การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 1
ข้อเสนอ “การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น” 1. แนวคิ ดการกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น
หน้ า 2
2. สถานการณ์สาำ คัญของการกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ นในปัจจุบนั
4
3. การปฏิ รปู การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น : ประเด็นสำาคัญในการปฏิ รปู
6
3.1 การจัดโครงสร้างภารกิ จ และความสัมพันธ์ของรัฐส่วนกลาง ส่วน ภูมิภาค และส่วนท้องถิ่ น
7
การปรับโครงสร้างการบริ หารราชการแผ่นดิ น
7
การบูรณาการการทำางานระดับจังหวัด
8
การเลือกตัง้ ผู้ว่าราชการจังหวัดทางตรง
9
การพัฒนาจังหวัดให้เป็ นองค์กรปกครองท้องถิ่ นขนาดใหญ่ และการปกครองท้องถิ่ นรูปแบบพิ เศษ
10
3.2 การกระจายอำานาจการคลังท้องถิ่ น
14
3.3 การสร้างความสามารถในการบริ หารจัดการขององค์กรปกครอง
17
ส่วนท้องถิ่ น 3.4 นวัตกรรมท้องถิ่ น
19
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 2
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ น่ พบสุข ช่ ำำชอง
1. การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น : เป้ าหมายในการสร้างความเป็ นธรรม และลดความเหลื่อมล้ำาของสังคม ภายในรัฐสมัยใหม่ การรวมศูนย์อาำ นาจมีขดี จำากัด เนื่องจากการบริหารการปกครองประเทศที่ ประกอบไปด้วยประชากรมากมายและพืน้ ทีอ่ นั กว้างไกลซึง่ มีความแตกต่างหลากหลายโดยรัฐบาลที่ ศูนย์กลางแต่เพียงสถาบันเดียวย่อมเป็ นสิง่ ทีเ่ ป็ นไปได้ยาก หรือเกิดสภาพของความ“ไม่ประหยัดใน เชิงขนาด” (‘diseconomies of scale’) จึงมีความจำาเป็ นทีจ่ ะต้องมีการถ่ายเทอำานาจในทางการเมือง การปกครองให้อยูใ่ นมือขององค์กรหรือสถาบันทีอ่ ยู่นอกศูนย์กลางออกไป แนวคิดการกระจายอำานาจสูท่ อ้ งถิน่ จึงเกิดขึน้ โดยมีนยั ยะสำาคัญ คือ การจัดสรรหรือแบ่งปนั อำานาจการตัดสินใจอันเกีย่ วข้องกับกิจการสาธารณะ (Public Affairs) ของรัฐส่วนกลางไปยังองค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ เพือ่ ให้สามารถตอบสนองต่อความต้องการ และบริบททีแ่ ตกต่างหลากหลายของ ประชาชนในแต่ละพืน้ ที่ เพือ่ ให้ประชาชนในพืน้ ที่ ได้มบี ริการสาธารณะทีด่ ี และมีความเป็ นอยูท่ ด่ี ี ขึน้ (Well-being) ด้วยแนวทางการบริหารการปกครอง ซึง่ รัฐส่วนกลางกระจายอำานาจให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ ได้มหี น้าทีใ่ นการจัดบริการสาธารณะโดยมีความสัมพันธ์กนั อย่างใกล้ชดิ กับ ประชาชน และชุมชน เพือ่ ตอบสนองต่อวิถชี วี ติ ความเป็ นอยูท่ แ่ี ท้จริงของประชาชนในพืน้ ที่ ผ่านกลไก การทำางานต่าง ๆ ร่วมกันระหว่างท้องถิน่ และประชาชน อย่างไรก็ตาม การกระจายอำานาจ มิได้เป็ นไปเพียงเพือ่ เปลีย่ นผ่านหรือผ่องถ่ายอำานาจจาก รัฐ หรือราชการส่วนกลาง แล้วเปลีย่ นเป็ นอำานาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ดังทีป่ ระชาชนอาจ ตัง้ คำาถาม แต่การกระจายอำานาจมีเป้าหมายสำาคัญ คือ การกระจายอำานาจการตัดสิ นใจไปสู่ ประชาชนในพื้นที ่ ด้วยการทำาให้ประชาชนในพื้นทีไ่ ด้เกิ ดจิ ตสำานึ กในสิ ทธิ หน้ าที ่ มีความรับผิ ดชอบ ผ่านกระบวนการเรียนรู้ และการทำางานร่วมกัน ระหว่างองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ น่ และประชาชน สามารถกำาหนดความต้องการในการพัฒนา และการแก้ไข ปัญหา ซึง่ มีความสอดคล้องกับวิ ถีชีวิตของตนเอง หรือเรียกว่าเป็ น “การจัดการตนเอง” ตามประเด็นปัญหาทีแ่ ตกต่างหลากหลายกันตามบริ บทของแต่ละพื้นที ่ รวมทัง้ มีส่วนในการ บริ หารการปกครองท้องถิ น่ เช่น ในมิ ติของการติ ดตาม ตรวจสอบการทำางานของท้องถิ น่ เพือ่ ให้เป็ นไปตามหลักการกระจายอำานาจอย่างแท้จริ ง
คณะทำางานเครือข่ายวิชาการเพือ่ การปฏิรปู รวบรวมและเรียบเรียงประเด็นข้อเสนอ
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 3
คุณค่าและความสำาคัญของการกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น ด้วยแนวทางของการกระจายอำานาจให้แก่ทอ้ งถิน่ โดยมีเป้าหมายเพือ่ ให้การบริหารการ ปกครองท้องถิน่ มีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชดิ และตอบสนองต่อวิถชี วี ติ ประชาชนในพืน้ ทีน่ นั ้ ทำาให้ กล่าวได้วา่ การกระจายอำานาจสูท่ อ้ งถิน่ เพือ่ ให้ทอ้ งถิน่ ได้ปกครองตนเอง มีคณ ุ ค่าและความสำาคัญ 1 ดังนี้ 1) สามารถตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของชุมชนภายในท้องถิ่ น องค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ เป็ นหน่วยทางการปกครองจำานวนเล็ก ๆ ทีม่ มี ากมายกระจายอยูท่ วประเทศ ั่ โดย พืน้ ทีเ่ หล่านัน้ ย่อมมีความแตกต่างกันไปตามลักษณะทางกายภาพ วัฒนธรรม และวิถชี วี ติ ของผูค้ นใน ท้องถิน่ นัน้ ๆ ทำาให้การบริหารและการปกครองทีม่ ลี กั ษณะของการรวมศูนย์อาำ นาจอยูท่ ร่ี ฐั บาลเพียง แห่งเดียว ไม่สามารถทีจ่ ะตอบสนองต่อความต้องการและปญั หาทีเ่ กิดขึน้ ภายในชุมชนนัน้ ๆ จึง จำาเป็ นต้องกระจายระบบงานให้มลี กั ษณะคล่องตัวและปรับตัวให้ยดื หยุ่น นันก็ ่ คอื การสร้างหน่วยการ ปกครองทีเ่ รียกว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ เพือ่ ให้มาจัดทำาบริการและแก้ปญั หาของประชาชนใน ท้องถิน่ และยังจะเป็ นการสร้างเสริมความเข้มแข็งให้กบั หลักความรับผิดชอบตามระบอบ ประชาธิปไตย (Democratic Accountability) 2) การปกครองท้องถิ่ นเป็ นโรงเรียนประชาธิ ปไตยในระดับรากหญ้า ระบบการปกครอง ท้องถิน่ จะต้องมีการเลือกตัง้ มีระบบพรรคการเมืองระดับท้องถิน่ มีการต่อสูแ้ ละการแข่งขันในทางการ เมือง ตามวิถที างและตามกติกา ในทีส่ ุดก็จะทำาให้ประชาชนเข้าใจถึงระบบการปกครองตนเอง เข้าใจ ถึงบทบาทหน้าทีข่ องแต่ละฝา่ ยทีอ่ ยูภ่ ายใต้โครงสร้างทางการบริหาร ไม่วา่ จะเป็ นฝา่ ยนิตบิ ญ ั ญัติและ ฝา่ ยบริหาร และทีส่ าำ คัญคือการเข้าใจถึงบทบาทหน้าทีข่ องประชาชน และในทีส่ ุดจะทำาให้เกิดการ พัฒนาทางการเมืองได้ และการทีป่ กครองท้องถิน่ ช่วยสร้างเสริมความรูค้ วามเข้าใจในทางการเมือง ถือได้วา่ เป็ นสถาบันฝึกสอนประชาธิปไตยให้ประชาชน 3) สร้างการมีส่วนร่วม (Participation) การมีอยูข่ องรัฐบาลในระดับท้องถิน่ หรือในระดับ ภูมภิ าค ย่อมเอือ้ ต่อประชาชนในการเข้ามามีสว่ นร่วมในทางการเมืองได้มากกว่า เป็ นการเปิ ดโอกาส ให้ประชาชนได้เข้ามามีสว่ นร่วมทางการเมืองในระดับชุมชนของตน และการเข้ามาบริหารกิจการ สาธารณะต่าง ๆ ภายในชุมชนด้วยตัวเอง จะเป็ นผลให้ประชาชนเหล่านี้ได้เรียนรูแ้ ละมีประสบการณ์ ในทางการเมืองการปกครองตามหลักการปกครองตนเอง และนำาไปสูก่ ารเติบโตของ “ความเป็ น พลเมือง” ในหมูป่ ระชาชน 4) สร้างความชอบธรรม (Legitimacy) ความห่างไกลทัง้ ในทางภูมศิ าสตร์และในทางการ เมือง ย่อมทำาให้การตัดสินใจโดยสถาบันทางการเมืองทีห่ า่ งไกลออกไปจากชุมชนท้องถิน่ อาจจะไม่ได้ รับการยอมรับ ในทางตรงกันข้ามหากการตัดสินใจกระทำาในระดับชุมชนท้องถิน่ มีแนวโน้มทีจ่ ะได้รบั 1
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, “การกระจายอำานาจกับการปกครองตนเองของท้องถิน่ ”. ฐานข้อมูลการเมืองการ ปกครองแห่งสถาบันพระปกเกล้า.http://www.thaipoliticsgovernment.org
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 4
การยอมรับและเป็ นการสมเหตุสมผลมากกว่า ทำาให้การตัดสินใจในทางการเมืองการปกครองนัน้ มี ความชอบธรรม 5) ดำารงหลักเสรีภาพ (Liberty) หากอำานาจทางการเมืองการปกครองถูกรวบอยูท่ ศ่ี นู ย์กลาง มากเกินไป เป็ นไปได้ทจ่ี ะเกิดการใช้อาำ นาจในทางทีล่ ดิ รอนสิทธิเสรีภาพของปจั เจกบุคคล และสร้าง ความเสียหายให้กบั สังคมโดยรวมได้งา่ ย ในทางตรงข้าม การกระจายอำานาจจึงเป็ นมรรควิธหี นึ่งใน การปกป้องเสรีภาพของปจั เจกบุคคล โดยการทำาให้อาำ นาจมีการกระจัดกระจายออกไป อันจะนำาไปสู่ การสร้างโครงข่ายของการตรวจสอบและถ่วงดุลอำานาจซึง่ กันและกัน (Checks and Balances) ระหว่างศูนย์กลางกับพืน้ ทีน่ อกศูนย์กลาง
2. สถานการณ์สาำ คัญของการกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ นในปัจจุบนั : ประเด็นปัญหา รัฐธรรมนูญ 2540 ซึง่ ได้บญ ั ญัตใิ ห้ความสำาคัญเรือ่ งการกระจายอำานาจสูท่ อ้ งถิน่ อันนำาไปสู่ การออกพระราชบัญญัตกิ าำ หนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอำานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ พ.ศ.2542 ซึง่ ถือเป็ นจุดสำาคัญทีท่ าำ ให้เกิดการกระจายอำานาจสูท่ อ้ งถิน่ ครัง้ ใหญ่ ส่งผลให้เกิดการ เปลีย่ นแปลงในเชิงอำานาจหน้าทีร่ ะหว่างรัฐส่วนกลาง ภูมภิ าค และส่วนท้องถิน่ เนื่องจากรัฐส่วนกลาง ต้องถ่ายโอนภารกิจบางประการทีเ่ ห็นว่าท้องถิน่ ควรดำาเนินการไปให้ทอ้ งถิน่ ขณะเดียวกัน ก็มกี าร เกิดขึน้ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ขนาดเล็กจำานวนมาก2 ซึง่ การเปลีย่ นแปลงดังกล่าว ส่งผลให้ เกิดปญั หาหรือคำาถามจากสาธารณะในเรื่องการกระจายอำานาจ เพือ่ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ มี อิสระในการบริหารการปกครองมากขึน้ ใน 2 ประการใหญ่ ๆ ได้แก่ 1. ความสัมพันธ์เชิ งโครงสร้าง และบทบาทหน้ าที่ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และ ส่วนท้องถิ่ น 1.1 บทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัด และ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น ความซ้ำาซ้อนในการดำาเนินงาน การไม่ชดั เจนในบทบาทหน้าทีข่ องผูว้ ่าราชการ จังหวัด (พืน้ ทีบ่ ริหารงานทับซ้อน บทบาทไม่ชดั เจน) ผูว้ า่ ราชการจังหวัด ไม่มเี งินทำางาน แต่มอี าำ นาจในการพิจารณางบประมาณของ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) การเมืองระดับชาติ บริหารจัดการนโยบายทีไ่ ม่จาำ เป็ นต่อจังหวัดและท้องถิน่ ผูว้ า่ ฯ ต้องยึดโยงการควบคุมดูแลการพัฒนาโครงการตามแผนของจังหวัด มากกว่าทีจ่ ะจัดสรรเงินตามโครงการทีอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ร้องขอ 2
ั บนั 7,853 องค์กร (สิงหาคม 25553) จำานวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ปจจุ
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 5
ผูว้ า่ ฯสามารถกำากับดูแล ทัง้ ในแง่อบจ.และตัวบุคคลในอบจ. (ไม่สอดคล้องตาม หลักการ กระจายอำานาจ) ราชการส่วนภูมภิ าคทำาตามนโยบายส่วนกลางเป็ นหลัก ไม่สนองตอบความ ต้องการเชิงบริบทของพืน้ ที่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ซึง่ ควรจัดบริการสาธารณะขนาดใหญ่ เช่น การลงทุนโครงสร้างพืน้ ฐาน ระบบบำาบัดน้ำาเสียรวม ระบบขนส่งมวลชน ระบบ กำาจัดขยะ วิทยาลัย แต่กลับทำาเรือ่ งเล็ก ทัง้ นี้เนื่องจากเป็ นประเด็นทางการเมือง (การเลือกตัง้ สจ. เขตเล็ก มิใช่ทงั ้ จังหวัด ทำาให้ตอ้ งทำางานเพือ่ ตอบเขตพืน้ ทีท่ ่ี เลือกตัง้ ) อบจ.ทำาตัวเป็ นสำานักงบประมาณน้อยในการจัดสรรงบให้สว่ นราชการต่าง ๆ ใน พืน้ ที่ 1.2
การถ่ายโอนภารกิ จจากส่วนกลาง การถ่ายโอนภารกิจไม่ได้มาจากฐานคิดการแบ่งอำานาจหน้าทีร่ ะหว่างรัฐส่วนกลาง และส่วนท้องถิน่ ให้ชดั เจน ทำาให้เกิดผลต่อเรือ่ งความสัมพันธ์เชิงบทบาทภารกิจ ระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิน่ ส่วนกลางยังไม่ตอ้ งการถ่ายโอนภารกิจ เนื่องจากประเด็นความพร้อมในการ รองรับการถ่ายโอนของอปท.
2. ประสิ ทธิ ภาพในการบริ หารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น 2.1 รายได้ท้องถิ่ น ด้ำนโครงสร้ำงกำรบริหำรทำงกำรคลัง ความอิสระทางการคลังด้านการกำาหนดรายได้ (Revenues assignment) อปท.ในประเทศทุกระดับยังขาดความอิสระทางการคลัง ซึง่ ครอบคลุมถึงอำานาจใน การจัดเก็บภาษีประเภทต่าง ๆ ในพืน้ ที่ บุคลากรขาดทักษะในการจัดเก็บและเพิม่ ขนาดรายรับให้แก่อปท. การมิได้เตรียมความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจ ทัง้ จากหน่วยราชการทีต่ อ้ งถ่าย โอน และอปท. ซึง่ ส่งผลกระทบต่อการบริหารงบประมาณของท้องถิน่ ในการ รองรับภารกิจจากการถ่ายโอน ไม่มกี ารศึกษาระดับความสมดุลทางการคลังระหว่างระดับภาคและท้องถิน่ ด้ำนระบบกำรจัดสรรรำยได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ เกณฑ์การจัดประเภทภาษีทเ่ี หมาะสมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ระดับต่างๆ เนื่องจากแต่ละท้องถิน่ มีสภาพและบริบทแตกต่างกัน บางแห่งเป็ นเมืองขนาดใหญ่ สามารถจัดขยายฐานภาษีได้และจัดเก็บภาษีมรี ายได้สงู ขึน้ ได้ แต่หากเป็ นชนบท
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 6
ห่างไกล การให้สทิ ธิ ์ในการจัดเก็บภาษีประเภทหนึ่งอาจทำาให้เกิดต้นทุนการ บริหารจัดการในการจัดเก็บภาษีทไ่ี ม่ก่อให้เกิดรายได้เพิม่ ขึน้ ด้วย เกณฑ์การจัดสรรงบประมาณ ไม่สะท้อนภาระหน้างานในพืน้ ที่ ทำาให้รายได้ขอ งอปท.ไม่เหมาะสมเพียงพอ ั บนั มีผทู้ อ่ี ยูใ่ นเกณฑ์ การกำาหนดฐานภาษีและอัตราภาษีทม่ี คี วามเหมาะสม ปจจุ ภาระทางภาษีน้อย และพบปญั หาหลีกเลีย่ งภาษี อปท.ไม่สามารถจัดเก็บภาษีกบั หน่ วยงานราชการหรือรัฐวิสาหกิจได้ แม้วา่ หน่ วย งานต่างๆ จะเข้ามาดำาเนินงานให้บริการสาธารณะประเภทต่าง ๆ และได้รบั ราย ได้จากในพืน้ ที่ การให้เงินอุดหนุ นเฉพาะกิจ และตัง้ ไว้ทก ่ี รมส่งเสริมการปกครองท้องถิน่ เพือ่ ให้ ท้องถิน่ เสนอ และกรมฯจัดสรร ซึง่ ถือว่าผิดหลักการกระจายอำานาจมากทีส่ ุด เพ ราะอปท.ทีส่ มควรจะได้กไ็ ม่ได้รบั การจัดสรร( อปท.ทีม่ พี น้ื ที่/ประชากรมาก และ ไม่มรี ายได้เพราะเป็ นพืน้ ทีก่ นั ดาร) ทัง้ นี้เพราะเป็ นการจัดสรรให้แบบดุลยพินิจ3 2.2
การจัดบริ การสาธารณะ ด้วยการใช้พน้ื ทีเ่ ป็ นตัวตัง้ ในการเกิดอปท. ทำาให้เกิด อปท.ขนาดเล็กจำานวนมาก ซึง่ ไม่มคี วามสามารถในการหารายได้ เนื่องจากพืน้ ทีม่ คี วามแตกต่างกัน บางพืน้ ที่ เป็ นเขตทุรกันดาร ทำาให้ไม่สามารถจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้อย่างมี ประสิทธิภาพ
3. การปฏิ รปู การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น : ประเด็นสำาคัญในการปฏิ รปู ด้วยสถานการณ์และปญั หาของการกระจายอำานาจสูท่ อ้ งถิน่ ดังกล่าว ทำาให้เกิดกระแสเรียกร้อง และผลักดันทัง้ จากภาครัฐ ภาควิชาการ และสาธารณะ ในการเสนอให้มกี ารขับเคลือ่ นการปฏิรปู การกระจายอำานาจให้แก่ทอ้ งถิน่ ในประเด็นหลัก 4 ประเด็น ดังต่อไปนี้ 3.1 การจัดโครงสร้างภารกิจ และความสัมพันธ์ของรัฐส่วนกลาง ส่วนภูมภิ าค และส่วนท้องถิน่ การปรับโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน (แนวคิด) การเลือกตัง้ ผูว้ ่าราชการจังหวัด (แนวคิด) การบูรณาการการทำางานระดับจังหวัด (แนวคิด) การพัฒนาจังหวัดให้เป็ นองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ขนาดใหญ่ / การปกครองท้อง ถิน่ รูปแบบพิเศษ (รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 78) (รูปธรรม) 3
นายจาตุรนต์ ฉายแสง, “การปาฐกถา เรื่อง การกระจายอำานาจกับการปฏิรปู ประเทศไทย” วันพุธที่ 19 สิงหาคม 2553 คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 7
3.2 การกระจายอำานาจการคลังท้องถิน่ 3.3 การสร้างความสามารถในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ 3.4 นวัตกรรมท้องถิน่ : จังหวัดจัดการตนเอง และ Networking Government 3.1 การจัดโครงสร้างภารกิ จและความสัมพันธ์ของรัฐส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่ น การ Re-design โครงสร้าง อำานาจ บทบาทภารกิจ ของรัฐส่วนกลาง ภูมภิ าคและส่วนท้องถิน่ ถือเป็ น “เรื่องเร่งด่วนในการปฏิ รปู ” เพราะจะเชือ่ มโยงไปสูป่ ระเด็นอื่นๆ โดยเฉพาะเรือ่ งการคลัง ท้องถิน่ การกำาหนดสัดส่วนรายได้ทอ้ งถิน่ และ การกำาหนดภารกิจทีต่ อ้ งถ่ายโอนให้ทอ้ งถิน่ เป็ นต้น4 อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอทีม่ ใี นวงวิชาการและสาธารณะขณะนี้ มีทงั ้ ข้อเสนอเชิงแนวคิด และข้อ เสนอทีเ่ ป็ นรูปธรรม (เช่น กฎหมายท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ) ข้อเสนอ (แนวคิ ด) การปรับโครงสร้างการบริ หารราชการแผ่นดิ น แนวคิดเรื่องปรับโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน อาจารย์พชิ ญ์ พงษ์สวัสดิ ์ ได้เสนอ แนวคิด Institutional Design เนื่องจากปจั จุบนั ปญั หาสำาคัญของการบริหารการปกครอง คือ เรือ่ ง ความสัมพันธ์เชิงอำานาจหน้าทีแ่ ละบทบาทความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลาง ภูมภิ าค และ ส่วนท้องถิน่ ซึง่ มีการ overlap และแย่งชิงอำานาจกัน เช่น เรือ่ งการพยายามให้ภาคประชาชนได้มสี ว่ นร่วมในการ บริหารการปกครองในพืน้ ที่ - ส่วนกลาง : มีการตัง้ คณะกรรมการหมู่บา้ น (มหาดไทย) - ส่วนท้องถิน่ : มีการส่งเสริมสภาองค์กรชุมชน (ผลจากพรบ.สภาองค์กรชุมชน) นักวิ ชาการ 1. รศ.วุฒิสาร ตันไชย (สถาบันพระปกเกล้า)
4
แนวคิ ด 1. ยึดหลักการ “กระจายอำานาจภายใต้การกำากับดูแล” 2. ปรับปรุงพรบ.บริหารราชการแผ่นดิน เชีอ่ มโยงกับการปฏิรปู ระบบราชการ 3. ให้ปรับระบบความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนภูมภิ าคและส่วนท้องถิน่ บทบาทภูมภิ าคเน้นการให้คาำ แนะนำาเชิงเทคนิค (regulator) สร้างศักยภาพให้อปท.ทำางานได้อย่างมีประสิทธิภาพ 4. ควรเน้นการสร้างศักยภาพ ความเข้มแข็งให้แก่ อปท.ไปอีก 10 ปี เพือ่ ให้ทอ้ ง ถิน่ ทำางานได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะเมือ่ กลไกใดทำางานได้ดี กลไกอื่น ๆ ก็จะหมดความจำาเป็นไปเอง 5. การเลือกตัง้ ผูว้ า่ ราชการจังหวัดทางตรง มีสว่ นสัมพันธ์อย่างใกล้ชดิ กับ
ข้อเสนอ รศ.วุฒสิ าร ตันไชย, การประชุมคณะทำางานเครือข่ายวิชาการเพือ่ การปฏิรปู ประเด็นกระจาย อำานาจ, เมือ่ วันจันทร์ท่ี 16 สิงหาคม 2553 ณ สสส.
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 8
นักวิ ชาการ
2. ดร.ไพฑูรย์ โพธิ สว่าง (วิทยาลัยการบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยบูรพา)
3. ผศ.ดร.อรทัย ก๊กผล (สถาบันพระปกเกล้า)
แนวคิ ด โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน ประเด็นที่ต้องศึกษา คือ ราชการส่วนภูมภิ าคจะยังมีอยูห่ รือไม่ อำานาจหน้าทีท่ ส่ี ว่ นภูมภิ าคเคยดำาเนินการ จะให้ใครทำา จะโอนไปให้ทอ้ ง ถิน่ หรือ จะรับกลับมาทีส่ ว่ นกลาง หรือจะส่งตัวแทนจากส่วนกลางลงไป เช่นเดิม? รธน. 2550 บัญญัตใิ ห้มที อ้ งถิน่ รูปแบบพิเศษได้ ในม.78 และ ม.284 แต่ มิได้ระบุวา่ ให้มกี ารเลือกตัง้ ผูว้ า่ ฯ และมิได้ระบุวา่ ให้ยกเลิกราชการส่วน ภูมภิ าค วัฒนธรรม ประวัตศิ าสตร์ไทยต่างกับญีป่ ุน่ ญีป่ นุ่ เป็ นมีประวัตศิ าสตร์ การกระจายอำานาจรุนแรง และขณะนี้ไม่มรี าชการส่วนภูมภิ าคแล้ว ระบบการบริหารราชการไทยซ้ำาซ้อน ทำาให้สญ ู เสียทรัพยากร งบประมาณ คน จำานวนมาก ต้องยุบโครงสร้าง แก้รฐั ธรรมนูญใหม่ ปรับปรุงพรบ.ระเบียบการ บริหารราชการแผ่นดินใหม่ โดยปรับปรุงบทบาทอำานาจหน้าทีข่ องราชการส่วน กลาง ส่วนภูมภิ าค และส่วนท้องถิน่ ให้ชดั เจน ั การมีชนั ้ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ไม่น่าเป็นปญหา (ฝรังเศส ่ 3-tiers จีน 5-tiers) “สิ่ งสำาคัญคือ การแบ่งอำานาจหน้ าที่ให้ชดั เจน” เช่น กำาหนด ให้ อบจ.ต้องทำางานใหญ่ เช่น ระบบบำาบัดน้ำาเสียรวม ระบบขนส่งมวลชน ระบบ กำาจัดขยะรวม วิทยาลัย แต่ประเด็นเหล่านี้กจ็ ะเป็นการต่อสูท้ างการเมือง
การบูรณาการการทำางานระดับจังหวัด “ใช้จงั หวัดเป็ นตัวตัง้ : การบูรณาการการทำางานร่วมกันของท้องถิ่ น และส่วนภูมิภาค” เนื่องจากก่อนการเกิดขึน้ ของท้องถิน่ นัน้ : รัฐส่วนกลาง และ ส่วนภูมภิ าค ได้สร้างอะไรไว้ ก่อนแล้ว ก่อนทีจ่ ะเกิดท้องถิน่ เช่น เรือ่ งการศึกษา เนื่องจากพืน้ ทีบ่ างพืน้ ทีม่ กี ารสร้างโรงเรียนไว้ แล้ว ท้องถิน่ นัน้ ก็ไม่จาำ เป็ นต้องสร้างโรงเรียน แต่อาจต้องนึกถึงโมเดลระดับจังหวัด ใช้จงั หวัดเป็ นตัว ตัง้ ดังนัน้ ต้อง Mapping ข้อมูลรวมของทัง้ จังหวัด หาข้อมูลของทัง้ จังหวัด ว่ามีโรงเรียนกีโ่ รงเรียน serve ประชากรแล้วหรือไม่ หาก ครบถ้วน อาจต้องให้ทอ้ งถิน่ ทำาภารกิจอื่น เช่น จัดบริการการขนส่ง เพือ่ ให้เด็กไปโรงเรียน) กล่าวสรุปคือ ให้กาำ หนดอำานาจหน้าที่ บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้อง ถิน่ : โดยพิจารณาจากข้อมูลและบริบทพืน้ ที่ และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ “ทำาเรือ่ งเดียวกัน แต่ ทำาไม่เหมือนกัน”5 การเลือกตัง้ ผู้ว่าราชการจังหวัดทางตรง 5
ข้อเสนอ อาจารย์เธียรชัย ณ นคร, การประชุมคณะทำางานเครือข่ายวิชาการเพือ่ การปฏิรปู ประเด็น กระจายอำานาจ, เมือ่ วันจันทร์ท่ี 16 สิงหาคม 2553 ณ สสส.
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 9
กระแสเรียกร้องจากสังคมและประชาชนส่วนหนึ่ง เห็นควรให้มกี ารเลือกตัง้ ผูว้ า่ ราชการ จังหวัดทางตรง เพราะเห็นว่าเป็ นส่วนหนึ่งของการผลักดันให้เกิดการเพิม่ อำานาจให้ทอ้ งถิน่ (Devolution) ซึง่ จะส่งผลให้การบริหารราชการส่วนท้องถิน่ ทัง้ องคาพยพมีประสิทธิภาพและตอบ สนองต่อความต้องการของประชาชนและบริบทแต่ละพืน้ ทีไ่ ด้มากขึน้ อันสอดคล้องกับแนวคิดการกระ จายอำานาจ ซึง่ เป็ นรากฐานสำาคัญของการพัฒนาประชาธิปไตย
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 10
นักวิ ชาการ
แนวคิ ด
1.รศ.ดร.ธเนศวร์ เจริ ญเมือง ต้องมีผบู้ ริหารสูงสุดในจังหวัดเพียง “ตำาแหน่ งเดียว” ทัง้ นี้ เพือ่ ไม่ให้การ (คณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่) บริหารงานทับซ้อนกัน และจะทำาให้การบริหารงานส่วนท้องถิน่ ทัง้ องคาพยพเป็น ไปอย่างมีประสิทธิภาพ 2.นายแพทย์นิรนั ดร์ พิ ทกั ษ์วชั ระ การเลือกตัง้ ผูว้ า่ ราชการจังหวัดทางตรงจะทำาให้มพี นั ธะสัญญาโดยตรงกับ ประชาชนในพืน้ ที่ (กรรมการสิทธิมนุษยชน) 3.รศ.วันชัย มีชาติ เห็นว่าการเลือกตัง้ ผูว้ า่ ราชการจังหวัดเป็นช่องทางหนึ่ง (คณะรัฐศาสตร์ ให้คนในพืน้ ทีไ่ ด้ดแู ลจัดการปญั หาของตนเอง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย) สามารถกำาหนดแนวทางการพัฒนาพืน้ ทีข่ องตนเองได้สอดคล้องกับความ ต้องการของประชาชนและบริบททีแ่ ตกต่างหลากหลายของพืน้ ที่ ไม่จาำ เป็นต้องมีการเลือกตัง้ ผูว้ า่ ฯ ทุกจังหวัด แต่ทส่ี าำ คัญคือความต่อเนื่อง ของการทำางาน ทิศทางการพัฒนาท้องถิน่ ต้องเป็ นไปตามบริบทพืน้ ที่ โดย การเมืองในส่วนกลางไม่แทรกแซง
ข้อเสนอ (รูปธรรม) การพัฒนาจังหวัดให้เป็ นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ นขนาดใหญ่ และ การปกครองท้องถิ่ นรูปแบบพิ เศษ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ในมาตรา 78 หมวด 5 แนวนโยบาย พืน้ ฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 3 แนวนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน ได้มบี ทบัญญัตทิ แ่ี สดงให้เห็นถึงการ ให้ความสำาคัญต่อแนวคิดการกระจายอำานาจให้ทอ้ งถิน่ ซึง่ มีสาระสำาคัญเกีย่ วเนื่องกับแนวคิดการมี ท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ คือ จังหวัดใดทีม่ ีความพร้อม สามารถพัฒนาให้เป็ นองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ น่ ขนาดใหญ่ได้ โดยคำานึ งถึงเจตนารมณ์ ของประชาชนในจังหวัดนัน้ การพัฒนาจังหวัดให้เป็ นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ น่ ขนาดใหญ่ ด้วยแนวคิ ดการกระจายอำานาจ วัตถุประสงค์คือเพือ่ แก้ปญั หาประชาชนในพืน้ ที่ แต่เมือ่ กระจายอำานาจแล้ว ยังพบว่าเมือ่ ปญั หาเกิดทีพ่ น้ื ทีท่ อ้ งถิน่ แต่ประชาชนยังต้องเข้ามาเรียกร้องจากรัฐ ส่วนกลาง ดังนัน้ ต้องสร้างระบบการปกครองท้องถิน่ ทีแ่ ก้ปญั หาพวกนี้ให้ได้ จากผลการศึกษา วิ จยั เรื่อง “รัฐ-ท้องถิ่ น ใครควรจัดบริ การสาธารณะ” โดยศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา พบว่า องค์กรทีม่ ขี ดี ความสามารถสูงสุดทีจ่ ะจัดการได้ อย่างน้อยก็คอื ระดับจังหวัด นันคื ่ อแนวคิด “การ ปกครองส่วนท้องถิ น่ ระดับจังหวัด” เป็ นระดับทีจ่ ะมีขดี ความสามารถในการแก้ปญั หาชาวบ้านได้ เช่น เรือ่ งตำารวจ เรือ่ งการดูแลสาธารณสุข การศึกษา ระบบการคมนาคมขนส่ง การทำาผังเมือง (ถนน ทีอ่ ยูอ่ าศัย) การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ( ทีด่ นิ การใช้ทด่ี นิ ปา่ น้ำา) แต่ทงั ้ นี้ ในพืน้ ทีจ่ งั หวัดก็ ยังให้มอี ปท. ขนาดเล็ก เพือ่ ยังคงจัดการงานเล็ก ๆ ได้
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 11
การปกครองท้องถิ น่ รูปแบบพิ เศษ การปกครองท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ หรือเมืองพิเศษ ถือเป็ นนวัตกรรมของการกระจายอำานาจ โดยความแตกต่างระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น กับ การปกครองท้องถิ่ นรูปแบบพิ เศษ6 มีดงั นี้ 1) โครงสร้างของการปกครองท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ จะมีองค์กรที่ 3 ของท้องถิน่ อาจเรียก ว่า สภาทีป่ รึกษา/สภาช่วยบริหาร มีบทบาทสำาคัญในการแนะนำาช่วยเหลือ และตัดสินใจในการบริหาร จัดการท้องถิน่ บางประการ ทัง้ นี้ องค์ประกอบของสภาที่ 3 จะประกอบด้วย ผูท้ รงคุณวุฒ ิ ผู้ เชีย่ วชาญ เป็ น think tank ของท้องถิน่ ซึง่ ไม่ได้คดิ เฉพาะประเด็นทางการเมือง แต่คดิ เรือ่ งการบริหาร ด้วย 2) อำานาจหน้ าที่ มากกว่าปกติ มากกว่าอปท.ทุกรูปแบบทีม่ อี ยูใ่ นประเทศไทย เช่น แม่สอด จะมีอาำ นาจหน้าทีจ่ ดั การเรือ่ งคนต่างด้าว การจัดการแหล่งน้ำา และแรงงาน ให้รฐั บาลโอน อำานาจหน้าทีเ่ หล่านี้มาให้ทอ้ งถิน่ จัดการ โดยใช้พระราชกฤษฎีกา โอนอำานาจหน้าทีม่ า 3) รายได้ : รายได้เพิม่ ขึน้ เก็บค่าธรรมเนียมได้มากขึน้ ตามบริบทของพืน้ ที่ 4) เปิ ดช่องทางให้ท้องถิ่ นสามารถมีนวัตกรรม เช่น ตัง้ องค์การมหาขนได้ ตัง้ สหการณ์ ได้ สามารถใช้วธิ กี ารทีห่ ลากหลายเพือ่ บรรลุอาำ นาจหน้าที่ ภารกิจของตนเอง การดำาเนิ นการในปัจจุบนั รัฐบาลนายอภิสทิ ธิ ์ เวชชาชีวะ ได้ตงั ้ คณะกรรมการดูแลเรือ่ งเมืองพิเศษ โดยมีนายอภิรกั ษ์ โกษะโยธิน (อดีตผูว้ า่ กทม) เป็ นประธาน และได้มกี ารศึกษาพืน้ ทีพ่ เิ ศษ 30 กว่าแห่ง ภายใต้ theme หลัก 5 theme ได้แก่7 1) พืน้ ที่พิเศษเศรษฐกิ จ/เมืองพิ เศษเชิ ง function เช่น สุวรรณภูม ิ 2) พืน้ ที่อตุ สาหกรรม และ logistic เขตนิคมอุตสาหกรรม และเติบโตเป็ นอุตสาหกรรม ได้แก่ มาบตาพุด และ แหลมฉบัง 3) พืน้ ที่แหล่งท่องเที่ยว : สมุย ภูเก็ต 4) พืน้ ที่ border town เมืองชายแดน : แม่สอด มุกดาหาร เบตง สุไหงโกลก 6
ศ.ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์, การเสวนาเรื่อง การทบทวนบทบาทภารกิจ และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล ภูมภิ าค และท้องถิน่ และการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิน่ ใหม่”. ในการประชุมวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมือ่ วันที่ 18 สิงหาคม 2553. 7 นายวีระชัย ชมสาคร,การเสวนาเรื่อง การทบทวนบทบาทภารกิจ และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล ภูมภิ าค และท้องถิน่ และการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิน่ ใหม่”. ในการประชุมวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมือ่ วันที่ 18 สิงหาคม 2553.
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 12
5) พืน้ ที่เมืองประวัติศาสตร์ : ด้วยกระแสว่าเราอาจไม่สามารถรักษาอัตลักษณ์เมืองไว้ได้ กระทัง่ unesco อาจถอนความเป็ นเมืองมรดกโลก รัฐบาลปจั จุบนั ได้เลือกพืน้ ทีน่ ำาร่องในการดำาเนินการ และได้มกี ารผลักดันกฎหมายเพือ่ การ ปกครองส่วนท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ ใน 3 พืน้ ที่ ได้แก่ สมุย แหลมฉบัง และ แม่สอด โดยทัง้ 3 พืน้ ที่ เป็ นพืน้ ทีส่ าำ คัญในการพัฒนา กล่าวคือ สมุย: เมืองท่องเทีย่ ว แหลมฉบัง: เมือง logistic แม่สอด: เมือง gateway ทัง้ 3 พืน้ ทีเ่ ป็ นเมืองพิเศษเชิง functioning ซึง่ อาศัยรัฐธรรมนูญ ม.284 วรรค 9 คือ ให้มกี าร ปกครองส่วนท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ ได้ โดยในการบริหารจัดการพืน้ ทีด่ งั กล่าว ให้ม ี “คณะกรรมการ พัฒนานโยบาย” โดยมีองค์ประกอบแต่งตัง้ จาก ราชการ เอกชน ผูท้ รงคุณวุฒ ิ เพือ่ จัดการอำานาจ พิเศษ ทีเ่ หนือจากอำานาจปกติทใ่ี ห้นายกฯ กับ สภาฯ จัดการไป นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์หลายท่านเห็นว่า Strategy ทีด่ ใี นการผลักดันประเด็นนี้ คือการ เลือกพืน้ ทีน่ ำาร่องเพือ่ ดำาเนินการ เช่น ภูเก็ต มีศกั ยภาพในการพัฒนาเป็ นการปกครองท้องถิน่ ขนาด ใหญ่ ตามทีร่ ฐั ธรรมนูญบัญญัตใิ นมาตรา 78 ทัง้ นี้ เนื่องจากการมีการปกครองท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ จะเป็ นบทพิสจู น์และเป็ นโอกาสสำาคัญในการผลักดันการกระจายอำานาจ เป็ นเทคนิคในการผลักดันใน สาธารณะเห็นเป็ นรูปธรรม เรือ่ งความสำาคัญของการกระจายอำานาจทีส่ ง่ ผลถึงประชาชนอย่างแท้จริง การปกครองท้องถิ่ นรูปแบบพิ เศษ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ 8 ข้อเสนอจากสาธารณะส่วนหนึ่ง เห็นว่า การปกครองท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ มิได้แก้ปญั หา ั บนั มีการเคลื่อนไหวจาก เฉพาะด้านการพัฒนาอย่างเดียว แต่ยงั แก้ปญั หาเฉพาะพืน้ ทีไ่ ด้ ดังนัน้ ปจจุ ภาคประชาชน เพือ่ ปรับปรุงข้อเสนอเรือ่ งการปกครองท้องถิน่ รูปแบบพิเศษ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ให้สอดคล้องความต้องการประชาชน และสามารถแก้ปญั หาพืน้ ทีไ่ ด้จริง ผลกระทบของการปกครองท้องถิ่ นรูปแบบพิ เศษ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ผลกระทบด้ำนดี : - เป็ น common ground เป็ นพืน้ ทีร่ ว่ มในการจัดการปญั หาร่วมกัน โดยเฉพาะ ปญั หาเรือ่ งความมันคง ่ - แก้ปญั หาเรือ่ งความชอบธรรมชองรัฐ ในการจัดการปญั หา เงือ่ นไขทาง ประวัตศิ าสตร์ วัฒนธรรม อัตลักษณ์ในพืน้ ที่ ทีท่ าำ ให้ปฏิเสธอำานาจรัฐส่วนกลาง 8
ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภริ มย์ศรี,การเสวนาเรื่อง การทบทวนบทบาทภารกิจ และความสัมพันธ์ระหว่าง รัฐบาล ภูมภิ าค และท้องถิน่ และการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิน่ ใหม่”. ในการประชุมวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมือ่ วันที่ 18 สิงหาคม 2553.
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 13
- สร้างความไว้วางใจของประชาชน ทีม่ ตี ่ออำานาจรัฐ ซึง่ เป็ นเรือ่ ง “ความรูส้ กึ ” ซึง่ ทางรัฐศาสตร์ ต้องมีเครือ่ งมือทางการเมืองการบริหาร ทำาให้เกิดความไว้วางใจ - สร้างประสิทธิภาพ ประสิทธิผลในการดำาเนินนโยบายของรัฐ - แก้ปญั หาความขัดแย้ง เป็ นการปรับ/ปฏิรปู โครงสร้างอำานาจรัฐ (เป็ นแนวคิดการ จัดการ ทัง้ ทางด้านรัฐศาสตร์ และ รัฐประศาสนศาสตร์) ผลกระทบด้ำนลบ : อาจกระทบเรือ่ งโครงสร้างอำานาจรัฐ อำานาจรัฐเดียว และประเด็น ความมันคง ่ ความสามารถในการแก้ไขปญั หาจากรัฐบาลส่วนกลาง และผลกระทบ ของประชาชนทีอ่ ยู่นอกพืน้ ทีซ่ ง่ึ อาจไม่เข้าใจว่าเหตุใดพืน้ ทีน่ ้จี งึ ต้องมีรปู แบบพิเศษ
เงื่อนไขการปกครองรูปแบบพิ เศษ การปกครองรูปแบบพิเศษ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ต้องมีเงือ่ นไขทีท่ าำ ให้เกิดลักษณะที่ สำาคัญ ใน 3 ประการ ดังนี้ 1) ความสมดุลย์ทางอำานาจ : ต้องเป็ นการปฏิรปู ความขัดแย้ง ต้องทำาให้ผนู้ ำาท้องถิน่ ผูน้ ำา การปกครอง ผูน้ ำาภาครัฐ ได้เข้ามาร่วมแก้ปญั หาอย่างสมดุลย์ 2) อัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม ประเพณี ศาสนา : รูปแบบทีเ่ กิดขึน้ ต้องตอบสนองต่อ ประเด็นเหล่านี้ทม่ี อี ยูใ่ นท้องถิน่ ต้องมิให้ฝา่ ยใด คนกลุม่ ใดรูส้ กึ ถูกลดรอนสิทธิ 3) รัฐ : รูปแบบการกระจายอำานาจต้องสอดคล้องกับการเป็ นรัฐเดีย่ วของประเทศไทย (รัฐ เดีย่ วแบบก้าวหน้า ทีม่ คี วามซับซ้อนมากขึน้ ) รัฐ ต้องผูกพันและผูกติดกับสังคม และ ชุมชน ผูบ้ ริหารภาครัฐต้องมาจากพืน้ ที่ ทัง้ ทางวัฒนธรรม ประเพณี ศาสนา วัฒนธรรม เดียวกับสังคมเป็ นส่วนใหญ่ จึงจะทำาให้รฐั กับสังคมยึดเหนี่ยวเป็ นส่วนเดียวกัน สอดคล้องกับชุมชนในพืน้ ที่ หลากโมเดลข้อเสนอรูปแบบการปกครองพิ เศษ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ 1) การบริหาร ศอบต. รูปแบบพิเศษ : กฎหมายผ่านสภาแล้ว เป็ นการปลกล๊อกเงือ่ นไขการ บริหารรูปแบบพิเศษ รูปแบบารกระจายอำานาจการบริหารจากราชการส่วนกลางไปสู่ ภูมภิ าค เพือ่ เปิดโอกาสให้บริหารจัดการได้ดคล้องกับปญั หาพืน้ ที่ จึงอยากให้ ศอบต. เป็ นลักษณะทบวง การบริหารจัดการพิเศษ ถือเป็ น evolution 2) นครปตั ตานี : ข้อเสนอของพลเอกชวลิต ให้ 3 จังหวัดเป็ นเขตปกครองพิเศษเขตเดียว (คล้าย กทม.) แต่มใิ ช่ “นครรัฐปตั ตานี” คือ เป็ นรูปแบบการปกครองพิเศษ มิใช่ “นครรัฐอิสระ”
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 14
3) ทำาให้ 3 จังหวัด เป็ นเขตอปท. ทีม่ กี ารบริหารร่วมกัน ฯลฯ จะเห็นได้ว่า มีโมเดลข้อเสนอการแก้ปญั หาพืน้ ทีภ่ าคใต้หลายโมเดล สามารถหยิบมาปรับปรุง ได้ เพราะรัฐบาลปจั จุบนั เอง ก็มกี ารทดลองใช้อยูห่ ลายพืน้ ที่ ทัง้ แม่สอด แหลมฉบัง สมุย ดังนัน้ ก็ อาจใช้ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็ นอีกพืน้ ทีห่ นึ่ง ทีท่ าำ การทดลองรูปแบบการปกครองอีกรูปแบบ หนึ่ง ทีอ่ าจช่วยลดความรุนแรง และความขัดแย้งในพืน้ ทีไ่ ด้ เพราะไม่เกีย่ วกับความมันคง ่ เนื่องจาก มิได้เกีย่ วกับการถอนทหาร
3.2 การกระจายอำานาจการคลังท้องถิ่ น การกระจายอำานาจต่าง ๆ ให้กบั อปท.จะไม่สามารถดำาเนินการสำาเร็จได้ หากปราศจากการก ระจายอำานาจด้านการคลัง การถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ จึงจำาเป็ นต้องดำาเนินการไปพร้อมกันกับการ มอบอำานาจในการบริหารจัดการรายได้ อาทิ การเพิม่ ประเภทภาษี ค่าธรรมเนียม ให้อยูใ่ นความรับผิด ชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ เพือ่ ให้อปท.มีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายตามอำานาจหน้าทีแ่ ละ ภารกิจ ปญั หาการกระจายอำานาจการคลังของ อปท. ในขณะนี้ คือ เรือ่ งการหาแนวทางการเพิม่ รายได ้ทีม่ า จากการจัดเก็บของท ้องถิน ่ เอง เพราะหากท ้องถิน ่ ยังคงอาศัยเงินรายได ้จากรัฐบาลอยู่ ก็ ไม่อาจกล่าวได ้ว่าเป็ นการ กระจายอำานาจเพือ่ ให้ทอ้ งถิน่ มีอสิ ระในการบริหารจัดการตนเองได้อย่างแท้จริง ความหมายของการกระจายการคลังสู่ท้องถิ่ น9 เป็ นการถ่ายโอนอำานาจการตัดสินใจทางการคลังแก่ทอ้ งถิน่ อย่างอิสระตามกรอบทีก่ าำ หนด สร้างความรับผิดชอบทางการคลังของท้องถิน่ มอบอำานาจการหารายได้แก่ทอ้ งถิน่ ท้องถิน่ สามารถกำาหนดการใช้จ่ายทัง้ ขนาดและประเภทได้ดว้ ยตัวเอง ท้องถิน่ กำาหนดและจัดทำางบประมาณได้ดว้ ยตัวเอง ข้อเสนอ 1.1 9
การกำาหนดสัดส่วนภารกิ จ ระหว่างรัฐส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่ นให้ชดั เจน10
รศ.ดร.สกนธ์ วรัญญูวฒ ั นา, เอกสารประกอบการบรรยาย เรื่อง “การกระจายอำานาจการคลังองค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ : กรณีศกึ ษาประเทศไทย (Fiscal Decentralization in Thailand)”. 10 ข้อเสนอ รศ.วุฒสิ าร ตันไชย, การประชุมคณะทำางานเครือข่ายวิชาการเพือ่ การปฏิรปู ประเด็นกระจาย อำานาจ, เมือ่ วันจันทร์ท่ี 16 สิงหาคม 2553 ณ สสส.
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 15
ก่อนทีจ่ ะกำาหนดเรือ่ งการคลังท้องถิน่ เรือ่ งสัดส่วนรายได้ทอ้ งถิน่ ต้องมีการกำาหนดและปรับ บทบาทภารกิจระหว่างรัฐส่วนกลาง ภูมภิ าค และท้องถิน่ ให้ชดั เจนก่อน ว่าภารกิจใดรัฐส่วนกลางควร ั บนั ไม่มกี ารกล่าวถึงประเด็นนี้ คือ “การกำาหนดสัดส่วน ทำา ภารกิจใดท้องถิน่ ควรทำา เพราะปจจุ ภารกิจ” ดังนัน้ โจทย์หลักคือ ต้องพิจารณากำาหนดสัดส่วนภารกิจ แล้วจึงพิจารณาสัดส่วนงบ ประมาณ/รายได้ (ขณะนี้สดั ส่วนเงินประเทศไทยอยูท่ ่ี 75: 25 รัฐ: ท้องถิน่ ) 1.2 การเพิ่ มความเป็ นอิ สระทางการคลังของอปท. มีเป้าหมายเพือ่ ลดการพึง่ พิงรายได้จากการจัดสรรจากรัฐบาล และให้อปท.มีรายได้เพียงพอ ต่อการปฏิบตั งิ านควบคูก่ นั ไป ประกอบด้วยมาตรการ 3 ประการ ได้แก่ 1) การพัฒนาฐานภาษีทม่ี อี ยูเ่ ดิม ภาษีทจ่ี ดั เก็บภาษีเองโดย อปท. เพือ่ สร้างความรับผิดชอบ (Accountability) ระหว่าง อปท.กับประชาชนในพืน้ ที่ ข้อเสนอการพัฒนาฐานภาษีทเ่ี ป็ นรูปธรรม ได้แก่ ภาษีทรัพย์สนิ (ภาษีทด่ี นิ และสิง่ ปลูกสร้าง) : “ความน่ าสนใจ คือ ความเชือ่ มโยงประเด็นการกระจายอำานาจให้ท้องถิ น่ โดยประชาชนได้ประโยชน์ ในการได้รบั ความเป็ นธรรมและลดความ เหลือ่ มล้าำ ในประเด็นสวัสดิ การ นัน่ คือ ให้ท้องถิ น่ จัดเก็บภาษี ทีด่ ิ นและสิ ง่ ปลูกสร้างโดยกำาหนดให้นำารายได้ส่วนหนึ ง่ ไปใช้ในการจัดสวัสดิ การสังคม ในชุมชน”11 (ร่างพรบ. ภาษี ทีด่ ิ นและสิ ง่ ปลูกสร้าง พ.ศ......) ค่าธรรมเนียมและค่าปรับ (User Charges and Fees/Licenses) 2) การขยายฐานรายได้ใหม่ ๆ ปรับปรุงแหล่งรายได้ในปจั จุบนั : ภาษีทด่ี นิ และสิง่ ปลูกสร้าง ภาษีป้าย ค่า ธรรมเนียมรถยนต์และล้อเลือ่ น แหล่งรายได้ใหม่ : ภาษีมรดก ภาษีสงิ่ แวดล้อม ปรับระบบโครงสร้างรายได้ : จัดแบ่งแหล่งรายได้ระหว่าง อปท. และรัฐบาลให้ ชัดเจน , จัดแบ่งแหล่งรายได้ระหว่างอปท. ด้วยกันเองให้สอดคล้องตามภารกิจ อำานาจหน้าทีโ่ ดยคำานึงถึงความจำาเป็ นในการใช้เงิน , เน้นให้โครงสร้างรายได้ขอ งอปท. พึง่ พารายได้จากฐานทรัพย์สนิ เพิม่ ขึน้ , ปรับปรุงกฎหมายให้มคี วาม ชัดเจนและสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกัน 3) การพัฒนาระบบบัญชีและระบบงบประมาณ การพัฒนาระบบสารสนเทศด้านการบริหารการเงินการคลังท้องถิน่ นัน้ เป็ นเงือ่ นไข สำาคัญในการวางแผนกลยุทธ์และการปฏิบตั ิ ดังนัน้ การพัฒนาระบบสารสนเทศจะต้องพัฒนา 11
ดร.สมชัย จิตสุชน, คำาบรรยายในการเสวนากลุม่ ย่อย เรื่อง มาตรการภาษีเพือ่ ลดความเหลือ่ มล้าำ ของ สังคม(ภาษีทด่ี นิ และสิง่ ปลูกสร้าง), ในงานสัมมนาวิชาการของสำานักงานเศรษฐกิจการคลัง เมือ่ วันที่ 19 สิงหาคม 2553 ณ โรงแรมเซ็นทารา แกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์.
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 16
ปรับปรุงเพือ่ ให้ระบบฐานข้อมูลทางการคลังสามารถสนับสนุน และง่ายต่อการบริหารงานทางการคลัง ของท้องถิน่ 4) ปรับปรุงประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้ของอปท. กำรปรับปรุงประสิทธิภำพภำยในองค์กร ปรับปรุงสถานทีเ่ พือ่ อำานวยความสะดวกแก่ประชาชน จัดหาบุคลากร เครือ่ งมือ และวัสดุอุปกรณ์ทจ่ี าำ เป็ นและมีประสิทธิภาพมาใช้ใน การปฏิบตั งิ านตามความเหมาะสม พัฒนาองค์ความรูแ้ ละจิตสำานึกในการให้บริการแก่บุคลากร ประเมินผลการปฏิบตั งิ าน และค้นคว้าหานวัตกรรมในการบริหารเพือ่ พัฒนางาน อย่างต่อเนื่อง การดำาเนิ นการในปัจจุบนั 1. “ร่างกฎหมายรายได้ท้องถิ่ น” คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจศึกษาและพัฒนาระบบรายได้ทอ้ งถิน่ ในคณะกรรมการการกระจา ยอำานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ โดย ศาสตราจารย์พเิ ศษ สมชัย ฤชุพนั ธุ์ หนึ่งในสีข่ องคณะ อนุกรรมการเฉพาะกิจฯ ซึง่ ได้รบั มอบหมายให้ศกึ ษาวิเคราะห์รปู แบบรายได้และโครงสร้างของ กฎหมายรายได้ทอ้ งถิน่ เพือ่ การยกร่างกฎหมายรายได้ทอ้ งถิน่ ให้เป็ นไปตามข้อกำาหนด ของกฎหมาย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึง่ มีสาระสำาคัญของโครงสร้างของกฎหมาย แบ่งเป็ น 5 หมวด ประกอบด้วย หมวด 1 โครงสร้างรายได้ของ อปท. หมวด 2 อำานาจหน้าทีใ่ นการจัด เก็บรายได้ หมวด 3 คณะกรรมการรายได้ อปท. หมวด 4 การจัดสรรรายได้ให้แก่ อปท. และหมวด 5 การคำานวณสัดส่วนรายได้ของ อปท. นอกจากนัน้ มีการกำาหนดคณะกรรมการรายได้และอำานาจ หน้าทีใ่ นการบริหารการคลังท้องถิน่ เพือ่ การกระจายอำานาจทางการคลังให้แก่ทอ้ งถิน่ และมีกฎหมาย ออกมารองรับอย่างชัดเจนในอนาคตต่อไป12 กฎหมายรายได้ทอ้ งถิน่ ฉบับนี้ เน้นการพยายามเพิม่ รายได้ให้อปท. โดยเฉพาะเรือ่ ง “ค่า ธรรมเนียม” ซึง่ ได้ผา่ นความเห็นชอบของครม. และได้ให้สาำ นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจ ซึง่ กฤษฎีกามีความเห็นให้รวมกฎหมาย เป็ น “ประมวลกฎหมายท้องถิน่ ” (รวมเรือ่ งการกระจายอำานาจ และรายได้) แต่คณะกรรมการกระจายอำานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ต้องการให้แยกเป็ น กฎหมายรายได้ทอ้ งถิน่ 1 ฉบับ ซึง่ ขณะนี้ได้ให้ ส.ส.เสนอร่าง และกำาลังอยูใ่ นขัน้ ตอนการพิจารณา ของสภาฯ13 12
http://www.fpo.go.th/pdf/local1.pdf 13 ศ.ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์, การเสวนาเรื่อง การทบทวนบทบาทภารกิจ และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล ภูมภิ าค และท้องถิน่ และการจัดโครงสร้างการปกครองท้องถิน่ ใหม่”. ในการประชุมวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมือ่ วันที่ 18 สิงหาคม 2553.
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 17
2. “ร่างพรบ.ภาษีที่ดินและสิ่ งปลูกสร้าง พ.ศ.......” คณะรัฐมนตรีได้มมี ติเมือ่ วันที่ 20 เมษายน 2553 เห็นชอบในหลักการของร่างพรบ. และให้ สำานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว ซึง่ กฎหมายฉบับนี้จะให้ อำานาจท้องถิน่ ในการจัดเก็บภาษี14 1) หลักการ - ยกเลิกการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและทีด่ นิ และภาษีบาำ รุงท้องที่ - จัดเก็บภาษีทด่ี นิ และสิง่ ปลูกสร้าง ตามหลักการได้รบั ประโยชน์จากบริการ สาธารณะของท้องถิน่ 2) วัตถุประสงค์ - เพือ่ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ มีรายได้ทส่ี อดคล้องกับการให้บริการ สาธารณะทีม่ คี ณ ุ ภาพ - เพือ่ ให้ฐานภาษีมคี วามเป็ นธรรมและอัตราภาษีมคี วามเหมาะสมสำาหรับการเสีย ภาษีเพือ่ บำารุงท้องถิน่ - เพือ่ กระตุน้ ให้มกี ารใช้ทด่ี นิ อย่างมีประสิทธิภาพ 3) อำานาจการจัดเก็บภาษี ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ มีอาำ นาจจัดเก็บภาษีจากทีด่ นิ และสิง่ ปลูกสร้างทีอ่ ยูใ่ นเขต องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ของตน ภาษีทจ่ี ดั เก็บได้ในเขตท้องถิน่ ใดให้เป็ นรายได้ของท้องถิน่ นัน้ นอกจากนี้ เพือ่ ให้เป็ นอิสระทางการคลังแก่ทอ้ งถิน่ กำาหนดให้ในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ใดมี เหตุผลและความจำาเป็ นในการพัฒนาท้องถิน่ ตน ก็ให้มอี าำ นาจออกข้อบัญญัตกิ าำ หนดอัตราภาษีเพิม่ ขึน้ จากอัตราภาษีทค่ี ณะกรรมการฯกำาหนดไว้ แต่ไม่เกินเพดานอัตราภาษี 3.3 การสร้างความสามารถในการบริ หารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น การดำาเนิ นการในปัจจุบนั สำานักงานพัฒนาระบบการปกครองตนเองของท้องถิ่ น15 เป็ นความพยายามร่วมกันระหว่าง 3 สมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ได้แก่ สมาคม สันนิบาตเทศบาล สมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย และ สมาคมองค์การบริหาร ส่วนตำาบลแห่งประเทศไทย ร่วมมือกับสถาบันวิชาการและสถาบันอุดมศึกษา ในการพัฒนาศักยภาพ 1)
14
สำานักงานเศรษฐกิจการคลัง, “FPO SYMPOSIUM ยกเครื่องเศรษฐกิจและการคลัง ลดความเหลือ่ มล้าำ ของสังคม”. สัมมนาวิชาการสำานักงานเศรษฐกิจการคลัง ครัง้ ที่ 7, 19 สิงหาคม 2553. 15 ดร.สีลาภรณ์ บัวสาย PowerPoint
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 18
และการสร้างความสามารถในการบริหารจัดการตนเองของท้องถิน่ เช่น การศึกษากฎหมายทีเป็ น อุปสรรคต่อการกระจายอำานาจและจัดทำาร่างข้อเสนอปรับแก้ เป็ นต้น บทบำท เชือ่ มโยง ประสาน เป็ นตัวเร่ง/กระตุน้ การทำางานของหน่วยต่าง ๆ ทีม่ อี ยูแ่ ล้วให้หนุ นเสริม กันไปสูเ่ ป้าหมายร่วม ระยะเวลำทำำงำน 5 ปี เพือ่ วางระบบให้เดินหน้าไปได้ ยุทธศำสตร์กำรทำำงำน ใช้ขอ้ มูล/ความรู้ ไปปรับระบบการหารายได้ของท้องถิน่ และการจัดสรรงบประมาณ จากส่วนกลาง พัฒนาระบบวางแผนพัฒนาท้องถิน่ บนฐานข้อมูลและความรูเ้ กีย่ วกับความต้องการ ทีแ่ ท้จริงของประชาชน และศักยภาพโอกาสของพืน้ ที่ ดึงภาคส่วนต่าง ๆ มาร่วมพัฒนาระบบติดตามตรวจสอบ เชิงเสริมพลัง (empowerment evaluation) เชือ่ มสถาบันวิชาการในการเติมความรูเ้ พือ่ ช่วย อปท. ในงานพัฒนาพืน้ ที่ 2) การส่งเสริ มการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริ หารการปกครองท้องถิ่ น สถาบันพระปกเกล้าได้จดั ทำา “ร่างพรบ.การมีสว่ นร่วมของประชาชนในการบริหารราชการ ส่วนท้องถิน่ ” เพือ่ ให้ประชาชนสามารถมีสว่ นร่วมในประเด็นต่างๆ ทีก่ าำ หนดไว้ตามรัฐธรรมนูญได้งา่ ย ขึน้ กล่าวคือ ถอดถอน (มีกม.แล้ว ปรับให้ชดั เจน) การเสนอข้อบัญญัตทิ อ้ งถิน่ (มีกม.แล้ว ปรับให้ชดั เจน ง่ายขึน้ ) 287 กระบวนการรับฟงั ความคิดเห็น ประชามติทอ้ งถิน่ : นายกฯ รับแล้ว และเข้า ครม. แล้ว 290 ร่างพรบ.การจัดการสิง่ แวดล้อมของท้องถิน่ : ได้ยกร่างและรับฟงั ความคิดเห็น ของท้องถิน่ จึงได้จดั ทำาร่างใหม่ 3) ร่างกฎหมายท้องถิ่ นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ขณะนี้สาำ นักงานคณะกรรมการกระจายอำานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ได้รา่ ง กฎหมาย 4 ฉบับ เพือ่ ให้เป็ นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2550 ในการกระจายอำานาจให้แก่ ท้องถิน่ ซึง่ ประกอบด้วย16 16
ข้อมูลร่างพรบ.ทัง้ 4 ฉบับ ได้เก็บไว้ในฐานข้อมูลกลางคณะทำางานเครือข่ายวิชาการเพือ่ การปฏิรปู www.issuu.com
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 19
1. ร่างพรบ. ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ 2. ร่างพรบ.กำาหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอำานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้อง ถิน่ พ.ศ. ... 3. ร่างพรบ.ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิน่ พ.ศ. ..... 4. ร่างพรบ.รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ พ.ศ. .... ทัง้ นี้ ร่างกฎหมาย ทัง้ 4 ฉบับได้ผา่ นความเห็นชอบของครม. และได้ให้สาำ นักงานคณะ กรรมการกฤษฎีกาตรวจ ซึง่ กฤษฎีกามีความเห็นให้รวมกฎหมาย เป็ น 2 ฉบับ ได้แก่ 1. “ประมวล กฎหมายท้องถิน่ ” (รวมเรือ่ งการกระจายอำานาจและรายได้) และ 2. กฎหมายการบริหารบุคคลท้องถิน่ แต่คณะกรรมการกระจายอำานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ต้องการยืนตามทีเ่ สนอเดิมคือ ให้ เป็ นกฎหมาย 4 ฉบับ ซึง่ ขณะนี้ได้ให้ ส.ส.เสนอร่างเดิม(4 ฉบับ) และกำาลังอยูใ่ นขัน้ ตอนการ พิจารณาของสภาฯ 3.4 นวัตกรรมท้องถิ่ น จังหวัดจัดการตนเอง17 แนวคิดลดการรวมศูนย์ตรงกลาง มีอสิ ระในการปกครองแต่สอดคล้องกับการปกครองรัฐเดีย่ ว เน้นการบูรณาการการทำางานระหว่างทุกภาคส่วนในพืน้ ทีใ่ ห้ได้ตดั สินใจร่วมกันในการบริหารการ ปกครองจังหวัด ทัง้ นี้ ปจั จุบนั กลุม่ คนทีส่ นใจเรือ่ งจังหวัดจัดการตนเองในปจั จุบนั คือ ปราจีนบุรี น่าน แม่ฮอ่ งสอน และ 3 จังหวัดภาคใต้ แนวทางการขับเคลือ่ น คัดเลือกจังหวัดนำาร่องเพือ่ ดำาเนินการ : จังหวัดนำาร่อง “เชียงใหม่” มีนกั วิชาการ นักคิด ั พลังสังคมสมัยใหม่ ซึง่ อาจทำาได้ อาจมีปญหาเรื อ่ งการเชือ่ มโยงพลังบ้าง (ซึง่ ปจั จุบนั กำาลังชวนอปท. กำานัน ผูใ้ หญ่บา้ น หอการค้า เพือ่ ถกเรือ่ งนี้) มีคณะทำางานปรึกษาหารือกัน ใช้กระบวนการคนในท้องถิน่ ใช้มติ คิ วามเป็ นพลเมือง และให้ “เวที” เป็ นกลไกช่วย สนับสนุนเรือ่ งองค์ความรู้ ให้มสี ภาประชาชนจังหวัด (ตัวแทนทุกกลุม่ ทุกภาคีทาำ งานคูข่ นานกับผูว้ า่ ) การสร้างวิสยั ทัศน์รว่ มกัน และการวางแนวทางการดำาเนินงาน /หาคำาตอบร่วมกัน ว่าจะไป ถึงได้อย่างไร
17
ข้อเสนอ อาจารย์ชชั วาลย์ ทองดีเลิศ, การประชุมคณะทำางานเครือข่ายวิชาการเพือ่ การปฏิรปู ประเด็น กระจายอำานาจ, เมือ่ วันจันทร์ท่ี 16 สิงหาคม 2553 ณ สสส.
การกระจายอำานาจให้แก่ท้องถิ่ น 20
******************************************************