1_9788498768510 by Editorial Tirant Lo Blanch

El Buen Gobierno 2.0: la Gobernanza Democrática Territorial Ciudades y regiones por la cohesión social y una democracia de calidad

AYUNTAMIENTO DE BARCELONA Y ASOCIACIÓN AMÉRICA-EUROPA DE REGIONES Y CIUDADES (AERYC) Promotores

JOSEP M. PASCUAL ESTEVE XAVIER GODÀS I PÉREZ Coordinadores

Valencia, 2010

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Directores de la Colección: ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráﬁcas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com DEPOSITO LEGAL: V I.S.B.N.: 978-84-9876-851-0 IMPRIME: Guada Impresores, S.L. MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

ÍNDICE Prólogo ........................................................................................

Introducción: ¿Qué es la gobernanza? ....................................... JOSEP Mª PASCUAL I ESTEVE XAVIER GODÀS I PÉREZ

BLOQUE 1 RETOS DE LA GOBERNANZA DEMOCRÁTICA LA GOBERNANZA DEMOCRÁTICA: EL NUEVO MODO DE GOBERNAR EN LA SOCIEDAD RED JOSEP MARIA PASCUAL ESTEVE 1. La gobernanza democrática es un nuevo arte de gobernar 2. Los modos o modelos de gobernar en democracia: Burocrático, Gerencial y Gobernanza ....................................................... 3. La gobernanza es el modo (arte) de gobernar propio del emergente gobierno relacional o gobierno red ..................... 4. La gobernanza es el modo de gobernar de la sociedad del conocimiento, al basarse ésta en la organización y gestión de redes .................................................................................. 5. Las ciudades y los gobiernos locales son claves en gobernanza ............................................................................................ 6. Bibliografía ............................................................................ DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNANZA TERRITORIAL: EL CASO DE CHILE JOAN PRATS

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GOBERNANZA LOCAL D. MANUEL ZAFRA 1. El debate sobre la gobernanza ............................................. 2. Gobernanza como gestión de redes territoriales ................. 3. Bibliografía ............................................................................

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ÍNDICE

BLOQUE 2 CAPITAL POLÍTICO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA POLÍTICAS PARA LA COHESIÓN SOCIAL: NUEVOS CONTENIDOS Y NUEVAS FORMAS JOAQUIM BRUGUÉ 1. 2. 3. 4.

Nueva sociedad, nuevos retos ............................................... Políticas para la Cohesión Social ......................................... Necesitamos juntarnos, necesitamos contar con todos ....... Bibliografía ............................................................................

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LAS CIUDADES Y LA GOBERNANZA: LA REINVENCIÓN DE LA POLÍTICA D. JOAO VITOR GARCÍA Bibliografía .................................................................................

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EL NUEVO PERFIL DEL REPRESENTANTE POLÍTICO EN LA GOBERNANZA D. ALFONSO YERGA COBOS 1. Introducción .......................................................................... 2. Lo que debiera ser el nuevo perfil del representante político en la gobernanza ................................................................... 3. Lo que debe ser, cuando se pasa de la teoría a las contingencias ......................................................................................... 4. Conclusión ............................................................................. 5. Bibliografía ............................................................................

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BLOQUE 3 COHESIÓN SOCIAL Y DESARROLLO HUMANO DESARROLLO INSTITUCIONAL Y COHESIÓN SOCIAL MÓNICA BIFFARELLO 1. Introducción ..........................................................................

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ÍNDICE

2. Cohesión social y cohesión territorial: El territorio como espacio social y político. ........................................................ 3. Las amenazas a la cohesión social y territorial................... 4. La calidad institucional que necesitamos proviene de un nuevo sistema de relaciones ................................................. 5. La cohesión se construye desde abajo hacia arriba. El valor de planificación estratégica y de la participación ciudadana 6. Epílogo: La cohesión social requiere una reinvención institucional .................................................................................. 7. Bibliografía ............................................................................

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COOPERACIÓN AL DESARROLLO, GOBERNANZA DEMOCRÁTICA Y COHESIÓN SOCIAL: LOS RETOS DE UNA NUEVA AGENDA PÚBLICA ANTONIO FERNÁNDEZ POYATO 1. 2. 3. 4.

Gobernanza y cooperación al desarrollo .............................. Gobernanza y cohesión social ............................................... Conclusión ............................................................................. Bibliografía ............................................................................

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EXCLUSIÓN SOCIAL Y GOBERNANZA RELACIONAL DE PROXIMIDAD RICARD GOMÀ 1. LA EXCLUSIÓN SOCIAL .................................................... 1.1. Los Cambios estructurales .............................................. 1.2. Potencial y límites del concepto de exclusión social ....... 1.3. Los Factores generadores de dinámicas de exclusión .... 2. LA GOBERNANZA RELACIONAL DE PROXIMIDAD..... 2.1. El punto de partida: La crisis del gobierno tradicional . 2.2. Gobernanza y Redes Participativas ................................ 2.3. Hacia nuevas formas de Gobernanza de proximidad .... 2.4. La Gobernanza de proximidad como espacio político de redes ..................................................................................

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ÍNDICE

ESTRATEGIA DE PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA PLANEACIÓN URBANA COMO VÍA DE COHESIÓN SOCIAL ALFONSO IRACHETA CENECORTA 1. 2. 3. 4.

Nota conceptual a manera de introducción ......................... La recuperación de visiones participativas ......................... Las limitaciones de la planeación urbana en México.......... ¿Qué orientaciones para resolver las causas de estos problemas?........................................................................................... 5. Las condiciones y requerimientos de un Plan de Desarrollo Urbano ................................................................................... 6. El contenido básico del Plan de Desarrollo Urbano (PDU). 7. Atributos de un plan ............................................................. 8. El problema de la información ............................................. 9. Conclusión ............................................................................. 10.Bibliografía ............................................................................

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LA GOBERNANZA Y EL CAPITAL SOCIAL EN LAS CIUDADES BRITÁNICAS GERRY STOKER 1. Los ingleses dicen “NO” al regionalismo .............................. 2. Gobernanza de comunidades interrelacionadas: ¿la clave para el futuro? ....................................................................... 3. Reflexiones sobre el futuro de la gobernanza local ............. 4. Nuevas estructuras ............................................................... 5. Bibliografía ............................................................................

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BLOQUE 4 LA PERSPECTIVA RELACIONAL EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS UN PAPEL DIFERENTE DEL SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO D. JOSÉ LUIS ÁLVAREZ ALONSO 1. Hay varios mercados de trabajo ........................................... 2. Las personas tampoco son todas iguales .............................

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ÍNDICE

3. 4. 5. 6. 7. 8.

El papel de las administraciones ......................................... Los actores en las políticas de empleo ................................. El papel de los servicios públicos de empleo........................ El tratamiento de la información ......................................... Cambios internos .................................................................. Conclusión .............................................................................

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LAS CIUDADES ESCENARIOS DE CULTURA CIUDADANA: LA VOCACIÓN MULTICULTURAL DE BOGOTÁ Dª. LIGIA GALVIS 1. La Cultura Ciudadana de Antanas Mockus ........................ 2. La estética de la ciudad como elemento de cultura ciudadana ........................................................................................... 3. La cultura ciudadana en la perspectiva de los derechos..... 4. Frentes de acción de la Cultura para la Ciudadanía Activa . 5. El trabajo con poblaciones .................................................... 6. Talleres de gestión de cambio con poblaciones étnicas, poblacionales y de cultura festiva ............................................ 7. El concierto interinstitucional ..............................................

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GOBERNANZA DE LA POLÍTICA DE INCLUSIÓN EN BARCELONA XAVIER GODÀS I PÉREZ 1. El municipio: primera línea de intervención ....................... 2. Gobernanza de la política de inclusión: el caso de Barcelona ........................................................................................... 3. Elementos de conclusión ....................................................... 4. Bibliografía ............................................................................

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SEGURIDAD Y CIUDAD INCLUSIVA JOSEP Mª LAHOSA 1. Introducción .......................................................................... 2. Aproximaciones recientes en Barcelona de gobernanza en seguridad: las “bandas latinas” y el Mapa de actores en prevención y convivencia. ..................................................... 3. Prevención y alternativas sociales .......................................

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ÍNDICE

La movilización de la comunidad ......................................... El Mapa de actores clave en prevención y convivencia ....... Metodología del proceso ........................................................ Trabajo en red, algunas propuestas ..................................... Bibliografía ............................................................................

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BLOQUE 5 EL PAPEL DE LAS CIUDADES Y REGIONES EN UN MUNDO GLOBALIZADO LA CIUDAD DEL FUTURO GREG CLARK 1. 2. 3. 4. 5 6 7 8 9

Introducción .......................................................................... Las ciudades en la época contemporánea ............................ Historia y Contexto ............................................................... Por qué son importantes las ciudades.................................. La gobernanza de las ciudades y la legitimidad democrática ............................................................................................ Gobernanza y gobierno de las ciudades ............................... Las ciudades británicas en el contexto internacional. ........ La ciudad del futuro y su gobernanza.................................. Colaboración entre ciudades británicas y españolas...........

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LA GOBERNANZA DE LAS REGIONES Y DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS MARÍA DEL CARMEN GARCÍA PEÑA FÁTIMA SALMÓN NEGRI 1. De lo funcional a lo organizacional en los territorios compartidos .................................................................................. 2. La transformación del engranaje que requiere la gobernanza ............................................................................................ 3. El caso de Málaga: de la ciudad a la metrópoli ................... 4. Conclusiones ..........................................................................

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ÍNDICE

EL ENFOQUE DE LA CIUDAD-REGIÓN GLOBAL D. SAÚL PINEDA 1. 2. 3. 4.

El enfoque de la Ciudad-Región Global ............................... Ciudad - región global: una perspectiva comparada ........... Bogotá-Cundinamarca ¿Ciudad-Región Global? ................. Bibliografía ............................................................................

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SOBRE EL BUEN GOBIERNO DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS Y LAS REGIONES URBANAS EN EUROPA D. JOAN ROMERO 1. Buen gobierno y “renacimiento” de nuevas formas de gobernanza metropolitana en Europa. La gran importancia de los contextos ................................................................................ 2. El remarcable fracaso de España ......................................... 3. Consideración final ............................................................... 4. Bibliografía ............................................................................

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LOS GOBIERNOS LOCALES COMO PROMOTORES DEL DESARROLLO INTEGRAL DE LA CIUDAD REGIÓN. EL ENFOQUE REGIONAL COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO EN EL GOBIERNO DE JALISCO 20032005 D. CLAUDIO SAINZ 1. Enfoque de la planeación en Jalisco (2005) ......................... 2. Jalisco en 2005. Población y territorio urbano .................... 3. Jalisco y la sustentabilidad .................................................. 4. El concepto de desarrollo regional en Jalisco (2005) ........... 5. Región y ciudad en Jalisco .................................................... 6. Jalisco y la región metropolitana ......................................... 7. Guadalajara como ciudad – región ....................................... 8. Guadalajara / ciudad de ciudades ........................................ 9. Planeación y economía .......................................................... 10.Guadalajara: ciudad futura .................................................. 11.Guadalajara y sus redes de interconexión territorial ......... 12.Gobernabilidad ......................................................................

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PRÓLOGO RICARD GOM¤ Teniente de Alcalde de Acción Social y Ciudadanía del Ayuntamiento de Barcelona

América-Europa de Regiones y Ciudades (AERYC) es un movimiento independiente de ámbito americano y europeo que tiene por función proporcionar al mundo técnico y político de los gobiernos locales y regionales un amplio abanico de conocimientos, instrumentos metodológicos, técnicos y difusión de buenas prácticas que faciliten la implantación de unas relaciones democráticas de calidad en el territorio. De acuerdo con ello, el propósito genérico de la red es la profundización conceptual, de gestión y práctica política de los criterios de gobierno contenidos en el concepto gobernanza democrática territorial. Éste se refiere a un modo de gobernar que se fundamenta en la gestión relacional o de las interdependencias sociales con el objetivo de construir de forma colectiva y corresponsable el desarrollo humano en las ciudades y las regiones. AERYC es, en suma, un movimiento de generación y difusión de conocimientos; de reflexión y deliberación intelectual y profesional; de promoción de una perspectiva relacional en el campo de la política y la gestión pública. La red agrupa a un centenar de gobiernos locales y regionales, redes de ciudades y regiones, universidades, fundaciones y entidades no lucrativas. Se originó en Sevilla el año 2003 a raíz de la celebración de un seminario sobre Estrategia Regional y Gobernanza Territorial: La Gestión de Redes de Ciudades, que fue promocionado y patrocinado por la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía, con el apoyo de la Se-

RICARD GOMÀ

cretaria de Desarrollo Urbano del Estado mexicano de Jalisco y el soporte técnico de la Fundación Ciudadanía y Buen Gobierno (Barcelona). En 2004, en el marco de una conferencia en Jalisco, se formalizó AERYC como movimiento y asociación jurídica. Desde entonces se han organizado cuatro conferencias más en Valencia, Bogotá, Caguas (Puerto Rico) y Barcelona. En el curso de su existencia, AERYC ha publicado seis libros, gracias al apoyo de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía, que agrupan las ponencias y conclusiones más relevantes de las conferencias celebradas. Formalmente, Barcelona forma parte de AERYC desde 2006. La contribución del Ayuntamiento en la red se ha centrado en la difusión de las políticas sociales de carácter local, especialmente a partir de la experiencia adquirida en Barcelona en lo referente a políticas públicas de inclusión. Lo hacemos según el siguiente punto de vista. Entendemos que en un escenario global, donde los estados todavía concentran las claves de la interlocución política mundial, lo local emerge como el escenario real en el que suceden las cosas, se buscan soluciones contextualizadas a problemas generados por la globalización, se trabajan las oportunidades para mejorar en democracia y en bienestar. Por ello el mundo local es un agente político de primer orden, que supera continuamente limitaciones competenciales para actuar de acuerdo con el bien común, pero nos falta más voz en el plano internacional. Voz que debe hacerse audible partiendo de la evidencia de los hechos: es un hecho que muchos gobiernos locales tienen un papel fundamental en el desarrollo de políticas públicas generadoras de cohesión social; que garantizan el acceso universal a los servicios básicos y salvaguardan los derechos de ciudadanía; que programan, en medio de un contexto global de crisis económica, acciones de lucha contra la pobreza y por la generación de ocupación de calidad; que atienden dignamente a personas y familias en situación de vulnerabilidad; que llevan a término políticas urbanísticas integradoras de la diversidad social; que posibilitan una movilidad accesible mediante un transporte público de calidad; que se comprometen activamente en la lucha para fre-

PRÓLOGO

nar el cambio climático; que generan espacios de participación democrática cotidiana-muy importantes para la construcción colectiva de la ciudad-; que gestionan con criterios de garantía de derechos y deberes los flujos migratorios contemporáneos. Sirvan estos ejemplos para no alargarnos en un etcétera. Actualmente, Barcelona ostenta la presidencia de AERYC. La tomó el 2 de diciembre de 2008 en el marco de la VI Conferencia AERYC, que se celebró en nuestra ciudad bajo el lema Cohesión social y gobernanza democrática: por unas regiones y ciudades más inclusivas. En la VII Conferencia, prevista para 2010, de acuerdo con las normas estatutarias nuestra ciudad dejará de presidir la red. Pero a la vez redoblaremos nuestros esfuerzos para hacer de AERYC un polo referente de la contribución territorial a una política y una gestión local centrada en las necesidades, expectativas, demandas e ilusiones de los hombres y mujeres de todas las edades, orígenes y condiciones que habitan nuestras ciudades. La gobernanza como modo de gobierno caracterizado por su dimensión relacional y de proximidad nos permite hilvanar una nueva democracia para el siglo XXI: una democracia con rostro humano. El libro que tiene en sus manos es producto de la voluntad del Ayuntamiento de Barcelona por dar a conocer buena parte de los trabajos presentados en el marco de las conferencias anuales de AERYC. Contiene aportaciones originales y revisiones de aportaciones ya publicadas en los libros editados por la Junta de Andalucía en las sucesivas conferencias anuales. Participan en él aquellas personas que han contribuido de modo significativo a fijar las posiciones intelectuales de AERYC. Espero y deseo que su lectura contribuya a clarificar qué es la gobernanza a la par que sirva de inspiración para hacer buenos gobiernos.

INTRODUCCIÓN ¿QUE ES LA GOBERNANZA? JOSEP M. PASCUAL I ESTEVE XAVIER GOD¤S I PÉREZ

1. UNA NUEVA FORMA DE GOBERNAR

a gobernanza es un concepto que se está extendiendo mucho en Europa, fundamentalmente a partir de la publicación por la Unión Europea, en el año 2001, del Libro Blanco sobre la Gobernanza, elaborado por la Comisión Europea y dirigido por J. Vignon1. El hecho de que haya sido la Comisión Europea quién haya promovido el concepto gobernanza como un modo de gobernar basado en la horizontalidad y el acuerdo, está relacionado justamente con la práctica de este gobierno supranacional que tiene que articular los intereses de los distintos gobiernos de los estados-nación. Pero de lo que en realidad se trata en dicho informe es de incorporar a los gobiernos regiona-

En el citado Libro Blanco, el concepto de gobernanza se asocia a cinco principios básicos: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Principios que se dirigen a: 1) fortalecer la relación de la UE con la sociedad civil; 2) incrementar las capacidades de los actores regionales y locales para sentar las bases de una clara definición de los objetivos políticos de la UE; 3) centrar los papeles y responsabilidades propios de cada institución. Gobernanza se asocia directamente con una apuesta de gobierno por la descentralización, la participación ciudadana y la colaboración con la sociedad civil.

JOSEP M. PASCUAL Y XAVIER GODÀS

les, locales y la sociedad civil en la construcción política europea. R. Mayntz, J. Prats y el mismo Vignon, en escritos posteriores al informe europeo, son quienes han definido la gobernanza como un nuevo arte de gobernar en democracia. Prats (2001) señala que, a pesar de las distintas acepciones del concepto gobernanza, en los últimos años está produciéndose en Europa un amplio acuerdo en considerarla como un nuevo modo de gobernar, debido a que se constata que la eficacia y legitimidad de los gobiernos democráticos se fundamenta, cada vez más, en la calidad de la interacción entre éstos y las organizaciones económicas y sociales, así como en la adecuada gestión de las relaciones entre distintos niveles de gobierno. Se requiere, no obstante, de mayor acotación conceptual, dado que todavía abundan confusiones y malentendidos en torno a la significación de la gobernanza, entre los que cabe destacar: – La gobernabilidad. Por ésta se entiende la capacidad de un gobierno para formular e implementar decisiones públicas mediante los cauces institucionales vigentes y las reglas del juego a tal efecto instituidas (Cruz Ruiz, 2001). Implica que el proceso político consigue regular relaciones sociales y transformar necesidades en políticas. Contiene conceptos de orden, estabilidad, eficacia y legitimidad política. La gobernabilidad es un atributo del sistema político, de su resultado operativo, pero no define su modo objetivo de gobernar o gobernación. – El buen gobierno. Dicho en bruto: un gobierno “que gobierne bien”, es decir, que adopte decisiones, que consiga que se cumplan, y que éstas redunden en algún tipo de impacto sobre la comunidad gobernada, puede actuar con diversos modos de gobernación, entre los que descuellan el burocrático, el gerencial o la propia gobernanza. – La evaluación del impacto de la gestión de las políticas y recursos del sector público sobre el desarrollo de una sociedad o territorio. Por ejemplo, la Comunidad Autónoma de Cantabria dispone de un excelente sistema de

INTRODUCCIÓN

indicadores para medir el impacto de la acción de gobierno en la Comunidad, que denomina indicadores de gobernanza. Analíticamente hablando, es relevante discernir sobre el impacto social de la política y la gestión públicas, pero con ello únicamente estamos evaluando la dinámica operativa y finalista del gobierno, no el proceso político que implica la gobernanza como modo de gobernar. – La dimensión participativa promovida por el gobierno. Así, por ejemplo, en el modo de gobernar actualmente dominante, el denominado gerencial, debido a que su prioridad es proveer y gestionar recursos financiados con fondos públicos, la función relacional consiste, por una parte, en canalizar la participación de la ciudadanía como cliente o usuaria de servicios, y por la otra, promover la colaboración privada a partir de la gestión externa de servicios o como aportación de recursos para financiar servicios o equipamientos colectivos. En suma, desde la perspectiva gerencialista la participación adquiere un carácter instrumental en beneficio de objetivos previamente definidos por el gobierno, objetivos que tienen que ver con maximizar la productividad de la propia administración pública. Para el movimiento América-Europa de Regiones y Ciudades, la noción de gobernanza designa un nuevo arte de gobernar que tiene en la gestión de las interdependencias entre diferentes actores su principal instrumento de gobierno. El objeto de la gobernanza es la capacidad de organización y acción de la sociedad de un marco territorial dado, su medio es la gestión relacional o de redes, y su finalidad es el desarrollo humano2. Como modo específico de gobernación,

El concepto de desarrollo humano es un concepto amplio que incluye objetivos de crecimiento de la renta, generación de ocupación, un sistema de organización social y política que procure por la igualdad de oportunidades, la sostenibilidad medioambiental y la profundización de la democracia. A efectos analíticos, las Naciones Unidas definen el Índice de Desarrollo Humano (IDH) sobre la base de tres variables combinadas:

JOSEP M. PASCUAL Y XAVIER GODÀS

la gobernanza se rige por las siguientes tres características fundamentales: – La construcción compartida del interés general. En gobernanza el interés general no es el producto exclusivo de la interpretación de la realidad que pueda hacer la “clase” política, sea de la mano o no de otros grupos de poder, sino que es una construcción colectiva liderada por los representantes políticos de la ciudadanía, tomando como elementos de referencia las necesidades e intereses legítimos del conjunto de sectores ciudadanos. – La vertebración colaborativa de las relaciones entre diferentes actores para encarar procesos decisionales y desarrollar, en sentido estratégico, proyectos complejos mediante colaboración interinstitucional, pública, asociativa, privada y ciudadana. Asociamos la gobernanza a conceptos como interacción, participación, intercambio, colaboración, codecisión, codirección, cogestión. En gobernanza los recursos y servicios públicos se vertebran en una acción compartida para lograr objetivos sociales. – La revalorización de la política. La proactividad frente a los problemas, retos y oportunidades sociales es la marca de calidad de la política contemporánea. Desde esta perspectiva, gobernanza no implica menos gobierno, sino un gobierno capaz de ejercer liderazgo en sociedades plurales y multicéntricas, complejas y dinámicas (Kooiman, 2004). La tarea de gobernar no se define simplemente por la provisión de recursos o servicios competencialmente definidos, sino fundamentalmente por la capacidad de representación del territorio, de sus necesidades y retos.

expectativa de vida, conquistas tangibles en el ámbito de la educación (alfabetización, promedio de años de educación formal, estudios superiores) y nivel de capacidad de ingreso —en condiciones relativas al contexto. El criterio de desarrollo humano es la condición necesaria para la vertebración de sociedades socialmente cohesionadas y debe constituir el mínimo común denominador de la acción de gobierno.

INTRODUCCIÓN

2. UNA DEMOCRACIA DE CALIDAD La democracia se define esencialmente por la posibilidad de disputabilidad de las decisiones públicas (Pettit, 1999), así como por la capacidad del sistema político de integrar —sin restricciones— en el debate público a cualesquiera voces para construir decisiones. Para que el debate público conlleve influencia en la dinámica de gobierno se requiere de una ciudadanía presta a formular opiniones y a organizarse para hacer valer su voz, de la existencia de canales donde discurran las posiciones expresadas, y, muy importante, espacios o foros en los que la discusión democrática, esto es, la deliberación, comporte la posibilidad de favorecer procesos decisionales (Maiz, 2006; Habermas 2005). Desde este punto de vista, afirmamos que no es posible la gobernanza sin democracia: la última es el sustrato de la primera. Sería a todas luces un contrasentido que un proceso político que implica consulta y diálogo en un sentido estratégico, voluntad de cooperación y coordinación, y vertebración de acciones conjuntas entre actores institucionales, asociativos, privados (mercantiles) y comunitarios pudiera ejercerse sin la más mínima observación de los procederes democráticos. Los regímenes no democráticos se caracterizan por su voluntad de control de la opinión y por la vulneración del libre derecho a la asociación; son, por tanto, estructuralmente incompetentes para la gobernanza. Para entendernos, ni en Corea del Norte, ni en Birmania, ni en China cabe hablar de ninguna posibilidad para la gobernanza. Pero también hay que aclarar que los límites a la disputabilidad o la participación de las decisiones públicas socavan la gobernanza. El acuerdo entre élites a espaldas de todo bien común y fuera de la luz del conocimiento público es un viejo problema de la democracia; es, por decirlo así, una insuficiencia democrática que en ningún caso puede calificarse de gobernanza de unos pocos (se entiende, poderosos) o de las élites. No hay gobernanza si los procesos decisionales y de acción se en-