CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS

Julio 2020

LA INTEGRIDAD COMO ESENCIA DEL ESTADO

La corrupción sigue desbordada en el país, quizás la mayor posibilidad de entrar de lleno a la implementación de políticas de integridad era el Sistema Nacional Anticorrupción.

CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS

Doctorando en Derecho, Maestro en Ciencias Jurídicas y Maestro en Derecho Procesal Constitucional por la Universidad Panamericana, donde es titular de la cátedra de Derechos Fundamentales. Es Vicepresidente Mundial de la Organización Mundial de Parlamentarios contra la Corrupción. Exdirector de la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia de México y exlegislador local y federal.

E

Estado sus fines

La actividad pública gubernamental pasa por una severa crisis a nivel mundial; nuestro país no escapa a ella. Nos enfrentamos con autoridades, funcionarios, servidores que han perdido su razón de ser, respecto a la esencia de la función pública. Muchos han pasado a ser meramente un engrane más de esa maquinaria pública que produce burócratas, autómatas que realizan actividades de manera mecánica sin considerar que el sustento de su actuar es el servicio a la persona en lo individual y en lo colectivo.

Esta crisis también abarca la falta de sentido, conocimiento y asimilación de la naturaleza de las instituciones públicas, que al final son parte de un ente jurídico creado por el ser humano para que lo dotara de los elementos básicos para vivir en paz, armonía, tranquilidad; para que construyera las leyes que le den certeza y seguridad jurídica, que garantice estos anhelos. El Estado tiene que ser gobernado por un grupo determinado de personas que administran la cosa pública, ya que no todos podemos dedicarnos a esas tareas, por ello el Estado no es sólo ficción jurídica si no que este está representado por per-

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Julio 2020 sonas concretas, específicas, las que son responsables de su conducción, “en tal sentido no hay, efectivamente, obliga- ciones o derechos del Estado. Los dere- chos y las obligaciones lo son siempre de individuos” (Kelsen 1995).

Luego entonces, el Estado nace para cumplir una serie de fines específicos, claros, precisos, para lograr que las sociedades crezcan, se desarrollen, se fortalezcan. El fin principal del Estado es la búsqueda y consecución del Bien Común 1 . La labor que desempeñan los funcionarios en la actividad pública gubernamental constituye un servicio público: administrar, procurar, insti- tuir, planear, cumplir la ley, ejecutar los mandatos normativos, administrativos, financieros, jurisdiccionales, legislati- vos, ejecutivos, económicos, de segu- ridad pública, salud, cultura, vivienda, en fin, toda la actividad pública es un mandato popular, en el que las autori- dades son los mandatarios y el pueblo los mandantes, es así que “el bien co- mún no puede ser tal si no es bien uni- versal” (D´ORS 2002).

Los mandatarios no pueden actuar como si fueran propietarios del manda- to, ellos lo tienen que lograr cumplien- do la ley, sin desvirtuar la naturaleza de ese mandato, de ese servicio público. En la actualidad hemos visto desvia- ción de recursos públicos, abuso de fa- cultades, torcimiento de la ley, impuni- dad para los que la violan, corrupción, falta de preparación para desempeñar los cargos públicos, en lugar de admi- nistrar se generan falsos propietarios de las decisiones como si las facultades, recursos y decisiones las pudieran to- mar de manera unilateral, absoluta y soberana.

Nada más falso, pues los cargos son temporales, acotados y obligados a ceñirse al Estado de Derecho. Todos estos males constituyen falta de probi- dad, honradez, en suma: falta de inte- gridad, un valor esencial para que la actividad pública gubernamental reto- me su valor, esencia, razón de ser, se apegue a la naturaleza para la que fue creada. Los fines permanentes que le dieron origen, base, sustento de servir a las personas, a la comunidad e inclu- sive a las propias instituciones que for- man la cosa pública.

¿Qu

es a integridad?

La integridad según el diccionario de la real academia española es un vocablo de origen latino “Integer” 2 que significa: “intacto”, “puro”, que además puede definirse en dos conceptualizaciones: “Que no carece de ninguna de sus par- tes” o bien “dicho de una persona; rec- ta, proba, intachable.”

Otras definiciones nos establecen que: “integridad deriva de la palabra de origen latino integrĭtas o integrãtis, que significa totalidad, virginidad, ro- bustez y buen estado físico.” 3

La integridad constituye principios, valores que al paso del tiempo han sido reconocidos como esenciales para la activad de la persona en todos sus roles, públicos o privados; se trata de que cumpla de manera total en lo indi- vidual como en la relación con los de- más, es decir, en la comunidad. Mucha mayor relevancia cobra la integridad en el desempeño de un cargo o servi- cio público, como representante de una institución o función del Estado.

En a Antigüedad

“Desde la antigüedad las virtudes éti- cas han tenido una estrecha relación con la administración de la ciudad y la política” (Espinal 2018). Para bien

1 Desde la teoría clasica del Estado se ha tenido la concepción de que el fin principal de un Estado es el Bien Común, ya se concebia así desde Platon y Aristóteles que consideraban el gobierno de la polis de manera virtuosa. Así pasó a la Civitas romana donde también se concebía el actuar de los encargados del gobierno al servicio de la ciudad, y quienes eran los beneficiarios directos eran los ciudadanos. Tratadistas medievales, como Tomás de Aquino, sustentan el Bien Común como fin dervidado del cumplimiento del Derecho Natural, o San Agustín, que nos refiere que el Estado “Es una reunión de hombres dotados de razón, y enlazados en virtud de la común participación de las cosas que aman”; y así pasó a los autores contempora- neos que construyeron el Estado Moderno, desde Juan Bodino, que atribuía al uso de la razón en la actividad estatal, pasando por Friederic Karl Von Savigny, Immanuel Kant, Nicolas Maquiavelo, Georg Jellinek, Leon Duguit, Oswald Splender; Hans Kelsen y Herman Heller, entre otros, muchos más indistintamente de su conceptaulización particular del Estado, todos aceptaron como fin de éste el Bien Común. 2 Significado de integridad según el diccionario de la RAE. https://dle.rae.es/%C3%ADntegro consultado el 19 de junio de 2020. 3 Según la página web de significados https://www.significados.com/integridad/ consultada el 19 de junio de 2020.

y para mal, pues han sido los griegos quienes nos han demostrado que cuan- do se usan las virtudes –se es íntegro– para el bien público, entonces surgen sociedades armónicas, donde es posi- ble crecer, desarrollarse, vivir en paz, tranquilidad, protegido por la ley y la propia comunidad dentro de un estado donde se cumple la ley, es decir, hay Es- tado de Derecho, y eso produce certeza y seguridad en todos los sentidos.

Pero también han sido los griegos quienes nos han enseñado qué sucede cuando se carece de las virtudes para gobernar, cuando aún teniéndolas se dejan de lado o no se usan, entonces surgen males personales, sociales, co- munitarios. La descomposición per- mea, se inoculan autoritarismos, abso- lutismos, pérdida de la naturaleza de la función pública, del bien común, se olvida el interés general.

En a actua idad

Para dar paso al control unipersonal que desvirtúa a la persona misma, los recursos son usados como si fueran propios, se olvida que son de la colec- tividad, se relega el bien común en bus- ca sólo del personal. El individuo por encima de la comunidad. Surge la co- rrupción, la degradación de la persona, pero también de las instituciones. La confianza de los ciudadanos se pierde y el caldo de cultivo queda listo para que este mal se generalice, pues al vivir en situaciones de impunidad es más fácil que los ciudadanos se perviertan por- que se dan cuenta que no sucede nada, que no habrá sanción o, si existe, será mínima. Lo más peligroso que puede suceder en una sociedad donde se vive en impunidad es “el equilibrio corrup- to” (Klittgard 1990), esto quiere decir que se generaliza la corrupción, en una fusión entre lo público y privado, bajo el argumento de que “todos lo hacen”. Es decir, hay una justificación social de la corrupción.

Integridad úb ica

En los últimos años los valores, la apli- cación de la ética pública, el bien co- mún, el interés general, el servicio a la persona y a la comunidad parecen principios expulsados de la actividad pública gubernamental. Son términos que semejan abstracciones filosóficas o enseñanzas de la antigüedad, pero que hoy algunos consideran que no son necesarias, pues le dan más peso a la técnica, el desarrollo tecnológico y científico.

Aun cuando parte de la lucha con- tra la corrupción cuenta con sistemas, planes, proyectos, uso de la tecnología con poderosos softwares, instrumentos de investigación o ejemplos muy espe- ranzadores donde se cumple la norma, los sistemas funcionan, se combate la impunidad y se sanciona al delincuen- te, queda demostrado que quienes ope- ran los sistemas usan los softwares, son seres humanos de carne y hueso. Per- sonas concretas, con necesidades, an- helos, angustias, alegrías, que pueden actuar en razón de sus convicciones o bien desvirtuarse si no existen los me- canismos de seguimiento a las conduc- tas de las personas.

No sólo en cuanto a la formación, convicciones o ideas que se tengan de lo que constituye la integridad, sino en la formación permanente que los entes del estado deban brindar a sus miem- bros, así como las reglas, códigos, bue- nas prácticas que deben asumirse en sus instituciones.

Por otro lado, existen casos intere- santes de rescate de la integridad, hoy empezamos a escuchar más de ella en diversos sectores y realidades sociales. Integridad pública, integridad académi- ca, integridad empresarial, integridad personal, integridad gubernamental son actividades específicas que han tomado a la integridad como un elemento esen- cial de conductas y acciones de las per- sonas en sus instituciones.

Gobierno tica úb ica

Hablar de integridad gubernamental nos remite obligatoriamente a la ética pú- blica, que cada vez gana terreno en las dinámicas de gobierno, parlamento e, inclusive, en el Poder Judicial. Al final de cuentas, la división de poderes es

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La ética pública pretende una conducta íntegra, sólo así se alcanzan resultados.

una acción que permite determinar los rubros específicos de acción de cada uno de ellos, pero los tres son parte del Poder de la Unión que son los brazos operativos de gobierno del Estado mexicano.

Uno de los principales estudiosos de la ética pública en nuestro país es el Dr. Oscar Diego Bautista (quien escribe en este número), catedrático de la Universidad Autónoma del Estado de México, quien ha dedicado su vida a la investigación, estudio, difusión e implementación de la ética pública en todos los órdenes y niveles de gobierno. Tiene estudios muy interesantes de la aplicación de la ética pública desde la antigüedad hasta nuestros tiempos, y casos del valor que la ética pública da al actuar de los entes gubernamentales, no como una opción sino como una obligación, deber y compromiso con la actividad gubernamental frente a las personas y la comunidad.

La ética pública pretende que los hombres y las mujeres que se desempeñen en una función pública tengan una conducta íntegra, pues sólo en función de ello se pueden alcanzar buenos resultados. 4

“Cuando se habla de la Ética Pública no es que se trate de una ética especial para los asuntos de gobierno y administración pública, se refiere sencillamente a la ética aplicada y puesta en práctica en el ámbito público” (Die

4 Así lo expresa el análisis de Carlos Reta Martínez presidente del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en la presentación del libro “Ética para Gobernar sin Corrupción” de la colección Ética pública y prevención de la Corrupción en los Gobiernos y Administraciones Públicas.

go Bautista 2017). Todo esto tiene que ver con quien desempeña o presta el servicio público, pues tendremos que valorar cómo llegó a la posición que desempeña, ¿por oposición, capacidad o por un favor, cuota o acto corrupto? Pero no sólo el origen de llegada, sino valorar si se cuenta con los elementos de formación, conocimiento, técnica para el desempeño de su actividad pública, aunado a la conducta per- manente que tenga en la función que desempeña. Estar al tanto de todo ello permite que se logren los fines de un buen gobierno, evitando corrupción y desviaciones de poder.

“La Ética Pública da al servidor pú- blico un conocimiento que le permite actuar correctamente en cada situación por difícil que esta sea, ofreciéndo- le criterios para encontrar soluciones adecuadas” (Diego Bautista 2017). La actividad gubernamental la realizan personas, de su conducta depende los buenos o malos resultados que se pro- duzcan, por ello hay que centrarse en las personas que sirven a personas.

Normas actividad gubernamenta

Así como hemos visto el avance y apli- cación concreta de la integridad en los sectores de la sociedad y en especifico en la actividad pública gubernamen- tal, con ayuda de la Ética Pública o, como diría Max Webber, “la ética de la responsabilidad”, aparece cada vez más en la aplicación concreta de los gobiernos los sistemas anticorrupción, los sistemas jurídicos, estatales, los ins- trumentos internacionales de combate al lavado de dinero, actos corruptos o leyes antisoborno.

La Organización de las Naciones Unidas, a través de su Oficina con- tra la Droga y el Delito (ONUDC), ha desplegado un trabajo muy sólido para revalorar la integridad como un elemento esencial en la actividad pú- blica gubernamental. En diversos do- cumentos de trabajo ha definido que “la integridad del sector público –o in- tegridad pública– se refiere al uso de poderes y recursos confiados al sector público de forma efectiva, honesta y para fines públicos. Los estándares éticos relacionados adicionales que se espera que sostenga el sector público incluyen transparencia, rendición de cuentas, eficiencia y competencia.” 5

Los diversos instrumentos interna- cionales contemplan la importancia de la integridad para el combate a la corrupción, la vislumbran como una garantía para que las instituciones públicas cumplan sus fines, naturale- za y razón de ser, es considerada de la siguiente manera: “La integridad pública es esencial para promover el

5 El documento de la UNODC se llama “integridad pública y Ética” y es parte de una serie de documentos denominado serie de estudios universitarios, concretamente este que aborda la integridad es muy recomendable, aquí les comparto la liga. https://www.unodc.org/documents/e4j/IntegrityEthics/ MODULE_13_-_Public_Integrity_and_Ethics_-_Spanish_v.pdf pagina consultada el 19 de junio de 2020 Julio 2020

Julio 2020 bien público y garantizar la legitimi- dad de las organizaciones públicas. También se considera una antítesis de la corrupción, como lo reconocen los artículos 7 y 8 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC).” 6

La OCDE ha tenido un rol muy ac- tivo en la implementación de medidas de integridad, ademas de diversos ins- trumentos y convenciones para com- batir la corrupción, el cohecho y las prácticas fraudulentas internacionales. Cuenta con un documento específico llamado “Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad Pública”, en el que establece que “la integridad es esencial para construir instituciones sólidas y asegura a los ciudadanos que el gobierno está trabajando en su inte- rés, no sólo para unos pocos. La inte- gridad no es sólo una cuestión moral, también se trata de hacer las economías más productivas, los sectores públi- cos más eficientes, las sociedades y las economías más inclusivas. Se trata de restablecer la confianza, no sólo confiar en el gobierno, sino confiar en las ins- tituciones públicas, los reguladores, los bancos y las empresas.” 7

En M xico

Nuestro país al estar obligado a cum- plir con los diversos instrumentos in- ternacionales ha dado pasos importan- tes para el cumplimiento de acciones específicas, normas, acciones e institu- ciones que implementen la integridad pública en nuestro país.

Desafortunadamente aún son accio- nes sólo plasmadas en las normas, so- bre todo con lo que tiene que ver con los códigos de ética o integridad públi- ca. Así, observamos que la mayoria de las instituciones del Estado mexicano se ha incorporado al intento de cumplir con la integridad a través de la creación de estos códigos de ética, pero no se ob- serva una eficaz aplicación.

Todavía vemos muchos actos de co- rrupción, impunidad, abuso de poder, deslealtad; en suma, falta de integridad de muchos funcionarios y servidores públicos. Tal parece que hemos regre- sado a aquella máxima de la colonia, acuñada en las cortes de Burgos que decía “obedézcase, pero no se cumpla”. Es decir contamos con normas, códi- gos, pero la corrupción sigue desborda- da. Se obedece lo que establece la ley en cuanto a creación de instituciones, pero son letra muerta en la ley o sirven de adorno en las paredes de las oficinas guebernamentales.

Quizás la mayor posibilidad de en- trar de lleno a la implementación de políticas de integridad en nuestro país fue el diseño puesta en marcha del Sistema Nacional Anticorrupción, un instrumento que había generado mu- chas expectativas positivas, pero que desafortunadamente fue parcialmien- te implementado y aún tiene muchos pendientes por resolver.

Lo más grave en este momento es que las actuales autoridades federales están considerando reformar el siste- ma sin que este se haya activado en su totalidad; cambiar los órganos, las fun- ciones y las instituciones creadas traerá como consecuencia que el sistema deje de serlo, teniendo acciones, normas e instituciones desarticuladas, desmem- bradas y aisladas que dificílmente po- drán contribuir a un eficaz combate a la corrupción.

Algunas normas sí se han aplicado con buenos resultados. Cabe desta- car la Ley de Responsabilidades Ad- ministrativas que contempla obliga- ciones, derechos y sanciones de los servidores públicos, pero también, por primera vez en nuestro país, la responsabilidad alcanza a los particu- lares. Por ejemplo, las empresas que trabajan con los sectores guberna- mentales tienen la obligación de con- tar con “políticas de integridad”.

En el caso de las entidades federati- vas, aún son muchas las que no llevan a cabo sus obligaciones derivadas del Sistema Nacional Anticorrupción. Esto entorpece el avance de la lucha, por

6 Idem 7 “Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad Pública” http://www.oecd.org/gov/integridad/recomendacion-integridad-publica/ pagina consultada el 19 de junio de 2020

complicidad, desconocimiento o inclusive intereses nefastos. Así, no tenemos en el país un sistema que funcione de manera intregral.

Conc usiones

Como podemos advertir en este recorrido, podemos concluir que hay medidas muy importantes sobre integridad, ética pública; se trata de acciones para retomar la naturaleza, razón de ser y esencia del Estado, la función pública, la actividad pública gubernamental, la responsabilidad cocreta y específica en cuanto a los derechos, obligaciones, deberes de funcionarios y servidores públicos.

La integridad es un elemento sustancial para la actividad pública gubernamental, pues de su aplicación o falta de ella, depende lo bueno o malo que generan los gobiernos.

En el mundo aún falta mucho por hacer, en nuestro país es más lo que carecemos, sin embargo no debemos de cejar en la lucha para implementar medidas de integridad para el sector público, pues es esencial, no es renunciable u opcional, salvo que se pretenda usar el servivio público para fines personales, corruptos e ilegales.

La integridad desde siempre es un elemento inherente al ser humano. El Estado es creación del ser humano para la protección de los humanos, entonces en él la integridad tiene carta de ciudadania, debe pertenecer y permanecer en los sistemas públicos para un buen cumplimiento de sus fines, el bien común, el interés general. La integridad es necesaria, esencial para una vida pública limpia, para un buen gobierno, una mejor sociedad.

BIBLIOGRAFÍA DIEGO BAUTISTA, Oscar, Ética para Gobernar sin Corrupción, México, INAP, 2017. 155, pp. D’ORS, Álvaro, Bien común y enemigo público, Madrid, Marcial Pons, 2002, 102 pp. ESPINAL BETANZO, Edgar, GRIEGOS El nacimiento de la ética pública, México, INAP, 2018, 151 pp. KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, México, UNAM, 1995, 478 pp. KLITGAARD, Robert, Controlandola Corrupción, La Paz, Editorial Quipus, 1990, 210, pp. https://dle.rae.es/%C3%ADntegro https://www.significados.com/integridad/ https://www.unodc.org/documents/e4j/IntegrityEthics/MODULE_13_-_Public_Integrity_and_Ethics_-_Spanish_v.pdf http://www.oecd.org/gov/integridad/recomendacion-integridad-publica/

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