1_9788411971430 by Editorial Tirant Lo Blanch

MUJERES EN LA ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA:

Penadas, preventivas y las empleadas públicas

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Jorge A. Cerdio Herrán

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Luis González Cussac

Ignacio Sancho Gargallo

Luis López Guerra

Elisa Speckmann Guerra

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

MUJERES EN LA ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA: Penadas, preventivas y las empleadas públicas

Cecilia Pollos Calvo y Esther Montero Pérez de Tudela

tirant lo blanch Valencia, 2023

Copyright ® 2023 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Director de la colección: Vicente Garrido Genovés

Cecilia Pollos Calvo Esther Montero Pérez de Tudela

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-3297-2023 ISBN: 978-84-1197-143-0 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Queremos agradecer el trabajo realizado tiempo atrás en pro del derecho a la igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito penitenciario, y el que se sigue realizando, a quienes han estudiado esta materia y a quienes siguen trabajando por eliminar las desigualdades por razón de sexo. Especialmente, la labor de Victoria Kent, Mercedes Gallizo, Concepción Yagüe, Ángel Luis Ortiz, Eugenio Arribas y Miguel Ángel Vicente Cuenca.

Índice

Prólogo..............................................................................................

Introducción. La mujer en el sistema penitenciario...............................

I. LA VULNERABILIDAD DE LA MUJER RECLUSA EN LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS................................ 13 II. DEL OTRO LADO: LA MUJER PROFESIONAL EN EL ÁMBITO PENITENCIARIO....................................................................... 17

Parte I. Mujeres reclusas y condenadas en la administración penitenciaria española.........................................................................................

I. PERFIL DE LAS MUJERES RECLUSAS........................................ 1. Introducción: el sistema penitenciario en breve................................. 2. Perfil socio-demográfico y criminológico.......................................... 3. Perfil penitenciario......................................................................

21 21 27 36

II. LEGISLACIÓN, ESPACIOS E INTERVENCIÓN........................ 1. La mujer en la legislación penitenciaria......................................... 2. Intervención y tratamiento con mujeres en prisión............................ 3. Los espacios penitenciarios...........................................................

44 44 51 56

III.DISCUSIÓN:DOBLEDISCRIMINACIÓNYDISCRIMINACIÓN MÚLTIPLE.................................................................................. 65 1. Conceptos y definiciones............................................................... 65 2. Factores que influyen en la discriminación...................................... 67

Parte II. Las empleadas públicas en la institución penitenciaria..............

I. ANTECEDENTES......................................................................... II. ESTRUCTURA............................................................................ 1. Cuerpos y grupos......................................................................... 2. Distribución por niveles...............................................................

73 77 77 78

III. DERECHO A LA CONCILIACIÓN............................................ 81 1. Derechos y permisos..................................................................... 81 2. Corresponsabilidad entre hombres y mujeres..................................... 89

Parte III. Normativa, medidas y actuaciones para evitar la discriminación por sexo..........................................................................................

I. RESPECTO A LA POBLACIÓN RECLUSA.................................. 93 1. Intervención con mujeres y hombres............................................... 93 2. Personas transexuales.................................................................. 94 3. Unidad de igualdad.................................................................... 100 4. Perspectiva de género en prevención de suicidios.............................. 104 II. RESPECTO AL PERSONAL PENITENCIARIO.......................... 108 1. Organización de servicios.............................................................108 2. Departamento de igualdad de la SGIIPP........................................109 3. Planes de igualdad.....................................................................115 III. OTRAS NORMAS RELEVANTES............................................... 119 1. Ley integral para la igualdad de trato y no discriminación............... 119 2. Ley Orgánica de garantía de la libertad sexual y Estrategia Estatal para combatir las violencias machistas......................................... 122 IV. SUGERENCIAS PARA LA MEJORA DE LA SITUACIÓN DE MUJERES Y HOMBRES EN LA ADMINISTRACIÓN PENITENCIARIA ESPAÑOLA.................................................... 124 1. Recomendaciones en relación a la población reclusa......................... 124 2. Recomendaciones en relación al profesional penitenciario.................. 128

Sobre las autoras................................................................................ 137 Bibliografía....................................................................................... 141

Prólogo En la era de la cuarta ola del feminismo por la igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres, el ámbito penitenciario sigue siendo, en general, un sector “a la cola”, donde la hostilidad y dureza habitual del entorno ha identificado tradicionalmente el medio carcelario como masculino. Y es que la delincuencia ha sido y es mayoritariamente protagonizada por hombres, con su consecuente reflejo en los establecimientos penitenciarios. Prisiones, desde sus inicios, ha estado en manos de hombres profesionales, primero militares y después civiles, incorporándose la mujer en un momento posterior de la historia, como luego veremos. El rol de la mujer en la Institución Penitenciaria, tanto como reclusa como profesional, se halla actualmente en constante evolución. A pesar de los últimos avances en materia de igualdad, los cuales agradecemos a sus impulsores, la mujer sigue teniendo un papel secundario en el medio carcelario en relación con el hombre, y existe -como veremos- un largo camino aún para alcanzar la igualdad efectiva entre hombres y mujeres en las prisiones españolas. Este trabajo analiza la situación de la mujer en la Institución Penitenciaria desde ambos lados de las rejas: como interna y como empleada pública, poniendo de manifiesto algunas desigualdades todavía existentes y las ya superadas, incluyendo algunas discriminaciones que también afectan a los hombres. De la revisión de literatura realizada para este libro, se desprende que no existe actualmente ningún trabajo que trate de forma holística y completa -en detalle- la situación de la mujer en el medio carcelario abordando ambas perspectivas: la situación de la mujer penada y preventiva, así como la situación de la mujer profesional penitenciaria.

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Este libro incluye las últimas reformas, novedades y estudios en materia de igualdad entre mujeres y hombres, y concretamente, se analizan aquellas que afectan a empleadas públicas en el ámbito penitenciario y a mujeres presas y penadas, y las diferencias en la realidad con respecto al sexo masculino. Así, tras una breve introducción, este trabajo analiza primeramente la situación de las internas en las prisiones españolas, en concreto, su perfil, su papel en la legislación, su implicación en el tratamiento penitenciario, su ubicación en los espacios penitenciarios y su eventual discriminación en diversos aspectos, así como la situación de las mujeres condenadas a penas y medidas alternativas a la prisión. En una segunda parte se analiza el papel de las empleadas públicas en la Administración Penitenciaria, sus orígenes, su evolución, la situación actual y el derecho a la conciliación, destacando el análisis de los derechos y permisos y la corresponsabilidad entre hombres y mujeres. Por último, se analizan las normas, medidas y actuaciones para evitar la discriminación por sexo, finalizando esta sección con el desarrollo de algunas recomendaciones que nos permitan avanzar y seguir trabajando en la igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres dependientes de la Administración Penitenciaria, desde las perspectivas antes mencionadas: desde el punto de vista de la empleada pública y desde el punto de vista de la usuaria del sistema penitenciario (tanto en los Centros Penitenciarios como en los Servicios de Gestión de Penas y Medidas Alternativas).

Introducción.

La mujer en el sistema penitenciario

I. LA VULNERABILIDAD DE LA MUJER RECLUSA EN LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS Las mujeres reclusas en las instituciones penitenciarias constituyen un grupo extremadamente vulnerable: se trata de un grupo de “excluidas dentro de las excluidas”. Ciertamente, dentro del grupo de personas en exclusión que constituye la población carcelaria, las mujeres internas sufren una doble segregación, pues su vida penitenciaria se desarrolla en un mundo de hombres. Desde la propia redacción de la legislación penitenciaria (del año 1970), que solo considera a la mujer como madre y en las pocas menciones que hace a esta la relega a las labores domésticas, hasta la regulación del tratamiento penitenciario, que desatendiendo las necesidades específicas de la población penitenciaria femenina marcada por la victimización, se focaliza en el rol de “delincuente” de estas mujeres, queda patente pues, que las usuarias del sistema penitenciario forman parte de un grupo muy vulnerable. Esta vulnerabilidad pivota sobre una doble discriminación e incluso una discriminación múltiple en el caso de ciertos colectivos de mujeres, sobre un conjunto de desventajas acumuladas en relación a los hombres en el acceso a los recursos penitenciarios, y sobre una carga emocional negativa y limitante dimanante de la eventual victimización previa y de la rigidez y dureza de los contextos sociales o culturales a los que suelen pertenecer estas mujeres. No obstante, también mencionaremos algunos aspectos en los que los hombres internos pueden ser discriminados en relación con determinados recursos previstos para las mujeres.

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Así, en general, las mujeres reclusas sufren una doble discriminación: no solo por razón de sexo que toda mujer puede experimentar, sino también por ser mujeres “delincuentes” y posteriormente ex reclusas, lo que supone una frecuente estigmatización social. La cárcel es un ambiente que reproduce y amplifica la discriminación que ya existe en la sociedad. En el caso de mujeres reclusas que, además, son extranjeras, gitanas, pertenecientes al colectivo LGTBI1 o que sufren alguna enfermedad mental o discapacidad (algo muy habitual en el medio penitenciario), la discriminación se considera múltiple. A esto se une que las mujeres privadas de libertad viven una realidad muy distinta a la de los hombres reclusos, pues, en relación a los espacios penitenciarios y a las posibilidades de intervención, como luego veremos, las opciones de la mujer son mucho más reducidas que las del hombre. Recordemos que el artículo 4 del Reglamento Penitenciario (RP) de 1996 determina que “la actividad penitenciaria se ejercerá respetando la personalidad de los internos y los derechos e intereses legítimos de los mismos no afectados por la condena, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de raza, sexo, religión, opinión, nacionalidad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.” Se trata de directrices dimanantes de un principio claro de promoción de la igualdad establecido en la propia Constitución Española (CE); consagra así el artículo 9.2 CE la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, lo que igualmente se recalca en la Ley Orgánica 3/2007 para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres (LOIEMH), que después analizaremos en relación a la Administración Penitenciaria. En el año 1996 se inició el Programa de Intervención en Salud desde un Enfoque de Género con Mujeres Privadas de Libertad, impulsado por el entonces Instituto de la Mujer y la antigua Dirección Gene1

Personas lesbianas, gais, transexuales, bisexuales e intersexuales.

La mujer en el sistema penitenciario

ral de Instituciones Penitenciarias. En el año 2007, partiendo de las directrices establecidas en este programa, se elaboró la Guía práctica para la Intervención Grupal con mujeres privadas de libertad por el Instituto de la Mujer y la entonces Subdirección General de Tratamiento de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, en la que se abordan temas como la autoestima desde el enfoque de género, la prevención de la violencia contra las mujeres y la salud sexual. Esta guía aportó diversos datos sobre las mujeres privadas de libertad en España en aquella época, principalmente: 1) Que existía un aumento de las mujeres en prisión desde 1995 a 2007. Las hipótesis que explicaban este aumento eran las siguientes: – La drogodependencia, que lleva a cometer delitos para sufragar su consumo. – El endurecimiento de las penas de los delitos contra la salud pública. La mayoría de las internas cumplían condena por dichos delitos y, según fuentes de 2003, su duración de condena solía ser más larga para las mujeres que para los hombres. – La feminización de la pobreza y creciente inmigración. Como continúa sucediendo hoy en día, la mayoría de las mujeres inmigrantes provienen de países en vías de desarrollo, ostentan condiciones socio-económicas muy desfavorables, y a menudo se involucran en redes de narcotráfico (e incluso prostitución), con el consecuente riesgo de ser encarceladas en España, lejos de sus familias de origen y con una serie de desventajas añadidas, como el desconocimiento del idioma o la ausencia total de vinculación social. 2) Que era patente la existencia de una invisibilización de la mujer socialmente, basada en las siguientes premisas: – La estigmatización social de la persona privada de libertad a la hora de reinsertarse en la sociedad, ya que la prisión es

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un mundo relacionado con las drogas, violencia, pobreza, etc. – El hecho de que muchas prisiones no cuentan con espacios ni programas para desarrollar actividades específicas para mujeres. Al haber escasez de centros de mujeres, sufren muchas veces la lejanía geográfica de sus familiares y allegados, con lo que suelen recibir menos visitas que los hombres. – El hecho de que, además de haber transgredido la ley, estas mujeres han incumplido determinadas normas de género (aunque muchos de los roles de género se mantienen, como es la dependencia económica del hombre, falta de autonomía, cuidado familiar, etc.). – La sobrerrepresentación de la etnia gitana en la población reclusa femenina, y la relación de su actividad delictiva con el tráfico de drogas (delitos contra la salud pública), asumiendo la autoría delictiva en ocasiones para encubrir a sus parejas y familiares. – La frecuente realización en prisión por parte de las internas de actividades que presentan contenidos sexistas y que refuerzan el papel tradicional de las mujeres (costura, belleza, etc.). – El hecho de que son mujeres en su mayoría provenientes de sectores marginales con escaso acceso a los recursos sociales (educación, salud, cultura, participación social…) y con pocos hábitos de autocuidado de su salud, estando expuestas a infecciones de transmisión sexual y embarazos no deseados. Uno de los problemas de salud más recurrentes entre ellas es la politoxicomanía (adicción a varios tipos de drogas y/o fármacos) y los trastornos psíquicos (depresión, ansiedad, tendencia al suicidio, trastornos de alimentación…), dando lugar en algunos casos a la sobremedicación. – Por último, el dato de que muchas de las internas han sufrido violencia antes de entrar en prisión por parte de diferentes actores sociales, y muchas no tienen conciencia de ser objeto de esta violencia, lo que dificulta la intervención ante esta problemática. Además, la relación con su entorno

La mujer en el sistema penitenciario

cercano (habitualmente marcado por la pobreza, la marginación y la exclusión, entre otras circunstancias) genera en muchas de estas mujeres una baja autoestima y falta de confianza en ellas mismas respecto a sus capacidades para superar y enfrentar estas limitaciones.

II. DEL OTRO LADO: LA MUJER PROFESIONAL EN EL ÁMBITO PENITENCIARIO Antes de explicar la situación y evolución de las mujeres empleadas públicas en la Administración Penitenciaria, debemos mencionar el III Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado (AGE) y sus organismos públicos, aprobado por Consejo de Ministros, y publicado por Resolución de 29 de diciembre de 2020 de la Secretaría General de Función Pública (BOE 1 de enero de 2021). Este plan se compone de 6 ejes de actuación que desarrollan 68 medidas, no obstante, los Ministerios pueden desarrollar medidas específicas en función de sus peculiaridades, en base a este Plan. Respecto al Ministerio del Interior, que es el que nos interesa por depender la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias de este, su plantilla está formada principalmente por hombres. Su exposición de motivos menciona que en las Administraciones Públicas se reproducen las mismas dinámicas, roles, costumbres y estereotipos de género que en cualquier otro ámbito de la sociedad, que son los que generan en gran medida las desigualdades entre mujeres y hombres. Así, los sesgos de género, las conductas sexistas y las barreras invisibles influyen en la promoción profesional, en una representación desigual de hombres y mujeres en determinadas profesiones o en la división tradicional de las funciones de cuidado, entre otros. El III Plan se basa en el diagnóstico de la situación de los diferentes Ministerios y en el análisis de diferente documentación

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(como la evaluación del último Plan y estudios de la Dirección General de la Función Pública) para abordar las necesidades reales del personal de la AGE. Veamos pues, las diferencias y similitudes entre el personal de la AGE en su totalidad y el de la Administración Penitenciaria: Según datos de enero de 2019 recogidos en el Plan, de todos los efectivos de la AGE (personal funcionario y personal laboral) el 51,4% son mujeres y el 48,6% hombres, existiendo mayor diferencia de porcentaje en los siguientes departamentos ministeriales: – Servicios Sociales y Educación, donde se encuentran trabajando más mujeres. – Defensa, Fomento, Interior y Transición Ecológica y Reto Demográfico, donde hay una sobrerrepresentación de hombres. Como vemos, estas áreas de actividad y conocimiento siguen estando feminizadas o masculinizadas. El Plan expone que el Ministerio del Interior está compuesto por un 38,2 % de mujeres y un 61,8% de hombres. Sin embargo, en el Cuerpo de Ayudantes de IIPP (subgrupo C1) solo el 23,14% son mujeres. En la AGE, las mujeres funcionarias se encuentran en mayor porcentaje en el grupo C1, implicando una segregación vertical en los puestos inferiores, justo lo contrario de lo que sucede en la Administración Penitenciaria, donde la mayoría del personal C1 son hombres. El subgrupo A2 en toda la AGE está formado por más mujeres que hombres, como se pone de manifiesto, por ejemplo, respecto al Cuerpo de Enfermeros de IIPP (64% mujeres). En cambio, el Cuerpo Especial de IIPP presenta solamente un porcentaje de mujeres del 15,54%. En toda la AGE, los sectores de seguridad siguen teniendo una mayor representación masculina, mientras que los sectores de sanidad muestran una mayor representación femenina, que se corresponde con lo que se observa en IIPP. En el subgrupo

La mujer en el sistema penitenciario

A1 de la AGE (el 17,8 % del personal funcionario) el porcentaje de hombres es tres puntos porcentuales superior al de mujeres. En cambio, en Instituciones Penitenciarias hay más mujeres que hombres en el subgrupo A1 (Cuerpo Superior de Técnicos y Cuerpo Facultativo de Sanidad Penitenciaria), como más adelante expondremos. En relación a los efectivos de la AGE predominan los hombres entre el personal funcionario, y las mujeres entre el personal laboral. En la AGE, los puestos con niveles más altos son ocupados en mayor proporción por hombres que por mujeres, igual que ocurre en la Administración Penitenciaria. Además, de los datos analizados, entre otros trabajos, se pone de relieve que el esfuerzo que se requiere para prepararse una promoción interna (esto es, los factores condicionantes que influyen en la decisión de promocionar y la implicación en el proceso de preparación) está influenciado por las diferencias de género derivadas de la conciliación de la vida familiar y laboral, que pueden afectar en mayor medida a la mujer que al hombre, condicionando por ende a su carrera profesional. Por otra parte, según datos de la Subdirección General de Recursos Humanos de la SGIIPP, a diciembre de 2020, del total de personal funcionario y laboral penitenciario, las áreas con más presencia de hombres, de mayor a menor representación, eran: – Área de vigilancia (73,7% hombres, 26,2%) – Área de administración (65,8 % hombres, 34,17% mujeres) – Puestos directivos -área directiva o de dirección- (64,7% hombres, 35,2 % mujeres) – Área de tratamiento y sanidad (55,07% hombres, 44,9% mujeres) Se observa así una distribución desigual entre hombre y mujeres en relación a las áreas laborales, condicionada sin duda por razones de género.