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La atención a la juventud en el sistema tributario

Medidas fiscales de apoyo directo oindirecto al colectivo joven

Dirección

Antonio Cubero Truyo

Luis Toribio Bernárdez

LA ATENCIÓN A LA JUVENTUD EN

EL SISTEMA TRIBUTARIO

Medidas fiscales de apoyo directo o indirecto al colectivo joven

TIRANT TRIBUTARIO

Directores:

Juan López Martínez

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

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Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Granada

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Amparo Navarro Faure

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alicante

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LA ATENCIÓN A LA JUVENTUD EN EL SISTEMA TRIBUTARIO

Medidas fiscales de apoyo directo o indirecto al colectivo joven

ANTONIO CUBERO TRUYO LUIS TORIBIO BERNÁRDEZ

Dirección

tirant lo blanch

Valencia, 2024

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La reducción por inicio de actividades económicas en el IRPF. Deficiencias detectadas en su configuración legal y propuestas para mejorar su función como medida de atracción del talento joven.......................................................................................................................................

BLOQUE 5

MEDIDAS FISCALES QUE FACILITEN EL ACCESO A LA VIVIENDA DE LOS JÓVENES

La apertura del mercado de vivienda impulsada desde la fiscalidad ........................................

Rosa Fraile Fernández

Algunas medidas fiscales de apoyo a los jóvenes en relación al acceso a la vivienda. La cuenta vivienda y bonificaciones en el IBI ..................................................................................................

Daniel Ortiz Espejo

¿Es posible orientar los incentivos fiscales a la rehabilitación de inmuebles hacia la promoción del acceso a la vivienda de las personas jóvenes? ...................................................................

José Francisco Sedeño López

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605

La fiscalidad de la vivienda habitual para los jóvenes en el IRPF: una oportunidad ante la despoblación. Especial referencia en Andalucía 633

Rosario Pallarés Rodríguez

BLOQUE 1

ADAPTACIÓN DE LA NORMATIVA TRIBUTARIA

A LA EVOLUCIÓN SOCIAL.

POLÍTICA FISCAL

REPAROS A LA ESCASA PERMEABILIDAD DE LA NORMATIVA TRIBUTARIA A LA EVOLUCIÓN DE LA JUVENTUD

Antonio Cubero truyo

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Sevilla

SUMARIO: I. EL NECESARIO AJUSTE NORMATIVO. ¿ES EN LA ACTUALIDAD REALISTA PENSAR QUE LOS JÓVENES SON EN GENERAL INDEPENDIENTES A LOS 25 AÑOS? 1. El concepto desfasado de joven dependiente en el IRPF. ¿Cuál debiera ser hoy la edad máxima merecedora de la aplicación del mínimo por descendientes? 2. La mayor sensibilidad pro-juventud en las disposiciones autonómicas II. ADAPTACIÓN A LA REALIDAD VERSUS RESISTENCIA ANTE ELLA . 1. El eventual reconocimiento de las parejas de hecho para el disfrute de la tributación conjunta, cuando es una técnica fiscal llamada a desaparecer 2. ¿Incoherencia en la lógica persecución de los falsos autónomos y la aplicación de un beneficio fiscal en el IRPF? III. EN EL ÁMBITO UNIVERSITARIO SE ENCUENTRA OTRO EJEMPLO DE NUESTRA LEGISLACIÓN TRIBUTARIA ESTÁTICA: LA ELIMINACIÓN TÁCITA DE LA EXENCIÓN DE LOS JÓVENES INVESTIGADORES. 1. La reprobable inadaptación en la Ley del IRPF de la exención de las becas de investigación cuando pasaron a ser contratos. En defensa de la posibilidad de solicitud de rectificación y devolución de ingresos indebidos, invocando la exención por vía interpretativa 2. La atención al profesorado joven en la nueva Ley Orgánica del Sistema Universitario. BIBLIOGRAFÍA.

I. EL NECESARIO AJUSTE NORMATIVO. ¿ES EN LA ACTUALIDAD REALISTA PENSAR QUE LOS JÓVENES SON EN GENERAL INDEPENDIENTES A LOS 25 AÑOS?

Juventud, divino tesoro. No sabemos si el artífice de la expresión, el poeta modernista Rubén Darío, era consciente de que atribuir un tesoro a algo o a alguien trae consigo la posibilidad de resultar gravado, en cuanto que represente una manifestación de capacidad económica. ¿Merecen ser gravados los jóvenes, por el hecho de serlo? Evidentemente, no. Pero acaso la conclusión contraria sea menos descabellada. ¿Merece la juventud un trato de favor por parte del ordenamiento tributario? Dentro de la legítima facultad de perseguir objetivos extrafiscales, nos parece que la juventud sería un buen destino de la protección fiscal1. Como es sabido, el artículo 2.1 de la Ley General Tributaria, prevé que los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, puedan servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución. Es necesario que los fines parafiscales tengan sustento constitucional (como lo advirtiera el Tribunal Constitucional en la sentencia 37/1987, de 26 de marzo, los tributos pueden responder a criterios económicos o sociales, que deben estar “orientados al cumplimiento de fines o la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza”). Pues bien, esta función legitimadora que debe buscarse en la Constitución la cumpliría el artículo 48 de la Carta Magna, en virtud del cual “los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural”. Sí existe por tanto respaldo constitucional para una eventual política fiscal pro-juventud, pero ello habría de llevarse a cabo, claro está, sin llegar a perder de vista, “sin desconocer o contradecir”, por emplear la terminología de la jurisprudencia constitucional, el principio de capacidad económica que preside la arquitectura del deber de contribuir del artículo 31.1 de la Constitución.

No puede decirse en términos generales cuál sea la capacidad económica de la juventud, cada persona joven es un mundo, pero sí pueden ensayarse aproximaciones globales que conduzcan al legislador tributario a tomar decisiones fundadas sobre el tratamiento adecuado para este colectivo. Igual que se hace referencia al contribuyente medio, la

1 Así lo hemos defendido en CUBERO TRUYO, A. y MORIES JIMÉNEZ, M. T.: “¿Es necesaria una ‘política fiscal de edad’, como hay política fiscal de género o política fiscal verde? ¿Existen señales de una adecuada ‘política fiscal de edad’ en otros países, que puedan servir de referencia?”, en CUBERO TRUYO, A. y MORIES JIMÉNEZ, M. T. (Dir.): La edad como elemento determinante de la aplicación de beneficios fiscales. Un estudio de Derecho Comparado. Navarra, Aranzadi, 2023, extendiendo el ámbito de protección no solo a la juventud, sino a otras edades susceptibles de apoyo (medidas a favor de la natalidad, por la crisis demográfica en la que estamos situado; o medidas a favor del bienestar de las personas mayores, cada vez más longevas).

Antonio Cubero Truyo

juventud media debiera ser la guía para una política fiscal adecuada. Resulta harto complejo hacer el retrato robot de la juventud, pero sí nos parece que no tendría nada que ver con el que se desprende de nuestra vigente normativa.

1. EL CONCEPTO DESFASADO DE JOVEN DEPENDIENTE EN EL IRPF. ¿CUÁL DEBIERA SER HOY LA EDAD MÁXIMA MERECEDORA DE LA APLICACIÓN DEL MÍNIMO POR DESCENDIENTES?

Conforme al artículo 58.1 de la Ley del IRPF, los contribuyentes solo pueden aplicar el mínimo por descendientes mientras sus hijos sean menores de 25 años (salvo que sean personas con discapacidad, en cuyo caso no hay límite de edad). De donde se deduce que el legislador considera que a la edad de 25 años los hijos no van a tener la necesidad del sustento de los padres (o aunque la tengan, los padres pierden el derecho a la aplicación del mínimo). A nuestro juicio, se debería hacer un esfuerzo de acompasar este umbral de edad a los datos reales sobre las posibilidades de emancipación, en función del acceso al empleo y a la vivienda, que han ido evolucionado sin que la normativa reaccione. No creemos que en la actualidad pueda presumirse de manera global que a los 25 años los jóvenes dejen de ser dependientes.

Además, para empeorar la valoración de la regulación tributaria del umbral de los 25 años, conviene incidir en que la determinación de las circunstancias personales y familiares que deben tenerse en cuenta a efectos de la aplicación o no del mínimo, se realiza atendiendo a la situación existente en la fecha del devengo, esto es, el 31 de diciembre (norma 3.ª del artículo 61 de la Ley del IRPF); con lo cual, aunque un descendiente haya tenido la mayor parte del periodo impositivo los 24 años —que sí implican cumplimiento del requisito de edad—, no podrá hacerse uso en absoluto del mínimo por descendientes. Nosotros somos partidarios, lanzamos en este punto una primera propuesta, de atender a la fecha exacta de incumplimiento del requisito y aplicar de manera proporcional el mínimo en esa última declaración en la que se supera el umbral de los 25 años. Como ya hemos señalado en un trabajo anterior2, el IRPF, en cuanto pieza central del sistema tributario, “debiera ser más escrupuloso a la hora de modular la carga tributaria tomando en consideración las cambiantes circunstancias que se van produciendo a lo largo del año, en lugar de conformarse con una aproximación a la capacidad económica familiar basada en los datos que se reflejen a 31 de diciembre”, convirtiendo el prorrateo anual de los elementos de cuantificación del IRPF “en la regla general y

2 Nos remitimos a CUBERO TRUYO, A.: “La ruptura o no ruptura del periodo impositivo y su influencia en la declaración o declaraciones de los miembros de la unidad familiar”, en CUBERO TRUYO, A. y TORIBIO BERNÁRDEZ, Leonor (Dir.): Análisis transversal de la atención al hecho familiar en el ordenamiento tributario. Navarra, Aranzadi, 2020.

Reparos a la escasa permeabilidad de la normativa tributaria a la evolución de la juventud

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no en la excepción”. Y estamos convencidos de que ello resulta en los tiempos que corren absolutamente factible, sin necesidad de recurrir a la inteligencia artificial: “Puede pensarse que la adaptación anualizada de todas las partidas del impuesto acarrearía una complejidad desproporcionada. Sin embargo, en el estadio actual, con una Administración dotada de medios tecnológicos avanzados, poner obstáculos a la cuantificación milimétrica acorde con la realidad no pasa de ser un argumento formal descartable. En el programa de declaración Renta WEB podrían habilitarse sin excesivo esfuerzo técnico mecanismos sofisticados de cuantificación exacta, teniendo en cuenta unos simples datos de la evolución anual de las circunstancias. Pero para ello, claro está, es preciso el impulso legislativo adecuado. Y en esa línea se sitúa nuestra llamada a la reforma”.

En definitiva, retomando el asunto central de la fijación de la barrera en los 25 años, parece aconsejable en el contexto actual que se eleve la edad en la que los padres pueden continuar beneficiándose del mínimo por descendientes, dado que presumiblemente hay un amplio número de progenitores que continúan destinando una parte de sus rentas a sus hijos mayores de 25 años sin que ello tenga repercusión alguna en el cálculo del gravamen que soportan, por lo que están siendo gravados por una capacidad económica inexistente. Como define el propio artículo 56.1 de la Ley del IRPF, “el mínimo personal y familiar constituye la parte de la base liquidable que, por destinarse a satisfacer las necesidades básicas personales y familiares del contribuyente, no se somete a tributación por este Impuesto”. En los casos denunciados, sí se somete a tributación una porción de base liquidable que se ha empleado en el mantenimiento elemental de hijos aún dependientes.

No nos atrevemos a precisar nosotros cuál debiera ser esa nueva edad computable, puesto que ello debería venir acompañado de un estudio científico riguroso de las estadísticas de autonomía económica de la juventud3, pero sí creemos que frente a la absoluta pasividad del legislador, representaría un signo de adecuación al contexto real que al menos se ampliara a los 26 años. Hemos sido conscientemente prudentes en nuestra propuesta4, conformándonos con que el legislador haga siquiera reconocimiento o manifestación de la necesidad de adaptación a un contexto diferente (más adelante ex-

3 Algunos apuntes estadísticos se esbozan en el trabajo de TORRESCUSA CORDERO, A.: “Efectos tributarios en la familia derivados de la afición de un joven youtuber”, en CUBERO TRUYO, A., GARCÍA BERRO, F. y TORIBIO BERNÁRDEZ, Luis (Dir.): Adaptación de la normativa tributaria a las nuevas realidades familiares. Valencia, Tirant lo Blanch, 2022.

4 En nuestra doctrina, se encuentran planteamientos más incisivos, como el de MORIES JIMÉNEZ, M. T.: “Apuntes sobre un nuevo modelo en la fiscalidad de los jóvenes en la imposición sobre la renta: necesidad de revisar los mínimos del contribuyente y descendientes para atender a este colectivo”, en CUBERO TRUYO, A. y TORIBIO BERNÁRDEZ, Leonor (Dir.): Análisis transversal de la atención al hecho familiar en el ordenamiento tributario. Navarra, Aranzadi, 2020, que defiende la elevación a 30 años, criterio que considera asumible BERNABÉU SEVILLA, B.: “El tratamiento fiscal de los jóvenes y la necesidad de reconfigurar el mínimo por descendientes en el IRPF”, en CU-

presaremos ciertas reticencias a asumir en la regulación del IRPF que los jóvenes están viendo retrasada la edad de su emancipación, en lugar de luchar por evitar ese retraso, reticencias que nos influyen a la hora de no defender una ampliación mayor). Pero sí nos parece imprescindible alguna intervención normativa al respecto, que desmintiera por fin lo que hemos calificado al titular este trabajo como “escasa permeabilidad” del legislador ante la evolución de la juventud.

Hay además que sacar a colación que la edad no es el único requisito para la aplicación del mínimo por descendientes sino que también se utilizan otros aspectos, señaladamente, la cuantía de la renta de dicho descendiente, que no puede obtener rentas anuales, excluidas las exentas, superiores a 8.000 euros. Tal condición económica implica que no habría beneficiarios indebidos de esta regla fiscal si se elevara la edad máxima de disfrute.

Pero no se detiene aquí nuestra crítica al inmovilismo de la legislación, que no parece haberse percatado del progresivo y generalizado aumento de la edad de emancipación. Mayor gravedad si cabe encontramos en el hecho de que no se haya producido desde hace años la actualización de la cuantía del mínimo personal y familiar, cuando es evidente que el dinero necesario para cubrir las necesidades básicas que trata de reflejar este instituto, ha ido incrementándose progresivamente por la subida de los precios. Si hacemos un repaso a lo sucedido desde la aprobación de la actual Ley del IRPF, Ley 35/2006, de 28 de noviembre, el primer hito sí consistió en la deseable actualización de las cuantías de los mínimos, elevándolas en un 2 por 100, por obra de la Ley 51/2007, de 28 de diciembre (que procedió asimismo a la natural deflactación de la tarifa en el mismo 2 por 100). El proceso de revisión se detuvo hasta la Ley 26/2014, de 27 de noviembre, Ley que sí efectuó una considerable revisión al alza de los importes. A partir de ahí, y han transcurrido ya casi diez años de travesía del desierto, la cuantía del mínimo por descendientes ha permanecido intacta, a pesar de que los problemas de inflación han sido en los últimos tiempos particularmente acusados. Lamentamos pues la omisión normativa del comportamiento revisor, que tendría que ser automático5, y reclamamos una adaptación regular y continuada de las cuantías.

BERO TRUYO, A., GARCÍA BERRO, F. y TORIBIO BERNÁRDEZ, Luis (Dir.): Adaptación de la normativa tributaria a las nuevas realidades familiares. Valencia, Tirant lo Blanch, 2022.

5 Recordemos en esa línea que para el Tribunal Constitucional, la “mera adaptación del tributo a la realidad” ni siquiera se considera una modificación del tributo, en el sentido empleado por el artículo 134.7 de la Constitución al establecer los límites a la utilización de la Ley de Presupuestos, por lo que no requiere de una habilitación previa (sentencia 27/1981, de 20 de julio).

2. LA MAYOR SENSIBILIDAD PRO-JUVENTUD EN LAS DISPOSICIONES AUTONÓMICAS

Frente al predominio de la inacción que observamos en el legislador estatal, las Comunidades Autónomas sí vienen haciendo uso de sus competencias normativas en los impuestos cedidos, con una mayor atención a las necesidades del colectivo joven y sobre todo, con una percepción actualizada de cuál es el contexto al que hay que dar respuesta. No es la sede adecuada para hacer un repaso exhaustivo al amplio número de disposiciones autonómicas y nos limitaremos a destacar de manera esquemática tres factores en los que sí vienen mostrando interés en reaccionar ante la evolución de la problemática:

– En primer lugar, la ubicación del concepto de joven merecedor de protección fiscal en una edad superior a la que hemos visto reflejada en el mínimo por descendientes del IRPF. Así, los beneficios dirigidos a la juventud están disponibles no hasta los 25 años, sino hasta los 30 años o incluso los 35 años, dependiendo de la Comunidad.

– En segundo lugar, la apuesta por favorecer tributariamente el acceso a la vivienda y no solo en el plano de la adquisición sino también en el del alquiler, alternativa de autonomía algo más factible para los jóvenes y que carece ya de desgravaciones en el IRPF estatal.

– Y en tercer lugar, la sensibilidad ante el problema de la despoblación y la dificultad para retener en los núcleos rurales a la gente joven. Son varias las Comunidades Autónomas que han tomado conciencia de este reto que representa la “España vaciada” y que han establecido medidas tributarias al respecto6.

Asimismo, debe subrayarse que varias Comunidades Autónomas han actuado también en el otro flanco del inmovilismo estatal que denunciábamos: la no actualización de las cuantías en un escenario inflacionista. Andalucía, por ejemplo, sí ha procedido a la elevación de las cuantías del mínimo personal y familiar para contrarrestar el incremento de los precios, a la vez que se ha acometido la deflactación de la tarifa del IRPF, todo ello aplicando una subida del 4,3 por 1007, con la que se trata de corregir “la denominada progresividad en frío, motivada por la subida de salarios a causa de la inflación,

6 Véase TORRESCUSA CORDERO, A.: “El creciente establecimiento por las Comunidades Autónomas de beneficios fiscales dirigidos a las zonas despobladas en los impuestos cedidos”, en NAVARRO GARCÍA, A. y ESTEVE PARDO, M. L. (Dir.): La financiación de los servicios públicos en las áreas urbanas. Navarra, Aranzadi, 2022.

7 Así se explica la elección del porcentaje: “porcentaje de crecimiento de los salarios en España, que ha sido del 4,3%, según el último dato relativo al coste salarial publicado por el Instituto Nacional de Estadística (INE) correspondiente al segundo trimestre del año 2022”.

Reparos a la escasa permeabilidad de la normativa tributaria a la evolución de la juventud

Antonio Cubero Truyo

sin que suponga un aumento real de la capacidad de pago”, medidas que se introdujeron a través del Decreto-ley 7/2022, de 20 de septiembre8.

II. ADAPTACIÓN A LA REALIDAD VERSUS

RESISTENCIA ANTE ELLA

Desde el punto de vista metodológico, tenemos que reconocer (y así lo hemos dejado ya apuntado) que le vemos cierto inconveniente a la propuesta que hemos lanzado de ampliación de la edad que da derecho al disfrute del mínimo por descendientes. Nos cuesta reivindicar con rotundidad un aumento de la edad porque implica rendirse a una evidencia, que no nos parece satisfactoria. Desde una estrategia diferente, puede pensarse que los cambios no deben ir en el sentido de ampliar la edad del mínimo por descendientes para reflejar así que los jóvenes en general no suelen emanciparse antes de los 25 años, sino en el sentido de establecer medidas efectivas que faciliten el logro temprano de la autonomía de los jóvenes, con mejores posibilidades de acceso al mercado laboral y a la vivienda. ¿Debemos adaptar la normativa al contexto actual, aunque no nos satisfaga, o representaría ello una cesión negativa y contraproducente?

Esa difícil tensión se refleja en el debate sobre el umbral de edad adecuado del mínimo por descendientes, mas también la detectamos en otros aspectos de nuestra legislación relacionados de manera directa o indirecta con la juventud. Vayamos a ellos.

8 Hemos manifestado nuestras reticencias en este caso a la utilización del decreto-ley, por supuesto no para la actualización del mínimo personal y familiar, que en caso de concurrir la extraordinaria y urgente necesidad, en absoluto “supone una alteración sustancial en la posición de los ciudadanos en el conjunto del sistema tributario” (canon que se extrae de la sentencia del Tribunal Constitucional 182/1997, de 28 de octubre); pero sí para la deflactación de la tarifa, al no haberse producido de manera lineal o completa sino solo en los tramos más bajos de la misma, lo cual podría considerarse que afecta al deber de contribuir y al esquema previo de distribución de las cargas tributarias, por plausible que pueda resultar desde la perspectiva de la progresividad. No obstante, téngase en cuenta que el funcionamiento técnico de la tarifa (progresividad por escalones: no se aplica un tipo único a toda la base sino que se van aplicando de manera sucesiva y por porciones los distintos tipos de la escala, empezando por el tipo inferior), conlleva que los tramos deflactados afecten a la totalidad de los contribuyentes, incluidos los de mayor capacidad económica. Véase CUBERO TRUYO, A.: Entrenamientos de Derecho Tributario. Casos prácticos de futbolistas. Universidad de Sevilla, Amazon, 2022.