Comisión de Reforma Tributaria. Martes 22 de noviembre de 2011.
Problemáticas del sistema tributario chileno y en especial de la Ley del Impuesto a la Renta
El sistema tributario chileno es bastante particular y consideramos que sus características propias merecen un análisis en detalle. Esta revisión responde a la necesidad de buscar las respuestas que genera la legislación a los casos concretos, para así entender el cómo se lleva a cabo recaudación de fondos para el Estado. Resulta claro que la recaudación y gasto son la cara y sello de una misma moneda, que es la relación económica que tiene el Estado con los ciudadanos. Finalmente, el rol que le asignemos al Estado, repercutirá enormemente en cómo debemos entender la recaudación y el gasto que queremos. Desde nuestra perspectiva el primer gran problema del sistema tributario chileno es que precisamente no es un “sistema” propiamente tal. Consideramos que no se ha elaborado un sistema tributario con principios y respuestas generales que sean coherentes entre sí. La normativa nacional es más una maraña de respuestas legislativas a casos específicos, pues la carencia de principios rectores impiden encontrar una lógica transversal en las respuestas para los casos particulares. Esto se debe a que no hay directrices que señalen finalmente cuál es el rol general de la tributación. Sostenemos que las distintas normas presentan contradicciones entre sí en el sentido del espíritu de la norma. Por ello, consideramos que una normativa con principios y elaborada de manera sistemática posibilitaría generar respuestas adecuadas a casos particulares. En este sentido, resulta relevante preguntarse cuál es el rol de los impuestos chilenos en la justicia redistributiva. En términos generales, es aceptado que el Estado cumple un set de roles específicos para la ciudadanía: El primero es un rol asignador, que consiste en velar por la asignación eficiente de los recursos en los casos de fallas de mercado. El segundo es un rol estabilizador, que implica mantener un entorno macroeconómico estable (i.e. Baja inflación, bajo desempleo, etc.). El tercero es un rol distribuidor, donde cumple con el mandato de redistribuir recursos con el fin de asegurar iguales oportunidades a sus ciudadanos para desarrollar sus proyectos de vida. Este rol se relaciona también con la necesidad imperante de garantizar que todos los individuos sean igual en derechos y deberes frente a la ley, fenómeno que se inhibe en presencia de pronunciadas desigualdades económicas. Sin embargo, pareciese ser que en Chile no se cumple plenamente con ese rol, pues el índice GINI para Chile (medidor de desigualdad en la distribución del ingreso dentro del país) es muy elevado, y el sistema tributario no ayuda a mejorar tal situación. En general, en Chile ha predominado la visión liberal de que la redistribución del ingreso debe realizarse por el lado del gasto y no por el lado de la recaudación, puesto que los intentos de mejorar la distribución del ingreso por medio de la recaudación conllevan a ineficiencias en la asignación de recursos en la economía. Al margen de la necesidad de que el gasto fiscal deba cumplir un importante rol en la redistribución del ingreso, creemos que es posible aumentar la progresividad de la recaudación tributaria cumpliendo a la vez con ciertos criterios de eficiencia. Nos parece evidente que entre una estructura tributaria progresiva y una regresiva, siendo ambas relativamente eficientes, la elección sería la estructura progresiva. Creemos que la ciudadanía escogería esta opción incluso a costa de algunas ineficiencias, pues hacen falta mayores esfuerzos para reducir la profunda brecha de desigualdad que existe en el país. Si no evaluamos el cómo efectuamos nuestra recaudación seremos incapaces de entender y proyectar el rol que
cumplirá el Estado tanto la recaudación como el gasto en sí. Entendemos que el principal problema radica en que el Estado se financia principalmente de impuestos indirectos. El más importante y reconocido de este tipo de impuestos es el I.V.A y, de hecho, el conjunto de los impuestos indirectos en Chile representan el 71,5% de la recaudación entre el periodo 2000-2008. Lo problemático de esto es que este impuesto corresponde a los que denominaremos impuestos regresivos,que gravan porcentualmente más (utilizando como base el ingreso) a la gente de menores recursos que a las personas de mayores recursos. Lo anterior se explica porque quien tiene mayores ingresos consume solo un porcentaje de éste, con lo que el impuesto recae solo sobre una parte del ingreso total. Caso contrario, la gente de escasos recursos tiende a consumir prácticamente todo lo que gana, por lo cual prácticamente la totalidad de su ingreso se verá gravado con el referido impuesto. A nivel internacional, muchos países tienen más éxito en redistribuir ingresos a través de la recaudación de impuestos. Es así como en los países más desarrollados, los impuestos directos cobran una relevancia mucho mayor en la recaudación del Fisco. El principal impuesto directo es el contenido en la LIR. La importancia de este impuesto a la renta es que, a diferencia del IVA, es progresivo. Esto significa que los ricos pagan más, tanto en cantidad como porcentualmente, mientras que la gente de escasos recursos paga menos en cantidad y porcentualmente (incluso la gran mayoría está grabada por una tasa de 0%). Este impuesto existe en Chile y tiene tasas progresivas que van de un 0% a un 40%. Entonces, la posibilidad real de convertir nuestro sistema tributario en un sistema que en conjunto sea progresivo va encaminada a ir subiendo sistemáticamente la recaudación que se obtenga a través de la LIR. La idea es hacer esto de la manera lo más eficientemente posible. En nuestra legislación las tasas de la LIR no son especialmente bajas. Lo que acontece es que nuestra normativa en general, y en especial la LIR, establece privilegios para los más ricos, permitiéndoseles diversas formas legales de eludir el pago de impuestos. Esto se debe, en parte, a que tenemos un sistema de impuesto a la renta único en el mundo, denominado sistema de integración completa. En este sistema la totalidad del impuesto de primera categoría, y de segunda categoría son imputables como créditos a los impuestos terminales - el Global Complementario e Impuesto Adicional -. La idea subyacente del sistema es que al individuo se le considera su renta agregada para hacer efectivo el impuesto, la cual corresponde a la suma de las ganancias por su trabajo (el salario) y las ganancias de capital (las utilidades de las empresas que se posean). Es por esto que los impuestos de categoría sirven como anticipo de pago del impuesto final o global complementario. El problema principal se genera porque el pago del impuesto global complementario no recae sobre la totalidad del ingreso de las personas más adineradas, puesto que las ganancias del capital no serán consideradas como ingreso hasta que sean retiradas de la empresa. Al panorama se le deben añadir las diversas instituciones que posibilitan hacer uso de aquellos dineros que, según la ley, no han pasado a formar parte del ingreso de la persona. Esto posibilita la realización de planificación tributaria por parte de los más ricos, lo que hace finalmente que paguen mucho menos impuestos de los que les corresponden. Como comisión buscamos resaltar la importancia de la LIR, puesto que en ella se encuentra el impuesto Global Complementario, el cual es el llamado a ser un impuesto progresivo, dado que es el impuesto que los chilenos pagamos según nuestro ingreso. Como comisión tenemos el convencimiento de que es necesario reformar la LIR de manera tal de eliminar el privilegio correspondiente al diferimiento del pago de impuestos. Se calcula que al año se dejan de recaudar 3.800 millones de dólares sólo en este ítem. Al respecto, nuestras propuestas se basan en tres ejes principales:
a) Reestructurar nuestra legislación tributaria para tener verdaderamente un sistema tributario con principios, normas y espíritu común, representativo de nuestra comunidad política. b) Acabar con los privilegios de los más ricos y darle uniformidad al trato de todos los chilenos. Una ley igualitaria en el trato de los individuos. c) Acabar con la gran mayoría de las normas que permiten eludir, diferir o erosionar la base imponible.
Respecto a la LIR debemos reconsiderar el sistema de integración completa de impuestos, reevaluando las tasas impositivas. Considerando la situación de desigualdad económica actual del país, debemos ver cómo generar que las clases sociales más acomodadas del país aporten conforme a su riqueza. Desde una perspectiva más técnica, consideramos que una opción sería eliminar el crédito que generan los impuestos de categoría, lo que implicaría volver a un sistema de tributación clásico. Asimismo, otra opción es configurar el sistema en base devengada y no en base percibida, y que en su confección general no abunden exenciones y beneficios tributarios que no tienen una justificación política ni económica. Buscamos mayor fiscalización por parte del Servicio de Impuestos Internos en los temas relativos a la recaudación, con facultades que le permitan robustecerse como organismo – entre otros – llamado a ejercer dicha función. En este mismo sentido, una norma general anti elusiva como la que existe en Alemania o en Brasil facilitaría el trabajo en la fiscalización de estas prácticas. Además, se debiera legislar de manera sistemática en la forma en que se entienden los gastos rechazados, mejorando así su fiscalización. Por último, se debe poner énfasis en llevar nuestra legislación sobre precios de transferencias a los estándares fijados por la OECD.
Sistema de gestión tributaria de Recursos Naturales Hoy se torna necesario configurar un sistema de gestión tributaria de los recursos naturales. Históricamente, fuese por los motivos que fuesen, los recursos naturales en nuestro país han sido regalados a los privados para su aprovechamiento, otorgándoles tanto el ingreso que les correspondería por su propio aporte a la producción, como aquel que correspondería al aporte que generaban los recursos naturales. Para entender bien lo anterior, resulta útil recordar que hay cierto tipo de industrias que no usan intensivamente recursos naturales, y por ello los factores productivos que intervienen en la producción se pueden agrupar bien en Capital y Trabajo. El valor del producto generado se reparte entre los dueños de ambos factores (a los capitalistas la utilidad, a los trabajadores el salario), y al menos teóricamente, se divide en relación al aporte que cada factor hace a la producción. No obstante, existe otra gama de industrias intensivas en recursos naturales, como pesca (peces), hidroeléctricas (agua), termoeléctricas (aire), forestales (agua y suelo), y cupríferas (cobre y agua), entre otras. Todas ellas requieren necesariamente -además del factor Capital y Trabajo- del factor “Recurso Natural” para completar la producción, y por tanto, el valor de la producción se reparte entre los dueños de los tres factores, en porciones dependientes de la contribución que cada factor haga a la producción. Una parte al dueño del capital –utilidad-, otra al dueño del trabajo -salario-, y otra al dueño del recurso natural –renta-. En principio, si consideramos que el “dueño” de los recursos naturales –del agua, aire, peces, cobre,
etc.-, es el pueblo chileno, entonces naturalmente el aporte que hagan dichos recursos al valor de la producción debiese retribuirse al Estado como representante de él. No obstante lo anterior, los códigos actuales de Agua y Minería, las leyes sobre asignación de cuotas pesqueras, así como la inexistencia de legislación general que regule el uso del aire –entre otras disposiciones jurídicas sobre recursos naturales-, determinan explícita o implícitamente que en Chile los recursos naturales puedan ser entregados gratuita o casi gratuitamente a privados para su explotación, pudiendo quedarse no tan sólo con el aporte que ellos hacen (con su capital y/o trabajo)al valor del producto generado, sino también con el aporte que hace el mismísimo recurso natural que les fue entregado. Un ejemplo simple y clarificador de lo anterior son las extraordinarias utilidades que han obtenido las grandes empresas cupríferas privadas durante los últimos 7 años, especialmente el 2006 y 2007. Durante esos dos años, los retornos sobre activos (ROA) de la empresa privada más grande –Escondida- ascendieron a 98,5 y 84% respectivamente. O sea, el capital de la empresa, generó en 2 años más de 1,5 veces su propio valor. Lógicamente, no existe ningún capital –salvo aquel revolucionariamente innovador que no es el casoque pueda lograr semejante hazaña. Lo que explica este increíble retorno, que es aún más espectacular para otras empresas del GMP-10, es que están obteniendo también, además del pago a su capital, el aporte al valor de la producción que genera el cobre, por su gran escasez. Así, efectivamente están recibiendo un pago por el aporte que realiza un factor productivo que no les pertenece, tal como establece la Constitución de la República relativo al cobre. Este ejemplo es fácilmente replicable a todos los otros recursos naturales. Con el aumento de la demanda nacional e internacional por nuestros recursos naturales, derivada del constante crecimiento económico, éstos se vuelven relativamente escasos, pues los recursos naturales son intrínsecamente limitados. Es precisamente esta escasez irremediable lo que eleva los precios de las materias primas, aumentando el valor de la producción no por mejoras en la contribución que hace el Capital o el Trabajo, sino por la esencia misma de los recursos naturales. Puede quizás ser entendible que en el pasado, cuando la disponibilidad de agua, cobre, peces, aire, etc., era relativamente abundante relativa a su demanda, se regalaran sin más, en pos de estimular algunas incipientes industrias extractivas. En dicha época, la enorme mayoría del valor de la producción correspondía efectivamente al capital y al trabajo. Pero hoy, ante la escasez de “Naturaleza” generada por una actividad económica siempre creciente, adquiere relevancia el valor aportado por la escasez de los mismos recursos naturales. Sumado lo anterior a una fuerte tendencia social a una revalorización de la naturaleza, se torna fundamental constituir un sistema tributario hacia los recursos naturales que se haga cargo en primer lugar de manejar las rentas generadas por ellos, y en segundo de proteger los valiosos recursos naturales críticos para el bienestar de nuestra sociedad y ambiente. Para lograr lo anterior, se cuentan con diversos instrumentos para regular las tasas extractivas y manejar las rentas generadas por los recursos naturales. Resumidamente, uno especialmente útil para manejar los peces, el agua y el aire, es la licitación pública de los derechos de aprovechamiento exclusivo de cierta cuota del recurso. Naturalmente se requiere definir bien las cuotas globales bajo criterios científicos, y tener mecanismos para proteger ciertas actividades específicas y sectores potencialmente vulnerables. Otra herramienta, especialmente útil para el cobre, es la aplicación de tasas específicas que varíen con los márgenes operacionales de las empresas. La estructura del “Royalty Piñera” –cuando entre en régimentiene ese sentido, aplicando una tasa de impuesto mayor a mayores tasas de retorno. No obstante, dicha estructura otorga un impuesto del 14% recién cuando el margen operacional llega al 85%. A nuestro juicio, lo más benevolente que pudiésemos ser es otorgar una tasa progresiva que crezca exponencialmente hacia el 90% cuando el margen operacional llegue al 20%.
Las magnitudes de renta que se han estimado para Chile, provienen fundamentalmente del cobre, aunque también otros recursos aportan. Como piso mínimo, podemos asegurar que dejándoles un retorno del 20% a las grandes cupríferas, el Estado podría recuperar sobre US$4.500 millones promedio cada año. Y reiteramos que esta cifra es espantosamente conservadora. A ello, habría que agregar una renta de US$200 millones de los peces, una posible recaudación de entre US$1.000 a US$2.000 millones por impuesto sólo a la emisión de CO2. Sobre agua no contamos con aproximaciones aún, pero al menos las transacciones de este recurso en el norte han ascendido a cifras millonarias. Como punto de referencia, una estimación más general actualmente en curso por profesores de la Facultad de Economía de la U. de Chile, plantean que las rentas totales de recursos naturales podrían ascender en promedio a US$10.000 millones cada año. Lo que aquí planteamos no es algo único ni tan innovador. El caso Noruego es espectacular para contrastar un buen manejo de recursos naturales no renovables. El impuesto total que cobra el Estado a las empresas petroleras privadas es del 78%, más las patentes de explotación y explotación. Gracias a ello, el Estado Noruego cuenta con un Fondo Soberano de más de US$600.000 millones. En Chile, las patentes son insignificantes, y el impuesto total que han pagado a la fecha las cupríferas es del 39% aproximadamente. La principal dificultad para lograr la recuperación de estas rentas que hasta la fecha han sido en su enorme mayoría regaladas a los grupos más ricos de Chile y el mundo, no está ni en la justificación económica ni la dificultad técnica de hacerlo, sino sólo en torcerle la mano a estos grupos, y lograr superar los embrollos jurídicos que han sido levantados justamente para evitar que cambie la situación actual. Esperamos que este material sea de utilidad para que un movimiento social suficientemente fuerte logre romper las barreras legales pero inmorales que impiden que los chilenos tengan acceso a la riqueza que por provenir de nuestra propia naturaleza, nos pertenece.
Desde los estudiantes y para la sociedad entera, Comisión Reforma Tributaria, U. De Chile.