม ของคํานี้ไมตรงกันในอีกหลายประเทศ รวมทั้งของประเทศใหญ ๆ เชน สหรัฐอเมริกา ที่ มีความเห็นวาการลอบบี้ (Lobby) นั้น ถือกันวาเปนเรื่องปกติธรรมดาที่มนุษยโดยทั่วไป ประพฤติปฏิบัติกันอยูในความสัมพันธระหวางบุคคลในสังคม ในเรื่อ งนี้ มี บั นทึ ก เป า ประสงคไ วอ ย า งชั ด เจนยิ่ ง ในเรื่ อ งของความรว มมื อ ระหวางกัน (Coopération) โดยเฉพาะในดานการปองกันและการจับกุมมาลงโทษ โดยเฉพาะ การใหความสะดวกในการแลกเปลี่ยนขอมูลขาวสารซึ่งกันและกัน การสง ผูรายขามแดน การยึดทรัพยสินที่ไดจากการทุจริตคอรรัปชั่น ความเปนปกแผนของโลกาภิวัตน (Global Compact) คําวา COMPACT แตเดิมใชในความหมาย หมายถึง สัญญา แตในทัศนะของ อเมริกัน คํานี้หมายถึงความเปนปกแผน ความเปนหนึ่งเดียวกัน Global Compact จึงเปนสัญญาที่กระชับความเปนปกแผนของโลกการสื่อสารที่ ไรพรมแดน ซึ่งถูกสรางใหเปนรูปธรรมขึ้นในป 1999 โดยเปนโครงการ (Project) ที่ เรียกรองใหกลุมบริษัททั้งหลายที่มีแนวคิดนิยมในระบบ Globalisation ไดลงทะเบียน เขาชื่อในขอสัญญาตาง ๆ ที่ตนเองมีเปาหมายสอดคลองตรงกันในการตอสูตอตานการ ทุจริตคอรรัปชั่น ดวยคําขวัญที่วา “Business should combat corruption in all its forms, including extortion and bribery” ซึ่งแปลวา “ธุรกิจทุกประเภทควรที่จักตอสูกับการ ทุจริตคอรรัปชั่นในทุกรูปแบบ ทั้งการขมขู และการติดสินบน”10
10
คําวา Globalization เปนคําภาษาอังกฤษ ตรงกับคําภาษาฝรั่งเศสวา Globalisation (ก็คือ เปลี่ยน z เปน s) ราชบัณฑิตยสถานกําลังศึกษาวาสมควรจะแปลวา โลกาภิวัตน หรือโลกาภิวัฒน?
O.N.U=U.N.
1996
1999 Global Compact
ประมวลกฎหมาย สากล หลักเกณฑระดับสากล
1997 เพื่อการ ควบคุม ในการดําเนินการปฏิบัตส.น.ง. ิ ปราบปราม ของเจาหนาที่ขาราชการ
การคายาเสพติดและการ ป อ ง กั น ก า ร ก ร ะ ทํ า อาชญากรรม ศูนยเพื่อปองกันการ อาชญากรรมระดับสากล สถาบันเพื่อการคนควาวิจัย ใน ดานการกระทําผิดอันเปน อาชญากรรมและการพิพากษา ใหลงโทษอาญาตาม กระบวนการเพื่อความยุติธรรม โปรแกรมระดับโลกตอตานการ ่
2003 Convention ตอตาน Corruption
2000 Convention of Palerme Convention เพื่อการ ตอตานการกระทําอันเปน อาชญากรรมระดับสากล ที่มีการกระทําอยางเปน ระบบ เปนคณะ หรือ Convention CTO
5. ฝรั่งเศส: อัครราชฑูตผูมีหนาที่ในการตอสูกับการกระทําอัน เปนอาชญากรรมที่มีลกั ษณะเปนองคกรและเปนระบบ เมื่อเดือนกุมภาพันธ 2000 นี้ ประเทศฝรั่งเศสไดมีการตั้งตําแหนงอัครราชฑูต ให ปฏิบัติหนาที่ในการตอสูกับการกระทําอันเปนอาชญากรรมอยางมีระบบ และการทุจริต คอรรัปชั่น การดําริแนวคิดเฉกเชน นี้ยอมเปนการตอบสนองเปนอย างดี ตอการตอสู ตอตานการคุมคามในรูปแบบใหมที่ปรากฏขึ้นในโลก นับตั้งแตป 1990 เปนตนมา อัครราชฑูตคนแรกผูมีหนาที่ดังกลาวนี้ไดรับการแตงตั้งในเดือนพฤศจิกายน ป ค.ศ. 2003 คําวา คอรรัปชั่น ตอทายตําแหนงนั้นใหถูกลบไปเสีย เพราะฉะนั้นจึงยอม ชัดเจนวา การดําเนินงานในหนาที่รับผิดชอบของทานอัครราชฑูตยอมถูกชี้นําไปในแนว ของการตอสูการกระทําความผิดอาชญากรรมอยางมีระบบ (Organized Criminality) มากกวาทางดานการทุจริตคอรรัปชั่น (Corruption) แตเพื่อเปนการใหความสําคัญตอ ตําแหนงหนาที่นี้ ทานอัครราชฑูตจึงมิไดรับการแตงตั้งจากกระทรวงการตางประเทศ แต เปนการแตงตั้งจากทานประธานาธิบดีแหงสาธารณรัฐโดยการเสนอจากคณะรัฐมนตรี ภารกิจอันดับแรกของทานอัครราชฑูตนี้ คือ การสอดสองดูแลการวิวัฒนาการ ของกลุมประเทศเกิดใหมในแถบทะเลบอลขานทั้งหลาย อันลวนแลวแตเปนเขตซึ่งมี การคาขายสิ่งผิดกฎหมายทั้งสิ้น ไมวาจะเปนการคายาเสพติด การคาอาวุธสงคราม การ ฟอกเงิน โสเภณี ฯลฯ ภารกิจอันดับสอง คือ การสอดสองดูแลการคาอาวุธเบา ซึ่งสวนใหญจะถูกสงไป แถว ๆ บริเวณ ทวีปอัฟริกา การคาอาวุธสงครามชนิดนี้กอใหเกิดการตอสู การเปนอริศัตรู ตอกันในกลุมทวีปอัฟริกาซึ่งยังคงครุกรุนตอไป สวนภารกิจในหนาที่รับผิดชอบอื่น ๆ โดยทั่วไป เชน การสอดสองดูแล “เสนทางการคายาเสพติดจากอัฟกานิ สถานไปสู ยุโรป” การสอดสองดูแลใหมีการปฏิบัติงานใหเปนไปอยางดีมีประสิทธิภาพตามที่
กําหนดไวใน Convention of Palerme ป 2000 เพื่อตอตานการกระทําอันเปนอาชญากรรมขามชาติ อาจสรุปโดยทั่วไปไดวา อัครราชฑูตผูดํารงตําแหนงที่ตั้งขึ้นใหมตามสถานการณ ของโลกยุคนี้ มีหนาที่สอดสองดูแลใหมีการเคารพตามกฎหมายที่ตกลงกัน และลงนาม กันในอนุสัญญา (CONVENTION) ทั้งหลายขององคการสหประชาชาติ (U.N.) วาดวย การตอสูกับการคอรรัปชั่น ลงวันที่ 9 ธันวาคม 2003 นี้นั่นเอง
บทที่ 4 การทุจริตคอรรัปชั่น กับ การตอบโตทางวิชาการ วิจารณ 7 บทความ 1. การทุจริตคอรรัปชั่น การทําใหเกิดเสรีภาพ และการทําใหเกิดประชาธิปไตย (CORRUPTION LIBERALISATION ET DEMOCRATISATION) โดย JEAN CARTIER-BRESSON REVUE TIERS-MONDE, JANVIER-MARS 2000 Professeur, Université de PARIS XIII ศาสตราจารย ฌอง คารติเอร-เบรสซอง เปนอาจารยประจํา ณ มหาวิทยาลัยปารีส ที่ 13 เปนผูที่มีความรูอยางที่สุดสําหรับปญหาเรื่อง การทุจริตคอรรัปชั่นที่เกิดขึ้นใน ประเทศโลกที่ 3 เชน ทวีปอัฟริกา ลาตินอเมริกา (แตไมรวมถึงเอเซีย) เราจะนําเอาความ คิดเห็นของทานมาศึกษาและคิดไตรตรองเพื่อใหเกิดความรูเรื่องและวิสัยทัศนของโลกที่ มีตอปญหานี้ และโลกไดมีความพยายามจะขจัดปญหาดังกลาวนี้ไดอยางไร หากทวาจุดยืน ของนักวิชาการฝรั่งเศสมักแตกตางจากของธนาคารโลกเสียเปนสวนใหญ จากนิตยสารของโลกที่ 3 ฉบับเดือนมกราคม-มีนาคม 2002 ซึ่งลงบทความของ ศาสตราจารย ฌอง คารติเอร-เบรสซอง เรื่อง การทุจริตคอรรัปชั่น การทําใหเกิดเสรีภาพ และการทําใหเกิดประชาธิปไตย เราจะพยายามสรุปยอบทความตาง ๆ เพื่อใหผูอานไดคิดดังตอไปนี้ โดยที่ใน บทความที่กลาวขางบนนี้ ทานศาสตราจารยไดแสดงความคิดใหเราประจักษวา การ ทุจริตคอรรัปชั่นเปนปญหาที่นักเศรษฐศาสตรผูซึ่งมีความสนใจตอปญหาตาง ๆ ของการ พัฒนาการ (สังคม) ไดเคยนํามาศึกษากินเวลากวา 40 ป มาแลว ดังนั้น หากพิจารณาจาก
ปญหานี้ ก็สามารถแบงสํานักความคิดที่ขัดแยงกันอยางตรงกันขามเลยทีเดียวได 2 สํานัก ใหญ ๆ ดวยกัน คือ สํานักหนึ่งที่เชื่อกันวาการคอรรัปชั่นยังคงมีอรรถประโยชน สวนอีก สํานักหนึ่งมองเห็นวาการทุจริตคอรรัปชั่นสมควรจะตองถูกลงโทษเสียจะดีกวาการคง มันไวแมมันจะใหประโยชนบาง การคอรรัปชั่นอรรถประโยชน
การคอรรัปชั่นที่ไรประโยชน มีแตกอปญหาเรื้อรัง
การจายคาน้ํารอนน้ําชา (PÔT-DE-VIN) เอื้อให เกิดการหลอลื่น หลีกเลี่ยง อุปสรรคทาง การเมือง และภาครัฐ
เปนอุปสรรคตอการสรางรัฐใหมีโครงสรางเหมาะสมแก ความเปนประชาธิปไตย
เอื้อใหเกิดการจัดทําโครงการณตาง ๆ ที่ให ประโยชนตอคนยากคนจน การเปนอยูทดี่ ขี ึ้นทันทีทันตาเห็นเพื่อคนยาก คนจน
คนยากคนจนบางสวนเทานั้นที่อาจไดประโยชนบาง (บางสวน) จากการทุจริตคอรรัปชั่น
ในระยะยาว คนยากคนจนทัง้ หมดเปนฝาย สูญเสีย
ขอสังเกต ในบทความตาง ๆ นี้ เนนไปที่เรื่องคาสินบน (PÔT-DE-VIN) ซึ่งคง จะเปนการทุจริตคอรรัปชั่นเบื้องตนที่ประเทศผูใหมักประสบปญหากับประเทศดอย พัฒนาซึ่งเปนประเทศผูรับ โดยที่นักวิชาการตาง ๆ อาจจะไมไดเจาะลึกไปถึงการทุจริต คอรรัปชั่นภายใน ฝายผูยึดถือแนวคิดวาการคอรรัปชั่นมีอรรถประโยชนยอมตองอางถึงในสวน ขอดีของคอรรัปชั่นวาเปนการเอื้ออํานวยใหการดําเนินงานเปนไปอยางรวดเร็ว สง ผลลัพธอยางมีประสิทธิภาพไปถึงประชาชนผูยากจนยากไรอยางทันที เพราะความ ชวยเหลือนั้นไมมีอุปสรรคขัดขวางจากเจาหนาที่รัฐ เพราะไดมีการจายคาน้ํารอนน้ําชา
อันเปนรูปแบบของคอรรัปชั่นที่มีประโยชน เพื่อเปนการหลีกเลี่ยงขอกฎหมายที่มี ขอบกพรองชองโหวซึ่งเปนลักษณะเฉพาะของประเทศดอยพัฒนาทั้งหลายอยูแลว ดังนั้น คอรรัปชั่นในรูปแบบนี้นา จะอะลุมอลวยใหถือปฏิบัติตอไปได ทั้งนี้เพื่อใหงานที่ยิ่งใหญ ในการชวยเหลือนั้นบรรลุเปาหมาย ส วนฝายผูยึด ถือ แนวคิด ที่ วาการคอร รั ป ชั่ นไร ป ระโยชน ก็ ต องประกาศอยา ง ตรงกันขามกับฝายแรกวา การทุจริตคอรรัปชั่นในแนวอรรถประโยชนนั้น รังแตจะคงไว ซึ่งความยากจนในประเทศดอยพัฒนาทั้งหลายอยูตอไป และในระยะยาวคนยากคนจน นั้นแหละที่จักเปนฝายเสียประโยชนในที่สุด ในปจจุบัน หัวขอเรื่องคอรรัปชั่นไดกลายเปนหัวขอมีประเด็นปญหาสําคัญใน การถกเถี ย งที่ ถื อ ว า เป น เรื่ อ งที่ ทั น สมั ย ที่ มี ส าระควรแก ก ารโต แ ย ง แสดงความคิ ด ความเห็นไมเพียงแตในกรอบของทางมหาวิทยาลัยโดยทั่วไปเทานั้น หากแตในกลุมของ สื่อตาง ๆ และในระดับองคกรระหวางประเทศตางก็มุงความสนใจมาสูปญหานี้เชนกัน บัดนี้เราจึงอาจกลาวไดวา หัวขอการทุจริตคอรรัปชั่นไดรับยกระดับสถานภาพขึ้นมาเปน ปญหาที่มีนัยสําคัญยิ่งที่ตางมีความวิตกกังวลไปตาม ๆ กันทั่วโลก ในระดับสากลจะมีอยู 4 ปจจัยหลักที่บังคับใหมีการตอตานตอสูกับคอรรัปชั่น คือ 1) โลกสมัยโลกาภิวัตน (Globalisation) ยุคนี้คือยุคของโลกที่มีการสื่อสารไรพรมแดน เปนยุคของการแสวงหาคานิยม ที่ถือเปนบรรทัดฐานสากล เพื่อเปนหลักรับรองประกันความมั่นคงในการทําธุรกรรม ทางเศรษฐกิจ (Transactions) การโยกยายเงินไปทําธุรกิจตาง ๆ ของบริษัทขามชาติทั้งหลาย 2) การกดดันจากฝายสหรัฐอเมริกา สหรัฐอเมริกาปรารถนาจะจัดระเบียบ หรือออกกฎเกณฑ รูปแบบของการ แขงขัน (ทางเศรษฐกิจ) ระหวางบรรษัทของสหรัฐกับของยุโรป และโดยเฉพาะอยางยิ่ง กับบริษัทตาง ๆ ของญี่ปุนที่แผขยายไปทั่วโลก สหรัฐอเมริกากลาวหาชาวญี่ปุนวา ลวน แลวแตเปนชาติคอรรัปชั่นอยางสมบูรณแบบเปนที่สุดในระดับสากล ดวยชาวญี่ปุนเปน
ผูริเริ่มใชวิธีการ PÔT-DE-VIN อยางเปนระบบ นอกจากนี้ญี่ปุนจะใชวิธีการในทุก รูปแบบในการกระทําทุจริตคอรรัปชั่นในระดับใหญมาก ๆ ไตเตาขึ้นไปราวกับการปน ขั้นบันได 3) World Bank และ IMF นับตั้งแตป 1996 เปนตนมาที่ทั้งธนาคารโลก และ IMF ไดพยายามที่จะบังคับ ใหบรรดาประเทศผูกูยืมเงินจากกองทุนเหลานี้ใหหามาตรการในการตอสูกับคอรรัปชั่น ทั้งนี้ก็เพื่อวาโครงการทั้งหลายที่ทั้ง World Bank และ IMF ไดใหเงินสนับสนุนแก โครงการเหลานั้นสมควรจะบรรลุถึงความสําเร็จเสียทีและฝายประเทศผูกูยืมจักไดมี ความสามารถใชหนี้ที่กูยืมมานั้น 4) ชัยชนะของระบอบประชาธิปไตยตะวันตกตอลัทธิคอมมิวนิสต ฝ า ยประชาธิ ป ไตยตะวั น ตกเป น ฝ า ยผู ไ ด รั บ ชั ย ชนะต อ ฝ า ยสั ง คมนิ ย ม คอมมิ ว นิ ส ต แ ละด ว ยเหตุ นี้ เ องที่ ฝ า ยตะวั น ตกโดยเฉพาะอย า งยิ่ ง สหรั ฐ อเมริ ก าจึ ง สามารถยืนยันตอกย้ําไดวาในเมื่อคอมมิวนิสตลมเหลวอยางสิ้นเชิงอยางที่ประจักษกันดี อยูแลว เพราะฉะนั้นระบบการคาเสรี (Free Trade) และระบอบประชาธิปไตยยอมเปน คําตอบที่ดีมีคาอันควรจะยึดถือใชเปนแนวทางหรือครรลองในการพัฒนาประเทศชาติ เพื่ออยูรวมกันของโลก ในขณะที่การทุจริตคอรรัปชั่นนั้น สะกัดกั้นเปนอุปสรรคตอ หนทางแหงความกาวหนาที่จะกาวตอไปเพื่อจักถักสานความสัมพันธระหวางกันให บรรลุถึงสองเปาหมายดังกลาวคือ การคาเสรีและระบอบประชาธิปไตย (Free Trade + Democracy) ในระดับองคการระหวางประเทศ องคการระหวางประเทศทั้งหลายตางให การสงเสริมสนับสนุนใหหามาตรการในการตอสูกับการทุจริตคอรรัปชั่น 4 มาตรการคือ 1 . ใหเปดตลาดการคาทางเศรษฐกิจและการเปลี่ยนรัฐวิสาหกิจใหเปนของ ภาคเอกชนเต็มตัว โดยใชวิธีการจัดระบบการคาจากวิธีการขายแบบเดิม ๆ ทําการผูกขาด
ระบบนั้นใหเขาสูระบบการคาแบบเสรีนิยม หรืออีกนัยหนึ่งคือ ใหมีการปลดแอกทาง เศรษฐกิจ และทางการคาขาย 2. มีมาตรการในการทําใหระบอบประชาธิปไตยมีความเขมแข็งขึ้น 3. ใหมีการปฏิรูปการบริหารงานปกครองของฝายตํารวจ ฝายความยุติธรรม และฝายศุลกากร (ดาน) 4. ใหความชวยเหลือสนับสนุนดานการเงิน เพื่อใหการปฏิรูปดังกลาวนั้น ๆ บรรลุความสําเร็จอยางมีประสิทธิผล มาตรการในขอ 4 นี้ เนนใหมีการปฏิรูปโดยหวังวา จะใหมีการเปลี่ยนแปลงไปสูความเปนประชาธิปไตย คือ การมีเสรีภาพในการคาขาย แลกเปลี่ยนอยางเทาเทียมกันในความสามารถทุกดาน 2. ธนาคารโลก คอรรัปชั่น และรูปแบบการปกครอง (LA BANQUE MONDIALE, LA CORRUPTION ET LA GOUVERNANCE) Jean Cartier – Bresson Revue Tiers Monde, Janvier – mars 2000 ในทํานองเดียวกันที่ไดเสนอบทความโดยสรุปอยางมีนัยสําคัญของศาสตราจารย ฌอง คารติ-เอร-เบรสซอง เรื่อง ธนาคารโลก คอรรัปชั่น และรูปแบบการปกครอง ใน นิตยสารวิชาการโลกที่ 3 ประจําฉบับเดือน มกราคม-มีนาคม 2000 ดังนี้ ในป ค.ศ. 1996 ที่ World Bank ไดประณามการทุจริตคอรรัปชั่นวาเปนเครื่อง กีดขวางอันเปนอุปสรรคอยางใหญหลวงที่มีตอการพัฒนา ดังนั้น การตอสูกับการคอรรัปชั่นจึงไดกลายมาเปนความสําคัญอันดับแรกสุดที่ธนาคารโลกใหความสนใจสุดยอด นับแตป (ค.ศ. 1996) เปนตนมาดวยการใชนโยบายในการเสนอใหความชวยเหลือแกทุก ประเทศใด ๆ ก็ตามที่ตองการจะตอสูกับคอรรัปชั่น ในปตอมา ค.ศ. 1997 ธนาคารโลกไดกําหนดจุดยืนของตนเสียใหมโดยการ ประกาศวา ความจริงแลวการทุจริตคอรรัปชั่นนั้นมีตนเหตุมาจากการที่มีการปกครอง
ระบบการบริหารที่ย่ําแย จึงสมควรที่จักตองปรับเปลี่ยนโดยหันเหทิศทางการปกครอง ไปสูสิ่งที่เราเรียกกันวา “ธรรมาภิบาล” (Good governance) นอกจากมาตรการดังกลาว แลว ธนาคารโลกยังใหสัญญาณเตือนวาการกูยืมเงินนั้นอาจถูกระงับหรือถูกยกเลิกไป เสี ย เลยก็ได ถาหากพบวามีก ารจัด การบริหารปกครองที่ ไม ดี หลั ก การดั้ งเดิ มแต ตน โดยทั่วไปในการใหความชวยเหลือธนาคารโลก จะไมนําเอาเรื่องของระบอบการเมือง เขามายุงเกี่ยวเพราะมุงเนนไปสูการชวยใหหลุดพนจากความยากจน หากแตในความเปน จริงพบวา ประเทศที่อางวาตนยังดอยพัฒนาแตก็เปนประชาธิปไตยนั้น กลับมีแนวโนม เปนเผด็จการ ดังนั้น ธนาคารโลกจึงคิดคํานึงถึงคุณลักษณะ 3 ประการของการปกครองที่ ตองพิจารณาเสียใหม คือ 1) ธรรมชาติของระบอบการเมือง เชน มีระบอบประธานาธิบดี ระบอบรัฐสภามี นายกรัฐมนตรีเปนประมุข ฯลฯ และเปนเผด็จการ หรือไม 2) มีข บวนการการใช อํ านาจในการบริ ห ารงานจากการนํา เอาทรั พ ยากรทาง เศรษฐกิจและสังคมของประเทศเปนอยางไร มีลักษณะและแนวโนมเพื่อความยุติธรรม ตอสังคมจริงหรือ หรือเพื่อกลุมพวกพองของตน ๆ 3) พิจารณาถึงศักยภาพของรัฐบาลวาจะมีความสามารถในการเตรียมพรอมและ การใช น โยบายทางเศรษฐกิ จ ว า มี ค วามสามารถมากน อ ยในการจั ด การบริ ห ารทาง เศรษฐกิจแคไหนอยางไร ในป 1998 การต อ สู ต อ ต า นการคอร รั ป ชั่ น ได ก ลายมาเป น นโยบายอั น ดั บ สําคัญแรกสุดของธนาคารโลก ในปนี้ที่ทางธนาคารโลกเองไดทําการตัดสินใจกําหนดใช มาตรการตาง ๆ ในการพิจารณาสอดสองวิธีการดําเนินการ การปฏิบัติงานของคนภายใน ธนาคารโลกนั้นเองไมใหตกอยูในสถานภาพของการทุจริตคอรรัปชั่น โดยเริ่มจากระดับ ภายในดวยการตั้งคณะกรรมาธิ การเพื่ อการสอดสองดู แลการฉ อฉลกลโกงและการ คอรรัปชั่นขึ้นมา โดยที่คณะกรรมาธิการนี้ตองจัดการประชุมทุก ๆ สัปดาห ในป 1999 เพื่อใหการสอดสองดูแลระดับภายนอกใหเกิดประสิทธิภาพยิ่งขึ้น จึง ไดจัดตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาหลักการลงโทษ โดยกําหนดบทบาทไววาให
คณะกรรมาธิการดังกลาว คอยสอดสองตรวจสอบในเรื่องการใชเงินยืมจากกองทุนของ ธนาคารโลกไปนั้นวามีการใชไปในทางใดสอดคลองกับโครงการนั้น ๆ หรือไม แมจะพยายามแกไขขอพิจารณาในการใหความชวยเหลือไปแลวตามที่อธิบายมา ขางตน ผลกลับปรากฏวา ไมมีผลลัพธที่ดีขึ้นแตประการใด ดังนั้น ธนาคารจึงลงไปใน รายละเอียดในวิธีการสําคัญของธนาคารโลก คือ เปาหมายของธนาคารโลกก็เพื่อจะให ความชวยเหลือเพื่อใหเกิดการปกครองการบริหารที่ดี วิธีการของธนาคารโลกที่จะบรรลุ เปาหมายดังกลาวนั้น ธนาคารโลกเชื่อวา การใหเสรีภาพตองใชเสรีภาพใหเปน และตอง รู จั ก การปกครองการบริ ห ารที่ ดี ถู ก ต อ งชอบธรรม จึ ง มี คํ า ว า ธรรมาภิ บ าล (Good Government) เกิดขึ้น กลาวคือ ในทางปฏิบัติตามนโยบายตาง ๆ ดังตอไปนี้ 1) การโอนภาครัฐใหเปนภาคเอกชน (Privatisation) ขอนี้ก็เนื่องจากมีความเชื่อ วาการใหเสรีภาพในการทํางานเปนอิสระจากความกดดันจากขอบังคับใด ๆ ที่เขมงวด ระเบียบและกฎเกณฑที่มีมากมาย ยอมเปนอุปสรรคตอความกาวหนาไรการพัฒนาเปน รูปธรรม ธนาคารโลกจึงวางแนวคิดและวิธีการใหภาครัฐคอย ๆ ปรับเปลี่ยนมาเปน รัฐวิสาหกิจ แลวบริหารงานเปนแบบภาคเอกชน ทั้งนี้ ธนาคารโลกมีความเชื่อมั่นวาวิธีการ privatisation จะชวยใหสามารถลดทอนอํานาจรัฐที่เขามาแทรกแซงในกิจการธุรกิจตาง ๆ นอยลง ซึ่งยอมจะสงผลใหการทุจริตคอรรัปชั่นในระดับขาราชการลดนอยลงไปดวย 2) ใหมีการลดจํานวนขาราชการ ซึ่งสวนใหญมักมีการตั้งตําแหนงกันมากมาย ราวกับดอกเห็ด (Mushrooming Bureaucracy) โดยธนาคารโลกเชื่อวาจะเอื้อใหอยางนอย ก็อาจจะสามารถรักษาระดับเงินเดือนไวตามเดิมหรือคงที่ในชวงวิกฤตทางเศรษฐกิจ หรือเมื่อลดจํานวนขาราชการไรความสามารถลงไดก็อาจยกระดับเงินเดือนใหสูงขึ้น ใหแกขาราชการที่มีคุณภาพ 3) ธนาคารโลกบังคับใหหยุดยั้งระบบเลือกปฏิบัติ (Favoritisme) แลวใหใช มาตรการระบบคุณธรรม Merit System คือ การประเมินคุณคาของการทํางานดวยการ พิจารณาจาก “ความสามารถ” อยางแทจริงของบุคลากรไมใชดูจากความรักใครชอบพอ เปนที่ตั้ง เปนตน
4) ธนาคารโลกตองการใหมีการจัดระบบทางการศาลและตุลาการเสียใหม โดย ใหมีขบวนการพิจารณาวินิจฉัยอยางเปนอิสระแทจริง เพื่อที่วาหากมีการจัดระบบเพื่อ ความยุติธรรมเสียใหม ผูทําหนาที่อํานวยความยุติธรรมที่มีความเปนอิสระเสรีภาพยอม สามารถจะเขียนกฎหมายใหชัดเจน และทําใหตัวบทกฎหมายนั้นงายยิ่งขึ้นแกการเขาใจ กฎหมายตองโปรงใส สั้น ไดใจความแหงยุติธรรม สามารถแยกแยะใหขาราชการและ พลเมืองเขาใจทั้งสิทธิตามกฎหมายและหนาที่รับผิดชอบของตน ทั้งนี้ก็เพื่อผลขั้นสุดทาย คือ การทุจริตคอรรัปชั่น ก็จักตองปรากฏตัวตนใหเห็นชัดเจนในที่สุด
ตอไปนี้คือ ขอวิพากษวิจารณที่ศาสตราจารยผูเขียนบทความนี้มีตอนโยบาย ดังกลาวของธนาคารโลก กลาวคือ 1) ขบวนการที่นําไปสูความมีเสรีภาพ (Liberalisation) เมื่อใหมีการปฏิรูป ซึ่งเปนการทําใหดีขึ้นในรูปแบบทางดานการบริหารการ ปกครองแลวกลับปรากฏวามีขาราชการถูกไลออกเปนสวนมากซึ่งเปนกรณีที่พบเห็นบอย ที่สุดในการทํางานตามแผน “การปฏิรูป” ดังนั้น ในแผน “ปฏิรูป” ของภาครัฐ กลับไมมี แผนรองรับ การวาจางไวในภาคเอกชน ดวยเหตุนี้เองที่แผนปฏิรูปตาง ๆ จึงจบลงดวย การวางงานของขาราชการที่ถูกคัดออก, ไลออก ฯลฯ และเกิดปญหาคนวางงานขึ้น จนกระทั่งกลายเปนการทําลายสวนหนึ่งชนชั้นกลาง เพราะขาราชการมักมาจากคนชั้น กลาง และเกิดชนชั้นหาเชากินค่ําซึ่งยากจนลงตามมา จึงสรุปสั้น ๆ วา การทําใหเกิด เสรีภาพ (Liaberalisation) กลับทําใหเกิดความไรเสถียรภาพทางการเมือง 2) การโอนภาครัฐใหเปนภาคเอกชน (Privatisation) การยายโอนใหเปนไปในรูปแบบบริษัทเอกชน ผลกลับปรากฏในความเปน จริงวา บริษัทเอกชนเหลานั้นกลายเปนกลุมพวกพอง (Cliques) ที่จัดตั้งเปนบริษัทธุรกิจ
ลงทุนทําอุตสาหกรรม, ตั้งโรงงาน, บริษัทขายสินคาทุกชนิด ที่ควบคุมเศรษฐกิจของ ประเทศทั้งหมด ซึ่งเรียกกลุมนี้วาเปน Cliques économiques ซึ่งกลุมพวกพองที่คุม เศรษฐกิจของประเทศนี้ตางก็ตอสูแขงขันกันและกันโดยมิไดทําใหการทุจริตคอรรัปชั่น ลดนอยถอยลงแตประการใด และบางทีการทุจริตคอรรัปชั่นกลับเพิ่มและขยายตัวขึ้นทุก รูปแบบ 3) รูปแบบการปกครองการบริหาร (La Governance) รัฐบาลไมอาจจะตอบสนองต อทุ ก ปญหาที่เกิ ด ขึ้ นโดยเฉพาะต อป ญ หาใน ระดับการปกครองทองถิ่น (au niveau local) ผูที่ใหความสนับสนุนตอแนวคิดที่วา ควรจะมีการจัดการเกี่ยวกับการปกครอง ของรัฐวา รัฐนั้นมีความใหญเกินไปตอปญหาเล็ก ๆ แตในขณะเดียวกันรัฐนั่นเองกลับมี ความเล็กเกินไปตอปญหาที่ใหญจนความเปนรัฐบาลนั้น มิอาจจะแกไขได ยกตัวอยาง เชน ปญหาในระดับทองถิ่นซึ่งมีอยางมากมายหลากหลายประเด็นปญหา ซึ่งรัฐบาล กลางไมอาจจะลงไปแกไขไดเลย เปนปญหาเรื้อรังกันมานับศตวรรษแลว ดังนั้น จึงสมควร จักตองมีการเพิ่มกําลังคนผูซึ่งมีพลังในการปฏิบัติงาน (les acteurs actifs) ซึ่งเปนคนใน ทองถิ่น (à la base) เพื่อจักแกไขปญหานั้น ๆ โดยตรง ผลลัพธอันดับแรกสุด คือ การเกิด NGO อยางหลากหลายทวีคูณ ซึ่งแนนอนที่สุด ยอมนําพาซึ่งการทุจริตคอรรัปชั่น (โปรดอานภาคที่กลาวถึง NGO) และการเกิดกลุม ธุรกิจอื่น ๆ ซึ่งมีวิธีการควบคุมบังคับ คือ ถูกควบคุมจากกลุมธุรกิจที่จริง ๆ แลวมีอํานาจ ทางเศรษฐกิจระดับชาติกํากับไวอีกระดับหนึ่ง ซึ่งเราเรียกกลุมที่มีกลไกควบคุมบริษัท ธุรกิจตาง ๆ นั้นวา les cliques économiques ซึ่งกลุมพวกพองที่ทําการผูกขาด monopôle เศรษฐกิจของประเทศในระดับนี้มีเปาหมายที่แสดงถึงความเห็นแกตัวอยางที่สุด นี่คือขอโตกลับของศาสตราจารยตอผลลัพธขอที่ 1 ผลลัพธขอที่ 2 คือ การพยายามสรางโครงสรางใหมโดยแทนที่จะใหมีการปกครอง การบริหารจากเบื้องบนสูเบื้องลาง แตมีความปรารถนาที่จะใหแนวตั้งกับแนวนอน มี
ความเทาเทียมกัน กลาวคือ อํานาจจากขางบนนั้น (แนวตั้ง) มอบใหแกผูปกครองบริหาร ในทองถิ่น (แนวนอน) เพื่อใหมีอํานาจรับผิดชอบโดยตรงตอปญหาของตน ๆ ปญหานี้ในทางปฏิบัติ ผลปรากฏวาเกิดความสับสนวุนวายไรระเบียบวินัยขึ้นมา อยางคาดไมถึง เพราะตางคนตางไมเคารพไมเชื่อฟงใครทั้งสิ้น และตางก็ปรารถนาจะ ออกคําสั่งใหแกทุกคน ผลสุดทายในที่สุดก็จะทําใหรัฐสภา (Parlement) และสถาบันพรรคการเมือง ทั้งหลายถูกลดเครดิตความเชื่อถือไววางใจจากประชาชน และดวยเหตุนี้ยอมจักสงผล กระทบตอระบอบประชาธิปไตย ซึ่งศาสตราจารยฌอง คารติเอร-เปรสซอง ไดสรุปขอวิพากษวิจารณในขอนี้ไววา “ทั้ง ๆ ที่ในระบอบประชาธิปไตยที่แทนั้น ผูเลือกตั้งผูที่เปน citizens และผูสมัครเปน ส.ส. ย อ มต อ งถู ก ควบคุ ม กํ า กั บ ไว ต ามบทบั ญ ญั ติ ข องกฎหมายตามระบอบ ประชาธิปไตย” ในขณะที่องคกร NGO ทั้งหลายนั้นไมถูกควบคุมอยูในกํากับของผูใด แตประการใด
3. ขอเสนอบางประการ ใหเห็นความแตกตางของประเภทคอรรัปชั่นในรูปแบบตาง ๆ (LES ENSEIGNEMENTS DES DIFFERENTES TYPOLOGIES DE LA C O R R U P T I O N ) ในหัวขอนี้เปนการสรุปยออยางสังเขปจาก: ศาสตราจารย Jean Cartier-Bresson โดยการนําเสนอขอเสนอบางประการ เพื่อประโยชนตอการวิเคราะหการทุจริตคอรรัปชั่น
ที่เกิดในยุโรปตะวันตก ในนิตยสารทางวิชาการ Revue Internationale de Politique Comparée, Vol. 4, no.2 1997 บทความนี้อาจจะทําใหผูอาน (ในแดนดินตะวันออก) เกิดความคิด (Thought) เชิงเปรียบเทียบนับแตคํานิยามเปนตนไป จนกระทั่งอาจจุดประกายใหเกิดความกลาหาญ ที่จะคิดตาม คํานิยามคอรรัปชั่นใหไวในแงกฎหมาย (juridique) ไมใชการเนนแตในแง ศีลธรรมแตไมเคยประเมินการลงโทษตามกฎหมายอยางแทจริง) คํานิยามของ คําวา ทุจริตคอรรัปชั่น (Corruption) การทุจริตคอรรัปชั่น คือ การฝาฝนใชอํานาจของฝายผูปกครองหรือฝายบริหาร เปนการฝาฝนใชหรือละเมิดกฎหมายของฝายผูกุมอํานาจ หมายความถึง การใชอํานาจ หนาที่อยางผิด ๆ ของเจาหนาที่ผูปกครองบานเมืองเพื่อมุงหวังแตผลประโยชนผลกําไร เขาสูตนเปนที่ตั้ง 1) ประเภทแรก (First Typology) การทุจริตคอรรัปชั่นที่มีลักษณะเปนการทรยศ ไดแก การทุจริตคอรรัปชั่นของฝายนิติบัญญัติ โดยผูไดรับเลือกตั้ง (ส.ส.) ทรยศตอผูไป ลงคะแนนเลือกตั้ง ตัวอยางเชน กลุม ส.ส. ถูกซื้อจากพวกนายหนา (lobbyist) พอคา บุหรี่ (Lobby tabac) จึงไมยอมใหกฎหมายการตอตาน (การสูบ) บุหรี่ (anti-tabac) ผานมติสภา ทั้ง ๆ ที่กฎหมายนี้ไดรับการรองขอจากผูไปลงคะแนนใหแก ส.ส. ผูนั้น ในประเภทแรกนี้ จึงเปนรูปแบบของการทรยศระหวางผูเลือกตั้งกับผูไดรับ เลือกตั้งตามแนวนิติบัญญัติ สวนการทุจริตคอรรัปชั่นฝายบริหาร ซึ่งไดแกกลุมขาราชการ นั้น ไดแก การที่ขาราชการซื้อ-ขาย ความสะดวก มีตัวอยางที่ชัดเจนมาก เชน การตอง ใหคาน้ํารอนน้ําชา ในการไดสัมปทานเกี่ยวกับเรื่องโทรคมนาคม ตลอดจนกระทั่งการ ซื้อเตียงคนไขในโรงพยาบาล ฯลฯ เปน First Typology เชนกัน แตเปนการทรยศตอหนาที่ 2) ประเภทที่สอง (Second Typology) เปนการคอรรัปชั่นขนาดเล็กและใหญใน เวลาเดียวกัน ไดแก การคอรรัปชั่นของทางฝายเจาหนาที่ผูบริหารปกครองระดับลางซึ่ง สงผลกระทบตอประชาชนทั้งหมด เมื่อประชาชนตองไปติดตอขอบริการจากเจาหนาที่
ฝายบริหาร ตัวอยางเชน การใหของขวัญของกํานัล รวมทั้งคาน้ํารอนน้ําชา เพื่อใหไดบัตร ประชาชนโดยเร็ว หรือหนังสือเดินทางเรงดวน เปนตน สวนการคอรรัปชั่นขนาดใหญจากฝายการเมืองหรือการบริหาร ระดับนี้คาน้ํา รอนน้ําชาอยูในอัตราสูงมาก ทั้งนี้ก็เพื่อจักไดสัญญาทางการคาพาณิชยตลอดไปจนถึง การไดตําแหนงราชการระดับสูง เชน ตําแหนงอธิบดี, ปลัดกระทรวง 3) ประเภทที่สาม (Third Typology) Market Corruption การคอรรัปชั่นแบบนี้เกิดขึ้นในกรอบของการคาแบบเสรี สําหรับกรณีที่มีใหเห็นอยูโดยทั่วไปจนถือวาเปนเรื่องธรรมดา ก็คือ การใหคาน้ํารอนน้ําชา (Pôt-de-Vin) เปนราคาสูงลิบเพื่อแลกเปลี่ยนกับการไดรบั สัญญา เชน สัญญาวาจางกอสราง ตามโครงการตาง ๆ เพื่อระบบสาธารณูปโภค เปนตน กรณีเชนนี้เกิดขึ้นไดเกิดขึ้นเสมอ แตลักษณะของคอรรัปชั่นจะดําเนินไปโดยที่ไมมีความสัมพันธกันเปนสวนตัวระหวาง ผูกระทําทั้ง 2 ฝาย ทุกอยางจะไดรับพิจารณาบวกลบคูณหารเปนรูปสําเร็จตามราคาของ ตลาดคอรรัปชั่นอยางที่เปนที่ “เขาใจ” กันและกันหรือรูกันเปนอยางดี การคอรรัปชั่นแนวแคบ (Parochial Corruption) อันเปนระบบของคอรรัปชั่น ที่ไมมีความยุงยากทั้งราคาคางวดก็นอยมากหรือแทบไมมีเลย เปนการวาง “แผนการ” ระหวางเพื่อนฝูงใชเสนสายรวมกันเปนการแลกเปลี่ยนชวยเหลือกันโดยอยูในวงสังคม เดียวกัน เปนการใหบริการซึ่งควรแกการใหแกกันในฐานะที่มีความสัมพันธเกี่ยวของใน เสนสายพวกพองเดียวกัน โดยมากจะไมมีการคิดกันเปนตัวเงินและก็ไมมีอะไรชัดเจน ยกตัวอยาง เชน การแลกเปลี่ยนบริการ (Services) เพื่อใหลูกหลานไดเขาในโรงเรียน รัฐบาลเพื่อแลกกับการไดคิวรับการผาตัดในโรงพยาบาล เปนตน ในระบบการคอรรัปชั่นเพื่อการแลกเปลี่ยนกันทางสังคมนี้ เปนที่เขาใจกันวา จะต อ งมี ค วามช ว ยเหลื อ ที่ ต า งฝ า ยต อ งให แ ก กั น เสมอเท า เที ย มกั น ตามวิ ธี ก ารของ คอรรัปชั่นแบบนี้ เพียงแตการแลกเปลี่ยนกันและกันนั้นไมไดมีการกําหนดอยางชัดเจน ตายตัว การแลกเปลี่ยนจึงดูประหนึ่งเปนเรื่องธรรมชาติและจะเกิดขึ้นก็ตอเมื่อถึงคราว จําเปนหรือเปนไปได เทานั้น
4) ประเภทที่สี่ (Fourth Typology) ผูใหความคุมครองกับผูไดรับความคุมครอง แบบนี้เปนการแลกเปลี่ยน การใหความสนับสนุนจากผูแข็งแรงกวาตอผูออนแอ กวา นับเปนความสัมพันธระหวาง ผูคุมครอง (protecteur) กับ ผูถูกคุมครอง (protégé) ในรูปแบบที่ 4 นี้ ผูไดรับการคุมครองตองซื่อสัตยตอผูใหการคุมครองเพื่อไดรับมาซึ่ง การไดรับความคุมครอง เชนกรณี ระหวางนายจาง-ลู ก จาง ลู ก จางจะตองซื่อสั ตยตอ เจานายเพื่อแลกกับเงินเดือนและสวัสดิการสังคม กรณีพรรคการเมือง สมาชิกพรรคที่ทํางานกับพรรค (membres actifs) ณ สํานักงานที่ตั้งพรรค จะไดรับการสนับสนุนชวยเหลือหางาน, หาตําแหนง, หาที่อยูอาศัย, หาเครดิต หรือแหลงเงินกูให และในรัฐที่คอรรัปชั่น ขาราชการและนักธุรกิจใหญที่ให การสนับสนุนตอรัฐบาลที่คอรรัปชั่น (ที่เห็นชัดแถบลาตินอเมริกาใต) ยอมไดรับการตอบ แทนเปนผลประโยชน ผลกําไรสูงมาก 4. การวิเคราะหทางเศรษฐศาสตรถึงตนเหตุและผลลัพธของการทุจริตคอรรัปชั่น: เปน กรณีศึกษาในประเทศกําลังพัฒนา (LES ANALYSES ÉCONOMIQUES DES CAUSES ET DES CONSÉ QUENCES DE LA CORRUPTION: QUELQUES ENSEIGNEMENTS POUR LES PED) Jean Cartier - Bresson Document Pédagogique. ENA. “De l’ancienne à la nouvelle corruption dans les pays en développement”
ชื่อบทความ “การวิ เคราะหทางเศรษฐศาสตรถึ งตนเหตุ แ ละผลลัพธข องการ ทุจริตคอรรัปชั่น: เปนกรณีศึกษาในประเทศกําลังพัฒนา” เปนเอกสาร (Document) เพื่อ สอนในโรงเรี ย นนั ก ปกครองแห ง ชาติ (ฝรั่ ง เศส) (ENA) ชื่ อ ว า “รู ป แบบการทุ จ ริ ต คอรรัปชั่นนับจากแบบโบราณจนถึงแบบใหมในประเทศกําลังพัฒนา” (PED) โดย ศ.ฌอง คารติเอร-เบรสซอง -------------มีปจจัย 3 ประการของรูปแบบการปกครองที่เสื่อมโทรมที่เอื้อใหเกิดคอรรัปชั่น คือ 1) ความออนแอของระบบการตอตานกับอํานาจ หมายถึง การที่ประเทศกําลังพัฒนา ไมมีระบบตรวจสอบและถวงดุลอํานาจ (Check and Balance) ไมมีทั้งธรรมเนียมประเพณีของการแบงแยกอํานาจ ไมมีเสรีภาพ ใหแกสื่อสารมวลชนตาง ๆ และไมมีวัฒนธรรมในการโตแยงหรือตอบโต 2) มีเพียงประชาธิปไตยเพียงภายนอก ความเปนประชาธิปไตยเฉพาะภาพพจนภายนอก นี่คือ ความเปนเผด็จการที่ ตกแตงปลอมแปลงเพื่อปกปดความจริงภายในที่ไรความเปนประชาธิปไตยเพื่อไมใหคน รูทันในความเปนเผด็จการของตนนั่นเอง 3) มีกฎหมายที่ไมเหมาะสม กฎหมายตาง ๆ ที่บั ญ ญั ติ จึงมักเคร ง ครั ด เข ม งวด กวดขั นเกิ นไปหรือแข็ ง เกินไปไมยืดหยุน กฎหมายตาง ๆ เหลานั้นจึงไมมีการวิวัฒนาการและยังคงเกาโบราณ พนสมัยไปแลว ฉะนั้นจึงกอผลกระทบใหธุรกิจตาง ๆ ไมสามารถดําเนินงานการอยางใด ได และยังมีกฎหมายที่ตรงกันขามกับหลักกฎหมายสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน (Human Right) อยูอีก 3.1 การออกกฎหมายโดยเจตนาหรือจงใจ ขอนี้ผูออกกฎหมายมีความรูเรื่องในกฎหมายตาง ๆ เปนอยางดี แตออก กฎหมายขึ้นมาเพื่อใหเกิดความยุงยากซับซอนโดยเจตนาหรือจงใจโดยแท
ฉะนั้น ตัวบทกฎหมายจึงซับซอนโดยมีระเบียบหรือมีขอเรียกรองเพิ่มขึ้น มากมาย รวมทั้งมีเงื่อนไขตาง ๆ ที่ขัดแยงกันอยูในตัวเองทําใหยุงยากอยางยิ่งในการขอ สิทธิ จนกระทั่งกลายเปนสิ่งที่เปนไปไมไดที่จะตองยอมปฏิบัติอยูใตกฎหมายนั้นให ครบถวนกระบวนความ เพราะในตัวบทกฎหมายมักจะมีบางขอบางมาตราที่ไมอาจจะ ปฏิบัติตามไดบังคับไวอยูเสมอ โดยสรุปก็คือ ไมวาจะเปนกรณีใดก็ใน 2 กรณีนี้ กลาวคือ ไมเจตนาจงใจ หรือเจตนาจงใจ บุคคลที่ไปขอสิทธิตามกฎหมายยอมตองจายคาน้ํารอนน้ําชา (Pôt-deVin) เพื่อจักไดขามอุปสรรคตาง ๆ นั้นไปได - ลักษณะของ 5 สถานการณที่เอื้ออํานวยความสะดวกในการ กระทําทุจริต คอรรปั ชั่น 1) การแสวงหาผลประโยชนจากแหลงทรัพยากรธรรมชาติ กรณีนี้ตองมีการจายคาสินบน (Pôt-de-Vin) เปนราคาสูงมาก แตก็เปน ความจํ า เป น ที่ ต อ งจ า ยเพื่ อ ให ไ ด ม าซึ่ ง สิ ท ธิ ใ นการเก็ บ เกี่ ย วผลประโยชน ห รื อ สิ ท ธิ (สัมปทาน) ในการผูกขาดเปนเจาของแหลงทรัพยากรธรรมชาติ อยางเชน แหลงน้ํามัน, แหลงแรธรรมชาติ ฯลฯ ฉะนั้นผลิตผลอันไดมาจากแหลงธรรมชาติดังกลาวจึงมักจะ นําไปขายดวยราคาที่สูงมาก ทั้งนี้ก็เพื่อจะไดทดแทนคาสินบนที่สูญเสียไปอยางมหาศาล 2) งานโยธาสาธารณะที่เปนโครงสรางขั้นพื้นฐาน งานตาง ๆ ที่เกี่ยวกับโครงสรางขั้นพื้นฐาน ไดแก งานการกอสราง ตามโครงการสาธารณูปโภคที่ไดรับมอบใหทําการกอสรางโดยผานการขอสัมปทานตาม สัญญาที่ไดรับมาเนื่องจากมีความลําเอียงตามลัทธิเลือกปฏิบัติ (Favoritisme) คือ มีการ ชวยใหไดมาซึ่งสัญญาการกอสราง เพราะมีเจาหนาที่เปดทางสะดวกใหดวยความชอบ พอรักใครกันเปนพิเศษ และเปนเรื่องของการเลือกปฏิบัติการคอรรัปชั่นในลักษณะที่ 2 นี้ ยอมจะเลวรายยิ่งขึ้น ถาหากงานกอสรางสาธารณูปโภคนั้นไดรับการสนับสนุนทาง การเงินจากองคการระหวางประเทศ เชน จากธนาคารโลก หรือแมแต IMF ก็ตาม
โดยเฉพาะในทวีปอัฟริกามีการซื้อขายใบอนุญาตในการนําเขา-สงออกของสินคาใหแก ผูใหราคาสูงที่สุด
3)
ทรัพยสินสาธารณะของราชการที่ขาดแคลนหรือมีอยูไ ม เพียงพอตอการรองขอ ขอนี้ก็เชนกันที่ตองมีการใหคาสินบน (Pôt-de-Vin) ที่จําเปนตอง แลกเปลี่ยนกับการไดเปนเจาของของทรัพยสินสาธารณะ เชน สายโทรศัพท, ที่อยูอาศัย, เตียงคนไขในโรงพยาบาล ฯลฯ เปนตน 4) สถานการณหัวเลี้ยวหัวต อที่จะกาวไปสู ความเปนตลาดการคาเสรี Free Market การโอนภาครัฐเขาสูระบบภาคเอกชน เชน การโอนไฟฟาใหเปนรัฐวิ ส าหกิ จ กลั บ ทํ า ให เ กิ ด สถานภาพการทํ า คอร รั ป ชั่ น รู ป ใหม ขึ้ น มาเรี ย กว า Supercorruption: นั่นคือ เกิดการตอสูระหวางกลุมพวกพอง (Cliques) เพื่อยึดอํานาจในบริษัท ภาครัฐ รัฐวิสาหกิจ โดยวิธีการใชระบบเงินสินบน (Pôt-de-Vin) เปนจํานวนสูงมากและ ในบางกรณีถึงกับมีการฆาตกรรมก็มีใหเห็นมาแลว 5) สถานการณของความเปราะบางของเงินเดือนเงินรายได ขาราชการที่โดยแทจริงแลวก็ไดรับเงินเดือนเปนรายไดที่ต่ําอยูแลว ดังนั้น จึงไมอาจจะอยูรอดได หากปราศจากการทุจริตคอรรัปชั่น 3.2
ผลลัพธดานลบ
7
ประการของการทุจริตคอรรัปชั่น
1) การทุจริตคอรรัปชั่น ไมใชเปนหนทางที่แนนอนเสมอไปในการกาว ไปสูเปาหมายอยางแทจริง เพราะขาราชการผูกระทําคอรรัปชั่นอาจหลงลืมโดยเจตนา อาจเพิ่มราคาคาคอรรัปชั่น อาจบอกปฏิเสธ ฯลฯ บางกรณีเขาอาจจะทรยศตอสัญญาที่เคย
ใหไว เมื่อคูแขงขันอีกฝายจายดีกวา ฉะนั้น การคอรรัปชั่นจึงอาจกอใหเกิดความไม มั่นคงหรือความไรเสถียรภาพ ในเรื่องความสัมพันธทางเศรษฐกิจในระดับสากลได 2) โปรแกรมการตอสูเพื่อตอตานความยากจน อาจพลิกผันผิดวัตถุประสงค ที่ตั้งเปาหมายไวแตแรกเริ่ม การชวยเหลือตามโครงการตาง ๆ เหลานั้นอาจถูกเจาหนาที่ ฝายปกครองหรือฝายบริหาร ซึ่งมีหนาที่ในการแจกจายความชวยเหลือ เก็บกักความ ชวยเหลือนั้นไวอาจจะทั้งหมดหรือไมก็เอาไวสวนหนึ่ง 3) การประสานปรองดองกันระหวางกลุมของการเมืองกับกลุมเศรษฐกิจ (ซึ่งปจจุบันใชศัพทวา กลุมนักธุรกิจการเมือง) ระหวางขาราชการกับกลุมอุตสาหกรรมที่ ลาสมัย หากแตยังคงอยูรอดไดก็ดวยการทุจริตคอรรัปชั่นกับการไดรับเงินอุดหนุนจากรัฐ 4) โครงการชางสีขาว (White Elephants) เปนโครงการที่ใชเงินสูงมากแตปราศจากประโยชนและไมเสร็จสิ้น สําเร็จตามที่ควรจะเปนตามโครงการ แตอยางไรก็ตาม เงินกองทุนชวยเหลือกลับไมสูญ หายไปไหน เพราะมี เ ส น ทางของเงิ น นั้ น อยู แ ล ว ด ว ยการเข า ไปสู ก ระเป า ของฝ า ย เจาหนาที่ปกครองบริหารบานเมืองนั่นเอง 5) การทุจริตคอรรัปชั่น ทําลายความเจริญความกาวหนา ตั ว อย า งกรณี นี้ มี ใ ห เ ห็ น มากมายโดยเฉพาะในประเทศเกาหลี แ ละ ประเทศแถบเอเซียตะวันออกเฉียงใต เช น การที่ตึกและอาคารตาง ๆ ที่ มีการจายค า สินบน (Pôt-de-Vin) เพื่อใหไดมาซึ่งใบอนุญาตใหมีการกอสรางไดนั้นไมชาไมนาน ตึก และอาคารเหลานั้นกลับมีอาการทรุดและถลมลงในที่สุด 6) บุคคลชนชั้นนํารุนใหมที่เพิ่งสําเร็จการศึกษากาวออกจากมหาวิทยาลัย บุคคลเหลานี้ไมอาจจะเขาสูระบบตลาดและไมอาจดํารงตําแหนงหนาที่ การงานตาง ๆ ซึ่งงานและตําแหนงดังกลาวมักถูกจับจองทําการครอบครองพื้นที่ทั้งหมด ไวแลวโดยกลุมที่มีเสนสายตามระบอบเครือญาติ (Le Népotisme)11 เพราะฉะนั้นบัณฑิต 11
Népotisme เปนคําศัพทที่มีรากคําจากภาษาลาติน nepotismo คําวา nepas แปลวา neveu หลานชาย (nephew) จากรากศัพทนี้ทางรัฐศาสตรแปลวาระบบอุปถัมภเครือญาติ โดยที่ในสมัย กอน ๆ โน น (โปป )
ใหม เ หล า นี้ จึ ง ตกอยู ใ นสถานะของลู ก น อ งใต บั ง คั บ บั ญ ชานํ า ผลกํ า ไรและยั ง ผลประโยชนใหแกกลุม “เด็กเสน” ที่ปราศจากความสามารถใด ๆ ลักษณะเชนนี้ก็คือ การปดกั้นความเจริญกาวหนาอีกประการหนึ่ง 7) การคอรรัปชั่นของฝายตํารวจและทหาร การคอรรัปชั่นของฝายตํารวจและทหาร จะเปนการเอื้อใหเกิดการพัฒนา กิจกรรมในการกออาชญากรรม จึงมีกรณีเปนไปไดที่ทั้งอาชญากร กับนักการเมืองรวมมือ กันเพื่อกอตั้งวงการอุบาทวเดียวกันขึ้นมา 5. การคอรรัปชั่นกับระบอบประชาธิปไตย: การคุกคามตอการพัฒนา, ความเปนไปได ของการปฏิรูป (CORRUPTION ET DEMOCRATIE: MENACES POUR LE DÉ VELOPPEMENT, POSSIBILITÉS DE RÉFORMES) Michael Johnston Département des Sciences Politiques, Université de Colgate. New-York. Revue Tiers-Monde, Janvier-mars 2000 -----------------ไมเคิล จอหนสตัน อาจารยภาควิชารัฐศาสตร มหาวิทยาลัยคอลเกต เมืองนิวยอรค ไดเขียนบทความลงในนิตยสารวิชาการ Tiers-Monde (โลกที่ 3) ฉบับเดือนมกราคมมีนาคม 2000 ในหัวขอเรื่อง “การคอรรัปชั่นกับระบอบประชาธิปไตย: การคุกคามตอ การพัฒนา, ความเปนไปไดของการปฏิรูป” สรุปเนื้อหาสาระอยางสังเขปไดดังนี้
สันตะปาปา บางองคไดแสดงทาทีใหสิทธิพิเศษคือให Favor แกครอบครัวญาติพี่นองของสันตะปาปานั้นกอนคน อื่น ๆ ดังนั้น คํานิยามของ Népotisme จึงเลื่อนไหลมาเปนการบิดเบือนอํานาจของผูมีอํานาจใหเครดิตตอ ครอบครัวพี่นองกอนคนอื่น ๆ (คือ มีผลประโยชนทับซอนเพื่อของครอบครัว)
สําหรับประเทศกําลังพัฒนานั้น เมื่อมีการนําเอาระบบผูแทนราษฎรในระบอบ ประชาธิปไตยเขามาซึ่งเปนเรื่องใหมเชนนี้ ยอมอาจกอใหเกิดปญหาตอประชากรของตน ในประเทศกําลังพัฒนาไดเชนกัน โดย Michael Johnston ไดลําดับประเด็นปญหาตาง ๆ ดังตอไปนี้ 1) การเกิดความรูสึกของความไมมั่นคง (insecurité) เมื่อตองเผชิญหนากับ โครงสรางใหม ๆ ทั้งทางการเมืองและการบริหารปกครอง 2) การเกิดความรูสึกไมมั่นคงปลอดภัยเมื่อเผชิญหนากับบรรดาผูนําหนาใหม ๆ 3) การเกิด ความไมไ วว างใจและความรู สึ ก ไม มั่ น คงปลอดภัย ที่ มี ต อ สถาบั น ใหม ๆ ซึ่งดูเหมือนวา ชนชั้นผูนําเทานั้นที่ไดผลประโยชนจากระบอบใหมนี้ ไมเคิล จอหนสตัน คนพบปฏิกิริยา 3 ประการของประชาชนเมื่อเผชิญหนากับ การทุจริตคอรรัปชั่น โดยดูจากตารางขางลางนี้ บุคคลที่เกี่ ยวของจะทําอย างไรเมื่อตองเผชิญหนากั บอุปสรรคที่เกิดขึ้ นจากการ ทุจริตคอรรัปชั่น S’organiser
มีการรวมตัวกัน สําคัญมาก จัดกลุมตอตาน
Disparition
Pôt-de-Vin ใหคากินสินบนจํานวนมาก
อันตรธาน
(น้ํารอนน้ําชา) แกบคุ คล ๆ
สาบสูญไปไรรองรอย
คอรรัปชั่นสุดยอด
Super-corruption
หลีกหนี้ใหพน
Résistance
คอรรัปชั่น
ซึ่งสรุปไดวาบุคคลจะมีทาทีตอการทุจริตคอรรัปชั่น ดังนี้ 1) ยืนหยัดตอสู และจัดรวมกลุมเพื่อการตอสูตอตาน 2) แยกตัวตนออกหาง และถาเปนไปไดก็หลบหลีกออกจากวงจรนี้เสียเลย 3) กลับเขาไปสมาคมสมทบเขารวมกันกับคนมีอํานาจใหญโตนั้น ๆ เสียและ หยิบฉวยเอาสวนที่ ไดจากการทุจริตคอรรัป ชั่นเขาสูบัญ ชีของตนเองร่ํารวยมั่งคั่ งไป ตาม ๆ กัน
6. ระบบหาเสียงเลือกตั้ง กับ การทุจริตคอรรัปชั่น CLIENTÉLISME POLITIQUE ET CORRUPTION Jean – FranÇois Médard Professeur Centre d’ Études d’ Afrique noire, Institut d’ Études Politiques de BORDEAUX. Revue Tiers Monde, Janvier-mars 2000 -------------ศาสตราจารย ฌอง-ฟรองซั ว ส เม-ดาร ด แห ง ศู น ย ศึ ก ษาอั ฟ ริ ก าดํ า จาก สถาบันการศึกษารัฐศาสตร แหงเมืองบอรโดซ ไดเขียนบทความลงในนิตยสารวิชาการ Tiers Monde (โลกที่สาม) ฉบับเดือนมกราคม-มีนาคม 2000 หัวขอเรื่อง “ระบบหาเสียง เลือกตั้ง กับการทุจริตคอรรัปชั่น” กอนอื่น ศาสตราจารย ฌอง-ฟรองซัวส เม-ดารด ไดใหคํานิยาม คําวา
1) “Political Corruption” (การคอรรัปชั่นทางการเมือง) คือ การจายเงินเพื่อให ไดมาซึ่งคําตัดสินใจตอบรับทางการเมือง 2) “Le Népotisme” (ระบบอุปถัมภเครือญาติ) คือ การกระทําเพื่อผลประโยชน ผลกําไรจากการทุจริตคอรรัปชั่นใหกับเครือญาติของตน 3) Clientisme คือ การแลกเปลี่ยนความชวยเหลืออนุเคราะหเอื้ออาทร (เพื่อให ไดมา) กับคะแนนเสียงที่โหวตให การทุจริตคอรรัปชั่น แนว Clientisme ของ L.F. MÉDARD นี้ คือ ความสัมพันธในเรื่องการโหวต ระบบการซื้อเสียงในการแลกเปลี่ยน 3 มิติ ในสหรัฐอเมริกา (Le Clientélisme triple-échange aux US.) การทุจริตคอรรัปชั่นในระดับการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีตามเมืองใหญ ๆ ใน ประเทศสหรัฐอเมริกา ตั้งอยูบนพื้นฐานของการแลกเปลี่ยนแบบ 3 มิติ กลาวคือ มิติที่ 1 พื้นฐานความสัมพันธระหวางพรรคกับผูออกเสียงเลือกตั้ง ซึ่งเปนการ โหวตเพื่อไดรับความชวยเหลือหรือบริการ (Services) ตาง ๆ จากพรรค ทางพรรคไมไดจัด มิติที่ 1 นี้ไวในนโยบายทั่วไป หากแตวามีการกําหนดความ ชวยเหลือ (Services) ไวเปนการลวงหนาแลวเพื่อใหบริการชวยเหลืออนุเคราะหแกกลุม บุคคลที่ไปลงคะแนนเสียงใหแกพรรค เชน ใหความสะดวกอนุเคราะหแกกลุมโชเฟอร ขับแท็กซี่ในบางอยาง จัดรางวัลเปนของกํานัลเล็ก ๆ นอยแกพวกตํารวจ ฯลฯ มิติที่ 2 พื้นฐานความสัมพันธภายในพรรค ซึ่งจะมีการทํางานเพื่อแลกเปลี่ยน ความชวยเหลือ (Services) ระหวางบุคคลที่เปนสมาชิกที่ทํางานโดยตรงอยูในพรรคกับ พรรคนั้น ในสหรัฐอเมริกาเรียกบุคคลเหลานี้วา party workers ซึ่งอาจแปลไดวา คนที่ ทํางานใหกับพรรค ซึ่งก็คือ เปน actif members บุคคลเหลานี้จะไดรับผลประโยชนจาก ความชวยเหลือ (Services) ถาหากผูเขาแขงขัน (แคนดิเดท) ไดรับชัยชนะการเลือกตั้ง ความชวยเหลือ (Services) ที่ไดรับ เชน การไดงานทําในตําแหนงตาง ๆ ซึ่งไมใชจาก ความสามารถของตน หากแตเปนการไดรับการสนับสนุนตามลัทธิเลือกปฏิบัติ (Favoritism)
คือ เปนเด็กเสนของพรรคหรือไดรับความสะดวกในการขอกูเงินจากเทศบาลเพราะมี เครดิตรับรองจากพรรค ฯลฯ มิติที่ 3 พื้นฐานความสัมพันธระหวางพรรคกับนักธุรกิจ ซึ่งเปนการแลกเปลี่ยน ระหวางเงินสินบน (Pôt-de-Vin) แลกเปลี่ยนกับการบริการชวยเหลือ เงินสินบนที่ฝรั่งเศสเรียกวา Pôt-de-Vin ที่แปลวา คาน้ํารอนน้ําชานั้น ใน สหรัฐอเมริกา เรียกวา Soft money (เงินออน) เงินชนิดนี้ทางพรรคนําเอามาใชจายเปน คาตอบแทนใหแก Party Workers ซึ่งเปนผูที่ทํางานใหกับพรรค นักธุรกิจทั้งหลายจะใชมิติที่ 3 นี้แลกเปลี่ยนกับการไดสัมปทานเมื่อไดรับสัญญา ขอตกลงในการโครงการกอสรางเพื่องานสาธารณูปโภคทั้งหลายอันนํามาซึ่งผลกําไร มากมายจากลัทธิเลือกปฏิบัติ (Favoritism) เชนที่กลาวมานี้
SERVICES FACILITIES
PREMIUM JOBS FAVORITISM
CONTRACTS
PARTY
VOTE
O R G A N I Z E
ELECTIONS
ELECTORS U S
B
7
I
PARTY N E
WORKERS
S
S
.
การทุจริตคอรรัปชัน่ : เปนความชั่วรายที่จําเปนจริงหรือ (LA CORRUPTION: UN MAL NÉCESSAIRE?) OMAR AZFAR
-
YOUNG LEE
-
ANAND SWAMY -
ASSISTANT RESEARCH SCIENTIST, IRIS CENTER, UNIVERSITY OF MARYLAND, US. RESEARCH ASSOCIATE, IRIS CENTER, UNIVERSITY OF MARYLAND
ASSISTANT PROFESSOR, ECONOMICS
DEPARTMENT, WILLIAMS COLLEGE, US. Article original “The causes and consequences of corruption” The Annals of the American Academy and Social Science, January 2001 Article traduit Problèmes économiques, No 2.722, 18 Juillet 2001. --------------Avantages et Désavantages de la SPEED MONEY (accélérateur) (ความไดเปรี ย บ และความเสี ยเปรียบของเงิ นเพื่ อเร งแรงขั บเคลื่ อน = Speed Money) ความไดเปรียบ (AVANTAGES) ยอมแนนอนอยูแลวที่มีความไดเปรียบอยางเห็นไดชัดสําหรับในประเทศที่มี ขาราชการปกครองบริหารงานของประเทศ แตมีรายไดเปนเงินเดือนในอัตราต่ํากวา มาตรฐานทั่วไป อีกทั้งแรงจูงใจก็มีอยูนอย ดังนั้น Speed Money ก็จะชวยไดมากในการ
เรงรัดใหงานหรืออุปสรรคตาง ๆ ขับเคลื่อนเลื่อนไหลไปไดจนสามารถบรรลุเปาหมายที่ ซื่อสัตยเที่ยงตรงรวดเร็ว และการใช Speed money คือ มีผลลัพธมีประสิทธิผล ความเสียเปรียบ (DÉSAVANTAGES) ในประเทศที่มีการใช Speed Money เปนจํานวนมาก ๆ แนนอนวายอมจะสงผล กระทบตอระบบเศรษฐกิจอยางนาวิตกยิ่ง ดังจะไดแสดงใหเห็นในเรื่องดังตอไปนี้:1) สัญญาหรือขอตกลงตาง ๆ มักจะตกไปอยูในมือของผูที่จาย Speed Money นั้น ๆ ใหแกขาราชการที่ทุจริตคอรรัปชั่น เขากฎที่วา “จายมากไดมาก” แตผลลัพธที่ ออกมาก็คือ ผลงานนั้นไรคุณภาพ 2) โครงการต า ง ๆ ที่ เ ป น โครงการมี ป ระโยชน ทั้ ง หลายมั ก ถู ก พลิ ก ผั น เปลี่ยนแปลงไปเปนโครงการอื่นที่เอื้อใหมีการทําทุจริตคอรรัปชั่นไดสะดวกขึ้น กรณีศึกษา: Georgia จากการศึกษาในป 1998 ถึงการทุจริตคอรรัปชั่นในรัฐจอรเจีย (Georgia) ภายใน กรอบของการตอสูตอตานการคอรรัปชั่น โดยธนาคารโลกพบวา 50% ของเจาของ ผูจัดการของบรรดาบริษัทกอสรางทั้งหลายยกเลิกที่จะสงโครงการของตนเขาประกวด ราคาเพื่ อกอสรางเพื่อกิจการสาธารณชน เนื่องจากมี อุปสรรคจากระบบเลื อกปฏิบัติ Favoritism การขายตําแหนงใหแกขาราชการ ตลาดแรงงานกลายเปนตลาดคอรรัปชั่น กลาวคือ บรรดาตําแหนงทางราชการ ตางจะถูกซื้อขายกันตามมูลคาของเงินเดือนตามที่คาดหวังวาสมควรจะไดรับ และขึ้นอยู กับราคาของเงินสินบน (Pôt-de-Vin) ที่เสนอมาวาคูควรแกตําแหนงนั้น ๆ หรือไม ซึ่ง ปรากฏวา ขาราชการสามัญทั่วไป 20% ซื้อตําแหนง ผูพิพากษา 30% ซื้อตําแหนง ตํารวจ และผูตรวจภาษี 40% ซื้อตําแหนง ดานศุลกากร 45% ซื้อตําแหนง
--------------------------
บรรณานุกรม DOCUMENTATION 1. RAPPORTS 1) Service Central de Prévention de la Corruption. Rapports d’ activité à Monsieur le Premier Ministre et à Monsieur le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice. Rapport 1998-1999 Rapport 2000 Rapport 2001 Rapport 2002 2) Transparency International (TI), Rapport Mondial sur la Corruption 2004. Éditions Karthala, Paris, FRANCE. 2. L’ E.N.A. La Corruption : Realités Economiques et Moyens de Lutte. Documents Pédagogiques 1) Les processus d’ identification de la corruption. Le cas des collectivités locales. M. J. P. GOHON. 2) Le Service Central de Prévention de la Corruption. M.B. BOUCHEZ.
3) CISAP 2004 Combattre la corruption : l’ implication de l’ Ambassadeur de France chargé de la lutte contre la criminalité organisée. 4) Convention des Nations-Unies. Contre la Corruption. 29 Septembre 2003. 5) Corruption et lutte contre la Corruption. Quelques expériences nationales. Professeur J. Cartier-BRESSON. 6) TRACFIN et la lutte contre le blanchiment. M. J. M. Maury. 7) De l’ ancienne à la nouvelle corruption dans les pays en développement (PED) ARTICLES “Les analyses économiques des causes et des conséfquences de la corruption : quelques enseignements pour les PED.” Professeur J. CARTIER-BRESSON. “Une stratégie de RÉFORME anti-orruption.” Professeur S. ROSE-ckerman. Mondes en Developpement, 1998, Tome 26. “Corrupption, Libéralisation et Démocratisation.” Professeur J. CARTIER-BRESSON, Revues Tiers - Monde, Janvier-Mars 2000. “La Banque Mondiale, la Corruption et la Gouvernance.”
Professeur J. CARTIER – BRESSON. Revues Tiers-Monde, Janvier-Mars 2000. “Les enseignements des différentes typologies de corruption.” (Extrait de J. CARTIER-BRESSON. Quelques propositions pour une analyse de la corruption en Europe de l’ OUEST, Revue International de Politique Comparée, Volume 4, No.2, 1997) 8) ibliographie 3. OCDE-OECD
1. Convention sur la lutte contre le corruption d’ agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. 1999. 2. La Corruption dans Le Secteur Public. Panorama des mesures de prévention. 1999. 4. ARTICLES
Clientélisme politique et Corruption. J.-F. MEDARD, Revue TiersMonde, Janvier-Mars 2000. La CORRUPTION. Vue du Côté de l’ Offre, F. Vogl. Finances et Développement, Juin 1998. La Corruption : un mal nécessaire? O. Azjar Young Lee, et A. SWAMY, Problèmes Economiques, no. 2.722, 18 juillet 2001. Corruption et Démocratic : Menaces pour Le Développement, Possibilités de RéFormes.
M. JOHNSTON Revue Tiers-Monde, Janvier-Mars 2000.
ผนวก TRANSPARENCY (ความโปรงใส) INTERNATIONAL (ระดับสากล) TI
TRANSPARENCY INTERNATIONAL (TI) (องคกรความโปรงใสระดับสากล-ทีไอ) 1. องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ในประเทศฝรั่งเศส 1) กฎบัตรขององคกร 2) แผนปฏิบัติงานสําหรับป 2004-2006 2. องคกรความโปรงใสระดับสากล และความสัมพันธระหวางประเทศ 1) องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) กับ อนุสัญญาระหวางประเทศ 2) องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) กับองคการสหประชาชาติ (UN) 3. รายงานระดับโลกเรื่องเกี่ยวกับการทุจริตคอรรัปชั่น ป 2004 1) บทความตาง ๆ ของบุคคลสําคัญระดับโลก (1) บทความของ Jimmy CARTER ชื่อเรื่อง “หนทางนําไปสูการเขาถึงขอมูล ขาวสารในการไตสวนหรือสอบสวนเบื้องตนกับการปฏิรูปเรื่องเกี่ยวกับการเงิน (ทรัพยสิน) ในชีวิตการเมือง: เนนการพิจารณาถึงดานตาง ๆ ที่เอื้อใหเกิดความโปรงใสในเวที การเมือง - L’ accès à l’ information et les réformes du financement de la vie politique: des domaines prometteurs pour renforcer la transparence” (2) บทความของ MARY ROBINSON ชื่อเรื่อง “การคอรรัปชั่นกับสิทธิมนุษยชน (Human Rights) “La Corruption et les droits de l’Home.”” 2) คําแนะนําตักเตือน ในเรื่องเกี่ยวกับกิจกรรมทางการเมือง (ขอเสนอแนะทาง การเมือง) Récommandations sur les activités politiques 3) หลั ก การขององค ก รความโปร ง ใสระดั บ สากลเกี่ ย วกั บ เรื่ อ งการให เ งิ น สนับสนุนตอพรรคการเมืองกับเรื่องการใหความอนุเคราะหความชวยเหลือหรือความ
เอื้อเฟอทางการเมือง “Les principes de TI pour le financement des partis et les faveurs politiques”
วิสัยทัศน (PERSPECTIVES) องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ถือกําเนิดเกิดขึ้นมาไมนานนักเพียงแค 10 ป นี้เทานั้นเองที่นครเบอรลิน ณ ที่ซึ่งยังคงมีฝายสํานักงานเลขาธิการใหญตั้งอยูจวบจน ปจจุบัน องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ไดกลับกลายมาเปน NGO (Non-Govermental Organization) ที่มีอิทธิพลอยางมากมายและมีบทบาทอยางมีนัยสําคัญในเวทีโลก ณ ปจจุบัน เหตุอันเปนที่มาของความสําเร็จอยางรวดเร็วเชนนี้ ประการแรกไดแกความมี คุณภาพของเหลาผูกอตั้งองคกร ซึ่งลวนแลวแตเปนบุคคลในระดับขาราชการชั้นสูง หรือ ที่ปจจุบันนิยมเรียกขานกันวาเปน CEO (ระดับบริหาร) ที่มีความพรอมในดานตาง ๆ อีก ทั้งยังมีสมัครพรรคพวกซึ่งมีความเกี่ยวของเกี่ยวพันมีสัมพันธภาพอันดีตอกัน รวมทั้ง บุคคลสําคัญในคณะรัฐบาลตาง ๆ และในองคการระหวางประเทศ ประการตอมาคือ ความสามารถในการทํารายงานที่เสนอขอเท็จจริงที่มีคุณภาพ ประกอบกับแนวคิดตาง ๆ ที่ไดรับการยอมรับอยางแพรหลายทันทีทันใด นอกจากนี้ องคกรยังมีความพรอมเพื่อ รองรับการทํางานอยางมีประสิทธิภาพดวยการมีสาขาและผูสื่อขาว (Correspondants) ของตนอยางมากมายใน 70 ประเทศ (ในประเทศไทยอยูที่ NIDA เปนตน) และยังมีการ พิมพรายงานประจําปวาดวยการทุจริตคอรรัปชั่น เสนอออกสูสายตาสาธารณชนเปน ประจํา โดยเฉพาะอยางยิ่งในรายงานป 2004 นี้มีเนื้อหาสาระหลัก ชื่อวา “การทุจริต คอรรัปชั่นทางการเมือง” (La corruption politique) ความจริงองคกรมีเปาหมายโดยทั่วไปที่จะคงไวซึ่งความเปนประชาธิปไตย (Democracy) โดยตั้งเจตจํานงที่จะตอสูตอตานความเสื่อมโทรมของรัฐ (State) และของ
สังคม ( S o c i e t y ) ที่เสื่อมทรามลงอันเนื่องมาจากสาเหตุของการทุจริตคอรรัปชั่น (C o r r u p t i o n) ดวยเปาหมายที่มีความมุงมั่นในการปองกันและปองปรามความมาตรฐานระดับ โลกดังกลาวมานี้ องคกรจึงไดกําหนดวิธีการดําเนินงานไววาตองทําภารกิจเหลานี้ไว กลาวคือ ในระดับชาติ ให ส ง เสริ ม สนั บ สนุ น เพื่ อ ก อ ให เ กิ ด ความซื่ อ สั ต ย สุ จ ริ ต และมี ความโปรงใสในระดับผูปกครองผูบริหารบานเมือง ในระดับสากล บังคับใหเจาหนาที่ ระดับผูปกครอง ผูบริหาร และบริษัทเอกชนตาง ๆ ใหความเคารพ คือ ตองปฏิบัติตาม อนุสัญญาตอ International Conventions ที่มีบัญญัติไวตามอนุสัญญาระหวางประเทศ สากลนี้ เพื่อใหบรรลุสูเปาหมายนานาประการ องคกรจึงกําหนดใหจัดตั้งกลุมเพื่อการ กดดัน (Pressure Group) องคกรที่มีศักยภาพในการเสนอแนวคิด เสนอรูปแบบการ เปลี่ยนแปลงแกไข (organization for propositions) และกลุมที่มีหนาที่ในการประเมิน คุณคากับกลุมเพื่อการควบคุม (group of expertise and control) ความประพฤติ 1.
องคกรโปรงใสระดับสากลในประเทศฝรั่งเศส (Transparency International in France)
นี่ก็เฉกเชนเดียวกับทุก ๆ ประเทศอื่น ๆ ที่กิจกรรมตาง ๆ ของมวลสมาชิกของ องคกร-France ถูกกําหนดวางเปนหลักปฏิบัติตามกฎระเบียบที่เขียนไวในกฎบัตร (Charter) อันเปนกิจกรรมที่ไดรับการวางแผนไวกอนลวงหนาซึ่งโดยทั่วไปแลวเปน โครงการที่ตองทําใหสําเร็จลุลวงลงภายในกําหนดเวลา 2 ป 1) กฎบัตร (Charter) กฎบัตรนี้เขียนบันทึกเพื่อเตือนความทรงจําอยางละเอียดถี่ถวนถึงวิสัยทัศน, มาตรฐานในการใหระบบคุณคา (Values) และหลักการของผูกอตั้งผูสถาปนาองคกร
และชี้ใหเห็นอยางชัดเจนถึงขอผูกมัดตาง ๆ ที่บุคคลใด ๆ ที่ตองการจะสมัครเขาเปน สมาชิก TI-FRANCE จําตองยึดถือไวเปนหลักปฏิบัติดวยความรับผิดชอบสูง (1) วิสัยทัศนของเรา (Notre Vision) วิสัยทัศนขององคกรความโปรงใสระดับสากลประเทศฝรั่งเศส คือ ความ ตองการใหโลกนี้ซึ่งมีรัฐบาล มีวิถีชีวิตทางการเมือง มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เปนสังคมที่ active (la societé civile) และการดําเนินชีวิตประจําวันของผูคนทั้งหลายโดยทั่วไปนั้น ไดรับการยกเวนจากการกระทําทุจริตคอรรัปชั่น กลาวอยางสั้น ๆ ก็คือโลกของเราใบนี้ ยอมเปนอิสระ (Free) ปลอดภัยจาก Corruption นี้คือ วิสัยทัศนขององคกรความโปรงใส ระดับสากล (TI) ประเทศฝรั่งเศส เพื่อเสรีภาพของโลก (2) ระบบคุณความดีของเรา (Notre Valeurs) คา นิ ย มอั น เป น มาตรฐานในการวั ด คุ ณ ค า ของเรา ได แ ก ความโปร ง ใส (Transparence), ความรับผิดชอบ (Responsibility), ความซื่อสัตยสุจริต (Intégrité), ความ สมานฉันท (Solidarité), ความกลาหาญ (Courage), ความยุติธรรม (Justice) และ ประชาธิปไตย (Démocratie) (3) หลักการของผูกอตั้งของเรา (Nos Principes Fondateurs) เราคือองคการแหงระบอบสังคมที่มีการพัฒนาอยูตลอดเวลา (La Société civile) ขอยืนยันในคํามั่นสัญญาที่จักเคารพในหลักการตาง ๆ ดังตอไปนี้คือ 1. ดําเนินงานดวยวิธีการใหความรวมมือกับ NGO ตาง ๆ กับรัฐบาลตาง ๆ กับองคการระหวางประเทศทั้งหลาย กับบริษัท (เอกชนหรือไมก็ตาม) ในการตอสู ตอตานการทุจริตคอรรัปชั่น 2. สุจริต ซื่อตรง และมีความรับผิดชอบ
3. ตองเปนพลเมืองที่มีหนาที่และรูจักหนาที่ในความเปนพลเมือง (citizenship) ที่ตองดําเนินงานดวยจิตใจมี เจตนารมณแหงความเสมอภาคเท าเทียมรวมมือกันเพื่อ ทํางานกับพลเมืองคนอื่น ๆ ทั้งหมด 4. ตองบอกแจง หรือกลาวโทษ หากมีกรณีการทุจริตคอรรัปชั่นเกิดขึ้น ยกเวนเสียแตวาเปนกรณีของปจเจกบุคคล 5. ตองเปนการวิเคราะหอยางตรงไปตรงมาไมมีความลําเอียงเปนเหตุปจจัย มีความเขมงวดเครงครัดในวิธีการวิเคราะหถึงเหตุการณ สถานการณตาง ๆ ที่ไดศึกษา คนความาแลวนั้นอยางตรงไปตรงมา 6. จักยอมรับการชวยเหลือดานการเงินก็ตอเมื่อไมมีเงื่อนไขผูกมัดใด ๆ โดยเด็ดขาด 7. การทํารายงาน (ทํา Report) ที่ชัดเจน และสม่ําเสมอในกิจกรรมตาง ๆ ที่ ไดปฏิบัติมาแลว 8. ปกปองและใหการเคารพตอเรื่องเสรีภาพและตอสิทธิตามกฎหมายขั้น มูลฐาน 9. ดําเนินงานโดยยึดหลักการรวมมือประสานงานกันกับทุก ๆ ฝาย 10. บุคคลในระดับผูนําตองมีหลักคิด ในความหลากหลาย (diversité) และ มีความเปนดุลยภาพ (équilibre) ในเวลาเดียวกัน (4) กฎระเบียบควบคุมความประพฤติ (Régles de Conduite) สมาชิกทุกคนตองยึดมั่นในหลักการประพฤติปฏิบัติ ดังนี้ 1) ไมกระทําการอันเปนการทุจริตคอรรัปชั่นใด ๆ 2) มีสวนรวมในการตอสูตอตานการทุจริตคอรรัปชั่น 3) ตองไมใชองคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) เพื่อสนองความ ตองการสวนตนโดยเด็ดขาด
4) ตองเผยแพรระบบคุณคาในคานิยมแหงคุณความดีขององคกรความ โปรงใสระดับสากล (TI) ตอเพื่อนบาน, กลุมลูกคา และตอพอคาวานิชย ฯลฯ (5) ผูควบคุมจรรยาบรรณ (Déontologue) บุคคลผูคุมจรรยาบรรณ (Déontologue) ตองคอยสอดสองดูแลใหมีการ เคารพตอขอกําหนดทางจริยธรรมขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ที่วางหลัก ในการประพฤติปฏิบัติไวตามกฎบัตร ผูคุมจรรยาบรรณมีหนาที่พิสูจนตรวจสอบและ แสดงความคิดเห็นแนะนําตักเตือนโดยลายลักษณอักษร ในกรณีที่เกิดขึ้นเกี่ยวของเปน ประเด็นปญหาเกี่ยวพันกับเรื่องจริยธรรม (Ethiques) ขององคกรความโปรงใสระดับ สากล (TI) ของบุคคลที่เปนสมาชิก หรือขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) โดยตรง
(6) ความขัดแยงในเรื่องผลประโยชน (Conflits de Intérêt) บุคคลผูคุมจรรยาบรรณ มีหนาที่รับผิดชอบในการจัดการกับขอขัดแยงใน เรื่องผลประโยชน (Interest Conflicts) ใหสําเร็จเรียบรอย ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นไดในระหวาง สมาชิกคนหนึ่งที่มีหรือที่อาจมีกิจกรรมในสาขาวิชาอาชีพเกี่ยวของกับกิจกรรมขององคกร ความโปรงใสระดับสากล (TI) (7) หลักการใชดุลพินิจ (Principe de Discrétion) สมาชิกขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ตองรูจักการใชความลับ ในวิชาชีพหากเมื่อใดก็ตามที่สมาชิกบุคคลใดแหงองคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ตองทํางานในดานความรวมมือกับองคการอื่น ๆ นั่นคือ ตองรูวาสิ่งใดควรเปดเผยหรือ เก็บไวเปนความลับจากฐานขอมูลที่ตนไดรับมาเก็บเอาไวใชและใชรวมกันไดหรือไม
ประการใด จึงเปนสิ่งจําเปนอยางยิ่งที่ ตองใหสิท ธิในความเปน อิสระของคูองคกรที่ ทํางานเกี่ยวของผูกพันกับองคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ดวยเชนกัน (8) การเคารพตอกฎบัตร (Respect de la Charte) สมาชิกทุกคนที่ไมใหการเคารพตอกฎบัตรอาจถูกคัดออกจากองคกร TI ภายหลังจากไดผานขบวนการการพิจารณาโดยตองแสดงรายละเอียดอธิบายผานตอคณะ ที่ปรึกษาฝายบริหารมาแลว 2) แผนการลงมือปฏิบัติการสําหรับป 2004-2006 องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) -France ปรารถนาที่จะมีสวนชวยเหลือ ในดานการปรับปรุงใหเกิดระบอบการปกครองแบบรัฐบาลธรรมาภิบาลที่ครอบคลุมทั้ง ดานการบริหารงานเพื่อสาธารณะ (public) อาทิเชนงานโยธาธิการและงานของเอกชน เฉกเชนในการบริหารงานของบริษัทในประเทศฝรั่งเศส โดยใหทั้ง 2 ฝายนี้รูจักกับกฎเกณฑ ที่กําหนดไวในกฎบัตรขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) นั่นคือ ความโปรงใส (Transparencey), ความซื่อสัตยสุจริต (Intégrité) และมีความรับผิดชอบ (Responsabilité) 3) เปาหมายที่เปนเงื่อนไขสําคัญลําดับแรกสุดที่องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) กําหนดไวตามแผนการในชวงระหวางป 2004-2006 มีดังนี้ (1) เกี่ยวกับบริษัทตาง ๆ องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ปรารถนาจะนําเอาความคิดที่เปน สวนสนับสนุนอยางแข็งขันและเปนขอปจจัยจําเปนอยางยิ่งเพื่อจะใหบริษัทตาง ๆ ไดรูจัก ปรับตนใหเขากับสถานภาพในรูปแบบใหมใหสอดคลองกับขอกฎหมายตาง ๆ ขององคการ ระหวางประเทศและตามคําเรียกรองจากฝายมหาชนที่ตองการใหบริษัทดําเนินธุรกิจ อยางโปรงใส และสุจริต การสนับสนุนขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) อาจจะ ออกมาในรูปแบบของการใหคําแนะนําหรือขออธิบาย หรือทําหนาที่สอดสองดูแลวา อะไรที่นิยามวาเปนการกระทําที่เรียกวาเปนการทุจริตคอรรัปชั่น เนื่องจากทางบริษัทก็ยัง
ไมชัดเจนกับทั้งคํานิยามและมโนทัศน (concepts) วา การกระทําหรือการประพฤติ ปฏิบัติอยางไรจึงจะเรียกวาการทุจริตคอรรัปชั่น (Corruption) ซึ่งหนาที่ในการอธิบาย และสอดสองดูแลจะถือวาเปนความชวยเหลือสนับสนุนจากองคกรความโปรงใสระดับ สากล (TI) โดยสงผูเชี่ยวชาญขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) มาอธิบาย เปน ตน (2) สหกรณ/กลุมระดับทองถิ่น หนาที่ขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ดานการใหความสนับสนุน คือ การอธิบายใหระดับทองถิ่นเขาใจวาอะไรที่เรียกวาเปนความสามารถในรูปแบบใหม ของตนที่สอดคลองถูกตองตามหนาที่ของตนตามระบอบประชาธิปไตย และยังตอง อธิบายถึงกฎระเบียบใหม ๆ วาดวยเรื่องจัดซื้อจัดสราง (marchés publics) (3) เกี่ยวกับเยาวชน การสรางภูมิคุมกันใหแกคนหนุมสาวใหรูจักกับการตอสูตอตานการทุจริต คอร รั ป ชั่ น โดยเริ่มลงมือปฏิบั ติ งานนี้ อัน ดั บ แรกสุ ดในมหาวิ ทยาลั ย ก อน เพื่อจะได พิจารณาวาจะสามารถขยายการปฏิบัติการนี้ตอไปในโรงเรียนตาง ๆ ไปไดอยางไร
2. องคกรความโปรงใสระดับสากลกับความสัมพันธระหวางประเทศ เจตจํานง (L’esprit) ขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ที่แทจริงนั้นไมใช มุงหมายเฉพาะขาราชการฝายปกครองฝายบริหารบานเมืองที่ตองทําหนาที่ตอสูตอตาน คอรรัปชั่นแตเพียงดานเดียว หากแตองคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ตองการให เปนหนาที่ของประชาชนพลเมืองดวยในทางหนึ่งเชนกัน 2.1 องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) กับอนุสัญญาสากล (Conventions International)
เปาหมายสําคัญลําดับแรกที่องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ตองกระทํา กอนสิ่งอื่นใด ก็คือ การที่รัฐบาลตาง ๆ และบริษัทตองรับรูและนําเอาอนุสัญญาตาง ๆ ขององคกรสหประชาชาติ อนุสัญญาตาง ๆ ของ OCDE12 และ EU (สหภาพยุโรป) ไปใช อยางมีประสิทธิภาพโดยปฏิบัติตามที่ระบุไวในขอสัญญา เพื่อบรรลุถึงเปาหมายนี้จึงตอง มีการดําเนินการตอไปนี้ 1) สงเสริมสนับสนุนใหกําลังใจแกบริษัทเอกชน ไมวาจะเปนขนาดใหญหรือ ขนาดเล็ก ใหรูจักปรับปรุงปรับใชยุทธวิธีตอตานการทุจริตคอรรัปชั่น 2) สงเสริมสนับสนุนใหกําลังใจแกบรรดาขาราชการใหทําหนาที่ของตนใน การประกาศแจงเบาะแสในเมื่อตนรูวามีการกระทําอันเปนการทุจริตคอรรัปชั่นเกิดขึ้น ในวงราชการ เปนตน 3) ใหความคุมครองปลอดภัยแกผูแจงเบาะแส (Whistleblowers) ผูซึ่งไมใช ขาราชการ 4) อนุญาตใหเอกชนหรือปจเจกบุคคลมีหนทางไดรับสิทธิในการกลาวหา ฟองรองในขอหาทุจริตคอรรัปชั่นไดดวยโดยไมจํากัดสิทธิดังกลาวไวใหแกฝายบริหาร การปกครองบานเมืองและฝายบริษัทแตฝายเดียว กลาวอีกอยางหนึ่งก็คือ ประชาชนพลเมือง ยอมมีสิทธิเทาเทียมกับฝายปกครองฝายบริหารในดานนี้ 5) ใหมีการยืดขยายเวลาอายุความออกไปอีกไดถาหากเปนกรณีคดีอายุความ เพียง 3 ป 6) ใหมีการเพิ่มจํานวนขาราชการใหมากยิ่งขึ้นกวาเดิมในการทํางานในองคกร ตาง ๆ ที่มีหนาที่ (ตรง) ในการตอสูตอตานกับการคอรรัปชั่น (Corruption) เพราะงาน มากยอมตองใชคนเปนจํานวนมากขึ้นและตองสรางระบบหรือแนวทางในการไตสวน และในการสอบสวนใหมีความเขมแข็งปฏิบัติไดของฝายเจาหนาที่พนักงานดานการศาล ใหมีประสิทธิภาพในการตอสูกับ Corruption
12
Organization de Coppération et de Développement économique.
3. องคกรความโปรงใสระดับสากลกับองคกรสหประชาชาติ ในหัวขอนี้เปนการชี้ใหเห็นถึงเจตจํานงที่ตองมีการปราบปรามอยางเขมงวดกวดขัน กลาวคือ 3.1 องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) กับอนุสัญญาระหวางประเทศ คําวา “Conventions Internationales” จะใชตัวยอวา CI. (อนุสัญญาระหวาง ประเทศ) องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ทําการตอสูก็เพื่อหวังจะใหอนุสัญญา ของ OCDE ในป 1997 มีประสิทธิภาพอยางแทจริง และเพื่อจะใหมีการเผยแพรไปทั่วทุก ประเทศของโลกไดใชอนุสัญญาระหวางประเทศของ OCDE นี้โดยทั่วถึงกัน เพื่อบรรลุสู เปาหมายนี้ องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) จึงเรียกรองใหมีการทํางานอยางรวมมือ ในรูปแบบของการประสานงานกันระหวาง ธนาคารโลก (World Bank) กองทุนการเงิน โลก (IMF = International Monetary Fund) และ WTO (World Trade Orgnization) เพื่อ ตอสูกับการใชวิธีการใหคาน้ํารอนน้ําชา (pôt-de-vin) ที่ทั่วโลกชอบปฏิบัติตอกันใหหมด สิ้นไป องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ขอยืนยันวาประเทศตาง ๆ ที่มักใชเงิน ในรูปคาน้ํารอนน้ําชา (pôt-de-vin) เพื่อหวังประโยชนหวังความไดเปรียบคนอื่น ๆ นั้น คือ พวกขี้โกงไรความสัตยซื่อหากเปรียบเทียบกับประเทศที่ซื่อสัตยสุจริต ทั้งนี้เพราะ pôt-de-vin ไดทําลายระบบการคาแบบเสรี (Free Market) โดยผูไดเปรียบไดผลกําไรที่ แทนั้นก็คือตลาดการคาแบบคอรรัปชั่นซึ่งสงผลรายตอผูบริโภคโดยสวนรวม ดังนั้น จึงตองเปนบทบาทของสหประชาชาติที่จะตองสงตัวแทนใหทําหนาที่ เปนคนกลางอันเปนบุคคลที่คัดสรรมาจากสถาบันทางการเงินและการคาพาณิชย ประจํา สหประชาชาติใหปฏิบัติตามแบบตัวอยางที่กําหนดไวในอนุสัญญา OCDE เพื่อวา หลักการที่วางไวเปนกฎเปนระเบียบในอนุสัญญา OCDE นี้ จะไดขยายแพรหลายในการ ใชเปนหลักปฏิบัติของทุก ๆ ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติโดยทั่วถึงกัน
1) หมูเกาะแหงความซื่อสัตยสุจริต (Les îlots d’ intégrité) หากแตวา คํา “îlot” (ออกเสียงภาษา Fr. วา อิโล) นี้ในกรณีที่กําลังกลาวถึง นี้ไมไดหมายถึง “ดินแดนที่เปนเกาะ” แตกลับแปลวา สัญญา หรือขอตกลงที่สําคัญ เพราะฉะนั้นสํานวน Les îlots d’ integrité จึงมีความหมายวาเปน “สัญญาขอตกลงที่ ปราศจากการคอรรัปชั่น” ดวยเหตุนี้เองที่ทําใหบรรดาบริษัทตาง ๆ ตองการจะเขาเปน สมาชิกขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) เพื่อหวังจะไมตองใชเงินคาน้ํารอนน้ําชา (pôt-de-vin) และบรรดารัฐบาลตาง ๆ ตองผูกมัดตนโดยตองยึดมั่นอยูในความโปรงใส ในการแจกจายสวนแบงในการใหสัมปทาน ในสัญญาขอตกลงใด ๆ ก็ตาม ผลลัพธที่ ออกมายอมจะเปนธุรกรรม (Transactions) ที่ปราศจากการทุจริตคอรรัปชั่นซึ่งจะทําให บังเกิด “ขอสัญญาที่ซื่อสัตยสุจริต” ตามสํานวน “หมูเกาะแหงความสุจริต” ที่หมายถึง “สัญญาที่ปลอดจากการทุจริตคอรรัปชั่น” องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ซึ่งไดรับการสนับสนุนจาก ธนาคารโลกใหจัดทําโครงการนี้ขึ้นมา โดยมีความมุงมาดปรารถนาที่จะใหบรรดาองคการ ระหวางประเทศดานการใหความชวยเหลือ (AIDS) นั้น เปนผูลงมือปฏิบัติเปนแบบ ตัวอยางกอนใคร
4. รายงานระดับโลกวาดวยเรื่องคอรรัปชั่นประจําป 2004 1) บทความของบุคคลที่สําคัญของโลก - มี รายงาน 2004 (Report 2004) เปนการรวมบทความตาง ๆ รวมทั้งบทความ หนึ่งของ Jimmy Carter, อดีตประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา (U.S.A.)
ในบทความนี้ Jimmy Carter ปรารถนาที่จะเผยแพรการปฏิรูปขั้นมูลฐานที่ สําคัญยิ่ง 2 รูปแบบดวยกัน โดยมีจุดประสงคหลักที่จะสงเสริมสนับสนุนใหมีการพัฒนา การเขาถึงระบบขอมูลขาวสาร (Information acces) และการปฏิรูปเพื่อเปลี่ยนแปลงวิธีการ ในเรื่องการใหเงินสนับสนุนแกพรรคการเมืองและในการรณรงคหาเสียงเลือกตั้ง ทั้งนี้ก็ เพื่อหวังวาจะสรางความไววางใจใหแกพลเมือง (Citizens) ตามครรลองของระบบ ประชาธิปไตยขนานแทดั้งเดิม 2) แนวทางการเขาถึงขอมูลขาวสาร L ’ a c c è s a u x i n f o r m a t i o n s (information acces) การเขาถึงขอมูลขาวสารที่ทางรัฐบาลไดรับมาเก็บไวเปนเอกสารสําคัญนั้นจะ เอื้ออํานวยใหฝายประชาชน-พลเมือง (Citizens) บังเกิดความเขาใจในกิจกรรม (ภารกิจ) ตาง ๆ ที่รัฐบาลไดดําเนินการปฏิบัติและเอื้อใหเกิดความเขาใจจนสามารถจะพิจารณา พิพากษาวา มติหรือการตัดสินใจของรัฐบาล รวมทั้งงบประมาณรายจายนั้น ถูกตองตาม กฎหมายหรือมีเหตุผลสมควรตอการตัดสินใจของรัฐบาลหรือไมประการใด ขอมูลอันเกี่ยวกับภารกิจหนาที่และโดยเฉพาะดานการเงินการคลังของรัฐบาล นั้นจะตองใหโอกาสแกประชาชน-พลเมืองไดรับรูกลาวคือ ประชาชน-พลเมือง ควรจะ ไดรับแจงขอมูลตามสถานการณที่เกิดขึ้นจริงในเรื่องของเจาหนาที่ผูทําหนาที่เกี่ยวของ กับสาธารณประโยชน เชน ดานการศึกษา, ที่อยูอาศัย, ดานสวัสดิการสังคม ฯลฯ การที่ พลเมืองทุก ๆ คนสามารถเขาถึงขอมูลโดยไดรับรูและเกิดความเขาใจในกระบวนการ การตัดสินใจตาง ๆ นั้นยอมจะชวยหลีกเลี่ยงลัทธิเลือกปฏิบัติ (Favoritisme) และสกัดกั้น การทุจริตคอรรัปชั่น โดยเฉพาะอยางยิ่งในเรื่องการแจกจายสัมปทานการกอสรางงาน สาธารณะ (โยธาธิการ) เชน การคมนาคม-โทรศัพท-ไฟฟา- (น้ํา)ประปา ถนนหนทาง โครงการกอสรางตาง ๆ ฯลฯ จากการใหขอมูลขาวสารเกี่ยวกับการทํางานของฝายรัฐบาล แกประชาชน-พลเมืองเพื่อใหมีโอกาสไดรับรูไดแสดงความคิดเห็น นายจิมมี่ คารเตอร
(Jimmy Carter) เชื่อวา ความเขาใจอันดีและความสัมพันธระหวางประชาชนกับรัฐบาล ยอมบังเกิดขึ้นได และเปนหนทางหนึ่งที่จะเอื้อใหเกิดบรรยากาศการปฏิรูปเปลี่ยนแปลง ในการทํางานรวมกันอยางราบรื่นเสมือนหนึ่งเปนระบอบประชาธิปไตยทางตรง (Direct Democracy) 5. ความโปรงใสในเรื่องการเงินของพรรคการเมือง ความโปรงใสในเรื่องการเงินของพรรคการเมืองและการใชเงินในการรณรงคหา เสียงเลือกตั้งเปนสิ่งจําเปนอยางยิ่งที่จักตองกระทําใหชัดเจน ทั้งนี้ก็เพื่อจักไดสรางความ ไววางใจตอสาธารณชนใหรูสึกวาเปนไปตามหลักประชาธิปไตยโดยทั่วไป และโดยเฉพาะ อยางยิ่งในพรรคการเมืองและในสวนของผูที่ไดรับเลือกตั้ง (ส.ส.) ที่ไมไดรับความ นาเชื่อถืออันเปนเรื่องราวที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ ทั้งนี้เพราะประชาชน-พลเมืองเกิด ความรูสึกคับของใจและแยกตัวออกหางจากระบอบประชาธิปไตยออกไปทุกทีเนื่องจาก ผูแทนราษฎรที่ไดรับเลือกตั้งเขามานั้น ลวนแลวแตมุงแสวงหาผลประโยชนเขาสูตนสู พรรคมากกวาจะรับใชใหความสนใจตอประชาชน-พลเมือง Jimmy Carter อดีตประธานาธิบดีแหงสหรัฐอเมริกาผูไดรับรางวัลโนเบล สาขา สันติภาพ ไดกอตั้ง Carter Center ขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงคที่จะเผยแพรกฎหมาย วาดวย สิทธิมนุษยชน (Les Droits de l’ Homme) และตอสูตอตานการคอรรัปชั่น โดยเฉพาะ อยางยิ่งมุงเนนไปในทางการตอสูทางดานการเมืองเปนสําคัญ - ในบทความชื่อวา การคอรรัปชั่นและกฎหมายวาดวยสิทธิมนุษยชน โดย Mary Robinson (La corruption et les Droits de l’homme) ไดชี้ใหเราเห็นอยางชัดเจนวา “การ ตอสูเพื่อปองกันสิทธิมนุษยชนกับการตอสูตอตานการคอรรัปชั่นนั้น ยอมแยกออกจาก กันไมไดอยางเด็ดขาด” Mary Robinson เคยดํารงตําแหนงสําคัญระดับสากลมาแลว เชน เปนอดีต ประธานาธิบดีแหงไอรแลนด, อดีตเลขาธิการใหญของคณะกรรมาธิการวาดวยสิทธิ
มนุษยชน ประจํา UN (ตั้งขึ้นเมื่อ ค.ศ. 1946 ตามมติของคณะมนตรีเศรษฐกิจและสังคม ของสหประชาชาติ) Marry Robinson ไดกอตั้งองคการ NGO ชื่อวา Ethics Globalization Initiative (การริเริ่มเพื่อกอใหเกิดความมีจริยธรรมในโลกาภิวัตน) ซึ่งมีจุดมุงหมายเพื่อปกปอง กฎหมายวาดวยสิทธิมนุษยชน (Human Rights) โดยมีความรวมมือกับองคกรความ โปรงใสระดับสากล (TI) เชนเดียวกับ Jimmy Carter 6. ขอเสนอแนะทางการเมือง (Récommandations politiques) 6.1 รัฐบาล ทั้งหลายตองสรางหลักนิติธรรมในเรื่องที่เกี่ยวกับการเงินการบัญชี การแสดงทรัพยสินของพรรคการเมืองใหเขมแข็งเขมงวดมากยิ่งขึ้นบรรดาศาลพิเศษที่มี ความเปนอิสระทั้งหลายที่พยายามตั้งขึ้นมานั้นตองใหมีแนวทางมีกลไก และมีอํานาจที่ จําเปนเพียงพอแกเหตุผลที่จะเขาไปตรวจสอบและพิจารณาวินิจฉัยบทลงโทษตอคดีความ อันสมควรแกการลงโทษตามกฎหมายไดดวย 6.2 รัฐบาลตองสงเสริมเผยแพรสนับสนุนใหมีการออกหรือตรากฎหมาย ใหมี ความชัดเจน โดยเฉพาะในกรณีความขัดแยงเรื่องผลประโยชนของผูที่ไดรับเลือกตั้งเขา มาเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร กฎหมายตาง ๆ ที่กลาวถึงมาขางตนนี้ตองสามารถ จํากัดความอยางชัดเจนวาเมื่อไรและอยางไรที่สมาชิกสภาผูแทนราษฎรที่ไดรับเลือกตั้ง มานั้น อาจไปรับตําแหนงหนาที่ในบริษัทเอกชน 6.3 ต อ งตั้ ง กฎเกณฑ ที่ ชั ด เจนอย า งมากเพื่ อ ให ผู ส มั ค รเข า รั บ การเลื อ กตั้ ง (candidates) และพรรคการเมืองทั้งหลายมีสิทธิในการเขาถึงสื่อทั้งหมดอยางเสมอภาคกัน 6.4 พรรคการเมืองและนักการเมือง จะตองประกาศแสดงทรัพยสินรายไดและ รายจายของพรรคและของบุคคลตอองคกรอิสระ ขอมูลหลักฐานเหลานี้ตองแจงหรือ มอบใหแกคณะกรรมการเกี่ยวของในแตละปเปนประจําและโดยเฉพาะอยางยิ่งในวาระ กอนและหลังการเลือกตั้งทุกครั้ง
6.5 กอนที่จะใหยืมหรือมอบเงินชวยเหลือใด ๆ สถาบันทางการเงินสากล เชน กองทุน, IMF, ธนาคารโลก ฯลฯ และองคการระหวางประเทศที่ใหความอนุเคราะห ชว ยเหลือ จะตอ งพิ จ ารณาไตร ต รองให ดีถึ ง ระดั บ และขี ด ความเป น ประเทศที่ มี ก าร คอรรัปชั่นมากนอยอยางไรเพียงใดตอประเทศผูขอ ดังนั้น จึงควรจะมีบรรทัดฐานหรือ กฎเกณฑที่แนนอนชัดเจนกําหนดไวเพื่อใชประเมินระดับการทําทุจริตคอรรัปชั่นไดอยาง แมนยํา 6.6 อนุสัญญาสหประชาชาติในการตอสูกับการทุจริตคอรรัปชั่น (corruption) จะตองไดรับการปฏิบัติตามที่ไดลงนามกันไวแลวนั้นอยางรวดเร็ว 6.7 อนุสัญญา OCDE13 ป ค.ศ. 1997 ในการตอสูกับคอรรัปชั่นนั้นตองไดรับการ ปฏิบัติตามอนุสัญญานั้นอยางรวดเร็วดวยความมีประสิทธิภาพ รัฐบาลใดที่ไดลงนามไว ในอนุสัญญานี้ตองรีบดําเนินงานตามแผนการใหขาวสารขอมูล (Information’s plan) แก บริษัทเพื่อที่วาบรรดาบริษัทตาง ๆ เหลานั้นไดรับรูกับกฎหมายใหม ๆ และบทลงโทษที่ มีการกําหนดโทษขึ้นมาใหม เชน โทษทางอาญา เปนตน 7. หลักการขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) อันเกี่ยวกับการเงินสนับสนุนแกพรรคการเมืองและ การเลือกปฏิบัติทางการเมือง หลักการขององคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ทั้งหมด ลวนอางอิงเอามาจาก ประกาศปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน ค.ศ. 1789 ของประเทศฝรั่งเศส และ อนุสัญญาสหประชาชาติวาดวยการตอตานคอรรัปชั่นทั้งสิ้น 7.1 การหามไมใหมีการคาอิทธิพลและความขัดแยงในเรื่องผลประโยชน
13
OCDE = Organisation de Coopération et de Développement Économique
เงินที่มอบใหแกพรรคการเมือง หรือมอบใหแกผูไดเปน ส.ส. แลวทั้งหมด ทั้งมวล จะตองไมเปนการกระทําไปเพื่อหวังผลแหงความรักใคร (faveurs) โดยสวนตัว หรือเพื่อซื้อตัวนักการเมืองหรือตัวขาราชการ กฎหมายทั้งหลายจะตองมีการตราและประกาศอยางเปนทางการ เพื่ออธิบาย อยางชัดเจนวาเมื่อใดและอยางไรที่ผูไดรับเลือกตั้ง (ส.ส.) แลวนั้นจะสามารถไดตําแหนง ควบคูในภาคเอกชนและในภาครัฐวิสาหกิจ 7.2 ความโปรงใส พรรคการเมือง ผูสมัครเขารับการเลือกตั้งและนักการเมืองตองยื่นแสดงบัญชี ทรัพยสิน รายไดและรายจายของตน และของพรรคตอองคกรอิสระขอมูลเหลานี้ตอง ประกาศแกสาธารณชนใหทราบลวงหนาตามที่กฎหมายกําหนด เพื่อวาสาธารณชนจะได ทราบทั่วกันกอนการเลือกตั้ง สําหรับบริษัททั้งหลายจักตองสอบถามความเห็นชอบของผูถือหุนของตน เสียกอน กอนที่จะนําเงินของบริษัทไปมอบใหแกพรรคการเมือง 7.3 การดําเนินงานตามกฎระเบียบ องคกรพิ เศษ ตองคอยสอดสองดูแ ลกิจกรรมทางการเมืองทั้งหมด และมี อํานาจลงโทษ หากมีการกระทําอันผิดกฎหมายจากทางพรรคและนักการเมือง หาก พิสูจนไดวาเงินสนับสนุนพรรคการเมืองเองเปนการไดมาอยางผิดกฎหมายจะตองถูก นํามาวินิจฉัยวาเขาขายเปนการกระทําอาชญากรรม 7.4 เงินสนับสนุนของพรรคการเมือง ในขอนี้จะตองพิจารณาดวยวานาจะมีความเปนไปไดหรือไมที่รัฐอาจจัดทํา งบเงินไวเพื่อสนับสนุนระบบพรรคการเมือง และก็เชนเดียวกันที่ควรจะใหหาหนทางวา มี วิ ธี ใ ดหนึ่ ง เพื่ อ สนั บ สนุ น ส ง เสริ ม ให ท างประชาชน-พลเมื อ งมี ก ารเสี ย สละเงิ น
สนั บ สนุ น ทางการเมื อ งแม เ ป น จํ า นวนเพี ย งเล็ ก น อ ย ดั่ ง นี้ จึ ง สมควรจะพิ จ ารณาถึ ง ขีดจํากัดจํานวนเงินที่ใหการสนับสนุนวาควรจะเปนเทาใด พรอมทั้งควรพิจารณาหาทาง จํากัดขอบเขตของการใหเงินประเภทนี้ที่มาจากตางประเทศดวย 7.5 ความเที่ยงตรง (Impartialité) และความเสมอภาค (égalité) ในการเขาถึงสื่อ (Médias) สื่อทั้งหลาย (Médias) ตองเปนอิสระอยางแทจริงในชวงเวลาการรณรงคหา เสียงเลือกตั้ง การเขาถึงสื่อทุกชนิดทุกประเภทตองเปนไปอยางเดียวกัน สําหรับผูสมัคร เลือกตั้งทุกคนตองเทาเทียมกันในการใชสื่อ ตองไมมีการเลือกปฏิบัติโดยเด็ดขาด ภายในชวงเวลาแค 10 ปเทานั้น TI ก็ประสบกับความสําเร็จที่สามารถแสดง ตนใหเปนที่ประจักษไดรับทั้งการรับรูและยอมรับในระดับสากลเชนเดียวกับ NGO มี ศักยภาพถึงขั้นที่จะประสานความสัมพันธกับบุคคลสําคัญ ๆ ระดับโลก ดังเชน Jimmy Carter, Mary Robinson และ James Nolfensohn ซึ่งเปนประธานใหญของธนาคารโลก องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ไดสถาปนาความสัมพันธกับองคการสหประชาชาติ (UN) อีกดวย ผลงานตาง ๆ โดยเฉพาะอยางยิ่งการที่องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ไดจัดทําการให Rating แกบรรดาประเทศตาง ๆ ที่มีระดับของการทําทุจริตคอรรัปชั่น อันเปนการจัดอันดับสูงต่ําที่เปนไปตามมาตรฐานที่ไดรับการเชื่อถือที่ ซึ่งองคกรความ โปรงใสระดับสากล (TI) ไดจัดทําเสนอตอสาธารณชนตอป จึงไดรับการตอนรับลงพิมพ จากสื่อทั่วโลกโดยเฉพาะจากประเทศที่ตระหนักและใหความสําคัญตอการทุจริตคอรรัปชั่น องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) จึงเปนผูดําริริเริ่มจัดทํารางวัลที่ชื่อวา “รางวัลแหง ความซื่อสัตยสุจริตเที่ยงตรง” (Prix de l’ intégrité) เพื่อมอบใหแกบุคคลใดก็ตามที่ได แสดงให เ ห็ น ถึ ง เจตนารมณ ค วามมุ ง มั่ น ในการต อ สู ต อ ต า นการทุ จ ริ ต คอร รั ป ชั่ น จนกระทั่ง ถึงเวลานี้ เรายอมรูสึกกันโดยทั่วไปวา องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ไดแสดงตัวตนใหเปนที่รูจักและดูเหมือนวาองคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) จะได
มีการพัฒนาตนเองจนกระทั่งมีความกาวหนาไปไกลถึงขั้นที่สามารถเขาไปมีบทบาท ใน รูปแบบใหมทางแนวคิดของความสัมพันธระหวางประเทศเลยทีเดียว ความจริงแลว องคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ไดกอสรางหรือเจตจํานง ในรูปแบบที่ใหมมากหากเปรียบเทียบกับเจตจํานงของ NGO ซึ่งก็เปนที่ยอมรับกันอยู แลวดังเชนองคกร Amnesty International (AI) และ Médecins sans frontières (MF) สําหรับ AI นั้น มีเจตจํานงที่จะใหมีการยกโทษและตอตานวิธีการลงโทษถึงขั้นประหาร ชีวิต จึงเรียกวา “นิรโทษกรรม” และโดยมากซึ่งเปนกรณีที่เกิดขึ้นอยูเสมอที่ทาง AI ยืนยัน วา ผูถูกกลาวหามักจะเปนเพียงเหยื่อที่ถูกกระทําจากสังคม ในขณะที่ทาง MF ซึ่งไดแก บรรดาแพทยผูปฏิบัติหนาที่ใน ทุก ๆ ประเทศ มีเจตจํานงที่จะเรียกรองความเมตตาใหแก บุคคลตาง ๆ ที่ไรสิ้นซึ่งหนทางใด ๆ ที่จะรักษาตนเองใหพนจากภัยของความเจ็บปวย จากขอเท็จจริงดังอธิบายมา เราจึงสามารถจะแยกแยะใหเห็นความตางกันใน เปาหมายเจตจํานง ซึ่งทางฝาย TI บังคับใหมีการพิจารณาในการออกกฎหมายใหม ๆ ขึ้นมาเพื่อรองรับและปฏิ บัติไดอย างเขมงวดจริ งจังและยังประกาศแถลงการณอยาง ชัดเจนหนักแนนวา ผูไดกระทําผิดจริง ๆ นั้นตองถูกนําตัวมาลงโทษ เนื่องจากยอมไมมี เหตุผลใด ๆ อีกแลวที่จะนํามาอางวาตนไมไดทุจริตคอรรัปชั่น จึงสรุปไดวาองคกรความ โปรงใสระดับสากล (TI) ไดประกาศแสดงออกถึงเจตนารมณทางกฎหมาย คือ ใหมีการ ลงโทษ (Sanction) และเจตจํานงของการปราบปราม (Repression) ซึ่งตรงกันขามอยาง สิ้นเชิงกับเจตจํานงของ NGO ที่รองขอความสงสารเมตตา-Charité ซึ่งเปนทางของกุศล กรรมอยางสามัญธรรมดาทั่ว ๆ ไป ถึงกระนั้นก็ตาม ถาหากองคกรความโปรงใสระดับสากล (TI) ยังคงละเลยไม เอาใจใสตอโฉมหนาอันหลากหลายทวีคูณของการทุจริตคอรรัปชั่น ที่ถูกประณามจาก ฝายศูนยกลางการบริหารงานเพื่อการปองกันการทุจริตคอรรัปชั่นในฝรั่งเศส (Le service central de prévention de la corruption en France อีกทั้งไมระวังตอความคิดเห็นของฝาย วิชาการมหาวิทยาลัย ความเปนธรรมหรือความถูกตองชอบธรรมตามกฎหมายในการ กลาวหา อาจจะเปนขอเสียขอออนดวยในที่สุด ดวยเหตุนี้ที่จุดออนขององคกรความ
โปรงใสระดับสากล (TI) จึงสมควรจะไดรับการแกไขเสียกอนที่จะถูกวิพากวิจารณอยาง รุ น แรงต อ ไปในอนาคนจากทั่ ว ทุ ก ๆ ประเทศที่ เ คยให ค วามเชื่ อ ถื อ ต อ องค ก รความ โปรงใสระดับสากล (TI)