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AGUSTÍN E. FERRARO
Julio 2020
VOCACIÓN DE SERVICIO CON UNA ÉTICA POSITIVA
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AGUSTÍN E. FERRARO
Doctor en Filosofía, Ciencia Política y Derecho en la Universidad de Buenos Aires. Llevó a cabo estudios de doctorado y pos-doctorado en Alemania como becario del Servicio Alemán de Intercambio Académico y de la Fundación Alexander von Humboldt. Premio de Investigación del Instituto Nacional de Administración Pública de España 2009. Profesor en Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad de Salamanca, España.
Aristóteles
Desde sus tempranos desarrollos en Grecia clásica, la ética ha tenido dos dimensiones u orientaciones principales, positiva y negativa. La perspectiva negativa resulta más habitual y consiste en analizar o fundamentar prohibiciones, es decir que esta orientación se concentra en actos incorrectos, los que no se deben llevar a cabo. La perspectiva positiva, en cambio, se concentra en el estudio y la promoción de actos que no son incorrectos o neutrales, sino que son valiosos y dignos de admiración.
A lo largo de la historia de la ética como ámbito de reflexión cultural y política, las dos orientaciones han estado relativamente separadas. En buena medida, dicha separación se produce porque Platón y Aristóteles, los dos grandes filósofos de la Antigüedad, tenían muy diferentes opiniones en torno a esta cuestión. Para Platón, basta saber lo que es bueno para querer hacerlo, es decir que la ética positiva no presentaba para él demasiados problemas. Como diríamos hoy en día, Platón era un racionalista. El problema era más bien saber y establecer lo que es bueno, pero la motivación para llevar a cabo acciones buenas, según la perspectiva de Platón, resultaba evidente. La formulación de Aristóteles de la ética le concedía, en cambio, mucha más importancia al carácter y a su formación. Para Aristóteles no es suficiente que alguien sepa lo que es correcto para que quiera llevarlo a cabo, la realización de actos valiosos debe formar parte de un hábito del carácter. Este hábito es lo que Aristóteles definía como la virtud y, en su opinión, la ética debía ocuparse de manera muy cuidadosa de la formación del carácter de las personas de modo que desarrollen virtudes, para que les resulte habitual y también satisfactorio realizar actos dignos de elogio. Según una perspectiva aristotélica, pero como se expresaría en nuestros días, la realización de actos correctos y meritorios forma parte así de la realización personal del individuo, de su misma identidad.
Se ha dicho que toda la historia de la filosofía de Occidente consiste en notas al pie de página que se agregan a las obras de Platón y Aristóteles. Y en verdad, la diferencia entre una ética negativa y una ética positiva sigue siendo una cuestión sometida a debate en nuestros días. Las diferentes perspectivas de los dos filóso
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Platón
Julio 2020 fos griegos continúan proporcionando claves para temas del presente y los argumentos que se confrontan tienen, muchas veces, una inspiración que se remonta a sus obras. Como herramienta conceptual, la distinción entre una ética negativa y una ética positiva nos permite examinar la ética del servicio público, incluyendo algunos de los problemas más recientes en este campo.
Cuando se emplea la perspectiva positiva, uno de los problemas centrales de la ética pública es la fundamentación y promoción de la vocación de servicio entre los agentes de la administración del Estado. Es decir que se trata de promover una actitud general de compromiso y entusiasmo con el trabajo de la administración, así como de lealtad hacia la institución del servicio público, que también podemos definir como lealtad hacia las instituciones del Estado democrático de derecho. La orientación positiva en la ética ofrece un campo de actuación con gran impacto potencial. Pues toda sociedad o sistema institucional va a funcionar mucho mejor si, antes que orientarse principalmente a reprimir actos incorrectos, las instituciones buscan también desarrollar la inclinación a realizar actos meritorios, por propia iniciativa de los miembros participantes. Es decir, las sociedades o sistemas institucionales funcionan mejor si se ocupan de desarrollar o promover una cierta disposición del carácter de sus miembros participantes, en el sentido aristotélico, que los incline a realizar actos correctos y dignos de elogio.
Dicha inclinación a realizar actos correctos puede definirse y discutirse para los ciudadanos en general, como ha hecho de manera destacada el autor alemán contemporáneo Jürgen Habermas, con su concepto del “patriotismo constitucional”. 1 Se trata precisamente de una disposición del carácter que hace que los ciudadanos se sientan identificados con el Estado democrático y que, por tanto, estén resueltos a comportarse lealmente con sus instituciones y a defender el orden constitucional. Este tipo de patriotismo es muy diferente al nacionalismo que, como Habermas señala, en el caso alemán siempre ha sido muy peligroso, por sus tendencias autoritarias y antiliberales. El patriotismo constitucional es un tipo de identificación personal, pero no con una nación como lengua y territorio, sino con el sistema de libertades constitucionales que funda la comunidad política democrática.
En lo que respecta al servicio público, es decir al personal que trabaja para la administración estatal en cualquiera de sus niveles y organizaciones, la expresión “vocación de servicio” se usa ampliamente en castellano para referirse a un fenómeno similar al patriotismo constitucional, aunque más limitado en su esfera de aplicación. Se trata del compromiso personal con el servicio que se brinda a los ciudadanos, por parte de los agentes de la administración pública, de modo que ésta funcione eficazmente y sea asimismo percibida como una organización orientada a mejorar la vida de las personas. Dicha disposición motivacional de los servidores públicos es crucial, evidentemente, para fortalecer la calidad de cualquier sistema de administración estatal, así como para promover y sostener su buena reputación entre los ciudadanos. Y, sin embargo, por una curiosa paradoja, la vocación de servicio ha tendido durante mucho tiempo a ser ignorada o incluso negada en muchos ámbitos de discusión, también de manera reciente. A continuación, vamos a considerar dos de estas maneras en que la vocación de servicio es frecuentemente ignorada.
La primera forma en que se ignora la vocación de servicio corresponde al mito del servidor público como persona neutral, integrante de una burocracia que, a su vez, es entendida o percibida como una “maquinaria”. Este mito tiene una larga historia y se expresa también como una exigencia de neutralidad que se dirige al personal de la administración pública, cuya tarea se entiende que debe ser meramente “técnica”. Es decir, que el mito muchas veces se vuelve exigencia y se reclama que el servidor público efectivamente sea neutral y técnico. Esta exigencia de neutralidad es correcta por lo que respecta al carácter no partidario del servidor público. Es decir que, tanto el personal de la administración pública en niveles expertos de asesoramiento y gerenciamiento, como el personal subordinado, no deben realizar sus tareas de manera de favorecer a un partido político, sino que su trabajo debe servir de manera imparcial a todos los ciudadanos. Por un principio democrático, los niveles más altos de dirección del gobierno corresponden a la elección o designación política, pero los criterios políticos son innecesarios e incluso perjudiciales en los niveles operativos de la administración pública. Ahora bien, que el personal permanente del Estado, designado con base en el mérito, no tenga una identificación partidaria, no significa que sea “neutral” en el sentido con que se asocia (negativamente) esta palabra con la idea del burócrata o del tecnócrata. La exigencia de neutralidad se lleva en este caso demasiado lejos. La verdad es que todo funcionario de la administración debe estar comprometido con su tarea y con el servicio público, así como con la imagen pública de la administración y de las instituciones del Estado. Todas estas formas de compromiso personal son parte de la vocación de servicio. Nada más lejos de una máquina, de un burócrata o de un tecnócra
ta, en el mal sentido que usual- mente tienen estas palabras.
La segunda forma en que se ignora la vocación de servicio corresponde al movimiento de reformas denominado “Nueva Gerencia Pública” y conocido también simplemente como “neogerencialismo”. Este movimiento ha tenido una fuerte influencia en las reformas del Estado y de la administración pública en América Latina. Puesto que sus propuestas están muy influidas por una visión de la eficiencia basada en la actividad empresarial privada, el movimiento neogerencialista adopta una presuposición metodológica básica de la economía como disciplina: que las motivaciones para la acción de todos los agentes políticos y sociales están determinadas por el autointerés. 2 Esta presuposición es perfectamente razonable para la economía, pues esta disciplina estudia los mercados, en donde los agentes actúan precisamente para obtener beneficios; podemos dar por supuesto que nadie actúa en el contexto del mercado sin motivación autointeresada. Pero como se ha señalado muchas veces, en otros contextos diferentes a los mercados, como los ámbitos de interacción políticos y administrativos, es completamente arbitrario sostener como principio que los agentes actúan de manera autointeresada. 3 No solamente es arbitraria dicha suposición, sino que puede ser perjudicial y contraproducente si se utiliza como punto de partida para proponer reformas institucionales.
Con esto llegamos, finalmente, a la negación más perjudicial de la vocación de servicio, pues se trata de una negación con consecuencias prácticas, que se producen ampliamente en nuestros días. Se trata de los muy conocidos esquemas de remuneración por rendimiento, que son una de las ideas centrales de la corriente neogerencialista. Estos esquemas proponen que, a mayor rendimiento en su trabajo, el agente de la administración pública obtenga un mejor salario o compensación económica. Desde que estos esquemas comenzaron a ponerse en práctica, hace al menos dos décadas, un conjunto de estudios ha mostrado que el problema de vincular el cumplimiento adecuado de la tarea con un premio económico es que este sistema “desplaza” a la motivación intrínseca, fundada en la vocación de servicio. Es decir, que los servidores públicos, invitados a tomar parte de un esquema de motivación que proclama que son agentes egoístas y autointeresados, dejan de actuar por vocación y compromiso con su tarea. Si la propia institución decide tratarlos como egoístas racionales, que hacen todo para maximizar su beneficio, entonces los agentes de la administración comienzan a percibirse a sí mismos y a actuar de esa forma. Es decir, que la negación de la motivación de servicio, originada en el fundamento economicista del neogerencialismo, en la práctica termina en una verdadera cancelación de esta motivación tan fundamental para la administración pública. Un resultado contraproducente, producto de estas propuestas. 4
El problema principal de ambas formas de ignorancia y negación de la vocación de servicio, que hemos considerado en este trabajo, es cuando las propias instituciones públicas presentan modelos de motivación ya sean neutrales y técnicos o bien autointeresados y egoístas, como preponderantes o incluso excluyentes entre sus integrantes. En ambos casos, de manera paradójica, las instituciones terminan por promover la desmotivación y la disminución o fragmentación de la ética pública. La concentración en aspectos técnicos del trabajo o bien los esquemas de remuneración por rendimiento, pueden aceptarse como incentivos motivacionales, entre otros, si estos planteos están claramente subordinados a un modelo de reconocimiento y promoción de la vocación de servicio, como principio institucional predominante. La visión fundamental y el énfasis práctico de todo modelo de servicio público debe estar en la reivindicación de la vocación de servicio como un principio meritorio y digno de reconocimiento a través de prácticas institucionales concretas.
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2 Ver un estudio de los orígenes y desarrollo de la corriente neogerencialista en Ferraro, Agustín. Reinventando el Estado. Por una administración pública democrática y profesional en Iberoamérica. Madrid: INAP, 2009. 3 Ostrom ha elaborado una síntesis de numerosos estudios y experimentos en ciencias del comportamiento, mostrando que, en contextos diferentes a las interacciones comerciales en el mercado, es muy frecuente que los sujetos se comporten de manera que no beneficia de manera egoísta a su autointerés. Ostrom, Elinor. “Crowding out citizenship.” Scandinavian Political Studies 23, no. 1 (2000): 3-16. 4 Boruvka y Perry presentan una síntesis de estudios mostrando que, en muchos casos, los esquemas de remuneración por rendimiento tienen dicho efecto contraproducente, justamente por el “desplazamiento” (crowding out) que provocan, es decir la cancelación o fuerte reducción de la motivación intrínseca o vocación de servicio. Boruvka, Elise y James L. Perry. “Understanding evolving public motivational practices: An institutional analysis.” Governance 2019: 1-20.
