ESCOMBRERAS ILEGALES EN EXTREMADURA
Un análisis criminológico
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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ESCOMBRERAS ILEGALES EN EXTREMADURA
Un análisis criminológico
LOREA ARENAS GARCÍA
Directora
tirant lo blanch
Valencia, 2024
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© Lorea Arenas García
La autora agradece al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y a la Junta de Extremadura (Consejería de Economía, Ciencia y Agenda Digital) la cofinanciación de esta publicación mediante la ayuda IB20050.
Índice Introducción LOREA ARENAS GARCÍA Capítulo 1 La regulación jurídico-penal de los delitos contra el medioambiente: claves político-criminales GIORGIO DARIO MARIA CERINA 1. LA PROTECCIÓN DEL MEDIOAMBIENTE COMO CONDITIO SINE QUA NON 39 2. EL MEDIOAMBIENTE COMO ALGO NECESITADO DE PROTECCIÓN PENAL ........................................................................................... 42 3. DERECHO PENAL, SÍ. PERO ¿CÓMO? 46 3.1. El medioambiente que hay que proteger.................................. 46 3.2. Implicaciones político-criminales de la controversia entre ecocentrismo y antropocentrismo 51 4. DERECHO PENAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO ........................... 57 4.1. El problema de las normas penales en blanco.......................... 57 4.2. El problema del bis in idem. Apuntes ......................................... 63 5. BREVE OJEADA A LA SOLUCIÓN DEL LEGISLADOR ESPAÑOL, ESPECIALMENTE RESPECTO DEL TRATAMIENTO PENAL DE LOS ILÍCITOS RELACIONADOS CON LOS RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN ........................................................................... 65 5.1. Elementos comunes .................................................................... 66 5.2. La remisión a la normativa extrapenal ...................................... 67 5.2.1. La descripción de las conductas típicas en el art. 326.1. . 70 5.3. El peligro y la lesión para el bien jurídico ................................ 72 5.3.1. ¿Antropocentrismo o ecocentrismo? ............................. 73 5.3.2. La cuestión del principio de intervención mínima ...... 74
10 Índice 5.3.3. El problema de la proporcionalidad .............................. 75 5.3.4. El peligro...de daño “sustancial” o “grave” .................... 76 5.3.5. ¿Y los RCD? ...................................................................... 79 6. CONCLUYENDO. DERECHO PENAL, MEDIOAMBIENTE Y RCD: MUCH ADO ABOUT NOTHING? ............................................................. 81 7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 82 Capítulo 2 La regulación jurídico-administrativa de los RCD: de la normativa general de residuos a las ordenanzas municipales PEDRO BRUFAO CURIEL 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 85 2. ELEMENTOS BÁSICOS DEL RÉGIMEN JURÍDICO GENERAL DE LOS RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN................... 86 2.1. La normativa europea aplicable a los RCD ............................... 86 2.2. El ordenamiento estatal sobre RCD .......................................... 91 2.3. El régimen autonómico extremeño de los RCD ....................... 103 2.4. Examen de ordenanzas municipales extremeñas sobre RCD .. 104 2.4.1. Municipios con ordenanza específica: .......................... 106 2.4.2. Municipios con ordenanzas generales: .......................... 107 3. CONCLUSIONES 108 4. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 109
11 Índice Capítulo 3 Fuentes de datos oficiales: calidad y márgenes de error ALBERTO ALFONSO-TORREÑO LOREA ARENAS GARCÍA 1. INTRODUCCIÓN 111 2. OBJETIVOS ................................................................................................ 116 3. METODOLOGÍA ....................................................................................... 116 4. RESULTADOS 119 5. CONCLUSIONES ...................................................................................... 128 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 130 Capítulo 4 Análisis y caracterización de los focos de residuos ALBERTO ALFONSO-TORREÑO JOSÉ ANTONIO GUTIÉRREZ GALLEGO 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 135 2. OBJETIVOS 137 3. MATERIAL Y MÉTODOS.......................................................................... 138 4. RESULTADOS ............................................................................................ 141 5. CONCLUSIONES 149 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 151
12 Índice Capítulo 5 Identificando características socioeconómicas de municipios con vertederos ilegales JORDI ORTIZ GARCÍA 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 155 2. MARCO TEÓRICO .................................................................................... 158 3. METODOLOGÍA 165 4. RESULTADOS ........................................................................................... 171 4.1. Datos generales ........................................................................... 171 4.2. Variables sociodemográficas, económicas y de gestión ambiental del estudio ..................................................................... 173 5. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN ............................................................. 180 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 181 Capítulo 6 Detección de vertidos ilegales de residuos de construcción y demolición mediante fotointerpretación de modelos procedentes del DEM MANUEL SÁNCHEZ FERNÁNDEZ 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 187 2. ÁREA DE ESTUDIO 189 3. MATERIALES Y MÉTODOS ..................................................................... 193 4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN .................................................................. 197 4.1. Formato de los resultados obtenidos del RVT .......................... 197 4.2. Análisis de las zonas de vertidos localizados en campo ............ 199 4.3. Aplicación de la metodología .................................................... 208 5. CONCLUSIONES 210 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 211
13 Índice Capítulo 7 La percepción de las fuerzas y cuerpos de seguridad en la detección y control del vertido ilegal LOREA ARENAS GARCÍA 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 215 2. MARCO TEÓRICO .................................................................................... 219 3. OBJETIVOS 221 4. METODOLOGÍA ....................................................................................... 222 4.1. Muestra ........................................................................................ 224 5. RESULTADOS ............................................................................................ 226 5.1. Incidencia, ubicación y frecuencia del vertido ilegal ............... 226 5.2. Perfil del infractor y modus operandi ....................................... 229 5.3. Causas del vertido ilegal ............................................................. 232 5.4. Propuesta de medidas preventivas ............................................. 236 6. CONCLUSIÓN ......................................................................................... 239 7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 241 Capítulo 8 El papel de los Agentes del Medio Natural GUILLERMO AGUSTÍN EXPÓSITO PAULANO 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 245 2. MÉTODO ................................................................................................... 249 3. RESULTADOS 251 3.1. Motivos por los que se originan los RCD 253 3.2. Perfil del infractor y modus operandi 255 3.3. Percepción sobre la preocupación ciudadana y política sobre los RCD ................................................................................ 256 3.4. Medidas preventivas contra el vertido ilegal de RCD ............... 256
14 Índice 4. CONCLUSIONES ...................................................................................... 258 4.1. Sobre los motivos por los que se originan los RCD .................. 259 4.2. Al respecto del perfil del infractor y su modus operandi ........ 260 4.3. Acerca de la percepción de la preocupación ciudadana y política sobre los RCD 261 4.4. Tomando en cuenta las medidas preventivas contra el vertido ilegal de RCD 262 5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 265 Capítulo 9 El proceso de gestión del residuo sólido y relación con el vertido ilegal SARA Mª MARCHENA GALÁN 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 267 2. ESTADO DE LA CUESTIÓN 269 2.1. Las medidas de gestión del residuo 270 2.2. Las medidas del Decreto extremeño de gestión de RCD 275 3. METODOLOGÍA ....................................................................................... 278 4. RESULTADOS ............................................................................................ 282 4.1. Las empresas y las instalaciones de la gestión de RCD ............. 282 4.2. El modelo de gestión de RCD aplicado en Extremadura y sus fases 288 4.2.1. Tramitación de la obra 290 4.2.2. Recogida y traslado de los RCD 291 4.2.3. El depósito 292 4.3. Propuestas de mejora 299 5. CONCLUSIONES ...................................................................................... 301 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 302
15 Índice Capítulo 10 Ayuntamientos y vertidos ilegales de residuos de la construcción: una aproximación a las percepciones de los responsables en las entidades municipales JUANJO MEDINA ARIZA 1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................... 305 2. AYUNTAMIENTOS Y GESTIÓN DE LOS RESIDUOS ILEGALES ........ 307 3. METODOLOGÍA 310 4. RESULTADOS ............................................................................................ 313 4.1. El problema de los vertidos ........................................................ 313 4.2. ¿Cómo prevenir? 320 5. CONSIDERACIONES FINALES ............................................................... 327 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 328 Conclusiones Recomendaciones
Introducción
LOREA ARENAS GARCÍA1
En los últimos 50 años nuestro entorno natural ha sufrido las peores consecuencias de la acción humana debido a la explotación de los recursos naturales y la contaminación2. El desarrollo industrial, la expansión de los medios de producción extractivos, el consumo desenfrenado y el crecimiento demográfico, se identifican como las principales causas del problema. La primera conferencia mundial sobre el medioambiente celebrada en Estocolmo en 1972 supuso un punto de inflexión en la atención y respuesta internacional a esta problemática estableciendo un marco político estratégico y programático3. Este se plasmó en la adopción posterior de acuerdos, tratados, programas y acciones que han marcado la hoja de ruta a seguir por el conjunto de las naciones. A pesar de los esfuerzos realizados para frenar el deterioro ambiental, claves para visibilizar y sensibilizar a la población consciente de sus efectos más devastadores (olas de calor, inundaciones, escasez de agua, etc.), este problema continua in crescendo ocasionando pro-
1 Profesora Contratada Doctora en Criminología, Área de Derecho penal, Universidad de Extremadura.
2 Véanse informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (conocido por sus siglas en inglés, IPCC). Es un ente científico creado en 1988 por la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Su propósito es “proporcionar información objetiva, clara, equilibrada y neutral del estado actual de conocimientos sobre el cambio climático a los responsables políticos y otros sectores interesados”. https://www.miteco.gob. es/es/ceneam/recursos/mini-portales-tematicos/Cclimatico/informe_ipcc.aspx [Consultado el 03.07.2023].
3 Naciones Unidas. Conferencias, medio ambiente y desarrollo sostenible. https://www.un.org/es/conferences/environment/stockholm1972 [Consultado el 03.07.2023].
blemas graves como el cambio climático, la destrucción de ecosistemas, la extinción de especies, la contaminación, entre otros.
Uno de los mayores desafíos para investigadores y agentes del mundo de la praxis son los daños y delitos que ocasionan los residuos ilegales, especialmente cuando son altamente contaminantes o peligrosos. Tienen lugar cuando se desecha cualquier tipo de sustancia u objeto en un lugar público o privado no autorizado impidiendo así su correcta recuperación y eliminación (Lu, 2018, 264). Las causas que precipitan y mantienen esta problemática son numerosas y de diversa naturaleza, a saber: la estrecha relación existente entre el crecimiento económico y la producción de residuos; la falta de información, atención y conciencia medioambiental por parte de la ciudadanía y los representantes políticos; la carencia histórica de una legislación integral, clara y coordinadora de los agentes sociales; la ineficaz gestión de las administraciones locales y nacionales para atajar el problema; la limitación de datos disponibles y su fiabilidad; las dificultades económicas y presupuestarias para implementar medidas preventivas; y la baja capacidad de detección y control de estas infracciones debido a su alta oportunidad delictiva, entre otras.
Esta problemática, de dimensiones globales y cuyos impactos afectan negativamente a la salud humana y medioambiental (Senior y Mazza, 2004; Triassi et al., 2015), fue situada en el centro del debate en la primera Estrategia Comunitaria de residuos de 1989 (resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990). En esta se reconocía la necesidad de establecer un marco estratégico de gestión de los residuos para evitar su generación abogando por su reutilización, reciclado, valoración y, en última instancia, eliminación optimizada de aquellos no valorizados o recuperables. Tal jerarquía quedaba plasmada en las revisiones posteriores de la estrategia en 1996 (resolución del Consejo de 30 de julio de 1996) y 1997 (resolución del Consejo de 24 de febrero de 19974)
4 En este último se leía: “debería darse preferencia, siempre que sea una solución aceptable desde el punto de vista del medio ambiente, a la
18 Lorea Arenas García
estableciendo un objetivo primordial a seguir en posteriores políticas: reducir la creación del residuo y abogar por su valorización. La eliminación del residuo, al verterlo o incinerarlo, es contrario al compromiso del Horizonte 2020 (H2020)5 y a la orientación del actual Programa Horizonte Europa6, que nos orienta hacía una Europa eficiente en el uso de recursos, a la economía circular y la sociedad del reciclaje, por lo que la mera eliminación en vertederos debe ser la gestión de ultima ratio. A pesar del avance legislativo de las últimas décadas, materializados en nuestro país en la reciente Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular y en el Plan Estatal Marco de Residuos (PEMAR 2016-2022)7, sigue sin alcanzarse una tasa adecuada de residuo reciclado8, al tiempo que se desconoce la ubicación y magnitud de los focos de vertido.
Debido a ello, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) condenó a España en los años 2016 y 20179 por no sellar y regenerar 61 vertederos ilegales de los 250 encausados una dé-
valorización de materiales sobre la valorización energética (…) Por otra parte, se considera que las estrategias energéticas que dependen del suministro de residuos no deberían perjudicar a los principios de prevención y valorización de material” (capítulo 3.1-5).
5 Es el Programa Marco de Investigación e Innovación (I+I) de la Unión Europea (UE) para el periodo 2014-2020. Véase: https://www.horizonteeuropa.es/anteriores-programas/h2020 [Consultado el 03.07.2023].
6 Es el Programa Marco de Investigación e Innovación (I+I) de la Unión Europea (UE) entre los años 2021 -2027. Véase: https://www.horizonteeuropa.es/que-es [Consultado el 03.07.2023].
7 El PEMAR contiene una estrategia general de la política de residuos, las orientaciones y la estructura a la que deben ajustarse los planes autonómicos.
8 Aunque en el año 2020 se recicló el 54,7% del residuo tratado, la media de los años anteriores si sitúa en torno al 38% (INE, 2022).
9 Sentencia de 25 de febrero de 2016, asunto C-454/14, que resuelve recurso por incumplimiento contra España de la Directiva 1999/31, relativa al vertido de residuos, y sentencia de 15 de marzo de 2017, que declara el incumplimiento del Reino de España de la Directiva 2008/98, sobre los residuos (arts. 13 y 15.1).
19 Introducción
cada atrás. Por su parte, la Comisión Europea emitió un dictamen en 2018 denunciando la existencia de 1513 vertederos irregulares en territorio español e instaba a tomar acciones dirigidas a su sellado, clausura y posterior restauración del terreno10.
La Fiscalía General del Estado también reseñó la situación descontrolada de un buen número de vertederos debido a incendios producidos en plantas e instalaciones de tratamiento y gestión de residuos, fenómeno que “se ha venido produciendo en los años precedentes y que, fundamentalmente en los dos últimos, ha alcanzado proporciones alarmantes” (2018, pp. 808-811). Dichas denuncias aluden a vertederos de grandes dimensiones, y mejor identificables, que almacenan residuos urbanos y cuya colapsada situación ha dado lugar a sucesos graves. Sirva de ejemplo el incidente de la planta vizcaína de Zaldívar11. En esta línea, organizaciones ecologistas como Greenpeace12 y Ecologistas en Acción13 llevan años denunciando la colapsada, irregular y cronificada situación de muchos de ellos, así como la falta de datos fiables sobre su ubicación y composición, sobre todo cuando se trata de vertidos más pequeños o en foco disperso.
Los datos publicados por el Ministerio del Interior no son más optimistas. Según los Anuarios Estadísticos del Ministerio del Interior (2009-2022) sobre las actuaciones del Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil (en adelante SEPRONA), el vertido de residuos, y sobre todo el residuo urbano, es la infracción administrativa contra el medioambiente más frecuente entre
10 Véase: https://ec.europa.eu/environment/legal/law/statistics.htm [Consultado el 03.07.2023].
11 Noticia de Público: https://www.publico.es/sociedad/zaldibarvertedero-zaldibar-iban-residuos-nadie-queria.html [Consultado el 03.07.2023].
12 Véase: https://es.greenpeace.org/es/ [Consultado el 03.07.2023].
13 Véase: https://www.ecologistasenaccion.org/141691/la-comisioneuropea-reconoce-que-espana-podria-estar-incumpliendo-la-normativa-europea-de-tratamiento-de-residuos-domesticos/ [Consultado el 03.07.2023].
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García
Lorea Arenas
