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DERECHO ADMINISTRATIVO III:
Juan José Montero Pascual
(Coordinador)
Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es
CONTRATOS, MEDIOS Y RESPONSABILIDAD
COORDINADOR
Juan José Montero Pascual AUTORES
9 788411 977968
CONTRATOS, MEDIOS Y RESPONSABILIDAD
978-84-1197-796-8
DERECHO ADMINISTRATIVO III:
Jesús Ángel Fuentetaja Pastor Ramón Pais Rodríguez Jorge García-Andrade Gómez
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DERECHO ADMINISTRATIVO III CONTRATOS, MEDIOS Y RESPONSABILIDAD
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Marta Lorente Sariñena
Ana Cañizares Laso
Javier de Lucas Martín
Jorge A. Cerdio Herrán
Víctor Moreno Catena
José Ramón Cossío Díaz
Francisco Muñoz Conde
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
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DERECHO ADMINISTRATIVO III: CONTRATOS, MEDIOS Y RESPONSABILIDAD
Coordinador
JUAN JOSÉ MONTERO PASCUAL
Autores
JESÚS ÁNGEL FUENTETAJA PASTOR RAMÓN PAIS RODRÍGUEZ JORGE GARCÍA ANDRADE GÓMEZ
tirant lo blanch Valencia, 2024
Copyright ® 2024 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
© Juan José Montero Pascual (Coordinador)
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1197-797-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Capítulo 1 INTRODUCCIÓN A LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO Juan José Montero Pascual
I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y PRINCIPIOS RECTORES DE LA LEY 9/2017...... 1. Orígenes históricos.............................................................................................. 2. La consolidación de los contratos públicos....................................................... 3. La influencia del derecho de la Unión Europea............................................... 4. Principios rectores de la Ley 9/2017.................................................................. II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY 9/2017.................................................... 1. Administraciones públicas.................................................................................. 2. Poderes adjudicadores........................................................................................ 3. Sector público...................................................................................................... 4. Ámbito objetivo.................................................................................................... 5. Los medios propios.............................................................................................. III. REGÍMENES JURÍDICOS......................................................................................... 1. Contratos típicos.................................................................................................. 2. Contratos sujetos a regulación armonizada y contratos menores.................... 3. Contratos administrativos y contratos privados................................................. IV. LA ADMINISTRACIÓN DE LOS CONTRATOS.................................................... 1. La tradicional administración de los contratos administrativos....................... 2. La nueva administración de los contratos del sector público........................... 3. El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.......................
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Capítulo 2 PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS Juan José Montero Pascual
I. EL ÓRGANO DE CONTRATACIÓN Y LA PREPARACIÓN DEL CONTRATO... 1. El órgano de contratación.................................................................................. 2. Preparación del contrato.................................................................................... II. EL CONTRATISTA................................................................................................... 1. Capacidad de obrar............................................................................................. 2. Prohibiciones de contratar.................................................................................. 3. Solvencia............................................................................................................... 4. Clasificación......................................................................................................... III. LAS CONDICIONES DEL CONTRATO................................................................. 1. Objeto................................................................................................................... 2. Condiciones económicas..................................................................................... 3. Duración............................................................................................................... 4. Garantías.............................................................................................................. IV. LOS PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIÓN....................................................
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Índice
1. Procedimiento abierto........................................................................................ 2. Procedimiento restringido.................................................................................. 3. Procedimientos negociados................................................................................ 4. Otros procedimientos de adjudicación.............................................................. V. LA ADJUDICACIÓN Y FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO............................. 1. Criterios de adjudicación.................................................................................... 2. Ofertas anormalmente bajas............................................................................... 3. Propuesta de adjudicación, adjudicación y formalización................................ 4. Racionalización de la contratación.....................................................................
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Capítulo 3 EJECUCIÓN Y EXTINCIÓN DEL CONTRATO Juan José Montero Pascual
I. LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO......................................................................... 1. Ejecución.............................................................................................................. 2. Abono del precio................................................................................................. 3. Ejecución de los contratos típicos...................................................................... 4. Cesión y subcontratación.................................................................................... II. PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN...................................................... 1. Prerrogativas........................................................................................................ 2. Modificación del contrato................................................................................... 3. Declaración de incumplimiento......................................................................... 4. Suspensión del contrato...................................................................................... III. EXTINCIÓN DEL CONTRATO.............................................................................. 1. Extinción por cumplimiento del contrato......................................................... 2. Extinción por resolución del contrato............................................................... 3. Efectos de la resolución del contrato................................................................. IV. INVALIDEZ DEL CONTRATO................................................................................ 1. Concepto y causas de invalidez........................................................................... 2. Efectos de la invalidez......................................................................................... 3. Impugnación de actos inválidos......................................................................... 4. Revisión de oficio................................................................................................. V. RECURSO ESPECIAL EN MATERIA DE CONTRATACIÓN................................ 1. Naturaleza y régimen jurídico............................................................................ 2. Objeto del recurso............................................................................................... 3. Procedimiento..................................................................................................... 4. Efectos..................................................................................................................
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Capítulo 4 LOS BIENES PÚBLICOS DEMANIALES Jorge García-Andrade Gómez
I. PRESENTACIÓN Y REFERENCIA HISTÓRICA..................................................... 1. Presentación......................................................................................................... 2. Referencia histórica.............................................................................................
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Índice
II. CONCEPTO Y DERECHO APLICABLE................................................................. 1. Nociones generales.............................................................................................. 2. Derecho aplicable................................................................................................ 3. El dominio público en la Constitución Española.............................................. 4. El dominio público en el Código Civil............................................................... 5. El dominio público en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas......................................................................................................................... III. CLASES DE BIENES DEMANIALES........................................................................ 1. El demanio natural.............................................................................................. 2. El demanio artificial............................................................................................ 3. Demanio de uso público..................................................................................... 4. Demanio de servicio público.............................................................................. IV. NATURALEZA JURÍDICA Y TITULARIDAD DEL DOMINIO PÚBICO.............. 1. Los términos de la controversia.......................................................................... 2. La convergencia de dos títulos legitimadores del ejercicio del poder público.......................................................................................................................... 3. La cuestión de la titularidad............................................................................... V. AFECTACIÓN, MUTACIÓN Y CESACIÓN DE LA DEMANIALIDAD.................. 1. La afectación........................................................................................................ 1.1 Afectación por ley........................................................................................ 1.2 Afectación expresa en vía administrativa................................................... 1.3 Afectación implícita o tácita....................................................................... 1.4 Afectación de facto........................................................................................ 1.5 Afectación concurrente............................................................................... 2. Mutaciones demaniales....................................................................................... 3. Cesación de la demanialidad.............................................................................. 3.1 Desafectación por ley.................................................................................. 3.2 Desafectación por desnaturalización.......................................................... 3.3 Desafectación administrativa expresa........................................................ 3.4 Desafectación tácita o implícita.................................................................. VI. LA CUESTIÓN COMPETENCIAL DE LAS DEMANIALIZACIONES.................. VII. UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO POR LOS PARTICULARES Y LA ADMINISTRACIÓN.................................................................................................. 1. Utilización del dominio público por los particulares........................................ 1.1 Uso común................................................................................................... 1.2 Uso especial................................................................................................. 1.3 Uso privativo................................................................................................ 2. Títulos habilitantes del uso demanial por particulares..................................... 2.1 Habilitación en función del uso................................................................. 2.2 Otorgamiento de las autorizaciones y concesiones................................... 2.3 Transmisión de las autorizaciones y concesiones...................................... 2.4 Otros títulos habilitantes............................................................................. 2.5. Extinción de los títulos................................................................................ 3. Utilización por la Administración del dominio público...................................
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Índice
Capítulo 5 LOS BIENES PÚBLICOS PATRIMONIALES Y OTRAS CATEGORÍAS. EL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS EN GENERAL Jorge García-Andrade Gómez
I. LOS BIENES PATRIMONIALES DE LA ADMINISTRACIÓN............................... 1. Concepto y función............................................................................................. 2. Régimen jurídico................................................................................................. 3. Adquisición de bienes patrimoniales por la Administración............................ 3.1 Por ley........................................................................................................... 3.2 A título oneroso........................................................................................... 3.3 A título lucrativo.......................................................................................... 3.4 Por prescripción adquisitiva........................................................................ 3.5 Por ocupación.............................................................................................. 3.6 Mediante adjudicación derivada de la ejecución forzosa......................... 3.7 Mediante cesión interadministrativa.......................................................... 4. Explotación de los bienes patrimoniales............................................................ 5. Transmisión y cesión........................................................................................... II. OTRAS CATEGORÍAS DE BIENES PÚBLICOS. DELIMITACIÓN RESPECTO DE OTRAS FIGURAS................................................................................................ 1. Los bienes comunales.......................................................................................... 2. Montes vecinales en mano común..................................................................... 3. El Patrimonio Nacional....................................................................................... 4. Delimitación de otras figuras.............................................................................. III. EL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS.......................... 1. Inventario............................................................................................................. 2. Protección registral.............................................................................................. 3. Investigación.......................................................................................................... 4. Deslinde................................................................................................................ 5. Reintegro posesorio............................................................................................. 6. Desahucio administrativo.................................................................................... 7. Control judicial del ejercicio de las potestades de protección......................... 8. Imposición de servidumbres............................................................................... IV. INDISPONIBILIDAD DE LOS BIENES DEMANIALES......................................... 1. Imprescriptibilidad.............................................................................................. 2. Inalienabilidad..................................................................................................... 3. Inembargabilidad..................................................................................................
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Capítulo 6 LA EXPROPIACIÓN FORZOSA Ramón Pais Rodríguez
I. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA COMO LÍMITE Y GARANTÍA DEL DERECHO DE PROPIEDAD........................................................................................................ II. CONCEPTO Y OBJETO DE LA EXPROPIACIÓN, DIFERENCIACIÓN CON LIMITACIONES Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.....................................
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III. SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA...................................................... 1. El expropiante..................................................................................................... 2. El beneficiario...................................................................................................... 3. El expropiado...................................................................................................... IV. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO............................................................. V. LA CAUSA DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA.................................................... VI. LA NECESIDAD DE OCUPACIÓN.......................................................................... VII. EL PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DEL JUSTIPRECIO................... 1. Determinación por mutuo acuerdo................................................................... 2. Intercambio de hojas de aprecio........................................................................ 3. Determinación por el Jurado de Expropiación................................................. 3.1 Los Jurados de expropiación...................................................................... 3.2. Procedimiento............................................................................................. 3.3. Resolución.................................................................................................... VIII. NATURALEZA Y CRITERIOS DE VALORACIÓN DEL JUSTIPRECIO............... 1. Naturaleza del justiprecio................................................................................... 2. Reglas de valoración comunes............................................................................ 3. Criterios de valoración del suelo........................................................................ 3.1. Valoración del suelo rural........................................................................... 3.2. Valoración en suelo urbanizado................................................................. 3.3. Valoración de la perdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización e indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación........................................... 4. Otros criterios de valoración............................................................................... IX. EL PAGO, LA OCUPACIÓN Y LA RESPONSABILIDAD POR DEMORA (INTERESES Y RETASACIÓN)........................................................................................... 1. El pago.................................................................................................................. 2. La ocupación y la transferencia de la propiedad............................................... 3. La responsabilidad por demora.......................................................................... 3.1 Los intereses de demora............................................................................. 3.2 La retasación................................................................................................ X. EL PROCEDIMIENTO DE URGENCIA.................................................................. XI. LA REVERSIÓN EXPROPIATORIA........................................................................ 1. Supuestos de reversión........................................................................................ 2. Procedimiento..................................................................................................... XII. GARANTÍAS JURISDICCIONALES.........................................................................
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Capítulo 7 EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO Jesús Fuentetaja Pastor
I. FUNCIÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN.......................................................... II. EVOLUCIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA...................................... III. LA FUNCIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN............................................... IV. RESERVA DE LEY DEL ESTATUTO FUNCIONARIAL.........................................
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V. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE FUNCIÓN PÚBLICA............................................................................................................................... 1. Competencia del Estado..................................................................................... 1.1 Legislación básica de Función Pública....................................................... 1.2 Función Pública y competencia estatal sobre la economía....................... 1.3 Normativa de Función Pública de la Administración del Estado............. 2. Competencias de las Comunidades Autónomas................................................ 3. Administración local y Función Pública............................................................. VI. DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y FUNCIÓN PÚBLICA........................... VII. CLASES DE EMPLEADOS PÚBLICOS................................................................... 1. Funcionarios de carrera...................................................................................... 2. Funcionarios interinos........................................................................................ 3. Personal laboral................................................................................................... 4. Personal eventual................................................................................................. 5. Personal directivo................................................................................................ V. ORGANIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.....................................................
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Capítulo 8 LA RELACIÓN FUNCIONARIAL (I): NACIMIENTO, CARRERA, SITUACIONES Y EXTINCIÓN Jesús Fuentetaja Pastor
I. LA RELACIÓN JURÍDICA ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y EL FUNCIONARIO............................................................................................................................. II. CONSTITUCIÓN DE LA RELACIÓN: ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO Y ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA....................................... 1. Principios que rigen el acceso a la Función Pública......................................... 1.1 Principios constitucionales de igualdad y de mérito................................. 1.2 Principios legales......................................................................................... 2. Requisitos............................................................................................................. 3. Sistemas selectivos................................................................................................ 4. Procedimiento selectivo...................................................................................... 5. Nombramiento.................................................................................................... III. CARRERA.................................................................................................................. IV. PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO Y MOVILIDAD.................................... 1. Concurso de provisión........................................................................................ 2. Libre designación................................................................................................ 3. Provisiones temporales de puestos..................................................................... 4. Movilidad.............................................................................................................. V. SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS FUNCIONARIOS......................... VI. EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN.............................................................................
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Capítulo 9 LA RELACIÓN FUNCIONARIAL (II): DERECHOS Y OBLIGACIONES. CONTROL Y RESPONSABILIDAD Jesús Fuentetaja Pastor
I. DERECHOS INDIVIDUALES DE LOS FUNCIONARIOS..................................... 1. Derechos del funcionario en cuanto que funcionario...................................... 2. Derechos del funcionario en cuanto que trabajador........................................ 3. Derechos del funcionario en cuanto que ciudadano........................................ 4. Derechos retributivos.......................................................................................... 4.1 Principios del sistema retributivo............................................................... 4.2 Retribuciones básicas.................................................................................. 4.3 Retribuciones complementarias................................................................. 4.4 Otras retribuciones y derechos económicos no retributivos.................... 5. Derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones................................... 6. Derechos pasivos.................................................................................................. II. DERECHOS COLECTIVOS DE LOS FUNCIONARIOS........................................ 1. Libertad sindical.................................................................................................. 2. Negociación colectiva.......................................................................................... 3. El derecho de huelga.......................................................................................... III. OBLIGACIONES DE LOS FUNCIONARIOS......................................................... 1. Deberes de los funcionarios................................................................................ 2. Incompatibilidades.............................................................................................. IV. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO.......................................................................... V. RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS................................................... 1. Responsabilidad patrimonial.............................................................................. 2. Responsabilidad penal........................................................................................ 3. Responsabilidad disciplinaria............................................................................. 3.1 Principios..................................................................................................... 3.2 Faltas y sanciones disciplinarias.................................................................. 3.3 Procedimiento disciplinario.......................................................................
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Capítulo 10 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN Ramón Pais Rodríguez
I. EL RECONOCIMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA: EVOLUCIÓN HISTÓRICA...................................................................................... II. FUNDAMENTO Y CARACTERÍSTICAS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN............................................................................ III. LOS REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD................................................... IV. LA LESIÓN................................................................................................................ V. LA IMPUTACIÓN DEL DAÑO................................................................................ 1. El servicio público............................................................................................... 2. La integración en la organización administrativa.............................................
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3. El funcionamiento normal o anormal del servicio público.............................. 4. La relación de causalidad.................................................................................... VI. LA INEXISTENCIA DE. FUERZA MAYOR............................................................. VII. LA INDEMNIZACIÓN.............................................................................................. VII. LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD: PLAZO DE RECLAMACIÓN Y PROCEDIMIENTO................................................................................................................ 1. Plazo de reclamación........................................................................................... 2. Inicio del procedimiento.................................................................................... 3. Instrucción y tramitación.................................................................................... 4. Resolución............................................................................................................ 5. Competencia........................................................................................................ 6. Procedimiento simplificado................................................................................ IX. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AUTORIDADES Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS................................... X. COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA XI. RESPONSABILIDAD POR EL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA............................................................................................................. 1. Responsabilidad por error judicial..................................................................... 2. Responsabilidad por funcionamiento anormal................................................. 3. Responsabilidad por prisión preventiva indebida............................................. 4. Responsabilidad patrimonial de Estado por el funcionamiento anormal del Tribunal Constitucional...................................................................................... XII. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR..............................................
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Capítulo 1
INTRODUCCIÓN A LA CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO JUAN JOSÉ MONTERO PASCUAL
SUMARIO: I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y PRINCIPIOS RECTORES 1. Orígenes históricos 2. La consolidación de los contratos públicos 3. La influencia del Derecho de la Unión Europea 4. Principios rectores de la Ley 9/2017 II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY 9/2017 1. Administraciones públicas 2. Poderes adjudicadores 3. Sector público 4. Ámbito objetivo 5. Los medios propios III. REGÍMENES JURÍDICOS 1. Contratos típicos 2. Contratos sujetos a regulación armonizada y contratos menores 3. Contratos administrativos y contratos privados IV. LA ADMINISTRACIÓN DE LOS CONTRATOS 1. La tradicional administración de los contratos administrativos 2. La nueva administración de los contratos del sector público 3. El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales
RESUMEN: En este Capítulo se estudia la introducción a la contratación del sector público, el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley de Contratos del Sector Público, los diferentes regímenes jurídicos establecidos en la Ley (contratos administrativos, privados, etc.), y el marco institucional para su ejecución. PALABRAS CLAVE: Contratos del sector público, contratos típicos, contratos sujetos a regulación armonizada, contratos administrativos, contratos privados, contratos menores, medios propios.
I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y PRINCIPIOS RECTORES DE LA LEY 9/2017 1. Orígenes históricos La Administración siempre ha hecho uso de la institución contractual para obtener la colaboración de los privados para la consecución de sus fines. Los ejércitos del monarca contrataban con privados los suministros para la guerra e
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incluso los servicios de mercenarios, y los contratos concesionales fueron ampliamente utilizados en la conquista y posterior administración de la Indias. El régimen propio de los contratos administrativos, diferenciado del régimen de contratación civil, no surge hasta el siglo XIX con la consolidación del Estado liberal en España. Si, por una parte, se crearon y consolidaron cuerpos de funcionarios para la gestión directa de un número creciente de servicios, por otra parte, se definieron procedimientos para la contratación de servicios prestados por privados. Especial atención se dedicó a los procedimientos y reglas para la selección del contratista. Unos “limites estrechos” en forma de anuncio previo de la licitación, con publicidad de las condiciones de contratación, para la posterior subasta “solemne y pública”, con ofertas presentadas en pliegos cerrados, evitarían “los abusos fáciles de cometer en una materia de peligrosos estímulos”, como señaló la primera norma moderna sobre contratos públicos: el Real Decreto de 27 de febrero de 1852. La circunstancia que desencadenó la diferenciación del régimen jurídico de los contratos públicos fue su sujeción a la jurisdicción contencioso-administrativa, y no a la civil. El Real Decreto de 27 de febrero de 1852 confirmó la aplicación de la vía contencioso-administrativa creada en 1845 y encarnada en el Consejo de Estado. Como consecuencia de las limitaciones de dicha jurisdicción, quedó reconocido el privilegio de autotutela de la Administración: en caso de falta de cumplimiento por el contratista, la Administración ejecutaría las garantías y demás cautelas previstas en el pliego de condiciones generales para la contratación: “disposiciones que serán ejecutivas, quedando a salvo el derecho de los contratistas para dirigir sus reclamaciones y demandas por la vía contenciosoadministrativa” (art. 9).
2. La consolidación de los contratos públicos La práctica administrativa y forense consolidó el régimen exorbitante de privilegio de la Administración En virtud de lo dispuesto en los pliegos de contratación, la Administración tendría el privilegio de interpretar, modificar y anular los contratos, siempre en defensa del interés público. Los contratistas, quedarían protegidos por la posterior intervención, en caso de necesidad, de la jurisdicción contencioso-administrativa. Debe subrayarse que este régimen exorbitante surgió no como resultado de una norma sustantiva que así lo definiese de forma explícita y sistemática. Por el contrario, fue el mero resultado del privilegio de autotutela de la Administración en materia de contratación pública, con un control por el orden contencioso-administrativo. Por eso en países como Alemania e Italia, donde la contratación pública fue competencia del orden civil, no se consolidó un régimen exorbitante como el español.
Introducción a la contratación del sector público
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Sólo en el siglo XX se codificó el exorbitante privilegio de la Administración en la contratación del sector público, mediante la adopción primero del Reglamento de contratación de las corporaciones locales en 1955 y la Ley de contratos del Estado en 1965. El contrato administrativo quedaba ya definitivamente diferenciado del privado. La diferencia empezaba en su causa, el interés público, y seguía por toda una serie de privilegios de la Administración, desde la interpretación del contrato, hasta su prerrogativas unilateral y motivos de extinción, llegándose a negar al contratista la exceptio non adimpleti contractus: el contratista no puede negarse al cumplimiento de sus obligaciones por el incumplimiento previo de la Administración, por ejemplo, por falta de pago. Si el contrato privado se caracteriza por la igualdad de las partes, el contrato administrativo se caracterizó por el privilegio de la Administración. Las últimas décadas del siglo XX observaron dos evoluciones en materia de contratación pública. Por una parte, el auge de posiciones ideológicas liberales puso en duda la eficiencia de la Administración en la gestión directa de servicios. Como resultado, bienes y servicios antes gestionados directamente por la Administración, pasaron a ser contratados a privados. Por otra parte, se produjo la denominada “huida del Derecho administrativo”, y en concreto, del régimen de la contratación administrativa. Los “estrechos límites” de las reglas de adjudicación de los contratos fueron considerados a menudo un tedioso obstáculo para una actividad pública eficiente. La solución fue migrar la actividad de la Administración a organismos públicos exentos de la aplicación del régimen de la contratación administrativa. El resultado de ambos procesos fue una menor aplicación del estricto régimen del contrato administrativo, a pesar del incremento del uso de la técnica contractual en el sector público.
3. La influencia del derecho de la Unión Europea La contratación del sector público ha sido radicalmente afectada por las normas de la Unión Europea en materia de contratación pública. Las instituciones europeas adoptaron las primeras directivas en materia de contratación en 1971. Posteriormente han sido reforzadas mediante paquetes de directivas en 1993 y 2004, estando ahora en vigor la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública, la Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, y la Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (sectores excluidos). Las Directivas retoman el que fue punto de partida de la legislación de contratos en el Estado liberal: la transparencia en el procedimiento de preparación y adjudicación de los contratos. Esta aproximación se realiza en el marco de la construcción del denominado mercado único. El objetivo es reducir las barreras
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al comercio entre Estados, creando regímenes de contratación pública más homogéneos y reduciendo las barreras a empresas de otros Estados miembros. Más allá, se persigue reforzar la competencia en la contratación pública, eliminando restricciones desproporcionadas a la participación en las licitaciones, en la tradición de eliminación de restricciones a las libertades de circulación. Las Directivas superan el formalismo de la legislación española, incluyendo en su ámbito de aplicación cualquier manifestación de poder público, independientemente de la forma que adopte. Se supera así el debate sobre la “huida del Derecho administrativo”, al menos en este ámbito. Las Directivas refuerzan las garantías en materia de anuncio de las licitaciones, la transparencia en las adjudicaciones, los recursos contra adjudicaciones indebidas, etc. La trasposición de las Directivas de contratación en España ha sido lenta y problemática. Las leyes se han ido sucediendo a medida que los paquetes de directivas se han ido aprobando. La Ley de contratos del Estado de 1965 fue derogada, tras 30 años en vigor, por la Ley 13/1995, de contratos de las Administración Públicas, que dio paso al texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas adoptado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, posteriormente a la Ley 30/2007 de contratos del sector público, más tarde al texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, y finalmente a la Ley 9/2017, de contratos del sector público, hoy vigente. El Legislador español ha sido reacio a reformar el tradicional régimen de contratación pública. Ha sido necesaria la reiterada intervención del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para incorporar a nuestro derecho las novedades previstas en las Directivas. El Tribunal de Justicia ha constatado reiteradamente incumplimientos del Reino de España en materias como el ámbito subjetivo de la legislación en materia de contratos, los medios propios, las modificaciones de los contratos, el recurso especial en materia de contratación, etc. El Legislador nacional ha tendido a hacer una trasposición de mínimos, intentando mantener en vigor el tradicional régimen de contratación al tiempo que se introducían las novedades impuestas por la Unión. El resultado es una Ley 9/2017, de contratos del sector público, compleja y confusa. Es compleja porque se ha pretendido incorporar las Directivas europeas sin modificar más que en lo imprescindible la normativa nacional preexistente, lo que ha llevado a una norma excesivamente larga y detallada, con innumerables excepciones al régimen general. Es confusa porque en la Ley conviven la tradición nacional, con sus privilegios exorbitantes para la Administración, con los objetivos propios de las Directivas, que son diferentes, cuando no antitéticos. Además, la “europeización” de nuestro derecho de los contratos públicos ha incorporado una ulterior dificultad, cual es el dinamismo propio de la aplicación jurisprudencial del principio de proporcionalidad. Las restricciones aceptables a las libertades de circulación en el régimen de mercado único van evolucionando
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a medida que el Tribunal de Justicia y las Directivas va incorporando nuevas razones de interés general, como el respeto al medio ambiente, cláusulas sociales, etc. Las libertades de circulación no son absolutas, y tampoco lo es el régimen de protección de dichas libertades en materia de contratación. Este dinamismo jurisprudencial, ajeno a nuestra tradición jurídica, introduce un ulterior grado de dificultad en la interpretación de la Ley 9/2017.
4. Principios rectores de la Ley 9/2017 La Ley 9/2017 responde a principios tradicionales en nuestro derecho de la contratación pública, como es el principio de la trasparencia. Se impone la obligación de publicar el anuncio de cada licitación, a fin de que todos los interesados puedan participar. Igualmente, debe ser publicada la adjudicación de los contratos, su modificación, etc. Más allá de la tradicional publicación en los boletines oficiales, la transparencia se ha visto incrementada gracias a las nuevas tecnologías. Así, se impone la obligación de que los poderes adjudicadores dispongan de un espacio web para incrementar la transparencia y publicidad de sus actuaciones en materia de contratación, bajo el nombre de “perfil del contratante”. Según afirma el TJUE, “el principio de transparencia, que constituye el corolario del principio de igualdad de trato, tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora” (Sentencia de 16 de septiembre de 2013). Los principios de igualdad de trato y no discriminación entre potenciales contratantes deben informar toda actuación contractual de las entidades del sector público. Estos son principios que tradicionalmente han informado la contratación pública en España. La aplicación de las Directivas ha reforzado estos principios, a la luz de las normas relativas al mercado único: se pretende garantizar la posibilidad de que empresas de toda la Unión puedan contratar con el sector público de todos los Estados miembros. Es más, el principio de competencia se erige en el principal principio rector en la contratación. La competencia entendida como derecho de las empresas a participar en los procesos de licitación, y también como instrumento para que el sector público se beneficie de las mejores condiciones en la contratación de bienes y servicios. El principio de proporcionalidad se erige como instrumento clave para enjuiciar las restricciones a la competencia, y muy en particular, las restricciones a la participación de empresas en los procesos de licitación. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha desarrollado una copiosa jurisprudencia en relación con la proporcionalidad de las restricciones a la libre circulación en el mercado
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único. Se exige que las restricciones resulten necesarias por razones imperiosas de interés general (juicio de necesidad), que sea adecuadas para alcanzar dichas razones (juicio de adecuación), y que las restricciones se limiten a lo imprescindible para satisfacer el interés general, no existiendo otras medidas menos restrictivas que puedan alcanzar el mismo objetivo (juicio de proporcionalidad en sentido estricto). La aplicación de un estricto juicio de proporcionalidad ha exigido la revisión de ciertas prácticas tradicionales en la contratación del sector público en España. Se han relajado los requerimientos formales para acreditar la solvencia técnica y económica, la aplicación de las prohibiciones de contratar, etc. El principio de proporcionalidad es flexible y permite acomodar razones de interés general que restrinjan la competencia en la contratación. Este es crecientemente el caso de la toma en consideración de criterios medioambientales, sociales y laborales. La contratación del sector público tiene un peso determinante en la actividad económica, y no debe renunciarse a que dicha contratación sea utilizada como instrumento de promoción de buenas prácticas, siempre que se supere el juicio de proporcionalidad.
II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY 9/2017 El ámbito de aplicación de las normas en materia de contratación del sector público se ha definido tradicionalmente en función de criterios subjetivos, esto es, de la delimitación de las entidades a las que es de aplicación. En España, el régimen de contratación pública se circunscribía a la Administración, delimitando lo que se consideraba “contratos administrativos”. Las limitaciones de los contratos administrativos podían esquivarse simplemente mediante la creación de entidades que no tuviesen calificación de Administración, fenómeno conocido como “huida del Derecho administrativo”. El derecho de la Unión Europea ha superado el formalismo de la legislación española en materia de contratos. Las Directivas son aplicables a los “poderes adjudicadores”, categoría que incluye no sólo la tradicional Administración, sino también lo que se denomina “organismos de Derecho público”. De esta forma se pretende incluir en el ámbito subjetivo de las normas de contratación pública aquellas entidades que, independientemente de su forma o calificación, comparten ciertas características con la Administración tradicional. Se impide así la “huida”. La Directiva 2014/24/UE define los siguientes criterios para calificar a una entidad como organismo de Derecho público: 1) que se haya creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter in-