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NUEVA GOBERNANZA PÚBLICA: IMPLICACIONES PARA UN NUEVO SERVICIO PÚBLICO JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ

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NUEVA GOBERNANZA PÚBLICA: IMPLICACIONES PARA UN NUEVO SERVICIO PÚBLICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH M�� J�� A�� R�� Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

M�� L�� S�� Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

A�� C�� L��

J�� L�� M��

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

J�� A. C�� H�� Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

J�� R�� C�� D�� Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

M�� L�� C�� A�� Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

C�� D�� H�� Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

E�� F�� M��-G�� P�� Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

V�� M�� C�� Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

F�� M�� C�� Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

A�� N�� Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

H�� O�� A�� Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

L�� P�� A��

O�� F��

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

C�� R�� C��

J�� A�� G��-C�� G�� Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

J�� L�� G�� C�� Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

T�� S�� F�� Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

L�� L�� G��

I�� S�� G��

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Á�� M. L�� L��

E�� S�� G��

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

R�� Z�� Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité: E�� B�� S��, R�� V�� F�� y T�� S. V�� A��

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NUEVA GOBERNANZA PÚBLICA: IMPLICACIONES PARA UN NUEVO SERVICIO PÚBLICO José Juan Sánchez González

tirant lo blanch Ciudad de México, 2023

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Índice Presentación .......................................................................................9 Introducción .....................................................................................13 Capítulo I De la Administración Pública Progresiva a la Nueva Gobernanza Pública ....23 Capítulo II La Nueva Gobernanza Pública ......................................................105 Capítulo III El Nuevo Servicio Público: creando valor público en la administración pública ...............................................................165 Capítulo IV Implicaciones del Nuevo Servicio Público en la Nueva Gobernanza Pública: en los servicios públicos y en los servidores públicos ...............247 Conclusiones ..................................................................................333

Presentación José Juan Sánchez González ha venido construyendo una carrera académica notable, caracterizada por un ejercicio docente que ha desplegado en diversas instituciones de educación superior, entre las que hay que contar a la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex), a la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y algunos organismos como el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), a lo que suma su labor de actualización de cuadros de las administraciones públicas de varias entidades federativas entre las que figuran el Estado de México, Chiapas, Puebla, Tlaxcala y Quintana Roo. Su obra más trascendente hay que situarla en la investigación, a la fecha su producción rebasa ya la veintena de libros, además de capítulos en libro, artículos científicos y ponencias, todas ellas de una gran calidad, lo que ha potenciado la relación dialógica de las mismas en México, Latinoamérica e inclusive la Unión Europea. Es de llamar la atención la recopilación de fuentes originales y secundarias que integran ya su acervo bibliotecario y, desde luego, su capacidad para aprovechar desde los avances tecnológicos, la exploración de fuentes en bibliotecas, centros de información, bases de datos, etcétera, lo que se evidencia en la fundamentación que caracteriza a su producción bibliohemerográfica y mesográfica. Lo anterior ha tenido impactos múltiples, entre los que hay que contar la formación de cuadros de alto nivel, sobre este particular, es pertinente hacer mención a la dirección de tesis de licenciatura y posgrado que a la fecha suman ya poco más de una centena, no cabe duda, una labor que es de reconocer; por lo que hace a su labor investigativa.

Nueva Gobernanza Pública

II Tuve el gusto y honor de conocer a José Juan Sánchez cuando coincidimos en la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) y en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, entonces él se encontraba cursando sus estudios de posgrado, tanto de maestría y posteriormente de doctorado, los cuales culminó con los máximos resultados al haber obtenido mención honorífica en ambos. En el segundo su investigación de grado obtuvo el máximo reconocimiento en los certámenes que existen en el país, me refiero al Premio INAP de Administración Pública, el cual obtuvo en la edición 1997, para entonces estaba sentando las premisas que lo han convertido con el tiempo en uno de los académicos de mayor producción en México y Latinoamérica, de hecho forma parte de un núcleo muy selecto cuya obra es hoy de consulta obligada, tanto en la función pública como esencialmente en la academia. Cabe destacar que he tenido la oportunidad, no solo de conocer, consultar y citar varias de las obras de nuestro autor, sino también de comentarlas en diversas presentaciones de sus libros, como fue su obra pionera: La Administración Pública como Ciencia, en una de las Reuniones Nacionales organizados y convocadas por el hoy casi extinto Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, celebrado en la ciudad de Pachuca, estado de Hidalgo en 1998, hasta muy reciente en este año con la presentación de su libro: La Administración Pública como Profesión en el Centro Universitario UAEM Zumpango; desde luego difusión de su obra, ha tenido múltiples escenarios, lo que habla de la consistencia de la misma; cabe añadir que la obra de José Juan Sánchez es prolija, versátil, rigurosa científicamente hablando, creativa, propositiva y sugestiva, al dar pie e inspirar investigaciones afines, así sus discípulos y lectores se han beneficiado de su vasta obra.

III Tirant lo blanch, es la editorial que atinadamente ha publicado los cinco más recientes libros del Dr. Sánchez González.

Presentación

El que ahora me ocupa, Nueva Gobernanza Pública, Implicaciones para un Nuevo Servicio Público, seguro estoy que constituirá un éxito más de librería, en él se sintetiza mucho del pensamiento y aportaciones que ha venido desarrollando a través de su vida académica y, no sólo eso, sino que también apunta al futuro del servicio público, demuestra la necesidad de ponderar el pasado, lo que logra a través del manejo de autores clásicos y contemporáneos. Corresponde a una clara confluencia de coordenadas espacio-temporales que resumen pasado, presente y porvenir, ejercicio indispensable para comprender a cabalidad el papel del gobierno, la sociedad y la administración pública en la prestación, altamente satisfactoria, de servicios públicos acordes con los retos y desafíos de los tiempos que corren. Para la Academia Internacional de Ciencias PolíticoAdministrativas y Estudios de Futuro (IAPAS por sus siglas en inglés), la coedición del texto de José Juan Sánchez González con la editorial Tirant lo blanch, representa una gran distinción y una labor por demás constructiva que presagia futuros trabajos editoriales del propio doctor Sánchez González, así como de otros autores de las Ciencias Políticas y Sociales.

IV Finalmente, quiero referirme a la estructura que observa el desarrollo de la obra, a través de la cual, una vez más se expresa la experiencia investigativa del autor. Se parte por realizar un análisis de la denominada Administración Pública Progresiva a la Nueva Gobernanza Pública, pasando por la Nueva Gestión Pública, de esta manera llega a la definición de la segunda a la que califica como un nuevo paradigma para la administración pública; la secuela continúa con un estudio detallado de la Nueva Gobernanza Pública, en donde destaca cinco ejes fundamentales de la misma; sobre este particular, hay que destacar el papel del valor público, el cual es indispensable de tener en cuenta en las acciones y quehaceres de la administración pública; de igual manera el papel

Nueva Gobernanza Pública

que juegan la gestión de la participación ciudadana, así como las asociaciones público-privadas, y las asociaciones de todo género. Lo anterior corresponde a un ejercicio preparatorio que lleva al autor a exponernos y profundizar en lo que es hoy el Nuevo Servicio Público, así como la Nueva Gobernanza Pública y las implicaciones que de ello se desprenden para el servicio público y los propios servidores públicos. No cabe duda, una aportación al desarrollo de la Administración Pública y a la democratización de la sociedad, en palabras del autor: “En este sentido, la Nueva Gobernanza Pública y el Nuevo Servicio Público tienen implicaciones significativas para la administración pública actual, ya que buscan promover un enfoque más centrado en el ciudadano y orientado a resultados en la prestación de servicios públicos, así como fortalecer la democracia y la participación ciudadana en la toma de decisiones gubernamentales”. En suma, estamos frente a una obra que abre y explora nuevos cauces y vertientes a la actividad que cotidianamente despliega la Administración Pública y del perfil del nuevo servidor público, en un contexto cambiante, complejo y fuertemente tecnologizado, en el cual la ciudadanía y sus grupos organizados tienen una participación creciente y efectiva en los asuntos públicos, lo que añade valor público y nos conduce a una democracia avanzada propia del futuro que ya ha comenzado. Ciudad de México, julio de 2023

DR. ROBERTO MORENO ESPINOSA Presidente de la IAPAS

Introducción I En términos de Kuhn (1962) el surgimiento de un nuevo paradigma ocurre por dos circunstancias: primero, por los “descubrimientos o novedades fácticas, y luego los inventos o novedades teóricas” (p. 93). Aunque en ocasiones el descubrimiento o invento sea excesivamente artificial. La segunda vía para un cambio de paradigma es la “crisis del paradigma”. Para Kuhn (1962) la nueva teoría parece una respuesta directa a la crisis. Los paradigmas en la administración pública han sido producto de nuevos descubrimientos, pero en general, son respuestas a las “crisis de paradigmas”. En el campo disciplinario se encuentran de manera marcada tres grandes paradigmas. En primer lugar, el modelo tradicional de la administración pública en el siglo XX fue la llamada Administración Pública Progresiva (APP) que puede caracterizarse por la dicotomía política-administración de Wilson (1887), la administración científica de Taylor (1923), para continuar con el modelo burocrático de Weber (1944) su arquetipo de dominación racional. En segundo lugar, la Nueva Gerencia Pública (NGP) que tuvo como precursores teóricos el modelo de elección pública de Simon (1957) y el modelo de elección pública (public choice) que definieron el carácter individual y empresarial de la NGP. La NGP tuvo un mayor impulso con el trabajo de la Reinvención del Gobierno de Osborne y Gaebler (1992) y el libro de Barzelay (1992) que sostenía una administración posburocrática con un modelo de mercado para la administración pública. Para Warner y Hefetz (2008), la NGP tenía tres propósitos: (1) un enfoque en la competencia y la capacidad de respuesta del consumidor; (2) la economía de los

Nueva Gobernanza Pública

costos de transacción, con énfasis en las empresas, los mercados y la gestión de contratos; y (3) un Servicio Público, que daba mayor atención a la participación ciudadana. La NGP abogaba por la posibilidad de crear sistemas de prestación de servicios públicos basados en el mercado, que fueran competitivos y eficientes. Se alentaba a los gobiernos a actuar más como empresas y promover la competencia y la capacidad de respuesta del consumidor en la prestación de servicios (Dunleavy y Hood 1994; Hood 1991; Kettl 1993; Osborne y Gaebler 1992; Savas 1987). El papel del gobierno era crear competencia interna y externamente a través de la contratación. (Niskanen 1971; Osborne y Gaebler 1992; Savas 1987). 1 En tercer lugar, la Nueva Gobernanza Pública fue la respuesta al fracaso de la NGP, proponiendo un modelo de cogestión, coproducción y coparticipación entre el gobierno y el sector privado, pero destacadamente con el tercer sector (organizaciones de la sociedad civil) por autores como Kooiman (2003a y 2003b), Maynetz (200 y2001), Peters y Pierre (2008), Rhodes (1997, 1998 y 2005), entre otros. En este paradigma se encuentra el Nuevo Servicio Público (NSP) impulsado por R. Denhart y J. Denhart (2000, 2010 y 2015). Para Warner y Hefetz (2008), la literatura reciente había desafiado la visión del ciudadano como consumidor de la NGP (deLeon y Denhardt 2000), argumentando que la deliberación ciudadana está en el centro de la prestación de servicios públicos (Denhardt y Denhardt 2003, 2010). Los funcionarios locales han estado experimentando con nuevas formas de participación ciudadana, reconociendo que un sentido de participación es fundamental para la entrega efectiva de servicios y la democracia y la literatura reciente ha cuestionado la visión del ciudadano como consumidor de la NGP como demasiado estrecha, argumentando que la deliberación ciudadana está en el centro de la prestación de servicios

Warner, Mildred E. and Hefetz, Amir, “Managing Markets for Public Service: The Role of Mixed Public-Private Delivery of City Services”, Public Administration Review, vol. 68 (1), 2008, p. 155.

Introducción

públicos (Schechter 1998; Osborne y Plastrick 1997). El gobierno juega un papel crítico como convocante, asegurando el acceso y la participación de los ciudadanos. La capacidad del gobierno es crucial, tanto para gestionar los mercados como para apoyar el debate democrático (Nalbandian 2005; Sclar 2000). Este punto de vista, está presente en la literatura académica como el Nuevo Servicio Público, argumenta que el gobierno es más que un negocio (Box 1999) y debe servir a los ciudadanos, no simplemente dirigir un proceso de mercado (Denhardt y Denhardt 2000; Denhardt y Denhardt 2003).2 Para S. Osborne (2006 y 2010) quien ha proclamado a la Nueva Gobernanza Pública, destacado como un nuevo paradigma con atributos como: un enfoque interorganizacional, basado en acuerdos de partes interesadas y enfoque de asociaciones. En una obra compilada por él, reunió algunos de los más importantes promotores de la Gobernanza para tratar de actualizar los nuevos dilemas y problemas en la Nueva Gobernanza Pública como: Kennett (2010); Peters (2010); Moore y Hartley (2010); Koiman (2010); Hugues (2010); Lynn (2010); Kettl (2010); O´Toole (2010), entre otros. No obstante, no incluyó a R. Denhart y J. Denhart (2000, 2010 y 2015) quienes deberían estar en el movimiento de la Nueva Gobernanza Pública con su proclama de un Nuevo Servicio Público. Un supuesto que prevalece a lo largo del libro es, si el Nuevo Servicio Público (The New Public Service) es el nuevo paradigma en la administración pública contemporánea. O bien, que está en proceso de confrontación teórica con la Nueva Gobernanza Pública. Una posición conciliadora es la que asumimos en el libro en el sentido de que el Nuevo Servicio Público es una vertiente más del paradigma de la Nueva Gobernanza Pública. No obstante, no cabe duda de que tanto la Nueva Gobernanza Pública como el Nuevo Servicio Público son dos de los movimientos

Ibid, p. 156.

Nueva Gobernanza Pública

teóricos más importantes en el campo de estudio de la administración pública del siglo XXI. Por todo lo anterior enunciado, el propósito de esta obra es múltiple porque tiene temas de estudio que son concurrentes. Primero, describir y caracterizar el proceso de la Gobernanza a la Nueva Gobernanza Pública de acuerdo con la postura de Osborne (2006 y 2010) para polemizar si se trata de un nuevo paradigma en la administración pública, cuáles son sus ejes de actuación y cuáles son las diferencias con la NGP, así como las formas concretas en que la Nueva Gobernanza Pública ha sido estudiada en los países anglosajones. Segundo, analizar y describir los supuestos teóricos del Nuevo Servicio Público impulsado por R. Denhardt y J. V. Denhardt (2000,2010 y 2015) en la que presentan una respuesta al decálogo de Reinvención del Gobierno de Osborne y Gaebler (1992), por un nuevo modelo de siete principios basados en la creación del valor público, la participación ciudadana en los servicios públicos y un nuevo liderazgo organizacional colaborativo entre gobierno y ciudadanos. Hay dos premisas relevantes: primera, en la administración pública hay que “servir no dirigir”; y segunda, la prestación y generación de servicios públicos implica “generar democracia”. Y, por último, ya que se haya comprendido los alcances y limitaciones de la Nueva Gobernanza Pública describir las implicaciones administrativas y políticas del Nuevo Servicio Público en la prestación y generación de servicios públicos para la comunidad. En la historia de las reformas y procesos de modernización en la administración pública ha existido una corriente teórica que enfatiza el carácter democrático en la burocracia, el ethos de los servidores públicos, así como el papel de los ciudadanos frente al aparato gubernamental. Appleby (1945), Waldo (1948), Herring (1937), Dimock (1965), Frederickson (1977, 1980); y más recientemente, Bozeman (2002, 2007), Moore (1995), Meynhardt (2009, 2014), y Bennigton (2011), entre otros, que contribuyeron a los argumentos y los planteamientos teóricos del Nuevo

Introducción

Servicio Público de Denhart y Denhart (2000, 2010 y 2015). Señalan estos autores: Una de las preguntas más frecuentes que nos han hecho desde The New Public Service se publicó por primera vez es ¿Cómo se pondrá en práctica los principios del Nuevo Servicio Público?”. Nuestra respuesta ha sido, y sigue siendo, que los administradores públicos en ejercicio en jurisdicciones y organizaciones particulares están en la mejor posición para considerar las formas en que los principios de la participación ciudadana y los valores democráticos pueden ser inculcados y mejorados en el proceso de gobernabilidad.3

En las administraciones públicas en países de reciente industrialización el paradigma de la Nueva Gobernanza Pública y el Nuevo Servicio Público debe ser analizado bajo la premisa de Metcalf (1993) en el sentido de que en materia de gestión pública “más que imitar se debe innovar” de acuerdo con las estructuras, procesos y procedimientos administrativos, así como el nivel de profesionalización de los servidores públicos y la cultura administrativa. Un tema relevante a lo largo de la revisión del estado del arte en este libro fue la vinculación de la democracia y los servicios públicos. Las obras de Appleby (1945, 1949, 1952, 1961 y 1962), Mosher (1968) y más reciente Fox. (2007), Hamilton (2007), Perry (2007), entre algunos de los autores revisados en la obra. La relación entre democracia y servicios públicos en la administración pública es estrecha e interconectada. Los servicios públicos son proporcionados por el gobierno para satisfacer las necesidades e intereses de los ciudadanos y las comunidades, y la democracia proporciona el marco para que los ciudadanos puedan opinar sobre cómo se prestan esos servicios. En un sistema democrático, se espera que los servicios públicos se brinden de manera transparente, responsable y sensible a

Denhardt, Janet V., and Robert B. Denhardt, The New Public Service: Serving, Not Steering, Armonk, NY: M. E. Sharpe, 2010, p. XIII, (2003).

Nueva Gobernanza Pública

las necesidades y preferencias de los ciudadanos. Los principios democráticos como la igualdad, la justicia y el estado de derecho guían la prestación de servicios públicos, y los administradores públicos son responsables de garantizar que los servicios públicos se brinden de una manera que respete estos principios. La democracia y los servicios públicos están estrechamente interconectados en la administración pública. La democracia proporciona el marco para que los ciudadanos tengan voz sobre cómo se prestan los servicios públicos y para que los administradores públicos aseguren que los servicios públicos se prestan de una manera que respete los principios y valores democráticos. La administración pública actual debe establecer la importancia de formas, principios y herramientas para que los ciudadanos puedan participar en los servicios públicos, ya que la prestación y producción de servicios públicos es una forma de democracia. Mejores servicios públicos implican una mejor democracia, tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. Por ejemplo, en opinión de Mosher (1968), el servicio público era un componente vital de la gobernabilidad democrática y los servidores públicos tenían la responsabilidad de promover el interés público y el bien común. Sostuvo que los servidores públicos deben rendir cuentas a los ciudadanos y deben trabajar para garantizar que los servicios públicos sean equitativos, accesibles y respondan a las necesidades de todos los miembros de la sociedad. La Nueva Gobernanza Pública es un enfoque que busca mejorar la eficacia y eficiencia de la administración pública a través de la participación ciudadana, la transparencia y la colaboración entre actores públicos y privados. En este contexto, el Nuevo Servicio Público se ha convertido en un marco teórico relevante que promueve una administración pública más ética, eficiente y orientada al ciudadano. El Nuevo Servicio Público destaca la importancia de la prestación de servicios públicos de alta calidad que satisfagan las necesidades de los ciudadanos y se centra en la promoción de valores democráticos, como la responsabilidad, la

Introducción

transparencia y la rendición de cuentas. En este sentido, la Nueva Gobernanza Pública y el Nuevo Servicio Público tienen implicaciones significativas para la administración pública actual, ya que buscan promover un enfoque más centrado en el ciudadano y orientado a resultados en la prestación de servicios públicos, así como fortalecer la democracia y la participación ciudadana en la toma de decisiones gubernamentales.

II La estructura del libro trata de cumplir estos propósitos con el desarrollo de capítulos que abordan de manera sucinta estos temas, con autores y fuentes originales y secundarias para que el lector pueda comprender los alcances de la Nueva Gobernanza Pública y el Nuevo Servicio Público en el contexto de la administración pública contemporánea. Como una nota metodológica se citan los autores y sus fuentes primarias. Otras fuentes secundarias aparecen al final del libro en la bibliografía para una mejor lectura y para quienes deseen conocerlas. En el primer capítulo, “De la Administración Pública Progresiva a la Nueva Gobernanza Pública” se describen los tres paradigmas prevalecientes en los siglos XX y XXI, la Administración Pública Progresiva (APP), la Nueva Gerencia Pública (NGP) y de la Gobernanza a la Nueva Gobernanza Pública, explorando los diferentes modelos administrativos en cada uno de los paradigmas. En particular, en la Nueva Gobernanza Pública se clasifican cinco ejes temáticos y se introduce de manera general, el Nuevo Servicio Público (NSP). En el segundo capítulo, “La Nueva Gobernanza Pública” se dedica un apartado para definir a este nuevo paradigma, los cinco ejes -nuevo orden global, centrada en el valor público y el bien público, acuerdo de partes interesadas, participación ciudadana efectiva y enfoque de asociaciones- para concluir con los alcances y limitaciones prácticas de la Nueva Gobernanza Pública.