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Derecho Administrativo Sancionador

Parte especial

Jorge Alberto Estrada Cuevas

Manuel Lucero Espinosa

Coordinadores

Colección Derecho Administrativo

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PARTE ESPECIAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO

ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

PARTE ESPECIAL

Coordinadores

JORGE ALBERTO ESTRADA CUEVAS

MANUEL LUCERO ESPINOSA

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2024

Copyright ® 2024

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

Dirección de la colección:

Josefina Cortés Campos

© EDITA: TIRANT LO BLANCH

© Jorge Alberto Estrada Cuevas Manuel Lucero Espinosa

DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO

Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México

Telf: +52 1 55 65502317

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Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Coordinadores

Jorge Alberto Estrada Cuevas

Manuel Lucero Espinosa

Colaboradores

Jean Claude Tron Petit

Daniel Márquez Gómez

Flavio Galván Rivera

Clicerio Coello Garcés

Carlos Fernando Matute González

Pastora Melgar Manzanilla

David Ulises Guzmán Palma

Ricardo Tapia Vega

Juan Manuel Ortega Maldonado

Omar Herrera Salazar

Antonio Ruiz Alegría

Gustavo Arturo Esquivel Vázquez

Virgilio Antonio Vallejo Montaño

Heme aquí, parado sobre hombros de gigantes…

Potestad sancionadora en el ámbito de salud. Procedimiento administrativo sancionador regulado en la Ley General de Salud ...................................... 393

Pastora Melgar Manzanilla

La potestad sancionadora en el ámbito de la contratación pública. Una visión garantista ........................................................................................ 417

David Ulises Guzmán Palma

La potestad sancionadora en el ámbito de la protección medioambiental ... 459

Ricardo Tapia Vega

La potestad sancionadora en el ámbito municipal. (El reglamento municipal como instrumento tipificador de infracciones y sanciones) .................... 485

Jorge Alberto Estrada Cuevas

De la Colección de Derecho Administrativo

A lo largo de los años he tenido la oportunidad de participar en diversos proyectos de la Editorial Tirant lo Blanch. En la Colección La práctica del Derecho Mexicano como integrante del Comité Editorial y en la Colección de Manuales Mínimos como su directora; adicionalmente, he colaborado en el dictamen de diversas obras y también he tenido la ocasión de proponer para dictamen diversos textos jurídicos. Cada una de esas tareas y responsabilidades las he desempeñado con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de la educación e investigación jurídicas en México. Sin embargo, la más reciente invitación por parte de la Editorial Tirant lo Blanch, y de su Director Don Salvador Vives, consistente en dirigir la Colección de Derecho Administrativo en México, aparte de significar un gran honor, representa un reto muy importante que acepto con enorme entusiasmo.

A propósito de los retos que ofrece conformar una colección de textos jurídicos en el ámbito del Derecho Administrativo, comencemos por señalar que en los países en los que existe la posibilidad de encontrar Escuelas de pensamiento e investigación en materia de Derecho administrativo, generalmente adscritas a distintas universidades, la labor de conformar una colección en la materia resulta un tanto menos compleja; esto, en la medida en la que la fuente de generación de la mayor parte de la doctrina administrativa es identificable. A diferencia de lo que ocurre en esos países, en México la generación de estudios especializados contemporáneos no tiene como raíz la presencia de Escuelas de Derecho Administrativo, sino que resulta de una marcada relación entre la práctica jurídica profesional (y de sus aportes dogmáticos) y, más escasamente, la producción científica propia de las universidades y de sus grupos de investigación, lo que muchas veces termina perdiendo balance en favor de la práctica jurídica y con una merma evidente en la investigación y doctrina nacionales.

En un reciente trabajo del doctor Jorge Fernández Ruiz, titulado El Origen del Derecho Administrativo en México1, se establece con clari1 Fernández Ruiz, J., El Origen del Derecho Administrativo en México, Biolex, Volumen 13, enero-diciembre de 2021, Universidad De Sonora, ISSN 2007-5545 | e214.

dad la relación entre el estado de la doctrina ius administrativista y la calidad del ordenamiento jurídico administrativo mexicano. Para Fernández Ruiz, a lo largo del origen, desarrollo y evolución del Derecho Administrativo, es posible evidenciar de qué forma la falta de interés por ese ámbito del conocimiento jurídico, se ve reflejada en un marco jurídico elemental y deficiente de la Administración Pública y de su relación con los gobernados, lo que, por ejemplo, en el primer tercio del siglo XX, fue resultado del “desconocimiento generalizado de los principios, fines y avances del derecho administrativo como ciencia”. En contraste, y de tomar como ejemplo el segundo tercio del siglo XX, en el que se registra el auge del Derecho Administrativo en México, se puede observar que el marco jurídico de la administración pública mejoró de manera sustancial, no solo en el ámbito de la función administrativa, sino también en su organización y diseño institucional. Lo anterior, gracias a los estudios y obras de Gabino Fraga (Derecho administrativo, 1934); Antonio Carrillo Flores (La defensa jurídica de los particulares frente a la Administración en México, 1939); Andrés Serra Rojas (Derecho Administrativo, 1959); Alfonso Nava Negrete (Derecho procesal administrativo, 1959); y Jorge Olivera Toro (Manual de derecho administrativo, 1963); obras que en su mayoría fueron escritas en el marco de una incipiente Escuela de Derecho Administrativo que tuvo como casa de estudios a la Universidad Nacional Autónoma de México.

Como seguramente ha sido notado por quien nos lee, las obras citadas datan del segundo tercio del siglo XX, le que impone de suyo la necesidad y, en consecuencia, el reto de establecer un relevo generacional en la doctrina administrativista mexicana a fin de acompañar las transformaciones recientes del Derecho Administrativo y de la Administración Pública. Si bien es cierto que han existido importantes esfuerzos de autores nacionales, como es el caso de Luis Humberto Delgadillo y Manuel Lucero Espinosa (Elementos de Derecho Administrativo, 1991; Compendio de Derecho Administrativo, 2008); Sergio Valls y Carlos Matute (Nuevo Derecho Administrativo, 2003); José Roldán Xopa (Derecho Administrativo, 2008), solo por señalar algunos ejemplos de Manuales de Derecho Administrativo, lo cierto es que en nuestro país aún se echan en falta no sólo Tratados o Manuales recientes, sino también acervos sistematizados, especia-

lizados y con unidad de propósito en esta materia. De ahí que esta colección tiene entre sus objetivos contribuir a llenar ese vacío.

En adición a los retos antes señalados, hay que destacar también el hecho de que una colección supone integrar un conjunto ordenado de textos jurídicos que convergen, por su características formales y sustantivas, en torno a un objetivo común; ante tal consideración resultaría sencillo sumar, a lo largo del tiempo, textos cuyo objeto de estudio fuese el Derecho Administrativo. No obstante, aún cumpliendo con ese primer mandato, es claro que para los fines de esta colección —como lo es la conformación de redes de conocimiento especializado en materia de Derecho Administrativo— habrá que respetar, no solo un proceso riguroso de dictaminación por pares, sino también concretos balances y exigencias.

No sólo nos referimos a la necesidad de cuidar que a lo largo de la colección exista un equilibrio respecto de textos cuyas temáticas se adscriban a la denominada Parte General del Derecho Administrativo (concepto, origen, desarrollo y evolución, bases constitucionales, sistema de fuentes, organización administrativa, actuación administrativa; entre otros); con otros que integren la llamada Parte Especial (bienes públicos, contratación administrativa, ordenación económica, ordenación territorial; responsabilidad de los servidores públicos, responsabilidad patrimonial del Estado, etc.), sino que también habrá que cuidar ciertos balances en torno a la representación de los distintos órdenes jurídicos —perspectivas supranacional, nacional, federal, local y municipal—; o bien, a las temáticas clásicas del Derecho Administrativo frente a estudios que analizan los desafíos más recientes de esta disciplina y que provienen de diversos sectores de referencia (telecomunicaciones, energía, medioambiente, ordenación y planeación urbana, nuevas tecnologías, plataformas digitales; sólo por señalar algunos ejemplos). Finalmente, una cuestión no menor se refiere al balance de género que deberá guiar la participación de especialistas del Derecho Administrativo en esta colección; lo anterior, es de especial relevancia para la doctrina nacional puesto que tratándose del Derecho Administrativo ha persistido un marcado desbalance que esta colección busca remediar.

Hasta aquí he presentado algunos de los retos que como directora habré de enfrentar en esta colección, por lo que, frente a la importancia de su propósito, parto con la certeza de que este tipo de

proyectos editoriales solo se logra como resultado de la suma de diversos esfuerzos y voluntades, tanto institucionales como personales. De ahí que esta presentación quedaría incompleta de no realizar los agradecimientos correspondientes: a Tirant lo Blanch por aportar su conocimiento y prestigio editorial a este proyecto; a cada uno de los autores y autoras por haber aportado su tiempo y conocimiento para hacer realidad esta colección. A todos nos reúne y compromete el mismo objetivo, generar redes de conocimiento que logren contribuir a la investigación, enseñanza y ejercicio profesional del Derecho Administrativo y, por esa misma vía, a la constante renovación del Derecho y la práctica legal en nuestro país.

Josefina Cortés Campos

Directora de la colección

Ciudad de México, septiembre 2022

La presente obra jurídica tiene como propósito explorar los alcances del poder punitivo del Estado en los diversos ámbitos administrativos en los que tiene aplicación. No pretende ser exhaustiva más bien orientadora y un aporte, modesto, en la doctrina moderna del derecho administrativo sancionador en su parte especial.

Por un criterio jurisprudencial surgido en el seno de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considera que el derecho administrativo sancionador comprende, al menos, cinco ramas en las cuales operan, con ciertos matices, los principios constitucionales limitadores de la potestad punitiva.1 Por otra parte, nuestro más alto tribunal ha fijado el criterio jurisprudencial en el sentido de que, los principios garantistas del derecho penal, tanto sustantivos como adjetivos, son aplicables —bajo ciertos criterios de flexibilización— al derecho administrativo sancionador.2

Sin embargo, no existen reglas claras que determinen el grado de modulación, matización o flexibilización de los principios protectores de las libertades, derechos y propiedades de las personas frente a las intervenciones administrativas originadas por procedimientos administrativos sancionatorios. Acaso, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo regula los principios informadores del «procedimiento administrativo ordinario o común» aplicables, sin duda, a los procedimientos sancionadores; pero en su capitulo especial deja mucho que desear. El procedimiento administrativo sancionador se regula en el texto de los artículos del 70 al 80, en los cuales tan solo se

1 Ver tesis CCCXVI/2014 (10ª) de rubro DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE INTEGRACIÓN, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 10, septiembre de 2014, tomo I, pág. 572.

2 Ver tesis de rubro DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, agosto de 2006, pág. 1565.

Jorge Alberto Estada Cuevas / Manuel Lucero Espinosa

expresan reglas muy generales que difícilmente pueden llenar los huecos legislativos de las leyes especiales, a las cuales, les es aplicable supletoriamente.3

En el libro que antecede a este intitulado “Derecho Administrativo Sancionador. Parte General” nos referimos en el sentido de que, en este campo de estudio, es la jurisprudencia mexicana la que ha venido construyendo la dogmática jurídica dado que el legislador ordinario ha sido omiso en la a fijación de los principios que le son conformes; asumiendo como innecesario su desarrollo en la ley.

Es así, que jurisprudencialmente se ha sostenido que los principios garantistas del derecho penal son aplicables, mutatis mutandi, al derecho administrativo sancionador, pero que la traslación de esos principios no es absoluta sino modulada, matizada o flexibilizada; que la tipificación de las infracciones y sanciones deben estar descritas en la ley (reserva de Ley) y deben ser tales que puedan ser fácilmente comprendidas por las personas para que puedan ajustar su comportamiento con la misma (tipicidad y taxatividad).

La abrumadora legislación administrativa (federal, estatal y municipal) dificulta, incluso, al Poder Judicial Federal, la construcción de una dogmática jurídica coherente con reglas claras de fácil comprensión y aplicación en todas las ramas del derecho sancionador. Para la Corte, las reglas de aplicación de los principios limitadores de la potestad punitiva del Estado son moduladas en diferentes grados en los diferentes ámbitos de aplicación. En la obra jurídica que antecede a esta, expusimos que, en nuestra opinión, los principios garantistas son aplicados con mayor intensidad cuando es mayor la intervención-irrupción de la autoridad administrativa, en las libertades, derechos y propiedades de las personas y que se atenúa, en la medida en que la irrupción es menor o de menor intensidad.4

En este sentido, podemos advertir que las diferentes leyes administrativas con infracciones y sanciones en ellas establecidas, no son uniformes en cuanto a sus procedimientos ni en cuanto a la modula-

3 El artículo 2 de la LFPA dispone que ésta será aplicable supletoriamente “a las diversas leyes administrativas”.

4 Estrada Cuevas, Jorge Alberto y Lucero Espinosa Manuel, Derecho administrativo sancionador. Parte general, Ed. Tirant lo Blanch, México, pág. 54

ción de los principios garantistas del derecho penal amparados bajo aforismo nullum crimen nulla poena sine lege.

Es así que la SCJN ha expresado que los componentes del principio de legalidad [reserva de ley y tipicidad] no pueden tener un grado de exigencia idéntico en todos los ámbitos del derecho citado, sino que han de modularse de acuerdo con la función desempeñada por el Estado, por lo que para determinar el balance debido es necesario establecer en qué terreno se encuentra la materia de escrutinio constitucional y cuáles son los elementos diferenciados a considerar.5

La categorización de las ramas del derecho administrativo a la que nos hemos referido desde un inicio es la siguiente: 1) una que corresponde a las sanciones administrativas a los reglamentos de policía del artículo 21 constitucional; 2) otra que corresponde a las sanciones a que están sujetos los servidores públicos y los particulares vinculados con faltas administrativas graves de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (Título Cuarto de la Constitución Federal; 3) otra más que corresponde a las sanciones administrativas en materia electoral; 4) otra más que corresponde a las sanciones a que están sujetos los agentes económicos y operadores de los mercados regulados en el contexto de la planificación económica y social del Estado; y, 5) otra adicional que corresponde a una categoría residual, donde se prevén las sanciones a que están sujetos los particulares con motivo de una actividad de interés público regulado administrativamente (fiscal, aduanero y medioambiental, entre otros).

Esta categorización de las ramas del derecho administrativo sancionador es la que nos ha permitido convocar a un grupo de especialistas para que, desde su experiencia nos expongan sus puntos de vista sobre la aplicación de la potestad punitiva del Estado en los diferentes ámbitos administrativos. Es así que esta obra jurídica que hemos titulado “Derecho Administrativo Sancionador. Parte Especial”, compila 15 ensayos jurídicos de igual numero de autores. Así, por ejemplo, en las páginas de este libro usted podrá encontrar temas relacionados con la potestad sancionadora en el ámbito municipal,

5 Ver tesis de rubro DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MOCULARSE EN ATENCIÓN A SU ÁMBITO DE INTEGRACIÓN, Ídem.

en el ámbito fiscal y aduanal, en el ámbito de las telecomunicaciones y competencia económica, en el ámbito medioambiental, en el ámbito de la protección a los consumidores, en el ámbito disciplinario de los servidores públicos y, en el ámbito de la fiscalización y de la contratación pública.

Agradecemos a los colaboradores, todos ellos destacados juristas del foro jurídico mexicano quienes hicieron posible esta obra; nos referimos, claro está, a los ilustres Jean Claude Tron Petit, Daniel Márquez Gómez, Flavio Galván Rivera, Clicerio Coello Garcés, Carlos Fernando Matute González, Pastora Melgar Manzanilla, David Ulises Guzmán Palma, Ricardo Tapia Vega, Juan Manuel Ortega Maldonado, Omar Herrera Salazar, Antonio Ruiz Alegría, Gustavo Arturo Esquivel Vázquez, y Virgilio Vallejo Montaño quienes atendieron desinteresadamente nuestra convocatoria.

Lo anterior, hace que demos por bien empleado el gran esfuerzo por los colaboradores mencionados para la confección y realización de este libro, cuya misión es, precisamente, servir de norte en la construcción no solo jurisprudencial sino también doctrinal, de la dogmática jurídica del derecho administrativo sancionador en las distintas ramas que lo componen.

Por último, agradecemos la confianza de la editorial Tirant lo Blanch México para editar y publicar este libro que esperamos se convierta en un referente obligado de consulta para los estudiantes de la licenciatura de derecho, para los abogados practicantes y para las autoridades operadoras del sistema administrativo sancionador.

Jorge

Jorge Alberto Estada Cuevas / Manuel Lucero Espinosa

Alberto Estrada Cuevas Manuel Lucero Espinosa